prop · GM0317 · 1999-01-01 00:00:00 — Med beaktande av detta anser vi att en ny rättsinformationsförordning bör innehålla en uppdelning mellan sådant innehåll som enligt uttryckliga bestämmelser skall ingå i systemet, obligatoriskt innehåll, och övrigt in- nehåll. I den nya förordningen bör det finnas en generell bestämmelse som gör det möjligt för olika typer av sådan övrig rättsinformation att ingå i rättsinformationssystemet. En del sådan information kommer att vara särskilt angelägen att få in i systemet och bör prioriteras. I det svenska systemet med en självständig statsförvaltning är det na- turligt att varje organ som producerar och ger ut viss rättsinformation också ansvarar för att den sprids elektroniskt. Ansvaret bör dock inte vara begränsat till denna fråga. För att se till att informationen i systemet är aktuell och tillförlitlig krävs ett tydligt ansvar i detta avseende. Frågan om hur detta ansvar bör fördelas har diskuterats översiktligt i föregående avsnitt. Regler om vem som för olika fall är informationsansvarig och vad ett informationsansvar innebär bör tas in i den nya förordningen. Ett av de största hindren mot en effektiv och enhetlig rättslig informa- tionsspridning har varit bristen på samordning. Det är därför nödvändigt att någon myndighet får ett samordnande ansvar för hela rättsinforma- tionssystemet (se avsnitt 10). Regler om detta bör tas in i den nya förord- ningen. Förordningen bör också innehålla bestämmelser om vad som skall gälla i fråga om avgifter. För en redogörelse för vilken information som arbetsgruppen för ett nytt rättsinformationssystem har ansett skall ingå i det nya systemet hän- visas till departementspromemorian Ett offentligt rättsinformations- system (Ds 1998:10), s. 54 f. I avsnitten 5 och 6 har vi översiktligt redovisat vår bedömning av hur långt det offentliga åtagandet skall sträcka sig och vilken information som skall ingå i det nya rättsinformationssystemet. Slutlig ställning till detta kommer att tas i samband med beredningen av den förordning som skall reglera det nya systemet. 8 Kravbeskrivning 8.1 Inledning I detta avsnitt presenteras en översiktlig beskrivning av de olika krav som bör ställas på ett nytt rättsinformationssystem. Beskrivningen går inte in i detaljer utan koncentreras på att ge en bild av hur systemet i stort bör vara uppbyggt, framför allt utifrån en användares perspektiv. Till kravbe- skrivningen finns en illustration som i mycket översiktliga drag visar hur man kan tänka sig att ett framtida rättsinformationssystem skall se ut på datorskärmen för den som använder det. Illustrationen finns tillgänglig under benämningen RIXLEX 2000 via Statskontorets hemsida på Internet (/rixlex/intro.html). Det kommer naturligtvis att ta att bygga upp ett nytt rättsin- formationssystem av den omfattning som regeringen anser bör finnas. Tanken är dock att det tekniska systemet skall kunna börja användas innan det är helt utbyggt. Vår tanke är att det nya rättsinformations- systemet skall kunna öppnas i mindre skala och sedan byggas ut varvid ny information, nya sökmöjligheter, presentationsmöjligheter och länk- möjligheter kontinuerligt kan tillkomma. 8.2 Krav på innehållet När det gäller innehållet i ett rättsinformationssystem är det givetvis kvalitetskraven som är de väsentligaste och som bör uppmärksammas först. Kvalitetskravet innehåller dock många aspekter, bl.a. att informa- tionen skall vara korrekt och uppdateras snabbt. Det är mycket svårt att ens för varje informationstyp ge generella regler om vilken kvalitets- nivå som måste gälla. När det gäller de rättsdatabaser som finns inom kan följande nämnas. håller en ny författningsdatabas på att byggas upp. Denna skall, till skillnad från den textdatabas () som finns och som innehåller författningarna i konsoliderad form, innehålla författningarna som de ser ut i det officiella trycket. När det gäller denna databas är kravet att texten i alla delar skall överensstämma med den tryckta versionen. Det skall således vara fråga om en så exakt elektronisk kopia som är tekniskt möjlig. Med tanke på behovet av en SFS-databas i lagstiftningsarbetet är det angeläget att allt material även det äldre materialet som skannas in blir sökbart i fritext. En författning i SFS bör finnas elektroniskt till- gänglig i en SFS-databas som författningen kommer ut från trycket. När det gäller referensregistret över författningar i SFS (SFSR) så är kvaliteten tillfredsställande. Det är dock ofullständigt när det gäller författningar från tiden , vilket bör åtgärdas i fråga om författ- ningar som fortfarande gäller. Uppdatering bör ske som , vilket inne- bär att en författning skall antecknas i registret när den kommer ut från trycket. Även fulltextdatabasen med konsoliderade författningar från SFS måste kompletteras med de gällande författningar utfärdade som inte finns med. Dessutom bör det finnas en upplysning om när databasen uppdaterades senast. Helst skall det anges vilket num- mer det är på den senaste författningen i SFS som förts in i basen. Liksom fallet är bör det vara möjligt att se både den gällande ly- delsen och de beslutade ändringar som ännu inte trätt i kraft. Uppdatering bör ske som , dvs. kontinuerligt efter det att författningarna kommer ut från trycket. 8.3 Lokalisering av informationen Den rättsinformation som skall ingå i systemet skall finnas tillgänglig för allmänheten och den offentliga förvaltningen på Internet i ett gränssnitt anpassat till webben. är det endast ett fåtal myndigheter som inte har uppkoppling mot Internet. Det kan dock förmodas att samtliga myn- digheter kommer att ha sådan uppkoppling om . Grundtanken med rättsinformationssystemet är att varje organ som ger ut viss rättsinformation också skall ansvara för att den sprids elektro- niskt, att den är korrekt och att den är aktuell. Detta betyder att det inte skall finnas någon central databas med all information. Informationen skall i stället finnas lagrad i ett mycket stort antal databaser placerade på många olika platser i landet. När det gäller de centrala statliga myndig- heternas författningar så finns det drygt 50 myndigheter som ger ut författningssamlingar. Det betyder således enbart för denna kategori ca 50 olika myndigheter som lagrar och ansvarar för spridning av de författ- ningar som finns i respektive författningssamling. Därtill kommer läns- styrelsernas författningar och ett stort antal kortfattade beskrivningar av vägledande avgöranden från domstolar och myndigheter som kan komma att spridas från många olika organ. Det mest grundläggande kravet och det som gör att man över huvud taget kan tala om ett enda rättsinformationssystem är kravet på en s.k. gemensam ingångssida. En sådan måste finnas redan från början. Trots att informationen i rättsinformationssystemet inte skall finnas samlad i en enda databas skall den alltså kunna nås från en gemensam elektronisk ingång (en start- eller hemsida). Nästa steg i arbetet med att genomföra ett nytt rättsinformationssystem skall ta sikte på att hela miljön i systemet skall vara så enhetlig i sin ut- formning och struktur att användarna alltid kan känna igen sig. På lite sikt bör man dessutom gå längre och göra det möjligt att göra fritextsök- ningar och strukturerade sökningar över hela systemet från den gemen- samma ingångssidan. Det bör alltså bli möjligt att söka i hela rättsinfor- mationssystemet och således kunna få träffar i alla typer av ingående informationskällor. För att underlätta för användarna att veta vilka rättskällor och andra ty- per av informationskällor som finns, vad de innehåller och vilken organi- sation som är registeransvarig samt hur användarna skall söka i dem, bör det på lite sikt finnas ett system med beskrivningar av informations- källorna och databasernas struktur. Detta system skall vara utformat på ett enhetligt sätt. 8.4 Strukturering av informationen En förutsättning för att användarna lätt skall kunna hitta den information de söker är att dokumenten struktureras på ett enhetligt och standardiserat sätt. Myndigheternas föreskrifter och SFS bör därför ha så likartad struktur och uppbyggnad som möjligt. En motsvarande struktur för dom- stolars och myndigheters uppgifter om vägledande avgöranden bör också skapas. För förarbeten gäller att SOU och Ds och övriga publikationer skall struktureras så att de är enhetliga inom respektive serie. Informa- tionskällornas struktur skall vara utgångspunkten för strukturen hos re- spektive databas. 8.5 Märkning och gruppering av informationen bör det vara ett krav att informationen i rättsinforma- tionssystemet skall kunna grupperas och presentera på flera olika sätt. När systemet är fullt utbyggt bör det också vara möjligt att länka sig di- rekt mellan olika informationskällor. Hur hög ambitionsnivån skall vara beror i hög grad på den tekniska utvecklingen. Väl strukturerad informa- tion i databaser förutsätter dock i princip en väl genomtänkt märkning med hjälp av standardiserade märkningssystem. Ambitionsnivån bör sty- ras av de behov som finns och kan tänkas uppstå i de offentliga institu- tionerna och syftet bör vara att underlätta, effektivisera och höja kvalite- ten i arbetet. Med en sådan utgångspunkt kommer medborgarna att till- försäkras ett väl utbyggt rättsinformationssystem som ger goda och varie- rande sökmöjligheter. Möjligheten att gruppera informationen i informationskällorna och presentera den på olika sätt är central för ett användbart rättsinforma- tionssystem. Det bör t.ex. vara möjligt att kunna få en överblick av in- formationen genom att se på titlar. Andra gånger kan användaren behöva se enbart vissa sammanfattningar av ett antal utredningar i SOU och vid ett annat tillfälle enbart reservationerna i ett utskottsbetänkande. För att användarna skall kunna utnyttja innehållet i informationskäl- lorna rationellt och effektivt är det nödvändigt att de använder sig av möjligheterna att länka sig mellan olika informationskällor. 8.6 Ett enhetligt och användarvänligt söksystem bör sökning med hjälp av enhetliga sökformulär och standardiserade sökfunktioner vara möjlig i samtliga databaser i syste- met. Användarna bör då själva kunna styra detaljeringsgraden på sök- ningarna via olika typer av sökformulär. Möjligheten att söka bör genom den öppna och standardiserade lösning som WWW innebär vara obero- ende av vilken teknisk plattform som den ansvariga organisationen an- vänder. Användaren bör ha möjlighet att göra sökningar i sitt eget pro- gram och i sin egen datormiljö utan att behöva tänka på vad det är för program som producenten använder eller var rättsinformationen finns. 8.7 Sökredskap och presentation De informationskällor som skall ingå i systemet är ofta mycket omfat- tande. För att få en hög precision i sökningarna krävs utvecklade sökred- skap och väl strukturerade databaser. När det gäller presentation av sökresultaten bör man under uppbygg- naden sträva efter så stor enhetlighet som möjligt. Utgångspunkten måste vara att sökresultaten skall kunna presenteras på ett enhetligt sätt oavsett från vilken databas de hämtats eller vilken pro- gramvara som använts på den producerande enheten. Användarna skall kunna välja att bara se delar av dokumentet, t.ex. titlar och nummer, för att snabbt få en överblick över sökresultatet. Det bör dessutom finnas möjlighet att välja att se enbart bestämda delar av ett dokument, t.ex. en sammanfattning eller en innehållsförteckning. Dessutom skall det alltid vara möjligt att skriva ut alla sökresultat i deras helhet eller delar av dessa samt att skriva ut sökresultaten i olika filformat. Det skall dess- utom vara möjligt att få uppgift om dokumentets storlek, få sökbegrep- pen markerade i sökresultatet samt att välja i vilken ordning sökresultatet skall skrivas ut (i nummerföljd, kronologisk ordning eller relevansord- ning). 8.8 Systemets tillgänglighet Rättsinformationssystemet kommer i stor utsträckning att användas av , , myndigheter, kommuner, massmedier, uni- versitet och högskolor, näringslivet, privatpraktiserande jurister och revi- sorer, lobbygrupper samt grund- och gymnasieskolor. Det kan förutsättas att kommersiella företag kommer att hämta information ur systemet för vidareförädling och försäljning via andra databaser, cd-skivor eller på andra medier. Det ställer krav på systemets tillgänglighet, säkerhet och prestanda. Rättsinformationssystemet bör i princip vara öppet dygnet runt vilket innebär att alla producenter som medverkar i systemet måste hålla sina databaser ständigt tillgängliga med avbrott endast för normalt ser- vicearbete. 8.9 Säkerhet Publicering på Internet reser naturligtvis flera säkerhetsfrågor. All trafik flödar öppet på nätet och kan avlyssnas och kommas åt på många olika ställen. Två centrala krav på ett rättsinformationssystem är att informa- tionen i systemet inte skall kunna manipuleras och att anslutningen till Internet inte innebär att de interna systemen blir åtkomliga för obehöriga. Det finns således ett behov av att kunna garantera att informationen är korrekt, dvs. att den är densamma som det informationsansvariga organet lagt ut. Vid uppbyggnaden av systemet måste man i detta avseende be- akta flera olika omständigheter. Användaren kopplar kanske upp sig mot fel webbserver eller en falsk sådan. Det är vidare tänkbart att servern ut- sätts för försök till manipulation som, om de lyckades, skulle förändra informationen. På motsvarande sätt finns det ett behov av att skydda de medverkande institutionernas interna datorsystem. Det finns flera möjliga metoder för att lösa de säkerhetskrav som finns. Den enklaste lösningen kan vara att webbservern säkras och att endast godkända dokument lagras. En annan lösning kan vara att varje doku- ment i sig säkras med en digital signatur. Denna metod ställer inga sär- skilda krav på webbservern eftersom dokumentens korrekthet inte kan påverkas av serverns hantering av dessa. Svårigheten med denna lösning ligger i att det inte finns tillgänglig standardteknik för att verifiera ett digitalt signerat dokument direkt i de program som kan läsa informa- tion på webben. Med dagens snabba utveckling på informationsteknikens område är det dock svårt att se att någon kan ge fullständiga garantier för att informa- tionen inte skulle kunna manipuleras eller för att obehöriga intrång helt skulle kunna uteslutas i de medverkande organens interna system. Den lösning som väljs vid en kommande upphandling måste i vart fall vara anpassad för det decentraliserade system som föreslås sam- tidigt som den måste vara en av de mest tillförlitliga metoder som finns tillgänglig för att skydda information. Det är vidare viktigt att säkerhets- frågorna ständigt bevakas både av de medverkande institutionerna och av samordningsmyndigheten. 9 Standarder 9.1 Behovet av standarder En utgångspunkt för ett nytt rättsinformationssystem är att det skall vara ett effektivt arbetsredskap för myndigheterna. Det skall underlätta arbetet med lagrådsremisser och propositioner i . Det skall vi- dare vara ett stöd i beslutsprocess och ge myndigheterna stöd vid utformning och hantering av föreskrifter. Det skall underlätta för domstolar att snabbt och säkert kunna hitta relevant rättsinformation. Dessutom och inte minst viktigt skall det vara tillgängligt för en bred allmänhet och för den privata marknaden. Det rättsinformationssystem som skisserats i kravbeskrivningen inne- bär att det är nödvändigt att använda avancerad teknik på Internet. Grundläggande Internetteknik är relativt enkel och väl känd och gör det möjligt att skapa en gemensam webbplats (utgångspunkt/startsida) som ingång till systemet och avgränsa den information som ingår i detta. Ett exempel är webbplatsen Sverigedirekt som ger länkar till rege- rings- och riksdagsinformation och information från myndigheter och kommuner och från hemsida. Det finns dock betydligt svårare problem att lösa om kravbeskrivning- ens alla mål skall kunna uppfyllas . Till dessa mål hör möjligheterna till länkning mellan vitt skilda typer av dokument, t.ex. propositioner och författningar. En sådan länkning förutsätter nämligen en konsekvent och detaljerad innehållsmärkning. Länkningen har också en avgörande betydelse för vilka möjligheter till sökning och presenta- tion av informationen som systemet kan ge. Ett enhetligt rättsinforma- tionssystem i enlighet med en kravbeskrivning förutsätter därför standar- disering. Standardiserad märkning av information och gemensamma standarder för skapandet av databaser, sök- och presentationsverktyg är ett kostnadseffektivt sätt att bygga upp och underhålla ett rättsinforma- tionssystem. Det kan göra sökprocessen effektivare och spara mycket tid åt användarna. Kraven på goda sökmöjligheter med hög precision i hela systemet för- utsätter också att de flesta myndigheter använder programvaror för lag- ring, sökning och återanvändning av information (engelska: Information Retrieval) och att det finns en standard som gör det möjligt att söka i många olika databaser . bör också s.k. metadata (data om data eller information om information) användas för att systemet skall kunna bli effektivt. Det tar givetvis tid att bygga upp ett system med alla de funktioner som anges i kravbeskrivningen. Det skall dessutom ske som tekniken utvecklas stegvis och där en del etablerade standarder försvin- ner eller revideras med mer eller mindre goda garantier för möjlighet att använda nya versioner av program på information som lagrats enligt äldre versioner. Stabila standarder är därför en viktig faktor liksom kon- tinuerlig uppföljning av teknikutvecklingen. Långsiktig planering och hög säkerhet är förutsättningar för att systemet skall bli ett effektivt ar- betsredskap. Många av de problem som behöver lösas bör lämnas till det faktiska genomförandet av det nya systemet. På några strategiska punkter vill re- geringen dock peka på grundläggande standarder och vägar för att infria de långsiktiga mål som satts upp i kravbeskrivningen. 9.2 Hur standarder uppstår Inom informationstekniken löper utvecklingsarbetet i ett högt tempo. Nya program blir gamla inom ett eller . Program uppdateras med jämna mellanrum och gamla versioner blir oanvändbara. Användarna tvingas att ständigt lära om. Detsamma gäller standarder som revideras och kompletteras, ibland så kraftigt att de inte längre har kvar några lik- heter med ursprungsversionerna. I en ständigt föränderlig miljö är det alltså inte lätt att bygga stabila informationssystem. I ett kommande rättsinformationssystem måste alltså såväl deltagande myndigheter som användare vara beredda på förändringar och på att det kan vara nödvän- digt att lära om med jämna mellanrum. Trots att det förhåller sig på detta sätt måste ett nytt rättsinformationssystem grunda sig på olika standarder. Utan sådana är det knappast möjligt att skapa ett enhetligt och effektivt system. För användning på Internet kan en standard vinna erkännande på något av följande tre sätt: den certifieras som s.k. ISO-standard, den erkänns av , den får status som s.k. de facto-standard genom att bli erkänd av eller lanserad av de största företagen på Internet. () är en världsom- spännande organisation där nationella standardiseringsorgan i över 100 länder ingår. ISO har till uppgift att verka för standardisering och därtill relaterade frågor för att underlätta utbytet av varor och tjänster i världen och för att utveckla vetenskapligt, tekniskt, ekonomiskt och intellektuellt samarbete. ISO fastställer standarder genom certifiering. En ISO-certifiering är vanligen ett säkert erkännande som standard i global skala. Det finns vis- serligen exempel på att ISO-standarder har blivit omoderna eller aldrig slagit igenom, men i normalfallet är ISO-standarder stabila och har en utbredd användning. Denna stabilitet betyder dock inte att de inte kan ändras eller kompletteras. De kan också utvecklas stegvis i olika versio- ner, utan att förlora sina grundläggande funktioner. Den som använder sig av en ISO-standard drabbas sällan av överraskningar som inte kan pareras. En ISO-standard väger därför mycket tungt även om det aldrig finns några garantier för att den består i all evighet. (W3C) är det samarbetsorgan som arbetar med protokoll och standarder på Internet. Det är dock inget formellt standardiseringsorgan. Den snabba utvecklingen på Internet har medfört att också sådana versioner som har godkänts av W3C snabbt blivit omo- derna. Ett godkännande av W3C leder dock som regel till ett allmänt accepterande. Microsoft, Netscape och Sun är de största företagen på Internet och de lösningar som bolagen använder blir ofta s.k. de facto-standarder som ersätter eller ibland förenklar standarder som har godkänts av W3C. När ett av företagen finner det för gott kan dock företaget överge en de facto- standard för en ny. 9.3 Märkningsstandarder m.m. Regeringens bedömning: Mycket tyder på att Standard Generalized Markup Language (SGML) eller Extended Markup Language (XML), eller båda, är framtidens märkningsspråk för Internet. Det är troligt att användningen av något av dessa märkningsspråk kommer att behövas för att de krav som vi anser bör ställas på det nya rättsinformationssystemet skall kunna uppnås. Det kan också antas att alla dokument eller doku- menttyper i det nya systemet behöver omfattas av en dokumenttypsdefi- nition (DTD). Det nya rättsinformationssystemet förutsätter programva- ror för återanvändning av information (IR-program). Det behövs också standarder för sökning i systemet. Det fortsatta arbetet måste dock bedri- vas förutsättningslöst och vara öppet för de förändringar som den fortgå- ende tekniska utveckling kan föra med sig. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar ar- betsgruppens bedömning eller har inte haft något att invända mot den. Några remissinstanser anser att man inte bör utesluta Hyper Text Markup Language (HTML) som märkningsspråk i det nya systemet. Skälen för regeringens bedömning Varför behövs märkning över huvud taget? Att de elektroniska dokument som skall ingå i systemet är bra strukture- rade är en avgörande förutsättning för systemets effektivitet och använ- darvänlighet. De elektroniska dokumentens struktur kan skapas genom märkning av de olika informationselement som definierats i förväg. Märkningen kan ske med hjälp av speciella verktyg (program) och behö- ver alltså inte innebära någon hantering. Det kan vara delar av ett dokument som märks, t.ex. årtal, nummer, titel, sammanfattning, bi- laga, men också informationselement inne i löpande text, t.ex. ett SFS- nummer, en hänvisning eller en specifik juridisk term. Denna typ av märkning kan styra möjligheterna till preciserade sök- ningar i många olika databaser , länkningar inom ett och samma dokument och mellan olika dokument samt till alternativa sätt att pre- sentera informationen. Som exempel kan nämnas att det genom sådan märkning av dokumenten bör kunna bli möjligt att göra konsoliderade författningstexter tillgängliga så som de gällde vid en viss bestämd tid- punkt. Detsamma gäller möjligheterna att enkelt och snabbt kunna följa normgivningen och flytta sig mellan olika delar av de dokument som ingår i lagstiftningskedjan. En följdeffekt av att dokumenten märks är möjligheten att i systemet bygga in tjänster som innebär att det går att abonnera på information av visst slag. Med tekniken är det exempelvis möjligt att få meddelanden varje gång en viss författning uppdateras eller en ny proposition i ett för- utbestämt ämne har beslutats. Märkningen av dokumenten är inget som kan väljas bort. Effektiviteten och konsekvensen i systemet förutsätter att alla dokument märks. Märkningen kan dock vara mer eller mindre om- fattande, det får avgöras i varje enskilt fall med hänsyn till dokument eller dokumenttyp. Hyper Text Markup Language (HTML) är det märkningsspråk som an- vänds för utformning av hemsidor på Internet. HTML är en s.k. doku- menttypsdefinition som skapats ur märkningsspråket SGML.