prop · GM0397 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det utjämningssystem som infördes . Vidare presenteras hur kostnaderna för olika kommunala verksamheter förändrats samt en sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för- hållandena t.o.m. . Det är nu möjligt att utifrån underlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen . Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som sysselsättningen kan därvid noteras. Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och det internationella samarbetet. Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1 Den kommunala ekonomin 3 1.2 De kommunala verksamheterna 6 1.3 demokrati och internationellt samarbete 12 2 Kommunsektorns ekonomi 13 2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin 13 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 18 2.3 koncernredovisning 25 2.4 27 2.5 personal 27 2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting 28 2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet 34 2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader 36 3 Hälso- och sjukvård 41 4 Äldreomsorg 57 5 Handikappomsorg 67 6 Individ- och familjeomsorg Fel! Bokmärket är inte definierat. 6.1 Missbrukarvård 80 6.2 Barn- och ungdomsvård 84 6.3 Socialbidrag 88 7 Färdtjänst 93 8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 95 8.1 Barnomsorg 95 8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 99 8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi 113 9 Folkbibliotek 123 10 Nyanlända invandrare 129 11 i fred 137 12 Civilt försvar 141 13 Miljövård 145 14 Kommunerna och sysselsättningen 151 15 Ledning, uppgifter och organisation 157 16 Den internationella kommunen 167 1 Sammanfattning 1.1 Den kommunala ekonomin Resursminskningen i verksamhet har varit måttlig Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade . har, då bruttoproduktionens utveckling i fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna minskat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de ekonomiska resurser som finns för att producera kommunala tjänster, oavsett hur de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på entreprenad. Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala verksamheten som finansieras med annat än avgifter och försäljningsinkomster, dvs. i huvudsak skatteinkomster och statsbidrag, har minskat något mer. Detta beror på att avgifter och försäljningsinkomster har kommit att finansiera en allt större andel av verksamheten. Utvecklingen framgår av diagram 1.1. Diagram 1.1 bruttoproduktion och konsumtion Index (1991=100), priser. Källa: Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats . Denna förbättring beror till största del på ett positivt netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader exkluderas blir resultatet negativt samtliga år . förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej. Preliminära uppgifter för pekar sammantaget på ett årets resultat på -0,, varav extraordinära poster netto utgör . Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats ytterligare. Resultatet för innebar dock ett förbättrat resultat exklusive extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan. är det av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är en minskning jämfört med . Landstingens ekonomiska resultat försämrades Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år 1997. Till skillnad från kommunerna påverkas landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets resultat försämrades jämfört med . visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen uppgick till -6,, varav nettot av extraordinära poster utgjorde -. Detta är en försämring jämfört med året innan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat . Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med bostadsproblem hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd. Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar pågår med 23 kommuner. De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k. kommunkoncernen, uppgick till . Resultatet exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna var bättre än motsvarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med . Detta är dock en minskning med ca . Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. bidrog marginellt till ett förbättrat resultat . Antalet kommunala företag minskade minskade enligt antalet majoritetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är främst en följd av att antalet fastighets- och uthyrningsföretag, där bostadsföretagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har minskat med knappt 5 . Personalen i kommuner och landsting ökar fram har antalet anställda i kommuner och landsting minskat. ökade emellertid antalet anställda med ca 9 000 personer och uppgick till ca 1 002 000 personer, varav är kvinnor. som de totala resurserna för verksamhet, mätt som bruttoproduktionen, minskat marginellt har sysselsättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En bidragande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är att personalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre lön än den genomsnittliga. Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda kommuner och landsting Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,för enskilda kommuner. Detta betyder att den kommun som betalar högst utjämningsavgift, har en avgift som motsvarar av skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst utjämningsbidrag, erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två tredjdelar av kommunerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive en avgift som ligger inom intervallet +/- av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift återfinns inom intervallet +/- av skatteintäkter och generella statsbidrag. De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av skatteintäkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av avgiften i inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande bidrag. I teorin är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och hög skattekraft, sammantaget skulle kunna få en viss inkomstminskning om kommunens skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har emellertid sådana marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan förekommande. Marginaleffekterna har för ett fåtal kommuner inneburit att den sammanlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning vissa år blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av skattekraften i riket. Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård Ökningar av kommunernas nettokostnader jämfört med har framförallt skett inom , individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom sjukvården och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken. Avgifterna i de flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt . Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa verksamheter motsvarar tillsammans av kommunernas sammanlagda kostnader. Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända förhållandet råder i princip för förortskommunerna. När hänsyn tas till kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har fortfarande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå. Inga statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå, prestationsnivå och ekonomiskt resultat. 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen av befolkningens hälsosituation är positiv. finns sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor. har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med krav att göra primärvården till basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av , hade av patienterna med remiss från primärvården en väntetid . Antalet inkomna ärenden till , har fördubblats . Trots denna ökning har antalet ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat , vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten och inte antalet fel som ökat. Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt . Kostnads- ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introducerats. De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick till , varav drygt fyra miljarder utgjordes av investeringar. Jämfört med har kostnaderna för hälso- och sjukvården ökat i löpande priser. Äldreomsorg De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, åldras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg. En ökad efterfrågan på äldreomsorg och öppenvård har bl.a. inneburit att kommunerna i allt högre utsträckning prioriterar insatserna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel vårduppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestämmelser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och oberoende liv. finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och särskilda boendet samt när det gäller vården i livets slutskede. Det förekommer dock mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser. Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks- och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbristerna. Andelen personer som är eller äldre som får hjälp i ordinärt eller särskilt boende uppgick till , vilket är en viss minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i ordinärt och särskilt boende beräknas ha uppgått till totalt ca 40 miljarder. Handikappomsorg Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet. Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom handikappomsorgen. Det finns dock fortfarande brister som behöver åtgärdas, t.ex. icke verkställda domar och beslut samt vissa brister i den yttre miljön. Generellt sett har bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder, men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden har utvecklats på ett negativt sätt. Andelen personer som får hjälp i hemmet enligt socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket delvis kan förklaras av att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, . hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat från knappt 42 000 respektive ca 17 500 . Kommunernas och landstingens nettoutgifter 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca . Individ- och familjeomsorg Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare har eftersom det saknas utvärderingssystem på nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om antalet missbrukare har föreslagit att rapportering till nationell nivå skall ske . Enligt har antalet anmälningar om barn som är i behov av skydd och stöd från sida ökat. anger flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har noterats. anser att en fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs. Den höga arbetslösheten har ökat kommunernas kostnader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har förändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt försörjningsstöd utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd. Enligt det preliminära utfallet för har utgifterna minskat jämfört med året innan. Förändringen beror dels på det förbättrade arbetsmarknadsläget, dels på det minskade flyktingmottagandet. De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick till ca , vilket är en ökning med knappt en procent i fasta priser jämfört med året innan. Färdtjänst Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möjlighet att resa till rimliga kostnader. trädde lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft. Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska utvecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik. Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade . Kostnaderna uppskattas till ca för färdtjänsten respektive knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med utgångspunkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet. Barnomsorg Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen, men i långsammare takt . Antalet barn per årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland barnomsorgspersonalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger är oförändrad och andelen barnskötare minskar. Bruttokostnaden uppgick till ca och var i princip densamma som i fasta priser, trots att antalet inskrivna barn ökat med ca 180 000 eller . Avgiftsfinansieringsgraden i verksamheten har ökat från . Grund-, gymnasie- och särskola Det nya betygssystemet för som gäller från och med ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in för de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt program. Endast cirka en procent av eleverna gick ut utan slutbetyg. Drygt två tredjedelar av rektorerna i säger sig ha fått ta del av de ökade generella statsbidragen för och därigenom kunnat täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i skolan. Antalet elever i har ökat . Ökningen uppgick till . Kostnaderna uppgick till ca och har ökat något i löpande priser jämfört med året innan. Sammanlagt av de som började gymnasieskolan fullföljde sin utbildning . Det är en minskning jämfört med läsåret innan. Av de studerande som avslutade sin gymnasieutbildning påbörjade en högskoleutbildning , vilket är en ökning jämfört med vårterminen året innan. Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt . Under /98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick till , vilket innebär att kostnaderna i löpande priser ökade med . Antalet elever i särskolan har ökat och ökningen uppgick till . Antalet elever i särskolan utgör dock endast av samtliga elever. Kostnaderna i fasta priser ökade . Vuxenutbildning Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har varit i det närmaste . Den gymnasiala vuxenutbildningen har emellertid fördubblats . De volymmål för som staten har satt upp har till fullo uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive , uppgick till ca 5 miljarder. Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för utvecklingsstörda har regeringen gett i uppdrag att följa upp måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick till ca . Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat med mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt hälften av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för svenskundervisningen var ca , vilket motsvarar en minskning i löpande priser. Folkbibliotek De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till folkbibliotek. Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick till , vilket är en ökning med i löpande priser . Nyanlända invandrare Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i . Många invandrare står utanför arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var jämfört med för svenska medborgare. Strukturomvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska men även diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på arbetsmarknaden. mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets kommuner, vilket är en minskning jämfört med året innan. Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats 1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för visar dock på en minskning av de totala socialbidragskostnaderna. i fred Det övergripande mål som formulerat är att allmänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och att skador i samband med olyckor skall begränsas. De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten. har i samverkan med påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys. Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca , vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med året innan. Civilt försvar Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar service vid höjd beredskap. och har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra stödet till kommunerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Övningsverksamheten behöver intensifieras och planläggningen uppdateras. Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till , vilket är mindre ökning jämfört med året innan. Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick till . Miljövård De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur- och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet. Drygt hälften av kommunerna har antagit ett lokalt Agenda 21- dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag om sammanlagt till investeringar för perioden 2000. Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick till . Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekonomiska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kommunerna har getts en ökad roll i arbetsmarknadspolitiken. skapades bl.a. möjligheter för en del kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av vid har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt på arbetslösheten. tillkom kommunernas ansvar för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern , den s.k. utvecklingsgarantin. I en utvärdering av Statskontoret konstateras att de ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. 1.3 demokrati och internationellt samarbete Ledning, uppgifter och organisation I de allmänna valen fortsatte valdeltagandet att sjunka på nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag fortsätter också att minska.