prop · GM0364 · 1999-01-01 00:00:00 — Ofta kan en transport inte slutföras i ett sammanhang varför även viss lagring av gods förekommer i avvaktan på vidare transport Lagen omfattar som sagts samtliga dessa moment och kan i huvudsak sägas reglera hela transportkedjan från avsändare till mottagare. Vid avgörande av om lagen är tillämplig torde syftet med omhändertagandet vara av större betydelse än tiden för transporten. Förflyttning som endast sker inom ett område där tillverkning, lagring eller förbrukning av farligt gods äger rum omfattas dock inte av nämnda lag. I dessa fall är den nu föreslagna lagen tillämplig samt även arbetsmiljölagstiftningen och eventuella skyddsföreskrifter i produktkontrollagstiftningen. Till lagen om transport av farligt gods är kopplad förordningen (1982:923) om transport av farligt gods samt myndighetsföreskrifter. Lagen om transport av farligt gods reglerar således i huvudsak hela det område för transporter som undantas i direktivet. Transporter av farliga ämnen som omfattas av lagen om transport av farligt gods bör därför undantas från nu föreslagen lags tillämpningsområde. Transport av farliga ämnen i rörledningar är undantagna från direktivet. Frågor om rörledningar regleras i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. I rörledningar som omfattas av kravet på koncession enligt lagen om vissa rörledningar transporteras dock inga kemikalier. Sådana ledningar är avsedda för transport av fjärrvärme, dvs. varmvatten, eller av råolja, naturgas eller produkter av råolja eller naturgas eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle (1 § lagen om vissa rörledningar). Vad gäller andra rörledningar än för fjärrvärme omfattas de av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Med stöd av bemyndiganden i den lagen har Sprängämnesinpektionen utfärdat en rad säkerhetsbestämmelser beträffande krav på den tekniska utformningen, tillsynen och driften av sådana rörledningar. Andra transporter av farliga ämnen i rörledningar än de som omfattas av lagen om vissa rörledningar och lagen om brandfarliga och explosiva varor regleras genom bl.a. arbetsmiljölagstiftningen. På uppdrag av och rådet utreder kommissionen behovet av åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser med rörledningar. Som ett av syftena med det arbetet anges behovet av att fastställa huruvida det beträffande rörledningar behövs säkerhetsåtgärder av samma omfattning som beträffande de anläggningar som omfattas av Seveso II-direktivet. Ytterligare bestämmelser för transporter i rörledningar kan inte anses erfordras . Transporter i rörledningar bör därför inte omfattas av nu föreslagen lags tillämpningsområde. Undantagen för dammar och marin verksamhet i konventionen torde i praktiken sakna betydelse. När det gäller dammar är det inte troligt att farliga ämnen förekommer i sådan omfattning att vare sig konventionen eller direktivet kan bli tillämpligt. Olyckor till följd av verksamhet i marin miljö och utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen till sjöss regleras i andra konventioner. Den verksamheten i form av t.ex. oljeutvinning och gasutvinning är i det närmaste obefintlig i . Såväl avfallsdeponier och gruvindustri bör dock omfattas av den nya lagen. 7.2 Definitioner Regeringens förslag: Vissa för Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen centrala begrepp skall definieras i den föreslagna lagen. Dessa begrepp är allvarlig kemikalieolycka, verksamhet, verksamhetsutövare, anläggning, lager och farliga ämnen. Definitionerna i direktivet och konventionen kommer därvid att vara samordnade. Regeringen skall få föreskriva vilka ämnen som skall anses som farliga. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Både Seveso II-direktivet (artikel 3) och Industriolyckskonventionen (artikel 1) innehåller många definitioner av begrepp. För att kunna reglera direktivet och konventionen i en gemensam lag behöver definitionerna samordnas. I Industriolyckskonventionen finns till en början flera begrepp som endast har betydelse för konventionsstaternas inbördes relationer såsom part och därtill knutna bestämmelser som upphovspart, utsatt part och berörd part. De nämnda begreppen behöver därför inte definieras i den nu föreslagna lagen. Inte heller begrepp som allmänhet, effekter och gränsöverskridande effekter i konventionen samt fara och risk i direktivet behöver definieras i lagen. Deras betydelser får anses vara klara och de har inte någon avgörande betydelse för lagens tolkning och förståelse. De begrepp som därmed återstår och således bör definieras i lagen är i konventionen begreppen industriolycka, farlig verksamhet och företagsledning samt i Seveso II-direktivet begreppen verksamhet, anläggning, verksamhetsutövare, farliga ämnen, allvarlig olyckshändelse och lager. Begreppen industriolycka och allvarlig olyckshändelse, farlig verksamhet och verksamhet samt företagsledning och verksamhetsutövare motsvarar varandra i direktivet och konventionen. Definitionerna är dock inte helt identiska varför en anpassning måste göras i den nu föreslagna lagen för att både konventionen och direktivet skall omfattas. Allvarlig olyckshändelse och industriolycka Allvarlig olyckshändelse är ett begrepp som bättre beskriver de händelser som avses i direktivet och konventionen än industriolycka. Begreppet industriolycka ger intryck av att olyckan måste ha ett direkt samband med någon form av industriell verksamhet vilket inte är nödvändigt enligt vare sig direktivet eller konventionen. En olycka i ett lager där ingen verksamhet förekommer kan t.ex. om mängden farliga ämnen är tillräckligt stor omfattas av både direktivet och konventionen. I stället för olyckshändelse bör begreppet kemikalieolycka användas eftersom direktivet och konventionen endast omfattar olyckor där farliga ämnen förekommer. Andra typer av olyckshändelser faller utanför dess tillämpningsområde. Begreppet industriolycka i konventionen har en något vidare betydelse än allvarlig olyckshändelse i direktivet. Industriolycka omfattar nämligen vissa transportolyckor samt olyckor vid slutligt omhändertagande som får undantas från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 4. När det gäller transporter är dock industriolyckskonventionens tillämpningsområde starkt begränsat. Det är endast räddningsinsatser i samband med olyckor vid landbaserade transporter och verksamhetsinterna transporter som omfattas av begreppet industriolycka. Verksamhetsinterna transporter ingår även i begreppet allvarlig olyckshändelse enligt direktivet. Däremot omfattas inte räddningsinsatser vid transportolyckor. Sådana insatser faller emellertid även utanför den nu föreslagna lagens tillämpningsområde eftersom den enligt ovan endast skall avse sådana åtgärder som kan vidtas innan en olycka inträffat. Själva räddningsinsatsen regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102). Eftersom transportolyckor utanför själva verksamheten inte kommer att omfattas av den nu förelagda lagen bör definitionen av allvarliga olyckshändelser i direktivet användas i den nu föreslagna lagen för att ange betydelsen av allvarliga kemikalieolyckor. För att åstadkomma harmonisering mellan direktivet och konventionen bör dock avfallsdeponier inte undantas från lagens tillämpning. Regeringen har behandlat frågan om avfallsdeponier i avsnitt 7.1. Verksamhet och farlig verksamhet Verksamhet i Seveso II-direktivet är mer precist angivet än farlig verksamhet i Industriolyckskonventionen. Någon betydelseskillnad är det dock inte fråga om. Begreppet farlig verksamhet är knutet till konventionens lista över farliga ämnen och innefattar därmed även konventionens definition av farliga ämnen. Farliga ämnen bör dock, vilket vi återkommer till nedan, definieras särskilt i lagen. Begreppet verksamhet i Seveso II-direktivet bör användas i lagen. Definitionen av begreppet verksamhet har ändrats på sätt Lagrådet föreslagit. Verksamhetsbegreppet omfattar samtliga verksamheter som inte är undantagna från den nu föreslagna lagens tillämpningsområde. Ett problem som sammanhänger med verksamhetsbegreppet är dock hur samlokaliserade företag som ingår i samma koncern skall behandlas. På denna punkt ger varken konventionen eller direktivet någon ledning. Utgångspunkten bör dock vara att det är den faktiska risken som skall vara vägledande för tillämpningen av reglerna. Risken med en verksamhet förändras inte av att dess organisation förändras genom att t.ex. avdelningar bolagiseras. Genom att dela upp en verksamhet i flera dotterbolag skulle emellertid de särskilda säkerhetsbestämmelserna i direktivet och konventionen kunna kringgås genom att mängderna farliga ämnen i de olika verksamheterna inte räknas samman. Denna olägenhet skulle dock kunna avhjälpas med ett tillägg i definitionen av verksamhet genom att med verksamhet avses även det område som sorterar under flera verksamhetsutövares gemensamma ledning. Därmed skulle även koncerner omfattas av verksamhetsbegreppet. Ett förtydligande blir därmed även nödvändigt att göra avseende begreppet verksamhetsutövare. Med verksamhet avses självfallet inte ett företags eller koncerns hela verksamhet, som kan vara spridd på många olika platser och orter, utan endast verksamheten på en plats. Verksamhetsutövare och företagsledning Verksamhetsutövare och företagsledning har samma betydelse i direktivet och konventionen. Eftersom begreppet verksamhetsutövare bäst anknyter till verksamhet ovan bör det användas i den nu föreslagna lagen. Som ovan angetts bör det i definitionen av begreppet verksamhetsutövare göras ett tillägg så att koncernledningen vid samlokaliserade dotterbolag räknas som verksamhetsutövare. Med verksamhetsutövare bör således anses varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning. Om flera verksamheter med gemensam ägare är samlokaliserade skall dessa ses som en verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare. Anläggning, lager och farliga ämnen Anläggning omfattas av begreppet verksamhet i Seveso II-direktivet och kan ses som en precisering av de delar av verksamheten där farliga ämnen förekommer. Den definition som finns i direktivet bör överföras till den nu föreslagna lagen. Även definitionen av lager i direktivet bör tas in i lagen. Definitionen av farliga ämnen i direktivet innehåller dels en precisering av vad som menas med ämnen, dels en hänvisning till de särskilda listor över farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen som finns i bilaga I till direktivet. Skäl talar för att definitionen av farliga ämnen i den nu föreslagna lagen bör göras på samma sätt. Hänvisning till listorna över farliga ämnen kommer, som ovan nämnts, att ske genom ett bemyndigande till regeringen att ange vilka farliga ämnen som avses. Därvid bör listorna till bilaga I till direktivet följas med undantag för de fall där Industriolyckskonventionen är strängare. De närmare bestämmelserna om hur mängden farliga ämnen skall beräknas och de mer detaljerade tillämpningsbestämmelserna som anges i nämnda bilaga I till direktivet bör meddelas av centralt ansvarig myndighet. 7.3 Verksamhetsutövarnas skyldigheter Regeringens förslag: Verksamhetsutövarnas skyldigheter är uppdelade i två kravnivåer beroende på i vilka mängder farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i verksamheten. Samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att vidta förebyggande och skadebegränsande åtgärder, inge anmälan till tillsynsmyndigheten om verksamheten samt upprätta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Bestämmelser med dessa skyldigheter införs i lagen. De verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån i lagen skall utöver nämnda skyldigheter även lämna en säkerhetsrapport. Vid nyanläggning och förändring av verksamhet som omfattas av den högre kravnivån skall säkerhetsrapporten lämnas till miljöprövningsmyndig- heten för en fördjupad säkerhetsprövning. I övriga fall skall säkerhetsrapporten lämnas till tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att vid nyanläggning och förändring av vissa verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt Seveso II-direktivet och av Industriolyckskonventionen skall en säkerhetsrapport inges till miljöprövningsmyndigheten för en samordnad miljö- och säkerhetsprövning. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: I Seveso II-direktivet anges verksamhetsutövarnas skyldigheter i huvudsak i artiklarna 5 7, 9, 10 och artikel 13. Industriolyckskonventionens bestämmelser om verksamhetsutövarnas skyldigheter finns i artiklarna 3, 4 och 6. Även artikel 9 i konventionen om information till och deltagande av allmänheten har en koppling till verksamhetsutövarens skyldigheter. Verksamhetsutövarens skyldigheter i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen omfattar i huvudsak tre moment, nämligen vidtagande av åtgärder för att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsa följderna av dessa, ingivande av redovisningar angående verksamheten och säkerhetsarrangemangen till behöriga myndigheter och information till allmänheten om verksamheten. I artikel 5 i Seveso II-direktivet anges att verksamhetsutövaren skall vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa. Vidare skall verksamhetsutövaren för behöriga myndigheter kunna styrka att alla nödvändiga åtgärder vidtagits. I Industriolyckskonventionen motsvaras artikel 5 i direktivet närmast av artikel 3 tredje punkten där det anges att företagsledningen skall iaktta alla åtgärder som krävs för att på ett säkert sätt kunna genomföra den farliga verksamheten och förebygga industriolyckor. Utredningen har föreslagit att då bestämmelserna om verksamhetsutövarens allmänna skyldigheter är av så grundläggande betydelse och anger vad verksamhetsutövarna rent faktisk har att göra bör en bestämmelse därom tas in i den föreslagna lagen. Länsrätten i län har påpekat att genom att meddela förelägganden och förbud, som kan förenas med vite, kan uppfylla sin skyldighet enligt direktivet att se till att verksamhetsutövaren vidtar alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsa följderna av dessa för människor och miljö. Regeringen anser att bestämmelsen om verksamhetsutövarens allmänna skyldigheter enligt artikel 5 i direktivet är av så grundläggande betydelse att en särskild bestämmelse bör införas i lagen om detta. tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet och sådana anläggningar som omfattas av balkens tillämpningsområde. Detta innebär att den som bedriver verksamhet som omfattas av nu föreslagen lag skall iaktta allmänna hänsynsregler i 2 kap. En bestämmelse bör införas i nu föreslagen lag för att klarlägga detta förhållande. I artiklarna 6, 7 och 9 anges verksamhetsutövarens särskilda skyldigheter enligt Seveso II-direktivet. Artikel 6 om anmälan gäller samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet medan artikel 9, skyldighet att upprätta och inge säkerhetsrapport, endast omfattar de verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån. Artikel 7 om säkerhetspolicy gäller formellt endast de verksamhetsutövare som omfattas av den lägre kravnivån, men eftersom en säkerhetspolicy även skall ingå i säkerhetsrapporten enligt artikel 9 är bestämmelsen även tillämplig på verksamhetsutövare i den högre kravnivån. De krav som ställs på verksamhetsutövarna i konventionen anges i artikel 6. De krav som där ställs omfattas, som ovan nämnts, i huvudsak av den högre kravnivån enligt Seveso II-direktivet. Reglerna om anmälan i Seveso II-direktivet avser som sagts samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet. Anmälan skall göras vid nyanläggning samt när det gäller befintliga verksamheter från det att direktivet trädde i kraft. En anmälan skall bl.a. innehålla uppgifter om vilka farliga ämnen eller grupper av ämnen som ingår i verksamheten och omfattas av direktivet, uppgifter om den verksamhet som bedrivs eller skall bedrivas och information om omgivningspåverkan. Vid väsentliga förändringar i verksamheten som har betydelse för de uppgifter som lämnats i anmälan skall verksamhetsutövaren informera berörda myndigheter. Vidare skall information lämnas vid definitiv nedläggning av en anläggning. Om säkerhetsarrangemangen vid en verksamhet bedöms som uppenbart otillräckliga skall den behöriga myndigheten enligt artikel 17 förbjuda idrifttagandet eller driften vid verksamheten. Även i de fall anmälan inte lämnas in kan den behöriga myndigheten förbjuda verksamheten enligt artikel 17. I det senare fallet är detta emellertid inte någon skyldighet utan endast en möjlighet. En bestämmelse som anger att en anmälan skall inges och när detta skall ske bör tas in i lagen. Vidare bör en övergripande bestämmelse om en anmälans innehåll tas in i lagen. Närmare precisering av innehållet i anmälan kan ske genom förordning och myndighetsföreskrifter. För de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport och där det således kommer att ske en fördjupad säkerhetsprövning i samband med tillståndsprövningen enligt bör regeringen för att underlätta för dessa verksamhetsutövare ha möjlighet att föreskriva begränsningar i anmälningsskyldigheten. De särskilda övergångsbestämmelser som enligt Seveso II-direktivet gäller för befintliga verksamheter återkommer regeringen till i avsnitt 8. Enligt artikel 7 skall de verksamhetsutövare som endast omfattas av den lägre kravnivån utarbeta ett dokument med företagets säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser och se till att den tillämpas i verksamheten. Det finns inget krav på att dessa verksamhetsutövare skall inge säkerhetspolicyn till behöriga myndigheter med mindre än att dessa särskilt begär det. För verksamheter som omfattas av den högre kravnivån skall däremot säkerhetspolicyn ingå som en del av den säkerhetsrapport som dessa företag enligt artikel 9 är skyldiga att inge till behöriga myndigheter. I bilaga III till direktivet anges vilka uppgifter som säkerhetspolicyn skall innehålla. Säkerhetspolicyn innefattar mål och allmänna handlingsprinciper som verksamhetsutövaren ställt upp för hantering av riskerna. I lagen bör det tas in en bestämmelse som anger att samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att utarbeta en säkerhetspolicy, dvs. ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Närmare bestämmelser om innehållet i handlingsprogrammet kommer att ges i förordning. Enligt artikel 9 i Seveso II-direktivet skall de verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån i direktivet inge en säkerhetsrapport till behöriga myndigheter. Detta kommer att gälla för flertalet av de verksamheter som är skyldiga att lämna säkerhetsredovisning enligt artikel 5 i Seveso I-direktivet. Syftet med säkerhetsrapporten är att visa att en säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser och ett säkerhetssystem för att se till att denna genomförs har införts i enlighet med bilaga III, visa att faror för allvarliga olyckshändelser har identifierats och att nödvändiga åtgärder har vidtagits för att förebygga dem och begränsa följderna för människor och miljö, visa att utformning, konstruktion, drift och underhåll av alla anläggningar, lagerplatser och infrastrukturer som har samband med driften och som har ett samband med olika slag av fara för allvarliga olyckshändelser inom verksamheten, uppvisar tillräcklig säkerhet och tillförlitlighet, visa att interna planer för räddningsinsatser har upprättats och tillhandahålla underlag som gör det möjligt att utarbeta en extern plan för räddningsinsatser om en allvarlig olyckshändelse skulle inträffa, säkerställa att de behöriga myndigheterna får tillräcklig infor- mation för att kunna besluta om lokalisering av nya aktiviteter och markanvändning omkring befintliga verksamheter. I bilaga II till direktivet anges vilka uppgifter som alltid skall ingå i en säkerhetsrapport. Jämfört med dagens säkerhetsredovisningar är kraven på säkerhetsrapportens innehåll mer utförliga och preciserade. Säkerhets- rapporten är mer fokuserad på säkerhetstänkandet inom organisationen. Ökad vikt har bl.a. lagts vid företagens kontrollsystem för uppföljning av säkerhetsarbetet. Stor vikt har även lagts vid verksamhetens omgivning både med avseende på den risk som omgivande aktiviteter utgör och den risk som verksamheten utgör för omgivningen. Säkerhetsrapporten skall i likhet med anmälan enligt artikel 6 inges till behörig myndighet. Tiderna för ingivande av säkerhetsrapporten vid nya verksamheter är de samma som för anmälan. När det gäller befintliga verksamheter gäller dock för att inge säkerhetsrapporten än vad som gäller för anmälan. De särskilda övergångsbestämmelser som enligt Seveso II-direktivet gäller för befintliga verksamheter återkommer regeringen till i avsnitt 8. Vid ändringar i verksamheten som kan få betydande återverkningar avseende faran för olyckshändelser skall verksamhetsutövaren enligt artikel 10 se över och vid behov revidera säkerhetsrapporten. Därutöver skall säkerhetsrapporten regelbundet ses över och uppdateras minst eller vid vilken annan tidpunkt som helst på verksamhetsutövarens eller den behöriga myndighetens initiativ, när nya fakta gör detta berättigat eller för att kunna beakta den tekniska utvecklingen och kunskapsutvecklingen på riskbedömningens område. En väsentlig nyhet jämfört med Seveso I-direktivet är att de behöriga myndigheterna skall granska de säkerhetsrapporter som inges. Om myndigheterna inte anser att säkerhetsarrangemangen är tillräckliga eller att säkerhetsrapporten är bristfällig kan de begära in kompletterande uppgifter. Ytterst om säkerhetsarrangemangen bedöms som uppenbart otillräckliga skall den behöriga myndigheten enligt artikel 17 förbjuda idrifttagandet eller driften vid verksamheten. Även i de fall säkerhetsrapporten inte lämnas in kan den behöriga myndigheten förbjuda verksamheten enligt artikel 17. I det senare fallet är det emellertid, som tidigare nämnts beträffande anmälan, inte någon skyldighet utan endast en möjlighet. I lagen bör det tas in en bestämmelse som bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om att för vissa verksamheter skall en säkerhetsrapport upprättas. När det gäller innehållet i säkerhetsrapporten bör en övergripande bestämmelse om vilka delmoment som den skall omfatta tas in i lagen. Närmare precisering av innehållet i säkerhetsrapporten med hänsyn till de krav som ställs i bilagan till direktivet och konventionen kan ske genom förordning och myndighetsföreskrifter. De särskilda övergångsbestämmelser som enligt Seveso II-direktivet gäller för befintliga verksamheter återkommer regeringen till i avsnitt 8. Enligt den föreslagna integrerade miljö- och säkerhetsprövningen skall en fördjupad prövning av säkerhetsarrangemangen göras vid de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport och som omfattas av förprövningsreglerna i . Detta skall ske vid nyanläggning och vid förändringar i verksamheten, vilket sammanhänger med när tillståndsprövning skall utföras enligt . Med en fördjupad säkerhetsprövning tillgodoses kravet på en granskning av säkerhetsrapporten enligt artikel 9 i Seveso II-direktivet samt kraven i artikel 3 om identifikation av farliga verksamheter och artikel 6 om förebyggande åtgärder i Industriolyckskonventionen. En prövning av säkerhetsarrangemangen kommer att göras av den instans som har att tillståndspröva verksamheten enligt . Vid prövningen skall regler om ansökan även omfatta säkerhetsrapporten som skall anses utgöra en del av själva ansökan. Vad som i stadgas om komplettering m.m. av ansökan är således tillämpligt även på säkerhetsrapporten.