prop · GM0341 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid en prövning enligt kan dock den omständigheten att general- direktören är chef för ett organ som från ett helhetsperspektiv främst uppfattas som en administrativ myndighet få betydelse. I den egenskapen lyder generaldirektören under regeringen. Det är möjligt att detta kan medföra att skulle kunna komma fram till att general- direktören inte intar en tillräckligt självständig ställning. Frågan är då om oavhängighetskravet kan anses uppfyllt när pröv- ningen görs av . Denna nämnd har i stort sett samma utformning som den tidigare . Nämnden består av sex ledamöter. Ordföranden och de vice ordförandena skall vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöterna förordnas av rege- ringen för en begränsad tid. Någon bestämmelse som garanterar att leda- möter inte entledigas finns inte. Ett entledigande torde dock i praktiken inte komma i fråga annat än på begäran av den förordnade. Avsaknaden av en bestämmelse som garanterar att ledamöter inte entledigas torde inte i sig kunna betraktas som ett hot mot ledamöternas självständighet när dessa prövar ärenden om brottsskadeersättning (jfr och mot , § 80). Nämndens ledamöter måste därför anses uppfylla kravet på självständighet. Vad därefter beträffar frågan om utåt ger ett självständigt intryck i de fall nämnden prövar ärenden om brottsskade- ersättning kan först konstateras att nämnden är etablerad i lag och att dess ledamöter utses av regeringen. Vidare har nämnden en fristående ställ- ning inom myndigheten. I förhållande till nämnden fungerar den övriga myndigheten närmast som ett kansli. Det måste dock även övervägas om intrycket av självständighet på- verkas av att också har andra funktioner än att pröva ärenden om brottsskadeersättning. Att ett organ har ett flertal funk- tioner torde inte i sig innebära att det inte uppfyller kravet på oavhängig- het. Däremot kan de andra funktionerna vara av sådan art att de kan medföra att intrycket av organets självständighet blir svagare (och mot , § 81). Detta är dock knappast någon risk när det gäller de funktioner som har vid sidan om att pröva ärenden om brottsskadeersättning. När nämnden prövar ärenden om brottsskadeersättning för myndig- hetens räkning torde alltså även utåt ge ett intryck av att vara självständig. Mot bakgrund av det anförda får anses upp- fylla krav på oavhängighet i de fall nämnden prö- var ärenden om brottsskadeersättning. Däremot uppfylls knappast krav när prövningen görs av en tjänsteman. Det gäller möjligen även för generaldirektörens ärendeprövning. Kravet på opartiskhet Vad därefter beträffar kravet på opartiskhet finns här endast anledning att bedöma myndighetens opartiskhet när nämnden prövar ärenden. Nämnden består av en ordförande och två vice ord- förande vilka är domare, en professor i försäkringsrätt samt två riksdags- män. Riksdagsmännen har till främsta uppgift att garantera allmänhetens insyn i verksamheten. För varje ledamot utom ordföranden skall finnas en ersättare. finns fyra ersättare: en domare, en försäk- ringsjurist och två riksdagsmän. Nämnden är beslutsför med fyra leda- möter. Av dessa skall ordföranden eller en av vice ordförandena samt två andra ledamöter eller ersättare för dem vara närvarande. Nämndens sammansättning kan knappast föranleda några tvivel om Brottsoffer- myndighetens opartiskhet när nämnden prövar ärenden om brottsskade- ersättning. Kravet på att vara upprättad enligt lag Det finns inte som för vissa domstolsliknande nämnder någon särskild lag om som reglerar dess uppgifter, dess sammansättning vid prövning av ärenden eller förfarandet vid pröv- ningen. Däremot föreskrivs i brottsskadelagen att ärenden om brotts- skadeersättning skall prövas av . Det föreskrivs vidare att skall finnas. Förfarandet vid prövningen regleras också i lag, nämligen förvaltningslagen. Vidare får anses ha tagit ställning till frågan om inrättandet av en vid behandlingen av prop. 1993/94:143. Med hän- syn härtill och då syftet med kravet att en domstol skall ha upprättats enligt lag är att ge skydd mot tillskapande av extraordinära domstolar för särskilda tvister eller i akuta krislägen, finns inte anledning till annan bedömning än att kan betraktas som upprättad enligt lag i den mening som avses i . 6.3 Nya regler om omprövning Regeringens förslag: En särskild omprövningsregel för avgöranden i brottsskadeärenden införs i brottsskadelagen. Till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningslagen skall vara skyldig att ändra ett beslut även om det inte är uppenbart oriktigt och även om det inte kan göras snabbt och enkelt. Dessutom skall beslut som fattats av en tjänsteman omprövas av , om sökanden begär det. Ompröv- ning skall dock inte behöva göras i nämnden, om det är uppenbart att beslutet skall ändras i enlighet med sökandens begäran. Nämnden skall vidare ha möjlighet att direkt pröva även sådana ärenden om brottsskadeersättning som inte är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehåller dock inget förslag om att omprövning i nämnden kan avvaras om det är uppenbart att beslutet skall ändras i enlighet med sökandens begäran. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig i denna del, utom , instämmer i promemorians förslag eller har inget att erinra mot det. ifrågasätter endast det absoluta krav på nämndprövning om sökanden begär det som skulle bli följden av promemorians förslag. Enligt myndigheten är det onödigt och tungrott med omprövning i nämnden om det är uppenbart att beslutet skall ändras i enlighet med sökandens yrkanden. Skälen för regeringens förslag: Enligt 13 § brottsskadelagen prövas endast ärenden av principiell betydelse eller som annars är av större vikt av . av ärendena avgörs därför i nämnden. I övrigt görs prövningen av generaldirektören eller andra tjänstemän. Någon rätt till nämndprövning finns inte, även om en begäran om detta i praktiken alltid bifalles. I enlighet med den bedömning som gjordes i förra avsnittet innebär detta att rätten till domstolsprövning i ofta inte tillgodoses genom prövning. En sökande har inte heller någon möjlighet att få sin rätt till domstolsprövning tillgodosedd genom att ansöka om rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det bästa sättet att tillgodose rätten till domstolsprövning är enligt regeringens mening att införa en omprövningsregel i brottsskadelagen som innebär att sökanden alltid skall kunna få en prövning av . Förvaltningslagens omprövningsregler, som är tillämpliga på beslut fattade av , förutsätter att avgörandet är uppenbart oriktigt för att ändring skall ske (se 27 § förvaltningslagen [1986:223]). En sådan begränsad prövning skulle sannolikt inte uppfylla kraven på rätt till domstolsprövning. Därför bör det införas en särskild omprövningsregel i brottsskadelagen, varvid det bör föreskrivas att ändring skall ske så snart beslutet är oriktigt. Dessutom bör det till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningslagen inte krävas att ändring kan ske snabbt och enkelt. Dessa regler om ändring bör gälla även omprövning som inte sker i nämnden. I sammanhanget kan tilläggas att förvaltningslagens omprövningsregler är föremål för översyn (se Ds 1998:42). Som Brottsoffermyndigheten påpekar i sitt remissyttrande skulle dock en ovillkorlig rätt till nämndprövning vara en tungrodd och överflödig omgång, om myndigheten vid en omprövningssituation finner att ansökningen skall bifallas. En ovillkorlig nämndprövning skulle dess- utom i dessa situationer kunna leda till att en sökande får vänta på sin ersättning, eftersom nämnden inte sammanträder så ofta. I de fall där finner att det är uppenbart att beslutet skall ändras i enlighet med sökandens begäran bör således nämndprövning kunna avvaras. Om den sökande får vad han eller hon begär av myndig- heten föreligger inte någon verklig tvist om anspråket. Ett undantag från rätten till nämndprövning i detta fall kan därför inte anses strida mot krav på en rätt till domstolsprövning. I de fall sökanden innan ärendet avgörs, t.ex. i sin ansökan, ger uttryck för att han eller hon vill att nämnden skall pröva ansökan kan det vara rationellt att nämnden direkt prövar ärendet. Därför bör det vidare öppnas en möjlighet för nämnden att direkt avgöra även sådana ärenden som inte är av principiell betydelse eller annars av större vikt. I och för sig skulle andra lösningar än den här föreslagna vara tänkbara för att uppfylla krav. skulle t.ex. kunna bli en självständig myndighet med uppgift att pröva samtliga brottsskadeärenden. Det skulle också kunna införas en rätt att överklaga beslut till domstol. Både ekono- miska och praktiska skäl talar dock mot sådana lösningar. En rätt till omprövning i nämnden gör dessutom att får behålla sitt övergripande ansvar för brottsofferfrågorna. Detta ansågs vid tillkomsten av ge förbättrade förutsättningar för överblick, samordning och utveckling av detta verksamhetsområde. Bildandet av bedömdes vidare som ett viktigt steg för att lyfta fram de kriminalpolitiskt centrala brottsofferfrågorna och därigenom ge stödet till personer som har utsatts för brott stadga och kontinuitet på såväl kort som lång sikt. Dessa överväganden gör sig minst lika starkt gällande . 6.4 Rätt till muntlig förhandling Regeringens förslag: En bestämmelse om muntlig förhandling införs i brottsskadelagen. Enligt denna skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt att en sådan förhandling hålls. Det införs också vissa bestämmelser om förfarandet vid muntlig förhandling. Promemorians förslag innebär att regeln om muntlig förhandling skall gälla hos hela myndigheten och inte bara i . Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot en bestämmelse om att skall hålla muntlig förhandling om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Ett par remissinstanser har dock synpunkter på förslaget såvitt avser det närmare förfarandet vid . för kvinnojourer i (ROKS) anser att för- handlingar som gäller kvinnor som utsatts för misshandel och sexuella övergrepp alltid skall hållas bakom stängda dörrar, om kvinnan begär det. anser att reglerna om ersättning för inställelse av allmänna medel bör samordnas med motsvarande regler i . Skälen för regeringens förslag: En prövning inför domstol skall enligt artikel 6.1 i äga rum vid en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid. I rätten till en rättvis förhandling ligger att parten måste få möjlighet att på ett uttömmande sätt lägga fram sin sak för domstolen och att förfarandet måste uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. I rätten till en rättvis förhandling ingår också ett krav på förfarande där parterna får ta del av och bemöta varandras påståenden. Parterna skall vara likställda i processen, dvs. den ena parten får inte gynnas procedurmässigt på den andras bekostnad. Vad beträffar ärenden om brottsskadeersättning, som till sin karaktär är enpartsärenden, torde det väsentliga när det gäller likställdheten i processen vara att sökanden får del av alla handlingar i ärendet och av eventuell utredning som nämnden inhämtat samt att sökanden får tillfälle att yttra sig över allt som har tillförts ärendet av någon annan. I förvaltningslagen finns bestämmelser som garanterar detta. Även i övrigt uppfyller förfarandet vid prövning av rätten till brottsskadeersättning kraven på en rättvis förhandling. Vad gäller rätten att muntligen få lägga fram sin sak kan av praxis utläsas att en part utom i vissa undantagsfall har rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten avstår från muntlig förhandling, behöver dock någon sådan förhandling inte hållas. Brottsskadelagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om handläggningsform. De handläggningsregler som gäller för Brottsoffer- myndighetens prövning av ärenden om brottsskadeersättning finns i förvaltningslagen. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen har sökan- den rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighets- utövning mot någon enskild, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Någon rätt till muntlig förhandling finns däremot inte enligt förvaltningslagen. gäller dock som svensk lag, och den rätt som konventionen ger bl.a. till en offentlig förhandling gäller alltså oavsett om det finns några särskilda föreskrifter om detta för . Som regeringen ser saken är det viktigt att det för brottsoffrens del görs helt klart vilka möjligheter det finns att få till stånd en muntlig förhandling. Därför bör rätten till muntlig förhandling i ärenden om brottsskadeersättning tas in i en särskild bestämmelse i brottsskadelagen. I lagrådsremissen föreslogs en generell regel om muntlig förhandling hos , dvs. en regel som innebar att muntlig förhand- ling skulle hållas på begäran inte bara inför myndighetens nämnd utan också i de fall en tjänsteman avgör ärendet. Som Lagrådet har påpekat bör dock ett krav på förhandling hos bara gälla för nämnden. Att införa muntlig förhandling som ett led i en prövning av en tjänsteman gör inte förfarandet domstolslikt i konventionens mening. Regeringen föreslår att den nya regeln om muntlig förhandling enbart skall gälla för . I bestämmelsen bör före- skrivas att nämnden skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. En bestämmelse utformad på detta sätt överensstämmer med bestämmelsen i 3 a § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. tjänstemän kan givetvis även i fortsättningen handlägga ärenden munt- ligen enligt 14 § förvaltningslagen. Skall förhandling hållas kan sökanden kallas att inställa sig personligen eller genom ombud. Det följer av allmänna förvaltningsprocessuella principer. bör inte ges någon möjlighet att tillgripa tvångsmedel för att få sökanden att inställa sig, eftersom förhandlingen i första hand är till för att tillgodose sökandens intresse av att muntligen få framföra sina argument i ärendet. Sökanden kan dock utan särskilt lagstöd kallas vid påföljd av att hans utevaro inte hindrar ärendets vidare handläggning och avgörande. Kallelse bör till undvikande av missförstånd ske skriftligen. Något krav på delgivning bör dock inte ställas upp. De personer som skall avgöra ett brottsskadeärende bör naturligtvis delta i förhandlingen. Några särskilda regler om hur förhandlingen skall gå till behövs inte. Med hänsyn till ärendenas karaktär är det naturligt att förhandlingen normalt går till så att nämndens ordförande inleder förhandlingen med att kortfattat gå igenom framställda ersättnings- anspråk och den utredning som är tillgänglig i ärendet samt att sökanden därefter får tillfälle att lämna kompletterande upplysningar och att argumentera i ärendet. I likhet med vad som gäller för parts inställelse till en förhandling vid allmän förvaltningsdomstol bör det finnas vissa möjligheter att ersätta sökanden för dennes kostnader för inställelsen hos Brottsoffermyndig- heten. I annat fall kan det uppkomma situationer där möjligheten att utnyttja rätten till muntlig förhandling blir alltför begränsad. Eftersom det här är fråga om förvaltningsbeslut, är det enligt regeringens mening lämpligare att utforma reglerna efter samma principer som i förvaltnings- processlagen (1971:291) än som föreslår efter vad som gäller enligt . Förvaltningslagen innehåller inte några regler om offentlighet och sekretess vid förhandlingar. Vissa sådana regler bör därför införas i brottsskadelagen. Även dessa bestämmelser bör utformas i enlighet med vad som gäller för förvaltningsprocessen. Vad beträffar ROKS synpunk- ter (se ovan) anser vi det inte lämpligt att införa särskilda sekretess- bestämmelser för vissa ärenden. Det är tillräckligt med en bestämmelse om att en förhandling kan hållas inom stängda dörrar om det kan antas att det kommer att förebringas en uppgift för vilken det hos myndigheten gäller sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). I sammanhanget bör också påminnas om att muntlig förhandling främst kommer att hållas på sökandens egen begäran. 7 Ansökningstid 7.1 Nuvarande bestämmelse om ansökningstid Enligt 14 § första stycket brottsskadelagen skall en ansökan om brotts- skadeersättning göras från det att brottet begicks. Om det finns särskilda skäl, kan dock pröva en ansökan även om den har kommit in . Före brottsskadelagens tillkomst fanns inga regler om att en ansökan om statlig ersättning för brottsskador skulle göras inom någon . I förarbetena till brottsskadelagen påtalades dock att ordningsskäl talade för att en bestämd ansökningstid skulle införas. En tid av ansågs då lämplig från olika synpunkter. En fast tidsgräns ansågs kunna få obilliga konsekvenser. Därför infördes regeln om att en ansökan i vissa fall skulle kan prövas även om den kommit in senare än från brottet, en s.k. ventilregel. Enligt motiven skall en ansökan som gjorts för sent prövas, om förseningen framstår som ursäktlig och det är viktigt att den skadelidande får sin förlust ersatt (prop. 1977/78:126 s. 53). I praxis har förseningen ansetts ursäktlig, om skadans fulla omfattning har stått klar först efter det att brottet begicks, om domstols- förfarandet i skuld- och skadeståndsdelen har tagit , om den skadelidande på grund av sjukdom varit förhindrad att ansöka om ersätt- ning eller om den skadelidande inte har känt till systemet med brottsskadeersättning. För att en ansökan skall tas upp till prövning har dessutom krävts att det belopp som skulle ha utgått inte är lägre än . I de fall där brottet begåtts långt tillbaka i tiden har ansökan i regel inte tagits upp, såvida det inte varit fråga om mycket höga belopp. Enligt Brottsoffermyndighetens praxis utgör vidare den allmänna tioårspreskriptionen enligt 1 § preskriptionslagen (1981:130) en yttersta tidsgräns. Den regel i 3 § preskriptionslagen som rör skadestånd på grund av brott har inte ansetts tillämplig, eftersom brottsskadeersättning inte är att betrakta som skadestånd. När förflutit från brottet utan att den skadelidande ansökt om brottsskadeersättning, förlorar han eller hon därför rätten till ersättning, såvida inte någon preskriptionsavbrytan- de åtgärd vidtagits. Myndigheten har dock som preskriptionsavbrytande åtgärd godtagit krav som ställts till någon annan än myndigheten, såsom gärningsmannen eller en försäkringsgivare. Myndigheten tillämpar den allmänna preskriptionstiden även i omprövningsfall. Fristen räknas då för myndighetens tidigare beslut i ärendet. För att brottsskadeersättning skall lämnas krävs bl.a. att det står klart att skadan uppkommit till följd av brott, att brottet med visst undantag har anmälts till polis eller åklagare och att skadevållaren inte har för- måga att själv ersätta den uppkomna skadan. En ansökan om brottsskade- ersättning inges därför i regel inte förrän den rättsliga processen avslutats och kronofogdemyndigheten misslyckats med att driva in ett utdömt skadestånd. Detta förhållande har med hänsyn till handläggningstiden hos polis, åklagare och domstol medfört att ansökningstiden i flera fall framstått som alltför kort för att den skadelidande på ett tillfredsställande sätt skall kunna ta till vara sin rätt till brottsskadeersättning. Det är inte ovanligt att ansökningstiden har gått ut innan den rättsliga processen avslutats. Prövningen av om en ansökan som kommit in för sent skall tas upp till sakprövning har även i många fall visat sig resurskrävande för . I en skrivelse till regeringen föreslog därför att regeln om ansökningstid skulle ändras. 7.2 Ansökningstider i övriga Även i de övriga nordiska länderna finns en lagstadgad rätt till statlig ersättning för skador på grund av brott. Det finns betydande likheter mellan de nordiska länderna i detta avseende, men i vissa delar även tämligen stora avvikelser. Samtliga länder utom har särskilda bestämmelser om att ansökan om brottsskadeersättning skall göras inom . I finns inga sådana begränsningar. En ansökan kan således göras när som helst efter brottet. I har man en likadan regel som i , dvs. ansökan skall göras från brottet med möjlighet att pröva en ansökan som kommit in senare om det finns särskilda skäl. Även i skall en ansökan göras från brottet. Där ger lagen dock inga möjlig- heter att pröva en ansökan som kommit in . I gällde tidigare att en ansökan skulle göras från det att sökanden fick kännedom om brottet, dock senast efter det att brottet begicks. En ansökan som kommit in för sent kunde vidare prövas om det fanns särskilda skäl. Bestämmelsen ändrades emellertid . Ansöknings- tiden förlängdes då till från det att brottet begåtts. Det finns fortfarande en ventilregel för särskilda skäl. Det huvudsakliga skälet till att bestämmelsen ändrades i var att det rättsliga förfarandet ofta inte var avslutat när tvåårsfristen löpte ut. Anledningen till att man behöll en ventilregel var framför allt att fånga upp vissa fall där barn utsatts för sexuella övergrepp. 7.3 En ny bestämmelse om ansökningstid Regeringens förslag: I de fall där förundersökning har inletts skall en ansökan om brottsskadeersättning göras från det att förfarandet hos polis, åklagare och domstol avslutats. I de fall där förundersökning inte har inletts skall ansökan göras från brottet. Om det finns synnerliga skäl skall kunna pröva en ansökan även om den har gjorts . Som en yttersta gräns för rätt till brottsskadeersättning skall dock gälla samma preskriptionstid som för en fordran på skadestånd i anledning av brottet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag, dock med det undantaget att promemorian inte innehåller någon ventil- regel för synnerliga skäl eller någon särskild preskriptionsregel. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar bedömningen att regeln om ansökningstid bör ges en ny utformning. Nästan alla remissinstanser som yttrar sig om ansökningstiden riktar dock kritik mot den i prome- föreslagna bestämmelsen. Många remissinstanser bl.a. Riksåklagaren, , och uppmärksammar särskilt konsekvensen av att den allmänna tioåriga preskriptionstiden tillämpas som en yttersta tidsgräns för ansökan om brottsskadeersättning. Vad de särskilt pekar på är behovet för vissa brottsoffer att få en ansökan om brottsskadeersättning prövad fast den getts in senare än från brottet och inget preskriptionsavbrott skett. De brottsoffer som särskilt åsyftas är barn som utsatts för vissa sexualbrott. I dessa fall gäller särskilda regler om åtalspreskription enligt 35 kap. 4 § andra stycket som innebär att fristen inte räknas från brottet utan från den dag målsäganden fyller eller skulle ha fyllt . anser att preskriptionstiden för brottsskade- ersättning i princip skall vara densamma som för skadestånd i anledning av brott. och tillhör de remissinstanser som kritiserar förslaget om borttagande av ventilregeln. De pekar bl.a. på att många brottsoffer kan behöva på sig för att söka brottsskadeersättning än från att det rättsliga förfarandet avslutats. Enligt gäller detta särskilt barn som utsatts för sexualbrott. Hovrätten föreslår därför att en för sent inkommen ansökan skall tas upp till prövning om det finns synnerliga skäl. förordar i första hand en tioårig preskriptionstid som löper från det att en dom vunnit laga kraft eller åklagaren beslutat lägga ned förundersökningen. I vart fall bör reglerna, enligt samfundet, stämma överens med det system som gäller för försäkringsersättning. anser att fristen skall vara tre i stället . för kvinnojourer i (ROKS) tillhör också de remissinstanser som motsätter sig ett slopande av ventilregeln. ROKS menar att kvinnor som utsätts för våld av sina män oftast inte polisanmäler detta så länge de lever ihop. Därför kan dessa kvinnor ofta ha anledning att söka brottsskadeersättning efter brottet utan att de har gjort någon polisanmälan. Enligt ROKS måste det finnas en ventilregel för dessa fall. Riksåklagaren hävdar att den i promemorian föreslagna regeln skulle innebära att det i vissa fall kan vara oklart från vilken tidpunkt fristen skall räknas.