prop · GM03129 · 1999-01-01 00:00:00 — Vissa större sparkassor har nämligen åtskilliga insättare och förvaltar betydande belopp. Det rör sig också om, i många fall, ett långsiktigt sparande, ofta motiverat av ett socialt viktigt sparmål, t.ex. bostadssparande. Därutöver utgör de medlemsfinansierade kooperativen en viktig del av samhällsekonomin. Det finns därför anledning att se till att sparkassorna inordnas under ett regelsystem som är ägnat att skapa förtroende bland medlemskollektivet, något som är till gagn för hela den kooperativa rörelsen. Att låta sparkassorna inordna sig under bankrörelslagens regler förefaller dock mindre välavvägt eftersom den lagen är avpassad för just bankverksamhet som ju enligt vad som sagts i grunden skiljer sig från icke-finansiell verksamhet. Behovet av regelsystem för sparkassorna har föranlett regeringen att tillkalla en särskild utredare som enligt utredningsdirektiven (dir. 1995:100) skall utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insättningar. Utredaren skall överväga vilka kvalitativa och kvantitativa krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar emot insättningar och som har en icke-finansiell huvudverksamhet. Vidare skall han bedöma i vilken utsträckning offentlig kontroll över dessa föreningar skall utövas och föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för insättarna. Slutligen skall han överväga hur ett särskilt skydd för sparare i sparkassor kan utformas. Utredaren skall presentera sitt förslag . Regeringen avser alltså att föreslå regler för ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet. Allmänhetsrekvisitet som ju tillkommit för just sparkassornas skull torde därmed ha tjänat ut sin roll. Frågan är därför om man inte redan nu skall utmönstra allmänhetsrekvisitet ur bankrörelsedefinitionen. Det är osäkert om den nuvarande tolkningen av allmänhetsrekvisitet nämligen att all medlemsinlåning faller utanför det finansiella regelsystemet om inlåningen enbart sker från medlemmarna är förenlig med motsvarande bestämmelser i första och andra banksamordningsdirektiven om verksamheten har en betydande omfattning och medlemskap i föreningen står öppet för envar. Att införa en ny tolkning av bankrörelslagens allmänhetsbegrepp framstår som mindre lämpligt. På grundval av det anförda togs allmänhetsrekvisitet bort. Enligt en särskild övergångsbestämmelse tilläts emellertid företag som vid lagens ikraftträdande bedrev inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt äldre lag att fortsätta med verksamheten längst till . Regeringen tillkallade 1995 en särskild utredare med uppgift att överväga kvalitativa och kvantitativa krav på föreningar som tar emot insättningar (dir. 1995:100). överlämnade utredaren, . , betänkandet Skydd för sparande i sparkasseverksamhet till regeringen med ett förslag till lag om sparkasseverksamhet (SOU 1996:81). Förslaget innebär att ekonomiska föreningar tillåts ta emot sådan inlåning som är förbehållen banker under vissa förutsättningar. Ett stort antal remissinstanser avstyrkte förslaget. I regeringens proposition 1997/98:24 Ändrad övergångsbestämmelse i bankrörelselagen föreslogs att den ovan nämnda övergångstiden skulle förlängas från till . Som skäl för förlängningen anfördes att sparkasseutredningens kritiserade förslag inte kunde läggas till grund för lagstiftning samt att skulle göra en översyn av gränserna för bankrörelselagens tillämpningsområde. Eftersom Banklagskommitténs arbete skulle vara klart vid utgången av ansåg regeringen att det förelåg betydande fördelar med att avvakta kommitténs betänkande. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anförde i prop. 1997/98:24 Ändrad övergångsbestämmelse i bankrörelselagen att det är en fördel om sparkasseutredningens förslag samordnas med förslag. överlämnade sitt huvudbetänkande till regeringen (SOU 1998:160). Kommitténs förslag innebär helt nya förutsättningar för sparkassorna. Bland annat föreslås att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Detta skulle innebära att det inte behövs något undantag från kravet på bankoktroj för ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet som tar emot medel från sina medlemmar. Kommitténs betänkande har sänts ut på remiss och remisstiden löper ut . Eftersom det alltjämt är önskvärt att samordna beredningen av spar- kassefrågan med förslag, bör en ny förlängning av övergångstiden göras. Mot bakgrund av att kommitténs förslag är föremål för remissbehandling och då en proposition som behandlar kommitténs förslag enligt en preliminär bedömning beräknas kunna överlämnas till senast torde förlängning av övergångstiden vara tillräcklig. Övergångstiden bör därför förlängas till utgången av . 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser De föreslagna ändringar som gäller revisorer i sparbanker och medlemsbanker avser bl.a. ett försenat genomförande i svensk lag av EG- rättsliga regler. Det betyder att det är särskilt angeläget att dessa ändringar kan träda i kraft . Med hänsyn till detta och då praktiska skäl talar för att lagändringarna rörande revisorer, allmän granskning och skadestånd i sin helhet träder i kraft bör ikraftträdandet ske per . För att undvika oklarheter och andra problem i samband med övergången till de nya reglerna bör dessa förenas med särskilda övergångsbestämmelser. Dessa behandlas i författningskommentaren. 7 Ekonomiska konsekvenser Förslagen i 3 kap. bankrörelselagen om revision kan innebära vissa merkostnader för bankerna. Dessa kostnader torde dock bli begränsade. De nya bestämmelserna om lekmannarevisorer kan däremot inte förväntas leda till ökade kostnader. En banks stämma får själva besluta om huruvida lekmannarevisor skall utses. I de fall lekmannarevisor utses torde motsvarande granskning, med därav föranledda kostnader, ske inom ramen för revisorsinstitutet. De föreslagna lagändringarna torde inte leda till några kostnader för det allmänna 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) 1 kap. Paragrafen har kompletterats med en upplysning om att lagen numera även innefattar bestämmelser om allmän granskning av sparbanker och medlemsbanker. Paragrafen innehåller bestämmelser om s.k. kreditjäv. omfattas annan revisor än auktoriserad revisor i medlemsbank av kredit- jävsreglerna. Eftersom revisor i en medlemsbank över huvud taget inte skall få stå i skuld till banken (se 3 kap. 5 § första stycket 4) har icke auktoriserad revisor tagits bort från listan i första stycket. Det föreslagna nya andra stycket innebär att kreditjävsreglerna skall omfatta lekmannarevisor i medlemsbank (se 4 kap.). Att lekmanna- revisorer i sparbanker och bankaktiebolag aldrig får stå i låneskuld till banken framgår av bestämmelserna om jäv i 4 kap. 11 § bankrörelselagen respektive 11 kap. 11 § aktiebolagslagen. Lekmannarevisorn närstående personer av det slag som avses i första stycket nya 5 och 6 omfattas inte av kreditjävsbestämmelsen. Ändringarna har behandlats i avsnitten 5.1.4 och 5.2.4. Paragrafen innehåller bestämmelser om antalet revisorer, hur revisor utses, revisors mandattid och revisorssuppleanter. Enligt bestämmelsen skall sparbanker och medlemsbanker ha minst en revisor. gäller ett krav på minst två revisorer för dessa bankkategorier. För revisorerna har införts en fyraårig mandattid. anges inte någon bestämd mandattid i lag, utan uppdraget gäller för den tid som anges i stadgarna. Ändringarna har behandlats i avsnitten 5.1.1 och 5.1.2. Paragrafen innehåller bestämmelser om de obehörighetsgrunder och kompetenskrav som gäller för revisorer. I första stycket har underårighet tagits bort som en särskild obehörighetsgrund. Bestämmelsen i andra stycket är ny och innehåller ett krav på att den som skall vara revisor i en sparbank eller en medlemsbank måste vara auktoriserad eller godkänd revisor. Ändringarna har behandlats i avsnitt 5.1.3. Ändringen innebär att bestämmelsen fått en lydelse som ansluter till motsvarande bestämmelse för bankaktiebolag, se 9 kap. 15 § bankrörelselagen. Paragrafen innehåller bestämmelser om jäv. Ändringarna består framför allt i att de nuvarande andra, tredje och femte styckena tagits bort. Detta innebär att lån till vissa revisorn närstående inte längre skall utgöra en särskild jävsgrund (nuvarande andra stycket). Det innebär vidare att lagens allmänna regel om delikatessjäv upphör att gälla (nuvarande tredje stycket). Det har i sistnämnda avseende ansetts att bestämmelserna i 14 § lagen (1995:528) om revisorer torde vara tillräcklig för att begränsa risken för att en revisor hamnar i en situation som rubbar förtroendet för honom eller henne. Ändringarna innebär också att, i fråga om annan revisor i medlemsbank än auktoriserad revisor, bestämmelsen om undantag för vissa låneskulder och förpliktelser tagits bort (nuvarande femte stycket). Slutligen har ordet "kan" i första stycket och i det föreslagna tredje stycket för tydlighets skull ersatts av ordet "får". Ändringarna har behandlats i avsnitt 5.1.4. Paragrafen innehåller regler om revisorsuppdragets upphörande. Ändringen består i att första stycket har tagits bort. Detta innehåller en bestämmelse om att ett uppdrag att tills vidare vara revisor i en sparbank eller i en medlemsbank upphör att gälla när en ny revisor utses. Eftersom revisorer i sparbanker och medlemsbanker, enligt ändringen i 1 § andra stycket, alltid skall utses för en bestämd tid fyller första stycket inte någon funktion. Paragrafen innehåller bestämmelser om att styrelsen, om inte rättelse sker, skall göra anmälan hos om bl.a. det förhållandet att en revisor är obehörig enligt 3 § första stycket. Ändringen innebär att det införs en skyldighet för styrelsen att göra anmälan hos också i det fallet att revisorn inte är auktoriserad eller godkänd. Paragrafen innehåller bestämmelser om revisors tystnadsplikt och upplysningsskyldighet. I bestämmelsen har tagits in en skyldighet för revisorn att till lekmannarevisor lämna erforderliga upplysningar om bankens angelägenheter. En sådan upplysningsskyldighet för revisorn gäller gentemot medrevisor, granskare som avses i 15 §, ny revisor och, om banken har försatts i konkurs, konkursförvaltare. Motsvarande upplysningsskyldighet för lekmannarevisor föreskrivs i 4 kap. 19 §. Ändringen har behandlats i avsnitt 5.1.5. Paragrafen innehåller bestämmelser om utseende av granskare för särskild granskning av bankens förvaltning och räkenskaper eller vissa åtgärder eller förhållanden i banken. I tredje stycket stadgas liksom tidigare att vad som sägs om revisor i vissa i stycket angivna lagrum tillämpas även i fråga om granskare. De ändringar som gjorts i stycket är en följd av att vissa bestämmelser för revisorer ändrats. Därvid har underårighet tagits bort som en särskild obehörighetsgrund för revisorer (se 3 § första stycket). Eftersom underårighet alltjämt skall utgöra en obehörighetsgrund för granskare har en bestämmelse om detta förts in i tredje stycket. Änd-ringarna har behandlats i avsnitt 5.1.6. I sak skall gälla samma bestämmelser för granskare som för när- varande, dock med ett undantag, nämligen bestämmelsen om tidsfristens längd vid väckande av skadeståndstalan mot granskare. Denna bestämmelse, som har behandlats i avsnitt 5.3, har tagits in i 5 kap. 8 § första stycket 5. Därmed har behovet i detta avseende av en hänvisning till vad som gäller för revisor upphört. Hänvisningen i tredje stycket till 5 kap. 8 § lagen har därför tagits bort. 4 kap. Allmän granskning Kapitlet, som innehåller bestämmelser om lekmannarevisor, har utformats med 11 kap. aktiebolagslagen som förebild. Detta innebär att vissa av kapitlets bestämmelser i språkligt hänseende avviker från de motsvarande bestämmelser om revisor som finns i 3 kap. bankrörelselagen. Det har emellertid ansetts ha större betydelse att de nya bestämmelserna i bankrörelselagen står i överensstämmelse med aktiebolagslagens modernare språkliga stil än att bankrörelselagen i sig får en enhetlig språkdräkt. Lagrådet har anmärkt att uttryckssätt som visserligen återfinns i aktiebolagslagen men som kan ifrågasättas från redaktionell synpunkt använts i 4 kap. Som exempel på detta har Lagrådet angett att lekmannarevisorn i bestämd form använts i 4 kap. 4 8 §§, trots att det är fullt möjligt att utse mer än en lekmannarevisor. Enligt Lagrådets mening saknas det anledning att använda annat än obestämd form, oavsett vad som anges i aktiebolagslagen. Regeringen konstaterar att det av 1 § uttryckligen framgår att fler än en lekmannarevisor får utses i en sparbank eller i en medlemsbank. Bruket av lekmannarevisorn i bestämd form i 4 8 §§ borde därför inte kunna föranleda något missförstånd i fråga om hur många lekmannarevisorer som får utses. Det kan tilläggas att lekmannarevisor i bestämd form även används i motsvarande bestämmelser i det förslag till ändringar i försäkringsrörelselagen (1982:713) som finns i prop. 1998/99:87 Ändrade försäkringsrörelseregler (s. 64 och 65). Detta lagförslag är efter att ha granskats av Lagrådet föremål för riksdagsbehandling. Enhetlighetsskäl talar för att samma uttryckssätt begagnas i de tre lagar där bestämmelser om lekmannarevisorer kommer att finnas. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns skäl att frångå det uttryckssätt som valts beträffande ordet lekmannarevisor i 4 8 §§. Paragrafen innehåller bestämmelser om att lekmannarevisorer får utses i sparbanker och medlemsbanker. Syftet med införandet av bestämmelser om lekmannarevisorer har behandlats i avsnitt 5.2.1. Som framgår av lagtexten är det möjligt att i en sparbanks reglemente och en medlemsbanks stadgar ta in föreskrifter som inskränker eller helt tar bort möjligheten att utse lekmannarevisorer i banken. Bestämmelserna motsvarar bestämmelserna om suppleanter för revisorer (se 3 kap. 1 §). Paragrafen innehåller en erinran om att bestämmelserna om revisorer i bankrörelselagen inte skall tillämpas på lekmannarevisorer. En annan sak är att flera av bestämmelserna för lekmannarevisorer utformats efter mönster från dem som gäller för revisorer. Paragrafen anger granskningens omfattning och inriktning. Lek- mannarevisorns uppdrag skall i huvudsak överensstämma med det uppdrag som de lekmän som verkar som revisorer i praktiken utför (se avsnitt 5.2.5). Granskningen skall i stor utsträckning inriktas mot att de särskilda syften som gäller för verksamheten följs. Till lekmannarevisorns uppdrag hör först och främst att kontrollera att bankens verksamhet sköts på ett ändamålsenligt sätt. Det innebär att lekmannarevisorn skall kontrollera att verksamheten håller sig inom de ramar som reglementet eller stadgarna anger och att den bedrivs i överensstämmelse med de syften för verksamheten som kan ha angetts i dem. Givetvis bör lekmannarevisorn därvid också beakta huruvida detta sker på ett rationellt och effektivt sätt. Att stämman i viss utsträckning kan vidga lekmannarevisorns granskningsuppdrag till att avse även ändamål och syften som inte kommer till uttryck i reglementet respektive stadgarna avhandlas i kommentaren till 5 §. Vid granskningen skall också tillses att verksamheten bedrivs på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Avsikten är dock inte att lekmannarevisorn skall uttala sig om den ekonomiska redovisningen (jfr 7 §). Någon granskning av räkenskapsmaterial behöver han därför normalt inte göra, såvida inte stämman särskilt ålägger honom detta. Han måste dock alltid hålla sig underrättad om bankens ekonomiska förhållanden och bör i sådana frågor ha återkommande kontakter med bankens ledning och med revisorerna. Granskningen måste vara så ingående att han kan göra en allmän bedömning av om bankens resurser används på ett rimligt sätt. Till lekmannarevisorns uppgifter hör också att kontrollera att det finns en tillfredsställande intern kontroll inom banken, såväl i fråga om verksamhetens bedrivande som i fråga om ekonomiska rutiner. Granskningen av den interna kontrollen måste framför allt inriktas på att det finns fungerande kontrollrutiner av grundläggande slag. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god sed på detta område kräver. Innebörden av begreppet god sed preciseras inte i lagen. Granskningen måste uppenbarligen ges växlande omfattning och innebörd allt efter bankernas skiftande förhållanden. Den måste också anpassas efter utvecklingen av den praxis som kan växa fram på detta område. Hur ingående granskningen skall vara beror på förhållandena i det enskilda fallet. Så torde t.ex. granskningen av om verksamheten sköts på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt normalt inte behöva vara mer djupgående. Skulle förhållandena i det enskilda fallet ge anledning till misstankar om missförhållanden, måste lekmannarevisorn emellertid initiera en mer ingående granskning. I en sådan situation kan det bli nödvändigt att lekmannarevisorn, om han själv skulle sakna tillräcklig ekonomisk kompetens, anlitar biträde av annan för att genomföra granskningen. torde det dock i sådana situationer räcka att lekmannarevisorn samråder med revisorn. Det är ofrånkomligt att lekmannarevisorns och revisorns gransk- ningsuppdrag i många avseenden kommer att sammanfalla. När det in- träffar, t.ex. när det gäller ändamålsgranskning, finns det självfallet anledning för lekmannarevisorn och revisorn att samråda med varandra. Det granskningsmaterial som den ene har tagit fram kan givetvis vara till nytta även för den andre och kan därigenom bli av betydelse för hur ingående dennes egen granskning i denna del behöver vara. Lagrådet har fört på tal frågan i vad mån det är lämpligt att utforma reglerna för sparbanker och medlemsbanker efter mönster av de regler som gäller för lekmannarevisorer i bankaktiebolag med hänsyn till de olika sammanslutningarnas karaktär. Lagrådet har därvid yttrat att det i det avseendet är motiverat med en prövning av varje särskild bestämmelse. I fråga om 4 § hade det enligt Lagrådets mening varit mera lämpligt att inte följa aktiebolagslagen, utan att utforma bestämmelsen självständigt så att de särskilda uppgifter som avses åvila lekmannarevisorer i sparbanker och medlemsbanker klart framgår. När det gäller den funktion en lekmannarevisor kan fylla finns det enligt regeringens uppfattning behov av i princip samma typ av kontroll hos sparbanker och medlemsbanker som hos aktiebolag, däribland bankaktiebolag. Detta framgår bl.a. av regeringens resonemang i avsnitt 5.2.5 och vad som ovan anförts i kommentaren till förevarande paragraf. Det finns sålunda inte skäl att utforma bestämmelsen i paragrafen på annat sätt än motsvarande bestämmelse i aktiebolagslagen. Det granskningsuppdrag som lekmannarevisorn har enligt 4 § kan, som framgår av förevarande paragraf, fyllas ut genom direktiv av stämman. Stämman kan t.ex. på olika punkter begära att en fördjupad granskning görs eller att lekmannarevisorn uppmärksammar något särskilt för- hållande. Stämmans direktiv får inte stå i strid med lag eller sparbanks reglemente respektive medlemsbanks stadgar och inte heller med god sed. Författningskommentaren har justerats i anledning av Lagrådets synpunkter. Av paragrafen framgår att lekmannarevisorn skall redovisa resultatet av sin granskning i en granskningsrapport. Det har inte ansetts förenligt med föreskrifterna i det åttonde bolags- rättsliga direktivet att en lekmannarevisor undertecknar revi- sionsberättelsen. I paragrafen har därför tagits in ett förbud mot detta. Ett sådant förbud är givetvis inte avsett att hindra en lekmannarevisor från att delge bankens revisor sina kunskaper och bedömningar och på det sättet påverka utformningen av revisionsberättelsen. Tvärtom anges i 19 § att lekmannarevisorn är skyldig att lämna en revisor erforderliga upplysningar om bankens angelägenheter. Tillhandahållande av upplysningar m.m. Utan tillgång till bankens interna material skulle lekmannarevisorerna inte kunna genomföra någon meningsfull kontroll av banken. Därför innehåller paragrafen bl.a. regler om att bankens styrelse dels skall bereda en lekmannarevisor tillfälle att verkställa granskningen i den omfattning lekmannarevisorn finner behövlig, dels lämna lekmannarevisorn de upplysningar och det biträde som lekmannarevisorn begär. Detta har behandlats i avsnitt 5.2.5. Vad beträffar revisorer har bestämmelsen sin motsvarighet i 3 kap. 9 §. Enligt bestämmelsen skall en lekmannarevisor som huvudregel utses av stämman. Skälen för detta har behandlats i avsnitt 5.2.2. Bestämmelserna i paragrafen gör det vidare möjligt att i en sparbanks reglemente eller en medlemsbanks stadgar föreskriva att lekmannarevisorer skall utses av annan än stämman, t.ex. av en viss myndighet eller av något annat rättssubjekt. Bestämmelserna om utseende av lekmannarevisorer innehåller till skillnad från bestämmelserna om revision inte några regler om tiden för uppdraget. Den som utser lekmannarevisorn måste därför bestämma vilken tid uppdraget skall omfatta. inte någon tid, gäller uppdraget tills vidare. I och med att lekmannarevisorn utses på samma sätt som gäller för en revisor kommer även lekmannarevisorn att bli en slags bankens syssloman. Detta innebär bl.a. att lekmannarevisorn på samma sätt som revisorn utan särskilda bestämmelser om detta har rätt till ersättning från banken. Paragrafen innehåller allmänna behörighetskrav för den som skall utses till lekmannarevisor. Kraven motsvarar de som ställs på revisorer i allmänhet (se 3 kap. 3 §). Dessutom ställs det krav på att den som utses inte är underårig, dvs. Skälen för att bestämmelser om jäv skall finnas har behandlats i avsnitt 5.2.4. Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med de jävsbestämmelser som gäller för revisorer (3 kap. 5 §). En skillnad mellan bestämmelserna består i att den som är huvudman i en sparbank inte får vara auktoriserad revisor i banken men får vara lekmannarevisor, och för övrigt också godkänd revisor. En annan skillnad gäller paragrafens bestämmelse i andra stycket om att en låneskuld eller säkerhet utgör jäv endast om låneskulden eller säkerheten går utöver vad som normalt sammanhänger med medlemskap i banken. Motsvarande bestämmelse finns inte för revisorer eftersom det inte är möjligt för den som står i skuld till en bank eller som har förpliktelser för vilka en bank har ställt säkerhet att vara revisor i banken. Om en lekmannarevisor anlitar biträde vid utförande av gransk- ningsuppdraget, gäller bestämmelserna i 11 § om jäv även för biträdet. Motsvarande bestämmelse för revisorsbiträden finns i det föreslagna nya fjärde stycket i 3 kap. 5 §. Ett revisorsuppdrag kan när som helst bringas att upphöra om revisorn själv eller den som har utsett honom begär det (3 kap. 6 §). Rätten för den som har utsett revisorn att när som helst entlediga denne anses i svensk rätt vara en naturlig följd av den förtroendeställning som revisorn intar. Lekmannarevisorn intar en liknande förtroendeställning. Det har därför ansetts naturligt att också ett uppdrag som lekmannarevisor kan sägas upp när som helst. Resultatet av lekmannarevisorns granskning skall redovisas i en granskningsrapport. Denna skall enligt första stycket avges senast före den ordinarie stämma där årsredovisningen skall behandlas. Detta överensstämmer med den tidpunkt som gäller för avgivande av revisionsberättelse (3 kap. 11 §). Av andra stycket följer att lekmannarevisorn i granskningsrapporten skall uttala sig om huruvida bankens verksamhet sköts på ett ändamåls- enligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bankens interna kontroll är tillräcklig. Har han fått särskilda stämmodirektiv som det har ålegat honom att följa, skall han uttala sig även om vad hans granskning i de avseendena har gett vid handen. Om det finns anledning att rikta anmärkning mot en styrelseledamot i något av dessa avseenden, skall detta anges i rapporten. Givetvis skall det i så fall lämnas uppgift om anledningen till anmärkningen.