prop · GM0333 · 1999-01-01 00:00:00 — En viktig tendens i samhällsutvecklingen är ett allmänt tilltagande teknikberoende, särskilt av fungerande telekommunikationer och datorsystem. Detta beroende har allmänt sett förstärkts under . Sammantaget leder detta till ett allt större elberoende i samhällsviktiga funktioner och verksamheter. I stort sett alla delar av det svenska samhället är beroende av en väl fungerande elförsörjning med en hög leveranssäkerhet. Därmed minskar toleransen för avbrott och störningar i elförsörjningen. Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster hos elkunderna. I vissa fall kan störningar utgöra ett hot mot individens överlevnad, exempelvis då de drabbar sjukvården eller uppstår i samband med kall väderlek. Risken för störningar och elsystemets leveranssäkerhet Störningar i elförsörjningen i fredstid kan grovt indelas i tre typfall: Störningsfall 1 är ett landsomfattande elavbrott till följd av störningar i stamnätet Störningsfall 2 är en större regional störning med ett stort antal samtidiga skador på lokal och regional nät, sannolikt orsakade av en storm Störningsfall 3 är omfattande regional eller lokal störning, orsakad av flera samtidiga fel i vitala delar av elmatningen till en region eller stor tätort flesta avbrott beror på fel som drabbar luftledningar i samband med åska, storm och snöfall. Det är främst lokala landsbygdsnät som drabbas. Elavbrott är betydligt vanligare på landsbygden än i tätorter. Näten på högre spänningsnivåer ingår i hopmaskade system och är vanligtvis så dimensionerade att avbrott inträffar först då flera fel uppstår . De har i allmänhet en god motståndskraft mot väderrelaterade störningar. Störningar i stamnätet som leder till elavbrott är ovanliga men får erfarenhetsmässigt betydande effekter när de inträffar. De sammanhänger vanligtvis med tekniska fel i anläggningar. Den senaste större störningen på stamnätet inträffade då stora delar av landet blev strömlöst i . Standarden på de svenska ledningsnäten är generellt sett hög med låga avbrottsfrekvenser och korta avbrottstider. Regeringen bedömer att leveranssäkerheten inom elförsörjningen generellt sett är hög även om elkunder , särskilt , drabbas av elavbrott i samband med oväder. Elsystemet är enligt regeringens bedömning robust och motståndskraftigt mot de typer av störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid på högre spänningsnivåer. Vid de strömavbrott som inträffade i i 1998 fick många elabonnenter vidkännas störningar, som i vissa fall var relativt kännbara. Tillsynsmyndigheterna utreder de berörda nätföre- tagens agerande vid dessa strörningar. Det allvarligaste hotet om störningar i elförsörjningen i fredstid som kan innebära en svår påfrestning på samhället sammanhänger enligt regeringens bedömning med sabotage, inbegripet terroristhandlingar Sabotage mot elanläggningar kan medföra störningar i elförsörjningen enligt störningfallen 1 och 3 ovan. Sårbarheten mot sabotage sammanhänger främst med elsystemets struktur. Elproduktionen är relativt centraliserad och överförings- avstånden mellan produktions- och konsumtionscentra är långa och svåra att skydda. Driften av produktions- och överföringsanläggningar är ofta automatiserad och fjärrstyrd. Data- och telekommunikations- system är nödvändriga för driften av elsystemet. För att åstadkomma långvariga och omfattande elavbrott krävs relativt omfattande sabotageinsatser mot vitala delar av elsystemet. Sådana insatser torde till sin form och inriktning ha stora likheter med de sabotageinsatser som kan förväntas i krigstid. Sabotagehandligar mot elsystemet har varit relativt ovanliga. har dock stamnätet drabbats av sabotageincidenter av relativt begränsat slag. Ingen av incidenterna ledde till elavbrott. Sabotageproblematiken bör dock uppmärksammas. Det kan inte uteslutas att sabotagehotet mot elförsörjningen kommer att öka . Regeringens bedömning överensstämmer i huvudsak med de bedömningar som redovisats av nätmyndigheten i samband med åter- rapportering av regeringsuppdrag att följa upp elmarknadsreformen och av i samband med avrapportering av uppdrag om svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Länsstyrelserna redovisade på regeringens uppdrag tillgången till reservkraftaggregat. Uppgifterna samlades vid som kompletterat dessa. En samman- fattning av uppgifterna lämnades till regeringen (Närings- och ) . Av sammanställningen framgår att tillgången till reservkraft varierar mellan samhällsviktiga funktioner. Inom elförsörjningen pågår ett omfattande effektivi- seringsarbete hos huvuddelen av elföretagen som en följd av bl.a. elmarknadsreformen. Detta tar sig uttryck i bl.a. personalrationaliseringar och nedläggning av viss produktionskapacitet. Det kan också innebära förändringar vad gäller underhålls- och investeringsprinciper inom såväl elproduktionen som nätverksamhet. Effektiviseringsarbetet innebär att överkapacitet som byggts upp inom det monopolsystem som tidigare fanns på elområdet tas bort. En sådan utveckling kan vara i enlighet med elmarknadsreformens intentioner och innebär betydande kostnadsbesparingar. Det torde enligt regeringens bedömning finnas möjligheter att genomföra effektiviseringarna utan att leveranssäkerheten försämras. En alltför långtgående effektivisering kan dock leda till oacceptabla konsekvenser för leveranssäkerheten. I takt med att det ställs hårdare krav på rationaliseringar av drift och underhåll i nätverksamhet ökar kraven på styrningen av underhåll och reinvesteringar. Av detta skäl är leveranssäkerheten ett område som omfattas av tillsynen av nätföretag. En utgångspunkt är att nätföretagen vid utform- ningen av sina tariffer tar hänsyn till kvalitetsaspekterna gentemot sina kunder. Utgångspunkten bör enligt nätmyndigheten vara en i vart fall bibehållen, men helst förbättrad leveranskvalitet. Elmarknadsreformen innebär också åtgärder beträffande konsumentskydd som stärker incitamenten för nätföretag att hålla en hög leveranssäkerhet. genomfördes vissa organisationsförändringar inom elberedskapen på regional nivå som en följd av bl.a. den nya elberedskapslagen. Landets sju elområden ombildades till tre elregioner. Elområdena har i södra och haft samordnande upp- gifter i den fredstida störningsberedskapen. Detta ingår enligt inte i elregionernas uppgifter. Enligt verkets bedömning har därmed den fredstida störningsberedskapen försämrats. Regeringen har uppdragit åt att i samråd med analysera behovet av och tillgången till reservkraftproduktion för höglastsituationer i det svenska elsystemet samt föreslå eventuell lagreglering som kan behövas för att säkra tillgången på de produktionsresurser som kan behövas. Uppdraget skall avrapporteras . Uppdraget har tillkommit mot bakgrund av bl.a. den oro för leveranssäkerheten i elsystemet som uttrycks av elbranschen. har i betänkandet 1998/99:FöU1 Totalförsvarets budget uttalat att det alltjämt föreligger avgörande brister inom bl.a. delfunktionen Elförsörjning inom det civila försvaret. Utskottet anser därför att en funktionsutvärdering bör genomföras på området. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen vad avser förmågan inom delfunktionen och återkommer till med en utförlig redovisning av frågan i samband med kontrollstation. Elförsörjningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet i förebyggande syfte görs mer robust och motståndskraftigt i samband med om- och utbyggnad och införande av ny teknik samt genom en beredskap att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid störningar. Kostnaderna för och de tekniska svårigheterna med att helt förhindra att det svenska elsystemet drabbas av störningar är emellertid mycket stora, särskilt om de skulle genomföras på kort sikt. Åtgärderna måste inriktas både på att minska sårbarheten i elförsörjningen och på att minska användarnas beroende av den ordinarie elförsörjningen. Åtgärder för att förebygga och hantera störningar Enligt regeringens bedömning är det inte påkallat med statliga insatser för att förebygga väderrelaterade störningar i lokala nät (störningsfall 2). Ansvaret för att förebygga sådana störningar ligger på nätföretagen, som är föremål för tillsyn från såväl som . En viktig faktor i detta sammanhang är att röjning av ledningsgator sker enligt anvisningar. Ny röjningsteknik kan enligt uppgift kraftigt reducera kostnaderna för detta, som leveranssäkerheten förbättras. Vidare ersätts oisolerade ledningar av isolerade i samband med reinvesteringar i näten, vilket minskar störningskänsligheten. Eventuella framtida åtgärder kommer att baseras på erfarenheterna från tillsynen av nätverksamhet och elsäkerhet. Regeringen återkommer nedan till åtgärder beträffande förmågan att hantera sådana störningar. De åtgärder som på statsmakternas initiativ vidtas för att elförsörjningen skall kunna upprätthållas och återupprättas i krig har en positiv effekt på den fredstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd mot sabotage och störningar på stamnätet och regionnäten. De åtgärder som är aktuella är bl.a. anläggningsinriktade skydds- och funktionsåtgärder som kan vidtas med stöd av elberedskapslagen. Pågående utrednings- och åtgärdsprojekt bedöms av öka uthålligheten i de nationella och regionala näten i Syd- och . Även möjligheterna att upprätthålla en begränsad elproduktion i regionala och lokala nät (s.k. ö-drift) inom Syd- och vid långvariga elavbrott bedöms öka. I krigstid torde dock toleransnivån för en sämre leveranssäkerhet och ekonomiska skadeverkningar till följd av elavbrott vara betydligt högre än i fredstid. Enligt Svenska kraftnäts bedömning bör det analyseras huruvida hotet om fredstida sabotage kräver andra slags beredskapsåtgärder eller bör ha en annan inriktning än de som företas för höjd beredskap. Detta är enligt regeringens bedömning en uppgift för . Elberedskapslagen är inriktad på åtgärder för höjd beredskap. Vid beslut om beredskapsåtgärder skall de effekter en åtgärd kan få på den fredstida störningsberedskapen beaktas. har, med hänvisning till det vidgade totalförsvarsbegreppet, föreslagit att elberedskapslagen ändras så att den även omfattar åtgärder för fredstida störningar. Det främsta syftet är att kunna finansiera utbildnings-, övnings- och samordningsverksamhet knuten till krishantering och störningsavhjälpning. Begränsningen av elberedskapslagen till att endast omfatta åtgärder för höjd beredskap syftar till att åstadkomma en klar gränsdragning mellan statens ansvar för de krigstida beredskaps- åtgärderna och elföretagens ansvar för den fredstida leveranssäkerheten. En förändring i enlighet med Svenska kraftnäts förslag leder till en uppluckring av denna ansvarsfördelning och kan leda till gräns- dragningsproblem. Regeringen är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå någon ändring av elberedskapslagen. Regeringen har dock budgetproposition föreslagit att den verksamhet som avser med sitt förslag skall kunna finansieras med anslagsmedel (prop. 1998/99:1, vol. 5, UO 6, sid. 59). Regeringen återkommer nedan till denna verksamhet. Inom elförsörjningen finns en lång tradition av samarbete mellan företagen i branschen, Försvarsmakten och räddningstjänsten i samband med störningar. I störningssituationer kan företagen få stöd av samhället med främst militära resurser för exempelvis transporter och röjning. Sådana militära insatser skall ske enligt förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Det innebär att insatser bl.a. skall ske mot ersättning och med beaktande av gällande bestämmelser om konkurrens. Försvarsmakten avgör om den skall medverka i insatsen. har på regeringens uppdrag övervägt hur samarbetet mellan nätföretagen och totalförsvaret i samband med fredstida störningar i elförsörjningen kan utvecklas. Enligt bör ett ramavtal mellan och Försvarsmakten slutas för att lägga grund för ett väl organiserat och förberett bistånd från Försvarsmakten vid fredstida störningar. I avtalet bör såväl former som möjlig omfattning av biståndet regleras. Vidare bör principerna för prissättning av tjänster samt formerna för utveckling av särskilda kompetenser för t.ex. flygbesiktning av elledningar regleras. Utgående från detta avtal bör elföretagen via och dess elregioner kunna påkalla det bistånd som företagen behöver i den aktuella situationen enligt en i förväg fastställd prislista. bör enligt förslaget bemyndigas att i samverkan med Försvarsmakten och berörda länsstyrelser avgöra om störningens omfattning skall föranleda att avtalet utnyttjas. Avtalet bör enligt förslaget ge förutsättningar till viss utbildnings- och övningsverksamhet. Försvarsmakten är beredd att delta i förhandlingar om ett sådant samarbete, men har anfört att konkurrenslagstiftningen kan utgöra ett hinder. Förhandlingar avses starta . Ett modernt nätföretag är resursmässigt dimensionerat för att hantera företagets verksamhet under normala förhållanden i fred och vid driftstörningar som tillhör normalbilden. Vid störningar används i första hand nätföretagets egna resurser, i andra hand personal inlånad från andra nätföretag och annan inhyrd personal. På flera håll i landet finns lokala och regionala överenskommelser mellan elföretagen om bistånd vid störningar. Enligt finns dock ett behov av förbättrad resurskoordinering och krishantering inom elbranschen för att hantera omfattande väderrelaterade störningar inom elförsörjningen där flera nätföretag inom samma del av landet drabbas. Svenska kraftnäts förslag innebör i korthet följande. Elregionerna skall genomföra resurskoordinering vid svåra störningar i elförsörjningen och utöva den samordning som erfordras och som företagen önskar. Nätföretagen skall liksom ansvara för den operativa ledningen av reparationsarbetet. Nätföretagens, elregionerna och samverkande organ utbildas och övas i krisledning och störningsberedskap för fredstida störningar. Överenskommelser om branschinternt bistånd och nyttjande av resurser inom entreprenad företag bör ingås. avser att i samverkan med och Elleverantörer ta upp förhandlingar med berörda parter om sådana överenskommelser. utreder hur civilpliktiga inom elförsörjningen (s.k. linjereparatörer) kan medverka vid störningar i elförsörjningen inom ramen för sin utbildning och genom avtal efter avslutad utbildning. Regeringen instämmer i allt med väsentligt Svenska kraftnäts förslag. Enligt regeringens bedömning bör vidare övervägas hur frivilliga resurser kan utnyttjas i samband med störningar i elförsörjningen. En gränssättande faktor i nätföretagens förmåga att ta in externa resurser i samband med störningar är bristande resurser för arbetsledning. bör i samverkan med elbranschen överväga möjligheterna att öka kapaciteten i ledningsfunktionerna. Regeringen redovisade i prop. 1996/97:11 vissa överväganden om prioriteringsordningar i samband med störningar i elförsörjningen (prop. 1996/97:11 sid. 53). I detta ingick ett förslag till prioriteringsordningar som tagit fram på regeringens uppdrag. Överstyrelsen redovisade ett omarbetat förslag till prioriteringsordningar. Flera myndigheter och organisationer, bl.a. , , och elbranschens organisationer, har i anslutning till detta framfört att det saknas legal grund för nätföretag att tillämpa prioriteringsordning i den fredstida verksamheten. Detta har också uppmärksammats i den i tidigare avsnitt nämnda rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den ursprungliga avsikten med prioriteringsordningarna var att de i fredstid skulle tjäna som vägledning för berörda elföretag i deras arbete med att återupprätta en fungerande elförsörjning och att fördela tillgänglig kraft. I samband med krigstida störningar och i situationer då ransoneringslagen (1978:268) tillämpas skulle prioriteringsordningarna tjäna som utgångspunkt för myndigheternas föreskrifter. Regeringen avser att överväga behovet av ett ytterligare legalt stöd för prioriteringar vid störningar i elförsörjningen i fredstid utöver ransoneringslagen, liksom vissa organisatoriska och ansvarsmässiga aspekter i det förslag som lagt fram. Åtgärder för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen Elsystemet kan aldrig göras så säkert att en helt störningsfri elförsörjning kan garanteras. Störningar i elförsörjningen skapar olägenheter för enskilda hushåll och kan medföra problem inom viktiga samhällsfunktioner som exempelvis sjukvård, vattenförsörjning och räddningstjänst. För näringsidkare kan avbrott i elförsörjningen få betydande ekonomiska konsekvenser. De störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid är dock vanligtvis av en sådan begränsad omfattning att deras praktiska kon- sekvenser kan bäras av hushållen. För flertalet kommersiella verksamheter ligger det i den enskildes ekonomiska intresse att bedöma behovet av att upprätthålla elförsörj- ningen vid fredstida störningar. Något behov av föreskrifter om skyldighet att installera reservkraftförsörjning synes inte föreligga för dessa. Regeringens överväganden vad gäller reservkraft inom sjukvårds- och jordbruksektorerna, och inom området för kommunalteknisk försörjning redovisas i det följande. För fredstida förhållanden bör huvudprincipen vara att den enskilde beslutar om egna åtgärder för att minska sårbarheten mot störningar i elförsörjningen. I samband med omfattande och långvariga fredstida störningar skall myndigheter och andra organ så långt möjligt ställa de resurser i form av reservkraftaggregat, batterier och dylikt som finns för krig till elförbrukarnas förfogande. Regeringen återkommer nedan till frågan om en livsnödvändig värmeförsörjning. Vissa verksamheter är dock av en sådan betydelse för samhället att de oundgängligen måste fungera även i situationer utan en ordinarie elförsörjning. Parallellt med åtgärderna för att minska elsystemets känslighet för störningar bör det därför vidtas åtgärder för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen. För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet, sjukvården och den kommunaltekniska försörjningen. Sådana åtgärder har effekt också på samhällets förmåga att stå emot svåra störningar i elförsörjningen i fredstid. Statliga myndigheter anskaffar också reservkraft med finansiering på annat sätt än via anslag ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret. Den framtida stödgivningen bör i större utsträckning än samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra förutsätt- ningarna att upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i samband med störningar. De krigstida behoven skall vara dimensionerande för verksamheten men behoven i samband med svåra störningar i fredstid skall beaktas i planeringen. har på regeringens uppdrag föreslagit riktlinjer för den fortsatta statliga stödgivningen för anskaffning och installation av reservkraftaggregat. Enligt uppdraget skall riktlinjerna säkerställa att en samordning sker med de åtgärder som vidtas inom elsystemet för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Enligt Överstyrelsens för civil beredskap bedömning bör en helhetssyn anläggas på anskaffning av reservkraftverk. Vidare bör enhetlighet i bidragsgivningen eftersträvas och en samlad prioritering göras så att i första hand de funktioner och verksamheter som i sammanhanget är viktigast förses med reservkraft. Överstyrelsen föreslår därför att anskaffningen av reservkraft skall omfattas av det årliga planeringsunderlaget som inges av de funktionsansvariga myndigheterna. Vidare föreslås att den bidragsgivning som och bedrivit skall fortsätta i huvudsak som . Tydligare krav bör ställas på bränsleförsörjning, personalstöd och provkörning av aggregaten. Den inventering av tillgången som länsstyrelserna har gjort bör kontinuerligt uppdateras. Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete innan ett ställningstagande kan göras till riktlinjerna för den framtida statliga stödgivningen till anskaffning av reservkraftaggregat. Bland annat bör formerna för samordning med de statliga insatserna inom elförsörjningen utvecklas ytterligare. En annan viktig fråga är omfattningen av stödgivningen samt dess inriktning. Länsstyrelsernas och Överstyrelsens arbete med att inventera tillgången till reservkraftaggregat bör drivas vidare så att en kontinuerlig uppdatering sker. har föreslagit att inrättandet av s.k. reservkraftpooler utreds närmare. Enligt Överstyrelsen skulle intressenter i sådana pooler kunna vara bl.a. kommuner, landsting, statliga myndigheter, eldistributörer och försäkringsbolag. Ett arbete pågår med att samla intressenter kring sådana pooler. Enligt Överstyrelsen bör dock frågan utredas ytterligare, bl.a. beträffande de juridiska och ekonomiska aspekterna. Regeringen delar denna bedömning. Vid omfattande elavbrott som blir bestående, exempelvis till följd av transformatorhaveri, kan en möjlighet att minska störningarnas konsekven-ser vara omfördelning av reservkraftaggregat till det drabbade området. Förutsättningarna för en sådan omfördelning bör utredas ytterligare bl.a. på basis av underlaget om tillgången på reservkraft- aggregat. Om en närmare analys visar att detta är en lämplig åtgärd bör planer för omfördelning i störningssituationer tas fram. Denna fråga skall utredas i det kommande arbetet. Ett särskilt problem i samband med elavbrott är det stora elberoendet inom uppvärmningssektorn. I stort sett alla uppvärmningssystem är beroende av en kontinuerlig elförsörjning för att bl.a. cirkulationspumpar i fastigheter och fjärrvärmesystem skall fungera. () har på regeringens uppdrag övervägt insatser för att förbättra förmågan att upprätthålla värmeförsörjningen vid långvariga elavbrott, med särskild inriktning på fjärrvärmesektorn. Enligt är elberoendet stort inom alla led i fjärrvärmessektorn. För att säkra systemen för elavbrott krävs åtgärder i värmeproduktionsanläggningar, fjärrvärmesystem och i de enskilda fastigheterna. föreslår bl.a. fortsatta satsningar på s.k. ö-drift och åtgärder för separat strömförsörj- ning till värmecentraler som finansieras med bidragsmedel. Vidare föreslås att kommunerna skall ha handlingsprogram för krisförsörjning inom energiområdet och att får i uppdrag att stödja kommunerna. Regeringen instämmer i huvudsak i Närings- och teknikutvecklingsverkets bedömningar och förslag. En översyn bör göras av kommuneras beredskap att upprätthålla en livsnödvändig värmeförsörjning till kommuninnevånarna. Översynen bör även innefatta förslag till eventuella åtgärder om så erfordras. Det är en uppgift för att genomföra detta och att lämna kommuner det stöd som erfordras för att ta fram planer för krisförsörjning. 8 Telekommunikationer () Sammanfattning: Teknikutvecklingen och den starka kommersiella utvecklingen bidrar till en ökad tillgång på nya kommunikations- möjligheter. Detta bidrar till möjligheterna att öka telekommunikationer- nas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt. Teknikutvecklingen med nya tjänster medför dock även en ökad sårbarhet. Det är av största vikt att skydda telekommunikationerna mot både fysiska angrepp och attacker. Den fortsatta inriktningen av plane- ringen bör vara att kompetens avseende förebyggande och hantering av svåra telestörningar skall finnas inom och hos de viktigaste operatörerna. Regeringens bedömning är att med nuvarande ekonomiska förutsätt- ningar kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar . Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom området går mycket fort och skyddet kan behöva anpassas därefter. är sektorsmyndighet för teleområdet. Målet för beredskap beträffande svåra påfrestningar på samhället i fred är att verka för att riskerna för en svår påfrestning på telekommunika- tionerna i fred minskar och att konsekvenserna för samhället av en sådan svår påfrestning minskar.