prop · GM03124 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens bedömning: Arbetsgruppens förslag att det i lag skall anges att även andra verksamheter och projekt som trossamfunden bedriver och som svarar mot angelägna samhällsbehov får ges stöd, bör inte genomföras. Arbetsgruppens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Arbetsgruppen föreslår också att det i lag skall anges att även andra verksamheter och projekt som trossamfunden bedriver och som svarar mot angelägna samhällsbehov får ges stöd. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen. (till trossamfund (SST)/Frikyrkosamråd (FSR) anser att målet är en meningsfull utgångspunkt för statlig bidragsgivning och är formulerat utifrån trossamfundens självuppfattning och centrala uppgifter. Islamiska i (IKUS) framhåller att målet för stödet bör vara att särskilt förbättra för trossamfund med svag ekonomi. Skälen för regeringens förslag: Vid tillkomsten av stödet till trossamfund uttalade , som tidigare nämnts, att stödet skulle ha en självständig karaktär och att dess syfte borde vara att "öka förutsättningarna för ekonomiskt svaga församlingar att hålla lokaler samt erbjuda religiös service i form av gudstjänst, själavård och liknande" (bet. KrU 1971:15 s. 2). I det angivna syftet ligger att stödet skall möjliggöra för trossamfunden att kunna planera och bedriva sin verksamhet på ett aktivt och långsiktigt sätt. Det på detta sätt formulerade syftet med stödet är fortfarande aktuellt. Den övergripande målsättningen med statens stöd till trossamfunden bör därför också i fortsättningen vara att förbättra samfundens förutsättningar att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Den religiösa verksamhetens huvuduppgift är i de flesta trossamfund att anordna gudstjänster av olika slag. Till den religiösa verksamheten hör också själavård och undervisning. En viktig del i trossamfundens religiösa verksamhet är vidare omsorgen om människors behov i bl.a. socialt hänseende. Enligt regeringens mening bör målet med statens stöd till trossamfunden vara att bidra till att skapa förutsättningar för samfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. I denna målformulering ryms att stödet bör kunna användas för att underlätta för många av de mindre frikyrkoförsamlingar som finns i stort sett i hela landet att fortsätta att bedriva sin verksamhet. Stödet bör dock inte bli så stort att det hindrar den strukturomvandling av församlingar som pågår och som ofta är demografiskt betingad. Detta torde inte heller vara önskvärt. Rätt använt kan stödet minska de negativa verkningarna av en sådan strukturomvandling. I målet ryms också trossamfundens allmänna behov av stöd vid nyetablering på inflyttningsorter samt invandrarsamfundens särskilda strävan att bedriva verksamhet på orter med många till riket invandrade trosbekännare. Däremot bör inte i målet rymmas en generell ambition att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan trossamfunden genom att särskilt stödja samfund med svag ekonomi. Arbetsgruppen har föreslagit att det av målformuleringen skall framgå att även andra verksamheter och projekt som trossamfunden bedriver och som svarar mot angelägna samhällsbehov får ges stöd. Bakgrunden är att samfunden beviljas olika verksamhets- och projektbidrag. Den av regeringen föreslagna målformuleringen utgör inte något hinder mot att sådana bidrag även fortsättningsvis beviljas. Arbetsgruppens förslag i denna del bör därför inte genomföras. 4.4.2 Förutsättningar för statsbidrag Regeringens förslag: En särskild lag stiftas med föreskrifter om stöd till trossamfund. I lagen anges de grundläggande principer enligt vilka bidragsfrågor skall prövas. Statsbidrag får lämnas endast till ett trossamfund som 1. bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, och 2. är stabilt och har egen livskraft. Arbetsgruppens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen. Kammarkollegiet anser dock att den föreslagna lagtexten är alltför vagt utformad. Enligt kollegiets uppfattning är det inte heller självklart att de bidragsberättigade trossamfunden skulle godkännas vid en prövning mot dessa villkor. till trossamfund (SST)/Frikyrkosamråd (FSR) anför bl.a. att arbetsgruppens motivtext visar den värdegrund som trossamfunden och staten delar. Skälen för regeringens förslag: Målet med statens stöd till trossamfunden bör, som tidigare nämnts, vara att bidra till att skapa förutsättningar för dessa att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Stöd kommer att lämnas i form av statsbidrag och som avgiftshjälp till registrerade trossamfund. kommer enligt 16 § lagen (1998:1593) om trossamfund att få statlig hjälp med att ta in avgifter från dem som tillhör kyrkan. Statens kostnader för hjälpen behandlas i avsnitt 4.5.1. För att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör det uppfylla vissa grundläggande förutsättningar. Detta är viktigt av flera skäl men framför allt därför att tyngdpunkten både i det gällande bidragssystemet och i det system som föreslås ligger på organisationsbidrag, inte på verksamhets- eller projektbidrag. De krav som ställs upp bör främst vara av formell natur, men det bör också ske en prövning av hur trossamfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Detta får dock inte innebära att det sker någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund. I sammanhanget kan erinras om att det i de två inledande paragraferna i den antagna lagen (1998:1591) om också har ställts vissa krav på detta trossamfund. Bland annat krävs att skall vara en öppen folkkyrka, som i samverkan mellan en demokratisk organisation och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet. Skälen till dessa krav är flera men ett av dem är att även 2000 får ett statligt stöd av betydande omfattning. Med regeringens förslag kan statens stöd till trossamfund ges i två skilda former: dels som statsbidrag, dels som avgiftshjälp. De regleringar som styr respektive stödform bör vara så likformiga som möjligt. När det gäller avgiftshjälp kommer föreskrifterna främst att finnas i lagen om trossamfund och i lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund. Detta talar för att även de föreskrifter som skall gälla för statsbidrag bör finnas i lag. Om de grundläggande principer enligt vilka frågan om statsbidrag skall prövas anges i lag, ökar förutsägbarheten i systemet. Likaså medför det att samfunden blir behandlade på ett likformigt sätt. Det ligger också ett egenvärde i att principerna för det statliga stödet på detta område, där det råder ett särskilt grundlagsskydd, är angivna i lag. En särskild lag med föreskrifter om stöd till trossamfund bör därför stiftas. Ett trossamfund som skall komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör enligt regeringens uppfattning bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska samhället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. En förutsättning för statsbidrag bör således vara att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar. För att anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar bör trossamfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Detta innebär dock inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning skall utformas i demokratisk ordning. Inte heller krävs det att beslutsprocessen i samfundet vid utseende av exempelvis präster vilar på demokratisk grund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet verkar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället. Ytterligare en förutsättning för att kunna få statsbidrag bör vara att trossamfundet kan uppvisa ett visst mått av stabilitet. I detta ligger bl.a. att samfundet under en bestämd lägsta tid kontinuerligt bedrivit verksamhet här i landet. Denna tid bör inte understiga . Vidare bör trossamfundets organisatoriska struktur vara fast och tydlig. Detta innebär i allmänhet att trossamfundet och dess organisatoriska delar utgör juridiska personer. Om samfundet saknar organisation på nationell nivå, bör det ändå finnas någon form av ledningsorgan för samfundet eller åtminstone ett organ som hanterar vissa för samfundet gemensamma funktioner för att det skall kunna komma i fråga för statsbidrag. Trossamfundets stabilitet bör också visa sig i ekonomiskt hänseende. Verksamheten bör i huvudsak finansieras av dem som är medlemmar eller betjänas av samfundet och är bosatta här i landet. Vidare bör trossamfundet disponera äga eller hyra lokaler för sin verksamhet. I en del fall kan statliga bidrag till trossamfund vara motiverade trots att samfundet inte bedrivit en kontinuerlig verksamhet här i landet. Det kan, liksom , gälla när en församling som huvudsakligen betjänar till riket invandrade trosbekännare behöver stöd för att bygga upp central eller lokal verksamhet. De trossamfund som skall kunna komma i fråga för statsbidrag bör som huvudregel bedriva sin verksamhet i någon av associationsformerna registrerat trossamfund eller ideell förening. Associationsformerna aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse är inte avsedda för den verksamhet som trossamfunden typiskt sett bedriver. När den nya associationsformen registrerat trossamfund införs torde det inte vara aktuellt för trossamfunden att bedriva verksamheten i andra former än registrerat trossamfund eller ideell förening. Religiös verksamhet som bedrivs i andra associationsformer bör därför inte kunna komma i fråga för statsbidrag, annat än undantagsvis. I sammanhanget bör det också nämnas att bara registrerade trossamfund kan beviljas statlig hjälp med att ta in avgifter från sina medlemmar, se 16 § lagen om trossamfund. En förutsättning för att ett trossamfund skall kunna få statsbidrag bör vidare vara att samfundet har egen livskraft. I detta ligger för det första att trossamfundet har nått viss storlek i fråga om antalet medlemmar eller betjänade. Med betjänad avses medlem eller registrerad deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling. Ett samfund bör som huvudregel betjäna minst 3 000 personer eller ha motsvarande antal medlemmar för att kunna anses ha egen livskraft. I kravet på egen livskraft ligger för det andra att trossamfundet bör bedriva verksamhet på flera platser i landet. Om samfundet betjänar färre än 3 000 personer bör det ändå anses ha egen livskraft, om det utgör en del av ett internationellt verksamt trossamfund av betydande omfattning. Det kan i sådana fall vara befogat att modifiera den ovan berörda utgångspunkten att verksamheten huvudsakligen skall finansieras av medlemmarna. Ett trossamfund som inte har 3 000 betjänade men som i övrigt uppfyller förutsättningarna bör liksom ändå ha möjlighet att kunna få statsbidrag. Ett villkor för detta bör vara att det tillsammans med andra trossamfund inom samma samfundsfamilj bildar ett organ för samverkan om fördelning av statsbidrag. I organet för samverkan bör också den myndighet som fördelar bidraget ha representation. Någon förändring jämfört med vad som gäller är inte aktuell. Genom att t.ex. de ortodoxa kyrkorna är sammanslutna i Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd (OÖKER) kan de ortodoxa kyrkor som betjänar färre än 3 000 personer få statsbidrag. Något krav på nettotillväxt i trossamfunden för att få statsbidrag bör inte ställas. Vid sammanslagning och delning av samfund bör en ny prövning av det statliga stödet göras med utgångspunkt från det nya läget och de principer som gäller för statsbidraget. I sammanhanget bör understrykas att det förhållandet att ett trossamfund inte bedöms uppfylla de här uppställda förutsättningarna för statsbidrag inte i sig kan anses innebära en inskränkning i den grundlagsskyddade religionsfriheten. Denna frihet bör inte ensam motivera någon rätt till statsbidrag utan de föreslagna förutsättningarna måste vara för handen för att statsbidraget skall kunna beviljas. Kammarkollegiet har anfört att den föreslagna lagtexten är alltför vagt utformad. Enligt regeringens uppfattning finns det emellertid goda skäl att inte ange förutsättningarna för statsbidraget mer konkret än vad arbetsgruppen föreslagit. Samhällets gemensamma värdegrund förändras visserligen ganska långsamt. En del förskjutningar sker dock från tid till annan och lagstiftningen behöver därför i denna del vara relativt generellt utformad. Vad nu sagts gäller också i fråga om trossamfundens stabilitet och livskraft. Det bör avgöras i den praktiska tillämpningen om förutsättningarna för bidrag i det enskilda fallet är uppfyllda eller inte. Av lagen bör det således framgå att statsbidrag bara får lämnas till ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Vidare bör det framgå att trossamfundet skall vara stabilt och ha egen livskraft. Kammarkollegiet har även anfört att det inte är självklart att de bidragsberättigade trossamfunden skulle godkännas vid en prövning mot den tolkning av lagtexten som arbetsgruppen har gjort. Varken SST/FSR eller något av de samfund som berört frågan har emellertid antytt att den gjorda tolkningen av förutsättningarna för stöd skulle innebära svårigheter av principiellt eller praktiskt slag. Enligt regeringens uppfattning talar övervägande skäl för att samtliga de trossamfund som får statsbidrag bör kunna vara stödberättigade också med den föreslagna ordningen. Det måste dock prövas i varje enskilt fall om ett sökande trossamfund uppfyller förutsättningarna för statsbidrag. 4.4.3 Beslut om statsbidrag Regeringens förslag: Regeringen bestämmer vilka trossamfund som kan få statsbidrag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fördelning av statsbidrag. Arbetsgruppens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: I det nuvarande systemet för statsbidrag till andra trossamfund än är det, som har nämnts, regeringen som beslutar vilka samfund eller grupper av samverkande församlingar eller trossamfund som beviljas statsbidrag. Frågor om fördelning av statsbidraget prövas av till trossamfund (SST) som också får meddela tillämpnings- föreskrifter. kommer statens stöd till trossamfunden att bestå av dels statsbidrag, dels statlig hjälp med att ta in avgifter. När det gäller den sistnämnda stödformen är det, enligt 2 § lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund, regeringen som beslutar vilka trossamfund som skall få hjälp med att ta in avgifter. Enligt 16 § andra stycket lagen (1998:1593) om trossamfund meddelas bestämmelser om förfarandet vid sådan hjälp i särskild lag. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att regeringen också bestämmer vilka trossamfund som skall få statsbidrag. Detta bör anges i lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela närmare föreskrifter om hur statsbidraget skall fördelas. Hur fördelningen av bidragen från staten skall göras i det enskilda fallet bör regeringen liksom kunna delegera till ett särskilt fördelnings- organ. 4.4.4 Utformningen av bidragssystemet Regeringens bedömning: Statsbidraget till trossamfunden bör vara utformat så att samfunden kan bedriva sin verksamhet med kontinuitet och långsiktighet. Större delen av bidraget bör ges i form av organisationsbidrag. För sådana verksamheter som trossamfunden bedriver och som staten har ett särskilt intresse av att stödja bör bidraget utformas som verksamhetsbidrag. Projektbidrag bör liksom tillfälligt kunna ges för särskilt angelägna etableringar m.m. till trossamfund (SST) bör även i fortsättningen fördela statsbidraget till trossamfunden. Arbetsgruppens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen. Statskontoret anser dock att det bör finnas en balans och en tydligare boskillnad mellan ett grundläggande organisationsstöd vilket främst bör ses som ett bidrag till kanslifunktioner och ett verksamhetsbidrag. Vad beträffar verksamhetsstödet menar att villkoren bör vara att det skall bidra till stärka sådana utåtriktade verksamheter som staten har ett särskilt intresse att stödja eller som annars svarar mot angelägna samhällsbehov. Som ett led i resultatstyrningen förutsätts mottagarna enligt Statskontorets uppfattning lämna årliga redovisningar av användningen av statsbidraget och effekterna av insatserna i förhållande till de mål som angivits. till trossamfund (SST)/Frikyrkosamråd (FSR) är positiva till att huvuddelen av stödet även fortsättningsvis skall ges som organisationsbidrag och även till förslagen om verksamhetsbidrag och projektbidrag. tillstyrker arbetsgruppens förslag och framhåller att med den föreslagna utformningen av bidragen undviker staten att vidta åtgärder som kan verka styrande på trossamfundens inre angelägenheter. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 4.4.1 föreslås att målsättningen för statens stöd till trossamfunden skall vara att bidra till att skapa förutsättningar för dessa att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. För att uppnå detta mål är utformningen av bidragssystemet av väsentlig betydelse, särskilt avvägningen mellan organisationsbidrag och andra bidragsformer. Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd (SOU 1997:45) föreslog ett mer begränsat organisationsbidrag än dagens, ett s.k. basstöd på per betjänad. Detta skulle motsvara högst en fjärdedel av det nuvarande organisationsbidraget. Utredningen ansåg att registrerade trossamfund skulle få välja mellan organisationsbidrag och uppbördshjälp. I övrigt föreslog utredningen ändamålsstyrda bidrag som skulle ha samhällsnyttan som utgångspunkt. Utredningens förslag blev starkt kritiserat av trossamfunden, som bl.a. anförde att statens stöd till trossamfunden i första hand bör utformas som ett organisationsbidrag. Trossamfunden anförde vidare att ändamålsstyrda bidrag enligt utredningens förslag skulle kunna hota basverksamheten i församlingarna och därmed möjligheterna för dessa att bedriva samhällsnyttig verksamhet. Regeringen anser i likhet med arbetsgruppen att en betydande del av statsbidraget även i fortsättningen skall kunna lämnas till trossamfunden i form av organisationsbidrag. Den huvudsakliga statliga styrningen för denna bidragstyp sker vid valet av trossamfund. Detta ligger väl i linje med de motiv för stödet som regeringen lagt fram i avsnitt 4.3. Om en betydande del av statsbidraget ges i form av organisationsbidrag begränsas statens styrning till valet av samfund. Av principiella skäl bör det dras en gräns mellan stat och kyrka genom att staten om möjligt undviker att vidta åtgärder som kan verka styrande på trossamfundens inre angelägenheter. Detta är också ett av motiven för de ändrade relationerna mellan staten och . Synsättet om åtskillnad mellan stat och kyrka har vunnit allmän spridning. En betydande del av statsbidraget bör utformas såsom organisationsbidrag, annars riskerar staten att påverka trossamfundens egen prioritering. Denna stödform bör avse den långsiktigt inriktade religiösa verksamheten. Det finns verksamheter som trossamfund bedriver och som är av sådan art att staten kan vara intresserad av att sätta in särskilda stödåtgärder. Det tydligaste exemplet torde vara den ekumeniska samverkan som förekommer beträffande den andliga vården inom sjukvården. Denna typ av aktiviteter kan staten stödja genom verksamhetsbidrag. Sådana verksamheter där staten svarar för en betydande del av finansieringen finns det skäl för staten att styra. Om staten och trossamfunden är överens om målet för verksamheten, torde inte en statlig styrning behöva vara problematisk för trossamfunden. Remissutfallet tyder på att samfunden delar denna uppfattning. Av de nuvarande bidragstyperna är bidrag till lokaler och till etablering närmast att betrakta som projektbidrag. Detta gäller också de bidrag som lämnas till enstaka utbildnings- och fortbildningsinsatser för funktionärer inom samfund som huvudsakligen betjänar till riket invandrade trosbekännare. För sådana tillfälliga insatser bör projektbidrag kunna beviljas. Det kan nämnas att det inom har tillsatts en arbetsgrupp om den sociala ekonomin och dess utveckling (In 1998:A). Inom ramen för sitt uppdrag behandlar arbetsgruppen bl.a. frågor rörande bidrag till organisations- och föreningslivet. Gruppens arbete skall redovisas . Statsbidragets fördelning Statsbidraget till trossamfunden fördelas av en statlig nämndmyndighet, till trossamfund (SST). I likhet med arbetsgruppen anser regeringen att SST även i fortsättningen bör fördela statsbidraget. Nämnden bör dock göras mindre än . Regeringen delar vidare arbetsgruppens uppfattning att det till nämnden bör knytas ett råd för dryftande av gemensamma frågor av intresse för kretsen av bidragsberättigade trossamfund. I rådet bör alla dessa samfund vara representerade. Det finns därutöver ett behov av ett särskilt forum med uppgift att vara ett kontaktorgan för diskussion av övergripande gemensamma frågor av intresse både för staten och för samfunden. Inrättandet av ett sådant forum bör därför övervägas. 4.5 Statlig hjälp med avgifter till registrerade trossamfund 4.5.1 Kostnaderna räknas av från statsbidraget Regeringens förslag: Vid fördelning av statsbidrag skall det beaktas om trossamfundet får statlig hjälp med att bestämma, debitera, redovisa och ta in avgifter. Arbetsgruppens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon invändning mot förslaget. till trossamfund (SST)/Frikyrkosamråd (FSR) anser dock att det är otillfredsställande att avgiftshjälpen kan börja tillämpas när det gäller men inte när det gäller de fria samfunden. framhåller att det är viktigt ur likställighetssynpunkt att de föreslagna bidragsformerna för trossamfunden, däribland avgiftshjälpen, kan börja tillämpas . Skälen för regeringens förslag: Statens stöd till trossamfund kommer att ges i två skilda former: dels som statsbidrag, dels som hjälp med avgifter till registrerade trossamfund. Vid fördelning av statsbidrag bör det beaktas om samfundet får statlig hjälp med att bestämma, debitera, redovisa och ta in avgifter. Kostnaderna för avgiftshjälpen bör enligt regeringens bedömning räknas av från trossamfundets organisationsbidrag i förhållande till det antal personer vars avgifter tas in med statlig hjälp. Arbetsgruppen har beräknat att statens kostnad för uppbördshjälpen uppgår till per person som omfattas av hjälpen. Även de förberedelsekostnader som uppkommer hos () bör räknas av från organisationsbidraget. Dessa kostnader har av RSV beräknats till per samfund, se SOU 1997:46 avsnitt 9.3.1. Regeringen gör inte någon annan bedömning vad gäller kostnadernas storlek än den som arbetsgruppen gjort. Vad gäller ikraftträdandet av reglerna om avgiftshjälp är detta beroende av frågan när hela stat kyrkareformen träder i kraft. Vad som skall gälla i nämnda hänseende har redan bestämt genom flera beslut och de ställningstagandena ligger givetvis fast.