prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — JK underströk bl.a. behovet av en översyn av den kommunala revisionen samt att det vid en sådan översyn borde uppmärksammas hur den kommunala revisionen och revisionen av kommunala bolag skall kunna samordnas. Förtroendemannarevision en viktig del av den lokala demokratin Systemet med förtroendemannarevision har en gammal tradi- tion. Det är ett av fullmäktiges viktigaste instrument för att kontrollera den kommunala verksamheten. Den utgör därför en väsentlig del i det lokaldemokratiska systemet. En hög effektivitet och kompetens i den granskning som de förtroende- valda revisorerna utför är en grundläggande förutsättning för med- borgarnas förtroende för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och rättssäkert sätt. För att medborgarna även fortsättningsvis skall ha ett förtroende för att så sker, behöver förtroendemannarevisionen stärkas på olika sätt. De kommunala företagen en viktig del av den kommunala koncernen Samma kommunalrättsliga begränsningar och principer som styr kom- munal verksamhet som bedrivs i förvaltningsform styr också verksamhet som bedrivs i företagsform. Verksamheten måste vara kompetensenlig, dvs. i grunden vara en angelägenhet. Vidare måste t.ex. loka- liserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna iakttas (proposi- tionen Ny kommunallag, 1990/91:117 s. 161 f.). Från kommunaldemokratiska utgångspunkter är de kommunala före- tagen att betrakta som instrument för att driva verksamhet. De kommunala företagen är en del av den kommunala verksamheten och skall ses som en alternativ driftform. I princip ställs samma krav på styrning, insyn och kontroll, oavsett driftform. I förarbetena till kommunallagen sägs också att kommunen och dess företag måste ses som en ekonomisk beslutsenhet där fullmäktige har det yttersta ekonomiska och politiska ansvaret. Genom detta uttalande läggs i lagen en grund för ett helhetstänkande, ett kommunalt koncerntänkande (prop. 1990/91:117 s. 123). Detta uttrycks på flera håll i kommunallagen. Det kommunala koncerntänkandet kommer t.ex. till uttryck i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen där kommunens och överordnade roll i förhållande till de kommunala företagen markeras. Den förvalt- ningsmässiga kontrollfunktionen över företagen har också tydliggjorts genom den uppsiktsplikt som ålagts kommunstyrelsen och landstings- styrelsen i 6 kap. 1 § kommunallagen. De förtroendevalda revisorerna, som bl.a. skall granska kommunstyrelsen, har anledning att granska hur kommunstyrelsen sköter uppsiktsplikten. En förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende i en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet (6 kap. 24 § KL). För förtroendevalda och anställda i en nämnd som även är engagerade i t.ex. styrelsen i ett kommunalt företag föreligger inte ställföreträdarjäv och delikatessjäv i nämnden enbart på den grunden att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för aktiebolaget eller stiftelsen. I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188 s. 61) uttalades att huvudskälet till detta var att uppgiften för en nämnd ofta är att upprätthålla sambandet mellan ett företag inom nämndens ansvars- område och kommunen eller . Lagens ambition att knyta de kommunala företagen till den kom- munala organisationen fullföljs också på så sätt att de hel- respektive del- ägda företag som behandlas i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen av fullmäktige kan ges rätt att väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23 § 5 KL). Vidare innehåller 8 kap. lagen (1997:614) om redovisning bestämmelser om att upplysningar skall lämnas i en s.k. sammanställd redovisning om sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer i vilka kommuner eller landsting har ett betydande inflytande. Motivet för detta angavs i propositionen Förvaltningen av kommunala pensionsmedel verksamheten (prop. 1996/97:52 s. 47) vara att företagen på så sätt kommer in i redovisningen av den samlade kom- munala verksamheten. I den sammanställda redovisningen ges en samlad bild av kommunens eller totala ekonomiska engagemang. Härutöver finns en särskild reglering vad gäller rätten att ta del av all- männa handlingar hos kommunala företag. I 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) anges att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gäller i tillämpliga delar i företag där en kom- mun eller ett landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Samordnad revision bör tillskapas Kommunen eller har ett ansvar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i företagsform eller i förvaltningsform. Det ligger därför i kommunens eller intresse att kunna kontrollera och utvärdera verksamheten oavsett driftform. Redan i den nuvarande kommunallagen och i lagens förarbeten uttrycks ett kommunalt koncerntänkande. Med detta avses en revision som utgår från kommunala förutsättningar och som omfattar såväl kommunen som dess företag. Flera kommuner och landsting låter utföra sin kommun- och företagsrevision på ett sätt som överensstämmer med det kommunala koncerntänkandet. I linje med detta resonemang ligger en samordnad revision som omfattar all verksamhet. Härigenom skapas förutsätt- ningar för genomlysning av all verksamhet. Mot bakgrunden av det samband som enligt lagstiftningen faktiskt finns mellan kommunen och och dess företag är det en brist att det i det nuvarande rättssystemet saknas lagregler om samordnad revision. Denna slutsats delas av remissinstanserna. Justitiekanslern pekade också, som nämnts tidigare, på detta i sin rapport om förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning (1997). Det kommunala koncerntänkandet bör enligt regeringens mening utvecklas ytterligare och befästas genom lagregler som innebär en samordning av den kommunala revisionen. Det bör finnas ett personsamband mellan de förtroendevalda revisorerna och lekmannarevisorerna i kommunala företag Fullmäktige skall i de helägda kommunala aktiebolagen och i de fall kommunen eller ensam bildar en stiftelse bl.a. utse minst en revisor (3 kap. 17 § KL). Syftet med denna bestämmelse är att den yrkesrevision som föreskrivs i bl.a. aktiebolagslagen skall kompletteras med en förtroendemannarevision för att de kommunala företagen skall granskas även ur ett kommunalrättsligt perspektiv, dvs. utvärdera företagens verksamhet mot bakgrund av de kommunala ändamålet (prop. 1990/91:117 s. 127). I den nuvarande kommunallagen finns inget krav på personsamband mellan de kommunala revisorerna eller revisorerna i de kommunala företagen. Det har lett till att olika personer har reviderat verksamhet i förvaltningsform och verksamhet i företagsform. De revisorer som granskar de kommunala företagen har vidare i många fall varit bundna av associationsrättsliga regler om tystnadsplikt (se avsnitt 13.2). Denna ordning har naturligtvis inneburit att det varit problematiskt för de kommunala revisorerna att få en samlad bild av all verksamhet. I de kommuner och landsting där man strävat efter att åstadkomma en samordnad revision har personsambandet mellan de förtroendevalda revisorer som utses att granska den kommunala verk- samheten i nämnder och fullmäktigeberedningar och lekmanna- revisorerna varit en viktig del. I dessa fall har de personer som valts till lekmannarevisorer i de kommunala företagen utsetts bland de förtroende- valda revisorer som granskar nämnderna. För att främja ett samordnat revisionsarbete och en god överblick av den totala verksamheten i kommuner och landsting bör den eller de som väljs respektive nomineras till lekmannarevisor i kommunala företag utses bland de förtroendevalda revisorer eller revisorsersättare som valts för att granska styrelsen och övriga nämnders verksamhet enligt 9 kap. 1 § kommunallagen. Således bör det införas en bestämmelse i kom- munallagen om ett personsamband mellan dem som väljs till revisorer för verksamhet i förvaltningsform och dem som väljs till revisorer i de stiftelser som kommunen eller bildar ensam eller till lekmannarevisorer i de kommunala bolagen. Den föreslagna regleringen om personsamband avser sådana aktiebolag som kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier i, dvs. även i dotterbolag till ett kommunalt bolag. Vidare omfattar den stiftelser som kommun eller landsting bildar ensam. Det faller sig naturligt att kommuner och landsting på det sätt som anges i 3 kap. 17 § kommunallagen strävar efter ett personsamband också i t.ex. delägda kommunala företag. Den samordnade revisionen omfattar de kommunala företagen I de kommunala revisorernas uppdrag ingår, enligt den nuvarande ordningen i kommunallagen, inte i direkt bemärkelse, att granska de kommunala företagen. Kommunstyrelsen har att utöva uppsikt över samtliga kommunala företagsengagemang. De kommunala revisorerna skall bl.a. granska hur kommun- respektive fullgör sin uppsiktsplikt. Genom bestämmelsen om kommunstyrelsens uppsiktsplikt i 6 kap. 1 § kom- munallagen och genom kravet på koncernredovisning i lagen (1997:614) om redovisning har de kommunala revisorerna kommit att i indirekt bemärkelse ta befattning med de kommunala före- tagen. Den nu föreslagna regeln om personsamband avser att stärka förutsättningarna för en samordning av den kommunala revisionen och revisionen av de kommunala företagen. Detta kan åstadkommas genom att det i kommunallagen förs in en bestämmelse som direkt uttrycker att den kommunala revisionen skall omfatta de kommunala företagen. Denna bestämmelse måste emellertid utformas med hänsyn till bl.a. aktiebolagslagens regler om att endast godkända eller auktoriserade revisorer får revidera aktiebolag. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs en bestämmelse som innebär att revisorerna genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts enligt 3 kap. 17 eller 18 § KL granskar de företag där sådan eller sådana revisorer utsetts. Samordningen avser endast de företag där kommunen eller utsett en lekmannarevisor. Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall bifogas revisions- berättelsen I en samordnad revision är det naturligt att de kommunala revisorerna verkar för genomförande av den samordnade revisionen mellan kommunens revision och revisionen i de kommunala företagen. Med detta avses att revisorerna skall se till att samordning sker i alla delar av revisionsprocessen dvs. planering, genomförande och rapporte- ring, där inga hinder möter i annan lagstiftning. Revisorerna skall avge en revisionsberättelse till fullmäktige (9 kap. 14 § KL). För att markera att samordningen skall avse hela revisionsprocessen skall det i kommunallagen föras in en bestämmelse om att lekmannarevisorernas granskningsrapport skall fogas till revisorernas revisionsberättelse. För det fall de förtroendevalda reviso- rerna i kommunen eller önskar fästa fullmäktiges uppmärk- samhet på särskilda förhållanden rörande de kommunala företagen kan de yttra sig över innehållet i lekmannarevisorernas granskningsrapporter. Fullmäktige skall endast utse lekmannarevisor För att det även i fortsättningen skall vara möjligt att låta personer utan formell kompetens granska verksamheten i aktiebolag har det i aktiebolagslagen förts in en möjlighet att låta en lekmannarevisor utföra en allmän granskning av bolagen (11 kap. 1 § ABL). I propositionen Aktiebolagens organisation (prop. 1997/98:99 bet. 1997/98:LU 26, rskr 1997/98:257) föreslås bl.a. att 3 kap. 17 § kommunallagen kompletteras med en bestämmelse om att i fråga om helägda aktiebolag skall fullmäktige även utse minst en lekmannarevisor. Det innebär i praktiken att fullmäktige i fortsättningen skall utse två revisorer varav den ene är en lekmannarevisor. Syftet med bestämmelsen är att kommunen eller skall utse en förtroendevald som skall komplettera den yrkesrevision som föreskrivs i aktiebolagslagen. Regeringen föreslår därför att kommunallagen justeras så att fullmäktige i fortsättningen endast skall välja en lekmannarevisor. 13.2 Information till de förtroendevalda revisorerna förslag: En revisor eller en lekmannarevisor i ett kommunalt företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) skall på begäran lämna upplysningar om ett sådant företags angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . Förslagen genomförs genom tillägg till 10 kap. 42 § och 11 kap 19 § aktiebolagslagen (1975:1385), 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om årsredovisnings m.m. i vissa företag, 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220). Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga instanser som angett sin inställning till förslaget tillstyrker det eller lämnar det utan erinran, däribland Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Samhällsvetenskapliga fakulteten i , , , Starev, Föreningen () och . (), som anger att förslaget om en samordnad revision är konstruktivt om det tillämpas i en modell som även inkluderar yrkesmässigt oberoende revision av kommunerna och landstingen, anser att förslaget bör utvecklas bl.a. mot bakgrunden av aktiebolagslagens regler om tystnadsplikt. Skälen för regeringens förslag Revisorernas och lekmannarevisorernas tystnadsplikt innebär hinder mot informationsutbyte och därmed hinder mot samordnad revision ... Samordningen av den kommunala revisionen försvåras bl.a. av det faktum att kommunallagen (1991:900, KL) och aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) tillkommit för att skydda skilda intressen. Reglerna om offentlighet som gäller för de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting korresponderar inte med de associationsrätts- liga reglerna om tystnadsplikt som gäller för revisorer och lekmanna- revisorer i de olika företagen. De skilda utgångspunkterna för respektive regelsystem hindrar ett önskvärt informationsutbyte mellan de olika formerna av verksamhet. Vid fullgörandet av sina uppdrag har revisorerna och lekmanna- revisorerna i ett aktiebolag en rätt att få tillgång till företagets alla räken- skaper och handlingar, styrelseprotokoll m.m. samt att erhålla alla de upplysningar angående förvaltningen som de begär. Den insyn i före- tagets förhållanden som dessa revisorer har rätt att få och skyldighet att skaffa sig avser även sådana förhållanden som företaget kan ha skäl att hemlighålla (prop. 1993/94:48 s. 39). För revisorer och lekmannarevisorer i aktiebolag finns i aktiebolags- lagen uttryckliga bestämmelser om tystnadsplikt. Motsvarande bestäm- melser om revisors tystnadsplikt finns i 4 kap. 13 § lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag, i 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och i 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220). En revisor eller en lekmannarevisor får inte för aktieägare, enskild föreningsmedlem eller utomstående yppa vad som under granskningen kommer till hans kännedom, om det kan vålla skada för företaget. Om en revisor eller en lekmannarevisor i ett företag t.ex. bryter mot sin tystnadsplikt och därigenom förorsakar företaget skada kan han bli ersätt- ningsskyldig. Ansvaret gäller inte endast i förhållande till företaget utan revisorn eller lekmannarevisorn kan även bli skyldig att ersätta utom- stående skada som därigenom uppkommer. De associationsrättsliga reglerna om revisorernas och lekmanna- revisorernas tystnadsplikt innebär som tidigare nämnts således att revisorer och lekmannarevisorer i företag är förhindrade att till de förtroendevalda revisorerna i den kommunen eller det som äger eller har motsvarande inflytande över företaget lämna uppgifter som kan skada företaget. Det kan vara affärshemligheter av teknisk, ekonomisk eller annan art. ... detta hinder bör därför undanröjas Såsom redovisats i avsnitt 13.1 är det mot bakgrund av det samband som enligt lagstiftningen faktiskt finns mellan kommuner och landsting och deras respektive företag en brist att det saknas lagregler om samordnad revision. Denna slutsats delas av remissinstanserna. Justitiekanslern pekade också som nämnts på detta i sin rapport om förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning. förekommer naturligtvis visst informationsutbyte mellan de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting och revisorerna i de kommunala företagen. För att möjliggöra för revisorerna och lek- mannarevisorerna i ett helägt kommunalt aktiebolag att i ökad utsträck- ning lämna uppgifter till de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting har i vissa kommuner och landsting tystnadsplikten avlyfts. Detta har skett genom ett bolagsstämmobeslut där ägaren så långt den förfogar avlyft revisorer och lekmannarevisorer den aktiebolags- rättsliga tystnadsplikten i förhållande till de förtroendevalda revisorerna. Ett informationsflöde mellan revisorerna i företagen och de förtroende- valda revisorerna i kommuner och landsting förutsätter således att kom- muner och landsting såsom ägare till aktiebolagen måste ta initiativ till att bolagsstämman fattar beslut om det. Det finns olika uppfattningar om det rättsligt tillåtna i detta förfaringssätt. Det är inte en tillfredsställande ordning att det inte finns en rättsligt godtagbar lösning. Insynen i de kommunala företagen motiveras av de förtroendevalda revisorerna är fullmäktiges och därmed ägarens viktigaste instrument för att kontrollera verksamheten. Insynen är inte bara viktig i de företag där det föreligger ett personsamband mellan de förtroendevalda revisorerna i kommunen och lekmannarevisorn eller revisorn i företaget. Möjligheten till insyn är också ett sätt för revisorerna att bedöma om kommun- styrelsen uppfyller sin uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen. Möjligheten till insyn genom att få upplysningar är därför viktig i sådana företag där kommunen eller inte utsett någon lekmanna- revisor eller revisor. Regeringen anser att utgångspunkten för revision skall vara att de förtroendevalda revisorernas rättsliga möjligheter till insyn i och information om den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av i vilken form som verksamheten drivs. De skall ha samma rätt till insyn i de kommunala företagen som i verksamhet som bedrivs i förvalt- ningsform. Detta stöds också av remissinstanserna. Det har inte vare sig ur de kommunala företagens eller borgenärers synpunkt framförts några skäl som motiverar ett bibehållande av dagens system. En i detta sammanhang väsentlig fråga är i vad mån uppgifter som är sekretessbelagda i ett kommunalt företag behåller denna status även efter att de lämnats ut till de förtroendevalda revisorerna i en kommun eller ett landsting. Den associationsrättsliga tystnadsplikten torde framför allt avse ett företags affärs- eller driftförhållanden. I 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs att om en myndighet i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Förvaltningsmyndigheter enligt regeringsformens terminologi kan vara en mängd olika organ, som ingår som självständiga enheter bl.a. i den kommunala förvaltningsorganisationen (se , Ragnemalm: grundlagar 12 uppl. s. 37). Begreppet myndighet i sekretesslagen följer regeringsformens terminologi (se , , : Sekre- tesslagen en kommentar s. 1:19). De förtroendevalda revisorerna i en kommun eller i ett landsting är att anse som en myndighet vid tillämp- ning av bl.a. sekretesslagen (se : Kommunalrättens grunder, s. 216). I 1 kap. 9 § sekretesslagen jämställs de företag över vilka en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndighet. Slutsatsen är att för sådana uppgifter i de kommunala företagen för vilka det gäller sekretess enligt sekretesslagens bestämmelser gäller även sekretess hos de mottagande förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . Det finns således enligt regeringens bedömning ett till- fredsställande skydd för de sekretessbelagda uppgifter som företagens revisorer och lekmannarevisorer överlämnar till de förtroendevalda revi- sorerna i kommuner och landsting. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs regler som innebär att revisorerna och lekmannarevisorerna i de kommunala företagen skall vara skyldiga att på begäran lämna information till de förtroendevalda revisorerna i kommuner eller landsting. Det skall vara uppgifter som behövs för revisionen i den kommunen eller det lands- tinget som begär informationen. Vilka revisorer och lekmannarevisorer skall omfattas av informations- plikten? En fråga som återstår att besvara är vilka kommunala företags revisorer som skall omfattas av reglerna om lättnader i den associationsrättsliga tystnadsplikten. Enligt regeringens mening gör de offentligrättsliga aspekterna på bl.a. öppenhet och insyn sig gällande med större styrka desto större det kom- munala inflytandet är i de kommunala företagen. Lättnader i tystnads- plikten skall därför i vart fall gälla revisorer och lekmannarevisorer i helägda företag, dvs. sådana företag i vilka kommuner och landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma samt i företag där de bestämmer tillsammans. Regeringen anser dock att det finns skäl att gå längre och låta informationsplikten omfatta revisorer och lekmannarevisorer där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Härigenom uppnås också en full överensstämmelse med den avgränsning som redan finns i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Det motiveras också av att ju större det kommunala ägendet är i de kommunala företagen desto större styrka gör sig de offentligrättsliga aspekterna gällande. I sådana bolag finns det med hänsyn till ägarandelen också anledning att på ett djupare sätt kunna granska hur styrelsen har utövat sin uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen. 14 Skyldighet att anmäla misstanke om brott Regeringens förslag: Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden finner att det föreligger misstanke om brott och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder är revisorerna skyldiga att rapporter nämndens agerande till fullmäktige. Förslaget genomförs i 9 kap. 9 § kommunallagen (1991:900). Utredningens bedömning: Utredningen har föreslagit att revisorerna inte skall vara skyldiga att till polis eller åklagare anmäla misstanke om brott begångna i den kommunala verksamheten. Remissinstanserna: Flertalet av instanserna delar utredningens bedömning. Några instanser, däribland kommun, anser att reviso- rerna har möjligheten att anmäla brott och att det kan ge en tidsvinst om de gör detta direkt. läns landsting menar att det ingår i god revi- sionssed att följa upp oegentligheter och informera nämnden och förvissa sig om att den vidtar lämpliga åtgärder. och Starev anger att en polisanmälan ofta sker i samråd med revisionen. ombudsmän () understryker att frånvaron av skyldighet att anmäla uppdagade brott inte får medföra att revisorerna underlåter att reagera på uppdagade oegentligheter. Kammarrätten i och samt för- ordar att det bör beredas vidare om det skall införas en skyldighet att på motsvarande sätt som gäller i aktiebolagslagen anmäla misstanke om brott. Skälen för regeringens förslag Skyldigheten att anmäla brott Revisorer i aktiebolag har i vissa fall enligt aktiebolagslagen (1997:1385, ABL) en skyldighet att göra anmälan till åklagare vid misstanke om brott som en styrelseledamot eller den verkställande direktören begått inom ramen för bolagets verksamhet (10 kap. 38 40 §§ ABL). I propositionen Aktiebolagets organisation (prop. 1997/98:99 s. 152 f.) angavs att det gäller vid misstanke om sådana brott som bedrägeri mot bolaget, svind- leri, förskingring, trolöshet mot huvudman, borgenärsbrott m.m. Revi- sorn skall underrätta styrelsen och avgå sam- tidigt som åklagaren underrättas. En revisor behöver dock inte avgå eller lämna underrättelse till åklagaren om de skadliga verkningarna av brottet har avhjälpts, om brottsmisstanken på annat sätt har blivit föremål för anmälan till polis eller åklagare eller om det misstänkta brottet framstår som obetydligt.