prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — De enskilda organisationerna svarar för en betydande del av svenska biståndsinsatser i utvecklingsländerna och i katastrofdrabbade områden. Bland de enskilda organisationer som är verksamma på detta område finns stora svenska folkrörelser, missionssamfund och församlingar, internationellt verksamma organisationer, stödgrupper, ideella föreningar m.m. En stor del av dessa organisationer finansieras genom medlemsav- gifter, enskilda fonder, frivilligt insamlade medel och genom ideellt ar- bete. Det internationella biståndsarbete som bedrivs av dessa organisa- tioner finansieras delvis även med statliga biståndsmedel, oftast genom bidrag från Styrelsen för internationell utveckling (SIDA). Härigenom utgör de enskilda organisationernas biståndsinsatser en väsentlig del av den svenska biståndspolitiken. I finns drygt 400 enskilda organisationer, som är verksamma i internationell biståndsverksamhet. Till denna verksamhet har knutits uppskattningsvis 2 000 biståndsarbetare. De biståndsarbetare som rekry- teras för biståndsprojekt i utvecklingsländerna är ofta kvalificerade per- soner som vill göra en ideell insats inom utveck- lings- och katastrofbiståndet. Vanligen rekryteras de för arbete i ett ut- vecklingsland av . Biståndsarbetare hos enskilda organisationer som bedriver bistånds- verksamhet omfattas vid tjänstgöring utomlands av ettårsregeln i 1 kap. 3 § första stycket AFL, om inte annat föreskrivs. För biståndsarbetare finns särbestämmelser om sjukpenning- grundande inkomst (SGI), föräldrapenning, bosättningstid för folkpen- sion och allmänt barnbidrag. Dessa bestämmelser är tillämpliga på personer som av , ett svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet varit sända till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning. Enligt 3 kap. 5 b § AFL skall SGI för den försäkrade vid återkomsten till fastställas till lägst det belopp som gällde vid utresan (s.k vilande SGI). Detta gäller om utlandsvistelsen har varat högst . Be- stämmelsen omfattar även biståndsarbetarens medföljande make eller därmed likställd. Vid prövning av om en biståndsarbetare uppfyller vissa villkor för föräldrapenning bortses enligt 4 kap. 9 § tredje stycket AFL från utlandsvistelse som varat högst . Detta gäller villkoren om viss tids inskrivning hos och om försäkring för viss sjuk- penning. Vid beräkning av bosättningstid för rätt till folkpension tillgo- doräknas enligt 5 kap. 6 § c AFL den tid under vilken den enskilde varit utsänd för arbete för arbetsgivarens räkning, om utlandsvistelsen varat längst i följd. Detta gäller emellertid endast för svenska medborga- re. Beträffande försäkringstid för garantipension förekommer en mot- svarande bestämmelse i 2 kap. 4 § lagen om garantipension. Enligt 1 § tredje stycket lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag anses med- följande barn till den som tillhör ifrågavarande personkrets bosatt här, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst . Skälen för regeringens förslag: Den biståndsverksamhet som bedrivs av svenska enskilda ideella organisationer är ett väsentlig inslag i det samlade svenska biståndet. Det är därför ett allmänt svenskt intresse att denna verksamhet kan stödjas. I organisationernas biståndsverksamhet ingår som ett centralt moment att biståndsarbetare, präster, missionärer och andra funktionärer sänds ut från för att direkt eller indirekt ta del i det praktiska biståndsar- betet utomlands. Sådan tjänstgöring är ofta förenad med personliga upp- offringar för funktionärerna vad gäller ekonomiska och sociala villkor. Det ligger i sakens natur att sådan tjänstgöring ofta är förlagd till länder med mindre utvecklade system för social trygghet än som förekommer i . Det finns, som tidigare nämnts, olika bestämmelser som syftar till att ge biståndsarbetarna ett förstärkt socialförsäkringsskydd under tjänstgöring utomlands. De skäl som ligger bakom dessa gynnande särbe- stämmelser anser regeringen fortfarande har bärkraft. Den aktuella per- songruppen bör avgränsas på samma sätt som , dvs. fråga är om per- soner som är anställda i vissa organisationer. Liksom skall även medföljande familjemedlemmar ingå i personkretsen. Den bosättningsbaserade försäkringen De enskilda organisationernas biståndsarbetare omfattas vid tjänstgöring utomlands av ettårsregeln i AFL, dvs. de anses enligt huvudregeln i 1 kap. 3 § första stycket AFL bosatta här i landet endast om vistelsen utomlands är avsedd att vara längst . Som framgår av avsnitt 6.2 föreslår vi att en allmän ettårsregel skall gälla inom den bosättningsbase- rade försäkringen. Biståndsarbetare som sänds ut av en statlig arbetsgiva- re omfattas av den särskilda bosättningsregeln för statsanställda, vilket innebär att dessa anses bosatta här i landet . Vårt förslag avser de fall i vilka de enskilda organisationernas biståndsarbetare m.fl. med hänsyn till utlandstjänstgöringens längd inte kan anses bosatta här i landet enligt den allmänna ettårsregeln. En central tanke bakom förslaget att indela socialförsäkringen i en bo- sättningsbaserad och arbetsbaserad gren är att i möjligaste mån använda enhetliga försäkringsvillkor för likartade förmåner. Det är enligt rege- ringens mening olämpligt att ha olika bosättningsbegrepp från förmån till förmån. Vad gäller den bosättningsbaserade försäkringen anser vi därför att det skall införas en särskild bosättningsbestämmelse för den aktuella gruppen biståndsarbetare m.fl. Liksom när det gäller statsanställda biståndsarbetare skall den bosättningsbaserade försäkringens ettårsregel inte tillämpas på dem som sänds ut av enskilda organisationer, när det är fråga om utlandsvistelse . Denna särskilda bosättningsbestämmelse för biståndsarbetare i enskild tjänst får generell tillämpning på biståndsarbetarna när det gäller rätten till bosättnings- baserade förmåner. Detta innebär att, om en biståndsarbetare under tjänstgöring utomlands skall anses bosatt i , han eller hon kommer att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen, vilket innebär en utvidgning med avseende på antalet förmåner, bl.a. beträffan- de underhållsstöd. Biståndsarbetaren fortsätter med andra ord att vara försäkrad. Vad gäller frågor rörande utgivande av förmåner vid vistelse utomlands hänvisas till avsnitt 10. gäller bl.a. att en biståndsarbetare som bosättningstid för folkpension får tillgodoräkna sig utsändningstid, om utlandsvistelsen varat längst i följd. Denna treårsfrist återkommer vid bedömning av rätten till barnbidrag, föräldrapenning och SGI. Som framgår av det ovan redovisade tillämpas emellertid utsändningstider . Vi anser därför att de nuvarande treårsreglerna för biståndsarbetare inte längre fyller sitt syfte. Den godtagbara tiden för utsändning bör justeras så att den blir mer anpassad till biståndsarbetarnas faktiska tjänstgö- ringsförhållanden. Enligt utredningen torde en väl tilltagen tidsfrist kunna öka risken för att även personer med svag anknytning till kommer att omfattas av socialförsäkringen . Under remissbehandlingen har framkommit kritik mot förslaget att det skall krävas att den enskilde biståndsarbetaren har väsentlig anknytning till för att anses bosatt här under utlandstjänstgöringen. Vanligen torde det vara så att ju en utlandsvistelse pågår desto svagare blir anknytningen hit. Med en sådan utformning av bosättningsbegreppet kan det enligt regeringens mening vara svårt för den enskilde att bedöma om han eller hon under en avsedd utlandstjänstgöring kommer att om- fattas av den bosättningsbaserade försäkringen. Villkoren för att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen bör i stället anpassas till bi- ståndsarbetarnas tjänstgöringsförhållanden genom att den nuvarande tidsgränsen förlängs till . Flertalet biståndsarbetare torde ha tillräcklig anknytning till för att kunna anses bosatta här med avseende på socialförsäkringen. En förutsättning för tillämpning av denna särskilda bosättningsregel skall, liksom , vara att den en- skilde är bosatt här före den aktuella utlandstjänstgöringen. Den föreslagna bosättningsregeln för biståndsarbetare innebär nämligen att den enskilde fortfarande skall anses bosatt här. Detta får ökad bety- delse, eftersom det för tillgodoräknande av bosättningstid för folkpension respektive försäkringstid för garantipension inte längre skall uppställas krav på svenskt medborgarskap. Några skäl för att utsträcka den bosättningsbaserade försäkringen ut- har inte framkommit. Genom att tillämpa en fast tidsgräns vinns den fördelen att det blir lättare för den enskilde att på förhand be- döma om han eller hon kommer att vara försäkrad. Detta minskar också behovet av att kunna få bindande förhandsbesked. Vidare kan de hand- läggande myndigheterna bedöma bosättningsfrågan utan ingående utred- ning om den enskildes förhållanden. Med en bosättningsbestämmelse som bygger på en fast tidsgräns uppnås således vissa administrativa vinster jämfört med utredningens förslag. Enligt utredningens förslag skall den utvidgande bosättningsregeln för biståndsarbetare vara tillämplig endast vid tjänstgöring i utvecklingsland. En sådan avgränsning av tillämpningsområdet skulle, såsom Nämnden för mission har påpekat, medföra att det för personal i samma organisation och med likartat uppdrag kommer att gälla olika villkor beroende på arbetsland. Enligt regeringens mening bör det utvid- gade bosättningsbegreppet för biståndsarbetare gälla även vid tjänst- i t.ex. katastrofdrabbade områden. Tillämpningen av det utvidgade bosättningsbegreppet kan därför inte begränsas till verksamhet i utvecklingsland. Liksom bör det vara tillräckligt att fråga är om tjänstgöring i annat land än . Med hänsyn härtill uppkommer det inte något behov av att införa en ordning med bindande förhandsbesked i bosättningsfrågan. Reglerna för biståndsarbetare m.fl. skall även gälla medföljande familjemedlemmar. Den arbetsbaserade försäkringen Vad gäller de arbetsbaserade förmånerna föreslår utredningen inte några nya särbestämmelser för biståndsarbetarna. Däremot föreslås för denna grupp vissa ändringar beträffande bestämmelserna om s.k. vilande SGI och om vissa villkor för föräldrapenning. Remisskritik förekommer mot de konsekvenser utredningens samlade förslag får för biståndsarbetarna såvitt gäller arbetslöshetsersättning jämte intjänande av tilläggspension och inkomstgrundad ålderspension. Som redovisats i avsnitt 5.1 föreslår regeringen, till skillnad från utred- ningen, att arbetslöshetsförsäkringen inte skall hänföras till socialför- säkringen. Något förslag rörande arbetslöshetsförsäkringen läggs därför inte fram. Möjligheterna för biståndsarbetare att uppbära arbetslöshets- förmåner påverkas således inte av våra förslag. Hittillsvarande ordning med s.k. överhoppningsbar tid vid bestäm- mande av SGI respektive prövning av vissa villkor för föräldrapenning över garantinivån anser vi i princip skall behållas. I enlighet med vad vi anfört om bosättningsbegreppet för biståndsarbetarna skall, till skillnad från vad utredningen föreslår, den överhoppningsbara tiden förlängas till . Den skall således varken vara beroende av om det föreligger väsentlig anknytning till eller att fråga är om tjänstgöring i ett utvecklingsland. Beträffande föräldrapenning över garantinivån innebär detta att man vid prövning av om en biståndsarbetare uppfyller villkoret om minst 240 dagars försäkring för en sjukpenning över garantinivån i följd före barnets födelse eller beräknade tidpunkt härför skall bortse från tiden för utlandsvistelsen, om biståndsarbetaren under den tiden anses bosatt här enligt den föreslagna särskilda bosättningsregeln. En central tanke bakom regeringens förslag är att enhetliga villkor i möjligaste mån skall gälla för likartade förmåner. Det grundläggande försäkringsvillkoret inom den arbetsbaserade försäkringen skall vara att den enskilde arbetar i . Som tidigare redovisats i de allmänna övervägandena (avsnitt 5.3) föreslås att medborgarskap inte skall till- mätas någon betydelse inom socialförsäkringen, om det inte gäller till- lämpning av något internationellt avtal. Svenskt medborgarskap skall med andra ord inte vara något villkor för att omfattas av svensk socialförsäkring. Något avsteg från denna princip med avseende på biståndsarbetare bör inte göras. I vissa fall skall arbete utomlands anses som arbete i . Den som uppfyller villkoret om arbete i skall omfattas av den arbetsbase- rade försäkringen i sin helhet. Det skulle enligt vår mening emellertid vara orimligt att låta biståndsarbetare i enskild tjänst omfattas av hela den arbetsbaserade försäkringen under en utlandstjänstgöring som överstiger . En sådan ordning skulle för övrigt föranleda att de enskilda organi- sationerna på biståndsarbetarnas löner skall betala samtliga arbets- givaravgifter, således inte bara ålderspensionsavgift. Mot bakgrund av framförd remisskritik vill vi anföra följande be- träffande frågan om biståndsarbetare hos enskilda organisationer bör vara försäkrade för tilläggspension och inkomstgrundad ålderspension även vid utlandstjänstgöring som överstiger . Som tidigare konstaterats kan det knappast komma i fråga att utsträcka den arbetsbaserade försäk- ringen enbart för svenska medborgare. Häremot talar önskemålet om en- hetliga försäkringsvillkor för likartade förmåner. Vidare går samhällsut- vecklingen mot en ökad internationalisering. Det torde bli allt vanligare att personer arbetar i länder där de varken är medborgare eller bosatta. Bestämmelser som gynnar svenska medborgare riskerar därför att i ökad utsträckning komma i konflikt med internationella normer som inte god- tar diskriminering på grund av medborgarskap. Det kan enligt vår mening inte godtas att omfattningen av ett obligatoriskt försäkringsskydd för biståndsarbetare skall vara beroende av om denne är svensk medborgare eller inte. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det saknas tillräckliga skäl för att införa någon särreglering vad gäller tilläggspension och in- komstgrundad ålderspension för biståndsarbetare som tjänstgör utomlands för enskilda organisationer . 9 ATP-förbindelse Regeringens bedömning: ATP-förbindelserna och förbindelserna av- seende inkomstgrundad ålderspension står i strid med EG-rätten. är oförhindrat att säga upp förbindelser som gäller inom förordningens tillämpningsområde. Regeringens förslag: Möjligheten att teckna ATP-förbindelser och motsvarande förbindelser inom det reformerade ålderspensionssyste- met skall avskaffas helt. Bestämmelserna om sådana förbindelser i AFL och LIP skall upphävas, vilket medför att pensionsgrundande in- komst därefter inte skall tillgodoräknas på grund av sådana förbindel- ser. Möjligheten att nyteckna en ATP-förbindelse eller förbindelse inom det reformerade ålderspensionssystemet skall försvinna fr.o.m. tid- punkten för ikraftträdandet av våra förslag. Pensionsgrundande in- komst till följd av en förbindelse som gällde skall dock kunna tillgodoräknas även för det femte därpå följande året. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bortsett från den övergångstid under vilken pensionsgrundande inkomst skall tillgodo- räknas på grund av förbindelser som är gällande för ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Remissinstanserna: Flertalet remissinsatser har inte kommenterat för- slagen rörande ATP-förbindelserna. tillstyrker för- slagen samt anför att man kommer att säga upp ATP-förbindelserna inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. tillstyrker att ATP-förbindelserna avskaffas samt anför att frågor rörande arbets- givares avdragsrätt för premie avseende pensionsrätt vid arbete utom- lands bör uppmärksammas i samband med att förbindelserna eventuellt helt avskaffas. Bakgrund: I dagens pensionssystem finns möjlighet att i vissa fall ge- nom en s.k. ATP-förbindelse åstadkomma att en inkomst grundar pen- sionsrätt i , trots att den enligt huvudreglerna inte gör det. Mot- svarande förbindelser finns även inom det reformerade ålderspensions- systemet. I det följande avses med s.k. ATP-förbindelse även förbindelse avseende inkomstgrundad ålderspension. Genom förbindelsen åtar sig en arbetsgivare, utan att vara avgiftsskyldig enligt svensk lag eller konven- tion, att betala tilläggspensionsavgift (numera ålderspensionsavgift) på den lön som utbetalas till en arbetstagare. Möjligheten att teckna ATP- förbindelse reglerades i 11 kap. 2 § tredje femte stycket och 20 kap. 15 § andra stycket AFL. Motsvarande bestämmelser för förbin- delser avseende inkomstgrundad ålderspension återfinns numera i 2 kap. 11 § respektive 15 kap. 18 §LIP. En s.k. ATP-förbindelse kan sägas vara ett avtal mellan en arbetsgivare och , varigenom arbetsgivaren förbinder sig att svara för ålderspensionsavgift såvitt avser utgiven lön eller annan ersätt- ning i fall då sådan skyldighet annars inte skulle föreligga.Till följd av förbindelsen tillgodoräknas arbetstagaren lönen eller ersättningen som pensionsgrundande inkomst (PGI) av anställning. En ATP-förbindelse avges av arbetsgivaren och skall godkännas av . Enligt praxis måste en förbindelse ha generell omfattning, dvs. avse samtliga svenska medborgare som sysselsätts i den verksamhet som anges i förbindelsen. ATP-förbindelse kan ingås med retroaktiv verkan. En förbindelse kan sägas upp av båda parter. Riksför- säkringsverket kan säga upp förbindelsen t.ex. om arbetsgivaren inte fullgör sina skyldigheter. Skälen för regeringens förslag: Beträffande ATP-förbindelser uttala- des i samband med reformeringen av ålderspensionssystemet att dessa kunde ses som en form av frivillig försäkring, vilket talade mot att det infördes någon motsvarighet till dem i det reformerade pensionssystemet. Även om det inte är fråga om frivillig försäkring enligt förordning (EEG) nr 1408/71 på sätt att arbetstagaren själv disponerar över försäkringstill- hörigheten så föreligger frivillighet på det sättet att det inte är fråga om en obligatorisk försäkring. Det kunde emellertid finnas skäl att närmare överväga vilka konsekvenser ett avskaffande av förbindelserna skulle få, inte minst för dem som redan omfattas av sådana. Som en provisorisk lösning infördes därför en motsvarighet till ATP-förbindelserna inom det reformerade ålderspensionsssystemet. ATP-förbindelser och förordning (EEG) nr 1408/71 Inom EG-rätten gäller som huvudregel att de personer på vilka reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 om personkrets och lagval är tillämpliga skall omfattas av lagstiftningen i endast en medlemsstat (art. 13.1). I art. 15 stadgas dock vissa undantag såvitt avser frivillig försäkring eller frivillig fortsättningsförsäkring. Principen i art. 15 är att, om tillämpningen av två eller flera medlems- staters lagstiftningar medför dubbelförsäkring enligt ett obligatoriskt försäkringssystem och ett system för frivillig försäkring, personen i fråga skall omfattas av endast det obligatoriska försäkringssystemet. Och om dubbelförsäkring uppkommer enligt två eller flera system för frivillig försäkring, kan han omfattas endast av ett av dessa (art. 15.2). När det gäller invaliditet, ålderdom och dödsfall (pensioner) kan han emellertid ansluta sig till en medlemsstats system för frivillig försäkring eller fri- villig fortsättningsförsäkring, även om han omfattas av en annan med- lemsstats obligatoriska försäkring, i den mån en sådan dubbelförsäkring uttryckligen eller underförstått är tillåten i den förstnämnda medlems- staten (art. 15.3). Utredningen om socialförsäkringen och EG ansåg i sitt betänkande (SOU 1992:26) Rätten till folkpension att det är tveksamt om möjligheten för arbetstagare, som enligt förordning 1408/71 omfattas av ett annat medlemslands lagstiftning, att genom ATP-förbindelse tillhöra den svenska tilläggspensioneringen står i överensstämmelse med reglerna i förordningen. Av betydelse härför är om ATP-förbindelserna kan ses som en frivillig försäkring. Detta kan enligt den utredningen ifrågasättas, bl.a. eftersom förbindelserna tecknas av arbetsgivare och då arbetstagarna inte har något formellt inflytande över om de skall vara försäkrade för ATP eller ej. Det skulle från arbetstagarens synpunkt inte vara fråga om en frivillig försäkring. Med hänvisning till likabehandlingsprincipen i art. 3 i förordning 1408/71 ansåg Utredningen om socialförsäkringen och EG dessutom att kravet på svenskt medborgarskap inte skulle kunna upprätthållas gente- mot sådana utländska medborgare som är bosatta i men är försäkrade i ett annat land. har alltsedan förordning 1408/71 blev gällande här i landet gjort den bedömningen att det är möjligt att inom EU/EES teckna nya ATP-förbindelser. Skälet härför är att verket anser att förbindelserna kan leda till dubbelförsäkring, vilket skulle stå i strid med reglerna i förordningen. Nya förbindelser avseende EU/EES godtas därför inte längre. Den angivna förändringen bygger inte på någon änd- ring i svensk nationell lagstiftning utan på verkets tolkning av förordning 1408/71. Det är enligt regeringens mening mycket tveksamt om de svenska ATP-förbindelserna kan ses som en frivillig försäkring i den mening som avses i art. 15.3 i förordning 1408/71. Arbetstagaren saknar i praktiken möjlighet att avgöra om han skall ansluta sig till denna försäkring eller inte. ATP-förbindelsen utgör nämligen ett avtal mellan arbetsgivaren och . Regeringen delar den bedömning beträffande tillåtligheten av att teckna ATP-förbindelser inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 som gjorts av Utredningen om socialförsäkringen och EG samt i RFV:s praxis. ATP-förbindelserna ger full försäkring för tilläggspension och inkomstgrundad ålderspension enligt samma regler som gäller för den obligatoriska försäkringen för alla som förvärvsarbetar. Oönskade dubbelförsäkringar skulle därför kunna uppstå inom EES. ATP-för- bindelserna bör inte ses som någon frivillig försäkring i förordningens mening. Dessutom bör den svenska lagstiftningen inte längre "uttryck- ligen eller underförstått" tillåta denna dubbelförsäkring, vilket krävs en- ligt art. 15.3. ATP-förbindelser generellt De grupper som framför allt skulle påverkas av ett avskaffande av för- bindelserna torde vara personer som är anställda i privat näringsliv för arbete i länder utanför EU/EES , anställda vid utländska beskickningar och konsulat här i landet. För sådana biståndsarbetare som tjänstgör i icke konventionsland för en svensk arbetsgivare kan ATP-förbindelse däremot inte avges. De är försäkrade för tilläggspension och inkomstgrundad ålderspension enligt de allmänna reglerna, om de är svenska medborgare (se avsnitt 8.5). Vid dessa personers dödsfall skulle även anhöriga kunna komma att påverkas. När konsekvenserna för den enskilde av ett avskaffande av ATP-för- bindelserna skall bedömas bör hänsyn tas inte bara till hur pensionsrätt från den allmänna försäkringen påverkas utan också i vad mån förlusten av sådan rätt kompenseras på annat sätt. Av betydelse i sammanhanget är då det kompletterande skydd i form av kollektivavtalsbaserade försäk- ringar som finns på arbetsmarknaden och som förutom kompletterande ålderspension ger rätt till ersättning vid inkomstbortfall på grund av bl.a sjukdom och under tid med sjukbidrag eller förtidspension. När det gäller anställda som på svensk arbetsgivares uppdrag utför arbete utomlands (utsända) finns på såväl SAF-LO-området (AMF-försäkringarna) som SAF-PTK-området försäkringar som bl.a. ger särskild kompensation i de fall den anställde på grund av utlandstjänstgöringen inte kunnat till- godoräknas ATP-poäng under ett visst kalenderår. På SAF-PTK-området finns dessutom möjlighet för en utländsk ar- betsgivare med svensk anknytning (t.ex. dotterbolag till svenskt bolag) att hos SPP teckna en tilläggsförsäkring för svensk personal anställd utomlands. Även i denna försäkring kompenseras arbetstagaren för för- lorade ATP-poäng på grund av utlandstjänstgöringen. finns ingen motsvarande försäkring på SAF-LO-området.