prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är inte en tillfredsställande ord- ning att revisorn i denna sin egenskap inte själv får väcka ärenden i fullmäktige när som helst när så är påkallat. Möjligheten att väcka ärenden i fullmäktige skall för revisorernas del inte vara beroende av föreskrifter från fullmäktige eller fullmäktiges goda vilja att frivilligt ta upp ett väckt ärende till behandling. En revisor skall inte heller vara hänvisad till att be någon ledamot i fullmäktige att väcka ett ärende i revisorns ställe. Initiativrätten skall vara ovillkorlig och lagreglerad. En sådan rätt skall tillkomma varje revisor var för sig. Regeringen föreslår därför att de förtroendevalda revisorerna ges en rätt i kommunallagen att löpande väcka ärenden som gäller granskningen i nämnder och fullmäktigeberedningar. Vilka ärenden skall initiativrätten omfatta? En fråga som uppkommer är om det finns anledning att avgränsa initiativrätten till att avse en viss typ av frågor eller om initiativrätten skall kunna avse alla slags ärenden som rör granskningen i nämnder och fullmäktigeberedningar. Revisorns uppdrag är i grunden ett politiskt uppdrag. Revisionsfrågor måste dock skiljas från de frågor som skall behandlas partipolitiskt. Initiativrätten är inget partipolitiskt instrument. Initiativrätten skall vara ett instrument för revisorerna att snabbt kunna väcka ärenden i fullmäktige med anledning av frågor som uppkommit i granskningsarbetet. Initiativrätten kan t.ex. avse förhållanden som fram- kommit vid granskningen och som riskerar att föranleda anmärkningar, påpekanden eller förslag i revisionsberättelsen. Det kan vara ärenden som väcks enbart för debatt men även sådana ärenden som skall avgöras av fullmäktige och där revisorerna dessutom lämnat förslag till beslut. Det finns i kommunallagen speciella bestämmelser om revisions- berättelsen och om den efterföljande prövningen av frågan om ansvars- frihet (9 kap. 14 17 §§ KL). Den föreslagna initiativrätten avser inte att ändra det förhållandet att prövningen av ansvarsfriheten skall ske samlat en gång efter det att revisionsberättelsen avgivits. Ett initiativ- ärende, i vilket frågan om ansvarsfrihet aktualiseras, kan således inte av- göras slutligt förrän i samband med behandlingen av revisionsberättelsen eftersom ansvarsprövningen som skall vara kopplad till avgivan- det av revisionsberättelsen. Fullmäktiges hantering av initiativrätten Innan ett ärende avgörs av fullmäktige skall detta ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäk- tigeberedning (5 kap. 26 § KL). Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts antingen av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning (5 kap. 28 § KL). Styrelsen skall lägga fram förslag till beslut i ett ärende, om inte någon annan nämnd eller en full- mäktigeberedning har gjort det. Ett brådskande ärende får dock avgöras trots att ärendet inte har beretts, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet (5 kap. 32 § KL). Fullmäktige kan behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning (5 kap. 31 § KL). Fullmäktige skall dock inhämta förklaringar över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL). Det kan därför övervägas om de frågor som väcks genom den före- slagna initiativrätten skall få avgöras av fullmäktige utan ett lagreglerat krav på beredning. Det som talar för ett lagreglerat beredningskrav är att fullmäktige alltid skall ha ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för sitt beslut. Syftet är inte att initiativärendena skall utmynna i en ansvarsprövning. Reviso- rerna skall på motsvarande sätt som nämnder och ledamöter i fullmäktige ges en möjlighet att utan omvägar väcka ärenden med förslag till åtgärder. Det som kan tala emot ett lagreglerat beredningskrav är att den nu föreslagna initiativrätten avses skapa förutsättningar för revisorerna att snabbt och utan omvägar få väcka och behandla frågor som uppkommit i revisorernas granskningsarbete i fullmäktige. Sådana frågor har normalt kommunicerats med berörda nämnder. De frågor som väcks kan vara likartade de ärenden som tas upp i revisionsberättelsen och som inte omfattas av någon lagreglerad beredningsplikt. Ett bered- ningskrav skulle kunna innebära att hanteringen av ett initiativ drar ut vilket i sin tur skulle kunna minska initiativrättens styrka. Vidare omfattar den föreslagna initiativrätten inte sådana ärendena som skall utmynna i en ansvarsprövning utan utgör endast en möjlighet för revisorerna att väcka ärenden i fullmäktige. Vid en samlad bedömning av bl.a. de kommunaldemokratiska aspekterna och de effektivitetsskäl som kan anföras i denna fråga anser regeringen att det skall uppställas ett krav på att fullmäktige, även i de ärenden som väckts av revisorerna, bör ha ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag som grund för sitt beslut. Kommunallagens regler om beredningsplikt blir således tillämpliga även i dessa ärenden. Revisorernas rätt att närvara och delta i överläggningar I remissbehandlingen har framförts att det bör klargöras om de förtroendevalda revisorerna skall ha en i lag uttrycklig rätt att närvara och yttra sig vid fullmäktiges behandling av ett ärende som de initierat. Det har också anförts att rätten för sakkunniga att närvara och yttra sig vid behandlingen av dessa ärenden bör klargöras. Revisorerna hade enligt kommunallagen en rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningen men inte i besluten vid behandlingen av revisionberättelen för den verksamhet som hans uppdrag avsåg. Rätten för ordförandens eller vice ordföranden i nämnder och styrelsen att delta i fullmäktiges överläggningar reglerades likaså. I den nu gällande kommunallagen har reglerna om fullmäktige förenklats och en del regler som fanns i den äldre lagen har slopats. Regleringen om rätten att delta i fullmäktiges överläggningar togs sålunda bort. Det ligger numera i full- mäktiges hand att bestämma vilka andra än ledamöter som skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten (se 5 kap. 21 § KL). I propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 181) uttalades att regeln skall tillämpas på ett sådant sätt att de demokratiska aspekterna på yttranderätten i fullmäktige inte eftersätts. Rätten att delta i överlägg- ningarna skall regleras i arbetsordningen för fullmäktige (5 kap. 64 § KL). Det vilar ett ansvar på fullmäktige att se till att kretsen inte blir för snäv men å andra sidan inte heller så vid att det inverkar på fullmäk- tigeförsamlingens suveräna roll som ett direktvalt demokratiskt beslutsorgan (se , , ; Kommunallagen 1997 s. 200 f). Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller får bl.a. inte delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verk- samheten. Om revisionsanmärkning riktas mot den som är redovisnings- skyldig mot kommunen eller får denna dock delta i full- mäktiges överläggningar när revisionsberättelsen över den verksamheten som de har ansvaret för behandlas. I betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24 s. 148) angavs att syftet med denna regel var att de nämnda personerna skall ha möjlighet att på nämndens vägnar få förklara och försvara sig när frågan om ansvarsfrihet skall prövas. Vidare får en ordförande eller en vice ordförande, även om de inte är ledamöter i fullmäktige, delta i fullmäktiges överläggningar när verksam- heten inom den egna nämnden behandlas (9 kap. 5 § KL). Ordförande och vice ordförande i en nämnd, revisorerna och de anställda i kommunen eller är därutöver skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträde, om fullmäktige begär det och det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag (5 kap. 22 § KL). Revisorerna har således motsvarande möjligheter som en ordförande eller vice ordförande i en nämnd som inte är ledamot i fullmäktige att delta i fullmäktiges överläggningar. Det gäller för revisorernas del oav- sett om det är fråga om behandlingen av revisionsberättelsen eller om det är behandling av fråga om deras förvaltning. Det är fullmäktige som i arbetsordningen bestämmer att revisorerna och deras biträde skall ha rätt att delta vid behandlingen av dessa ärenden. Enligt det av utarbetade normalförslaget till arbetsordning för fullmäktige (1992) får ordföranden och vice ord- föranden i en nämnd, vars verksamhetsområde ett ärende berör, delta i överläggningen i ärendet. Revisorerna får enligt detta förslag delta i över- läggningen när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen och årsredo- visningen samt när fullmäktige behandlar ett ärende som berör revi- sorernas egen förvaltning. Arbetsordningen för fullmäktige skall inne- hålla bestämmelser om rätten att delta i fullmäktiges överläggningar. Revisorerna rätt att delta i överläggningarna i ett ärende som revisorerna initierat är således också en fråga skall regleras i denna. Mot den nu angivna bakgrunden kan regeringen inte finna att frågan om revisorernas rätt att delta i fullmäktiges överläggningar utgör något egentligt problem. Det torde för kommunerna och landstingen framstå som självklart att revisorerna och om så behövs också de sakkunniga biträdena ges en sådan närvarorätt. Någon särskild reglering av revisorernas eller de sakkunnigas rätt att delta i överläggningarna är enligt regeringens mening inte påkallad. 8.2 Initiativrätt i nämnder och fullmäktigeberedningar Regeringens förslag: Varje revisor får rätt att löpande i nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden om granskningen. En nämnd kan kalla revisorerna till ett sammanträde för att lämna upplysningar. Förslaget genomförs i 4 kap. 17 och 17 a §§ och 6 kap. 19 § kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom lag- regleringen av möjligheten att kalla revisorerna till ett sammanträde för att lämna upplysningar och placeringen av bestämmelsen om initiativrätt i fullmäktigeberedningar. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra. ombudsmän () anger att syftet med bestämmelsen framstår som oklar. () avstyrker förslaget och anger att det inte behövs någon särskild reglering. Skälen för regeringens förslag Initiativrätten Ledamöterna i nämnderna har möjlighet att väcka ärenden i nämnderna (4 kap. 17 § KL). I sitt granskningsarbete kan revisorerna finna anledning att väcka ärenden i en nämnd eller en beredning med anledning av vad som kommit fram. Revisorerna har inte någon lagreglerad möjlighet att väcka ärenden i nämnderna eller i fullmäktigeberedningar. Nämnderna och de anställda är dock skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet (9 kap. 10 § första stycket KL). Det föreligger vidare en skyldighet för nämnderna och deras per- sonal att ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera tillgångar och ta del av räkenskaper och andra handlingar (9 kap. 10 § andra stycket KL). Detsamma gäller för fullmäktigeberedningar (9 kap. 11 § KL). Revisorerna anses också ha rätt att infordra yttranden och förklaringar under den löpande granskningen från nämnder och fullmäktigebered- ningar. De förtroendevalda revisorerna skall ges initiativrätt i nämnder och fullmäktigeberedningar I de flesta fall kan man utgå ifrån att nämnderna eller fullmäktige- beredningarna i eget intresse tar upp en fråga till behandling som revisorerna funnit anledning ta upp. Det är dock inte alltid självklart att så sker och att det sker inom rimlig tid. Regeringen anser att en nämnd eller en fullmäktigeberedning skall vara skyldig att behandla framställningar från revisorerna. Revisorerna bör därför ges möjlighet att i nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som uppkommit med anledning av granskningen. Regeringen föreslår sålunda att det införs en lagreglerad rättighet för revisorerna att i nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som uppkommit med anledning av granskningen. En sådan rätt skall tillkomma både revisionen kollektivt och varje enskild revisor. Revisorernas rätt att närvara och delta i överläggningar En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med lämna upplysningar (6 kap. 19 § första stycket KL). Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i över- läggningarna men inte i besluten (6 kap. 19 § andra stycket KL). Fullmäktige har möjlighet att besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd permanent skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överlägg- ningarna men inte i besluten (jfr 4 kap. 23 § första stycket KL). Full- mäktiges beslut får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening antecknad i protokollet. Fullmäktiges möjlighet att besluta om denna mer permanenta närvaro- rätt i en nämnd är främst avsedd att tillämpas på sådana heltidssysselsatta förtroendevalda med övergripande arbetsuppgifter som saknar ord- förandeuppdrag, på minoritetsföreträdare och på ordförande i styrelsen som inte är heltidssysselsatta (prop. 1990/91:117 s. 73 f.). I doktrinen har angetts att man får utgå från att sådan mer permanent närvarorätt inte till- erkänns förtroendevalda revisorer med tanke på deras speciella uppdrag (se , , : Kommunallagen, 1997, s. 181). På samma sätt som bl.a. en ledamot eller ersättare i fullmäktige eller en annan nämnd kan kallas till en lämna upplysningar anser regeringen att en nämnd skall kunna kalla revisorerna till nämndens sammanträde t.ex. när revisorerna väckt ett ärende i nämnden. Denna närvarorätt skall således avse enstaka tillfällen när deras medverkan är påkallad. Det föreslås således att en lagreglering sker i enlighet med detta. 9 Intern kontroll Regeringens förslag: Bestämmelsen om styrelsens och de övriga nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs på ett tillfreds- ställande sätt tydliggörs så att det framgår att det är nämnderna själva som ansvarar för att den interna kontrollen som utförs inom nämn- derna är tillräcklig. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 7 kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: en övervägande andel av instanserna har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Nämnderna ansvarar för att den interna kontrollen är tillfredsställande Fullmäktige skall bl.a. besluta om mål och riktlinjer för verksamheten (3 kap. 9 § kommunallagen, 1991:900, KL). Vidare skall fullmäktige besluta om nämndernas organisation och verksamhetsformer. Styrelsen har ett ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter samt för att ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet (6 kap. 1 § KL). Nämndernas skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 § KL). Vidare skall nämnderna se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Det är således nämnderna själva och inte revisorerna som har ett ansvar för att det finns en tillfredsställande intern kontroll. Däremot är det revisorernas uppgift att pröva om bl.a. den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig och att den utformas på ett tillfredsställande sätt (9 kap. 7 § KL). Revisorernas granskning av den interna kontrollen Det finns inte några föreskrifter om hur revisorernas granskning av den kommunala verksamheten skall ske. Granskningen sker därför på olika sätt i olika kommuner och landsting med utgångspunkt från den goda revisionsseden. Såvitt avser redovisningskontrollerna kan det ske genom att revisorerna granskar t.ex. efterlevnaden av god redovisningssed, ekonomisystemets in- och utrapporteringssystem, fakturahantering och attestrutiner. När det gäller de administrativa kontrollerna kan reviso- rerna granska t.ex. efterlevnaden av reglementen och delegations- ordningar, organisations- och funktionsbeskrivningar med dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning. Den interna kontrollens innehåll, syfte Begreppet intern kontroll är inte definierat i kommunallagen. Med intern kontroll avses dock i administrativa sammanhang dels nämndens bestäm- melser om bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter, dels systematiskt ordnade interna kontroller av organisation, redovisningssystem och administrativa rutiner. I propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 197) sägs att nämnderna själv får bestämma hur de konkret skall se till att de får den information de behöver för att kunna kontrollera verksamheten. Syftet med den interna kontrollen är att säkra en effektiv förvaltning och att undvika att det begås allvarliga fel. En god intern kontroll skall således bidra till att ändamålsenligheten i verksamheten stärks och att den bedrivs effektivt och säkert med medborgarnas bästa för ögonen. Inom alla kommunala verksamheter föreligger viss risk för att händelser kan inträffa som påverkar verksamheten och därmed orsakar kommuner och landsting eller dess invånare ekonomisk eller annan skada. Interna kontrollsystem måste därför utformas utifrån en helhetssyn på den kom- munala verksamheten och med beaktande av risk- och väsentlighets- aspekter. I denna bedömning ingår att göra en avvägning mellan det som kan anses väsentligt och det är som är försumbart. Hänsyn får härvid tas till betydelsen av verksamheten och vilka väsentliga fel som kan uppstå. I revisionen bör därför särskild uppmärksamhet riktas på den interna kontrollen i verksamhet av väsentlig storlek där det finns risk för fel eller oegentligheter. Ett internt kontrollsystem som är anpassat till alla rutiner och orga- nisationslösningar finns inte. Förutsättningarna för den interna kontrollen förändras fortlöpande varför kontinuerlig utvärdering och förändring av rutiner måste ske. Varje kontrollsystem måste anpassas efter verksam- hetens art, omfattning, utrustning, personalresurser m.m. Vidare måste en avvägning alltid göras mellan kostnaden för kontrollen och betydelsen av de eventuella fel och brister som kontrollen avser att eliminera eller minska. Ansvaret för den interna kontrollen behöver förtydligas Vikten av en väl fungerande intern kontroll inom de kommunala nämn- derna har kommit att uppmärksammas allt mer. Bl.a. har Justitiekanslern () i sin rapport skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning (1997) understrukit betydelsen av tydliga och ända- målsenliga kontrollsystem och särskilt framhållit vikten av den egna interna kontrollen inom nämnder och styrelser. JK konstaterade att ansvaret ligger på styrelsen och nämnderna och att kommunallagens regler på området behöver förtydligas och preciseras. Sammantaget menar JK i sin rapport, att förändringarna av styrsystemen i den offentliga sektorn innebär, att nya krav ställs både i fråga om myndighetens egen kontroll av verksamheten och på de granskande och utvärderande organ som har till uppgift att kontrollera att verksamheten bedrivs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Regeringen anser det vara en brist i den nuvarande lagstiftningen att nämndernas ansvar för den interna kontrollen inte klart kan utläsas av lagtexten. Det bör direkt av lagtexten framgå att, även om det är styrelsen som har ett övergripande ansvar för att utforma en övergripande organi- sation för den interna kontrollen, så har varje nämnd ett ansvar för den interna kontrollen av nämndens verksamhet. Regeringen föreslår därför att ett sådant förtydligande görs i 6 kap. 7 § första stycket kommunal- lagen. Någon ytterligare reglering av styrelsens övergripande ansvar för den interna kontrollen är enligt regeringens mening inte nödvändig. 10 Årsredovisning och ansvarsfrihet 10.1 Tidigareläggning av överlämnande av årsredo- visningen Regeringens förslag: Årsredovisningen skall lämnas över till full- mäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser. Förslaget genomförs genom en ändring i 8 kap. 17 § kommunal- lagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget, däribland de flesta kommuner och landsting. Några av de remissinstanser som ställer sig positiva till förslaget, däribland och kommuner, , och , anser att kraven kan ställas högre och att lämnandet av årsredovisningen kan ske ännu tidigare. kommun avstyrker förslaget och anger att frågan inte bör lagregleras. kommun avstyrker förslaget om tidigareläggning av årsredovisning med hänsyn till att förslaget inte går att infria utan ökade insatser. Kumla kommun ifrågasätter värdet av förslaget då det avgörande är årsredovisningen behandlas i fullmäktige. kommun anger att det kan vara svårt genomdriva att årsredovisning lämnas vid sådana bolag där kommunen inte är majoritetsägare. Skälen för regeringens förslag Tidpunkten för överlämnande av årsredovisning Årsredovisningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser (8 kap. 17 § kommunallagen, 1991:900, KL). Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av året som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras (9 kap. 16 § KL). Fullmäk- tige får bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde (8 kap. 20 § KL). Tidgareläggning leder till bättre underlag för planering Sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling, dvs. frågan om ansvarsfrihet, leder till att det är viktigt att årsredovisningen lämnas till revisorerna i så god tid att de hinner genomföra sitt gransk- ningsarbete och lämna revisionsberättelsen innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet. En sådan behandling bör ske innan fullmäktige fastställer budgeten för andra året efter redovisningsåret vilket skall ske före november månads utgång (8 kap. 8 § KL, prop. 1990/91:117 s. 216). Detta är bakgrunden till bestämmelsen att årsredo- visningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser. Lämnas årsredovisningen sent leder detta till att fullmäktiges dechargebehandling ofta dröjer och att diskussionen om det ekonomiska och verksamhetsmässiga resultatet sker efter det att verk- samhetsåret avslutats. En årsredovisning som lämnas tidigare kan på ett bättre sätt än ligga till grund för ställningstaganden om verksamhet och ekonomi innevarande och kommande budgetår. Tidpunkten för överlämnandet av årsredovisningen bör tidigareläggas Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) skall ordinarie bolagsstämma hållas efter utgången av varje räkenskapsår. Vid bolags- stämman skall såväl årsredovisningen som frågan om ansvarsfrihet för styrelseledamöterna som verkställande direktören behandlas. Det är vanligt förekommande att bolagsstämma hålls under någon av vårmåna- derna . Detta gäller även stora börsnoterade bolag. Det är inte ovanligt att de kommunala årsredovisningarna överlämnas till fullmäktige och revisorerna före med hänsyn till att de kommunala företagens årsredovisningar inte är klara tidigare. Det är dock upp till varje enskild kommun och enskilt landsting att i egenskap av ägare genom t.ex. ägardirektiv styra tidpunkten för företagens upprät- tande av årsredovisningar. Enligt 9 kap. 1 § lagen om redovisning (1997:614) skall kommuner och landsting upprätta en delårsrapport vid minst ett tillfälle . Detta borde enligt regeringens bedömning underlätta arbetet med bokslutet och därmed göra det möjligt att påskynda hanteringen av årsredovisningen. Det är enligt regeringens mening även viktigt att årsredovisningen lämnas till revisorerna i så god tid att de hinner genomföra sitt gransk- ningsarbete. Regeringen bedömer att kommuner och landsting på samma sätt som bl.a. stora börsnoterade företag bör kunna klara att färdigställa sina årsredovisningar . Så sker i flera kom- muner och landsting vilka har såväl helägda som delägda företag.