prop · GM0389 · 1999-01-01 00:00:00 — Förändring i kostnadsutjämningen för kommuner jämfört med nuvarande utjämning inklusive införandetillägg. Genomsnittliga bidrag och avgifter 1999. Exklusive respektive inklusive fasta införandetillägg. Kronor per invånare. Kommungrupp Exklusive fasta införandetillägg Inklusive fasta införandetillägg Storstäder -652 -478 Förorter -533 -206 Större städer -246 -98 Medelstora städer -130 141 Industrikommuner -25 133 Landsbygdskommuner 788 788 Glesbygdskommuner 552 564 Övriga större kommuner -29 130 Övriga mindre kommuner 253 337 På kommungruppsnivå begränsas bidragsminskningen för storstäderna med ca per invånare genom de fasta införandetilläggen. 8.4.2 Kostnaderna för införandereglerna Det nuvarande utjämningssystemet är avsett att införas successivt . Den tekniska konstruktionen av införandereglerna innebär att de bidragsförändringar som uppstod till följd av systemet minskas med särskilda införandetillägg och -avdrag, som successivt trappas ned . , då halva införandeperioden förflutit, är kommuner som fick bidragsökningar helt infasade genom att införandeavdragen har upphört från detta år. För landstingen tillämpades inga införandeavdrag. För kommunerna kostar införandetilläggen i nuvarande system ca , varav för de fasta. De rörliga införandetilläggen, som uppgår till ca , är avsedda att successivt trappas ner för att helt försvinna . För landstingen finns enbart rörliga införandetillägg på ca vilka också är avsedda att successivt trappas ner för att helt försvinna . Kostnaderna för införandereglerna finansieras inom utjämningssystemet genom en s.k. nivåjustering som i praktiken motsvarar ett lika stort avdrag för alla kommuner respektive landsting. Nivåjusteringen uppgår för till per invånare för samtliga kommuner respektive per invånare för samtliga landsting. Regeringens förslag till förändringar i kostnadsutjämningen ger upphov till förändringar av enskilda kommuners och landstings bidrag och avgifter i förhållande till nuvarande kostnadsutjämning. Dessutom föreslår regeringen förändringar av nivån på såväl de fasta som de rörliga införandetilläggen. Flertalet av de kommuner och landsting som genom de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen får bidragsökningar kommer att få införandeavdrag. Kostnaderna för de fasta införandetilläggen ökar kraftigt för kommunerna dels till följd av att vissa kommuner får kraftiga bidragsminskningar dels på grund av att reglerna för att fasta införandetillägg skall utgå förändras. Kostnaderna för de fasta införandetilläggen i landstingssystemet blir av samma orsaker förhållandevis höga. Tabell 8.4.2 Kostnader för nuvarande och föreslagna införanderegler. Nuvarande införanderegler Förslagna införanderegler 2000 2003 2000 2003 2004 Kommuner, Tillägg 1,6 0,5 2,6 1,9 1,7 varav fasta 0,5 0,5 1,7 1,7 1,7 varav rörliga 1,1 0 0,9 0,2 0 Avdrag 0 0 1,1 0,1 0 Netto 1,6 0,5 1,6 1,7 1,7 Kr/inv 185 55 180 198 192 Landsting, Tillägg 0,4 0 2,4 1,8 1,6 varav fasta 0 0 1,6 1,6 1,6 varav rörliga 0 0 0,9 0,2 0 Avdrag 0 0 1,6 0,3 0 Netto 0,4 0 0,8 1,5 1,6 Kr/inv 50 0 88 170 177 Totalt Netto 2,0 0,5 2,4 3,2 3,3 Kr/inv 235 55 268 368 369 Med de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen och förändringarna av införandereglerna uppgår kostnaderna för införandereglerna , dvs. till ca för kommunerna och ca för landstingen. De exakta beloppen kan anges först när de definitiva beräkningarna enligt regeringens förslag har utförts för . Jämfört med nuvarande införanderegler innebär förslaget en begränsad kostnadsökning första året. Kostnaderna för införandereglerna i nuvarande system skulle emellertid komma att minska betydligt fram till införandeperiodens slut genom att de rörliga införandetilläggen successivt skulle trappas ned och försvinna. Kostnaderna för de föreslagna införandereglerna ökar istället successivt i takt med att införandeavdragen minskar för de kommuner och landsting som får ökade bidrag genom de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen. Kostnaderna blir betydligt högre vid införandeperiodens slut. Det beror på att kostnaderna för de fasta införandetilläggen blir höga till följd av att de bidragsminskningar som tillåts slå igenom begränsas. Jämfört med utredningens förslagna förändringar i kostnadsutjämning och förslag till införanderegler blir kostnaderna för införandereglerna med regeringens förslag ca lägre . Det beror på att omfördelningarna i kostnadsutjämningen dämpas något genom de förändringar regeringen föreslår, vilket å ena sidan ger ökade kostnader för alla, men å andra sidan avlastar införandereglerna genom att många kommuner får lägre bidragsminskningar. uppstår merkostnader för införandereglerna jämfört med utredningens förslag. De ökar därefter successivt fram till följd av de mer långtgående begränsningarna av bidragsminskningarna. Dessa merkostnader finansieras inom utjämningssystemet men leder till vissa omfördelningar inom kommun- respektive landstingskollektivet. Regeringen föreslår ekonomiska vårproposition att de generella statsbidragen höjs med och med för för att underlätta införandet av förändringarna i utjämningssystemet. De föreslagna förändringarna i utjämningssystemet för kommuner och landsting leder till att omslutningen i systemet, dvs. både utjämningsbidrag och utjämningsavgifter, minskar. Omslutningen för beräknas preliminärt komma att uppgå till vilket är lägre än . De föreslagna förändringarna är emellertid neutrala för såväl kommunsektorn som helhet som för statsbudgetens saldo. 8.5 Jämställdhet mellan män och kvinnor Kommun- och landstingssektorn svarar för en betydande del av sysselsättningen. Närmare hälften av de förvärvsarbetande kvinnorna är anställda inom kommuner och landsting. Motsvarande andel bland männen uppgår till . Utfallet av inkomst- och kostnadsutjämningen påverkar naturligtvis det ekonomiska utrymmet för enskilda kommuner och utfallet av de föreslagna förändringarna kan bli sådant att kommuner/landsting med vitt skilda förhållanden vad gäller arbetstillfällen för kvinnor påverkas positivt eller negativt av utjämningssystemet. Utbudet av och landstingskommunal service har stor betydelse för individers och hushålls levnadsförhållanden. Män och kvinnor är i olika utsträckning beroende av den kommunala servicen, men utjämningssystemet är utformat så att det skall vara neutralt i dessa avseenden. Utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att upprätthålla och utveckla de skilda verksamheterna, men avvägningen mellan olika verksamheter liksom val av utbudsnivå och kvalitet beslutas av de enskilda kommunerna och landstingen. Utbudsnivån och kvaliteten i barnomsorgen har stor betydelse för barnhushållen. Utjämningsmodellen för barnomsorgen syftar till att ge kommunerna likartade ekonomiska förutsättningar att ordna barnomsorgen, medan varje kommun beslutar om nivå och kvalitet i servicen. Behov av stöd från kommunerna inom ramen för individ- och familjeomsorgen beror främst på den ekonomiska situationen, där inkomster och arbetslöshet väger tungt. Ensamstående kvinnor med barn är en särskilt utsatt grupp och andelen ensamstående mödrar är också en faktor som direkt ingår i beräkningsmodellen. De studier om den äldre befolkningens hälsa och vårdbehov som ligger till grund för kostnadsutjämningen för äldreomsorgen visar tydligt på skillnader i behov mellan män och kvinnor. Kvinnor har dessutom högre medellivslängd än män, vilket innebär att andelen kvinnor är väsentligt högre än andelen män i de äldsta åldersgrupperna. Det finns inga större skillnader i kommunernas kostnader för äldreomsorg bland ogifta män jämfört med ogifta kvinnor. Däremot är vårdkostnaderna för gifta män markant lägre jämfört med gifta kvinnor, vilket främst beror på att männen vårdas hemma av hustrun i betydligt större utsträckning än tvärt om. Förutom att kvinnor har längre medellivslängd är mannen ofta äldre än hustrun och drabbas genomsnittligt sett tidigare av ohälsa. Troligen betyder emellertid det traditionella könsrollsmönstret mycket för att förklara dessa skillnader. Utjämningen för beräknas efter antal barn i grundskoleåldrarna, och utredningen har inte funnit grund för att bedöma att det skulle föreligga några skillnader i kostnader för pojkar respektive flickor. Inom gymnasieskolan finns det dock skillnader i linjeval mellan pojkar och flickor som fångats upp av att antal elever och genomsnittliga kostnaderna för skilda gymnasieprogram beaktats. Inom hälso- och sjukvården beräknas systematiskt vårdkostnaderna separat för män och kvinnor och de skillnader som finns beaktas i modellen. Högskoleutbildningen avser de tidigare vårdhögskolorna med mycket hög andel kvinnor bland eleverna. Vårdutbildning på högskolenivå har anordnats av alla landsting och det är väsentligt att bibehålla incitamenten för att anordna sådan vårdutbildning. Sammanfattningsvis beaktas i utjämningssystemet genomgående både kvinnors och mäns behov av service som kan innebära strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting och där så varit befogat bygger kostnadsutjämningen på separata behovsberäkningar för män och kvinnor. I den fortsatta uppföljningen av utjämningssystemet, som regeringen föreslår, bör även fördjupade jämställdhetsanalyser göras i vissa delar av kostnadsutjämningen. Det gäller i första hand individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. 9 Uppföljning och utveckling av utjämningssystemet Regeringens bedömning: En delegation tillsätts med uppgift att svara för en fortlöpande uppföljning av utjämningssystemet och att kontinuerligt utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet samt lämna förslag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen. Ett antal frågor blir föremål för fortsatt utredning. Det gäller främst inkomstutjämningen, möjligheterna till förenklingar av systemet samt frågan om alternativa lösningar efter införandeperiodens slut. Utredningens förslag: Utjämningssystemet bör bli föremål för en fortsatt löpande uppföljning och utvärdering. Utredningen har dock inte lämnat förslag om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. och , understryker behoven av en fortlöpande uppföljning och utveckling av systemet. Skälen för regeringens bedömning: Den uppföljning av utjämningssystemet som gjorts av Kommunala utjämningsutredningen visar att det finns ett stort behov av att löpande följa systemets utfall i förhållande till utvecklingen av den kommunala verksamheten. Det finns också ett behov av att successivt utveckla och ytterligare förbättra systemets träffsäkerhet och förmåga att skapa likvärdiga förutsättningar i enlighet med de grundläggande intentionerna. Regeringen har i det föregående redovisat sina förslag och bedömningar av de förändringar som bör göras i utjämningssystemet . Regeringen har också pekat på ett antal frågor som behöver belysas och analyseras ytterligare. En fråga som bör behandlas med förtur är befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten. Det gäller även frågan om merkostnader för hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Det finns också andra delar i kostnadsutjämningen som behöver följas och utvärderas vidare. Mot denna bakgrund avser regeringen att tillsätta en särskild delegation som skall svara för en fortlöpande uppföljning av utjämningssystemet och som kontinuerligt skall utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet. Delegationen skall också kunna lämna förslag till sådana förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen som anses påkallade utifrån uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Regeringen har också pekat på ett antal frågor av mer principiell karaktär. Det gäller främst frågan om de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen, frågan om det är möjligt att göra systemet enklare och mer stabilt samt frågan om alternativa lösningar för tiden efter det att den föreslagna införandeperioden är slut, dvs. Dessa frågor kommer att bli föremål för ett fortsatt utredningsarbete. Sammanfattning av utredningens förslag Utredningen har haft i uppdrag att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som trädde i kraft . Utredningens uppdrag har i första hand gällt systemet för kostnadsutjämning. Principiella utgångspunkter Nuvarande utjämningssystem utgår från målen att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster och genom att beakta strukturella merkostnader. Utredningen har i sitt arbete utgått från målen om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av strukturella kostnadsskillnader. Utredningen har också utgått ifrån att den utjämningsteknik som tillämpas i nuvarande utjämningssystem, den s.k. standardkostnadsmetoden, skall gälla även fortsättningsvis. Utredningen har vidare utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte skall kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Vidare skall kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Uppläggning av utredningsarbetet Metoden för att beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas för sig med hjälp av en särskild delmodell. Varje delmodell baseras, för respektive verksamhet, på sådana faktorer som skall beakta strukturella behovs- och strukturella kostnadsskillnader. Uppbyggnaden av nuvarande kostnadsutjämning i ett flertal delmodellerhar varit en viktig utgångspunkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av utredningens arbete har inriktats på att följa upp kostnadsutjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjämningsmodellerna på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden som skall ligga till grund för utjämningen. Redan det inledande uppföljningsarbetet pekade på att de nuvarande utjämningsmodellerna för vissa verksamheter kunde ha vissa brister tillföljd av dels samhällsutvecklingen, dels förändringar i verksamheterna eller i kostnaderna. För dessa påbörjades relativt tidigt ett parallellt arbete med att uppdatera de nuvarande modellerna men också att pröva om utjämningsmodeller med alternativa faktorer eller med en annan konstruktion bättre svarade mot målen för kostnadsutjämningen. För de i direktiven prioriterade verksamheterna (barnomsorg, individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård och kollektivtrafik) har en lösning med en uppdatering ställts mot alternativa modeller baserade på helt eller delvis nya faktorer. Resultat av uppföljningen och förslag till förändringar De största förändringarna som utredningen föreslår gäller verksamheterna individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik. Vad gäller hälso- och sjukvården föreslås att nuvarande modell ersätts med en helt ny modellkonstruktion som baseras på dels antalet personer i vårdtunga grupper dels vårdkostnad för övriga befolkningen uppdelad efter kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendeform. Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur beräknas för sjukhusvård, primärvård, ambulansverksamhet och sjukresor efter bosättningsmönster och befolkningsunderlag. För individ- och familjeomsorg ersätts nuvarande modell och beräknas istället utifrån ensamstående kvinnor med barn, utrikes födda flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU, arbetslösa utan ersättning, andel män med låg inkomst samt ett täthetsmått. För kollektivtrafik föreslås att utjämningen baseras på faktorerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur som en anpassning av modellen görs till ändrad länsindelning. Principerna för fördelningen mellan kommuner och landsting inom länen och mellan kommuner bibehålls dock oförändrad. Utredningen föreslår att byggkostnader utgår ur kostnadsutjämningen och att nivån på kallortstillägget reduceras . Vad gäller barnomsorgen föreslås att modellen bibehålls oförändrad utom vad gäller att genomslaget av faktorerna täthet och skattekraft begränsas och att kostnadsvikterna för olika omsorgsformer och ålderskategorier justerats efter aktuellare kostnadsunderlag. I samtliga utjämningsmodeller, där befolkningens geografiska fördelning beaktas i kostnadsutjämningen, föreslås att nuvarande fågelvägsavstånd ersättas med faktiskt vägavstånd, som ett aktuellare befolkningsunderlag används. Utjämningsmodellerna för och svagt befolkningsunderlag aktualiseras enbart vad gäller bebyggelsestrukturen. För äldreomsorgen föreslås dessutom att modellen kompletteras med de äldres etnicitet. För att möjliggöra en årlig uppdatering byts även faktorn sam-/ensamboende ut mot civilstånd. Vidare uppdateras de äldres yrkesbakgrund utifrån ett aktuellt befolkningsregister. För gymnasieskolan föreslås att inackorderingstillägget i nuvarande modell ersätts med en faktor som beaktar bebyggelsestrukturen. Beträffande befolkningsminskning föreslås en komplettering så att kommuner där både befolkningen och antalet grundskolebarn minskat erhåller en ytterligare ersättning utöver den i nuvarande modell. Underlaget för utjämningen för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder breddas till att omfatta arbetslösa och personer i samtliga konjunkturberoende åtgärder. Gränsen för att erhålla ersättning höjs. Utjämningen för högskoleutbildning bibehålls oförändrad, men anpassas till att huvuddelen av landstingen överenskommit med statliga universitet och högskolor att bedriva utbildningen. Vad gäller de nuvarande utjämningsmodellerna för gator och vägar, vatten och avlopp, administration och räddningstjänst samt uppvärmningskostnader föreslås inga förändringar. Vad beträffar LSS-verksamet går en utjämning inte att åstadkomma utan att denna baseras på för kommunerna påverkbara faktorer. En utjämning för LSS-verksamhet bör därför inte ske inom ramen för utjämningssystemet. Utredningen anser emellertid att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader och i antalet personer med LSS-insatser är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen föreslår att utjämningen sker genom särskilda statsbidrag. Inkomstutjämningen Utredningens principiella synpunkter på inkomstutjämningen rör främst de i vissa fall negativa marginaleffekter som kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning. Vidare behandlas de negativa marginaleffekternas omfattning samt de alternativ som finns att begränsa eller helt eliminera dessa effekter. Utredningen anser att de olika lösningar som står till buds står i konflikt med dels målet om en långtgående utjämning dels målet om att den enskilda kommunen inte skall kunna påverka bidragets och avgiftens storlek. Utredningen har inte hittat några nya lösningar utöver de redan kända och nöjer sig med att redovisa problemets omfattning och konstatera att denna brist i systemet tills vidare kvarstår. Utfallet av utredningens förslag till kostnadsutjämning De högsta bidragen i kostnadsutjämningen utgår enligt förslaget till glesbygdskommuner och storstäder. De högsta bidragen får kommunerna i de tre nordligaste länen, samt kommunerna i och . För kommunerna uppstår det bidragsminskningar jämfört med nuvarande system framför allt i men även i . Övriga län får i genomsnitt ökade bidrag, men utfallet varierar för enskilda kommuner. De största bidragsökningarna i kostnadsutjämningen får landsbygds- och glesbygdskommuner. Storstäder och förorter får bidragsminskningar. För landstingen utgår de högsta bidragen i kostnadsutjämningen enligt förslaget till landstingen i , , och samt till . Samtliga landsting i får ökade bidrag. De största bidragsminskningarna får landstingen i och i de tre nordligaste länen. Hur intäkterna förändras för enskilda kommuner och landsting beror i stor utsträckning på den sammantagna effekten av nuvarande införanderegler, utredningens förslag till förändringar i kostnadsutjämningen samt utredningens förslag till införanderegler. Införandet av de föreslagna förändringarna För att undvika drastiska förändringar av bidragen till enskilda kommuner och landsting föreslår utredningen att förändringarna införs successivt . De förändringar utredningen föreslår skall enligt direktiven införas . Enligt direktiven är utredningen oförhindrad att föreslå sådana förändringar i de gällande införandereglerna med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Utredningens förslag leder till förändringar i bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen i förhållande till nuvarande system. har endast hälften av införandeperioden för nuvarande utjämningssystem förflutit, varför infasningen av nuvarande system för kommuner och landsting som fick större bidragsminskningar när nuvarande system infördes , inte har avslutats. För att även fortsättningsvis undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting till följd av förslaget är det nödvändigt att effekterna av systemomläggningen införs successivt. För att bibehålla en stabilitet i de förändringar som omläggningarna av utjämningssystemet gett upphov till anser utredningen att ett förslag till nya införanderegler bör överensstämma med de nu gällande i så stor utsträckning som möjligt. Utredningen föreslår att fasta införandetillägg skall utgå till kommuner och landsting med större bidragsminskningar för att begränsa den totala bidragsminskningen till följd av systemomläggningen. Genom de fasta införandetilläggen begränsas den totala bidragsminskningen till per invånare för kommuner och till per invånare för landsting. Genom rörliga införandetillägg och införandeavdrag begränsas den årliga förändringen till följd av systemomläggningen till för kommunerna 250 och för landstingen till per invånare och år. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur föreslås som få slå igenom vid den årliga uppdateringen av utjämningssystemet. Bidragsförändringen mäts som skillnaden mellan bidrag/avgift enligt nuvarande system inklusive fast och rörligt införandetillägg och bidrag/avgift enligt utredningens förslag men utan införandetillägg. Införandereglerna bör fastställas för hela införandeperioden. Beloppen per kommun respektive landsting bör låsas för hela införandeperioden för att skapa stabilitet i förutsättningarna. Det närmare utfallet av de föreslagna införandereglerna kan beräknas först när utfallet av nuvarande utjämningssystemet fastställts och utfallet av utjämningssystemet enligt utredningens förslag för har beräknats. Fortsatt uppföljning av systemet Utredningen föreslår att utjämningssystemet bör bli föremål för en fortsatt löpande uppföljning och utvärdering. Utredningen avstår dock ifrån att lämna förslag om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Kommunala utjämningsutredningens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting att 3 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst.