prop · GM03105 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan det i vissa fall finnas skäl att involvera personal från andra verksamheter, främst då skolans kom- petens behöver kompletteras t.ex. med kompetens från andra verksam- heter inom kommunen eller från barn- och ungdomshabilite- ring, den pedagogiska hörselvården eller barn- och ungdomspsykiatrin i de fall de redan har kontakt med eleven. Det bör, mot bakgrund av vad som ovan anförts, ankomma på rege- ringen att utforma närmare bestämmelser om åtgärdsprogram i de skol- former i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som inte om- fattas av ett sådant krav. 5.5 Stöd till kommunen i specialpedagogiska frågor Kommunerna har ansvaret att erbjuda alla barn och ungdomar utbildning inom och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer. Med undantag för det fåtal elever som får sin utbildning i den statliga specialskolan återfinns det stora flertalet elever med svåra funktionshin- der i den kommunala skolan. Kommunerna har genom sitt ansvar för skolan även det grundläggande ansvaret för stöd till skolan i specialpeda- gogiska frågor. Statens insatser skall ses som ett komplement för att er- bjuda kommunerna sådan spetskompetens som de inte kan förväntas bygga upp på egen hand. Specialpedagogisk kompetens Stödet till elever med funktionshinder bygger på arbetslagets ansvar för det pedagogiska arbetet. I arbetslagen kan olika lärare utveckla olika kompetens och komplettera varandra. För en elev med omfattande funk- tionshinder krävs särskilt riktad kompetensutveckling för hela arbetsla- get. Stöd till arbetslaget bör i första hand ges av specialpedagogen på skolan och/eller en specialpedagogisk stödfunktion i kommunen. Denna bör svara för en generell specialpedagogisk kompetens samt stå för spetskompetens vad gäller mer vanligt förekommande svårigheter, t.ex. till följd av läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, koncentrationssvårigheter m.m. Det är också rimligt att det finns särskild specialpedagogisk kompetens i kommunen för exempelvis elever med hörselskada, stamning, grav språkstörning m.fl. Även för elever med mycket ovanliga funktionshinder bör kommunen vid behov kunna bygga upp viss egen kompetens. Som ett belysande exempel kan nämnas att det i en genomsnittskommun föds ett barn med grav synskada med 15 till mellanrum. I de allra flesta fall vet man långt i förväg att eleven kommer att gå i kommunens skola, vilket gör det möjligt att satsa särskilt på kompetensutveckling. De kommunala specialpedagogerna behöver i sin tur stöd och fortbild- ning för att kunna fullgöra sina uppgifter. Detta bör erbjudas av en regio- nalt förankrad statlig organisation för stöd i specialpedagogiska frågor. Staten erbjuder också via sina riksresurscenter individuellt riktade insat- ser för vissa elever med mycket komplicerade funktionshinder. För elever med funktionshinder krävs dessutom insatser av även annat slag än rent pedagogiska. De samverkande insatserna omfattar tvärfack- liga insatser av såväl medicinsk, psykologisk, social som pedagogisk ka- raktär. Samverkan krävs därför såväl mellan pedagoger och elevvårds- personal som mellan skola och exempelvis barn- och ung- domshabilitering, pedagogiska hörselvård eller barn- och ungdomspsyki- atri. 5.5.1 Statens nuvarande engagemang för stöd i specialpedago- giska frågor Stöd i specialpedagogiska frågor med statlig finansiering ges av i skolan (), landstingens pedago- giska hörselvård, resurscenter, kunskapscenter m.fl. och inrättades till följd av regeringens proposition om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18). avvecklades (), läns- skolnämnderna och fortbildningsnämnderna. gavs uppdraget att vara central myndighet för en mål- och resultatstyrd skola med ansvar för en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skolans verksamhet, till- syn, att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan samt att svara för att det fanns tillgång till fortbildning av god kvalitet i alla delar av landet. ansvar för att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med de nationella målen omfattar även elever med funktionshinder. har ansvarsområde utökats till att även omfatta förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I sammanfördes vissa uppgifter avseende elever med funktions- hinder, däribland SÖ:s förvaltningsuppgifter i förhållande till special- skolorna, det ansvar för att ta fram och producera läromedel för elever med funktionshinder som () tidigare hade samt länsskolnämndernas stödorganisation med konsulenter för vissa funktionshinder och med planeringsberedningar. Att föra dessa uppgifter till skulle enligt föredragande statsråd lett till att det återigen skulle skapats en stor central förvaltning med oklara ansvarsför- hållanden och med skilda uppgifter. En av SIH:s uppgifter är att erbjuda hjälp och stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor för elever med funktionshinder i syfte att mi- nimera det handikapp som kan uppstå i en utbildningssituation. Institutet skall ge samma stöd till sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn. Det skall inom finnas en fältorganisation för den specialpe- dagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för elever som är synskadade, rörelsehindrade, döva- utvecklingsstörda, blinda-utvecklingsstörda och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet. Institutet har dessutom inrättat tjänster som konsulenter för elever med rörelsehinder i särskolan, elever med autism i särskolan samt en konsulent med inriktning mot invandrarelever med funktionshinder. SIH:s stöd ges på olika nivåer från mer individuellt riktat stöd till ge- nerella mer övergripande insatser på lokal, regional eller nationell nivå. Regeringen har betonat att stödet skall ges en mer övergripande karaktär och underlätta skolgången för elever med funktionshinder genom att råd och stöd ges till kommunerna. har arbetat med att utveckla konsulentrollen, bl.a. i syfte att förskjuta insatserna från att vara individuellt inriktade till att bli mer övergripande. Detta har delvis fått genomslag. Eftersom enligt instruktionen är uppbyggd kring grupper av funktionshinder finns en risk för en alltför statisk organisa- tion. Institutets utvecklingsarbete har inriktats på att minska diagnosernas betydelse för arbetsorganisationen. En ökad samverkan mellan konsu- lenter med olika inriktning har kommit till stånd, bl.a. till följd av en för- ändrad ansvarsstruktur. Hur långt strävan mot ett mer övergripande ar- betssätt bör drivas handlar naturligtvis om en avvägning mellan för elever med funktionshinder gemensamma och mer handikappspecifika frågor. Landstingens hörselvårdskonsulenter har inget reglerat ansvar för att erbjuda stöd i specialpeda- gogiska frågor för barn och ungdomar med funktionshinder. I flertalet landsting svarar emellertid hörselvårdskonsulenter för stöd till skolan för elever med hörselskada. Staten bidrar genom till stödet till skolan för hörselskadade, med . Landstingen bidrar i olika utsträckning. /96 aviserade tre landsting att de inte avsåg att fortsätta att ge specialpedagogiskt stöd till skolan då vakanser som hörselvårdskonsulenter uppstår. Enligt upp- gifter från är detta en utveckling som fortgår. Alla landsting svarar för stöd i specialpedagogiska frågor till förskolan för vissa barn med funktionshinder. Specialpedagogiska resurscenter Enligt specialskoleförordningen (1995:401) skall vid varje riksrekryte- rande specialskola finnas specialpedagogiska resurscenter. Det innebär att det finns ett resurscenter vid för synskadade barn och ung- domar samt barn och ungdomar som också är döva, hörselskadade eller utvecklingsstörda (ERC), ett resurscenter vid för döva och hörselskadade barn och ungdomar som också är utvecklingsstörda (ÅRC) samt ett resurscenter vid för elever med grav språkstörning (HRC). Enligt förordningen skall dessutom finnas Tomte- bodaskolans resurscenter för synskadade (TRC). Resurscentren finansie- ras med statliga medel över specialskolans anslag. Verksamheten vid resurscentren skall främst omfatta specialpedago- gisk utredning och träning samt information, utbildning och fortbildning för vårdnadshavare samt lärare och annan personal. Centren skall vidare samla och ge information samt följa forskning och utveckling. Resurs- centren bedriver dessutom själva visst utvecklingsarbete. Centrens fram- tida inriktning behandlas i kapitel 6 om specialskolan. Kunskapscenter m.m. Vid varje regional specialskola finns kunskapscenter för döva och hörsel- skadade, som också svarar för stöd för vissa dövblinda (syn-hörselska- dade). Det finns vidare fem kunskapscenter för rörelsehindrade knutna till skolor med särskilda undervisningsgrupper för rörelsehindrade i , , , och . Dessa riktar sig till barn och ungdomar med rörelsehinder och/eller neurologiskt betingade funk- tionsnedsättningar. Enligt avtal med skall kunskapscentren verka för en optimal utbildningssituation för barn och ungdomar utifrån de respek- tive målgruppernas behov. Kunskapscentren skall bygga sin verksamhet på samverkan med andra aktörer inom sina respektive områden. Centren finansieras helt eller delvis från anslaget Särskilda insatser på skolområ- det, det s.k. SIS-anslaget. Statens bidrag till verksamheten var 18,4 mil- joner kronor . I de utvärderingar har gjort av kunskaps- centren konstateras bl.a. att de förväntningar som från början ställdes mer än väl har infriats. Det finns emellertid behov av att utveckla samverkan mellan kunskapscenter och kommunerna. fördelar också medel från SIS-anslaget till tjänster som datapeda- goger vid åtta regionala dataresurscenter, s.k. REDAH-center. Dessa ger stöd till elever och personal för elever som utrustats med datorbaserade hjälpmedel. För detta syfte fördelades . I en utvärdering av pekas bl.a. på behovet av ökad samverkan mellan datapedagogerna och andra aktörer på området. 5.5.2 En förändrad stödorganisation : En organisationskommitté bör ges i upp- drag att skyndsamt utveckla och lägga förslag om den konkreta ut- formningen av en förändrad stödorganisation som kan bidra till ökad samverkan mellan stat, kommun och landsting. Kommitténs förslag/bedömning: Stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, framför allt kommu- nerna, är i huvudsak positiva till förslaget att statens insatser för stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor samordnas organisatoriskt och drivs i myndighetsform. anser däremot att för- slaget strider mot den ansvarsfördelning som finns mellan stat och kom- mun för skolan. () kritiserar utredningen för att föreslå en huvudsakligen traditionell myndighetslösning där tunga verk- samhetsnära resurser alltjämt finns kvar hos staten. RRV föreslår ett al- ternativ med ett föreningsrättsligt arrangemang grundat på avtal mellan staten, och . menar att en kommunalisering av konsulentstödet bör utredas. Flera remissinstanser, bl.a. , uni- versitet, i , , Manillaskolan, Östervångsskolan och Tomtebodaskolans resurscenter delar kommitténs principiella uppfattning att ansvaret för frågor som rör elever med funk- tionshinder inte bör särskiljas i myndighetsorganisationen. Bl.a. universitet, , i och några kommuner, förordar en sammanslagning av i skolan () och . Den övervägande delen av remissinstanserna är positiva till förslaget att stödet i specialpedagogiska frågor organiseras i fem regioner. Några remissinstanser anser att regionerna, och då framför allt den norra, är för stora. menar att verksamhetens tillgänglighet för kommunerna bör beredas ytterligare i det fortsatta utredningsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: För att eleverna skall ges förut- sättningar för en likvärdig utbildning, byggd på delaktighet och gemen- skap, krävs många olika och samverkande insatser, både inom skolans ram och mellan skola och andra aktörer. Här har både stat, kommun och landsting ett ansvar. Myndighetsstrukturen Sedan SIH:s tillkomst har det statliga stödet i specialpedagogiska frågor varit föremål för flera utredningar och överväganden, bl.a. av den arbetsgrupp som redovisade sina slutsatser i departementsskrivelsen Sta- ten och skolan styrning och stöd (Ds 1995:60) samt därefter av . De frågor som behandlas har haft såväl handikappolitisk som organisatorisk karaktär. Inrättandet av ifrågasattes vid myndighetens tillkomst, bl.a. av handikapporganisationerna. De främst handikappolitiska invändningar som låg bakom kritiken har samma aktualitet . Att särskilja stödet i specialpedagogiska frågor i myndighetsstrukturen strider mot principen att ansvaret för frågor om funktionshinder finns på alla nivåer i systemet för den mål- och resultatstyrda skolan, dvs. hos lagstiftaren, den centrala förvaltningsmyndigheten, kommunen, skolan och ända ut i det enskilda klassrummet. Flera remissinstanser har framhållit att det specialpedago- giska stödet inte bör särskiljas från andra skolfrågor. Några, däribland , anser att konsulentorganisationen bör föras över till kommu- nerna. Regeringen kan konstatera att det har funnits och finns brister i sam- verkan mellan de båda myndigheterna, något som kan följa av en delvis oklar ansvarsfördelning. Dessa förhållanden redovisades redan i depar- tementsskrivelsen Staten och skolan styrning och stöd (Ds 1995:60). Enligt SIH:s remissvar med anledning av nämnda departementsskrivelse var det naturligt att det ännu fanns kvardröjande svårigheter att se och förstå den nya struktur som omstruktureringen av den statliga skoladministrationen medförde. såg dock dessa vara av övergående natur. Regeringen kan dock konstatera att det ännu kvarstår problem. Stödet begränsat till vissa målgrupper Genom sin konsulentorganisation gör viktiga insatser för elever med funktionshinder. Möjligheterna att utveckla det specialpedagogiska stödet begränsas dock av bristen på koppling till andra skolfrågor. Som nämnts ovan skall det inom finnas en fältorganisation med konsulenter för vissa preciserade målgrupper. Ett flertal remissinstanser delar kommitténs uppfattning att det krävs en större anpassningsförmåga till förändrade behov hos målgruppen elever med funktionshinder samt till kommunernas behov av stöd än vad ett sådant uppdrag möjliggör. Statens insatser för stöd i specialpedagogiska frågor är således främst riktat mot elever med traditionella funktionshinder , dvs. synskadade, döva och hörselskadade, rörelsehindrade, gravt språkstörda samt utveck- lingsstörda med ytterligare funktionshinder. Redan mellan dessa grupper finns skillnader i fördelning av stödet som inte självklart kan förklaras annat än med att det är historiskt betingat. Med tanke på elevgruppens storlek är t.ex. stödet för elever med grav språkstörning mindre väl ut- byggt. Det finns också visst behov av stöd till skolan för elever med medi- cinskt och psykiskt betingade funktionshinder, i vissa fall i form av spe- cialpedagogiskt stöd. Det gäller exempelvis för elever vars svåra sjukdo- mar lett till funktionshinder, t.ex. hjärnskada. Dessa elevers pedagogiska behov sammanfaller i stora delar med behoven hos vissa elever med rö- relsehinder. Många elever med medicinskt eller psykiskt betingade funk- tionshinder har dock framför allt behov av andra typer av insatser i sko- lan. Skolan behöver kunskap om eleven för att kunna förhålla sig på ett sätt som ger elev en optimal skolsituation. Det handlar om bemötande, anpassning till praktiska förhållanden som hög frånvaro, anpassningar i miljö osv. Att ge stöd till skolan i dessa avseenden bör vara ett ansvar för hälso- och sjukvården, ofta via skolhälsovården. Skolan har dessutom behov av stöd för vissa elevgrupper som totalt sett är stora jämförda med de mer traditionella grupperna, t.ex. elever med olika neurologiskt betingade funktionshinder som ADHD, DAMP, Aspergers syndrom m.fl. I första hand bör det vara ett kommunalt ansvar att stå för detta stöd. Det bör dock vara ett statligt ansvar att följa forsk- ning och sprida ny kunskap inom området. Med dagens organisation, med många olika aktörer, är det inte alltid lätt för den enskilde läraren, specialpedagogen, rektorn eller för perso- nalen inom förskolan att veta vart man skall vända sig för att få del av den kompetens som finns. Särskilt tydliga blir svårigheterna för barn och ungdomar som inte tillhör de traditionella grupperna eller vars behov inte överensstämmer med den traditionella indelningen, t.ex. på grund av att de har flera funktionshinder. Uppdrag att utforma den framtida stödorganisationen Det är kommunernas ansvar att alla elever skall erbjudas en till deras för- utsättningar anpassad skolsituation. finns behov av spetskom- petens som inte varje kommun kan bygga upp och hålla aktuell på egen hand. Kommunernas förutsättningar att själva svara för denna typ av spetskompetens skiljer sig åt, mycket beroende på storlek. Det krävs därför även ett stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor. Eftersom stödet i specialpedagogiska frågor gränsar till det kom- munala ansvaret bör dock en lösning eftersträvas där kommunerna görs mer delaktiga än med nuvarande organisation. Statens samlade resurser för stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor är omfattande. De samlade resurser som finns inom myndigheter, kommuner och landsting innefattar sammantaget en både bred och specialiserad kompetens i specialpedagogiska frågor. För att bättre nyttja denna samlade resurs bör statens insatser för stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor för elever med funktionshinder samordnas i en myndighet. Regeringens avsikt med en förändrad stödorganisation är bl.a. att sam- ordna resurserna för samt de statliga bidra- gen till landstingens hörselvårdskonsulenter, kunskapscentren för döva och hörselskadade, rörelsehindrade m.fl., resurscentren vid dagens riks- rekryterande specialskolor och Tomtebodaskolans resurscenter samt da- tapedagogerna vid REDAH-centren. Verksamheten bör ledas av en sty- relse bestående av företrädare för såväl stat, kommuner som landsting. Detta för att ge olika intressenter inflytande, men också för att öka kun- skapen lokalt. Verksamheten bör få vissa nationella uppdrag, t.ex. att svara för resurscentren samt för internationell samverkan och utveck- lingsfrågor inom området. Verksamheten bör vidare indelas i fem geografiska regioner med an- svar för övergripande rådgivning, regional samordning, kompetensut- veckling, utvecklingsverksamhet, information och samverkan med andra aktörer som kommuner, specialskolorna, habilitering, den specialpedagogiska utbildningen, handikapporganisationerna m.fl. Regeringen bedömer att en stödverksamhet av detta slag bör ha en di- rekt anknytning till en, gärna forskningsbaserad, utvecklingsverksamhet inom området specialpedagogik. har inget sådant utvecklings- ansvar annat än inom läromedelsproduktionen samt som ett främjande- uppdrag. Mot bakgrund av ovanstående avser regeringen att tillkalla en organisationskommitté med uppdrag att med utgångspunkt i barn och ungdomars behov skyndsamt utveckla och lägga förslag om den konkreta utformningen av en förändrad organisation där statens insatser för stöd i specialpedagogiska frågor samordnas. Möjligheterna att också samordna och koppla den specialpedagogiska stödorganisationen till skolutveckling bör prövas. Tillgängligheten för kommunerna bör särskilt prioriteras som en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun skall eftersträvas. En ökning av organisationens anpassningsförmåga bör också vara vägledande och samverkan stimuleras genom att de olika intressenterna görs delaktiga, såväl på central som regional nivå. Frågan om Åsbackaskolans resurscenters organisatoriska tillhörighet bör prövas särskilt, mot bakgrund av vad som föreslås om en gemensam styrelse för specialskolorna för döva och hörselskadade elever (jmfr. av- snitt 6.4.2). I kommitténs uppdrag bör även ingå att beakta Kunskaps- lyftskommitténs (dir. 1995:67) bedömningar och förslag. 5.6 Läromedel för funktionshindrade Regeringens bedömning: Statens engagemang för produktion av lä- romedel och studiematerial för barn, ungdomar och vuxna med funk- tionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning bör utredas ytterli- gare med utgångspunkt i respektive Kunskaps- lyftskommitténs överväganden och slutsatser. Kommitténs förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Översynen föreslås även omfatta studiematerial för efter- gymnasiala studier. Vidare föreslås en översyn av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i att det skall vara ett fortsatt statligt åtagande att svara för att elever med funktions- hinder ges tillgång till läromedel samt att det offentliga åtagandet i högre grad än skall stimulera produktion på den fria läromedelsmarkna- den. Östervångsskolan anser t.ex. att har en i det när- maste monopolställning på läromedelssidan för döva och hörselskadade vilket inte gagnar en flexibel och användarnära utveckling. Bland annat Hjälpmedelsinsitutet uppmärksammar dock risken för bristande kompe- tens i det privata läromedelsföretaget, andra menar att kommittén hyser en övertro på företagens intresse att producera dessa läromedel. Före- ningen Svenska Läromedelsproducenter understryker att stödet måste sättas i relation till den egna statliga produktionskostnaden samt att upp- handling bör ske på sedvanligt sätt. Förslaget om en översyn av Upp- hovsrättslagen har med några undantag brett stöd. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser, i likhet med kommittén att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att se till att elever med funktionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade eller anpassade läromedel, ges tillgång till sådana. I sitt delbetänkande Vux- enutbildning för alla? (SOU 1999:39) framhåller Kunskapslyftskommit- tén att utgångspunkten för det fortsatta arbetet bör vara en strävan efter att åstadkomma ett system där behovet av anpassad litteratur styr möjlig- heterna att få stöd, och inte utbildningsform eller diagnos. Regeringen menar, med stöd av såväl som att det behövs en bredare översyn av statens enga- gemang inom området. En sådan översyn bör omfatta läromedel och stu- diematerial för små målgrupper, t.ex. för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder i såväl förskola, skola som vuxenutbildning. De förslag som redovisat, bl.a. när det gäller målen för ett statligt engagemang samt ansvarsfördelningen mellan , och Tal- och (TPB) bör överlämnas till den aviserade ut- redningen för bedömning. Vad gäller lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnär- liga verk (URL) pågår ett arbete inom EU som bl.a. syftar till att ytterligare harmonisera upphovsrätten och närstående rättigheter i informationssamhället. En av de frågor som tas upp i det arbetet är funk- tionshindrades möjligheter att få tillgång till material som annars är upp- hovsrättsligt skyddat. Regeringen anser att detta är en angelägen fråga men att det nämnda EU-arbetet bör avvaktas innan man tar ställning till eventuella lagändringar. 6 Specialskolor och resurscenter Kommunerna är enligt skollagen (1985:1100) skyldiga att anordna grundskola respektive särskola för alla skolpliktiga barn och ungdomar i kommunen. För barn och ungdomar som på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada inte kan gå i eller motsvarande del av särskolan finns specialskolan. Specialskolan omfattar ca 800 elever, vilket motsvarar av samtliga skolpliktiga barn och ung- domar. Staten är huvudman för specialskolan. Mot bakgrund av de förändringar som genomförts när det gäller det kommunala ansvaret för skolväsendet, det generella stats- bidragssystemet och myndighetsstrukturen fick kommittén i uppdrag att se över ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting inom området, bl.a. avseende specialskolan och resurscentren. 6.1 Verksamheten Den statliga specialskolan består av fem regionskolor för döva och hör- selskadade elever samt tre riksskolor.