prop · GM0390 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen har i propositionen 1997/98:177 föreslagit att skall anta förslag till en ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Vidare har regeringen i propositionerna 1997/98:179 och 1997/98:180 föreslagit att skall anta förslag till lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder samt lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. har antagit de föreslagna lagarna. De träder i kraft . Även dessa lagar bör således omfattas av bestämmelsen. Arbetstid och arbetsmiljö Den svenska regleringen om arbetstid och vilotid i arbetstidslagen (1982:673) anses vanligen tillämplig redan nu för utstationerade arbetstagare i . Andra områden som anses höra till offentligrättsliga regler är bestämmelser om säkerhet, hälsa och hygien, som finns i arbets- miljölagen (1977:1160) och de föreskrifter Arbetarskyddsstyrelsen utfärdar med stöd av arbetsmiljölagen. I sistnämnda lag finns även bestämmelser om skydd för minderåriga. I lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft (arbetsförmedlingslagen) finns vissa bestämmelser som rör personaluthyrningsföretag. Enligt lagen får ett uthyrningsföretag inte hindra en arbetstagare att ta anställning hos den beställare för vilken han eller hon utför arbetet. Om arbetstagaren har sagt upp sig och i stället tar anställning hos ett uthyrningsföretag, får företaget inte hyra ut den anställde till dennes förra arbetsgivare tidigare än efter det att anställningen där upphörde. Den som bedriver uthyrning av arbetskraft får inte begära, avtala om eller ta emot ersättning av arbetssökande eller arbetstagare för att erbjuda eller anvisa dem arbete. Utredaren har föreslagit att en utstationerande arbetsgivare skall åläggas att tillämpa även ovan nämnda bestämmelser. Regeringen delar utredarens bedömning. Även om reglerna huvudsakligen får anses gälla redan, råder viss osäkerhet på området. Det är därför viktigt att det klargörs vilka regler en arbetsgivare har att tillämpa vid en utstationering. Lagrådet har ställt sig tveksamt till lämpligheten av att i den nya lagen endast ange att vissa delar av de angivna lagarna skall tillämpas i det fall avsikten är att lagarna skall vara tillämpliga i sin helhet. Lagrådet har anfört följande. I den mån man vill säkerställa att de angivna lagarna beaktas, trots att de får antas gälla oberoende av en sådan särskild bestämmelse, bör hänvisning ske till respektive lag i dess helhet. Beträffande arbetsförmedlingslagen avses dock en saklig skillnad, vilken bör framgå. Enligt Lagrådet kan stycket i den aktuella lagregeln utformas enligt följande: Vid utstationering gäller även bestämmelserna i arbetstidslagen, (1982:673), arbetsmiljölagen (1977:1166) samt, såvitt gäller arbetsgivare som bedriver uthyrning av arbetskraft, lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att hänvisning bör ske till hela arbetsmiljö- och arbetstidslagen. Beträffande arbetsförmedlingslagen är det dock endast vissa bestämmelser om personaluthyrning som kan bli aktuella i utstationeringssituationer. Dessa paragrafer bör därför nämnas i den nu aktuella lagtexten. Minimilön Utredaren har konstaterat att det inte finns några lagregler om minimilön i . har dock anfört att det finns ett rättsligt skydd för minimilön i bestämmelsen om oskäliga avtalsvillkor i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen). Denna bestämmelse, såvitt avser lön, bör därför enligt institutet inkluderas i utstationeringslagen. Regeringen gör följande bedömning. Bestämmelsen om oskäliga avtalsvillkor i 36 § avtalslagen har mycket riktigt tillämpats av domstol i fall då den avtalade lönen varit så låg att den ansetts oskälig. En mängd faktorer har emellertid betydelse för bedömningen om det finns grund för jämkning eller inte. Bland annat läggs stor vikt vid arbetstagarens eget agerande eller brist på agerande. Även om det kan anses att det ytterst finns ett skydd i 36 § avtalslagen utgör inte bestämmelsen en sådan regel om minimilön som direktivet tar sikte på. Regeringen anser inte att det är möjligt att ålägga en utstationerande arbetsgivare att tillämpa 36 § avtalslagen. Det skall emellertid tilläggas att det har diskuterats om 36 § kan anses internationellt tvingande enligt artikel 7 i Romkonventionen (jfr prop. 1997/98:14 s. 28). I så fall torde svensk domstol ändå kunna tillämpa regeln om det är behövligt. 5.4 Utstationeringar från Regeringens förslag: En arbetsgivare med hemvist eller säte i skall vid utstationeringar till annat land inom EES tillämpa de nationella bestämmelser varigenom landet genomfört utstationerings- direktivet. Utredarens förslag: Utredaren har inte lagt något motsvarande förslag. Skälen för regeringens förslag: Direktivet innebär att utstationerande arbetsgivare med hemvist eller säte i skall tillämpa utstationeringslandets arbets- och anställningsvillkor på de områden som anges i artikel 3.1. Kommissionens arbetsgrupp för genomförande av direktivet har påtalat att det finns en risk för att hemlandets domstol ger nationella arbets- och anställningsvillkor företräde enligt artikel 6.1 eller 7.2 i Romkonventionen om talan mot arbetsgivaren förs i hemlandet. Direktivets regler om att vissa bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar skall gälla oavsett vilken lag som annars är tillämplig, skulle därmed kunna sättas ur spel. Arbetsgruppen har föreslagit att medlemsstaterna inför en uttrycklig regel om att nationella arbetsgivare skall tillämpa utstationeringslandets arbets- och anställningsvillkor på de områden som anges i direktivet. Regeringen anser att det finns skäl att följa arbetsgruppens förslag. Det får anses osäkert vilken lag svensk domstol skulle anse tillämplig för det fall arbetstagaren gör gällande att arbetsgivaren i inte uppfyllt sina skyldigheter . Regeringen bedömer således att det är nödvändigt att införa en särskild regel om att en arbetsgivare som utstationerar anställda till ett land inom EES skall tillämpa det landets nationella bestämmelser som genomför direktivet. Detta skall dock inte hindra att arbetsgivaren tillämpar mer förmånliga villkor för arbetstagaren. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte att arbetsgivaren är skyldig att tillämpa andra villkor i utstationeringslandet än vad som följer av direktivet. 5.5 Kollektivavtalsreglerade villkor Regeringens bedömning: Arbets- och anställningsvillkor fastställda i kollektivavtal bör inte omfattas av lagen. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller yttrar sig inte över förslaget. anför dock att frågan om kollek- tivavtalsvillkor bör föras in i lagen bör övervägas ytterligare. () anser att det bör slås fast att den utländska arbetsgivaren inte skall behöva betala dubbla kostnader vid utstationeringar. Bakgrund: Enligt artikel 3.1 skall medlemsstaterna se till att en arbetsgivare som utstationerar en arbetstagare tillämpar värdlandets arbets- och anställningsvillkor som är fastställda i lag eller allmängiltiga kollektivavtal på de områden som anges i a g. Såvitt gäller allmängiltiga kollektivavtal avser artikeln endast arbete inom sådan byggverksamhet som definierats i bilagan till direktivet. Vad som menas med allmängiltigförklarade avtal definieras i artikel 3.8. Här sägs att det skall vara frågan om sådana kollektivavtal som skall följas av alla företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området. Om medlemsstaten inte har något system för allmängiltigförklaring av avtal, kan den om den så beslutar utgå från kollektivavtal inom byggbranschen som gäller allmänt för alla likartade företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det geografiska området. Medlemsstaten kan också utgå från kollektivavtal som har ingåtts av de mest representativa arbetsmarknadsorganisationerna på nationell nivå och som gäller inom hela det nationella territoriet. Förutsättningen för att tillämpa dessa typer av kollektivavtal är att staten garanterar att utstationerande företag behandlas på samma sätt som nationella företag som befinner sig i en likartad situation. En likartad situation föreligger enligt direktivet när de nationella företagen är underkastade samma skyldigheter som de utstationerande företagen på de områden direktivet reglerar och om de skall uppfylla skyldigheterna med samma verkningar. Innebörden av punkten 8 är att om en medlemsstat ålägger utstationerande arbetsgivare att följa kollektivavtal på vissa områden, får de inte missgynnas i förhållande till nationella arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. Jämförelsen skall ske med nationella konkurrensmässiga företag. Kommissionen har i motiveringen till det reviderade direktivförslaget (Explanatory Memorandum av [Celex 593PC0225]) uttalat bl.a. följande. Att det finns ett i ekonomiskt hänseende obetydligt antal nationella företag som inte följer kollektivavtal behöver enligt kommissionen inte hindra att utländska företag blir skyldiga att följa dem. Det avgörande är om de nationella företagen utgör möjliga konkurrenter till de utländska företagen. Med uttrycket nationella företag som befinner sig i en likartad situation avses således nationella företag som bedriver liknande verksamhet och är likvärdiga i storlek eller omfattning. Det finns också möjlighet att enligt artikel 3.10 bestämma att även andra sektorers kollektivavtal skall falla under den nationella regleringen som införlivar direktivet. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna skall alltså enligt artikel 3.1 garantera att vissa arbets- och anställningsvillkor skall tillämpas för utstationerade arbetstagare. Villkoren kan vara lagreglerade eller såvitt avser byggbranschen reglerade i allmängiltiga kollektivavtal. De arbets- och anställningsvillkor som räknas upp i artikel 3.1 a g i direktivet, är i stor utsträckning lagreglerade i . Beträffande minimilön finns dock inte någon lagstiftning. I den mån det alls finns bestämmelser om minimilöner, återfinns dessa i kollektivavtal. Genom kollektivavtal kan också göras avvikelser från lagreglerna om semester och arbetstid. har inte något system för allmängiltigförklaring av kollektiv- avtal. Däremot finns inom byggbranschen såväl som inom andra branscher centrala kollektivavtal med hög täckningsgrad. Direktivet kan inte anses innebära att medlemsstaterna är skyldiga att införa ett system för allmängiltigförklaring av avtalen. En medlemsstat som saknar sådant system, har i stället möjlighet att göra vissa typer av kollektivavtal tillämpliga på utländska företags verksamhet i landet (artikel 3.8 andra stycket). Utredarens slutsats är att direktivet inte tvingar medlemsstaterna till något annat än att garantera att vissa villkor i allmängiltiga kollektivavtal inom byggsektorn skall tillämpas av den utstationerande arbetsgivaren. Enligt ordalydelsen i artikel 3.8 finns emellertid en möjlighet för att välja om vi önskar ålägga en utstationerande arbetsgivare att även tillämpa kollektivavtalsreglerade villkor, trots att dessa inte är allmängiltiga. Regeringen gör således samma bedömning som utredaren, nämligen att kan välja mellan att lagstifta om att arbetsgivare inom byggbranschen skall tillämpa villkoren i tillämpligt svenskt kollektivavtal eller lämna detta utanför det område som skall anpassas till direktivet. Som utredaren påpekat kan man, trots den klara ordalydelsen i direktivet, ändå ställa sig tveksam till om syftet med direktivet uppfylls om alla kollektivavtalsreglerade villkor lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Ett av syftena med direktivet är att arbetstagarnas rättigheter skall respekteras så att s.k. social dumpning förhindras. Detta innebär att utländska företag inte skall kunna utnyttja skillnader i arbets- och anställningsvillkor för att vinna konkurrensfördelar. Ett annat syfte är att underlätta den fria rörligheten av tjänster. En fråga blir då om den ordning parterna tillämpar på svensk arbetsmarknad ändå kan anses tillfyllest för att uppfylla dessa syften. Lika arbets- och anställningsvillkor Kollektivavtalen har hög täckningsgrad på den svenska arbetsmarknaden. I normalfallet är såväl svenska som utländska företag beredda att teckna kollektivavtal med berörd facklig arbetstagarorganisation. De påtryck- ningsmedel organisationerna förfogar över stridsåtgärder i form av strejk eller blockad används sällan. Redan möjligheten därtill innebär dock en inte oväsentlig förutsättning för att kollektivavtalssystemet skall upprätthållas. Arbetstagarorganisationerna uppger sig ha god kontroll över de utländska företag som bedriver verksamhet i och ser till att kollektivavtal träffas och följs. Inställningen från arbetsmarknadens parter är också att det svenska kollektivavtalssystemet inte bör förändras och att det ligger i båda sidors intresse att även utländska företag tillämpar svenska avtalsvillkor. har anfört att den nuvarande svenska ordningen är väl ägnad att motverka låglönekonkurrens men mindre väl ägnad att rättsligt tillförsäkra utländska arbetstagare anställningsvillkor på svensk nivå. Om de utländska arbetstagarna inte är medlemmar i en svensk kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisation kan de inte åberopa 26 och 27 §§ medbestämmandelagen. Om det svenska kollektivavtalet aldrig kommit att tillämpas på arbetsplatsen lär den i praxis antagna regeln om kollektivavtalets verkan på utanförstående arbetstagare inte vara tillämplig. Följden blir att här i landet utstationerade arbetstagare i många fall kommer att sakna rättsliga medel att åberopa de svenska kollektivavtalen. Institutet anser därför att en lagregel som även omfattar kollektivavtalsvillkor bättre skulle svara mot direktivets allmänna uppbyggnad än den svenska metoden att motverka social dumpning. anser också att det kan ifrågasättas om krav på svenska kollektivavtal under hot om stridsåtgärder är förenligt med internationella åtaganden. Utredaren har bedömt att det svenska kollektivavtalssystemet förhindrar social dumpning och att inte bör utnyttja möjligheten enligt artikel 3.8 att ålägga utstationerande arbetsgivare att tillämpa kollektivavtalsvillkor. Regeringen delar utredarens uppfattning att kollektivavtalsreglerade villkor bör lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Visserligen följer av medbestämmandelagen, som påpekat, att en enskild arbetstagare som inte är medlem i den avtalsslutande arbetstagar- organisationen inte kan kräva att arbetsgivaren tillämpar kollektiv- avtalsvillkoren. En utstationerad arbetstagare befinner sig emellertid därvidlag i samma situation som en svensk arbetstagare. En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal begår avtalsbrott gentemot arbetstagarorganisationen om arbetsgivaren inte tillämpar avtalsvillkoren på alla anställda, såvitt inte annat framgår av avtalet. En enskild arbetstagare har också möjlighet att gå in som medlem i en svensk arbetstagarorganisation och därigenom göra sin rätt gällande (se vidare avsnitt 5.5). Som utredaren påpekat medför det också praktiska svårigheter om lagregleringen skulle föreskriva direkt tillämpning av svenska kollektiv- avtal. Om man skulle lagstifta om att utstationerande arbetsgivare skall följa tillämpligt kollektivavtal utan att de diskrimineras i förhållande till svenska arbetsgivare som inte enligt lag måste följa avtalen, finns egentligen bara ett sätt att undvika en allmängiltigförklaring av kollektivavtalen. Det är att lagtexten har ungefär samma lydelse som direktivet, nämligen att utstationerande arbetsgivare skall följa kollektivavtal i den mån svenska företag som befinner sig i en likartad situation gör det. Detta innebär att man alltid skulle behöva göra en jämförelse i varje enskilt fall. En sådan lösning skulle uppenbarligen te sig främmande för svensk tradition. Mot denna bakgrund anser regeringen att det knappast behövs andra medel än de, som parterna använder, för att hindra social dumpning på den svenska arbetsmarknaden. De mekanismer och förfaranden som står till de olika aktörernas förfogande och garanteras i lag leder på ett tillfredsställande sätt till att i kollektivavtal fastställda minimikrav förverkligas. har också anfört att det är omstritt om krav på svenska kollektivavtal under hot om stridsåtgärder är förenligt med internationella åtaganden. Även SAF anser att det är mycket osäkert om den s.k. står i överensstämmelse med EG- rätten. omfattar 25 a, 31 a §§ och 42 § tredje stycket i medbestämmandelagen. Bestämmelserna innebär att förbudet att vidta stridsåtgärder inte gäller om det är fråga om arbetsförhållanden som medbestämmandelagen inte är direkt tillämplig på. Ett kollektivavtal som är ogiltigt enligt utländsk rätt på den grunden att det tillkommit efter en stridsåtgärd är trots detta giltigt i om stridsåtgärden var tillåten enligt medbestämmandelagen. Ett kollektivavtal som träffats med stöd av medbestämmandelagen har också företräde framför ett tidigare träffat kollektivavtal som den lagen inte är tillämplig på. Frågan om strider mot internationella förpliktelser har djupgående analyserats av utredningsmannen i promemorian (Ds 1994:13) . Utrednings- mannens slutsats är att sannolikt inte strider mot internationella åtaganden och att det således inte är nödvändigt att på den grunden ändra eller upphäva denna lagstiftning. Förutsebara villkor för utstationerande företag påpekar också att syftet med direktivet inte enbart är att motverka social dumpning. Ett annat syfte är att underlätta den fria tjänsterörligheten. Detta medför enligt utredaren att det måste vara möjligt för en arbetsgivare, som skall skicka arbetstagare utomlands, att förutse vilka villkor denne blir tvungen att iaktta vid utstationeringen. Detta är av vikt framför allt när arbetsgivaren skall lämna anbud på en entreprenad. Det måste gå att uppskatta de kostnader en entreprenad utomlands kan medföra. Således är det nödvändigt att arbetsgivaren blir medveten om att han eller hon är tvungen att följa inte enbart lagreglerade anställnings- och arbetsvillkor utan även kan bli tvingad att tillämpa villkor i kollektivavtal. Regeringen delar utredarens uppfattning att det är viktigt att kopplingen till kollektivavtalssystemet blir synligt i lagreglerna. Det förbindelsekontor, som enligt direktivet måste upprättas för att ge information om vilka regler som skall gälla vid en utstationering, bör därför upplysa även om förekomsten av kollektivavtal och hänvisa till kollektivavtalsparterna för närmare information. Skyldigheten för förbindelsekontoret att tillhandahålla sådan information bör regleras genom en uttrycklig lagbestämmelse. Förbindelsekontorets åligganden behandlas utförligare i avsnitt 5.7. Det är emellertid angeläget att redan i detta sammanhang poängtera att hänvisningar till kollektivavtalsbärande parter och grundläggande kollektivavtalsmekanismer är en nödvändig förutsättning för att det svenska systemet skall bli synligt i lagreglerna. Först därmed kan sägas att kravet på förutsebarhet är tillgodosett. SAF har påpekat att det måste slås fast att utländska arbetsgivare inte är skyldiga att betala enligt dubbla avtalsvillkor. Regeringen konstaterar att för det fall den utländske arbetsgivaren krävs på dubbla avgifter, kan frågan tas upp i domstol, varvid domstolen har att ta hänsyn till EG- domstolens praxis. 5.6 Regel om grundläggande rättigheter Regeringens förslag: Vid utstationering skall medbestämmande- lagens regler om förenings- och förhandlingsrätt gälla. Om kollektiv- avtal träffas med en svensk arbetstagarorganisation gäller även reglerna om fredsplikt. Utredarens förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. har dock avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 3.10 i direktivet finns det en möjlighet att ålägga utstationerande arbetsgivare arbets- och anställningsvillkor på andra områden än de som anges i artikel 3.1 om bestämmelserna rör ordre public. Utredaren har ansett att det är viktigt att tydliggöra vissa grundläggande rättigheter som hör samman med kollektivavtalssystemet. Hit hör reglerna om föreningsrätt och förhandlingsrätt, som är intagna i medbestämmandelagen. När kollektivavtal träffats med en svensk arbetstagarorganisation, skall även reglerna om fredsplikt gälla. nämnda regler är enligt utredaren så grundläggande att de måste betraktas som sådana ordre public-regler som anges i artikel 3.10 i direktivet. Enligt utredaren får de anses gälla redan för utländska arbetsgivare och arbetstagare vid arbete som är förlagt till . Regeringen delar denna bedömning. anser att syftet med regeln är oklart och undrar om tanken är att garantera svenska organisationers handlingsfrihet gentemot utländska arbetsgivare eller om det är de utländska arbetstagarnas möjlig- heter att utöva fackligt arbete som skall säkerställas. Regeringen menar att det är viktigt att båda aspekterna tillgodoses. Genom att föra in en uttrycklig lagbestämmelse om att dessa regler i medbestämmandelagen gäller vid utstationeringar slår man fast att reglerna är tvingande. I och med att nu klart anger att det svenska kollektivavtalssystemets mekanismer står till utländska aktörers förfogande kan parternas nuvarande system för att upprätthålla kollektivavtalsenlig standard på anställningsvillkoren anses ändamåls- enligt och tillräckligt till de delar där i direktivet angivna minimivillkor inte kan förverkligas genom direkt hänvisning till svenska lagregler. Att vissa regler i medbestämmandelagen görs tillämpliga vid en utstationering innebär inte att arbetstagar- eller arbetsgivarorganisa- tionernas rätt att vidta stridsåtgärder påverkas. I 42 § tredje stycket medbestämmandelagen anges att bestämmelserna om förbud mot olovliga stridsåtgärder endast gäller när medbestämmandelagen är direkt tillämplig på arbetsförhållandet. Utredaren har föreslagit att det för tydlighetens skull bör införas ett tillägg till 42 § medbestämmandelagen om att vad som där sägs inte skall påverkas av regleringen i lagen om utstationering av arbetstagare. Lagrådet har emellertid ifrågasatt om tillägget är nödvändigt. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det inte kan anses nödvändigt att införa ett förtydligande i medbestämmandelagen. Det är en helhetsbedömning av det aktuella arbetsförhållandets anknytning till som bestämmer om lagen skall anses direkt tillämplig, varvid sådana faktorer som arbetsplatsens geografiska belägenhet, parternas nationalitet och om arbetet mera stadigvarande är förlagt till har betydelse (jfr. 1990/91:162 s. 8 f.). Reglerna om förenings- och förhandlingsrätt, måste enligt vad som nämnts betraktas som ordre public-regler och gäller därför utan att medbestämmandelagen i sin helhet blir tillämplig. 5.7 Förbindelsekontor Regeringens förslag: Arbetarskyddsstyrelsen utses till förbindelse- kontor. Förbindelsekontoret skall ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering i . Förbindelsekontoret skall också samverka med motsvarande myndigheter inom EES. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i utredarens förslag eller har inga synpunkter på förslaget. Arbetarskyddsstyrelsen motsätter sig emellertid förslaget. () delar utredarens uppfattning men tillägger att förbindelsekontoret även bör ge information om arbetstillstånd vid utstationeringar från länder utanför EES. LO anser att AMS bör utses till förbindelsekontor. Skälen för regeringens förslag Förbindelsekontorets uppgifter I artikel 4.1 i direktivet åläggs medlemsstaterna att i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis utse ett eller flera förbindelsekontor eller en eller flera nationella behöriga instanser i syfte att genomföra direktivet. Artikeln föreskriver inte vilka uppgifter förbindelsekontoret skall ha.