prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — En förändring kan dock inte uteslutas. Nuvarande begränsningsregel har inte en lämplig utformning. En ändring kan ge förbättrade möjligheter till riskkapital för små tillväxt- företag. Försäkringsbolagen får bättre placeringsmöjligheter och möjligheter att konkurrera med utländska försäkringsföretag där motsvarande snäva begränsningar är ovanliga. Frågan om vilka begränsningar som bör finnas när det gäller försäk- ringsfrämmande verksamhet bör övervägas ytterligare. Frågan bör, som nämnts, bl.a. behandlas mot bakgrund av EG-reglernas förbud om försäkringsfrämmande rörelse. Förutsättningarna för sådana begräns- ningar behandlas helt eller delvis av i det mål som pågår. har först redovisat sitt ställningstagande till ägarbegränsningen på banksidan. Ett lagförslag i ämnet bör således redovisas senare med hänsyn till bl.a. denna redovisning. Det finns även skäl att då återkomma till frågan om begränsningarna för ägande i andra finansiella företag (branschglidningsreglerna, se 7 kap. 17 § a §). I ett avseende måste emellertid reglerna för försäkringsbolags innehav i andra finansiella företag justeras . Det föreskrivs nämligen be- gränsningar relaterade till bl.a. återbäringsmedlens storlek som bör juste- ras till följd av förslaget om ändrad hantering av överskotten. Ett särskilt problem uppkommer genom att innehaven är begränsade till av återbäringsmedel respektive försäkringstekniska avsätt- ningarnas storlek, men kan uppgå till av eget kapital. Nuvarande begränsningar för livförsäkringsbolagens innehav kommer följaktligen att lindras i relation till storleken av de återbäringsmedel som förs till bl.a. konsolideringsfonden under eget kapital. Det är mindre lämpligt att ändra begränsningarna för livförsäkringsbolag i förhållande till innan det har tagits ställning till branschglidningsreglerna. Be- stämmelserna i 7 kap. 17 a § bör således justeras så att livförsäkrings- bolagens innehav enligt bestämmelsen begränsas till av annat eget kapital än aktiekapital och överkursfond. Angående innehav i fondföretag, se vidare avsnitt 10.3. 8.6 Upplåning 8.6.1 Upplåningsmöjligheter Regeringens förslag: En särskild bestämmelse införs om försäk- ringsbolagens möjligheter att ta upp eller överta lån (upplåning). En upplåning får ske endast för att effektivisera kapitalförvaltningen eller om det i övrigt är motiverat av den bedrivna försäkringsrörelsen som sådan, allt under förutsättning att upplåningen är av ringa betydelse. Ett bemyndigande införs om rätt att meddela föreskrifter om tillämpningen av bestämmelsen. Vidare får medge undantag från kravet att upplåningen skall vara av ringa betydelse, om det finns särskilda skäl. förslag: Motsvarar endast delvis regeringens förslag. Utredningen har dock inte föreslagit någon närmare begränsning med hänsyn till användningen eller någon särskild dispens- regel. Enligt utredningen bör upplåning få ske så länge inte bolagets totala risk ökar så att fullgörandet av försäkringsavtal råkar i fara eller så att tillståndspliktig bank- eller finansieringsverksamhet bedrivs. Utred- ningen har också anvisat en mer restriktiv tillämpning i ömsesidiga bolag där delägarna bär ett personligt ansvar (se betänkandet s. 191-195). Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 207-214). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har godtagit Försäk- ringsutredningens förslag. Kammarrätten i har avstyrkt för- slaget, eftersom detta skulle innebära avsevärt ökade risker i förhållande till . Även Ackordscentral i har avstyrkt förslaget av det skälet att en hänvisning till allmänna bolagsrättsliga regler i före- ning med inspektionens tillsyn och praxis borde räcka. Flera remissin- stanser har ansett att bestämmelserna om upplåningsmöjligheterna borde förändras och förtydligas. och har ansett att det inte är upplåningen i sig utan åtföljande räntekostnader samt användningen av lånade medel som ökar risken. Inspektionen menar att den senare frågan borde regleras samt även beaktas att en ökad upplåning kan strida mot rimliga förväntningar hos livförsäkringstagare som har begränsade möjligheter att byta bolag. Båda remissinstanserna har ansett att innebörden av ökad risk måste förtydligas. Enligt borde lagstiftningen klargöra att nuvarande praxis, som innebär att försäkringsbolagens kreditgivning skall baseras på de medel som försäkringstagarna betalat in, alltjämt skall gälla. Remissinstanserna har i allt väsentligt godtagit försäkringsrörelsepro- memorians förslag. Kammarrätten i har tillstyrkt de föreslagna upplåningsreglerna, medan har avstyrkt begräns- ningen att upplåningen skall vara av ringa betydelse. Förbundet har inte sett heller något behov av den föreslagna föreskriftsrätten. Finansinspek- tionen har ansett att den föreslagna dispensregeln är betänklig, eftersom bolagets affärsmässiga bedömningar kan komma att övervältras på in- spektionen. Enligt inspektionen bör nuvarande reglering behållas och bolaget få avgöra om en upplåning som inte är endast ringa är förenlig med den bedrivna affärsverksamheten. Inspektionen bör övervaka efter- levnaden i efterhand. Bakgrund: I FRL finns inga allmänna bestämmelser om försäkrings- bolagens möjligheter att ta upp lån. Att upplåningsmöjligheterna ändå är begränsade följer av den tolkning som gjorts av förbudet mot försäkringsfrämmande rörelse. I 5 kap. FRL finns vidare bestämmelser om förbud mot vissa upplåningsformer. Nuvarande praxis sammanfattas i ett allmänt råd från (cirkulär 1987:4). Utgångspunkten är att något ianspråktagande av låne- marknaden från försäkringsbolagens sida normalt inte kommer ifråga. Skadeförsäkringsbolagens möjligheter att ta upp vinstandelslån bör huvudsakligen utnyttjas för en uppbyggnad av själva försäkringsrörelsen. Kortfristig upplåning inom ramen för den långfristiga placeringsverk- samheten eller för att möta tillfälliga likviditetsbehov i verksamheten kan dock godtas. Däremot anses kortfristiga lån för spekulativa syften inte godtagbara. Lån för förvärv av placeringsfastigheter anses inte heller godtagbara, om inte särskilda skäl kan anses föreligga. Däremot godtas det att ett försäkringsbolag behåller lån i en fastighet som redan är belå- nad vid förvärvet eller att bolaget utnyttjar särskilda lån som staten med- delat för reparationer, ombyggnader eller liknande ändamål. När det gäl- ler fastigheter i utlandet sägs i det allmänna rådet att särskilda bedöm- ningar kan behöva göras. En kartläggning som gjort av upplåningen per har visat att försäkringsbolagen inte har lånat upp me- del i någon större utsträckning. De undersökta bolagen (av försäkringsmarknadens totala balansomslutning) hade en upplåning om motsvarande av balansräkningen, varvid knappt en fjärdedel avsåg förlagslån. Något mer än hälften av upplåningen skedde från koncernbolag och resterande del från kon- cernexterna källor. Merparten av upplåningen användes för investeringar i koncernbolag som bedriver försäkringsrörelse () och fastig- hetslån (). Resterande upplåning avsåg investeringar i kon- cernbolag med annan rörelse, korttidslån och övriga ändamål. I rapporen konstaterades att av upplåningen använts till ändamål som var godtagbara enligt allmänna råd (Finansinspek- tionens rapport rörande försäkringsbolagens ut- låning). behandling av frågan om försäkringsbolagens upplåning Försäkringsbolagens upplåning behandlades av . En väsentlig princip enligt kommittén var att försäk- ringsbolagens placeringsverksamhet inte utvecklades till en allmän finan- siell affärsrörelse, där gränsen gentemot banker och andra finansinstitut suddas ut. Tillskott från andra källor än det genom försäkringsrörelsen ackumulerade kapitalet för att öka försäkringsbolagens disponibla medel för kapitalplaceringar ansågs alltså stå i strid med förbudet mot annan rörelse än försäkringsrörelse. Enligt kommittén fick det anses som annan rörelse om försäkringsbolaget genom upplåning vidgar underlaget för sina kapitalplaceringar. Kommittén föreslog därför ett principiellt förbud mot upplåning. Om det fanns särskilda skäl skulle dock tillsynsmyndigheten kunna ge till- stånd efter beslut i det enskilda fallet. Enligt kommitténs mening kunde bl.a. särskilda skäl i några fall föreligga när ett försäkringsbolag vid ett direkt eller indirekt fastighetsförvärv övertar lån för vilka den övertagna fastigheten står som säkerhet. I sådana fall kunde lån vara bundna och en omedelbar inlösen medföra kostnader, varvid ett anpassat anstånd med att avveckla lånet borde kunna medges. Stor restriktivitet ansågs befogat för lån för finansiering av nya bostadshus som uppförs av bolaget. Kommittén ville inte ställa sig helt avvisande till att tillstånd medgavs för att kunna utnyttja statligt stöd för bostadsbyggande när det förelåg synnerligen starka skäl därför. Endast sällan kunde skäl anses föreligga för medgivande till s.k. överbryggnadskrediter, dvs. att genom kortfristig upplåning tillfälligt finansiera kapitalplaceringar i avvaktan på snart inkommande premiemedel. För försäkringsbolag med verksamhet på den internationella marknaden ansågs emellertid en något mindre rigorös tillämpning vara motiverad, eftersom lagstiftningen och konkur- rensbetingelserna kunde kräva anpassningar till där rådande finansie- ringsförhållanden för försäkringsrörelse. En viss upplåning kunde därför vara en förutsättning för möjligheten att göra affärer (SOU 1987:58 s. 269-273). Kommitténs förslag ledde aldrig till lagstiftning. behandlade frågan om upplåning i sitt första delbetänkande och anförde då att försäkringsbolagen i likhet med tidigare borde få låna upp medel för att underlätta rörelsen. Det ansågs emellertid inte meningsfullt att i lagtext försöka slå fast för vilka specifika ändamål upplåning borde få ske. Utredningen konstaterade att upplå-ningen i sig medför en risk men att denna risk är av mindre betydelse så länge upplånade medel placeras i tillgångar som garanterat ger avkastning som minst uppgår till kostnaderna för lånet. Om investeringen ger sämre avkastning kan bolaget komma i den situationen att försäkringsbolaget tvingas ta andra tillgångar i anspråk för att betala lånet. Därmed kan försäkringstagarnas medel komma i fråga. Utredningen konstaterade att försäkringstagarna i livförsäkringsbolag visserligen har förmånsrätt i tillgångar motsvarande de försäkringstekniska skulderna men att motsva- rande trygghet saknas för skadeförsäkringstagarnas del. Risken för för- säkringstagarna konstaterades emellertid föreligga redan om tillgångar motsvarande solvensmarginalen behöver tas i anspråk för lånebetalning- ar. En allmän utgångspunkt borde därför enligt utredningen vara att bola- get åtminstone inte tar upp lån så att tillgångar motsvarande solvensmar- ginalen riskeras. Det fick anses ankomma på tillsynsmyndigheten att i det enskilda fallet bedöma vad som är en godtagbar upplåning. I fråga om verksamheten i själva försäkringsbolaget ansågs att en viss uppmjukning av tillämpade principer borde ske. Således ansågs att lån borde kunna tas i en situation där ett skadeförsäkringsbolag tvingas att betala ut en ovan- ligt stor försäkringsersättning, om alternativet hade varit att realisera tillgångarna till underpris. Lånet medger då att tillgångarna kan behållas tills de kan avyttras utan förlust. Vidare ansågs att ett livförsäkringsbolag i syfte att utjämna effekterna av att premieinbetalningarna ofta sker vid ett och samma tillfälle , t.ex. ett årsskifte, borde kunna ta upp lån för att sprida placeringarna över och därigenom undvika att på ett inte önskvärt sätt pressa priserna på marknaden. Ett annat fall då upplåning bedömdes godtagbar var då det motiverades av att minska kostnaderna i försäkringsrörelsen, t.ex. upplåning i samband med fastig- hetsaffärer utomlands där annars en onödig fördyring skulle ske på grund av valuta- och skattekonsekvenser. Det skulle alltså vara fråga om upplåning för att underlätta försäkringsrörelsen och det fick aldrig bli så att försäkringsbolaget närmade sig gränsen för vad som kan betecknas som allmän upplåningsrörelse (SOU 1991:89 s. 191-192). Upplåningsmöjligheterna berördes också i den departementsprome- moria om placeringsregler m.m. som redovisades (Ds 1993:57). Det ifrågasattes där om det alls är lämpligt att ett försäkringsbolag får belåna sina fastigheter, eftersom syftet med sådana lån knappast kan vara annat än att skapa en hävstång i balansräkningen, vilket i sin tur leder till ett ökat risktagande för bolaget. I promemorian pekades också på att man i samband med att försäkringsbolag förvärvat fastighetsbolag kunnat konstatera att en avsevärd upplåning ägt rum i fastighetsbolaget före för- värvstillfället. Detta uppfattades i promemorian som ett medvetet utnytt- jande av att inspektionen inte krävt amortering av befintliga lån för för- värvade fastigheter och som en bekräftelse på det olämpliga i att försäk- ringsbolag ges möjligheter att belåna egna fastigheter. Eftersom det i vissa länder finns skatteregler som innebär att placeringar i fastigheter inte blir praktiskt möjliga utan ett visst låneinslag ansågs emellertid att det sannolikt var olämpligt att helt förbjuda upplåning av lån vid fastig- hetsinvesteringar, men att tillståndsgivningen borde ske med stor restrik- tivitet. Det framhölls också att problemen i samband med hantering av växel- kursrisk kunde undanröjas eller minskas om lån togs upp i samma valuta som tillgångarnas valuta. Upplåningen i avsikt att öka risken i balansräk- ningen, dvs. för att öka innehavet av riskbärande tillgångar, borde inte tillåtas. En sådan upplåning ansågs emellertid kunna undvikas om försäk- ringsbolagen ålades att investera i svenska statspapper i en utsträckning som svarade mot värdet på lånet i den främmande valuta. Om den utländ- ska upplåningen kunde ske till en lägre kostnad än vad svenska statspap- per erbjuder konstaterades dessutom att avkastningen kunde höjas (räntearbitrage i kombination med sänkt risknivå), vilket inte borde för- hindras. Att fritt tillåta försäkringsbolagen låna upp medel ansågs emel- lertid innebära möjligheter till ökat risktagande som knappast kunde an- ses vara i försäkringstagarnas intresse. Att stävja ett eventuellt missbruk genom en exakt reglering av i vilka situationer upplåning får ske be- dömdes emellertid mindre ändamålsenligt, eftersom en viss lånetransak- tion kan vara mer eller mindre lämplig beroende på omständigheterna i övrigt. I promemorian föreslogs inga ändringar i FRL vad gällde möjligheten att ta upp lån. Det uttalades dock att gällande stränga praxis borde frångås så att upplåning möjliggörs i situationer då detta sänker risken i försäkringsbolagens portföljer (se Ds 1993:57 s. 106-109). Mot bakgrund av placeringspromemorians förslag berördes frågan om försäkringsbolagens upplåning av regeringen i samband med införlivan- det av tredje generationens försäkringsdirektiv. Eftersom frågan om för- säkringsbolagens finansieringsmöjligheter var föremål för fortsatta över- vägande inom var regeringen då inte beredd att lägga fram något förslag till ändrade upplåningsregler. Den praxis som dittills gällt kunde därför enligt regeringen även fortsättningsvis gälla. framhölls att en förutsättning för ett försäkringsbolag att an- vända ett dotterbolag för ägande och förvaltning av försäkringsbolagets tillgångar är att samma praxis vad gäller upplåningen tillämpas av dotter- bolaget (prop. 1994/95:184 s. 206-207). Skälen för regeringens förslag: Nuvarande tillsynspraxis om försäk- ringsbolagens upplåningsmöjligheter grundas som nämnts på förbudet mot försäkringsfrämmande rörelse i 1 kap. 3 §. Denna bestämmelse bör även fortsättningsvis i vissa avseenden ha betydelse som begränsning för vilket slag av upplåning som får ske. Av förbudet bör även fortsättnings- vis följa att upplåningen inte får ske under sådana förutsättningar att till- ståndspliktig bank- eller finansieringsverksamhet bedrivs inom den juri- diska personen, t.ex. inlåning på konton som är tillgängliga med kort varsel eller upplåning för vidareutlåning till andra. Det är lämpligt att nu uppställa närmare gränser för försäkringsbolagens upplåningsmöjligheter inom ramen för försäkringsrörelsen. Utgångspunkten för bestämmelserna om upplåningen i försäkringsrö- relsen bör vara att upplåningen inte har sådan karaktär eller omfattning att försäkringstagarnas skyddsintressen riskeras. Bestämmelserna bör, å andra sidan, inte utformas med sådana begränsningar att en mera ordinär upplåning som är affärsmässigt befogad och förenlig med försäkrings- tagarnas intressen förhindras. har i sitt slutbetänkande anfört att ett försäk- ringsbolag bör så långt möjligt efter affärsmässiga bedömningar få avgö- ra om lån skall tas upp, men att vissa begränsningar är befogade med hänsyn till konsumentskyddsintresset. Av betydelse är enligt utredningen bl.a. att en omfattande upplåning kan öka riskexponeringen i bolagen, med ökad fara för förluster och obestånd. Enligt utredningen har aktie- ägarna i normala fall knappast anledning att fatta beslut som innebär att det egna kapitalet äventyras. Ett riskfyllt agerande kan enligt utredningen i vissa lägen te sig attraktivt, t.ex. om företaget ändå går så dåligt att aktiekapitalet är på väg att förloras. Genom ett ökat risktagande kan aktieägarna få goda vinster, medan en förlust drabbar dem endast marginellt, eftersom deras kapital ändå förlorat större delen av sitt värde. Motsvarande synpunkter gör sig enligt utredningen gällande i ömsesidiga bolag där såväl intresset som möjligheterna att utöva en aktiv ägarstyrning kan vara svag. Enligt utredningen bör begränsningarna ta sikte på enskilda bolags riskexponering och förhindra att upplåning sker i sådan utsträckning att den totala risken i balansräkningen blir för omfattande. Av betydelse i sammanhanget är självfallet försäkringsbolagets soliditet. Enligt utredningen krävs emellertid en helhetssyn så att bl.a. försäkringsrisker och risker i kapitalförvaltningen beaktas. Det väsentliga från skyddssynpunkt bedöms i stället vara hur stor den totala risken i företagets balansräkning är i förhållande till kapitalbasens storlek och att lån alltid bör tas upp i sådana situationer då detta sänker risken i balansräkningen (se betänkandet s. 191 och 192). Den i det föregående föreslagna stabilitetsprincipen innebär bl.a. att försäkringsrörelse skall bedrivas med sådan soliditet och likviditet att åtagandena mot försäkringstagarna inte äventyras samt med en god kon- troll över bl.a. ränterisker och likviditetsrisker. Bestämmelsen tar sikte på hela bolagets verksamhet (se avsnitt 6.2). Även försäkringsbolagens upplåning måste under alla förhållande vara anordnad så att de krav som stabilitetsprincipen ställer tillgodoses. Med hänsyn till detta saknas an- ledning att införa den särskilda begränsningsregel för upplåning som föreslagit i sitt slutbetänkande. Frågan blir då om det även med beaktande av den föreslagna stabili- tetsprincipen finns skäl att ställa upp ytterligare begränsningar för försäk- ringsbolagens upplåning. I likhet med den bedömning som gjorts i placeringspromemorian finns det skäl att ställa sig avvisande till upplåning som sker i syfte att skapa hävstångseffekter i balansräkningen. Det finns även anledning att inte godta en upplåning som sker i spekulativt syfte eller med enda avsikt att tillföra försäkringsbolaget ytterligare placeringstillgångar. En sådan ut- veckling kan, även med hänsyn till den föreslagna stabilitetsprincipen, medföra att de finansiella riskerna i bolaget ökar i förhållande till och att de krav på solvensmarginal som finns blir praktiskt betydelselösa. Det är i och för sig inte möjligt att utforma regler som exakt anger för vilka ändamål som utlåning skall får ske. Något slag av allmän begräns- ning om upplåningens användning är dock befogad för att förhindra så- dan upplåning som nämnts. Även om användningen av lånemedel för s.k. räntearbitrage alltid kan tyckas vara i försäkringstagarnas intresse, kan eventuella misstag vid placeringen eller oförutsedda händelser med- föra allvarliga återverkningar för försäkringstagarna om beloppen är stora. De genomgripande förändringar som i övrigt föreslås i rörelse- reglerna i detta sammanhang talar också för att en försiktig grundsyn bör anläggas när det gäller möjligheterna att nu tillåta en fri upplåning från försäkringsbolagens sida. Det motiverar att begränsningar ställs upp för i vilken omfattning försäkringsbolagen får ta upp lån som är beroende av försäkringsrörelsens omfattning. I detta avseende bör bedömningen ske med hänsyn till storleken på försäkringstekniska avsättningar, balansomslutningen i stort och till storleken av kapitalbasen. Genom en sådan begränsning kan förhindras att försäkringsbolagens upplåning ökar på ett beaktansvärt sätt i förhållande till . Med ett krav på att upplåningen skall vara av ringa betydelse med hän- syn till rörelsens omfattning och kapitalbasens storlek bör en viss upp- mjukning kunna ske för vilka ändamål försäkringsbolag får ta upp lån eller överta befintliga lån. Som bör kortfristiga lån kunna tas upp inom ramen för den långfristiga placeringsverksamheten eller för att möta tillfälliga likviditetsbehov i verksamheten. Lån bör också kunna tas upp i en situation där ett skadeförsäkringsbolag annars tvingas att betala ut en ovanligt stor försäkringsersättning, om alternativet är att realisera tillgångarna till underpris. Vidare bör ett livförsäkringsbolag i syfte att utjämna effekterna av att premieinbetalningarna ofta sker vid ett och samma tillfälle , t.ex. , kunna ta upp lån för att sprida placeringarna över och därigenom undvika att på ett inte önskvärt sätt pressa pri- serna på marknaden. Ett annat fall då upplåning kan vara godtagbar är om det skulle minska kostnaderna i försäkringsrörelsen, t.ex. upplåning i samband med fastighetsaffärer utomlands, där annars en onödig för- kan uppkomma på grund av valuta- och skattekonsekvenser. Det samma gäller övertagande av bundna lån i samband med förvärv av fastighet, vilka inte kan lösas utan onödiga merkostnader. Upplåning bör även kunna godtas som ett ordinärt inslag inom kapital- förvaltningen, t.ex. för att reducera valutakursrisker. Upplåning genom användning av konvertibla skuldebrev, skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning och förlagslån bör även kunna godtas som ett led i uppbyggnaden av själva försäkringsrörelsen. Som en begränsning för upplåningens användning bör, utöver begräns- ningen att upplåningen skall vara av ringa betydelse, sammanfattningsvis ställas det kravet att upplåningen skall användas för att effektivisera förvaltningen eller att upplåningen i övrigt skall vara motiverad av den bedrivna försäkringsrörelsen som sådan. Den allmänna begränsningen om upplåningens användning bör vid be- hov kunna preciseras genom föreskrifter. Genom sådana föreskrifter kan även bestämmas gränser för när en upplåning är att bedöma som ringa. Med en föreskriftsrätt ges bättre möjligheter att anpassa upplåningsreg- lerna med hänsyn till utveckling i bolagen utifrån erfarenheterna vid till- lämpningen av de ändrade rörelsereglerna. Det kan undantagsvis uppkomma situationer där det är befogat med en upplåning som inte enbart är ringa. Det gäller om bolaget i ett uppbygg- nadsskede- eller rekonstruktionsläge som en del i en större finansie- ringsplan behöver ta upp lån för att säkerställa en fortsatt drift. Lagstift- ningen bör inte generellt förhindra att en sådan upplåning kan ske genom utfärdande av konvertibla skuldebrev eller andra former av lån som kan förstärka kapitalbasen. Det är emellertid viktigt att det särskilt prövas att en sådan upplåning är godtagbar med hänsyn till försäkringstagarnas skyddsintressen, t.ex. att det finns en vederhäftig finansieringsplan samt försiktiga och realistiska prognoser om framtida intäkter och kostnader.