prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — 13 Oberoende Alkoholsamarbetet 13.1 Bakgrund Den ökade internationaliseringen och det svenska EU-medlemskapet har inneburit att det blivit nödvändigt att delvis söka nya metoder och arbets- sätt för att även fortsättningsvis kunna begränsa alkoholens skadeverk- ningar. Ett närmare samarbete mellan de olika aktörerna på alkohol- området har därför bedömts som nödvändigt, liksom att fler aktörer utöver de traditionellt inblandade engageras i det alkoholförebyggande arbetet. inleddes diskussioner med branschorganisationer på alkohol- och försäkringsområdena om möjligheterna att finna samarbets- former som skulle kunna leda till att företag och bransch på dessa områ- den tar ett ökat socialt ansvar när det gäller det förebyggande informationsarbetet och opinionsbildningen. Syftet med diskussionerna var att få till stånd ett samarbete som skulle kunna leda till gemensamma insatser i syfte att vidmakthålla eller förstärka en opinion till förmån för återhållsamma alkoholvanor i befolkningen och för s.k. punktnykterhet när det gäller vissa grupper och i vissa situationer. Utgångspunkten för samarbetet skulle vara de prioriteringar som gjorts i den nationella hand- lingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser. Regeringen tillsatte därefter en särskild kommitté med uppdrag att organisera ett samarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. Kommitténs uppgift var att verka för ett samarbete när det gäller olika informationsinsatser kring måttfullhet i bruket av alkohol och dess risker. Den skulle också under- söka om och hur samarbetet skulle kunna organiseras i mer permanenta former och lämna förslag till organisationsform och fortsatt finansiering. Kommittén har valt att kalla sig Oberoende Alkoholsamarbetet (OAS). Ett prioriterat område som anges i direktiven till kommittén är att sam- verka kring insatser som motverkar den illegala hanteringen, dvs. illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol och langning till ungdomar. Kom- mittén skall enligt direktiven driva och samordna insatser som syftar till - att sprida kunskap om alkoholens medicinska och sociala verkningar i olika skeden av livet, - att främja en alkoholfri uppväxt, - att motverka langning till ungdomar, - att eftersträva en måttfull alkoholkonsumtion bland dem som använder alkohol och särskilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter, - att verka för att kvinnans graviditetsperioder, arbetsplatserna och trafi- ken blir alkoholfria, - att genom attitydförändringar motverka konsumtionen av illegalt till- verkad eller insmugglad alkohol. Kommittén arbetar med enhällighet som princip och de aktiviteter som genomförs i OAS namn måste således i förväg godkännas av en enhällig kommitté. Aktiviteter som olika intressenter/samarbetspartners genomför i egen regi utanför ramen för samarbetet med OAS, förväntas vara av sådan karaktär att budskapet inte strider mot grundvalarna för OAS arbete. består av ledamöter från , , , Sprit- och vinleveran- törsföreningen, , Hotell- och Restaurangföretagare, , Alkohol- inspektionen, , , , , , och Generaltullsstyrelsen. Ordförande i är en statssekreterare i . OAS arbete ska bedrivas på ett sådant sätt att bredden i kommitténs sammansättning tillvaratas och därmed ger största möjliga genomslag för de opinions- och samordningsinsatser som stöds av kommittén. Alla deltagare i kommittén har påtagit sig ett särskilt ansvar att främja att bruk av alkohol sker ansvarsfullt och motverka missbruk av alkohol både inom den egna organisationen eller företaget och i sina kontakter med allmänheten. I direktiven slås fast att en samordning av aktiviteter som finansieras av aktörer som i vissa fall har skilda intressen kräver att målsättningen med samordningen och de särskilda aktiviteterna noggrant klarläggs. har därför enats om gemensamma kriterier för sam- arbetet. I det policydokument som antagits av kommittén har uppdraget for- mulerats enligt följande: Kommittén ska organisera ett alkoholförebyggande informations- samarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. kring bruk av alkohol, dess risker och skadeverkningar. Insatser ska genomföras som vidmakthåller eller förstärker en opinion till förmån för återhållsamma och måttfulla alkoholvanor i befolkningen och motverkar bruk av alkohol på arbetsplatser och under kvinnans graviditetsperioder. Kommittén ska arbeta aktivt för att göra trafiken till ett totalt alkoholfritt område. Kommittén ska vidare arbeta för att alkoholdebuten skjuts upp genom att verka för en alkoholfri uppväxt samt genomföra insatser som motverkar den illegala hanteringen av alkohol . Kommitténs egna aktiviteter finansieras av deltagande företag, organi- sationer och myndigheter. Samverkansaktiviteter finansieras ofta av en eller flera medlemmar i . OAS huvuduppgift är att samordna och bedriva informations- och opinionsbildningsaktiviteter på nationell nivå när behov finns eller när det finns samordningsvinster att hämta. Informationsinsatserna ska riktas till de målgrupper och de situationer som kommittén enat ställt sig bakom. OAS insatser ska följas upp och utvärderas för att mäta graden av måluppfyllelse. OAS uppdrag är inte att tillskapa en ny myndighet som ska agera på den regionala eller lokala nivån utan uppdraget är att rikta uppmärksamhet på och öka kunskapen om de sakfrågor som OAS medlemmar beslutat att kraftsamla kring. Det konkreta arbetet bör utföras och organiseras utifrån lokala behov och förutsättningar. Sättet att bedriva opinions- och informationsarbete ska vara flexibelt. Under det år som gått har det inom OAS förekommit många olika infor- mationsaktiviteter under skilda former av samordning. Dessa har varit följande. - Opinionsinsatsen mot illegal alkohol Avsändare och finansiär är OAS. - om kopplingen mellan alkoholism och rattfylleri. Avsändare är delar av OAS. och är initiativtagare och aktiviteten sker i samverkan med OAS. Inom OAS- samarbetet bidrar Systembolaget, och Social- departementet med finansiering och hjälp att marknadsföra projektet. Ansvaret för projektledning ligger hos NTF. - Alkohål i huvudet om kopplingen mellan för mycket alkohol och våld. Målgrupp: ungdomar . Avsändare och finansiär är i samverkan med OAS. - Drick med huvudet information om gränsvärden för skadlig alkohol- konsumtion. Målgrupp: 18 25 åringar. Avsändare och finansiär är i samverkan med OAS. - Raka besked om bättre ålderskontroller vid folkölsförsäljning. Mål- grupp: anställda vid livsmedelsbutiker. Avsändare och finansiär: i samverkan med OAS och . - Ansvarsfull alkoholhantering ett utbildningspaket till hotell- och restauranganställda. Avsändare och finansiär är Hotell- och Restaurangföretagare i samverkan med OAS. - Mot langning till underåriga en reklamfilm om vådan av att langa till ungdomar. Målgrupp: de som kan tänka sig att köpa ut till ung- domar. Avsändare och finansiär är Systembolaget i samverkan med OAS. - Alkoholfria arbetsplatser internt eget utvecklingsarbete. OAS samarbetar med för att utveckla metoder för det alko- holförbyggande och rehabiliterande arbetet på arbetsplatserna. - Alkohol och graviditet kvalitativ undersökning om inställningen till alkohol bland barnmorskor och blivande föräldrar. Ansvarig och finansiär: i samarbete med . - På vems sida står du Information om alkohol och graviditet. Ansvarig och finansiär: i samverkan med OAS. - Konsumtionsundersökningar, attitydmätningar ett led i den löpande uppföljningen av OAS aktiviteter. Ansvarig och finansiär är både OAS, , , Systembolaget och övriga medlemmar i . överlämnade betänkandet OAS (SOU 1998:154) till socialministern. I betänkandet konstateras att de erfarenheter som gjorts inom OAS-samarbetet ger god vägledning och tillräcklig grund för att föreslå att det nuvarande samarbetet perma- nentas. 13.2 OAS framtid Regeringens förslag: Oberoende alkoholsamarbetet (OAS) som är ett samarbete i kommittéform mellan , branschorga- nisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter ombildas till en allmännyttig ideell förening. Samarbetet skall initiera, sam- ordna, bedriva och effektivisera informations- och opinionsinsatser för att främja måttfullhet och återhållsamhet i alkoholbruket samt motverka alkoholskador. Föreningen skall fungera som ett forum för dialog mellan staten och dess myndigheter, branschorgani- sationer, företag m.fl. i informationsfrågor relaterade till bruket av alkohol och dess risker i samhället. förslag: OAS-samarbetet ombildas antingen till en statlig delegation eller en privaträttslig organisation t.ex. en ideell före- ning. bör dock enligt kommittén en privaträttslig organisation vara den organisationsform som är bäst lämpad för den här formen av samarbete. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remisssinstanserna tillstyrker OAS fortsatta verksamhet och tycker att OAS verksamhet är positiv och fyller en viktig funktion när det gäller att samordna och utveckla sam- arbetet mellan bransch och myndigheter. , Läke- medelsverket, Ungdomsstyrelssen, , , har inga invändningar mot förslagen i betänkandet. , och förordar att OAS ombildas till en ideell före- ning.Försäkringförbundet tycker att OAS skall fortsätta i sin nuvarande form och avvakta innan man vill ta ställning till den slutliga formen. CAN, , , i Väster- bottens län och i anser att OAS åtmin- stone inledningsvis skall ombildas till en statlig delegation. i , /NTO, landsråd och Social- styrelsen anser att OAS-samarbetet skall inordnas i en statlig myndighet t.ex. Alkoholinspektionen, eller den nya alkoholmyn- dighet som Statskontoret föreslagit. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att informations- och opinionsarbete på alkoholområdet kommer att spela en allt viktigare roll . Informationsinsatser bör inte genomföras isolerat utan integreras i ett brett samarbete och samordnas med andra samhällsinsat- ser som kan förebygga missbruk av alkohol. Arbetet måste vara långsik- tigt och utföras i nära samverkan med myndigheter, branschföreträdare, forskare och andra viktiga aktörer på alkoholområdet. De erfarenheter som gjorts inom ger enligt regeringens uppfattning en god vägledning och tillräcklig grund för att föreslå att det nuvarande samarbetet permanentas. De verksamheter som OAS har initierat har fungerat bra och samarbetet upplevs alkoholpolitiskt som värdefullt. Enligt regeringens uppfattning är det inte organisationsformen i sig som är huvudfrågan utan det handlar mer om att formulera gemensamma kriterier och ett bra innehåll för samarbetet. har enat sig bakom en gemensam plattform och om ett arbetssätt som gör att alla ledamöter ges ett inflytande över OAS verksamhet. Grunden för ett framtida OAS är därmed till viss del redan lagd. En viktig fråga för rege- ringen har därför varit hur dagens arbetssätt ska kunna befästas och ytterligare utvecklas i en permanent organisation. Regeringen instämmer i de kriterier som formulerat och som den ansåg viktiga för den framtida organisationen av OAS arbete. Dessa kriterier är föl- jande. - Den framtida organisationen ska vara lätt att bilda. Bildandet av orga- nisationen ska vara både politiskt, ekonomiskt och administrativt hanterbart. - Den nya organisationen ska vara trovärdig i breda kretsar. Den ska inte representera något särintresse. - Den ska representera ett tydligt, jämställt och långsiktigt åtagande där staten och övriga medlemmar skall vara jämställda. - Den ska ha ett ansikte utåt . - Det ska finnas tillräckligt många intressenter som är beredda att stå för baskostnaderna och dela på ansvaret för den nya organisationens fi- nansiering och verksamhet. - Den ska tillåta ett flexibelt arbetssätt. - Den ska vara ett forum för diskussion och fungera som idékälla för gemensamma eller enskilda initiativ. - Den ska möjliggöra ett samarbete med parter som står utanför den egna organisationen. - För att bli medlem i organisationen ska man ställa upp för dess gemensamma plattform. - Alla principiellt viktiga beslut måste fattas enhälligt. - Ett deltagande måste vara förenat med någon form av minimiåtagande. Ett samarbete mellan stat och näringsliv på alkoholinformationsområ- det kan organiseras på flera sätt. har diskuterat tre tänk- bara alternativ: ideell förening, statlig delegation eller samarbetsavtal. Den organisationsform som regeringen anser vara bäst lämpad för ett framtida permanent samarbete är en ideell förening. en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel ska främst formerna aktie- bolag och ideell förening användas, se regeringens proposition Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7). I propositionen slås fast att statlig verksamhet i första hand bör bedrivas i myndighetsform. I några fall kan det dock vara aktu- ellt att en statlig uppgift i stället utförs i en privaträttslig verksamhets- form, t.ex. när det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verk- samheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. Enligt regeringen kan verksamhetsformen ideell förening övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras. I OAS fall rör det sig om att det finns intresse hos en större krets att samverka kring alkoholinformation och opinionsbildning. I nämnda proposition betonas vikten av att staten tillsammans med övriga föreningsbildare ska ha ett avgörande inflytande i föreningen, t.ex. genom att det i föreningens stadgar tas in bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt om hur rösträtten utövas vid föreningsmöten. Utgångspunkten för en ideell förening är att årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Verksamheten ska ges en tydlig självständighet. För att und- vika alltför stora svängningar kan verksamhetsmålet för föreningen omgärdas med regler till skydd mot att tillfälliga opinioner genomför ändringar av verksamhetens mål. Via stadgar och avtal kan föreningens medlemmar ges lika stort formellt ansvar och inflytande över föreningens angelägenheter. Statens inflytande regleras också via stadgar och avtal. Ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag bör uppfylla vissa krav. De bör lämna in både en anslagsframställan och en årsredo- visning och ha samma krav på revision som anslagsfinansierade myndig- heter. Krav på hur de statliga medlen ska användas preciseras i tids- begränsade avtal mellan medlemmarna i föreningen. Regeringen bör företräda staten som avtalspart vid upprättande av sådana avtal. När stadgar antagits och styrelse utsetts är föreningen en juridisk person. OAS stadgar måste innehålla föreningens namn, föreningens ändamål samt en beskrivning av hur beslut i föreningens angelägenheter skall fattas. Dessutom bör stadgarna innehålla för föreningspraxis sedvanliga bestämmelser. Innan en förening bildas bör i ett fall som detta även medlemmarnas ekonomiska rättigheter och skyldigheter regleras i ett finansieringsavtal. Enskilda medlemmar och styrelseledamöter är i princip fria från ansvar för föreningens förpliktelser. En ideell förening kan finansieras med olika former av avgifter (inträdesavgifter, årsavgifter, särskilda uttaxeringar, insatser m.m.) En ideell förening med mer betydande omfattning av verksamheten har normalt följande förvaltning; - en föreningsstämma som beslutar, - en styrelse som förvaltar, - en chefstjänsteman som antingen fungerar som en relativt självständig VD eller som en verkställande kanslichef, och - ett kansli av varierande storlek. Föreningen kan också inrätta olika typer av råd eller beredande organ. Det förekommer också att en fullmäktigeförsamling, representantför- samling eller liknande handhar vissa uppgifter i stämmans ställe. En ideell eller allmännyttig ideell förening? För att staten ska medverka i en förening krävs i regel att föreningen klassas som allmännyttig. Det är dock inte nödvändigt. För att klassas som en allmännyttig ideell förening ställs särskilda krav. Följande krav måste OAS uppfylla för att få lyda under de regler som gäller för en all- männyttig ideell förening. - Intresseområdet för samverkan mellan staten och andra måste identi- fieras. Detta gäller både för en vanlig ideell förening och en allmän- nyttig förening. - Det ideella målet bör vara klart och tydligt. - Verksamhetens art och finansiering bör harmonisera med det ideella ändamålet. - För att föreningen ska klassas som allmännyttig ideell förening ställs absoluta krav på öppenhet. Vissa avgränsningar kan dock vara för- enliga med kraven men huvudregeln är att alla som är beredda att följa föreningens stadgar och omfattar dess plattform och ändamål ska ha rätt att bli medlemmar i föreningen. - Bildandet av en ideell förening måste ske som en del i den statliga budgetprocessen. måste för statens del godkänna engage- manget i föreningen. ska godkänna verksamhetens inrikt- ning och statens ekonomiska åtaganden. En annan faktor som kan ha betydelse för OAS framtid är de skatte- mässiga förutsättningarna för verksamheten. För ideella föreningar gäller som huvudprincip samma beskattningsregler som för andra närings- idkare, dvs. Däremot kan ideella föreningar som har allmännyttiga ändamål få en förmånlig behandling i skatte- hänseende och bli begränsat skattskyldiga. För att man definitivt ska veta om en förening blir befriad från skatt, måste ett förhandsbesked begäras av skatterättsnämnden. Enligt regeringens uppfattning är allmännyttig ideell förening den mest passande organisationsformen för OAS fortsatta arbete. Statlig delegation är per definition endast en tillfällig organisationsform för att se om samarbetet håller för ett mer permanent samarbete. Kommitté- formen har valts just av skälet att pröva samarbetet som sådant. Kom- mittéformen bör därför fortsätta tills dess att verksamheten upplevs som så stabil att den kan ombildas direkt till en allmännyttig ideell förening. Med utgångspunkt från nuvarande erfarenheter bör en sådan ombildning kunna ske relativt snart. När tiden är mogen för att ombilda verksamhet till en allmännyttig ideell förening föreslås följande att gälla. Icke-statliga medlemmar i finansierar av OAS basorganisation via medlemsavgifter. Staten finansierar resterande via bidrag över statsbudgeten. Alla aktörer som antingen arbetar med alkoholinformation eller opinionsbildning på området eller bedriver näringsverksamhet på alkoholområdet och kan acceptera föreningens stadgar och omfatta dess ändamål skall beredas möjlighet att vara med i föreningen. Medlemmar i skall bidra till finansieringen av informations- och opinionsinsatser som bedrivs antingen i OAS egen regi och/eller som samverkansprojekt. Föreningen bör fastslå den lägsta tillåtna finansieringsnivån för deltagande i föreningen. Medlemskapet i föreningen innebär dessutom att samtliga medlemmar bör söka samordna sina informationsinsatser när budskapet ligger i linje med organisationens plattform och samarbetet kan få positiva effekter på arbetet att uppnå de gemensamma målen. Stämman utser styrelseledamöter och suppleanter samt ordförande. Genom konsortialavtal kan regleras att samtliga medlemmar som bidrar till basfinansieringen får möjlighet att utse en ordinarie ledamot och en suppleant i styrelsen. För varje ordinarie styrelseledamot utses en per- sonlig suppleant. Föreningens ordförande bör vara en person som har samtliga medlemmars förtroende. Eftersom föreningen har till syfte att samordna informationsinsatser är det viktigt att enighet råder i fråga om mål och plattform, kriterier för samverkan, budget och verksamhetsplaner, aktiviteter i OAS regi, sam- verkansaktiviteter, val av ordförande och medlemmars inval och beslut om uteslutning. Ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag måste uppfylla vissa krav. Den privaträttsliga organisationen bör t.ex. lämna in en anslagsframställan och en årsredovisning . OAS kommer att ha samma krav på revision som anslagsfinansierade myndigheter. Rege- ringen kommer att vara avtalspart för staten och användningen av de statliga medlen preciseras i tidsbegränsade avtal mellan medlemmarna i föreningen. Ett s.k. konsortialavtal bör slutas mellan samtliga medlemmar i . I avtalet kommer OAS medlemmar överens om ett gemensamt uppträdande i vissa frågor rörande föreningens angelägenheter, t.ex. hur styrelse, ordförande och chefstjänsteman ska utses. Avtalet kommer även att innehålla även förslag till stadgar. På samma sätt måste ett finansieringsavtal upprättas där de finansiella åtagandena slås fast. OAS finansieringsavtal bör reglera medlemsavgif- ternas storlek, budget för basorganisationen, finansieringsnivå för infor- mation/opinionsbildning och beslut om OAS startkapital. Ett medlem- skap i den privaträttsliga organisationen bör vara förenat med ett minst treårigt åtagande. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att sam- arbete mellan , branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter ombildas till en allmännyttig ideell förening. Samarbetet i föreningen skall initiera, samordna, bedriva och effektivisera informations- och opinionsinsatser för att främja måttfullhet och återhållsamhet i alkoholbruket samt motverka alkoholskador. OAS- samarbetet skall fungera som ett forum för dialog mellan staten och dess myndigheter, branschorganisationer, företag m.fl. i informationsfrågor relaterade till alkohol och dess risker. Samarbetet i föreningen bygger på de erfarenheter som erhållits och på den plattform och de kriterier som formulerats inom det nuvarande kommittésamarbetet. får i uppdrag att förbereda behövliga stadgar och avtal för inrättandet av en ny samarbetsorganisation i form av en allmännyttig ideell förening. När detta föreberedelsearbete är färdigt och förslag till stadgar, konsortialavtal och finansieringsavtal föreligger återkommer regeringen till för godkännande av statens medlemskap i denna förening samt förslag till finansiering. 14 Myndighetsstrukturen på alkohol- och narkotikaområdet, m.m. 14.1 Bakgrund På alkohol- och narkotikaområdet finns ett flertal centrala myndig- heter med överlappande och likartade uppgifter. Detta leder ibland till oklarheter, gränsdragningsproblem och samordningssvårigheter. Flera av myndigheterna har också regionala organisationer som gör att antalet myndigheter och organisationer som skall informeras och samordnas i arbetet blir ganska stort och ibland råder oklarheter om vem som skall göra vad och vem som egentligen leder det regionala arbetet på området. Följande myndigheter och organisationer finns med ansvar och upp- gifter i någon del på alkohol- och narkotikaområdet. Polisen, Alkohol- inspektionen, , , Läke- medelsverket, , , , , , , , länsstyrelserna, , Särskilda skatte- kontoret för punktskatter, , Nationella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser, , kommunerna och landstingen. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. I uppdraget ingick också att lämna principförslag till en ny myndighetsstruktur på området. Översynen omfattade , , Alkohol- inspektionen, , , för fördelning av statsbidrag, , länsstyrelserna, , Nationella ledningsgruppen, Oberoende Alkoholsamarbetet (OAS), , Särskilda skattekontoret för punkt- skatter samt kommuner och landsting. statsbidrag till m.fl. är dock redan nedlagd och dess uppgifter överförda till Socialstyrel- sen . Översynen omfattade de nämnda myndigheternas arbete på alkohol- och narkotikaområdet med kunskapsförsörjning (statistik, forsknings- och utvecklingsarbete), normerande och styrande funktioner (regelverk, policy, budgetprocess, administration, information) och resultatanalys (uppföljning och utvärdering).