prop · GM0317 · 1999-01-01 00:00:00 — HTML är ett mångsidigt märkningsspråk som är enkelt att lära sig att använda. Även utan de särskilda programverktyg som finns för produk- tionen av hemsidor anses HTML vara lättillgängligt och fullt möjligt att hantera även för personer med liten kunskap om märkningsspråk. Enkel- heten har haft avgörande betydelse för den snabba ökningen av hemsidor på Internet. Standard Generalized Markup Language (SGML) är en etablerad ISO- standard . Standarden är mycket stabil och hade fram till bör- jan av aldrig ändrats. Då genomfördes vissa mycket marginella ändringar med anledning av att Extended Markup Language (XML) an- togs som en erkänd standard av W3C (se avsnittet nedan). SGML har mycket stor spridning. Det finns fler dokument i världen som är märkta i SGML-format än i HTML. Information märkt i SGML kan publiceras på papper, i databaser, på cd-skivor och andra medier. Standarden motsvarar kraven på att informationen ska kunna maskinläsas oberoende av hård- vara eller program, dvs. vara användbart även , oavsett ut- vecklingen på maskin- och programvaruområdet. Kärnan i SGML består av skapandet av s.k. dokumentanalyser. Varje dokumenttyp analyseras och den önskade strukturen märks upp, t.ex. uppgifter om årtal, nummer, titel, innehållsförteckning, varje uppgift i innehållsförteckningen, uppgifter i brödtexten, t.ex. ett författningsnum- mer eller ett propositionsnummer, ett juridiskt begrepp eller en särskild term. Resultatet av ett sådant arbete kallas dokumenttypsdefinition (DTD). Hur långtgående strukturering som skall göras bestäms i varje särskilt fall. Men det är ett obligatoriskt arbete som bestämmer kvaliteten i länkning, sökning och presentation. Det möjliggör också kontroll av att märkningen har utförts korrekt på varje dokument. Till SGML finns an- slutande standarder. SGML är ett kraftfullt märkningsspråk. Det har mycket stor spridning inom flyg-, elektronik-, bil- och läkemedelsindustrin. Inom den offentliga sektorn i har dock användningen varit begränsad. I en enkät som Statskontoret genomförde på uppdrag av arbetsgruppen för ett nytt rättsinformationssystem visade det sig att endast två myndigheter av nitton använde SGML-format. En återhållande faktor för SGML:s spridning inom den offentliga sek- torn har varit att standarden är komplex. Den kräver relativt avancerade programverktyg och särskild utbildning. Lösningen på dessa problem har ofta varit att skapa redaktioner för märkningen, vilket i sin tur har förut- satt en relativt stor dokumentproduktion, kanske på flera olika medier, för att märkningen skall vara kostnadseffektiv. När HTML:s begränsningar blev påtagliga ställdes krav på ett mer flexi- belt märkningsspråk med fler funktioner. SGML var då det enda alterna- tivet, men ansågs vara för avancerat för att kunna användas i stor skala på Internet. Inom W3C inleddes ett arbete för att hitta framtida alternativ till HTML. Den lösning som presenterades kallas Extended Markup Language (XML). XML kallades från början SGML på nätet och definierades som en delmängd av SGML. Några av de mest komplexa delarna av SGML togs bort och en avgörande skillnad blev att användandet av XML inte förut- sätter dokumenttypsdefinitioner. I ett system som inte bygger på doku- menttypsdefinitioner är det dock inte möjligt att kontrollera att märk- ningen har utförts korrekt. Detta kan senare leda till problem vid t.ex. länkning, sökning och presentation. Det är dock fullt möjligt att använda dokumenttypsdefinitioner även tillsammans med XML. Eftersom XML är en delmängd av SGML är det möjligt att använda SGML-märkta dokument i XML. I den första version av XML som pre- senterades var det inte möjligt att göra tvärtom, dvs. att använda XML- märkta dokument i SGML. Arbete pågår dock med att ändra på detta, bland annat genom viss revidering av SGML. Till att börja med var XML tänkt att användas enbart för publicering av dokument på Internet. påbörjades dock arbete med att skapa anslutande standarder för layout och presenta- tion (Extended Style Language, XSL) och länkning (Extended Link Lan- guage, XLL). antogs XML 1.0 som en erkänd standard av W3C. Vilken märkningsstandard bör väljas? För att uppfylla de krav som man enligt vår bedömning måste ställa på ett nytt offentligt rättsinformationssystem är såvitt nu kan bedömas en märkning med HTML inte tillräcklig. Problemet med HTML är nämligen att detta språk endast ger tillgång till en begränsad mängd redan definierade märkord som inte räcker till för mer avancerade presentationer och tillämpningar. Det är exempelvis svårt att skapa pro- gram som bearbetar informationen med automatik. En programvara eller ett standardprogram som förutsätter att användaren kan arbeta i olika databaser med olika struktur kan förmodligen inte heller skapas i HTML. Eftersom vi förutsätter att dessa möjligheter skall finnas i det nya syste- met torde det alltså krävas mer avancerade märkningsspråk. Mycket tyder alltså på att SGML eller XML eller möjligtvis båda är framtidens märkningsspråk för Internet. Såvitt kan bedömas för närva- rande kommer något av dessa märkningsspråk att användas i det nya systemet. Det fortsatta arbetet måste dock bedrivas förutsättningslöst och vara öppet för de förändringar som den fortgående tekniska utveckling kan föra med sig. Om vid den fortsatta beredningen av detta ärende både XML och SGML bedöms uppfylla de grundläggande krav som vi ställer på det nya systemet bör i princip varje deltagande organ självt få välja mellan SGML eller XML. För att de krav som vi anser att man bör ställa på det nya rättsinforma- tionssystemet skall kunna uppfyllas är det nödvändigt att skapa enhetliga strukturer inom varje dokumenttyp som systemet innehåller. Det nya systemet skall innehålla och visa hela dokument. Systemet skall också vara sådant att de olika delarna, elementen, i ett dokument är märkta så att de kan nås via länkning och sökning och kunna urskiljas var för sig vid presentation. Oavsett om SGML eller XML väljs som märkningsstandard kommer det att finnas behov av dokumentanalyser och, som resultat av dessa, do- kumenttypsdefinitioner. Utan sådana skulle systemet riskera att bli ostrukturerat och själva syftet med det skulle därmed inte kunna uppfyl- las. Användandet av dokumenttypsdefinitioner är också ett sätt att kon- trollera att märkningen har utförts korrekt, dvs. en form av kvalitetskon- troll. En del dokumenttyper kan kräva omfattande och avancerade definitio- ner. I samband med en utredning inom om SGML (Vägen till SGML, 1997) utformades en dokumenttypsdefinition för SFS som innehöll över 50 olika informationselement. För andra dokument och dokumenttyper kan sannolikt märkningsnivån bli betydligt lägre. Det är säkert möjligt att göra en omfattande dokumenttypsdefinition för hela rättsinformationssystemet. En sådan skulle dock vara svår att skapa och administrera. Varje liten ändring skulle kräva ett omfattande arbete med följdändringar. En mer framkomlig väg kan i stället vara att skapa en grundläggande dokumenttypsdefinition för hela systemet som tillåter utveckling av defi- nitioner för särskilda dokumenttyper, exempelvis alla författningar eller samtliga dokument inom ramen för riksdagstrycket, som varje myndighet kan få utrymme för dokumentspecifika och lokala märk- ningar. Konsten är att hitta rätt djup på märkningen för varje särskild do- kumenttyp. bör ges rätt att besluta om doku- mentspecifika och lokala märkningar. Skapandet av dokumenttypsdefi- nitioner är en av nyckelfrågorna för att hela kravbeskrivningen skall kunna förverkligas. Det avgör hur effektivt och använd- bart systemet blir. En färdig dokumenttypsdefinition ändras inte utan mycket starka skäl eftersom det får följdverkningar i hela systemet. Varje definition måste därför vara noggrant genomtänkt från början och skapas i samverkan mellan samordningsmyndigheten och de övriga myndig- heterna. Programvaror för återanvändning av information Som framgått ovan kan dokument i rättsinformationssystemet komma att produceras och märkas på olika sätt hos olika myndigheter. Textproduk- tion i ordbehandlingsprogrammet Word och användandet av något verk- tyg för märkningen i SGML eller XML är ett sätt. Sannolikt får XML stöd i kommande versioner av Microsoft Office eller andra program i kommande Windowsversioner. Förmodligen kommer också nya verktyg att lanseras på marknaden . Information kan också märkas upp direkt i program som har koppling till strukturerade databaser så att det upplevs som om man arbetade direkt in i databasen. Vilken väg som an- vänds bestämmer varje deltagande organ självt. Det avgörande är att de märkta dokumenten placeras i strukturerade databaser och blir sökbara för alla användare av systemet. Med strukturerade databaser avses att det skall vara möjligt att söka på i förväg definierade delar av dokumenten, t.ex. år, nummer, titel, sam- manfattning, bilagenummer eller informationselement inne i texten. Strukturen avgörs av den definition som skapats för den aktuella doku- menttypen. Redan vid utformandet av definitionerna bör man därför tänka på hur dokumenten skall kunna bli sökbara och vilka tekniska lös- ningar i sökprogramvarorna som detta förutsätter. En del stora myndigheter, och använder sig av kraftfulla program för lagring, sökning och återan- vändning av information (IR-program). och står inför att ersätta de nuvarande IR-programmen. En del myndigheter befinner sig i samma situation medan andra redan hunnit installera nya program. Installation och drift av IR-programvaror är resurs- och kost- nadskrävande. För en del myndigheter och för domstolarna är dock IR- programvaror ingen självklarhet. Detta måste beaktas vid det fortsatta arbetet. Den stora satsning som görs på Internet som medium för publicering får också återverkningar på IR-programmen. De anpassar sig steg för steg efter den standard som blir rådande på Internet. Till exempel har några av de största programvaruleverantörerna byggt ut sina program med stöd för SGML och XML. De som inte gjort det kommer för- modligen att få svårt att hävda sig i Internetsammanhang. Inom ramen för W3C pågår redan en diskussion om standardiserade IR-programvaror och en del projekt har redan påbörjats. Erfarenheter från Corpus Legis-pro- jektet vid visar att det är nödvändigt att veta att IR-programmen verkligen ger det stöd för SGML och XML som utlovas och vilka problem som måste övervinnas. Att samla in erfarenheter på detta område och kanske ta initiativ till utvär- dering av hur bra IR-programmen fungerar i detta avseende kan bli en uppgift för samordningsmyndigheten. Till skillnad från det val som kan göras mellan SGML och XML när det gäller märkningsspråk torde det inte finnas några alternativ när det gäller IR-programmen. Sådana måste alltså finnas för att strukturerade sökningar skall vara möjliga över hela systemet och för att styrkan i märkningssystemen ska komma till sin rätt. Standard för sökning av information I ett decentraliserat rättsinformationssystem där olika programvaror med många sökspråk används och där dokument och databaser ser olika ut är det nödvändigt med någon form av standard för själva sökningen i sys- temet. Utan en sådan kan inte styrkan i vare sig märkningssystemen eller presentationen av den framsökta informationen utnyttjas. Det protokoll som möjliggör sökning via Internet i många olika databaser kallas för . Standarden syftar till att harmonisera nationella och internationella standarder när det gäller sök- ning på Internet. Den grundläggande tekniken i Z39.50 är att användaren kan ta fram systemets sökformulär med hjälp av sin webbläsare. Användaren börjar med att välja ut den eller de databaser inom systemets ram där sökningen skall ske. Från sökformuläret upprättas kontakt med servern eller servrarna hos de databasvärdar som valts ut för sökning. I formuläret ges möjlighet att strukturera sökningen genom att man anger var i doku- mentet sökning skall ske, t.ex. i titel, årtal, datum eller sammanfattning. Varje sådan beteckning kallas för attribut. När sökfrågan utformats sänds den iväg till de valda databasvärdarnas servrar. Där finns motsvarande attribut inlagda och har kopplats till mot- svarande beteckningar i databasens egen struktur. Det attribut som i rättsinformationssystemets sökformulär har beteckningen Titel kallas kanske Rubrik i en viss databas. Det attribut som kallas Nummer i sök- formuläret heter kanske Nr i en annan bas. Enkelt uttryckt kan man säga att sökfrågan översätts till databasernas egna beteckningar och strukturer. Den struktur som skapas i formuläret utgår från hur dokumenten har märkts upp med hjälp av SGML eller XML. I en del bibliografiska data- baser används bara tre eller fyra attribut i sökformuläret, men i ett kom- mande rättsinformationssystem kommer det säkert att krävas så precise- rade sökningar att det blir nödvändigt med många attribut för att uppnå önskad effektivitet. Hur precisa sökningar som kan göras avgörs av djup- et på märkningen och vilka informationselement som görs tillgängliga för sökning. Användningen av ett attribut i ett sökformulär enligt Z39.50-protokoll skiljer sig inte mycket från ett traditionellt sökformulär i t.ex. Rixlex. För användarna framstår tekniken som i princip densamma. Systemet med attribut bygger på samma teknik som fält i databaser. Den största skillnaden är att attributen också kan finnas inne i text som märkts upp som ett informationselement. Vid fältsökningsteknik sker sökning på hela fältet. Med attributsökning kan sökning ske med hög precision på ett informationselement inne i ett fält, t.ex. ett juridiskt be- grepp. Attributen ger också möjlighet till länkning mellan informations- element såväl i samma dokument som i olika dokument. För att underlätta för myndigheter, databasvärdar och användare finns det en strävan att standardisera användningen av attribut. Eftersom många av attributen i en databas förekommer i många andra databaser, t.ex. utgivningsår, nummer, titel och nyckelord har det skapats fasta samlingar av attribut. En del av dessa samlingar av attribut har blivit er- kända ISO-standarder, som exempelvis BIB-1 för bibliografisk informa- tionssökning via Z39.50 och () som ursprungligen skapades för federala dokument i . Ett annat ex- empel på en fast samling av attribut är . Den är inte lika de- taljerad som och ger inte lika hög precision i dokumentbeskriv- ningen. har inte heller erkänts som formell standard av ISO eller W3C. Ändå har den fått bred spridning på Internet och används ex- empelvis av det svenska miljödatanätet. Frågan om att skapa en egen samling av attribut som skulle kunna skräddarsys för svensk rättsinformation har diskuterats inom ramen för arbetet med det nya rättsinformationssystemet. Många varnar dock för nationella system och system för ett visst ämnesområde. Internet är in- ternationellt. kan det uppstå behov av att koppla samman svenska rättsdatabaser med exempelvis de rättsdatabaser som finns inom EU:s institutioner. Nationella eller ämnesvisa samlingar av attribut kan i sådana situationer bli ett hinder. Inom de internationella organ som ar- betar med standardfrågor finns också en mycket stark opinion mot sådana lösningar. Frågan om vilken samling av attribut som bör användas i ett framtida svenskt rättsinformationssystem behöver inte avgöras . Frågan bör i stället lösas inom samordningsmyndigheten, exempelvis genom en sär- skild arbetsgrupp som fördjupar sig i ämnet. 10 Organisation och genomförande Regeringens bedömning: För att ett nytt decentraliserat rättsinforma- tionssystem skall kunna genomföras och fungera på ett tillfredsställande sätt krävs en central samordning. En särskild myndighet bör få till upp- gift att ansvara för denna samordning. I den nya rättsinformationsförord- ningen bör det uttryckligen anges vilka uppgifter som denna myndighet skall ha. bör vara samordningsmyndighet under upp- byggnaden av det nya systemet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Ett rättsinformationssystem av den aktuella omfattningen förutsätter en långsiktig planering av bl.a. in- nehåll, utformning och standarder. Det är nödvändigt att de deltagande organen samarbetar kontinuerligt för att behålla enhetligheten i systemet och för att lösa de problem som kan förväntas uppstå. Det är viktigt att inte några av de medverkande myndigheterna börjar gå sina egna vägar i fråga om teknisk plattform och standarder. Därför krävs det någon form av samarbetsorgan där representanter för de medverkande i systemet träf- fas regelbundet. Rättsinformationssystemet kräver också viss central styrning. Det är bl.a. nödvändigt att det finns någon som kan samordna frågor om stan- dardisering och som faktiskt kan besluta att en myndighet skall använda en viss standard för märkning, strukturering eller sökning av sin elektro- niska rättsinformation. Vidare måste det finnas någon som kan träffa av- tal med de organ som kommer att delta i systemet på frivillig basis. Det krävs dessutom ett sekretariat som sköter de dagliga driftsfrågorna om innehåll och standarder samt samordning och kontakter med alla de olika organ som deltar i rättsinformationssystemet. Ett skäl ytterligare för att ett sekretariat behövs är att ett decentraliserat rättsinformationssystem kräver en central server som fungerar som en knutpunkt för informa- tionen, dvs. där den nödvändiga sammanlänkningen av de databaser som ingår i systemet sker. Någon måste ha ansvaret för denna server. Det kan vidare förutsättas att många myndigheter kommer att behöva hjälp och råd för att utforma och märka den elektroniska informationen så att den uppfyller kraven på enhetlighet. Någon bör därför ha i uppgift att bistå myndigheterna med hjälp och råd. En annan viktig uppgift som bör ligga centralt är att bevaka de gemensamma säkerhetsfrågorna. Det gäller dels att se över säkerheten i systemet som helhet, dels att bevaka utvecklingen på datasäkerhetsområdet. En central fråga är var dessa nya typer av uppgifter bör placeras. En lös- ning skulle kunna vara att skapa en ny central myndighet med uppgift att sköta samtliga uppgifter för samhällets försörjning av elektronisk rättsin- formation. Ytterligare en lösning vore att skapa en myndighet utan an- slag, anställda eller lokaler som sköter de rena beslutsfunktionerna me- dan någon redan existerande myndighet får bereda frågorna och ombe- sörja de praktiska uppgifterna. De praktiska uppgifterna skulle då kunna läggas hos , eller hos någon central myndig- het under regeringen, exempelvis Statskontoret. Det skulle vidare vara tänkbart att lägga ut själva driften på något privat företag. Enligt vår mening är det mindre lämpligt att skapa en ny myndighet enbart för att sprida rättsinformation. För det första kommer det inte att krävas så stora arbetsresurser att en sådan lösning är motiverad. Vidare skulle inrättandet av en egen myndighet för just rättsinformation kunna strida mot grundtanken med ett decentraliserat system, där tanken är att varje producent själv gör så stor del av arbetet som möjligt. finns det dessutom på många håll i statsförvaltningen pågående verksam- heter med informationsspridning och informationsteknik. För att nå en effektiv och billig lösning vore det därför lämpligt att försöka utnyttja någon av dessa verksamheter. Många myndigheter kommer att ha del i det nya rättsinformations- systemet. Varje deltagande myndighet skall ansvara för spridningen av sin information, kvaliteten på denna och säkerheten i sitt system. Den samordnande funktionen blir därför mycket viktig. Det får inte vara oklart var ansvaret för de samordnande frågorna ligger. Därför bör de samordnande uppgifter som är aktuella placeras på ett och samma ställe. Det förda resonemanget leder till att uppgifterna bör placeras hos riks- dagen, eller någon central myndighet. finns det inte någon central i . Den rättsinformation som skall ingå i systemet kommer att vara av många olika slag och spänna över hela samhällslivet. Det finns ingen myndighet för vil- ken man kan säga att det vore en naturlig eller ens lämplig uppgift att vara knutpunkt för all denna information. Statskontoret intar visserligen en särställning som en sektorsövergripande myndighet med ett stort IT- ansvar. Vi har dock sammantaget funnit att det är mest lämpligt att den samordnande funktionen läggs hos antingen eller . Detta utesluter inte att Statskontoret ändå med sin särskilda IT- kompetens kan biträda samordningsmyndigheten i många frågor. När det gäller frågan om uppgifterna bör placeras hos eller bör följande framhållas. finns riksdag- ens databaser där både och data- baser med rättsinformation görs tillgängliga för allmänheten. För närva- rande finns Rixlex på försök tillgänglig på Internet i ett gränssnitt anpas- sat för webben. Den kunskap och erfarenhet som krävs för de praktiska uppgifterna finns i stor utsträckning i . En lösning som innebär att uppgifterna placeras där medför emellertid andra problem. Som tidigare konstaterats bör rättsinformationssystemet vara flexibelt varför dess utformning, liksom det nuvarande, bör regleras genom för- ordning och avtal. Det finns ingen anledning att lagstifta i frågor som rör rättsinformationssystemet eftersom det huvudsakligen rör regeringen samt myndigheter och domstolar över vilka regeringen har förordnings- makt. Det kommer säkerligen att bli nödvändigt med ändringar och juste- ringar i systemets organisation och det vore alltför tungrott om detta skulle regleras genom lagstiftning. Som tidigare nämnts kommer lagstiftningen att utgöra basen i det nya rättsinformationssystemet. Det är regeringen som utfärdar de lagar som beslutar och de förordningar den själv beslutar. är således den myndighet som ansvarar för spridningen av den mest centrala rättsinformationen. Regeringen kan vidare sägas vara den offentliga instans som har det övergripande ansvaret för att medborgarna har tillgång till grundläggande information om vilka rättsregler som gäl- ler i samhället. I finns vidare en fram- gångsrik verksamhet med att sprida offentlig information på Internet, nämligen hos informationsenhet (Information Rosen- bad). Där finns således stor kunskap som bör tas till vara. Vi anser sammantaget att uppgiften att samordna det nya rättsinforma- tionssystemet i vart fall inledningsvis bör läggas på . De rent praktiska funktionerna bör samordnas med Information . Mot denna bakgrund har regeringen beslutat att inom inrätta ett råd för planering och samordning av ett nytt offentligt rättsinformationssystem. Råd för planering och samordning Det av regeringen inrättade rådet för planering och samordning av ett nytt offentligt rättsinformationssystem skall endast vara en del av sam- ordningsmyndigheten men genom delegation i förordning kunna få rätt att i vissa frågor besluta i samordningsmyndighetens namn. Även om rådet administrativt skall utgöra en del av (samordningsmyndigheten) skall det vara ett samarbetsorgan där det krävs representation från de organ som deltar i systemet. Ett råd av denna typ kan dock inte ha en egen representation från samtliga myndigheter, domstolar och andra offentliga organ som bidrar med information till systemet. Det skulle kunna innebära ett samarbetsorgan med hundratals representanter. De statliga myndigheterna under regeringen måste därför representeras på så sätt att ett antal myndigheter får representera hela gruppen. De enskilda domstolarna representeras av . I takt med att kommuner ansluter sig bör dessa erbjudas att bli repre- senterade via . har en så central roll i fråga om rättsinformation att det skall ha permanent representation. Statskontoret bör också ha ständig representation. I beslutet har det där- för angetts att och Statskontoret förutom skall representeras i rådet. I beslutet har det vidare angetts att ytterligare fem myndigheter under regeringen skall representeras i rådet.