prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — En fråga som inställer sig är i vilken utsträckning konkursförvaltaren skall bidra till utredning av krav som framställts till . Konkursförvaltaren har ju ensam tillgång till uppgifter hos konkursgälde-nären, uppgifter som är nödvändiga för att skall kunna ta ställning till krav och fatta beslut om ersättning. Utgångs-punkten bör härvid vara att konkursförvaltaren inte åläggs något ytterligare utredningsarbete vid sidan av den utredningsskyldighet som åvilar honom enligt konkurslagen. De kostnader i form av utredningsarbete som investerarskyddet för med sig bör i första hand läggas på . Kostnaderna för skyddet skall ju enligt investerarskyddsdirektivet täckas av värdepappersinstituten. Skulle utredningskostnaderna i stället åläggas förvaltaren, skulle det drabba borgenärskollektivet eftersom utdelningen i konkursen skulle bli mindre. Konkursförvaltaren har enligt konkurslagen viss utredningsskyldighet. Han skall t.ex. upprätta bouppteckning och förvaltarberättelse. Han har också en skyldighet att utreda vilka fordringar som kan göras gällande i konkursen. I 7 kap. 23 och 24 §§ konkurslagen behandlas redovisning av medel till tredje man. Enligt dessa bestämmelser skall konkursförvaltaren redovisa medel som konkursgäldenären innehar med redovisningsskyl- dighet till redovisningsborgenären, t.ex. en kommittent. Några allmänna regler som behandlar konkursförvaltarens skyldigheter vid anspråk från tredje man att få ut egendom på grund av äganderätt, dvs. med separationsrätt, finns inte. En konkursförvaltare är dock skyldig att ta till vara borgenärskollektivets rätt och kan inte utan vidare lämna ut egendom. Konkursförvaltaren måste således ta ställning till ett anspråk från tredje man. För att kunna göra det torde krävas viss utredning. Förvaltaren kan t.ex. behöva kontrollera uppgifterna med konkursgäldenären och bokföringen. Kommer han fram till att anspråket är berättigat kan han lämna ut egendomen. Han kan också komma fram till att det inte går att lämna ut egendomen, antingen för att den inte finns kvar eller för att han anser att pretendenten inte har rätt till den, vilket i sin tur kan bero på att separationsrätten gått förlorad på grund av sammanblandning eller på att anspråket saknar grund. Konkursförvaltaren torde alltså i dessa situationer regelmässigt behöva göra en utredning som sträcker sig så långt att han kan ta ställning till ett anspråk om utfående av tillgångar. Det är inte avsikten att konkursförval- taren skall åläggas någon ytterligare utredningsskyldighet i anledning av investerarskyddet utöver den utredning han måste företa för att kunna ta ställning till anspråk från tredje man. Man kan dock förmoda att den utredning som konkursförvaltaren gör på grund av anspråk från tredje man ofta är tillräcklig för att skall kunna ta ställning till krav mot investerarskyddet. Strikt skulle gången vid ett ersättningsfall kunna beskrivas enligt följande. Finner konkursförvaltaren att han inte kan lämna ut egendomen, och detta inte bara gäller tillfälligt, samt att det finns möjlighet för investera- ren att få ersättning från investerarskyddet, skall han underrätta investeraren om detta. Investeraren kan därefter framställa krav på ersättning hos . får sedan kontrollera med förvaltaren anledningen till att denne inte lämnat ut egendomen. Förvaltaren informerar nämnden om skälen för sin bedömning, t.ex. att egendomen inte finns kvar och inte går att återfå. På basis av detta material, och eventuellt andra uppgifter som finns tillgängliga hos konkursförvaltaren som ägarförteckningar och köp- och säljorder, får sedan ta ställning till investerarens krav. Om nämnden anser att den behöver ytterligare utredning för att kunna avgöra ersättningsfrågan åligger det nämnden att se till att den görs. Nämnden kan naturligtvis uppdra åt konkursförvaltaren att göra utredningen om den anser att det är ändamålsenligt. Normalt torde förvaltaren redan på ett tidigt stadium av praktiska skäl ta kontakt med lämna de uppgifter som nämnden kan behöva för att bedöma ersättningsärenden. Det synes vara mer praktiskt för förvaltaren att så snart som han konstaterat t.ex. att fi- nansiella instrument saknas meddela detta och namnen på de investerare som är berörda, i stället för att invänta varje investerares anspråk. Om nämnden avslår begäran om ersättning kan investeraren överklaga nämndens beslut. Alternativt kan han beroende på omständigheterna föra talan mot konkursboet eller tredje man om skadestånd, utfående av eller bättre rätt till egendomen. En annan fråga som kan uppkomma för är vad som skall fordras för att en investerare skall anses ha förlorat sin egendom och därmed ha rätt till ersättning. Det kan hända att någon på värdepappersinsitutet obehörigen har förfogat över investerarens finansi- ella instrument genom att sälja dem till någon utomstående, som kan ha gjort ett godtrosförvärv. Ett krav på att investeraren skall uttömma möj- ligheterna att få tillbaka instrumenten från förvärvaren, t.ex. genom en process om bättre rätt till instrumeten, skulle urholka investerarens skydd i alltför hög grad. Det bör därför vara tillräckligt att konstaterar att investeraren inte kan få ut sina tillgångar från institutet. kan därefter regressvis söka ersätt- ning av institutets ansvarsförsäkring eller i konkursen. Det kan också vara så att två eller flera personer för fram krav till gällande samma instrument eller medel. Också i detta fall bör söka avgöra vem av pretendenterna som är den rättmäti-ge ägaren. Om det inte går att bedöma äganderättsförhållandena kan nämnden avslå samtliga anspråk på ersättning. Den eller de personer som fått avslag kan överklaga nämndens beslut. Oavsett vilket slut nämnden kommer fram till har dess beslut givetvis inte någon prejudiciell verkan i en eventuell tvist om bättre rätt till egendomen. Direktivet innehåller inga regler om vilken tid ersättningssystemet har på sig för att utreda de krav som framställs. En långsam utredning av in- vesterarens rätt eller en alltför lång väntan på andra moment i konkursförfarandet skulle urholka investerarens rätt, inte minst med tanke på att en omfattande konkurs kan dra ut . Å andra sidan är investeraren inte betjänt av en bristfällig utredning som leder till ett felaktigt beslut, som sedan kan leda till återkrav eller behöva ändras av domstol. Utredningen har med utgångspunkt i sitt förslag om ett privat investerarskyddsföretag föreslagit att det skall vara möjligt för investerare att låta pröva om ärendet oskäligt uppehålls, när har gått från det att investeraren framställde krav mot investerarskyddsföretaget. Eftersom vårt förslag innebär att prövar ersättningsärendena som första instans kommer saken i ett annat läge. Det kan nämnas att någon möjlighet till dröjsmålstalan inte finns när handlägger ärenden som rör insättningsgarantin. I och för sig skulle det vara möjligt att låta en domstol ta ställning till en fråga om onödigt uppehållande. En sådan ordning skulle kunna verka för en effektiv handläggning av förvaltningsärendena hos myndigheten. administration skiljer sig emellertid åt från andra förvaltningsmyndigheters på det sättet att myndigheten under långa perioder inte kommer att ha några ersättningsfall alls att handlägga. När en konkurs inträffar i ett institut kan det plötsligt innebära stora påfrestningar på nämnden. Det är därför svårt att i förväg uppskatta vilken kapacitet behöver ha. En anledning till att dröjsmål kan uppkomma vid hanteringen av ersättningsärenden hos nämnden kan vara att det är fråga om ett mycket stort institut som gått i konkurs eller att det råder stor oreda i institutet i fråga. Dröjsmål kan också tänkas uppstå på grund av inkörningsproblem. Gemensamt för dessa orsaker till dröjsmål är att det inte är ett enskilt ärende som försenas, utan flera. I en sådan situation skulle en klagorätt för en enskild inte vara särskilt meningsfull. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) finns dessutom ett allmänt krav på myndigheter att de skall handlägga ärenden där någon enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt vår mening finns det mot denna bakgrund inte tillräcklig anledning att införa en bestämmelse om rätt till prövning av om ett ersättningsärende onödigt uppehålls. Någon särskild tidsfrist för utredning av ett framställt krav bör således inte införas. och tar upp problemet att flera investerare har berättigade anspråk på t.ex. samman- lagt 100 000 aktier, men endast 40 000 finns kvar i det konkursdrabbade institutet. För att separationsrätt skall gälla torde det i och för sig vara tillräckligt att investerarnas tillgångar hålls avskilda från institutets tillgångar. Går det sedan inte att bestämma vilka tillgångar som tillkommer respektive investerare, torde det följa av allmänna regler att fördelning skall ske proportionellt i förhållande till kraven. Regeringen anser således att det inte behövs någon särskild reglering i denna fråga. 9.2 Utbetalning och återbetalning av ersättning Regeringens förslag: Utbetalning av ersättning skall ske och dagar från det att ersättningen blivit slutligt fastställd. Om ersättningskrav avser tillgångar som är pantsatta skall panthava-ren ha panträtt i ersättningen. Om någon genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att ersättning har betalats ut med för högt belopp, får besluta att beloppet jämte ränta skall betalas tillbaka. Nämnden får också besluta om återbetalning om någon i annat fall har tagit emot ersättning med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta. Beslut om återbetalning får verkställas enligt utsökningsbalken. Om det finns särskilda skäl, får den återbetalningsskyldighet nämn- den beslutat om efterges helt eller delvis. Den som har dömts för häleri eller penninghäleri skall inte kunna få ersättning från investerarskyddet, om investerarens krav gäller tillgångar som kan härledas till någon transaktion som haft samband med den eller de gärningar som domen avser. Om åtal har väckts för ett sådant brott skall besluta att ersättning tills vidare inte skall betalas ut. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ersättning skall betalas ut från det att ersättningen blivit slutligt fastställd. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. efterfrågar en re- gel om vad som skall gälla om tillgångarna för vilka ersättning betalas ut har pantsatts. anser att panthavaren bör ha rätt till pant i den ersättning som utbetalas och att denne bör få rätt att intervenera i syfte att skydda panträtten. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9.2 i investerarskyddsdirektivet skall utbetalning av ersätt- ningen ske från det att det berättigade i kravet och ett belopp har fastställts. Det är i och för sig möjligt att nationellt bestämma en snävare tidsfrist. Fristen för utbetalning räknas således inte, som för insättningsgarantin, från konkursdagen. Denna skillnad är naturlig med tanke på att ärenden som rör investerarskyddet är mer komplicerade och att den utredning som behövs kommer att vara mer omfattande än vid ärenden om ersättning från insättningsgarantin. Det är därför inte realis- tiskt med en tremånadersfrist för hela utredningen av kravet. Antingen så skulle utredningen riskera att bli bristfällig eller så skulle möjligheten till förlängning av fristen behöva bli så allmänt använd att detta snarare skulle bli regel än undantag. Tremånadersfristen i direktivet är avsedd för det arbete som behövs för att verkställa utbetalningen. Enligt regeringens uppfattning får emellertid fristen anses vara väl tilltagen. Normalt sett bör Insättningsgarantinämn- den kunna verkställa utbetalningar från det att ett er- sättningskrav bifallits. En frist måste anses vara tillräck- lig även under extraordinära förhållanden. Utbetalning för pantsatt egendom anser att det bör regleras vad som gäller om de finansiella instrumenten eller medlen är pantsatta. Enligt samfundet bör i sådana fall panthavaren ha rätt till pant i ersättningen från investerarskyd- det. Vidare anser samfundet att panthavaren bör ha rätt att intervenera för att skydda sin pant och att ersättning som trätt i stället för pantsatt egen- dom inte bör betalas ut till investeraren. anfört överensstämmer i huvudsak med vad som enligt 54 och 58 §§ lagen (1927:77) om försäkringsavtal gäller vid utbetalning av försäkringsersättning. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att en pantha- vare har panträtt i försäkringsersättning avseende den egendom som för- säkrats. Enligt regeringens uppfattning finns det starka skäl att välja en liknande lösning när det gäller ersättning som betalas ut från investe- rarskyddet. Visserligen kan hävdas att man bör avstå från att införa mate- riella civilrättsliga regler i en skyddslagstiftning av det slag det nu är fråga om. Å andra sidan skulle en sådan bestämmelse öka förutsebarheten och på så sätt kunna förhindra tvister om vem som har rätt till ersättningen. Det torde också vara mest förenligt med den allmänna rättsuppfattningen om den som har panträtt i viss egendom också får ersättning i surrogatet för det fall den pantsatta egendomen skulle gå förlorad. Slutligen skulle det förenkla handläggning av ersättningsä-renden om det i förväg klargörs vad som gäller vid pantsättning av de till-gångar ersättningen avser. Regeringen delar således uppfattning att det bör införas en bestämmelse om att en panthavare får panträtt i ersättning avseende den pantsatta egendomen. Med en sådan regel torde det inte behövas någon uttrycklig bestämmelse om till vem ersättningen skall betalas. kan panthavaren vara att uppfatta som investerare. Ägaren till finansiella instrument kan ha lämnat dessa direkt till en kreditgivare som pant för ett lån, varefter kreditgivaren överlämnar instrumenten till ett och förvaring av dessa. Panthavaren har då anför- trott instrumenten åt institutet och skall därför anses vara investerare. Detta följer också av definitionen av investerare i artikel 1.4 i investe- rarskyddsdirektivet. Det kan tänkas att investerare, medvetet eller omedvetet, vid ställande av krav lämnar oriktiga uppgifter. Det kan också hända att felaktiga utbetal- ningar görs. bör därför ha möjlighet att kräva återbetalning av felaktiga utbetalningar. I de fall uppgiftslämnaren varit medveten om felaktigheterna bör dröjsmålsränta utgå enligt 6 § räntela- gen (1975:635) och annars avkastningsränta enligt 5 § samma lag. Mot- svarande bestämmelser gäller för insättningsgarantin. Vid medvetet felak-tiga uppgifter kan också bedrägeriansvar komma i fråga. beslut om återbetalning bör också kunna verkställas enligt utsökningsbalken. När det gäller insättningsgarantin har nämnden en möjlighet att efterge återbetalningsskyldigheten, om det föreligger särskilda skäl. Denna möj- lighet infördes för att det ansågs rimligt att återbetalningsskyldigheten i vissa fall inte skulle vara absolut. Några exempel på när återbetalnings- skyldigheten skulle kunna efterges anfördes emellertid inte i motiven till lagen om insättningsgaranti, annat än att beloppet bör kunna efterges om det är ringa (prop. 1995/96:60 s. 86 och 129). Det får anses rimligt att införa en möjlighet till eftergift av återbetal- ningsskyldigheten även när det gäller investerarskyddet. Enligt artikel 3 i investerarskyddsdirektivet skall den som har dömts för penningtvätt inte ha rätt till ersättning från investerarskyddet. Detta skall dock endast gälla om kravet avser egendom som härrör från transaktioner som haft samband med brottet. Med penningtvätt skall därvid förstås det- samma som i rådets direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansi- ella systemet används för tvättning av pengar (det s.k. penning- tvättsdirektivet, 91/308/EEG). Vidare sägs i artikel 9.3 i investerarskydds-direktivet att ersättningssystemet tillfälligt kan hålla inne en utbetalning som rör ett krav från någon som är anklagad för penningtvätt. Förfaranden som innefattar penningtvätt kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 och 7 §§ . Regeringen har emellertid i prop. 1998/99:19 föreslagit att de förfaranden som regleras i 6 § första stycket punkterna 3 och 4 skall föras över till en ny paragraf genom vilken en ny straffbestämmelse penninghäleri införs. Dessutom skall det enligt andra stycket i nämnda paragraf bli straffbart att i annat fall otillbörligen medverka till att bortföra, överlåta, omsätta, eller vidta annan sådan åtgärd med egendom, om åtgärden är ägnad att dölja att annan har berikat sig genom brottslig gärning. Det föreslås också en bestämmelse om ett ringa brott, penninghäleriförseelse. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Den som har dömts för penninghäleri bör inte ha rätt till ersättning från investerarskyddet. För att den dömde skall vara utesluten från rätt till ersättning bör dock krävas att domen har vunnit laga kraft. Nämnden bör emellertid tills vidare kunna hålla inne en utbetalning, om det framkommer att den som begärt ersättning är misstänkt för penninghäleri men ännu inte har dömts. För att nämnden skall kunna hålla inne ersättningen bör i sådana fall krävas att utredningen om brottet har kommit så långt att man på goda grunder kan anta att den misstänkte kan komma att dömas för den handling som läggs honom till last. Regeringen anser därför att att nämnden skall kunna hålla inne en utbetalning först sedan åtal har väckts. Det kan naturligtvis vara svårt att fastställa om ett ersätt- ningskrav har samband med en dom avseende häleri eller penninghäleri. Investerarskyddsdirektivet uppställer emellertid ett krav på att ersättning inte skall betalas ut för egendom som härrör från transaktioner som haft samband med straffbar penningtvätt. Oavsett de tillämpningsproblem som kan uppkomma bör det därför uttryckligen framgå av den nya lagen att rätt till ersättning inte föreligger i nu avsedda fall. bör ha möjlighet att få tillgång till uppgifter för att kunna ta ställning till om rätt till ersättning föreligger eller inte. Regeringen avser därför att genom en ändring i polisregisterkungörelsen (1969:38) ge nämnden rätt att begära utdrag från po- lisregister enligt den lagen. 9.3 Övertagande av fordran Regeringens förslag: Har ersättning betalats ut från investerarskyddet träder staten in framför investeraren i dennes rätt mot värdepappersinstitutet, enligt institutets ansvarsförsäkring eller på grund av skadestånd enligt aktiekontolagen (1989:827). Om ersättning har betalats ut av ett utländskt investerarskyddssystem skall detta ges samma ställning som den staten har när har betalat ut ersättning. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att investeraren och staten skall ha samma inbördes prioritet vid utdelning i konkursen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att om avsikten är att statens regressfordran och investerarens restfordran skall ha lika prioritet i konkursen bör det uttryckligen framgå av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 12 i investerarskyddsdi- rektivet skall ersättningssystemen ha rätt att träda i investerarens ställe mot institutet intill ett belopp som motsvarar vad systemet har betalat ut till investeraren. En motsvarande bestämmelse finns i insättningsgaranti- direktivet (artikel 11). Inte i något av direktiven regleras hur prioriteringen skall ske mellan garantisystemets regressrätt och insättarens eller investerarens eventuella restanspråk om utdelning sker i institutets konkurs. Samma fråga uppkommer beträffande investerarskyddet även när det gäller rätt till ersättning ur ett instituts ansvarsförsäkring och rätt till skadestånd enligt 7 kap. 2 § aktiekontolagen (1989:827). Prioriteringen kan ske på tre olika sätt. En första lösning skulle vara att ge staten prioritet för vad har betalat ut. I så- dana fall skulle investeraren få utdelning först sedan staten har fått full täckning för sin fordran i konkursen. En fördel med detta alternativ skulle kunna vara att kostnaderna för finansieringen av investerarskyddet därigenom skulle minska. Ett andra alternativ skulle kunna vara att ge staten och investeraren lika prioritet. Slutligen skulle man kunna tänka sig att ge investeraren företräde och att staten får utdelning för sin regressfordran först sedan investerarens restkrav har tillgodosetts. Enligt 19 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti träder staten i frå- ga om utbetalade ersättningar enligt garantin in i insättarens rätt mot in- stitutet. Om de insättningar som ersatts omfattas av utdelning i konkursen, skall det belopp som ersatts enligt garantin tillfalla staten. Bestämmelsen har utformats efter förebild i 28 § lönegarantilagen (1992:497). Den bestämmelsen fanns tidigare i 10 § lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs. När den bestämmelsen infördes framhöll Lagberedningen att det var oklart vilken förmånsrätt staten skulle ha för sin regressfordran enligt lönegarantin. Departementschefen menade att staten borde ha förmånsrätt före arbetstagaren, och paragrafen justerades därför i syfte att klargöra detta (prop. 1970:201 s. 86 88). När det gäller statens rätt till övertagande av fordran enligt lagen om insättningsgaranti synes avsikten närmast ha varit att staten och insättaren skall ha samma ställning i institutets konkurs (se prop. 1996/97:72 s. 36 38). Detta avviker således från vad som gäller enligt lönegarantilagen. Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit att den inbördes förmånsrätten mellan investeraren och investerarskyddet bör regleras på samma sätt oavsett om det gäller rätt mot konkursboet, rätt till betalning ur en ansvarsförsäkring eller rätt till skadestånd enligt aktiekontolagen (1989:827). Lagrådet har härvid föreslagit att staten och investeraren skall ges samma inbördes prioritet inte bara i fråga om utdelning i värdepappersinstitutets konkurs utan även i fråga om betalning ur institutets ansvarsförsäkring och skadestånd enligt aktiekontolagen. En sådan lösning skulle dock medföra en utvidgning och fördyring av skyddet jämfört med regeringens förslag i lagrådsremissen och innebära ett avvikelse från den allmänna inriktning på utformningen av skyddet som föreslagits (se avsnitt 5). En lösning med samma inbördes prioritet kan också innebära praktiska problem om investeraren skulle erhålla viss ersättning i konkursen eller ur en ansvarsförsäkring innan han fått ersättning från investerarskyddet. En utgångspunkt bör nämligen vara att investeraren skall ha rätt till samma totala ersättning oavsett vilken ersättning som det först beslutas om. En ordning med samma inbördes rätt innebär att investerarskyddet och investeraren i slutändan delar på en eventuell förlust i förhållande till storleken på respektive fordran. Detta blir en naturlig följd om investeraren först erhåller ersättning från investerarskyddet och sedan framställer krav på resterande del i annan ordning som bevakar statens regressfordran. Om investeraren däremot först erhåller ersättning i annan ordning och därefter begär ersättning av investerarskyddet måste ta hänsyn till hur stor del av investerarens totala fordran som ersättning utgått för i annan ordning innan nämnden kan besluta om ersättning. Har investeraren erhållit utdelning i värdepappersinstitutets konkurs låter sig en sådan beräkning inte göras förrän konkursen avslutats. En ordning där staten har företräde framför investeraren förefaller enklare att administrera eftersom den leder till att investeraren inte bör få någon ersättning från investerarskyddet om han redan erhållit ersättning med i annan ordning. Enligt regeringens mening talar alltså såväl principiella som praktiska skäl för att ge staten företrädesrätt framför investeraren. Regeringen anser således att det finns skäl att följa Lagrådets förslag att den inbördes konkurrensen mellan investeraren och investerarskyddet bör regleras på samma sätt i alla situationer, men att frågan bör lösas på så sätt att staten ges företräde framför investeraren.