prop · GM031D9 · 1999-01-01 00:00:00 — Även i hovrätterna ökade den genomsnittliga förhandlingstiden per mål som avgjorts efter muntlig förhandling under perio- den /94-1997, i brottmål med närmare per mål och i tvistemål med närmare per mål. Den oroande utveckling som påbörjades stannade av 1997 då antalet ba- lanserade mål endast ökade marginellt. ökade antalet inkomna mål jämfört med vilket fick till följd att balansen växte med knappt 900 mål. Den ökade måltillströmningen, som var av tillfällig karaktär, bestod i huvudsak av relativt okomplicerade mål avseende återbe- talning av stämpelskatt. Diagram 6.4 Hovrätternas målutveckling I diagram 6.5 och 6.6 redovisas utvecklingen un- der perioden /94-1997 avseende hovrätter- nas genomströmningstider och antalet äldre ba- lanserade mål. Diagram 6.5 Hovrätternas genomströmningstider (medianvärden) Diagram 6.6 Antal balanserade mål som vid årets utgång var äldre än var nära 1 300 av tvistemålen () och drygt 1 600 av brottmå- len () färdiga för avgörande. Det in- nebär att en stor del av målen får vänta på hov- rätternas avgörande trots att skriftväxlingen och övriga beredningsåtgärder är avslutade vilket är otillfredställande. Enligt regeringens bedömning är utvecklingen i hovrätterna oroande vad avser tvistemålens genomströmningstider och tviste- målsbalansens åldersstruktur. minskade antalet inkomna, avgjorda och balanserade mål vid . Den positiva utvecklingen fortsatte under första halv- då antalet balanserade mål minskade något trots att måltillströmningen jämfört med ökade. Diagram 6.7 Högsta domstolens målutveckling 6.3.2 De allmänna förvaltningsdomstolarna Länsrätterna Antalet inkomna mål minskade kraftigt (diagram 6.8). Detta förkla- ras framför allt av att handläggningen av kör- kortsindragningar överflyttats till länsstyrelserna. Även vid länsrätterna består minskningen i hu- vudsak av enklare mål. Detta bekräftas bl.a. av det förhållandet att antalet mål som avgjorts utan nämnd minskat till drygt 22 000 mål och att antalet mål som avgjorts av notarier minskat till knappt 4 000 mål. Diagram 6.8 Länsrätternas målutveckling över hela perioden har antalet avgjorda mål minskat . Den minskande av- verkningstakten är en naturlig följd av instans- ordningsreformen som inneburit en övergång från handläggning av ett begränsat antal måltyper till hantering av ett mycket stort antal måltyper av varierande slag. Trots detta avgjorde länsrätterna fler mål än som kom in vilket ledde till en kraftig minskning av antalet balanserade mål. minskade måltillströmningen jämfört med vilket fick till följd att antalet balanserade mål minskade med ytterligare . Den minskade måltillströmningen kan framför allt hänföras till de ändrade reglerna om socialt bistånd. I diagram 6.9 och 6.10 redovisas utvecklingen /94-1997 avseende länsrät- ternas genomströmningstider för skatte- och so- cialförsäkringsmål samt antalet äldre balanserade sådana mål. Diagram 6.9 Länsrätternas genomströmningstider (medianvärden) I likhet varierade genomström- ningstiderna kraftigt mellan länsrätterna. Det fanns t.ex. 7 länsrätter som 1997 hade en genom- strömningstid för skattemål som översteg 24 månader och 3 länsrätter som hade en genom- strömningstid som översteg 40 månader. Diagram 6.10 Antal balanserade mål som vid årets utgång var fanns det alltjämt drygt 4 300 balanserade skattemål som var . Även om antalet skatte- och socialför- säkringsmål minskade jämfört med är situationen otillfreds- ställande. har därför satt in sär- skilda åtgärder för att hjälpa de länsrätter som har störst antal äldre skatte- och socialförsäk- ringsmål. var närmare 4 000 av de balanserade fastighetstaxeringsmålen (72 pro- cent), drygt 17 000 av de balanserade skattemå- len () samt drygt 10 700 av de balanse- rade socialförsäkringsmålen () färdiga för avgörande. Det innebär att en mycket stor del av målen får vänta på avgörande trots att skriftväxlingen och övriga beredningsåtgärder är avslutade vilket enligt regeringens bedömning är oacceptabelt. Kammarrätterna Den stora minskningen av måltillströmningen till kammarrätterna under den senaste fyraårspe- rioden beror i huvudsak på instansordningsre- formen (diagram 6.11). Även antalet avgjorda mål har dock minskat kraftigt och under de se- naste två åren har antalet balanserade mål ökat med knappt 1 900. förblev dock antalet balanserade mål i stort sett oförändrat trots att måltillströmningen ökade med drygt 1 000 mål jämfört med . Diagram 6.11 Kammarrätternas målutveckling I diagram 6.12 och 6.13 redovisas utvecklingen /94-1997 avseende kammar- rätternas genomströmningstider för skatte- och socialförsäkringsmål samt antalet äldre balanse- rade sådana mål. Medianvärdet för genomström- ningstider i kammarrätterna finns endast varför den genomsnittliga genom- strömningstiden redovisas i diagrammet. Nor- malt sett är detta värde något högre än median- värdet. Diagram 6.12 Kammarrätternas genomströmningstider (genomsnittsvärden) Diagram 6.13 Antal balanserade mål som vid årets utgång var Enligt regeringens bedömning har kammarrät- terna alltjämt för långa genomströmningstider och ett alltför stort antal gamla mål. Det negativa intrycket förstärks av att närmare 400 av de ba- lanserade fastighetstaxeringsmålen (), närmare 6 000 av de balanserade skattemålen () samt drygt 5 000 av de balanserade so- cialförsäkringsmålen () var färdiga för avgörande . Det innebär att en mycket stor del av målen får vänta på avgö- rande trots att skriftväxlingen och övriga bered- ningsåtgärder är avslutade vilket enligt regering- ens bedömning är oacceptabelt. Regeringsrätten Regeringsrättens mål- och balansökning förkla- ras bl.a. av att domstolen övertog Försäkringsöverdomstolens roll som sista in- stans i socialförsäkringsmål. vidtog Regeringsrätten särskilda insatser vilket ledde till en kraftig ökning av antalet avgjorda mål. sjönk emellertid avverkningstakten vilket ledde till en mindre ökning av antalet balanserade mål. Till följd av bl.a. ett ökat antal inkommande skatte- och fastighetstaxeringsmål växte balansen med ytterligare knappt 900 mål . Diagram 6.14 Regeringsrättens målutveckling 6.3.3 Personalresurser Av diagram 6.15 framgår hur antalet anställda och personalsammansättningen vid domstolarna har förändrats /94 . Diagram 6.15 Antalet anställda vid domstolarna 1993/94- Det totala antalet anställda har minskat med 732 . Den största minskningen har skett inom kategorin administrativ personal. Minskningen kan i huvudsak tillskrivas den på- gående datoriseringen. Den tillfälliga uppgången av antalet domare och notarier bå 1994/95 beror på att domstolsväsendet det året fick en en- gångsförstärkning om (jfr bet. 1993/94:JuU21). Som framgår har relationen mellan olika personalkategorier inte förändrats i någon större utsträckning. Andelen administrativ personal har minskat något medan övriga personalkategorier är i stort sett oförändrade. Med tanke på att datoriseringen innebär rationaliseringar främst inom denna personalkategori kan andelen administrativ personal förväntas minska ytterligare. Det kan noteras att antalet notarier är högre än vid början av perioden vilket innebär att andelen notarier i förhållande till övriga personalkategorier ökat. 6.3.4 mål är att hantera rättshjälpsfrågor snabbt och korrekt. Målet har enligt regeringens bedömning uppnåtts budget- . Ett nytt ADB-system som är anpassat till den nya rättshjälpslagen har tagits i drift. De ADB-problem som stört verksamheten kommer därmed att kunna lösas. I regeringens proposition med förslag till ny rätts- hjälpslag förutskickades att Rättshjälpsmyndig- heten i och med ikraftträdandet av den nya lagen endast skulle ha underlag för sin verksamhet un- der ytterligare tre till (prop. 1996/97:9 s. 196 f.). Regeringen har inlett förberedelser för en avveckling av myndigheten . 6.3.5 Regeringens bedömning Den minskande måltillströmningen har inte lett till en motsvarande minskning av domstolarnas arbetsbelastning (se avsnitt 6.3.1 och 6.3.2). Tingsrätternas arbetsbörda har dock totalt sett minskat. Sammanfattningsvis kan konstateras att totalt sett är arbetsläget tillfredsställande i tingsrätterna och medan situationen alltjämt är besvärlig i hovrätterna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Genomströmningstiderna är alltjämt för långa i länsrätterna och kammarrätterna och såväl länsrätterna som kammarrätterna har fortfarande ett otillfredsställande stort antal äldre skatte- och socialförsäkringsmål. Det är oacceptabelt att en mycket stor andel av de balanserade målen i länsrätterna, hovrätterna och kammarrätterna inte hade avgjorts trots att skriftväxlingen och övriga beredningsåtgärder var avslutade. Vad avser de allmänna domstolarna går det att dra slutsatsen att målen avgörs inom rimlig tid medan motsatt slutsats kan dras beträffande skatte- och socialförsäkringsmålen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även om underlaget för att bedöma domstolarnas resultat har förbättrats är det alltjämt inte tillräckligt för en säker bedömning av om domstolarna klarat av att i övrigt på ett rättssäkert och effektivt sätt avgöra de mål och ärenden de har att handlägga. Underlaget kan dock förväntas bli än bättre kommande år. Inom pågår nämligen dels ett arbete med att ta fram s.k. nyckeltal för domstolsväsendet, dels projekt för att utveckla verksamhets- och personalstatisti- ken. Vidare har ändrat sin in- terna organisation för att bättre kunna stödja domstolarna i deras verksamhetsuppföljning och verksamhetsanalys. Det är svårt att bedöma hur domstolarnas ar- betsbelastning kommer att förändras . Enligt bedöm- ning finns det totalt sett anledning att räkna med en viss ökning av antalet inkomna brottmål under 1999-2001 medan tvistemålen tros ligga kvar på en relativt oförändrad nivå. Vad gäller länsrätterna kan måltillströmningen även fortsatt antas öka något till följd av instansordningsreformen. De nya reglerna om socialbidrag som trädde i kraft har å andra sidan lett till en så kraftig reducering av antalet biståndsmål att det förmodligen totalt sett kommer att leda till en viss minskning av måltillströmningen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). Enligt regeringens bedömning tyder resultat- redovisningen på att åtgärder måste vid- tas i syfte att korta domstolarnas handläggnings- tider och skapa en effektivare domstols- organisation. I avsnitt 6.4 redovisas vilka åtgärder regeringen har för avsikt att vidta. 6.4 Ett effektivare och mer flexibelt domstolsväsende De senaste årens utveckling med krav på mål- och resultatstyrning, en ökad internationalise- ring, allt mer komplicerad brottslighet, allt mer avancerade affärstransaktioner och snabb teknisk utveckling innebär att kraven på domstolsche- ferna och domstolspersonalen ökar. För att an- passa domstolarna till utvecklingen, säkerställa en hög kvalitet och göra domstolsverksamheten mer kostnadseffektiv pågår ett omfattande reformarbete. 6.4.1 En renodlad domstolsverksamhet Som angetts i tidigare budgetpropositioner syftar reformarbetet bl.a. till att domstolsverksamheten skall renodlas och koncentreras på de dömande uppgifterna. I det delbetänkande som Ärvdabalksutred- ningen lämnade föreslås bl.a. att skattemyndigheterna från tingsrätterna skall ta över uppgiften att registrera bouppteckningar och att vara beskattningsmyndighet i fråga om arvsskatt (SOU 1996:160). I betänkandet, som är remissbehandlat, diskuteras inte de organisa- toriska konsekvenserna av en överflyttning var- för regeringen nu avser att ge och i uppdrag att analysera dessa. Som angavs budgetproposition läm- nade på regeringens uppdrag förslag till fastighetsinskrivnings- myndigheternas och för företagsinteckning framtida organisation (DV rapport 1997:5 och 1997:7). Domstolsver- ket föreslår att fastighetsinskrivningsverksam- heten förs över till den statliga lantmäteriorgani- sationen och att företagsinteckningsverksam- heten integreras i . har vidare på regeringens uppdrag lämnat förslag om framtida organisation (DV rapport 1998:1). föreslår att verksamheten integreras i . Remissbehandlingen av rapporterna beräknas vara avslutad och förslagen kommer därefter att beredas vidare inom . hyreslagstiftningsutredning skall med förtur behandla frågan om hyres- och arrende- nämndernas framtid. Enligt direktiven skall ut- redaren ta ställning till om nämnderna kan av- skaffas och om samtliga måltyper i stället kan handläggas vid allmän domstol (dir. 1997:97). Den delen av uppdraget kommer att redovisas . 6.4.2 Det fortsatta reformarbetet Det pågående reformarbetet syftar framför allt till att skapa ett effektivare och mer flexibelt dom- stolsväsende. Målstyrningen skall bli tydligare och domstolarna skall ges större möjligheter att själva besluta om sin organisation och sina arbetsfor- mer. I denna proposition lämnas t.ex. förslag som innebär att tingsrätterna, länsrätterna, hov- rätterna och kammarrätterna själva får besluta om indelning i avdelningar och om avdelningar- nas sammansättning. Samverkan inom och mel- lan rättsväsendets olika verksamhetsområden skall öka. I det syftet har regeringen inlett ett par försöksverksamheter. Vidare måste genom- strömningstiderna inom domstolsväsendet och i rättskedjan som helhet kortas. Satsningar skall göras på kompetensutveckling och utbyggnad av IT-stödet. Vidare skall och dom- stolschefernas roller göras tydligare. domstolskommitté Genom tilläggsdirektiv begränsades domstolskommittés uppdrag. Direktiven, som utformades i överensstämmelse med kommitténs begäran, innebar att uppdraget inte längre skulle omfatta domstolarnas antal och placering (domstolsväsendets yttre organisation). Uppdraget begränsades därmed till att avse frågor om domstolarnas beredningsorganisation samt notarie- och domarutbildningen. avlämnade kommittén betänkandet Domaren och - utbildning och arbetsfördelning (SOU 1998:88). Kommittén föreslår bl.a. - att notarieutbildningen skall förlängas till och med möjlighet till utbildning både i tingsrätt och länsrätt, - att domarutbildningen skall förlängas och omfatta utbildning i brottmål, tvistemål och förvaltningsmål samt - att den aspiranttid i hovrätt och kammarrätt som inleder domarutbildningen skall ersättas med en ettårig anställning som notarie i kammarrätt eller hovrätt. har försöksverksamhet bedrivits vid ett antal tingsrätter för att pröva olika former av beredningsorganisation. För- söksverksamheterna har fallit mycket väl ut. Ut- fallet av försöksverksamheterna har legat till grund för att kommittén nu föreslår att domsto- larna själva skall få möjlighet att välja hur bered- ningsorganisationen skall vara sammansatt, med beredningsjurister eller fler notarier, och om s.k. storrotlar skall inrättas. budgetproposition nämndes att re- geringen planerade att inleda en försöksverksamhet vid överrätterna som innebär att aspiranttjänstgöringen ersätts av en tidsbegränsad anställning som överrättsnotarie. Efter fullgjord notarietjänstgöring är överrättsnotarien behörig att ansöka om anställning som fiskal. Försöksverksamheten innebär att ett större antal notarier än kan erbjudas möjlighet att meritera sig genom tjänstgöring i överrätt som överrätternas behov av föredragande tillgodoses utan att det byggs upp ett nytt överskott av icke ordinarie domare. För- söksverksamheten, som alltså överensstämmer med kommitténs förslag, kommer att inledas . har i ett tillkännagivande uttalat att det är angeläget att, med bibehållande av kvali- tetskraven, så många jurister som möjligt bereds tillfälle till notarietjänstgöring (bet. 1996/97:JuU8 s. 9 f., rskr. 1996/97:160). uttalade bl.a. att det får anses ha ett betydande värde att praktiskt verksamma jurister har fullgjort notarietjänstgöring. Eftersom ställningstagandet till förslag har avgörande betydelse för hur många personer som kommer att kunna erbjudas notariemeritering kommer regeringen att återkomma till i frågan sedan beredningen av kommitténs förslag avslutats. Kommitténs förslag remissbehandlas och kommer därefter att beredas vidare inom . Moderniseringen och reformeringen av domstolsväsendet måste fortsätta Eftersom det är angeläget att det grundmaterial tagit fram avseende bl.a. domstolsväsendets organisation kan användas i det fortsatta reformarbetet skall kommitténs ordförande sammanställa och till regeringen redovisa materi- alet. Enligt regeringens uppfattning måste mo- derniseringen och reformeringen av domstolsvä- sendet fortsätta. Av (RRV:s) redovisning i rapporten sendet Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande framgår att dom- stolsväsendets organisation både är omodern och ineffektiv (RRV 1997:48). I rapporten konstaterar RRV att domstolarnas storlek har betydelse för resursanvändningen. RRV menar bl.a. att små domstolar är sårbara, brister i administrativ effektivitet, saknar arbetsunderlag för en effektiv beredningsorganisation, har dåliga förutsättningar för en professionell utveckling och har höga kostnader. RRV påpekar vidare att domstolar på samma nivå inte samverkar tillräckligt i administrativt hänseende. Då det har visat sig att frågan om att refor- mera domstolsväsendets yttre organisation in- rymmer sådana svårigheter att det traditionella sättet att utreda verksamheten inte är en fram- komlig väg måste andra vägar prövas. Det kan konstateras att svårigheterna bl.a. beror på att kunskap saknas om vad som händer om dom- stolar läggs samman eller om domstolsslagen in- tegreras. För att få bättre underlag för vilken in- riktning det fortsatta förändringsarbetet bör ha, har regeringen inlett ett par försöksverksamhe- ter. Försöksverksamheterna syftar till en ökad samverkan inom och mellan domstolsslagen. Re- geringen har för avsikt att ta initiativ till ytterli- gare försöksverksamheter. Regeringen kommer även fortlöpande att ta initiativ till nödvändiga organisationsföränd- ringar. utreder förutsättningarna för att överföra verksamheten vid Åmåls tingsrätt till någon närliggande tings- rätt. Skälet är att det kan ifrågasättas om tings- rätten är bärkraftig. Målunderlaget är mycket be- gränsat, endast ca 300 mål , och domstolen har utöver lagmannen, som är den ende ordinarie domaren, endast fem fast anställda. Om Dom- stolsverkets utredning skulle visa att en sam- manläggning innebär fördelar för verksamheten kommer regeringen att fatta beslut i frå- gan. Vidare avser regeringen att ge Domstolsver- ket i uppdrag att tillsammans med Hovrätten för , Hovrätten för Nedre och Kammarrätten i utreda förutsätt- ningarna för en organisatorisk samverkan under gemensam ledning mellan kammarrätten och en- dera eller båda hovrätterna. Syftet är att under- söka om en organisatorisk samverkan kan leda till en effektivare och mer bärkraftig organisa- tion. Kompetensutveckling Behovet av kompetensutveckling ökar i takt med kraven på domstolarna. Regeringen har därför gett i uppdrag att i samråd med representanter för domstolarna ta fram en ut- bildningsplan som syftar till en utvidgad och breddad kompetensutveckling av domstolsan- ställda. Enligt uppdraget bör planen innehålla ett utökat inslag av obligatorisk kompetensutveck- ling för flertalet personalkategorier. Uppdraget skall redovisas . Vad gäller domstolscheferna har Dom- stolsverket utarbetat ett nytt chefsutvecklings- program. Programmet genomfördes och . I ett tillkännagivande uttalade att utbildning och fortbildning av nämndemän bör äga rum i reglerade former (bet. 1997/98:JuU1, rskr. 1997/98:87). I anledning av tillkännagivan- det har på regeringens uppdrag redovisat dels i vilken ut- sträckning utbildning och information er- bjuds nämndemän, dels en plan för introduk- tionsutbildning och fortbildning av nämndemän. Ett modernt IT-stöd Av stor vikt för domstolarnas effektivitet är det arbete som bedriver för att ge domstolarna ett modernt IT-stöd. Vid utgången av 1997 hade det databaserade målhanterings- systemet (MÅHS) införts vid ett sextiotal un- derrätter. Arbetet med MÅHS fortsätter med inriktning dels på att vidareutveckla underrätts- versionen, dels på att skapa en version för över- rätterna. IT-stödet har även i övrigt utvecklats. Så har t.ex. införandet av Exchange (elektronisk posthantering) och verktyget SMS (Server) för övervakning och distri- bution av program avslutats. Genom samarbetet med övriga myndigheter i Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF-rå- det) bedrivs utvecklingen av domstolsväsendets IT-stöd i hög utsträckning utifrån ett rättskedje- perspektiv. roll i reformarbetet Det fortsatta reformarbetet kommer således att bedrivas i nära samverkan med domstolarna och domstolspersonalen. Detta innebär att Dom- stolsverket kommer att få en drivande och stöd- jande roll i reformarbetet. Det kommer bl.a. att krävas att verket i hög grad tar egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder. Det blir en uppgift för verket att fånga upp och bearbeta de idéer och önskemål om reformer som finns inom domstolsväsendet. Här kommer det att bli nöd- vändigt för verket att finna nya former och ut- veckla nya forum för diskussion med domstols- personalen. Det ovan nämnda chefsutvecklingsprogrammet kan förväntas fylla en viktig funktion i det här sammanhanget. Under utbildningen behandlas nämligen bl.a. domstolschefens ansvar för utveckling av arbetsrutiner och arbetssätt. Då det är viktigt att utvecklingen av organisation och arbetsformer så långt möjligt sker så att en samverkan med andra verksamheter underlättas ställs det även krav på att i större utsträckning än tidigare samarbeta med andra myndigheter. Den förändrade inriktningen av arbete och tillkommande uppgifter kommer att nödvändiggöra såväl resursförstärkningar som vissa organisations-förändringar. Domarrollen och tillsättningen av högre domartjänster I enlighet med tillkännagivande (bet. 1997/98:JuU24, rskr. 1997/98:228) har regeringen beslutat att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över förfarandet vid utnämning av högre domare (dir. 1998:84). Kommittén har även fått i uppdrag att lämna förslag om hur domstolschefens roll kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Kommittén skall vidare överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer. Kom- mittén skall slutligen se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Uppdraget skall redovisas . I det här sammanhanget kan även nämnas att regeringen avser att ge i uppdrag att se över rutinerna inom i syfte att stärka kvaliteten på beredningen av tillsättningsärendena. Regeringens förslag: Bestämmelserna om avdel- ningsindelning vid hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter ändras så att det blir möjligt för domstolarna att i högre utsträckning själva besluta om sin organisation. Ärendet och dess beredning Enligt gällande bestämmelser i och lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar skall hovrätt, är kammarrätt och får tingsrätt respektive länsrätt vara delad i avdel- ningar. Beträffande överrätts- och länsrättsavdel- ningarna lämnas vidare vissa föreskrifter angå- ende den närmare sammansättningen av avdelningarna. Antalet avdelningar fastställs för såväl överrätterna som underrätterna för närmast följande budgetår genom regeringens reglerings- brev för domstolsväsendet. I en promemoria som utarbetats inom Justi- tiedepartementet lämnas förslag till ändringar i och lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar som innebär - att hovrätt och kammarrätt inte med nöd- vändighet behöver vara indelade i avdel- ningar samt - att avdelningarnas närmare sammansätt- ning inte regleras i lag. Promemorian har remitterats till samtliga hov- rätter och kammarrätter, tingsrätterna och läns- rätterna i , och samt . En sammanställning av remiss- svaren finns tillgänglig i (dnr Ju98/2091). Förslaget faller inom Lagrådets gransknings- område.