prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Till de rapporter som Försvarsberedningen lämnar skall ledamöterna ha möjlighet att foga eventuella avvikande meningar. 4 De senaste årens utveckling i omvärlden och dess betydelse för och säkerhet Regeringens bedömning: Den för grundläggande positiva säkerhetspolitiska utvecklingen fortsätter, även om osäkerheten om utvecklingen i består. Genom det fördjupade euro-atlantiska säkerhetssamarbetet skapas förbättrade förutsättningar att hantera konflikter som likväl kvarstår i delar av och dess närhet. De gemensamma insatserna på fortsätter. Fortsatta insatser kommer sannolikt att vara nödvändiga . Vår säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av ett gemensamt ansvarstagande för fred och säkerhet i och att bidrar till detta. EU är av grundläggande betydelse för att varaktigt trygga stabilitet och säkerhet i . Regeringen ser med oro på den tveksamhet inför en fortsatt utvidgning som vissa medlemsländer har gett uttryck för. Nato och dess samarbete med partnerländer spelar en central roll för krishanteringen i . Nato-medlemskapet för , och tillmötesgår dessa länders önskemål. Härigenom har den av alla godtagna principen bekräftats, nämligen att varje land har rätt att självt välja sin säkerhetspolitiska linje. De överenskommelser som träffats med om samarbete, den återhållsamhet som NATO visat vad gäller gruppering av militära resurser och det fördjupade samarbetet inom Partnerskap för fred, har gjort att utvidgningsprocessen kunnat genomföras på ett sätt som bidragit till en positiv säkerhetspolitisk utveckling i . Det breda praktiska samarbetet i samt de nordiska ländernas tilltagande säkerhetssamarbete sinsemellan och med främst de baltiska länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen. De tre baltiska staterna eftersträvar medlemskap i både EU och Nato. EU-medlemskapet, som bör utgöra en fördel också för , understöds inom unionen starkt av . Det största hotet mot säkerheten i sammanhänger med en fortsatt instabilitet i . Osäkerheten kvarstår om inrikespolitiska utveckling och de konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till omvärlden. Den ekonomiska krisen i landet fortsätter att fördjupas. Utrymmet för vidmakthållande eller reformering av den militära kapaciteten är mycket begränsat. Det utrikespolitiska agerandet präglas av samarbete med länder både i Väst och i men också av ett hävdande av egna intressen både mot Väst och mot länder i det egna närområdet. Ett invasionsföretag syftande till ockupation av ter sig inte möjligt att genomföra , förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp främst genom luften eller genom insatser mot begränsade mål i eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens bedömning möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skulle kunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka agerande. Den ökade spridningen av massförstörelsevapen och den i vissa fall bristande kontrollen över dem ger också anledning till oro. 4.1 Den globala utvecklingen - några huvuddrag och säkerhet och välfärd är i tilltagande utsträckning beroende av utvecklingen i omvärlden. Lokalt initierade motsättningar och konflikter kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota internationell fred och säkerhet. Krigen på västra , i , , och visar att inomstatliga konflikter med etniska och religiösa förtecken blivit allt större regionala problem med konsekvenser även globalt. Därtill har vi i , liksom i andra länder, anledning att bedöma vår säkerhet i ljuset av ett bredare spektrum av hot och risker - allt ifrån de direkta militära konfliktriskerna till de hot som följer av den globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet. Konflikternas parter, som kan vara grupper av länder, enskilda sådana eller icke-statliga organisationer och rörelser, kan vilja påverka omvärlden t.ex. genom att störa försörjningen med strategiska varor och genom sabotage, terror och utpressning. De alltmer utvecklade globala kommunikationerna, det komplexa moderna samhället och tillkomsten av nya typer av vapen och andra medel för påverkan gör det möjligt även för små grupper att få stor verkan över stora områden och avstånd. Det finns också risker för oavsiktlig påverkan på omvärlden genom t.ex. stora radioaktiva utsläpp eller avbruten leverans av strategiska produkter till följd av bristande kontroll, strider eller kaotiska förhållanden i ett lokalt område. Omfattande migration av människor på flykt undan krig, förföljelse, svält och umbäranden kan också skapa avsevärda humanitära problem som bara kan hanteras genom brett internationellt samarbete. finns en tendens, tydlig redan inför det senaste försvarsbeslutet, att regionala konflikter i grunden förblir regionala och inte på samma sätt som under det riskerar att trappas upp till en allvarligare stormaktsmotsättning. Vi ser i allt fler konflikter att den klassiska folkrättens åtskillnad mellan mellanstatliga konflikter och inbördeskrig suddas ut. Gångna tiders stormaktsinblandning ersätts ofta av grannstaters intervention. Detta förhållande riskerar emellertid att sänka tröskeln för att regionala konflikter skall trappas upp till väpnad nivå. I vissa fall söker stormakterna att gemensamt hantera de hot som lokala konflikter kan utgöra. Kärnvapnen utgör alltjämt en viktig faktor i den internationella säkerhetspolitiken. Detta beror bl.a. på att de fem kärnvapenmakterna, trots att flera av länderna genomfört långtgående reduktioner, fortfarande inte uppfyllt sina åtaganden gentemot de stater som inte har kärnvapen och på att flera nya stater skaffar sig förmåga att utveckla kärnvapen. Det går inte heller att bortse från att det finns ett samband mellan dessa båda faktorer. har emellertid riskerna för spridning av massförstörelsevapen och farhågorna för terroristaktioner med sådana vapen uppmärksammats i allt större utsträckning. De fall när en sådan spridning av massförstörelsevapen faktiskt skett eller befaras ha skett är inte längre möjliga att betrakta som enbart lokala eller regionala hot. Skulle massförstörelsevapen komma till användning kan framförallt de politisk-psykologiska konsekvenserna bli närmast oöverskådliga. Ett allvarligt hot mot den globala säkerheten utgör därför de stater i , och som strävar efter att komma i besittning av icke-konventionella stridsmedel och i flera fall också lyckats uppnå detta. har framförallt ansträngningar att utveckla såväl kärnvapen som biologiska och kemiska vapen med tillhörande vapenbärare stått i blickpunkten. Provsprängningarna i och har visat att kärnvapen fortsatt tillmäts stor säkerhetspolitisk betydelse. De båda ländernas kärnvapenambitioner riskerar att tillsammans med fortsatta utplacering av kärnvapen utgöra ett destabiliserande element i regionen och dess närområde bl.a. mot bakgrund av konflikterna i Kashmir och i angränsande områden. Relationen mellan och baseras på en labil terrorbalans. För torde emellertid fortsatta militära upprustning, även på kärnvapenområdet, ha spelat en lika stor, om inte större roll som drivkraft bakom landets kärnvapenambitioner. Provsprängningarna utgör en allvarlig utmaning mot gällande avtal om rustningskontroll. Det är av stor betydelse att avtalen upprätthålls. I har kärnvapen getts en utökad roll i landets försvarsplanering för att uppväga de konventionella styrkornas försvagning. Till följd av brister i befintliga kontrollsystem, allvarliga ekonomiska problem och utbredd kriminalitet finns risker för spridning av kärnvapenkomponenter, kärnvapenteknik och kärnvapenkunnande. Det är något som tas på allvar av det internationella samfundet, liksom också av de ryska myndigheterna. Vid den bedömning som kan göras om hot och risker som på ett eller annat sätt berör är det, vid sidan om den osäkerhet som präglar utvecklingen i , framförallt säkerhetsfrågorna i södra och sydöstra , i samt i och , som kommer att tillmätas betydelse framöver. Ett stort antal konflikter i dessa regioner består eller har till och med förvärrats . Inte minst gäller detta den fortsatt mycket allvarliga krisen mellan och FN rörande FN:s möjligheter att kontrollera att eliminerat sina massförstörelsevapen. På är det framförallt den allvarligt förvärrade konflikten i Kosovo som tilldragit sig det internationella samfundets ökade uppmärksamhet och engagemang. Antalet flyktingar som ett resultat av konflikten överstiger en kvarts miljon. Efter Natoländernas hot om militärt ingripande har konflikten internationaliserats ytterligare bl.a. genom och Natos verifikations- och övervakningsuppdrag. Trots denna utveckling förefaller vägen till en långsiktig lösning av konflikten ännu mycket lång. De svåra konflikter som pågått i söder om och den olösta konflikten mellan och ger också anledning till oro. Detsamma gör den osäkra utvecklingen i . Förutom de vittomfattande mänskliga konsekvenserna som är en följd av djupa strukturella försörjningskris, kan utvecklingen få en destabiliserande verkan både på och utanför den koreanska halvön. Den riskerar i värsta fall att utlösa en öppen konflikt med . uppskjutning av en ny medeldistansraket illustrerar osäkerheten i den militärstrategiska bedömningen avseende . Mot bakgrund av de nordkoreanska försöken att producera kärnvapen och landets samarbete med andra länder som befaras utveckla kärnvapen framstår detta som en särskilt farlig utveckling. Hur säkerhetssituationen kommer att se ut i är svårt att förutse. Av avgörande betydelse för regionens framtid är att den säkerhetspolitiska balansen inte rubbas på sätt som skapar en sådan ökad osäkerhet i relationerna mellan regionens huvudaktörer att den leder till en rustningskapplöpning. Säkerhetspolitisk stabilitet krävs för att handel och investeringar, miljösamarbete etc. inte skall hotas av sönderfall. och för överskådlig framtid utgör närvaro en viktig stabiliserande faktor och en säkerhetspolitisk garanti för liksom för stabiliteten på den koreanska halvön och för och flera andra sydostasiatiska länders säkerhet. Så länge försvarsavtalet mellan och är i kraft torde inte se behov av utbyggnad av det egna försvaret, vilket skulle kunna äventyra stabiliteten. balanseras riskerna för regional kinesisk dominans. Om skulle reducera sin närvaro, skulle en betydande osäkerhet kunna uppstå i de säkerhetspolitiska relationerna mellan och . Långsiktigt är osäkerheten betydande. Utvecklingen i är i detta sammanhang en huvudfaktor i regionens utveckling. är världens mest folkrika stat och en växande stormakt, vars politiska och ekonomiska betydelse ökat avsevärt. Sedan reformpolitiken inleddes har uppvisat en hög ekonomisk tillväxt och nått betydande resultat som markerar övergången från plan- till marknadsekonomi. Den demokratiska utvecklingen går dock långsamt i . är en av världens kärnvapennationer. Det kinesiska försvaret har moderniserats genom en omfattande anskaffning av högtekniska vapensystem. Därmed har en allt mer utvecklad förmåga att verka långt utanför det egna fastlandet. Allt detta måste också ses i samband med de territoriella konflikter har med en rad av sina grannländer bl.a. i och med . Det kinesiska försvarets modernisering är av central betydelse såväl för landets utrikes- och säkerhetspolitik som för den inrikespolitiska reform- och strukturomvandlingsprocessen. Inte minst grannländer upplever en grundläggande osäkerhet om hur kan komma att använda sin växande styrka och hävda sina intressen, när dessa kommer i konflikt med omvärldens. har de beroendeförhållanden som den fortgående ekonomiska integrationen mellan stater medför, kommit allt mer i blickpunkten. Internationell handel, internationellt industriellt samarbete, internationella investeringar och den internationella kapitalmarknaden har ökat i omfattning och betydelse. Såväl den snabba tekniska utvecklingen som de omfattande avregleringarna på kapitalmarknaden har bidragit till detta. Ekonomins globalisering får allt större betydelse för enskilda länder och sätter gränser för den nationella handlingsfriheten. De ekonomiska och handelspolitiska frågorna väger tyngre i relationerna mellan världens länder och har därmed också fått större säkerhetspolitisk betydelse. Den ökade internationaliseringen gör bl.a. villkoren för internationell handel till ett viktigt medel för ökad säkerhet men också för påverkan i de internationella relationerna. Den finanskris som började i visar hur ekonomins globala effekter kan variera högst avsevärt. Den har medfört stark politisk och social oro i flera , framförallt i , världens fjärde folkrikaste land, men även i . Krisen har även påverkat andra delar av världen. De potentiella säkerhetspolitiska konsekvenserna torde vara störst i . FN har i kraft av sitt stadgeenliga ansvar för internationell fred och säkerhet en central roll i det internationella samfundets fredsfrämjande verksamhet. De 185 medlemsstaterna ger organisationen en global legitimitet. Detta erbjuder möjligheter till bred internationell samverkan också mellan stater med skilda politiska och ekonomiska strukturer. FN:s styrka ligger också i att organisationen har en bred inriktning på säkerhet med såväl politiska, militära, ekonomiska som sociala dimensioner. Det är dock uppenbart att förändringar krävs för att FN mer effektivt skall kunna utnyttja de möjligheter som det förändrade internationella läget skapat, exempelvis för att förebygga konflikter. Även om den förebyggande verksamheten utvecklas kommer FN och andra internationella organisationer dock att tvingas hantera en mängd akuta kriser, konflikter och katastrofer. Förmågan att medverka i ett brett spektrum av fredsfrämjande och humanitära insatser kommer att behöva utvecklas. FN kan dock inte axla ansvaret för ledningen av operationer med trupp för omfattande och utdragna insatser av fredsframtvingande karaktär. Erfarenheterna från bl.a. , och f.d. har visat på svårigheterna för FN att på egen hand genomföra insatser av detta slag. beslutsförmåga hämmas av stor politisk och finansiell återhållsamhet hos ledande rådsmedlemmar inte minst vad gäller nya fredsfrämjande insatser och behovet av att utvidga och anpassa existerande operationer. FN:s beslutsförmåga har blockerats av de skilda uppfattningar som råder bland de permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet, vilket särskilt har visat sig i hanteringen av konflikterna på västra och med . Det är vidare särskilt angeläget att förutsättningar skapas för att förbättra FN:s finansiella situation. har mot bakgrund av sin stora skuld därvid ett särskilt ansvar. Trots ihärdiga ansträngningar från den amerikanska administrationens sida har kongressen ännu inte godkänt en betalning av den amerikanska skulden till FN. En delvis ny arbetsfördelning har utkristalliserats som innebär att FN i större utsträckning auktoriserar regionala organisationer eller koalitioner av stater att genomföra vissa insatser, allt i enlighet med kapitel VIII. Förutom i skedde detta också i , i Bosnien och i . har därvid framhållit att en begäran från eller beslut som fattas av är en förutsättning för vårt deltagande i sådana insatser. Genom den nya typen av fredsfrämjande insatser har frågan om nödvändigheten av FN-mandat börjat att diskuteras bl.a. inom EU och Nato, både från folkrättsliga och säkerhetspolitiska utgångspunkter. 4.2 Det europeiska och euro-atlantiska säkerhetssystemet har präglats av en intensiv förhandlingsprocess om den framtida säkerhetsstrukturen i . Påtagliga förändringar har skett bland organisationerna som har att hantera säkerheten och stabiliteten på den europeiska kontinenten. Det euro-atlantiska säkerhetssystemet har i ökande utsträckning blivit avtalsbundet. Därvid skapas institutionaliserade former för säkerhetspolitiskt samarbete. Det bidrar till ökad öppenhet och ökat förtroende och kan även leda till snabbare och effektivare krishantering. Ett viktigt exempel är undertecknandet av grunddokumentet (Founding Act) mellan och Nato. Ett särskilt Nato-Rysslandsråd upprättades för konsultation och koordination samt, när så bedöms möjligt, även för gemensamt beslutsfattande. Den efter hand allt mer utvecklade demokratin i de forna kommunistiska enpartistaterna i i kombination med det framväxande regelverket för mellanstatliga relationer gör utvecklingen i en allt större del av mer förutsägbar . Risken minskar därmed också för att intressemotsättningar skall trappas upp till öppna konflikter och krig. De steg som tagits mot ökad avtalsbindning av säkerhetsfrågorna är välkomna. är det nödvändigt att notera att många ytterligare steg återstår innan alla länder i har kunnat uppnå sådana säkerhetslösningar som de själva eftersträvar. Det finns på den europeiska kontinenten åtskilligt kvar av motstridiga intressen och misstro mellan länder och befolkningsgrupper som ger anledning till oro och som innebär en risk för nya eller fortsatta lokala och regionala konflikter, särskilt i sydöstra . 4.2.1 Europeiska unionen EU är av grundläggande betydelse för att varaktigt trygga stabilitet och säkerhet i . Samarbetet i EU skapar förutsättningar för att gemensamma värderingar och normer skall spridas och tillämpas genom det nät av relationer och ömsesidiga beroenden som på stor bredd växer fram och berör hela samhället. Det är en process som kommer att ta tid och som kan stöta på svårigheter när olika särintressen uppfattas som otillräckligt tillgodosedda. Men det är också ett samarbete mellan demokratier som successivt kan lösa upp motsättningar och intressekonflikter och öka den inbördes solidariteten och det ömsesidiga beroendet. EU:s förestående utvidgning och utökade ekonomiska samarbete med länder i EU:s närområde har stor betydelse på det säkerhetspolitiska planet. EU ställer på sina medlemsländer bl.a. krav på en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter. Detta har redan haft avsevärda positiva effekter i kretsen av kandidatländer. Utsikterna till medlemskap har inneburit att kandidatländerna gjort stora ansträngningar för att lösa kvarvarande konflikter med sina grannländer. beslöt vid sitt möte i att inleda den anslutningsprocess som omfattar tio kandidatländer i samt . har realförhandlingar inletts med , , , , och . Parallellt härmed har förberedelser pågått för förhandlingar med , , , och . Dessutom har på nytt aktualiserat sin ansökan om EU-medlemskap. skall regelbundet till rådet lämna lägesrapporter om de framsteg varje kandidatland gör samt i förekommande fall, rekommendera att realförhandlingar inleds med ytterligare något eller några kandidatländer. presenterade en första sådan lägesrapport. Rapporten visar att betydande framsteg gjorts inte minst i och . Förutsatt att reformtakten fortsätter på nuvarande sätt skulle ett beslut kunna fattas om att inleda realförhandlingar, åtminstone med , vid i . Det finns dock beklagliga tendenser, märkbara bl.a. vid i , som innebär att många av EU:s nuvarande medlemsstater nu mer än tidigare betonar den tid utvidgningsprocessen kommer att ta. Det kan antas att unionen kommer att vara mycket upptagen av den gemensamma valutans införande och uppgörelsen om EU:s interna hushållning för , den s.k. Dessutom är det val till och en ny kommission skall utses. 4.2.2 () har stärkt sin ställning som fredsfrämjare i . Dess förmåga till snabba och flexibla fältinsatser har blivit ett centralt inslag i europeisk säkerhet. Även före organisationens engagemang i Kosovo har den utfört ett mycket väsentligt arbete genom de fältmissioner som den har upprättat i ett femtontal länder. har utvecklat ett aktivt samarbete om mänskliga rättigheter, demokrati och valövervakning genom ODIHR (kontor för mänskliga rättigheter och demokratiska institutioner). Högkommissarien för nationella minoriteter har genom sitt tidiga, aktiva och långsiktiga agerande i ett tiotal länder framgångsrikt bidragit till att minska spänningar och förebygga konflikter. har på grund av ett brett säkerhetsbegrepp och genom sitt arbetssätt utvecklats till en central aktör i det europeiska säkerhetsarbetet. Organisationen har därvidlag flera komparativa fördelar: ett brett medlemskap, flexibilitet, en stark och snabbt växande fältorganisation och ett gemensamt agerande grundat på gemensamma normer. Den verifikationsmission som inledde i Kosovo utgör organisationens i särklass största utmaning . Uppgiften att verifiera att 1199 efterlevs är stor och komplex, särskilt eftersom den saknar den säkerhetsmässiga grund som och den Natoledda IFOR/SFOR-insatsen gett i Bosnien. I uppgiften ingår övervakning av eldupphör och trupptillbakadragande, stöd för humanitära insatser och flyktingåtervändande, övervakning av respekten för mänskliga rättigheter och stöd för uppbyggnaden av ett demokratiskt samhälle. skall övervaka kommande val i Kosovo och bidra till att bygga upp polisväsendet i provinsen. Med Kosovoinsatsen kommer att ha upp till 5 000 personer i olika missioner vilket kommer att ställa stora och snabbt ökande krav på organisationen. 4.2.3 Europeisk krishantering Det är viktigt att , som sker i Bosnien och i Kosovo, verkligen är beredda att axla ett större ansvar för säkerhetsbyggande och krishantering i första hand inom men också i ett vidare sammanhang. förmåga till krishantering måste stärkas. får inte i hög grad förbli avhängig en ingalunda självklart given amerikansk vilja att engagera sig både politiskt och militärt i andra konflikter än sådana som bedöms röra vitala amerikanska intressen. är det ett grundläggande europeiskt intresse att vidmakthålla ett starkt amerikanskt engagemang i . En stärkt europeisk krishanteringsförmåga skall därför ses som ett komplement till det transatlantiska samarbetet. Ett viktigt inslag i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) är att förebygga konflikter. Förberedelser har inletts för att upprätta en gemensam enhet för politisk planering och tidig förvarning (analysenhet) inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det knyts också förhoppningar till tillsättandet av en talesman på hög nivå för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som skall bidra till att stärka ett mera samordnat uppträdande från EU:s sida i dessa frågor. Avgörande är dock förmågan att ena sig om beslut. Aldrig så goda beslutsmekanismer kan inte ersätta en bristande vilja att agera. Amsterdamfördraget innebär att kopplingen mellan EU och VEU stärks. På svenskt-finskt initiativ fastställer det nya fördraget att de s.k. Petersbergsuppgifterna, dvs. fredsfrämjande och humanitära insatser, skall bli en grundläggande beståndsdel i EU:s säkerhetspolitiska samarbete. Att förebygga och hantera konflikter har därigenom blivit en del av Amsterdamfördraget. EU lägger fast den övergripande politiska ramen och tar initiativet till insatserna, som sedan utförs av VEU. har diskussionen bland EU:s medlemsländer intensifierats om hur EU ytterligare skall kunna stärka sin krishanteringsförmåga. Erfarenheterna från Bosnien, och senast Kosovo har bidragit till detta. Om skall kunna spela en ökad roll inom krishantering, krävs politisk vilja i kombination med en effektiv och trovärdig europeisk militär förmåga. måste ha förmåga att agera militärt när inte kan eller vill delta. Detta handlar inte om att dubblera Natos roll, men däremot om att snabbt och brett genomföra den europeiska säkerhets- och försvarsidentiteten (ESDI) i Nato. Det handlar också om att skapa en ändamålsenlig struktur för beslutsfattande i EU, där unionen har förmåga att fatta strategiska beslut om europeiska militära operationer. Ett starkare och mer effektivt bidrar därigenom också till att stärka Nato. Att stärka samarbetet i på detta område, liksom EU:s roll härvidlag, är en avgörande fråga som rör både EU-ländernas grundläggande säkerhetspolitiska intressen och den transatlantiska länkens fortsatta betydelse. Sannolikt handlar det därför om en flerårig process.