prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — För sådana revisorer har inspektionen utfärdat allmänna råd (FFFS 1998:5). De av inspektionen förordnade revisorerna har till uppgift att tillsammans med de övriga revisorerna delta i granskningen av bolagets räkenskaper och årsredovisning samt av styrelsens och verkställande direktörens förvalt- ning (prop. 1981/82:180 s. 233). har de s.k. grunderna spelat en central roll för främst liv- försäkringsverksamheten. Grunderna innehåller bl.a. de antaganden som utgör bas för beräkning av och försäkringsersättningar, t.ex. an- taganden om dödlighet och kostnadsutveckling. I avsnitt 8.3.1 och SOU 1993:108 s. 38 ff finns en utförlig redogörelse för systemet med grunder. Senast med att grunderna för livförsäkringar börjar att an- vändas skall de enligt 7 kap. 8 a § FRL tillställas . Till grunderna skall fogas en redogörelse för de konsekvenser grunderna får för försäkringstagarna och försäkringsbolaget. Kraven gäller också vid ändring av livförsäkringsgrunder. För skadeförsäkringsverksamhet gäller inte någon anmälningsskyldighet. Grunderna är bindande för försäkringsbolagens verksamhet. Det är t.ex. förbjudet för ett försäkringsbolag eller dess ombud att till fördel för enskilda försäkringstagare eller grupper av försäkringstagare, på annat sätt än genom återbäring, medge direkt eller indirekt nedsättning av de livförsäkringspremier som bolaget bestämt enligt sina grunder (7 kap. 15 § FRL). Bestämmelsen tillkom för de svenska bolagens del i syfte att bekämpa illojala konkurrensmedel, främst s.k. returprovisioner. Dessa innebar att försäkringstagare fick rabatt på ett bolags standardpre- mier genom att erhålla viss del av försäkringsagentens provision. Detta ansågs vara ett otillbörligt gynnande av somliga försäkringstagare på andras bekostnad. Bestämmelsen avsåg att förhindra premienedsättning i sådana fall då den var godtycklig och inte hållbar efter försäkringstek- niska grunder (se NJA II 1915 s. 62 ff). Rapportering av försäkringstekniska avsättningar Krav på rapporteringsskyldighet har införts även på andra områden. Ett försäkringsbolag skall till lämna uppgift om de för- säkringstekniska avsättningarnas storlek, hur dessa har beräknats samt uppgift om avgiven återförsäkring och dess storlek. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, skall meddela när- mare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten (7 kap. 9 § FRL). Ett försäkringsbolag skall upprätta riktlinjer för placering av de skuld- täckningstillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar. Riktlinjerna skall beakta de särskilda placeringsreglerna. Finansinspek- tionen kan begära att få ta del av ett bolags riktlinjer, och de kan därmed tjäna som stöd för inspektionens tillsyn av bolaget. Det ankommer på styrelsen att fastställa placeringsriktlinjerna och se till att de följs. Styrel- sen skall vidare fortlöpande pröva om riktlinjerna behöver ändras (8 kap. 7 § FRL). Ändringar kan behövas bl.a. med hänsyn till förändringar av det belopp som skall skuldtäckas och utvecklingen på de finansiella marknaderna (se prop. 1994/95:184 s. 163 och 281). Övervakning av förbudet mot annan rörelse En uppgift i soliditetskontrollen fyller tillsynsmyndighetens bevakning av efterlevnaden av förbudet för försäkringsbolag att driva annan rörelse än försäkringsrörelse. Endast om det finns särskilda skäl får en försäkringsgivare driva främmande verksamhet (1 kap. 3 § första stycket FRL). Förbudet kompletteras av de s.k. femprocents- och branschglid- ningsreglerna (7 kap. 17 och 17 a §§ FRL). Reglerna behandlas i avsnitt 8.5. Även för övervakningen av återförsäkringsavtal på livförsäkringens om- råde har det ställts upp särskilda bestämmelser. I 7 kap. 14 § FRL före- skrivs bl.a. att ett försäkringsbolag inte utan medgivande får sluta avtal där bolaget förbinder sig att i återförsäkring avge ännu inte tecknade livförsäkringar, om bolaget inte kan säga upp avtalet utan ersättning senast efter uppsägningen (se vidare avsnitt 13.3.3). I praktiken följer försäkringsgivarnas verksamhet lö- pande genom s.k. finansiell tillsyn där t.ex. bokslut, verksamhetsberättel- ser och löpande rapporter granskas. Särskilda rapporter begärs in för att belysa olika risker i verksamheten. I granskningsarbetet ingår även att göra skälighetsbedömningar av nya produkter och avtalsvillkor, huvud- sakligen på livförsäkringens område. gör även regelbundna besök hos försäkringsföre- tagen, vissa efter förhandsavisering, andra inte. Beroende på syftet under- söks antingen hela verksamheten eller viss funktion eller verksamhets- gren. Myndigheten för även kontinuerliga överläggningar med branschorga- nisationerna i tillsynsfrågor. Med erfarenheter från de senaste årens ut- veckling har inspektionen startat ett förändringsarbete för att utveckla tillsynen. Inspektionen har i sitt operativa tillsynsarbete allt mer inriktat sig på att följa upp försäkringsbolagens centrala riskområden, som intern kontroll, försäkringsrisker, placeringsrisker och operativa risker (rörelse- risker). Denna utveckling kommer att fortsätta. Ett stort antal klagomålsärenden, främst avseende försäkringsbolagens skadehantering, kommer in till . Klagomålen, ca 300 , avser oftast bristande aktivitet från bolagets sida, långa handläggningstider samt dålig information. Utgångspunkten vid handläggningen av klagomålsärenden är att in- spektionen i första hand skall koncentrera sina resurser till de klagomål som är av särskilt intresse från tillsynssynpunkt. har Finans- inspektionen delat in inkomna ärenden i tre olika kategorier. Den första kategorin avsåg ärenden som innehåller frågeställningar som kan besva- ras direkt av inspektionen. Den andra kategorin gällde ärenden som var av principiellt intresse från tillsynssynpunkt. Dit hörde främst frågor där myndigheten inte tidigare gjort uttalanden och fall där det angetts före- komma flagranta övergrepp. Dessa ärenden handlades genom sedvanligt remissförfarande med bolaget. Därefter underrättades klaganden om in- spektionens ställningstagande i ärendet. Även andra som hade anknyt- ning till eller intresse av inspektionens ställningstagande fick del av be- slutet. Den tredje kategorin rörde smärre felaktigheter eller andra pro- blem som kunde lösas direkt av bolaget. Dessa ärenden överlämnades till berört bolag som svarade direkt till den klagande. Klaganden erhöll ett brev från inspektionen som förklararde åtgärden samt vart denne kunde vända sig om frågan inte kunde lösas. Varje bolag avrapporterade där- efter kvartalsvis i enlighet med vissa fastlagda normer hur reklamations- fallen hade hanterats. Handläggningen av klagomålsärendena har ändrats. Det före- kommer inte längre någon kategorisering av klagomålsärenden. Klago- mål och förfrågningar hanteras nu på ett enhetligt sätt. Den som skriftli- gen vänder sig till inspektionen får ett svar enligt vissa mallar med an- passning till respektive ärende. I svaren klargörs att inspektionen inte ingriper i enskilda kundförhållanden och att den inte tar ställning i civil- rättsliga frågor eller uttalar sig om god sed i enskilda ärenden. Inspektio- nen lämnar däremot upplysningar i den mån det kan ske genom informa- tion om föreskrifter, allmänna råd, beslut och liknande som rör den aktu- ella frågeställningen. Klagomålsärendena utgör en del av arbetet med att fånga upp problem som behandlas i inspektionens tillsynsarbete. 13.2 Den löpande tillsynens inriktning Regeringens förslag: nuvarande uppgift att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet renodlas till att tillse att reglerna om näringsverksamheten följs. Tillsynen begränsas därmed väsentligen till kontroll av stabilitet och genomlysning. Till- synen skall däremot inte längre avse skälighets-, effektivitets- eller konkurrensfrågor. Inspektionens klagomålshantering behöver inte gå längre än vad förvaltningslagen kräver. förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens förslag (se betänkandet s. 218 219). Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 282 286). Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stort varit positiva till förslag att renodla tillsynens inriktning. har ansett att motsvarande bör gälla för annan finan- siell verksamhet. har anfört att den måste få behålla tillsynen över avtalsvillkoren, eftersom dessa påverkar hela bolagets verksamhet och inspektionens uppgift är att verka för ett gott konsu- mentskydd. Detsamma har anförts för den marknadsföring som regleras i inspektionens föreskrifter. Inspektionen har också velat behålla huvud- ansvaret för bolagens övriga information. Ett klarare lagstöd för ingri- pande mot villkor som är otydliga för konsumenter i allmänhet har efterlysts av inspektionen. Remissinstanserna har över lag godtagit försäkringsrörelsepromemo- rians förslag. har tillstyrkt att rörelsereglernas skyddsintressen läggs till grund för tillsynsuppgifter och att uppgifterna renodlas till att tillse att reglerna om närings- verksamheten följs på bekostnad av uppgifter gällande konkurrens, effektivitet och klagomålshantering. Enligt kommittén bör arbetet rörande marknadsföring och information drivas i samma riktning. Enligt bör renodlingen av tillsynsuppgiften regleras klarare i FRL. har befarat svårigheter att övervaka genom- lysningsprincipen och ifrågasätter förenligheten med om löpande förhandskontroll. Förslaget förutsätter enligt inspektionen en granskning av samtliga villkor. Även stickprovskontroller förutsätter utökad produktkompetens. En ökad komplexitet och mångfald ökar också resursbehovet. Enligt inspektionen bör det klargöras vilka lagar utanför FRL som tillsynen av information skall avse. Inspektionen ifrågasätter också med hänsyn till revisorernas granskning att tillsynen skall omfatta bokföringslagen. har ansett att inspek- tionen bör ha huvudansvaret för tillsynen över avtalsvillkorens skälighet. TCO och har anfört att som expertorgan har en väsentlig roll i konsumentrådgivningen. Skälen för regeringens förslag Med anledning av de reformerade rörelsereglerna måste också tillsynsuppgifter av försäkringsbolagen behandlas. Det hade varit en fördel om tillsynsfrågorna för olika slag av finansiell verksamhet kunnat behandlas i ett sammanhang. När det gäller t.ex. banker har ett betänkande med liknande frågor först presenterats (SOU 1998:160) och beredningen av betänkandet pågår. Det saknas därför underlag för att nu ta ställning till hela tillsynsområde. som omfattas av FRL behandlas således här. Nuvarande bestämmelser om tillsynsuppgifter är relativt allmänt hållna. I FRL slås det fast att skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet (19 kap. 1 §). I för- ordningen om instruktion för anges att målen för verksamheten är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. I ett tidigare avsnitt har det sagts att rörelsereglernas skyddsintressen också skall ligga till grund för tillsynsuppgifter (se avsnitt 5). Detta förhindrar i och för sig inte att inspektionen har vissa andra uppgifter på området än att verka för ett gott försäkrings- tagarskydd. När det gäller den löpande tillsynen av försäkringsrörelse bör emellertid tillsyn mer renodlat än tillvarata försäkringstagarnas intressen i de avseenden som försäkringsrörelsereg- lerna tar sikte på. En huvuduppgift för tillsynen bör således vara att främja att ingångna försäkringsavtal kan fullföljas mot dem som rörelsereglerna i första hand avser att skydda (direktförsäkringstagare och andra ersättningsberät- tigade med samma behov av skydd). Tillsynen bör här avse sådana för- hållanden som rör försäkringsgivarens förmåga att betala utlovad för- säkringsersättning och att infria andra förpliktelser på grund av försäk- ringsavtal. Bevakningen av att försäkringsrörelsen bedrivs med en till- fredsställande soliditet, likviditet och riskhantering är särskilt betydelse- full. Av betydelse är också kontrollen av bolagets organisation och dess interna ekonomiska kontroll och säkerhet. Även tillsynen av att återför- säkringen är tillfredsställande anordnad är motiverad utifrån detta in- tresse. Här är det är alltså sammanfattningsvis fråga om tillsyn för att tillgodose stabilitetsprincipen och efterlevnaden av de mera detaljerade bestämmelser som bygger på denna princip. Hit kan man också räkna kontrollen av att bolaget inte överträder de lagar som gäller för försäk- ringsrörelse respektive bolagsordningen eller de riktlinjer och interna föreskrifter, t.ex. för riskhanteringen, som antagits för verksamheten. första och främsta tillsynsuppgift bör alltså vara att verka för försäkringsrörelsens stabilitet i en vid bemärkelse. En annan uppgift för tillsynen bör vara att främja att försäkringsbola- gens information till direktförsäkringstagare ger en god genomlysning av försäkringens villkor och värdeutveckling. En viktigt roll får här den ekonomiska informationen om kostnader och förmåner. Även den in- formation som lämnas till livförsäkringstagare hamnar i fokus. I denna del är det alltså fråga om tillsyn av sådana förhållanden som hör samman med genomlysningsprincipen och de informationsregler som följer av EG:s tredje livförsäkringsdirektiv. Med anledning av farhågor i denna del bör starkt framhållas att avsikten inte är att det skall ske en löpande förhandskon- troll av försäkringsbolagens informationsmaterial. Tillsynen bör i stället vara allmänt dirigerande och styrande genom föreskrifter och allmänna råd i kombination med vissa uppföljningar eller stickprovskontroller i efterhand. De klagomål som lämnas till inspektionen bör också kunna tjäna som grund för att fånga upp problemområden där allmänna tillsyn- sinsatser behövs. Det bör också framhållas att ansvaret för att informa- tionen ger en god genomlysning i första hand åvilar försäkringsbolagen. En tillsyn med hänsyn till genomlysningsprincipen förutsätter under alla förhållanden att har en god produktkompetens. Även den tillsyn som skall ske med hänsyn till bestämmelser om premie- beräkning och andra soliditetsbestämmelser förutsätter god villkorskom- petens. En ökad produktutveckling och mångfald ställer i dessa avseen- den större krav på tillsyn. Sammantaget medför de nya rörelsereglerna ökade krav på insatser från inspektionens sida. Tillsynen av försäkringsbolagens information skall också gälla efter- levnaden av vissa särskilda bestämmelser om information i FRL. Det gäller bl.a. innehållet i placeringsriktlinjer. I samma mån som skall tillsyn tills vidare gälla även information som krävs enligt viss lagstiftning utanför FRL. Tills vidare skall inspektionens tillsynsuppgifter även avse försäkrings- bolagens årsredovisningar och annan extern redovisningsinformation (se vidare avsnittet om information nedan). Att verka för en god genomlysning av försäkringar och försäkringsrö- relse kan alltså sammanfattningsvis beskrivas som en andra huvuduppgift för tillsynen. Vidare bör verka för att den skyddsvärda kretsens intressen inte eftersätts i en del andra avseenden som inte direkt rör frågor om stabilitet och ekonomisk genomlysning. Tillsynen bör här avse bl.a. rutiner och agerande vid anskaffning av försäkringar, förvaltningen och skaderegleringen. Den bör också avse t.ex. att bolagen löpande upprättar och förvarar den dokumentation som behövs för att den skyddsvärda kretsen skall kunna ta tillvara sin rätt mot bolaget. Som ett led i tillsynen i denna del bör också ingå en kontroll av att använda villkor inte är otydliga för konsumenter i allmänhet, att inte särskilda skyddsbestämmelser kringgås, t.ex. de särskilda överskottsreglerna i livförsäkringsbolag, samt att bolaget har interna föreskrifter och rutiner för att främja en korrekt behandling av kunderna. Tillsynen i dessa delar hör samman med principen om god försäkringsstandard. löpande tillsyn kan inte begränsas till efterlevna- den av bestämmelser i . Tillsynen bör även avse tillämpningen av bestämmelser som ställts upp i andra författningar för försäkringsrörelse för att skydda försäkringstagarna. Det gäller i första hand efterlevnaden av särskilda bestämmelser för verksamheten i trafikskadelagen, lagen om motortävlingsförsäkring och trafikförsäkringsförordningen (1976:359). tillsyn bör också med hänsyn till dessa författningar ha den allmänna inriktning som behandlats, om inte särskilda bestämmelser innebär annat. De skyddsintressen som skall tillgodoses enligt rörelsereglerna kan undantagsvis motivera att löpande kontroll av för- säkringsbolagens verksamhet sker med hänvisning till andra författningar för näringsverksamheten, t.ex. bokföringslagen (1976:125) och lagen om årsredovisning i försäkringsföretag. Inspektionen bör alltså inte förtas möjligheten att i den löpande tillsynen kunna ingripa mera direkt mot överträdelser av författningar som reglerar försäkringsbolagens näringsverksamhet. Det ligger dock i sakens natur att tillsynen skall begränsas till efterlevnaden av sådana bestämmelser, vare sig de finns i FRL eller i någon annan författning, som är av betydelse för det skydd för direktförsäkringstagarnas och jämställdas intressen som sär- regleringen skall tillgodose. Tillsynen skall inte heller behöva ta sikte på sådana frågor som faller inom andra myndigheters ansvarsområden, t.ex. anställnings- och miljöfrågor, eller förhållanden där en tillfredsställande kontroll gjorts av andra funktionärer, t.ex. av bolagets revisorer. Den närmare avgränsningen av tillsyn i nu behandlade delar bör, som Lagrådet funnit, närmare utvecklas genom tillsynspraxis med hänsyn till de utgångspunkter som utvecklas i det följande. Som en konsekvens av slopandet av skälighetsprincipen i rörelsereglerna, bör tillsyn inte ta sikte på frågor om sådana soli- daritets- och skälighetsaspekter som denna princip har omfattat. Avtals- villkorens skälighet på konsumentområdet kommer därmed mer renodlat än att ankomma på /KO att granska och beivra enligt lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Inspektionens tillsyn skall inte heller avse prövningar av avtalsrättsliga tvister, t.ex. om ett försäkringsfall föreligger eller om en erbjuden försäkringsersättning är skälig. Att tillsynen skall kunna omfatta försäkringsbolagens vill- korsutformning med hänsyn till stabilitetsprincipen, genomlysnings- principen och principen om god försäkringsstandard följer av vad som tidigare anförts. Att tillsyn med hänsyn till skälighetsprincipen blir relevant för vissa äldre försäkringar följer av förslagen i avsnitt 14.2. Marknadsföring och annan information Information till försäkringstagarna kan vara av olika slag. Information kan t.ex. lämnas mer allmänt genom annonser eller reklammaterial. In- formation kommer också försäkringstagare till del genom att dessa tar del av själva avtalsvillkoren. Information lämnas också i samband med förnyelse av försäkringsavtal. Dessutom överförs information till för- säkringstagare eller dem som är intresserade av en försäkring genom per- sonkontakter, t.ex. i samband med bolagets anskaffning av försäkrings- avtal eller i samband med skaderegleringen. Vidare kommer bolagens information försäkringstagarna indirekt till del, t.ex. via tidningsartiklar med analyser av bolagens årsredovisningar eller annat externt material. Det kan med andra ord vara svårt att urskilja vad som närmare hör till marknadsföring och vad som hör till annan slag av information. Tillsynen av försäkringsbolagets marknadsföring och information är uppdelad mellan och /KO. An- svarsfördelningen kan förenklat beskrivas som så att har huvudansvaret för marknadsförings- och informationsfrågorna, me- dan /KO har det ansvar och den befogenhet som följer med KO:s uppgift att föra talan inför om förbud. pågår ett arbete där ansvarsför- delningen och arbetsuppgifterna mellan och Kon- sumentverket/KO behandlas. I det sammanhanget diskuteras informa- tionsfrågor för försäkringsrörelse och andra slag av finansiell rörelse. Det har angivits att tillsyn med stöd av FRL i vart fall bör angå frågor om villkorens tydlighet samt frågor om ekono- misk information om kostnader och förmåner för försäkringar. Med stöd av principen om god försäkringsstandard kan inspektionens tillsyn även komma att ta sikte på att bolagets informationsrutiner är tillfredsstäl- lande, t.ex. att information lämnas till försäkringstagare och att infor- mationen inte innehåller felaktigheter. Frågan om en ändring av tillsynsuppgifterna mellan Finansinspektio- nen och /KO i övriga delar bör som berörts inte avgöras . Sådana frågor bör i stället behandlas inom ramen för nämnda arbete inom . Det innebär att tills vidare skall behålla huvudansvaret för marknadsförings- och informa- tionsfrågorna samt att KO med stöd av har ansvaret och befogenheten att föra talan inför . Finansinspek- tionens tillsyn med stöd av lagar utanför FRL gäller på samma sätt som i första hand konsumentkreditlagen men också marknadsföringsla- gen. Inspektionen bör dessutom fullgöra vissa tillfälliga uppgifter i av- vaktan på en ny försäkringsavtalslag (se avsnitt 6.2). Myndigheterna bör självfallet även fortsättningsvis samråda med varandra. Inom bereds också ett förslag från angående tillsynen av de finansiella företagens redovisning (SOU 1996:157). Förslaget innebär mycket förenklat att skall ha huvudansvaret för den till lag kompletterande redovis- ningsnormgivningen och tillsynen över redovisningslagstiftningen i fråga om finansiella företag. Frågan om ansvaret för den kompletterande normgivningen och tillsy- nen av de finansiella företagens offentliga redovisning bör inte heller avgöras . Tills vidare bör alltså ha kvar sina upp- gifter på redovisningsområdet avseende de finansiella företagens bok- föring och redovisning När bemyndigandet i 7 kap. 19 § FRL om närmare föreskrifter för infor- mationsgivningen infördes uppfattades EG:s förteckning i ämnet som i princip tvingande (se prop. 1994/95:184 s. 211). har varit föremål för en mer fördjupad analys inom . Erfarenheterna från tillämpningen i andra länder av de aktuella direktivsbestämmelserna och analysen i övrigt visar att krav kan ställas på informationen som går längre än vad som direkt framgår av förteck- ningen i direktivet. Som ett utflöde av skälighetsprincipen och som en del av uppgiften att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet omfattar Finans- inspektionens tillsyn även konkurrensfrågor. Remissinstanserna är ense om att tillsyn inte särskilt skall ta sikte på konkur- rensaspekter. Regeringen delar bedömningen att sådana frågor inte längre bör ankomma på utan på . En annan sak är om inspektionen bör underrätta om förhållanden som kan vara överträdelser av konkurrenslagstiftningen eller av särskilt intresse från konkurrensbegränsningssynpunkt. Dessa frågor bör inte lagregleras. Frågan bör lämpligen prövas av regeringen och regleras i förordningen för inspektionens verksamhet. hantering av allmänhetens klagomål har minskat i omfattning. I stället har inspektionen verkat för att bolagen utformar egna system för att ta hand om klagomålen. En viktig roll för rådgivning till försäkringstagarna har Konsumenter- nas Försäkringsbyrå. Även har numera en särskild en- het som behandlar bl.a. försäkringsfrågor. bör som en konsekvens av de ändrade rörelsereg- lerna inte behöva gå längre i sin hantering av allmänhetens klagomål än vad serviceregeln i 4 § förvaltningslagen kan anses kräva. Några sär- skilda bestämmelser behövs inte för att detta skall gälla. Det utesluter inte att använder allmänhetens klagomål som ett led i sin allmänna tillsyn av försäkringsbolagen. 13.3 Övriga frågor 13.3.1 Ledningens ansvar för riktlinjer och information Regeringens förslag: Styrelsen skall fastställa såväl försäkringstek- niska riktlinjer som placeringsriktlinjer, se till att riktlinjerna följs och fortlöpande pröva om de behöver ändras. Däremot skall det försäk- ringstekniska beräkningsunderlaget inte behöva antas av styrelsen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse om att styrelsen ansvarar för att föreskriven informationsskyldighet till försäkringstagarna och fullgörs.