prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — Särskilda rättigheter infördes för att få bedriva minuthandel eller utskänkning. Partihandeln var däremot tillståndsfri. Utminuteringsrättig- heterna överlämnades till kommunala bolag, som sedermera kom att benämnas systembolag. Dessa bolag drevs till en början i rent vinstsyfte för att förstärka kommunernas ekonomi. Genom en förordning föreskrevs dock att bolagen efter skälig kostnadstäckning skulle avstå från all vinst till kommuner, landsting och hushållningssällskap. monopoliserades brännvinshandeln och lades under de kommunala bola- gen. AB Göteborgssystemet införde inköpskontroll vid försälj- ningen av spritdrycker och införde AB Stockholmssystemet motbok och individuell ransonering. infördes mot- bokstvång i hela landet. Denna ordning gällde sedan ända då motboken avskaffades och alla systembolag samlades i ett enda statligt bolag. För att vinna kontroll även över partihandel och tillverkning bildades, först som ett dotterbolag till , AB Vin & Sprit- centralen (V&S) . var den första verkställande direktö- ren i båda dessa bolag. tilldelades Vin & Spritcentralen monopol på tillverkning och partihandel. Restaurangsektorn reglerades dessutom genom att spritpriserna bestämdes av staten och krögarna fick en viss kostnadsersättning. Därmed fanns endast ett mycket begränsat vinstintresse för restaurangerna att servera alkohol. Långt in på 1900- talet hade samhället genom monopolen och den strama regleringen av alkoholserveringen en mycket stark kontroll av alkoholkonsumtionen. Lättnader i systemet Kritik mot det s.k. Brattsystemet fanns redan då det infördes och växte till slut till sådana proportioner att motboken avskaffades och spritransoneringen på krogen ersattes av ett s.k. måltidstvång. Bl.a. tog kritiken fasta på att spritransoneringen av allmänheten uppfattades som ett slags av samhället definierat normalmått. Detta ansågs leda till att många köpte ut hela ransonen, som dessutom var väl till- tagen, när de utan motbok skulle ha köpt en mindre mängd. Med jämna mellanrum luckrades även desintresseringsprincipen upp. fick restaurangerna bestämma priset på alkoholdrycker själva och togs nästa steg, då svenska bryggerier fick börja sälja starköl direkt till restaurangerna. upphörde måltidstvånget och för att få servera alkoholdrycker räckte det med att matservering var en betydande del av rörelsen . Förutom bryggerierna och restaurangnäringen hade det privata vinstintresset i alkoholhanteringen också fått fäste i en växande marknad för vin- och spritagenter, som på olika sätt agerade för att få avsättning för sina produkter inom ramen för monopolsystemet. Agentverksamheten Trots att V&S under nästan hade monopol på import av alkoholdrycker växte en marknad upp för mellanhänder , dvs. personer som mot provision hjälpte till att föra in alkoholprodukter på den svenska marknaden. Agentverksamheten byggde på kontrakt (agenturer) med utländska producenter. Agenternas uppgift var sedan att på olika sätt för- söka bearbeta V&S för inköp och Systembolaget för exempelvis skylt- ning av produkterna. Efterfrågan på produkterna försökte man också skapa via restauranger och tidningarnas vinskribenter. Denna verksamhet betraktades med minst sagt oblida ögon av V&S, och på Systembolaget var agenterna i princip portförbjudna. En marknad för vinagenterna vid sidan av monopolsystemet, var och är den s.k. taxfree-försäljningen framför allt till färjetrafiken. Ny ordning Som en följd av och medlemsskap i EU avskaffa- des Vin & Sprit AB:s monopol på tillverkning, import, export och parti- handel i samband med alkohollagens ikraftträdande . Därmed gäller desintresseringsprincipen egentligen endast inom Systembolaget och i regleringen av marknadsföringen av alkohol. Den har därmed inte längre samma genomslag som tidigare i den svenska alkoholpolitiken. gäller dock att tillgängligheten till alkohol skall begränsas, bl.a. genom höga alkoholskatter, bevarandet av detaljhandelsmonopolet och ett särskilt regel- och tillståndssystem för servering av och handel med alkoholdrycker. Skyddet av ungdomen är en annan viktig kvarstå- ende princip. Ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn över alkoholser- veringen flyttades från länsstyrelserna till kommunerna i samband med den nya lagen. som de nämnda monopolen upphörde inrättades Alkohol- inspektionen. Den nya myndigheten fick två huvudsakliga uppgifter: - dels att tillse att lagar och bestämmelser avseende hantering av alko- hol efterlevs genom löpande uppföljning och utvärdering av det alko- holpolitiska regelsystemet, (tidigare hade denna upp- gift), - dels vara tillståndsmyndighet för tillverkning av och partihandel med alkoholdrycker. Detta innebär att besluta om tillstånd för dessa verk- samheter och utöva tillsyn över tillverkare och partihandlare, (en i huvudsak helt ny uppgift). För de flesta agenterna betydde den nya ordningen att deras verksam- heter övergick till att vara en ordinär partihandel. är det dock i huvudsak samma aktörer på denna marknad. Ett femtontal partihandlare som var agenter kontrollerar av alkoholimporten. Branschen kännetecknas av mycket små vinstmarginaler och av att det egentligen endast är de stora och etablerade partihandlarna som kan driva verksamheten med tillräckliga ekonomiska överskott. gäller att det nästan helt avgörande för ekonomin är att få varan listad i Systembolagets sortiment. 4.2 Alkoholpolitikens principer Alkoholpolitiska utredningen Den moderna svenska alkoholpolitiken utformades i samband med Alko- holpolitiska utredningens (APU) arbete 1974. Ett stort antal ledamöter, sakkunniga och experter ingick i utredningen som tog fram ett omfattande faktamaterial som underlag för de förslag man lade fram i sitt betänkande. Till skillnad från många tidigare utredningar, kommittéer m.m. betonade APU att föreslagna åtgärder inte i första hand skulle syfta till att göra så många som möjligt till nykterister utan i stället ha som mål att på andra vägar söka förebygga alkoholskador. Det stora flertalet svenskar använder alkohol utan att konsumtionen medför skade- verkningar. En realistisk alkoholpolitik måste därför utgå från att alko- holdrycker är ett naturligt inslag i många människors liv och att restrik- tioner på alkoholpolitikens område måste utformas på ett sådant sätt att det finns ett stöd för åtgärderna i den allmänna opinionen. Det över- gripande syftet för APU var att åstadkomma återhållsamma alkohol- vanor. Detta menade man skulle ske genom ett antal delmål och åtgärder: - Att någon alkoholkonsumtion av betydelse ej skall förekomma . - Att avglorifiera alkoholen genom t.ex. undervisning i skolan, infor- mation och reklamförbud. - Att skapa och vidmakthålla goda kunskaper om alkoholens skade- verkningar. - Att inrikta konsumtionen på de alkoholsvagare dryckerna. - Att verka för alkoholfria miljöer - Att främja avhållsamhet från alkohol i särskilda situationer, exempel- vis under graviditet, på arbetsplatsen och i samband med bilkörning, båtfärder, bad och fiske. - Att begränsa tillgängligheten genom en aktiv prispolitik och genom att begränsa antalet systembolagsbutiker och restauranger. - Att motverka hembränning, smuggling, langning och annan illegal alkoholhantering. APU:s förslag låg till grund för beslut om ett alko- holpolitiskt program. Genom riksdagsbeslutet fastställdes de grunder för den svenska alkoholpolitiken som i huvudsak fortfarande gäller. Det övergripande målet skall vara att begränsa den totala, alltför höga alko- holkonsumtionen för att därigenom tränga tillbaka missbruket och mot- verka alkoholskador. Målet skall nås genom informationsinsatser, opini- onsbildande arbete och genom begränsning av alkoholens tillgänglighet. Faktorer med betydelse för tillgängligheten angavs framför allt vara pris- politiken, åldersgränser och öppettider för detaljhandel och servering. Totalkonsumtionsmodellen Totalkonsumtionsmodellens upphovsman var den franske demografen Sully Ledermann. Efter att ha studerat data om alkoholkonsumtionen i olika länder drog han slutsatsen att konsumtionen i en homogen befolk- ning är logaritmiskt normalfördelad. Detta innebär att fördelningen blir normal när värdena på den horisontella axeln logaritmeras. Fördelningen har olika form beroende på genomsnittskonsumtionen, dvs. Den har en svans både till vänster och en ännu smalare svans till höger. Kurvan åt vänster svarar mot ingen eller mycket låg alkoholkon- sumtion och den till höger svarar mot en mycket hög konsumtion. Omskrivet betyder detta att det är förhållandevis få personer som dricker förhållandevis mycket. En av totalkonsumtionsmodellens huvudteser är att ju högre den totala alkoholkonsumtionen är i ett samhälle desto fler högkonsumenter finns det. Detta samband har belagts i ett flertal omfattande forskningsarbeten världen över. Framför allt har man studerat dödligheten i alkoholrelate- rade sjukdomar i förhållande till den officiella statistiken över försäljning och konsumtion av alkoholdrycker i olika länder. Vad gäller diagnosen skrumplever, bukspottkörtelinflammation, cancer i matstrupen, delirium eller alkoholförgiftning har forskningen visat på ett positivt samband med den totala alkoholkonsumtionen. För hjärt- och kärlsjukdomar där- emot har studierna snarare visat på ett negativt samband, dvs. att dödlig- heten i denna diagnos i allmänhet är lägre i länder med en hög än med en låg totalkonsumtion. Sammantaget gäller dock enligt totalkonsumtions- teorin att det finns ett samband mellan medelkonsumtionen i en befolk- ning, andelen högkonsumenter och andelen alkoholskadade i samma befolkning. När godkände den alkoholpolitiska propositionen betonades totalkonsumtionens betydelse, vilket också fick sitt uttryck i formuleringen av det övergripande alkoholpolitiska målet; nämligen att sänka den totala alkoholkonsumtionen. Modellen har dock fått kritik dels avseende slutsatsen om sambandet mellan den totala kon- sumtionen och andelen högkonsumenter, dels om var samhället skall sätta in sina krafter för att åstadkomma en minskning av antalet personer med alkoholskador. I detta sammanhang brukar den s.k. preventions- paradoxen nämnas. Denna säger att storförbrukarna rekryterar färre akuta problem alkoholrelaterade sjukdomar, olyckor och våld än måttlig- hetsförbrukarna. Kritiker av totalkonsumtionsteorin menar att eftersom storförbrukarna och andra riskgrupper är betydligt färre än måttlighets- förbrukarna lönar det sig ändå bättre för samhället att koncentrera sina preventiva insatser mot mer riktade insatser till olika riskgrupper än generella åtgärder för hela befolkningen. T.ex. har de alkoholrelaterade trafikskadorna genom riktade åtgärder minskat i trots att total- konsumtionen inte har minskat. Även tillgänglighetens betydelse för ett lands totalkonsumtion har ifrågasatts efter flera exempel på att konsum- tionen inte ökar trots kraftigt ökad tillgänglighet (t.ex Quebeck, , m.fl.). Det är också uppenbart att det med olika andra medel går att påverka totalkonsumtionen i ett land utan att minska tillgänglig- heten. I , , har den totala alkohol- konsumtionen minskat kraftigt (30 ) trots oföränd- rad tillgänglighet. I har tillgängligheten ökat kraftigt sedan 1980- talet (antalet restauranger med serveringstillstånd har t.ex. tredubblats) utan att totalkonsumtionen nämnvärt har ökat. Detta visar att det är många andra faktorer förutom tillgängligheten som har stor betydelse för såväl konsumtionsutvecklingen som skadeutvecklingen. Utgångspunkten för teorin om totalkonsumtionsmodellens giltighet var data från konsumtionen i en homogen befolkning. Befolkningen i är inte längre särskilt homogen och den ökade internationaliseringen har medfört influenser och påverkan på såväl tillgänglighet som dryckes- kultur som är större . Detta gör att totalkonsumtionsmodel- lens giltighet för dagens svenska samhälle ifrågasätts från olika håll. Med hänsyn till kritiken mot totalkonsumtionsmodellen ansåg den alkoholpolitiska kommissionen, som arbetade 1991-1994, att modellen behöver utvecklas och kompletteras. Totalkonsumtionen är som mått på om alkoholpolitiken är framgångsrik ett alltför trubbigt mätinstrument. I sitt slutbetänkande (SOU 1994:24) gjorde kommissionen följande bedömning: Totalkonsumtionsmodellen behöver utvecklas teoretiskt och komplet- teras som underlag för en allsidig alkoholpolitik. Det är viktigt att vi skaffar kunskap om alkoholvanornas spridning, särskilt bland ung- domar. Kommissionen anser att vi mer än bör komplettera de alkoholpolitiska styrmedlen, koncentrerade till generella restriktioner, med riktade åtgärder. Vi bör mer än nu komplettera restriktionerna och pröva olika möjligheter att direkt förebygga riskbeteenden och direkt påverka rekryteringen till gruppen storkonsumenter såväl som grup- pens alkoholvanor. Vi bör kunna använda oss av fler mål än minskad totalkonsumtion för att klargöra vad vi vill uppnå. På motsvarande sätt bör vi även kunna använda fler än ett mått på om alkoholpolitiken är framgångsrik. En sådan målprecisering och utvecklad mätmetod motsäger inte att det finns ett samband mellan en ökad alkoholkonsumtion i befolkningen och ökade alkoholskador, inte heller att det är ett huvudmål att begränsa den totala konsumtionen. Det måste understrykas att det finns starkt stöd för slutsatsen att alkoholskadorna minskar med minskande alkoholkonsumtion. Och ännu viktigare: Om totalkonsumtionen ökar måste man räkna med att skadorna ökar: Kompletterat med mål som rör hög konsumtion, och särskilda mål för olika grupper (ungdom, kvinnor etc.) samt mål för olika alkoholrelaterade konsekvenser (trafiknykterhet, sluten vård etc.) bör målet att begränsa den totala konsumtionen därför ligga fast. WHO:s alcohol action plan () har samarbetat med alko- holforskare från hela världen för att få underlag för sitt arbete. Det var t.ex. i en rapport från WHO som den s.k. totalkonsumtions- modellen först lanserades. antog en resolution som slog fast att det viktigaste målet för medlemsländerna var att uppnå en hälsonivå för alla medborgare som möjliggör för dem att leva ett socialt och ekonomiskt produktivt liv . Resolutionen följdes upp med en uppmaning till medlemsländerna att for- mulera nationella mål, strategier och handlingsplaner för att nå detta mål. Detta ledde till att WHO:s europaregion antog ett antal delmål, varav det inom alkoholpolitiken mest kända var det s.k. 25 procent-målet. Den exakta lydelsen var: skall hälsovådligt beteende, såsom överkonsumtion av alko- hol och mediciner; bruk av illegala droger och farliga kemiska ämnen; samt trafikfarligt framförande av fordon och våldsamt socialt beteende ha minskat avsevärt i samtliga medlemsstater. Utvecklandet av integre- rade program, med syfte att reducera alkoholkonsumtionen och bruket av andra farliga ämnen med , kan ge väsentligt stöd åt strävandena att uppnå detta delmål. WHO uttalade också att en 25-procentig minskning av alkoholkonsum- tionen skulle innebära stora välfärds- och hälsomässiga vinster sam- tidigt som hälso- och sjukvården kunde minska de vårdinsatser man nu måste göra för dem som drabbas av alkoholrelaterade sjukdomar . Rege- ring och riksdag har upprepade gånger slagit fast det övergripande alko- holpolitiska målet att pressa tillbaka alkoholkonsumtionen i syfte att begränsa alkoholskadorna. Regeringen anslöt sig också till WHO-målet i sin hälsopolitiska proposition . För del angavs att 25- procentmålet skulle utgå års nivå. Den registrerade försälj- ningen var det året ren alkohol per person och däröver. En minskning av alkoholkonsumtionen anses allmänt vara svårare att åstad- komma ju lägre konsumtion man har i ingångsläget. Inte desto mindre har den registrerade försäljningen av alkoholdrycker i gått ner till ren alkohol per person och däröver för , vilket är den lägsta siffran inom EU-området. antog en aktionsplan för det alkoholförebyg- gande arbetet; European Alcohol Action Plan. I denna plan uppmanar man medlemsstaterna att se över sin alkoholpolitik och, om det behövs, vidtaga lagstiftningsåtgärder så att den nationella politiken ligger i linje med planen. Områden som kan vara föremål för lagstiftning exemplifie- rades med åldersgränser, dryckesskatter och kontroll av tillgängligheten. Man pekade också på att det finns risker för alkoholpolitiken i tankarna på en harmonisering av alkoholskatten inom EU. Vid WHO:s europeiska ministerkonferens om hälsa, samhälle och alkohol i antogs Charter on Alcohol, även kallad Europadeklarationen om alkohol. Europaregionen angav i dekla- rationen följande tio strategier för ett handlingsprogram för ett alkohol- förebyggande arbete: Informera människorna om följderna av alkoholkonsumtion för hälsa, familj och samhälle och om de effektiva åtgärder som kan vidtas för att förhindra eller minimera alkoholskador genom breda utbild- ningsprogram med början i tidig barndom. Stöd sådana offentliga och privata miljöer och arbetsplatser som skyddas mot olyckor, våld och andra negativa återverkningar orsakade av alkoholkonsumtion. Inför och genomdriv lagar som effektivt avskräcker från bilkörning med alkohol i kroppen. Verka för bättre folkhälsa genom begränsad tillgång till alkohol- haltiga drycker, t.ex. genom beskattning. Genomför stränga kontroller av direkt eller indirekt reklam för alko- holhaltiga drycker och ge de länder som redan infört begränsningar och förbud ett erkännande, och tillse att ingen form av reklam riktar sig speciellt till unga människor, t.ex. genom att förbinda alkohol med idrott. Se till att människor med hög eller skadlig alkoholkonsumtion och deras familjer får effektiv behandling och rehabilitering, som skall utföras av utbildad personal. Stöd åtgärder som ökar medvetandet om det etiska och juridiska ansvar de har som sysslar med försäljning eller servering av alkohol- haltiga drycker, och se till att produktsäkerheten kontrolleras noga, samt vidta lämpliga åtgärder mot illegal tillverkning och försäljning. Öka samhällets möjligheter att ta itu med alkoholproblem genom utbildning av yrkesfolk i olika sektorer, t.ex. inom sjukvården, social- tjänsten, skolan och rättsväsendet, som man stärker utveck- lingen och ledarskapet ute i kommunerna. Stöd ideella organisationer och hjälp-dig-själv-rörelser som verkar för en hälsoinriktad livsstil, särskilt sådana som syftar till att förebygga och minska alkoholrelaterade skador. Utarbeta program på bred grund i medlemsstaterna på grundval av Europeiska stadgan om alkohol. Fastställ klara mål för vad man vill uppnå och notera resultaten. Övervaka utvecklingen och se till att pro- grammen uppdateras regelbundet, grundat på utvärderingar. uppmanade alla medlemsstater att genomföra handlingsprogram som också ger uttryck för följande etiska principer och mål: ALLA MÄNNISKOR i hemmet, i samhället och på arbetet har rätt till en tillvaro som är skyddad från olyckor, våld och andra negativa följder av alkoholkonsumtion. ALLA MÄNNISKOR har från tidig ålder rätt till välgrundad, opartisk information och utbildning om alkoholkonsumtionens konsekvenser för hälsan, familjen och samhället. ALLA BARN OCH UNGDOMAR har rätt att växa upp i en miljö som är skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder, som i möjli- gaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. ALLA MÄNNISKOR med riskabla eller skadliga alkoholvanor och deras familjemedlemmar har rätt till lätt tillgänglig behandling och vård. ALLA MÄNNISKOR som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det p.g.a. hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. pågår inom WHO:s europaregion arbetet med The Second European Alcohol Action Plan för som beräknas kunna bli antagen . Prispolitik har bedrivit en aktiv pris- och skattepolitik inom alkoholområdet. Skatteinstrumentet var emellertid länge främst en finan- siell fråga och det var först som prisinstrumentet fick en mer alkoholpolitisk innebörd. I samband med att motbokssystemet avskaffa- des ökade spritförsäljningen markant och av hälsopolitiska skäl infördes ett kraftigt skattepåslag för att bromsa denna utveckling. En ny prishöjning genomfördes av samma skäl och hade man genom skattehöjningarna lyckats pressa ner den totala alkoholkon- sumtionen till ren alkohol per invånare och år, vilket var nästan exakt den konsumtionsnivå som gällde innan motboken togs bort. Där- efter har fortsatt att föra en högskattepolitisk linje och tillhör till- sammans med bl.a. och de länder som har de högsta alko- holskatterna. Flera forskningsarbeten under har visat att alkoholdrycker tillhör de mest priskänsliga varorna. Mätningar av den s.k. priselasticiteten på alkoholvarorna i har visat att om priset höjs med X procent så minskar konsumtionen med ungefär motsvarande procenttal, dvs. priselasticiteten är ca -1,0. Precis som totalkonsumtionsmodellen har även priselasticitetsteorin sina kritiker. Kritiken går framför allt ut på att vid för höga skatte- nivåer leder ytterligare prishöjningar till en ökning av den oregistrerade konsumtionen (det s.k. mörkertalet) i form av legal gränshandel, illegalt införd spritdryck, vin och starköl samt hembränt m.m. Målet att minska den totala konsumtionen skulle därför gå förlorat om skattetrycket är för högt. Emellertid kan den oregistrerade konsumtionen knappast helt ha uppvägt minskningen av den registrerade försäljningen. Gjorde den det skulle alkoholskadorna enligt alkoholforskningen inte ha minskat i den takt som skett i samband med att den registrerade konsumtionen har minskat. Vård och behandling Tyngdpunkten i den svenska missbrukarvården har under nästan legat på vård på behandlingshem. Inte sällan har personerna vistats där under tvång. Den nuvarande lagstiftningen om tvångsvård av missbrukare är lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) men den första lagen om tvångsvård av alkoholister kom . LVM, liksom även lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kompletterar socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller att anordna framför allt institutionsbaserad vård. Vården hade länge ingen annan funktion än rent humanitär. Det hand- lade mest om förvaring och arbetsträning, som inte hade något annat syfte än att göra livet drägligare för många alkoholister och deras anhö- riga. Något hopp om att kunna bota alkoholism genom institutionsvård fanns egentligen endast inom de s.k. terapeutiska samhällena en vård- form som hade sin storhetstid . Det fanns en betydande överskattning av vårdens effekter inom denna behandlingsform och behandlingsoptimismen varade långt in . Metoder för utvärdering av behandlingsresultaten har dock visat att institutionsvård inte alls har den effekt som man länge har trott. Framför allt har forskningen visat vilken betydelse den individuella anpassningen av vården har för att en behandling skall bli framgångsrik. Denna kunskap har fört med sig att utbudet av olika behandlingsformer har ökat betydligt. har institutionsvården för alkoholmissbrukare nästan halverats. Minskningen är särskilt tydlig bland de missbrukare som har någon social förankring, i form av t.ex. familj, bostad och arbete. Den minskade institutionsvården har till viss del kompenserats med öppenvårdsinsatser, huvudsakligen i regi. Det handlar om strukturerade behandlingsverksamheter på hemmaplan ; alkoholmot- tagningar/rådgivningsbyråer, caféverksamheter med olika former av sys- selsättning, dagcentraler av stöd- och omvårdnadskaraktär m.m. Denna utveckling har också påskyndats av höga vårddygnsavgifter inom insti- tutionsvården och kommunernas försämrade ekonomi. ökade kommunernas inflytande över utrednings- och beslutsprocessen när upp- giften att utreda och ansöka om LVM-vård togs över från . Kommunerna har därigenom fått starkare motiv att leta alternativ till institutionsvården. Man beräknar att drygt hälften av vårdinsatserna för alkoholmissbrukare sker inom öppenvården.