prop · GM03140 · 1999-01-01 00:00:00 — På motsvarande sätt finns det enligt regeringens mening inte heller skäl att tillåta meddelarfrihet såvitt gäller uppgifter som omfattas av kommissionens förordnande om tystnadsplikt. I promemorian föreslås en bestämmelse av innebörd att biträdet skall ha samma tystnadsplikt som sin huvudman. Regeringen instämmer i vad som framförts under remissbehandlingen om att innebörden härav är oklar och föreslår att tystnadsplikten för biträdet i denna del regleras särskilt. För ett biträde som är advokat gäller även vad som följer av god advokatsed (jfr 8 kap. 4 § ). Skulle biträdet av en eller annan anledning visa sig inte vara lämplig för uppdraget bör han eller hon kunna entledigas av kommissionen och ett nytt biträde förordnas. Det bör t.ex. kunna ske om biträdet inte iakttar en tystnadsplikt. 11 Uppgiftsskyldighet för myndighet förslag: En myndighet skall på begäran lämna uppgift som kan antas ha betydelse för kommissionens arbete. En myndighet behöver dock inte lämna en sådan uppgift som en enskild inte skulle ha behövt lämna. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehåller dock inget uttryckligt undantag från uppgiftsskyldigheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Hovrätten över och anser att motsvarande inskränkning i enskilds skyldighet att lämna uppgift till kommissionen bör gälla för myndigheters uppgiftsskyldighet. anför att kommissionen inte kan förelägga en arkivinstitution att lämna ut en handling ur ett enskilt arkiv i strid med förbehåll som ställts upp vid överlämnandet av arkivet. har anfört synpunkter på bestämmelsens lagtekniska utformning. Datainspektionen påpekar att personuppgiftslagen (1998:204) kan bli tillämplig i kommissionens verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Kommissionen bör ha möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter i den utsträckning som kommissionen bedömer att detta behövs för utredningsuppdraget. Myndigheter bör kunna lämna uppgifter oberoende av sekretess och åliggandet att lämna uppgift skall omfatta alla myndigheter som kan vara av intresse för kommissionen. Så länge kommissionen bedömer att de begärda uppgifterna har betydelse för utredningsuppdraget bör det inte heller föreligga någon begränsning i tillgången till uppgifter hos andra myndigheter beroende på uppgifternas art. bör t.ex. på begäran vara skyldig att lämna ut uppgift från kriminalunderrättelseregister, och . Försvarsmakten bör på begäran vara skyldig att lämna ut uppgift som förekommer i den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens arkiv. Eftersom uppgift bör kunna lämnas utan hinder av sekretess bör det införas en bestämmelse som ålägger myndighet att lämna uppgift till kommissionen (jfr 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen [1980:100]). Omfattningen av en myndighets skyldighet att lämna uppgift bör, som framgått av det ovan anförda, bestämmas av kommissionen själv. En myndighet skall således lämna de uppgifter som kommissionen anser sig ha behov av för sitt arbete (jfr JO 1996/97 s. 438). Något utrymme för en myndighet att vägra lämna uppgifter till kommissionen bör alltså enligt regeringens mening inte finnas. Kommissionen måste i sitt arbete givetvis beakta att personuppgiftslagens regler efterföljs. En myndighet kan lämna uppgift till kommissionen på olika sätt. Uppgift kan lämnas muntligen vid förhör, i skrift eller bild eller på annat sätt, t.ex. genom upptagning eller uppvisande av hemligt föremål. Uppgiften i fråga behöver inte ingå i en allmän handling. anser att kommissionen inte kan förelägga en arkivinstitution att lämna ut en handling ur ett enskilt arkiv i strid med förbehåll som uppställts vid överlämnandet av arkivet. Det är dock regeringens uppfattning att uppgifterna i ett enskilt arkiv som innehas av en myndighet trots uppställda förbehåll på samma sätt som gäller för uppgifter hos enskilda bör vara tillgängliga om de kan antas ha betydelse för kommissionens arbete. Regeringen är dock medveten om den risk som föreligger att med lag ingripa i överenskommelser mellan enskilda och en arkivmyndighet. Det föreliggande granskningsuppdraget är dock av sådan särpräglad art att det i detta fall kan anses föreligga starkare skäl för insyn i enskilda arkiv än mot. Regeringen vill dock understryka att infordrandet av uppgifter från enskilda arkiv hos myndigheter i strid med förbehåll bör ske med varsamhet. Gränsdragningsfrågor kan här uppkomma beroende på om arkivet har överlämnats till arkivmyndigheten som gåva eller som deposition. Utgångspunkten måste vara att om deponenten eller något rättssubjekt i dennes ställe disponerar över arkivet, så skall en begäran göras enligt reglerna om uppvisande av skriftlig handling och ställas till den fysiska eller juridiska personen ifråga. En begäran om att lämna uppgift bör kunna föregås av förhör med företrädare för myndigheten. Vid detta förhör kan reglerna i 2 4 §§ i lagen tillämpas (jfr avsnitt 9 om editionsplikt). Vid förhöret bör kunna fastställas vilka uppgifter av intresse som myndigheten besitter samt vilka uppgifter som behöver lämnas till kommissionen. Hovrätten över och anser det betänkligt, att uppgift som den som hörs vid kommissionen har rätt att vägra yttra sig om, kan tillställas kommissionen genom en myndighet. Regeringen instämmer i detta och anser att uppgifter som åsyftas i 38 kap. 8 § andra stycket 2 och 3 bör undantas från uppgiftsskyldigheten. Det rör sig t.ex. om uppgifter i advokats klientförhållande eller läkares patient- kontakter samt uppgift om företagshemligheter. Redan av 7 § andra stycket verksförordningen (1995:1322) får anses följa att en myndighet på begäran skall tillhandagå kommissionen med upprättandet av en förteckning över de uppgifter som innehas av myndigheten. Det kan t.ex. gälla en förteckning över uppgifter i ett arkiv eller över andra tillgängliga uppgifter som kan vara av intresse för den verksamhet som bedrivs av kommissionen. Någon uttrycklig regel om detta behövs därför inte i lagen. 12 Straff och vite Regeringens förslag: Den som hörs och vid ett förhör lämnat en osann uppgift eller förtigit sanningen skall kunna dömas till fängelse i högst . Om brottet är ringa eller om gärningen begåtts av grov oaktsamhet, skall den som hörts kunna dömas till böter eller fängelse . Undantag från reglerna om straffansvar skall gälla för det fall att den hörde haft rätt att vägra yttra sig och omständigheterna innebär en skälig ursäkt för honom eller henne. Undantag skall också gälla för uppgifter utan betydelse för det som förhöret avser. Behörigheten att döma ut ett av kommissionen förelagt vite skall ligga på Länsrätten i . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser har dock lämnat synpunkter av lagteknisk karaktär. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare angetts bör förhör inför kommissionen ske under straffansvar. Straffskalan för det fallet att den hörde uppsåtligen lämnat en osann uppgift eller förtigit sanningen bör vara densamma som den vilken enligt 15 kap. 2 § gäller för brottet osann partsutsaga, dvs. fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse . Den senare straffskalan bör gälla även för det fallet att den hörde begått gärningen av grov oaktsamhet (jfr 15 kap. 3 § ). Närmare ledning om bestämmelsens tillämpningsområde kan i relevanta delar sökas i vad som gäller för ovan angivna brott i , liksom för menedsbrottet i 15 kap. 1 § . Den som skall höras inför kommissionen skall dock inte avlägga ed. Omfattningen av sanningsplikten vid förhör inför kommissionen överensstämmer med omfattningen av förhöret. Avgränsningen av detta får bedömas med ledning av ett eventuellt angivet förhörstema och andra anvisningar om förhörets innehåll och syfte som lämnas i samband med förhöret. När det gäller ansvar för mened, osann partsutsaga och ovarsam utsaga görs i 15 kap. 4 § första stycket undantag för sådana fall i vilka en utsaga var utan betydelse för saken. Enligt andra stycket samma paragraf görs undantag för sådana fall då någon har lämnat en osann uppgift eller förtigit sanningen angående sådant om vilket han eller hon haft rätt att vägra yttra sig och omständigheterna innebär skälig ursäkt för honom eller henne. Även när det gäller straffansvaret för osanna uppgifter och förtiganden inför kommissionen finns behov av undantag. Förutom sådana osanningar och utelämnanden som är betydelselösa gäller detta framför allt sådana fall i vilka den hörde genom osanningar eller förtiganden försökt dölja att han eller hon gjort sig skyldig till något brottsligt. Kommissionsarbetet är förvisso av största vikt och i princip bör den som har begått något brottsligt vara skyldig att välja den utvägen att han eller hon utnyttjar sin rätt att vägra yttra sig i stället för att lämna oriktiga uppgifter. I det konkreta fallet kan det emellertid ofta tänkas vara så att en vägran att lämna en uppgift medför att det blir uppenbart att den hörde har begått en viss brottslig gärning. Med hänsyn till den allmänt vedertagna principen att ingen som har begått ett brott skall vara tvungen att vittna mot sig själv, bör det i sådant fall finnas utrymme för att göra undantag från reglerna om straffansvar (jfr rättsfallet NJA 1972 s. 532 där omständigheterna ansågs innebära skälig ursäkt för den som lämnat osanna uppgifter under ed). Det som har sagts nu gäller särskilt sådana fall i vilka den hörde inte på ett onödigt aktivt sätt leder misstankar åt annat håll utan endast mer eller mindre passivt förnekar något eller på annat sätt döljer sanningen. Den hörde kan alltså inte straffritt tillåtas kasta misstankar på en oskyldig och går han eller hon längre än vad som behövs för att dölja den egna gärningen kan straffansvar komma i fråga. En ordning av den nu angivna innebörden kan åstadkommas med användning av i huvudsak samma uttryckssätt som de som förekommer i 15 kap. 4 § . Det nu sagda innebär inte att någon skulle kunna undgå ansvar för osanna uppgifter eller förtiganden rörande sådana handlingar för vilka allt ansvar för honom eller henne har preskriberats. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6 torde också utrymmet för att undgå ansvar med hänvisning till att det rört sig om en vanärande handling vara begränsat. I fråga om de viten som föreläggs av kommissionen bör viteslagen gälla. Den lagen ger inte något stöd för kommissionen att döma ut ett försuttet vite. Frågor om utdömande av ett vite som förelagts av en förvaltningsmyndighet sådan som kommissionen hanteras i stället enligt 6 § lagen (1985:206) om viten i första hand av länsrätt. Ansökan om utdömande görs enligt viteslagen av den myndighet som förelagt vitet. För att det skall vara tydligt vilken länsrätt som får ta upp ärendet till prövning bör i lagen anges att Länsrätten i är behörig. 13 Sekretess hos kommissionen 13.1 Inledning För att avgöra om det är nödvändigt att förstärka sekretesskyddet för uppgifter hos kommissionen måste man först göra en bedömning av vilken sekretess som kommer att gälla utan att nuvarande sekretessregler ändras. Vid denna bedömning är en lämplig utgångspunkt att skilja på regler som skall skydda det allmännas intressen och regler som skall skydda enskildas intressen. Eftersom det inte är möjligt att i förväg avgöra vilka uppgifter kommissionen kommer att inhämta och från vem, kan även andra bestämmelser om sekretess än de som behandlas i det följande bli tillämpliga hos kommissionen. 13.2 Sekretess till skydd för det allmänna Sekretess gäller för vissa uppgifter oavsett vem som har lämnat upp- gifterna och oavsett hos vilken myndighet uppgifterna förekommer, t.ex. utrikes- och försvarssekretess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen [1980:100]). Således gäller sekretess för sådana uppgifter även hos kommissionen. Dessa regler kan komma att tillämpas t.ex. på uppgifter som lämnas till kommissionen från försvarsmakten. Sekretess gäller för uppgift som förekommer i en polismyndighets verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, s.k. förundersökningssekretess (5 kap. 1 § första stycket 4). Sekretessen gäller även hos kommissionen om uppgiften lämnas dit. Sekretess enligt denna bestämmelse har ansetts gälla även i vissa fall då uppgifterna inte direkt härrör från en polismyndighet (jfr t.ex. RÅ 1989 not. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till polisens underrättelse- verksamhet eller till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas. Sekretessen gäller även hos kommissionen om upp- giften lämnas dit (5 kap. 1 § andra stycket). Enligt denna regel skyddas t.ex. uppgifter från av sekretess hos kommissionen (såvitt avser uppgifter i , se avsnitt 13.3). 13.3 Sekretess till skydd för enskilda Enligt sekretesslagen gäller absolut sekretess för uppgift i register som förs med stöd av lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och lagen (1965:94) om polisregister m.m. (7 kap. 17 § sekretesslagen [1980:100]. Uppgift i ett sådant register kan endast lämnas ut om det är särskilt föreskrivet i lag om register som nämnts, i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och i förordningar som har stöd i dessa lagar. Motsvarande sekretess kommer att gälla för uppgift i belastningsregistret (SFS 1998:620). Sekretessen gäller även hos kommissionen om uppgiften lämnas dit. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. kriminalunderrättelseregister och (9 kap. 17 § 6). Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen gäller inte hos kommissionen om uppgiften lämnas dit. Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessen gäller oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer, således även om uppgifterna förekommer hos kommis- sionen (7 kap. 14 § första stycket). 13.4 Kommissionens rapport liknande den som kommissionen kommer att redovisa har inte tidigare utarbetats i . Närmast kommer förmodligen rapporter som t.ex. betänkande Om kriget kommit (SOU 1994:11). I det betänkandet publicerades naturligt nog endast uppgifter för vilka inte gällde sekretess. I stället användes metoden med utförliga nothänvisningar till det insamlade materialet. Det kommer att råda sekretess för åtskilligt material hos kom- missionen. Detta innebär att kommissionen, mot bakgrund av sitt uppdrag, självständigt och efter sekretessprövning måste avgöra vilka uppgifter som är hemliga och vilka som inte är det. De hemliga uppgifterna kan kommissionen inte redovisa på annat sätt än genom omskrivningar, slutsatser eller nothänvisningar på sådant sätt att sekretessen inte bryts. Avseende uppgift för vilken gäller sekretess men som kommissionen ändå anser bör offentliggöras i rapporten har kommissionen möjlighet att, främst enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100), hos regeringen begära undantag från sekretessen. En annan sak är att frågan om utlämnande från kommissionen till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet endast kan prövas av vissa statsråd (jfr 2 kap. 3 § sekretesslagen och 7 § sekretessförordningen). 13.5 Överväganden Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) tas in en bestämmelse till skydd för uppgift hos kommissionen om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess för sådan uppgift skall gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Meddelarfriheten skall inte gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Tidningsutgivarna anser att det med hänsyn till offentlighetsintresset kan ifrågasättas om inte kommissionen genomgående bör arbeta under en sekretessreglering med raka skade- rekvisit. () anser att bestämmelsen borde utformas annorlunda eftersom det inte torde bli aktuellt att sekretessbelägga uppgifter avseende juridiska personer. Länsrätten i anför resonemangsvis att en lucka i sekretesskyddet kan åtgärdas genom att den sekretess som gäller för uppgift som lämnas till kommissionen överförs till kommissionen. Vidare avstyrker Tidnings- utgivarna att det görs inskränkningar i meddelarfriheten. Skälen för regeringens förslag: Den sekretess som gäller till skydd för det allmännas intresse torde vara tillräcklig. Någon ytterligare föreskrift till skydd för detta intresse föreslås därför inte. Avseende enskilds intresse kan det dock inte uteslutas att det i kommissionens granskningsverksamhet kommer fram uppgifter som kan vara integritetskänsliga och som inte skyddas av gällande sekretessregler. Det kan t.ex. röra sig om uppgift om politisk hemvist eller samröre med vissa politiska grupper och som inte skyddas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Vidare kan det tänkas förekomma uppgift om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familje- förhållanden. Det kan heller inte uteslutas att uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden lämnas till kommissionen. Ett utlämnande av uppgifterna skulle dessutom kunna vara till men för närstående till den uppgifterna rör. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att förstärka sekretesskyddet för uppgift hos kommissionen om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. FUN har anfört att bestämmelsen bör utformas annorlunda eftersom det inte torde bli aktuellt att sekretessbelägga uppgifter rörande juridiska personer. Regeringens uppfattning är att det inte på förhand går att avgöra vilka uppgifter som kan komma in till kommissionen. Det kan inte uteslutas att uppgifter vars offentliggörande kan skada t.ex. ett företag lämnas till kommissionen. Med hänsyn härtill anser regeringen att bestämmelsen bör utformas så att den möjliggör sekretess även för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Tidningsutgivarna anser att kommissionen bör arbeta under en sekretessreglering med ett rakt skaderekvisit, dvs. att offentlighet bör vara huvudregel. Regeringen anser dock att sekretess bör vara huvudregel eftersom uppgifterna ifråga med all sannolikhet kommer att röra särskilt känsliga uppgifter för enskilda och deras anhöriga. Således bör sekretess gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men. Uppfattningen att den sekretess som gäller för uppgift som lämnas till kommissionen bör följa med till kommissionen, dvs. s.k. sekundär sekretess, har framförts av Länsrätten i . Regeringen anser att den befintliga sekretessregleringen tillsammans med en regel till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden är tillräcklig för att tillvarata de sekretessintressen som kan förutses bli aktuella vid kommissionen. Såvitt får förstås skulle en regel om sekundär sekretess i praktiken inte innebära någon ökad sekretess hos kommissionen. Inskränkningar i meddelarfriheten avstyrks av Tidningsutgivarna. Regeringen anser emellertid, med hänsyn till att de uppgifter som bör ges sekretesskydd hos kommissionen och som rör enskilds personliga förhållanden kan vara av mycket integritetskänslig natur, att den grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och underrättelser för publicering (meddelarfriheten) avseende dessa uppgifter bör begränsas. 14 Överklagande Regeringens förslag: Ett beslut i fråga om förordnande eller entledigande av ett biträde skall kunna överklagas till Länsrätten i . Detsamma skall gälla beslut om ersättning till den som har hörts eller visat upp en skriftlig handling eller ett föremål eller som har varit biträde. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. I övrigt skall ett beslut av kommissionen enligt denna lag inte kunna överklagas. Promemorians förslag innehåller inte någon rätt att överklaga beslut om förordnande eller entledigande av biträde eller något krav på prövningstillstånd men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Flera remissinstanser, däribland och Hovrätten över och , anser dock att det bör finnas en möjlighet att överklaga kommissionens beslut om förordnande eller entledigande av biträde. ombudsmän och Länsrätten i anser att det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till naturen hos de frågor som kommissionen skall ha att behandla och till kommissionens status bör grundprincipen vara att det inte skall finnas någon mer omfattande rätt att överklaga kommissionens beslut. Vissa undantag bör dock enligt regeringens mening gälla för ersättningsfrågor, vilka kan behandlas fristående från övriga frågor som kommissionen har att ta ställning till. Ett beslut om ersättning till någon som har hörts eller som förelagts att visa upp en skriftlig handling eller ett föremål eller som varit biträde bör således kunna överklagas. Regeringen delar den bedömning som framförts av några remissinstanser att även frågor om förordnande eller entledigande av biträde bör kunna bli föremål för överklagande. I dessa fall bör det enligt regeringens mening vara den förelagda och alltså inte biträdet som skall ha rätt att överklaga kommissionens beslut. Eftersom kommissionen är en förvaltningsmyndighet bör ett överklagande ges in till Länsrätten i . Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Kommissionens verksamhet kommer i de delar som inte omfattas av den nu föreslagna lagen att regleras av allmänna regler för en förvalt- ningsmyndighet. Således blir förvaltningslagens (1986:223) bestäm- melser tillämpliga på kommissionens arbete i övrigt. Det innebär t.ex. att talan mot ett beslut om avslag på en begäran från en enskild att få ta del av allmän handling får föras enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihets- förordningen och 15 kap. sekretesslagen. 15 Ekonomiska konsekvenser I promemorian föreslås att ett biträde som förordnats av kommissionen skall ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg. Även den som har hörts av kommissionen föreslås ha rätt till viss ersättning. Detsamma gäller den som förelagts att visa upp en skriftlig handling eller ett föremål. Kommissionen skall även kunna besluta om ersättning i andra fall, t.ex. till enskilda som medverkat i uppgiftslämnandet till kommissionen under frivilliga former. All ersättning skall utgå av allmänna medel. Det låter sig knappast göras att uppskatta vilka kostnader staten kommer att få vidkännas till följd av detta. Det kan nämligen inte förutses hur många personer som kommer att höras inför kommissionen i en eller annan form och hur många av dem som väljer att begära att ett juridiskt biträde skall förordnas för dem. Inte heller går det att förutse i vilken utsträckning kommissionen kommer att meddela t.ex. editionsföreläggande. Det torde dock inte röra sig om större kostnader än att de ryms inom ramen för berörda anslag avseende utgiftsområde 4. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till lag om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet 1 § Lagen gäller vissa frågor om förfarandet vid kommissionen, främst sådana som har med förhör, editionsförelägganden och förelägganden att visa upp föremål att göra. Lagen innehåller även straffbestämmelser.