prop · GM031D7 · 1999-01-01 00:00:00 — utgör dock ett undantag eftersom antalet anställda har ökat med 500 personer eller . Även inom området samhällsskydd och rättskipning har sysselsättningen minskat . Antalet anställda sjönk med 4 till och med . Polisväsendet svarade i absoluta tal för en stor del av minskningen, men relativt sett krympte domstols- och åklagarväsendet mer. har samtliga län utom visat en negativ sysselsättningsutveckling i statlig sektor. Mest negativ har sysselsättningsutvecklingen varit i , , och , med minskningar som överstigit . I de tre förstnämnda av dessa län har näringslivstjänsterna minskat med mellan . Försvaret har mer än halverats i och . Takten i neddragningarna verkar ha minskat. Mellan år 1996-97 minskade antalet statligt anställda med , vilket utslaget på regional nivå innebär sysselsättningsminskningar i ungefär hälften av länen. Den högre utbildningen expanderar Sysselsättningen har gått ned inom de flesta statliga verksamhetsområden. Områden som däremot har expanderat är främst den högre utbildningen, men också de betydligt mindre statliga områdena kultur samt vård och omsorg. Bildandet av Institutionsstyrelsen gav ett sysselsättningstillskott till staten på drygt 3 000 anställda. Expansionen inom den högre utbildningen har endast delvis kunnat kompensera de totala neddragningarna som har gjorts. är det huvudsakligen satsningar på mindre och medelstora högskolor som har prioriterats. Antalet anställda vid högskolan i /i har antalet anställda fördubblats. Diagram 3.1 Sysselsättningen i staten Diagram 3.1 visar sysselsättningen i staten 1997. Antalet deltidsanställda har räknats om till helårspersoner (194 000 personer eller av alla anställda i ). Konsumtion Utvecklingen av konsumtionen av statens tjänster har inte varit lika entydig som nedgången av antalet anställda i staten. Det är först som besparingarna tagit sig uttryck i minskad tjänsteproduktion och konsumtion. Statskontoret anser att det finns flera förklaringar till detta. En av dem är den djupa lågkonjunktur som rådde första år. Det ställde krav på statliga insatser i form av arbetsmarknadsåtgärder och utbildning. Satsningar på den högre utbildningen har givit utslag i en ökad konsumtion talet. har även konsumtionen av statens tjänster sammantaget gått ned. Med undantag för den högre utbildningen har konsumtionen minskat inom samtliga verksamhetsområden. Statistik för ger vid handen att konsumtionen av statliga tjänster åter ökat jämfört med . Diagram 3.2 Tillväxt i staten, kommunsektorn och BNP 1970-1997, volymförändring i konsumtionen av offentliga tjänster och BNP Försvaret är den största posten i konsumtionen av statliga tjänster. Den kraftigaste nedgången i konsumtionen har skett inom de s.k. allmänna tjänsterna dvs. skatteförvaltning, länsstyrelser, tullväsende m.m. med en minskning med . En del förklaras av att ombildades till och en successiv neddragning av verksamhet beroende på en minskad flyktingström. Även inom området näringslivstjänster har minskningen av konsumtionen varit markant . har de minskat i volym. Det är framför allt de statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som krympt . En förklaring till detta kan vara att kommunerna i ökad utsträckning tagit på sig ansvaret för de arbetslösa. Den minskade sysselsättningen inom området samhällsskydd och rättskipning återspeglar sig också i en minskad konsumtion av tjänsterna. har den gått ned . början har sektorn vuxit långsammare än den totala konsumtionen av statens tjänster. Medan hela konsumtionen steg i volym , ökade utgifterna för samhällsskydd och rättskipning . Det var polisväsendet som drog ned ökningstakten. Organisation, personal och IT Förvaltningspolitik och organisation , decentralisering och tydligare roller , särskilt under dess första hälft, har den statliga förvaltningen renodlats genom en tydligare uppdelning av statens olika funktioner i samhället. Affärsverksamhet har brutits ut för att drivas i bolagsform under konkurrens och rättsskipning och annan myndighetsutövning har tydligare skilts åt. har det skett ytterligare decentralisering av arbetsuppgifter till kommunerna vilket, tillsammans med framför allt utbrytningen av affärsverksamheten, har bidragit till att den statliga förvaltningen minskat dramatiskt i volym. Även om tydligare uppdelning av funktioner och ansvar mellan den offentliga sektorns aktörer framstår som den huvudsakliga trenden, kan ändå tendenser som pekar i en annan riktning skönjas, anser Statskontoret. Samarbetsformerna mellan staten och kommunerna visar en stor variationsrikedom med komplexa konstellationer och helt olika former. Samverkan inom exempelvis arbetsmarknadspolitiken har medfört att det har bildats nya statliga myndigheter med en majoritet av kommunala företrädare. Det gemensamma resursutnyttjandet och den önskade kreativa dynamiken uppnås till priset av större otydlighet i arbetsfördelningen och därmed större svårigheter att utkräva ansvar. Regeringen har börjat använda sig av särskilda organ, ofta kallade delegationer, vid sidan av den normala myndighetsstrukturen för att hantera vissa frågor konstaterar . Gemensamt för dessa organ är att det rör sig om tillfälliga insatser, ofta tvärs över flera samhällssektorer. I många fall används modellen för att stimulera kommunerna att prioritera bland sina åtaganden i en riktning som bättre stämmer med regeringens nationella mål. Personalen i staten bland de anställda på arbetsmarknaden har ändrats kraftigt som en följd av 1990-talets lågkonjunktur och den höga arbetslösheten. I staten ökar de som är mellan femtio och i antal. De svarar för av de anställda mot . De yngsta, dvs. de , blir allt färre. fanns av de statsanställda i denna åldersgrupp. Andelen har mer än halverats . Medelåldern bland de statsanställda är och den har ökat med . Genomsnittet för samtliga anställda ligger lägre, men ökningen uppgick till närmare . Staten och informationstekniken Internet underlättar för den elektroniska förvaltningen Internet som en kanal för elektronisk kommunikation och informationsförmedling har fått ett sådant genomslag att det inte längre finns några andra alternativ, konstaterar . Det är därför inom den ramen som de statliga myndigheterna utvecklar sådana tjänster som innebär att den elektroniska förvaltningen kan förverkligas. Den innefattar t.ex. IT-stödda transfereringssystem och serviceförmedling till medborgare, organisationer och företag. Direkt, Information och Rixlex, som innehåller rättsinformation, är databaser som ger medborgare och företag en möjlighet att snabbare ta del av det centrala beslutsfattandet inom regering och riksdag. De är också viktiga informationsbaser för den offentliga förvaltningen. Även enskilda myndigheter gör sig själva mer synliga och sin information lättare att komma åt via Internet. Insatserna har stor bredd och utbudet ökar. Myndigheter, vars verksamhet riktar sig till företag och medborgare, har börjat erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till de traditionella kontaktvägarna. Informationstekniken är avgörande för den fortlöpande utvecklingen inom statsförvaltningen, framhåller Statskontoret. kan innebära omprioriteringar Omfattningen av och komplexiteten i det s.k. millennieproblemet har successivt uppenbarats för myndigheterna framhåller Statskontoret. Det berör inte enbart stordatorsystem , där man av utrymmesskäl angav årtal med två siffror. Även i nyare system kan samma förhållande gälla. Kostnaderna för anpassningsarbetet beräknas ligga i miljardklassen. I redovisningarna av anpassningsarbetet uppger flertalet myndigheter att de anser sig nödsakade att inrikta alla resurser enbart på millennieproblemet och att de tvingats prioritera ned annat utvecklingsarbete eller ser en risk för att detta måste göras. leder till att modernare utrustning anskaffas hos en tredjedel av de tillfrågade myndig-heterna. Staten och kommunsektorn Kommunsektorns finanser statsbidragen har långsiktigt minskat Besparingarna i den offentliga sektorn har medfört att såväl kommuners som landstings inkomster och utgifter har minskat något, räknat i fasta priser. Inkomsterna sjönk marginellt medan utgiftsminskningen var något större. Bakom de förhållandevis små förändringarna ligger dock stora förskjutningar mellan olika slag av inkomster och utgifter. Kommunalskatterna är den viktigaste inkomstkällan. De svarar för av de totala inkomsterna och deras betydelse för finansieringen av verksamheten har långsiktigt ökat. har statsbidragen minskat och utgjorde av kommunsektorns inkomster jämfört med . Tre fjärdedelar av kommunsektorns utgifter går till konsumtion, huvudsakligen till social omsorg, hälso- och sjukvård samt grund- och gymnasieskola. Den obrutna expansionen sedan efterkrigstiden upphörde . sjönk konsumtionen i volym och besparingarna drab- bade enligt Statskontoret i stort sett alla verksamhetsområden utom den centrala administrationen. Transfereringarna till framför allt hushållen har ökat . Uppgången förklaras helt av de ökade behoven av socialbidrag under lågkonjunkturårens höga arbetslöshet. Det finansiella sparandet, dvs. skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter, var visserligen negativt , men i ett samhällsekonomiskt perspektiv var underskottet inte så stort. Det uppgick till av utgifterna och motsvarade av BNP. Stora förändringar i verksamhetsförutsättningar har inneburit stora förändringar i förutsättningarna för verksamheten inom kommuner och landsting. Den nya kommunallagen, som trädde 1992, gav större frihet åt kommuner och landsting att själva organisera sin verksamhet. Växlingen från specialdestinerade bidrag till generella verkade i samma riktning. har dock, enligt Statskontoret, en tendens till återgång till selektiva bidrag kunnat skönjas. En viktig ändring i förutsättningarna är också det nya bidrags- och ekonomiska utjämningssystemet, som infördes . Det är tänkt att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar, främst när det gäller att klara de lagstadgade åtagandena. Etnisk och kulturell mångfald i staten har förändrats från att ha varit förhållandevis homogent till att bli ett samhälle präglat av etnisk och kulturell mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Ytterligare 700 000 personer är födda i och har utländsk bakgrund genom att minst en förälder är född utomlands. Totalt har således ca 1,6 miljoner människor i någon form av utländsk bakgrund. Av dem är 1,1 miljon . Det motsvarar en femtedel av den arbetsföra befolkningen. Drygt 700 000 personer eller av befolkningen är födda utrikes. Drygt 400 000 - motsvarande av befolkningen i arbetsför ålder - är födda i med utländsk bakgrund. Arbetsmarknadssituationen i stort för personer med utländsk bakgrund Av de totalt 1,1 miljoner personerna i arbetsför ålder med utländsk bakgrund förvärvsarbetade drygt hälften . Förvärvsfrekvensen är mycket låg jämfört med personer födda i med två svenska föräldrar. av dem förvärvsarbetade . Det är främst de som är födda utomlands som har en låg representation på arbetsmarknaden. Motsvarande tal för personer födda i med utländsk bakgrund var . Lägre andel utrikes födda i staten än inom andra sektorer Andelen sysselsatta med utländsk bakgrund inom arbetsmarknaden som helhet uppgick år , varav de som är födda utomlands svarade för . I staten var andelen med utländsk bakgrund något lägre och uppgick till av de anställda. Skillnaden kan helt hänföras till att andelen födda utomlands är lägre i staten jämfört med övriga delar av arbetsmarknaden; jämfört . En förklaring till den lägre andelen utrikes födda i statsförvaltningen kan vara att minst en fjärdedel av alla statliga anställningarna fordrar svenskt medborgarskap och ofta dessutom en utbildning som är direkt anpassad efter svenska förhållanden, vilket är ett hinder för många födda utomlands. Det sistnämnda kravet gäller främst för jurister, militärer och poliser. Andelen statsanställda med utländsk bakgrund inom dessa områden är också betydligt lägre än genomsnittet för staten som helhet. I likhet med vad som gäller för hela arbetsmarknaden har av de anställda i staten med utländsk bakgrund sina rötter i , och hälften har nordiskt ursprung. I staten, liksom i de övriga sektorerna på arbetsmarknaden, har i genomsnitt hälften av dem som är födda utomlands bott i . Flest personer med utländsk bakgrund inom utbildningsväsendet Inom utbildningsväsendet, som svarar för en femtedel av de statsanställda, är andelen med utländsk bakgrund störst. De utgör en femtedel, vilket motsvarar andelen med utländsk bakgrund av hela den arbetsföra befolkningen. Detta område avviker kraftigt från övriga delar av staten - och för övrigt även från hela arbetsmarknaden - genom att den största delen av de anställda med utländsk bakgrund är födda utomlands. De har även varit i en förhållandevis och en mindre del, än inom övriga statliga verksamhetsområden, har svenskt medborgarskap. Inom det betydligt mindre området kultur - där de statliga museerna svarar för merparten av sysselsättningen har också ca en femtedel av de anställda utländsk bakgrund. Av dem är drygt hälften födda utomlands. 4 produktivitetsutveckling Produktivitet är ett uttryck för en organisations förmåga att omvandla tillgängliga produktionsresurser till prestationer av olika slag. Utvecklingen av produktiviteten är i grunden beroende av de människor som är inblandade i de olika verksamheterna. Därför är ledningens och de anställdas engagemang och förmåga att ta tillvara tekniska och metodmässiga framsteg samt omsätta dem i en mer ändamålsenlig verksamhet viktig för produktivitetsutvecklingen. Det ligger ett stort värde i att kontinuerligt kunna följa upp hur myndigheternas produktivitet förändras. Detta gäller både möjligheten att gentemot bl.a. redovisa hur väl statsförvaltningen lyckas utföra sina åtaganden och möjligheterna att få bättre underlag för styrning och uppföljning av myndigheterna. Samhällets välfärdsutveckling bygger på en kontinuerlig utveckling av produktiviteten. En positiv produktivitetsutveckling har även stor betydelse för utvecklingen av de statsfinansiella utgifterna. Grovt räknat motsvarar en procentenhets högre produktivitet i staten en teoretisk besparing på ca . Inom den privata sektorn har produktiviteten länge varit ett grundläggande mått för att beskriva verksamhetens effektivitet. Inom den offentliga sektorn är produktivitet inte ett lika vanligt, eller lätt använt, mått. De statliga myndigheternas redovisningar av produktivitetsutvecklingen i årsredovisningarna har uppvisat stora brister. Enskilda myndigheter har visserligen använt produktivitetsmätningar, med varierande framgång, för att bl.a. följa upp och styra sin verksamhet. Däremot har försöken att beskriva den samlade statsförvaltningens produktivitetsutveckling varit få. har statsförvaltningens produktivitetsutveckling mätts, bl.a. i ESO:s regi. Den senaste studien genomfördes . Hur statens produktivitet därefter har utvecklats har det funnits begränsad kunskap om. budgetproposition aviserade regeringen därför åtgärder i syfte att få ett bättre grepp om myndigheternas produktivitetsutveckling. Som ett första steg i detta arbete har regeringen gett ett antal centrala myndigheter i uppdrag att beräkna produktivitetsutvecklingen inom sju viktiga statliga verksamhetsområden, nämligen: skatteförvaltningen, exekutionsväsendet, rättsväsendet, invandringen, socialförsäkringens administration, arbetsmarknadsområdet samt universitets- och högskoleområdet. Arbetet med att samordna arbetet och att redovisa de samlade resultaten har utförts av Statskontoret. De nämnda områdena omfattar av den civila statsförvaltningen, vilket bör vara tillräckligt för att ge en approximativ bild av den civila statsförvaltningens produktivitetsutveckling . Den metodik som har använts för att beräkna produktiviteten i den nu föreliggande studien överensstämmer i huvudsak med den som användes vid ESO-studierna av statsförvaltningens produktivitetsutveckling . Detta möjliggör en jämförelse av de olika mätningarna och ger därmed möjlighet att redovisa närmare statlig produktivitetsutveckling. Tabell 4.1 Produktivitetsförändring i den civila stats förvaltningen 1960 - 1997 Procent Period Genomsnittlig årlig förändring 1960 - 1965 - 1965 - 1970 - 1970 - 1975 - 1975 - 1980 1980 - 1985 1985 - 1990 1990 - 1997 tillfördes statsförvaltningen stora resurser utan att prestationerna ökade i samma takt. Resultatet blev allt större produktivitetsminskningar. Den försiktiga besparingspolitiken gjorde att den existerande överkapaciteten inom statsförvaltningen kunde utnyttjas, vilket ledde till att produktivitetsförändringen vände och blev positiv. Produktiviteten fortsatte att utvecklas positivt första halva men en ökad resurstilldelning andra hälft ledde till att produktivitetsutvecklingen avstannade. har produktiviteten inom förvaltningen återigen börjat stiga. har produktiviteten stigit med totalt , vilket innebär en årlig ökning med i genomsnitt . Produktivitetsökningen under den senaste mätperioden - 1997 har fördelat sig något olika mellan åren. Fram till steg produktiviteten. Därefter skedde en viss minskning. En tänkbar tolkning av denna utveckling är att det fanns viss ledig kapacitet inom myndigheterna vid ingången som möjliggjorde produktionsökningar utan att kostnaderna behövde stiga i motsvarande mån. Diagram 4.2 Ackumulerad produktivitetsutveckling i den civila statsförvaltningen 1990 - 1997 Det förekommer givetvis även skillnader i produktivitetsutveckling mellan de sju verksamhetsområdena i undersökningen. En mycket stark produktivitetsutveckling har skett inom arbetsmarknads- och invandrarområdena medan t.ex. delar av rättsväsendet och socialförsäkringsadministrationen har haft en sämre utveckling, särskilt . Det finns olika förklaringar till variationerna i myndigheternas produktivitet. En nyckelfaktor är graden av flexibilitet i en myndighets verksamhet. För att kunna öka produktiviteten måste en organisation ha möjlighet att snabbt kunna ställa om produktionen av tjänster när efterfrågan på dess prestationer förändras. är ett exempel på en organisation som visat sig ha god förmåga att anpassa sina produktionsresurser till efterfrågan och har därmed uppnått en god produktivitetsutveckling. Rättsväsendet består å andra sidan av en grupp myndigheter med ett starkt inbördes beroende i ärendehandläggningen och där flexibiliteten att göra snabba omställningar av produktionen därför är mindre. Inte heller , som uppvisar mycket höga produktivitetssiffror , har kännetecknats av flexibilitet. Den stora produktivitetsökningen beror i huvudsak på att man klarat av att hantera en kraftigt ökad efterfrågan inom ramen för befintliga resurser. När efterfrågeökningen stagnerade lyckades man inte minska kostnaderna för att på så sätt bibehålla den positiva produktivitetsutvecklingen. Det finns även andra viktiga förklaringar till en stigande eller sjunkande produktivitet, t.ex. kvalitetsförändringar som inte fångats i prestationerna. En mindre god produktivitetsutveckling som kan förklaras med systematiska kvalitetshöjningar av myndighetens prestationer behöver då inte nödvändigtvis ses som något negativt. När det gäller studien av produktivitetsutvecklingen har kvalitetsindikatorer belysts där så varit möjligt. Resultaten pekar på såväl förbättringar som försämringar av prestationernas kvalitet. Sammantaget finns inga starka indikationer på att den samlade kvaliteten skulle ha förändrats på ett sätt som bör påverka resultaten av produktivitetsmätningarna. Ytterligare faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av produktivitetsförändringar är systematiska förändringar i förutsättningarna för att utföra myndighetens prestationer. Som exempel på detta kan nämnas att ärendena inom åklagarväsende och domstolar sannolikt blivit alltmer komplexa och därmed resurskrävande att handlägga. Likaså har den fördjupade sjukpenningprövningen haft en negativ inverkan på socialförsäkringsadministrationens produktivitetsutveckling. 5 Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik Bakgrund I enlighet med vad som anfördes i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 14, s. 78 ff.), begärde regeringen in uppgifter från och de enskilda myndigheterna om myndigheternas arbetsgivarpolitik och de mål som gäller för denna. Detta innebar bl.a. att varje myndighet, för , skulle redovisa personalens åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet, lönenivåer och löneutveckling, dels per kategorier av anställda, dels för myndigheten i sin helhet. Myndigheterna skulle vidare, utifrån sina verksamhetsmål och sina bedömningar av arbetsmarknadsläget, redovisa sina mål för kompetensförsörjningen . De uppgifter som myndigheterna redovisat ligger nu till grund för departementens löpande uppföljning av de enskilda myndigheterna och för regeringens övergripande bedömningar vad gäller utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken. redovisningar och regeringens bedömningar I budgetpropositionen meddelade regeringen att den i kommande budgetpropositioner avsåg att redovisa en samlad bild av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till . En första sådan redovisning ges här. I de fall departementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken vid enskilda myndigheter som bör informeras om, så redovisas dessa under respektive utgiftsområde. Regeringens övergripande iakttagelser kan indelas i två huvudområden: dels sådana som gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning, dels sådana som gäller dess aktuella tillämpning inom enskilda områden. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att den senare fungerar väl, medan det finns anledning för flertalet myndigheter att arbeta mer aktivt med den förra. Arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning Vad gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning har myndigheterna redovisat förhållanden och målsättningar som motsvarar regeringens förväntningar. Ett mindre antal myndigheter, såväl stora som små, har visat att de bedriver en väl medveten och långsiktigt strategisk arbetsgivarpolitik. Som exempel på sådana myndigheter kan nämnas , , , , och , , och Åklagarväsendet. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har redovisat mål som är konkreta och tydliga och klart relaterat dessa till myndighetens verksamhet och gällande eller förväntad kompetensförsörjningssituation. Även , , , i , samt har lämnat tydliga redovisningar av målen för kompetensförsörjningen. Ett relativt stort antal myndigheter har lämnat redovisningar med vaga kompetensförsörjningsmål utan tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Den bild som därvid växer fram förstärks av de granskningar som genomförts av och som redovisats i Att verksamhetsanpassa lönepolitiken en granskning av det lönepolitiska arbetet vid fem myndigheter (RRV 1998:22) och Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten (RRV 1998:20). En brist som uppmärksammats i dessa sammanhang är att myndigheternas lönepolitiska strategier i många fall har alltför vaga kopplingar till myndigheternas verksamhet. En förutsättning för ordningen med en delegerad arbetsgivarpolitik är att varje myndighet fullt ut tar ansvar för att effektivt uppnå målen för verksamheten. Det måste därvidlag finns en tydlig koppling mellan målen för verksamheten och målen för kompetensförsörjningen. Ett av de mer grundläggande syftena med regeringens uppföljning är att säkerställa förekomsten av sådana kopplingar. Observationer och bedömningar inom enskilda områden De redovisningskrav som regeringen har riktat till myndigheterna fokuserar på de fyra områden som ur ett övergripande perspektiv har särskild strategisk betydelse för kompetensförsörjningen: åldersstruktur, könsfördelning, personalrörlighet samt lönenivåer och löneutveckling. De observationer som regeringen har kunnat göra inom dessa områden tyder på att arbetsgivarpolitiken i dess enskildheter huvudsakligen fungerar väl.