prop · GM0325 · 1999-01-01 00:00:00 — Myndighetskompetensen är en nyckelfråga vid bekämpning av ekonomisk brottslighet, och då även miljöbrott. När det gäller miljöbrott handlar det dock om kompetens av delvis annat slag än vid ekobrottsbekämpning i allmänhet. Frågor om räkenskaper, finansiella transaktioner m.m. har sålunda i regel en mindre betydelse vid utredning om miljöbrott. I stället ställs krav på kompetens i fråga om det miljörättsliga regelverket samt om miljöteknik och miljöfrågor i allmänhet inklusive naturvetenskaplig insikt. Gemensamt för de kvalificerade miljöbrottsutredningarna och för andra slag av utredningar om ekonomisk brottslighet är att det ofta behövs kompetens om associationsrättsliga och liknande frågor. Det kan exempelvis röra sig om hur beslut fattas inom företag och vilka befattningshavare inom ett bolag som bär det straffrättsliga ansvaret för en viss åtgärd eller en viss underlåtenhet från företagets sida. finns vid en grundkurs i miljöfrågor för poliser och åklagare. Kursen omfattar och har genomgåtts av omkring 50 poliser och ett tiotal åklagare. Det förekommer också viss vidareutbildning även inom åklagarväsendet som en uppföljning till grundkursen. Genom dessa utbildningsinsatser har kunskapsnivån inom miljöbrottsområdet höjts påtagligt inom polisen och åklagarväsendet. Det är angeläget att utbildningen på området fortsätter och utvecklas. Inte minst viktigt är det att utveckla en fortbildning för att befästa och uppdatera kunskaperna. En ökad samverkan på utbildningsområdet kan därtill vara ett viktigt led i att öka samverkan i den operativa verksamheten. En fråga som därvid måste uppmärksammas är den internationella dimensionen, med hänsyn till att den kvalificerade brottsligheten får ett allt större inslag av internationella kontakter och transaktioner. Det är nödvändigt att poliser och åklagare som arbetar med miljöbrott vid behov kan samarbeta effektivt med poliser och åklagare i andra länder. På regional nivå förekommer på sina håll seminarier och kurser i samverkan mellan polis, åklagare och tillsynsmyndigheter. Det förekommer också att polis och åklagare utbildar tillsynsmyndigheternas personal i fråga om brottsutredning, exempelvis att säkra bevisning i samband med tillsynsbesök i enlighet med vad som berörts ovan. Sådana gemensamma aktiviteter spelar en stor roll inte bara för att utveckla kompetensen utan också för att skapa nätverk mellan befattningshavare vid skilda myndigheter. Därigenom läggs en god grund för ett effektivt samarbete i det operativa arbetet. Det är därför viktigt att sådana regionala seminarier och andra aktiviteter utvecklas i alla län. Inför ikraftträdandet av sker en landsomfattande utbildning organiserad av en särskild kommitté (M 1997:03). I vissa fall kan en miljöbrottsutredning kräva kompetens som går utöver vad poliser och åklagare rimligen besitter. Den kunskap som tillsynsmyndigheterna har inom miljöområdet kan vara en kompetens som bör tillföras en miljöutredning. Detta kan ske genom att myndigheten överlämnar framtaget material och utredningar, lämnar upplysningar eller, i mån av resurser, samverkar på annat sätt med polis och åklagare. I Riksåklagarens miljöbrottsutredning ingår också att utreda kompetensfrågorna. Utredningen kommer därmed att ge ett bredare underlag när det gäller att utveckla myndighetskompetensen inom området. En fråga som därvid kommer att beröras är om åklagarväsendet, och då särskilt , bör anställa egna tekniker eller andra specialister inom miljöområdet exempelvis för att förstärka viktiga miljöbrottsutredningar, för att arbeta med övergripande frågor inom miljöbrottsbekämpningen och för att säkerställa att åklagarväsendet har tillgång till miljökompetens som är fristående i förhållande till tillsynsorganen. 3.6 Styrning, organisation och myndighetssamverkan Några huvudpunkter: En samlad organisation för miljöbrottsbekämpningen. ges en central roll. Nationella stabsfunktioner för samordning och utveckling av miljöbrottsbekämpningen och för att lämna förslag till åtgärder mot nya former av brottslighet ( early warning ). En central utredningsorganisation med åklagare, poliser och specialister för riksomfattande verksamhet. Kvalificerade miljöbrott handläggs alltid av åklagare och poliser med särskild kompetens. Tillräckliga resurser hos åklagarväsendet och polisen för att handlägga miljöbrott. är centralt samverkansorgan för miljöbrottsbekämpning. De regionala samverkansorganen mot ekobrott samordnar också miljöbrottsbekämpningen. En miljöbrottsgrupp för praktiska samverkansfrågor inrättas under det regionala samverkansorganet. Kriminalunderrättelseverksamhet rörande miljöbrottslighet. redovisar miljöbrottsbekämpningen till regeringen. Regeringen redovisar miljöbrottsbekämpningen till . Regeringen utfärdar årliga myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för miljöbrottsbekämpningen. får i uppdrag att följa och utvärdera myndighetssamarbetet rörande miljöbrottsbekämpningen. Det internationella samarbetet utvecklas. Ökad forskning om miljöbrott. Allmänna utgångspunkter Ett av huvudproblemen när det gäller att få miljöbrottsbekämpningen att fungera effektivt är att verksamheten spänner över så vida områden och berör så många olika myndigheter inom skilda sektorer. Detta har lett till åtskilliga svårigheter exempelvis när det gäller att rätt förstå varandras roller och åtgärder, att tala samma språk och att samarbeta effektivt med varandra (se avsnitt 3.1). I många stycken liknar situationen vad som är, eller varit, fallet i fråga om ekobrottsbekämpningen i allmänhet. Där ledde den organisatoriska splittringen och svårigheterna i fråga om samordning och myndighetssamarbete till att statsmakterna inrättade en särskild myndighetsstruktur med , och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. För att säkerställa en samlad styrning och uppföljning har statsmakterna också infört en ordning med årliga rapporter från . Delvis faller miljöbrottsbekämpningen redan inom ramen för denna nya, från gällande, struktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Dock handläggs förundersökningar om miljöbrott inte vid , eftersom miljöbrottsbekämpningens organisation utreds av Riksåklagaren på regeringens uppdrag. Utgångspunkten är enligt uppdraget att skall ges en central roll inom miljöbrottsbekämpningen. Även om vissa organisationsfrågor måste anstå i avvaktan på att Riksåklagaren redovisar sitt uppdrag finns det frågor av övergripande och strukturell karaktär som redan nu kan slås fast. Beträffande övriga frågor kommer regeringen att återkomma till sedan Riksåklagaren redovisat sitt uppdrag. utreda miljöbrott Det får ankomma på polis- och åklagarväsendena att skapa en fastare struktur för att utreda miljöbrott med utgångspunkt från de direktiv som regeringen meddelar i regleringsbrev eller på annat sätt. Organisationen måste utformas för att säkerställa att förundersökningarna bedrivs aktivt och med erforderlig kompetens, att tillräckliga resurser kan avdelas för verksamheten samt att berörda myndigheter samverkar effektivt med varandra. Viktigt är också att organisationen utformas så att tillsynsmyndigheterna har kontaktpunkter exempelvis i form av miljöbrottsansvariga chefer inom åklagarorganisationen. Endast åklagare och poliser som har genomgått avsedd miljöbrottsutbildning och i övrigt besitter erforderlig miljöbrottskompetens skall handlägga utredningar av kvalificerade miljöbrott. Det faller inom Riksåklagarens uppdrag att utreda om organisationen för miljöbrottsutredning på distriktsnivå helt eller delvis skall ingå i eller om den skall ingå i den ordinarie polis- respektive åklagarorganisationen. Inom uppdraget faller också att utreda om organisationen bör ha länen som arbetsområde eller om man, för att skapa bärkraftiga och kompetensstarka enheter, bör inrikta sig på funktionella regioner med en större geografisk bas. En utgångspunkt i Riksåklagarens miljöbrottsutredning är att det centralt, och lämpligen inom , skapas en högt specialiserad enhet med åklagare och poliser med tillgång till kvalificerad miljöexpertis. Den centrala enheten bör ha hela landet som arbetsfält. Den bör kunna sättas in vid särskilt omfattande och kvalificerade miljöbrottsutredningar, antingen genom att ta över utredningsansvaret eller genom att förstärka den regionala organisationen. Också i övrigt bör den centrala styrkan kunna fungera som ett stöd åt den regionala organisationen. Nationella stabsfunktioner Vid finns, vid sidan av de operativa enheterna, nationella stabsfunktioner. Dessa skall i samverkan med polisens, och då särskilt , kriminalunderrättelsetjänst nära följa utvecklingen i fråga om den ekonomiska brottsligheten. Vid behov skall statsmakterna, andra myndigheter, näringslivet m.m. informeras om nya former av ekobrottslighet och om annat som kan föranleda åtgärder från statsmakter, myndigheter eller näringsliv ( early warning ). I uppgifterna ingår också att föreslå regeringen behövliga åtgärder på statsmaktsnivå mot brottsligheten. De nationella stabsfunktionerna bör också omfatta miljöbrottsligheten. Det innebär att i konsekvens med detta bör få ett ansvar för att följa miljöbrottsligheten över hela landet och internationellt. Inom polisen skall kriminalunderrättelseverksamhet bedrivas också i fråga om miljöbrottslighet. Detta har stor betydelse för att motverka att miljöbrottslighet i större skala och med internationella anknytningar insteg här i landet. och de regionala samverkansorganen mot ekobrott och de regionala samverkansorganen mot ekobrott utgör samverkansorgan utan egen myndighetsstatus. I ingår bl.a. riksåklagaren (ordförande), rikspolischefen, generaltulldirektören samt generaldirektörerna för , , och . De regionala samverkansorganen leds av respektive landshövding och består i övrigt av chefer från bl.a. åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen och tullen. är företrädd i alla regionala samverkansorgan. och de regionala samverkansorganen har till uppgift bl.a. att effektivisera kampen mot ekobrottsligheten genom informationsutbyte, överläggningar och samordning. I uppgifterna ingår att rapportera om brottslighetens utveckling samt att medverka vid genomförandet av regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. Det bör för framtiden vara en viktig uppgift för och de regionala samverkansorganen att på central nivå respektive inom varje län driva frågor om miljöbrottsbekämpning och att utveckla myndighetssamarbetet rörande bekämpning av miljöbrott. Under de regionala samverkansorganen skall det givetvis finnas arbetsgrupper och andra samarbetsorgan på lägre chefsnivå eller på handläggarnivå för operativa och andra praktiskt inriktade frågor. En tänkbar ordning kan vara att det under de regionala samverkansorganen inrättas miljöbrottsgrupper med företrädare för åklagare, polis, tull, länsstyrelse, kommunala tillsynsorgan m.fl. Miljöbrottsgrupperna bör ha till uppgift att främja en effektiv miljöbrottsbekämpning exempelvis genom att följa miljöbrottsutvecklingen, anordna regionala seminarier och annan kompetensutveckling, driva projekt för att utveckla samarbetsformer och andra arbetsmetoder, diskutera behov av gemensamma aktioner, etc. Styrning och uppföljning har till uppgift att till regeringen redovisa en rapport rörande den ekonomiska brottsligheten. Rapporten bygger delvis på rapporter från de regionala samverkansorganen och ingår i sin tur i underlaget för regeringens årliga rapport till i samma ämne. Regeringen har uppdragit åt att utarbeta ett mera heltäckande och precist system för att följa upp ekobrottsligheten (jfr avsnitt 5). På grundval av m.m. och efter beredning i , utfärdar regeringen myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. Dessa riktar sig till berörda statliga myndigheter på central och regional nivå inom åklagarväsendet, polisväsendet, , skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt till länsstyrelserna, , och m.fl. Som framgått ingår det i uppgifterna för och de regionala samverkansorganen att medverka till att de årliga direktiven omsätts i praktiskt myndighetsarbete. Avsikten med direktiven är att ge berörda myndigheter gemensamma verksamhetsmål för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten, inte minst som utgångspunkt för myndighetssamarbetet inom området. Det nu angivna systemet för att styra och följa upp kampen mot den ekonomiska brottsligheten bör också omfatta miljöbrottsligheten. Det innebär att regeringen, på grundval av rapporteringen från , kommer att få ett fylligt underlag för att bedöma miljöbrottslighetens utveckling och behovet av åtgärder från statsmakterna mot denna brottslighet. Detta kunskapsunderlag tillsammans med regeringens intentioner för framtiden kommer att underställas i den årliga lägesrapporten om ekobrottsligheten. Genom de årliga, myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för ekobrottsbekämpningen kommer berörda myndigheter att få gemensamma målangivelser och andra riktlinjer från regeringen rörande bekämpningen av miljöbrott. Miljöbrottsbekämpningen kan därigenom också samordnas effektivt med bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten i övrigt. På genomförandestadiet får och de regionala samverkansorganen mot ekobrott en viktig funktion för att samordna myndigheternas verksamhet. Miljöarbetet involverar i hög grad också kommunerna, som genom får ökad betydelse som bas för tillsynsverksamheten. är det möjligt att adjungera kommunala organ i de regionala samverkansorganen mot ekobrott. Den möjligheten måste naturligtvis utnyttjas när miljöbrottsbekämpningen nu får en ökad betydelse i samverkansorganens arbete. Regeringen avser att ge i uppdrag att särskilt följa och utvärdera myndighetssamarbetet rörande miljöbrottsbekämpningen. Det blir en uppgift för och att föreslå de modifikationer i fråga om styr- och uppföljningssystemet för ekobrott som kan visa sig behövliga med hänsyn till de särskilda förutsättningarna när det gäller miljöbrottsbekämpning. Internationellt samarbete Frågor om miljöbrott har aktualiserats inom . Vid toppmötet i konstaterades bl.a. att miljöbrott utgör ett allvarligt problem och att de ofta får gränsöverskridande konsekvenser. Inom den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet (se avsnitt 4) övervägs hur frågan om miljöbrott på bästa sätt skall drivas vidare. har i aktivt deltagit i utarbetandet av en straffrättslig konvention om skydd för miljön. Konventionen innebär att vissa handlingar med miljöanknytning skall kriminaliseras. Den omfattar bl.a. utsläpp av föroreningar, joniqerande strålning samt transporter av farligt avfall och kärnmaterial. Det förväntas att konventionen kommer att undertecknas av . Frågor om miljöbrott kan vidare komma att bli föremål för behandling inom Europol. handel och angrepp på miljön ingår i den brottskatalog som kan göras tillämlig i Europols verksamhet (se vidare avsnitt 4). Forskning Från gäller en ny organisation för forskning inom rättsväsendets område genom att och forskningsenheten vid har förts samman och getts ökade resurser (jfr avsnitt 6.4). Ekonomisk brottslighet och därmed även miljöbrottslighet utgör ett viktigt område för den nya forskningsorganisationen. I rådets program för forsknings- och utvecklingsverksamheten upptas miljöbrottsligheten som ett av de områden som skall prioriteras när det gäller anslag för forskning om ekonomisk brottslighet 2000. 4 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet Några huvudpunkter: Lagstiftningen om internationell rättshjälp i brottmål förnyas och effektiviseras. Det nordiska samarbetet fortsätter och utvidgas. Europols mandat vidgas när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. arbetar aktivt för att utveckla samarbetet mot bedrägerier. Myndigheterna utvecklar kompetens och arbetsmetoder i fråga om att bekämpa bedrägerier mot EU:s finansiella system i samarbete med kommissionens bedrägeribekämpningsorgan UCLAF. arbetar aktivt för att utveckla samarbetet mot korruption. Svensk ståndpunkt om användning av kryptering och digital signatur föreslås. Arbetet i EU:s sektorsövergripande arbetsgrupp mot organiserad brottslighet prioriteras. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i utvecklar sin verksamhet såvitt avser ekonomisk brottslighet. Utvecklingssamarbetet på rättsområdet med förstärks. roll utvecklas när det gäller strategiska frågor rörande ekonomisk brottslighet. Ett gemensamt tullinformationssystem inom EU införs. Bakgrund För att skapa underlag för att fördjupa och utveckla regeringens ekobrottsstrategi inom det internationella området har Internationella ekobrottsgruppen företagit en omfattande kartläggning och genomlysning av den internationella ekonomiska brottsligheten. Gruppen har redovisat sitt arbete i en rapport (jfr avsnitt 3.1). Rapporten bygger på information från ett stort antal myndigheter, näringslivsorganisationer m.m. i och i flera andra länder, liksom på uppgifter från olika EU-organ och andra internationella organ. Tre huvudtrender präglar den internationella ekobrottsligheten, nämligen * ökande internationalisering * ökande datorisering samt * ett ökat inslag av organiserad brottslighet. Den internationella ekobrottsligheten är mycket flexibel och anpassar sig snabbt till förändringar. Inte minst drar den nytta av skillnader i fråga om nationell lagstiftning och av myndigheternas svårigheter att samarbeta effektivt över gränserna. Till det utmärkande hör vidare att den drar nytta av modern informationsteknik som medger mycket snabba transaktioner oberoende av nationella gränser. I många fall bedrivs brottsligheten enligt affärsmässiga principer i nätverk och i samarbete med specialister, såsom jurister, ekonomer och datatekniker. Läget och utvecklingen i fråga om den internationella ekobrottsligheten följer de här redovisade mönstren i de flesta länder i vår del av världen, även i . En skillnad är dock att den svenska ekobrottsligheten inte i samma grad som i många andra länder har ett nära samband med grov organiserad brottslighet av mer eller mindre maffiabetonat slag. Inte heller har brottsligheten som är relaterad till den nya informationstekniken (IT-brottsligheten) utvecklats lika långt i vårt land som i en del andra länder. Den ekonomiska brottsligheten kommer sannolikt att öka internationellt. Det finns en beaktansvärd risk att också kan komma att beröras av en sådan ökning. IT-brottsligheten kan fömodas bli en framträdande del av ekobrottsligheten också i vårt land. Till hotbilden hör också att det finns risk att kriminella grupper i andra länder, inte minst i , kommer att sträcka ut sin verksamhet till . Arbetsgruppen har lämnat förslag på åtskilliga åtgärder. Förslagen ligger till grund för den inriktning av det fortsatta arbetet i kampen mot internationell ekobrottslighet som presenteras i det följande. Internationell rättshjälp i brottmål För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs att myndigheterna i berörda länder kan samarbeta på ett ändamålsenligt sätt med varandra. Polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter måste snabbt och effektivt kunna bistå varandra när det gäller exempelvis bevisupptagning, tvångsmedel, delgivning samt lagförings- och verkställighetsåtgärder. Gränsöverskridande rättsligt samarbete av kvalificerat och ingripande slag inom ramen för en förundersökning eller en rättegång (internationell rättshjälp i brottmål) är av grundläggande betydelse när det gäller att bekämpa den internationella brottsligheten. Den svenska lagstiftningen inom detta område grundas på konvention av om inbördes rättshjälp i brottmål. I konventionen åtar sig staterna att lämna varandra rättshjälp i största möjliga utsträckning i mål eller ärenden som avser beivrande av brott. De nationella svenska reglerna finns i åtskilliga författningar. har i de flesta länder kritik riktats mot den internationella rättshjälpen. Kritiken går bl.a. ut på att förfarandet är alltför långsamt och byråkratiskt och förhindrar ett effektivt samarbete över gränserna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området, som gör att brottsliga meddelanden och transaktioner sekundsnabbt kan förmedlas mellan olika länder, ställt frågan om den internationella rättshjälpens effektivitet på sin spets. I syfte att effektivisera den internationella rättshjälpen inrättades inom EU:s tredje pelare en arbetsgrupp med uppgift bl.a. att utveckla rättshjälpskonvention. Arbetet går bl.a. ut på att öka möjligheterna till direkt kontakt mellan de olika staternas rättsliga myndigheter i ärenden som rör internationellt samarbete. Ett sådant direktförfarande tillämpas för övrigt i fråga om rättshjälp mellan de nordiska länderna. Ett internationellt regelverk rörande internationell rättshjälp, som bygger på och kompletterar konvention, finns vidare i . Också dessa regler går ut på direktkontakter mellan myndigheterna i skilda länder. har godkänt anslutning till . De krav på som följer av konventionen beräknas vara uppfyllda , varefter kan inträda fullt ut i det operativa samarbetet. En expertgrupp med representanter från riksåklagarorganisationer har utarbetat en handbok rörande internationell rättshjälp i brottmål och utlämning i syfte att underlätta handläggningen av dessa ärendetyper. I gruppens arbete ingår också att överväga andra frågor som kan bidra till att förbättra det praktiska samarbetet länderna emellan. Inom pågår arbete med att ta fram förslag till reviderad lagstiftning om internationell rättshjälp i syfte att förenkla reglerna så att de svarar mot de krav som ställs på effektivt samarbete i fråga om brottsbekämpning. Arbetet bygger bl.a. på Schengenreglerna och det regelverk som utarbetas inom den ovan nämnda arbetsgruppen inom EU:s tredje pelare. Siktet är inställt på att ersätta de flesta nuvarande nationella svenska reglerna inom området med en ny lag om internationell rättshjälp i brottmål. Syftet med lagen är bl.a. att möjliggöra att alla stater som är medlemmar i skall kunna göra framställningar direkt till den åklagare eller domstol som skall handlägga ärendet. Nordiskt samarbete De nordiska justitieministrarna antog ett samarbetsprogram som anger riktlinjerna för hur lagstiftningssamarbetet i skall bedrivas. Som ett komplement till samarbetsprogrammet antar justitieministrarna årliga handlingsplaner i vilka det fastställs på vilka sakområden samarbetet särskilt skall inriktas. är ordförandeland i . Vid ett möte i antog justitieministrarna handlingsplanen för /99. Planen innefattar särskilda initiativ under arbetsåret och kontinuerligt samarbete. Ekonomisk brottslighet hör till de frågor som är föremål för det kontinuerliga samarbetet. Bland de särskilda frågorna för det kommande arbetsåret märks ökade insatser i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten i , särskilt såvitt avser penningtvätt, inbördes rättshjälp i brottmål, brottsförebyggande arbete - inklusive forskning - samt informationsteknik. Mot bakgrund av bl.a. förberedelsearbetet för framtida baltiskt medlemskap i , utvecklingen av rättsväsendet och de rättsvårdande myndigheterna samt bekämpningen av brottslighet i beslutade de nordiska justitieministrarna att ett möte med de tre baltiska justitieministrarna skall förberedas i syfte att inrätta ett forum för samarbete i dessa frågor. Europols roll Inom EU byggs Europol upp som ett europeiskt organ för samarbete i fråga om kriminalunderrättelseverksamhet m.m. mot den grova internationella brottsligheten. Samarbetet gäller både övergripande, strategiska frågor och utredning av konkreta brott som berör flera av medlemsstaterna. Europols uppgifter regleras bl.a. i konventionen om upprättande av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) som trädde i kraft . De brott som, utan konventionsändring, kan falla inom Europols område räknas upp i en särskild brottskatalog i Europolkonventionen. Ekonomisk brottslighet nämns inte uttryckligen i detta sammanhang. Däremot anges ett antal brottstyper och andra företeelser som utgör beståndsdelar av den ekonomiska kriminaliteten.