prop · GM03131 · 1999-01-01 00:00:00 — Huvuduppgiften bör därvid vara att främja produktion och distribution av svensk kvali- tetsfilm. I syfte att främja produktionen av svensk kvalitetsfilm, bör det vara en central uppgift för filmpolitiken att vitalisera produktionsmiljön i svensk film. Inom filmen arbetar konstnären och köpmannen, poeten och finansmannen, teknikern och entreprenören, alla med samma projekt. Utan en vital filmproduktionsmiljö krymper konstnärens möjlighet att förverkliga sig själv. Utan konstnären finns ingen lönsam produkt. Det finns också anledning att peka på vikten av att en ny svensk filmpolitik skapar kontaktytor mellan film, television och teater. Det växande antalet TV kanaler är viktiga visningsfönster för svensk långfilm, kortfilm och dokumentärfilm. Filmens, televisionens och teaterns stora gemen- samma rum befolkas av konstnärer, tekniker och entreprenörer som rör sig mellan genrerna. Allt stöd till filmproduktion förutsätter en fungerande distribution. Den svenska filmpolitiken har alltför länge gjort halt inför distributionsledet. Filmen är en demokratisk konstart som många upplever som lättillgäng- lig och som ofta är en ung människas första konstupplevelse. Men alla har inte samma möjligheter att se film. Den geografiska ojämlikheten är stor. Ingen annan konstart är heller så styrd av kommersiella marknads- mekanismer som filmen. En ny filmpolitik måste slå vakt om bredd, mångfald och konstnärlig valfrihet inom såväl produktionen som distri- butionen av film. Kvalitet bör vara ett överordnat begrepp i hela filmpolitiken. I det första filmavtalet definierades begreppen kvalitet och konst- närlighet som en förnyelse av filmens uttrycksmedel och formspråk, angelägenhetsgraden i filmens ärende, intensiteten eller fräschören i dess verklighetsuppfattning eller samhällskritik, graden av psykologisk insikt och andlig nivå, lekfull fantasi eller visionär styrka, episka, dramatiska eller lyriska värden, den tekniska skickligheten och övriga artistiska komponenter i filmen . I senare filmavtal har andra, mer kortfattade formuleringar använts. Enligt gällande filmavtal skall sty- relse ansvara för att tillgodose behovet av värdefull svensk filmproduk- tion. Samma formulering återfinns filmavtal. I likhet med bedömer regeringen att en markering av kvalitetens av- görande betydelse är central. Regeringen redogör i avsnitt 6 för de närmare överväganden som ligger bakom filmavtal. 5 Ett samlat filmavtal Regeringens förslag: Inom ramen för en fortsatt avtalslösning skall stöd till filmkulturell verksamhet och stöd till regionala resurscentrum för film och video regleras filmavtal. Därmed samlas alla filmpolitiska stöd som hanteras av filmavtal. förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser föredrar en fortsatt av- talslösning framför en helstatlig filmpolitik, men viss kritik riktas mot utredningens förslag om att begränsa avtalskretsen till dem som bidrar ekonomiskt samt mot att avtalsmodellen utesluter väsentliga delar av filmlivet från inflytande över filmpolitiken. Ett flertal instanser tillstyrker också förslaget att samla alla filmpolitiska stöd som hanteras av inom ramen filmavtal. Några instanser förordar en fortsättning av den nuvarande uppdelningen mellan produktionsstöd i ett branschavtal och en helstatligt finansierad filmkulturell verksamhet. tidigare överväganden: I propositionen Film- och video- avtalet och statens stöd till filmkulturell verksamhet (prop. 1992/93:10) föreslog regeringen att staten skulle överta ansvaret för finansieringen av olika filmkulturella verksamheter hos , medan finansieringsavtal endast behandlade stöd till svensk filmproduktion. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1992/93:KrU7, rskr. 1992/93:60). I propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) föreslog regeringen inrättandet av ett statligt bidrag till regio- nala resurscentrum för film och video, liksom ett nationellt uppdrag till regional och lokal filmverksamhet med tyngdpunkt på barn och ungdom. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Skälen för regeringens förslag: har haft i uppdrag att pröva såväl en fortsatt avtalsmodell som ett alternativ med en helt statligt finansierad filmpolitik. Efter att ha prövat båda lösningarna drar utredningen slutsatsen att det finns starka skäl som talar för en fortsatt avtalsmodell. Ett sådant skäl är att avtalet skapar en plats för samtal, kon- flikter och framtidsplanering mellan staten och berörda branscher. En förutsättning för en fortsatt avtalslösning är dock, enligt utredningen, att avtalsparterna visar att de i konkreta åtaganden delar tron på avtalsmo- dellens livskraft och berättigande. Med utgångspunkt från en fortsatt avtalslösning, kritiserar Film- utredningen den uppdelning som görs mellan de statliga anslagen till och de medel som finansieras och regleras i avtalet. Denna uppdelning av institutets verksamhet har varit olycklig, skapat onödiga administrativa hinder och minskat flexibiliteten. Utredningen föredrar att se verksamheten som en helhet och föreslår att alla medel fördelas i ett samlat filmavtal med institutets styrelse som ansvarig för helheten. Regeringen är tillsammans med flertalet remissinstanser enig med ut- redningen om värdet av en fortsatt avtalslösning. Avtalsmodellen har talet i huvudsak framgångsrikt speglat det ömsesidiga bero- ende som råder på filmområdet mellan staten och berörda branscher. Parterna filmavtal har också i praktiskt handlande visat att det finns goda förutsättningar för en avtalslösning under ännu en avtals- period. Inför varje ny avtalsperiod bör dock villkoren för en fortsatt av- talslösning jämfört med en helstatlig modell prövas. Det är vidare rimligt, enligt regeringen, att den uppdelning av Filmin- stitutets verksamhet som gällt under innevarande avtalsperiod upphör och att en återgång sker till det förhållande som gällt i samtliga övriga filmavtal talet. Det innebär att alla filmpolitiska stöd som hanteras av regleras filmavtal. För en sådan samlad lösning talar även avtalsmodellen som sådan. Genom att staten och berörda branscher träffar ett samlat avtal tar man också ett gemen- samt ansvar för såväl filmpolitikens finansiering som medlens använd- ning för olika ändamål. Det är inte möjligt för någon part att inom avta- lets ram begränsa eller öronmärka sitt bidrag till något visst syfte. En utveckling där vissa frågor skulle sorteras ut från avtalet för att hanteras i särskild ordning vore mycket olycklig och skulle kunna sätta hela den unika avtalsmodellen i fråga. har samtliga parter i avtalet, liksom även andra filmverk- sammas organisationer, ett legitimt behov av att kunna granska hur avta- let tillämpas som det löper. Som framgår av filmavtal skall utse ett samarbetsråd som skall bestå av tio ledamöter. Fem av ledamöterna skall utses efter förslag från filmbranschen och två efter förslag av TV företagen. Rådet skall granska tillämpningen av avtalet. avskaffas det nuvarande Förvalt- ningsrådet. Den filmkulturella och regionala verksamhet som finansieras av staten vid sidan av filmavtalet, regleras dels genom återrapporteringskrav och bidragsvillkor i särskilt regeringsbeslut till , dels genom förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet. För att inte minska statens styrningsmöjligheter på detta område inne- håller filmavtal dels en bestämmelse om att stöd till regional verksamhet skall kräva samma regionala motprestation som i gällande statsbidragsbestämmelser (se avsnittet Stöd till regional verksamhet), dels en allmän bestämmelse om att stiftelsen beträffande stöd till regional verksamhet, stöd till film i skolan och stöd till filmkulturell verksamhet m.m. i övrigt skall följa de villkor om medlens användning och redovis- ning som regeringen särskilt beslutar. Som en följd av ett samlat filmavtal konstaterar parterna i en proto- kollsanteckning till filmavtal att avtalets reglering av använd- ningen av influtna medel till filmkulturell verksamhet kan kräva en änd- ring enligt stiftelselagen (1994:1220) av andra punkten i stiftelseförord- nandet och parterna förutsätter därför att styrelsen, om den finner att det krävs, ansöker om sådan ändring hos Kammarkollegiet. 6 filmavtal filmavtal mellan staten, filmbranschen och TV företagen inne- håller såväl förändringar som kraftiga förstärkningar av nuvarande film- politiska stöd. Flera parter ökar sina direkta bidrag, medan biografavgif- ten även fortsättningsvis är av biljettpriset. Med dessa ut- gångspunkter kan intäkterna till avtalet beräknas till . Det är en ökning med jämfört med innevarande år. Stöden fördelar sig med till produktionsstöd till svensk film, för distribution och visning av film i hela landet och till den filmkulturella verksamheten i avtalet. Regeringens bedömning: Filmpolitikens huvuduppgift att främja produktion och distribution av svensk kvalitetsfilm bör genom filmavtal mellan staten och berörda branscher ha större förutsätt- ningar att förverkligas. förslag: förslag till filmpolitiska åtgärder, kompletterat med promemorian Publikrelaterat filmstöd, stäm- mer i huvudsak överens med innehållet filmavtal. Därutöver föreslår särskilt stöd till teknikföretag inom filmbran- schen, videostöd, stöd för biografvisning av filmer från länder inom EU, stöd till biografägare för garantihyran för svensk film samt en Film- och TV fond. Till skillnad från utredningens förslag innehåller filmavtal en särskild satsning på film för barn och ungdom, ett ökat stöd till visningsorganisationer och ett fortsatt stöd till samarbete mellan film- branschen och TV företagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utreda- rens förslag om filmpolitiska åtgärder och till promemorians förslag om publikrelaterat filmstöd. De mest kritiska invändningarna görs mot att inte föreslår en särskild filmkonsulent för barn- och ungdomsfilm. Förslaget om upphovsmannastöd delar remissopinionen mellan dem som starkt stöder förslaget och dem som anser att frågan bör lösas mellan de olika intressenterna i ett filmprojekt. Andra invändningar görs mot förslaget om ett stimulansbidrag på för visning av svensk film och filmer från länder inom EU. Kritiken går i första hand ut på att ett sådant stöd diskriminerar filmer från övriga delar av världen, men det görs även gällande att stödet skulle favorisera storstädernas re- dan starka biografer. Kritik riktas även mot förslaget om ett garanti- hyrestöd för svensk film, eftersom ett sådant stöd riskerar att leda till en höjd hyra på utländsk film. Viss kritik riktas även mot förslaget till pub- likrelaterat filmstöd. Bland annat pekar några instanser på att det är otyd- ligt i promemorian vilken typ av finansiering som skall berättiga till pub- likrelaterat stöd. Några remissinstanser betonar värdet av filmer från hela världen, särskilt och , som ofta har svårt att hävda sig kom- mersiellt. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen behandlar nedan de närmare överväganden som ligger bakom filmavtal. Avtalet om- fattar produktionsstöd till svensk film (s. 17), stöd till distribution och visning av film i hela landet (s. 23) samt stöd till filmkulturell verksam- het (s. 31). Produktionsstöd till svensk film filmproduktion är beroende av offentligt stöd. Det är en situation som delar med alla länder i . Produktionsstöd till svensk film har visserligen utformats på flera olika sätt talet, men gemensamt för alla stödformer har varit att skapa ekonomiska förutsätt- ningar för en filmproduktion på hög nivå. Till filmpolitikens främsta uppgifter hör att upprätthålla och utveckla värdefull svensk filmproduktion. I detta syfte bör det som nämnts vara en central uppgift att ytterligare vitalisera produktionsmiljön för svensk film. För att uppnå dessa syften krävs det enligt regeringens bedömning förändringar av nuvarande produktionsstöd till svensk film liksom en förstärkning av de medel som ställs till förfogande för produktion av svensk film. filmavtal innebär att inriktningen på filmpolitiken har större förutsättningar att förverkligas. Avtalet omfattar i den här delen förhandsstöd (till långfilm, barn- och ungdomsfilm samt kort- och dokumentärfilm), förhandsstöd i form av utvecklingsstöd, publikrela- terat stöd och upphovsmannastöd. Det har däremot inte funnits förutsättningar inom ramen filmavtal att genomföra förslag om en Film- och TV fond eller det föreslagna stödet till teknikföretag. Förhandsstöd till långfilm, barn- och ungdomsfilm samt kort- och doku- mentärfilm av produktionsstödet skall även i fortsättningen lämnas som förhandsstöd. filmavtal sker en kraftig förstärkning av de me- del som ställs till förfogande för förhandsstöd. Erfarenheterna från den gångna avtalsperioden visar att förhandsstöd spelar en central roll för finansieringen av svenska filmprojekt. Förutom att utgöra en films eko- nomiska bas, så underlättar förhandsstödet även möjligheterna för fil- mens upphovsmän att finna andra, kompletterande finansiärer. Praktiskt taget alla svenska filmprojekt söker också förhandsstöd. Som ett exempel kan nämnas att det producerades 109 svenska filmer. För 95 av dessa filmer lämnades en ansökan om förhandsstöd, varav 90 beviljades stöd. Efter dansk modell infördes avtal ett system med konsulen- ter som föreslår vilka projekt som skall få för- handsstöd. I praktiken har filmkonsulenterna en stor självständighet när det gäller att fördela förhandsstöd. Även filmavtal bygger på ett system där konsulenter gör bedömningar av vilka filmprojekt som skall få förhandsstöd. pekar såväl som flera remissinstanser på vissa begränsningar för konsulenternas agerande avtal och som det därför har funnits anledning se över i ett nytt filmavtal. En sådan begränsning i det nuvarande avtalet är det budgetmässiga sambandet mellan förhandsstöd och efterhandsstöd. När det automatiska efterhandsstödet ökar så minskar utrymmet för förhandsstödet. Enligt gällande avtal skall av de medel som är tillgängliga för pro- duktionsstöd användas till förhandsstöd eller . I prakti- ken har utrymmet för förhandsstöd varit lägre, i genomsnitt , eftersom efterhandsstödet legat på en högre nivå än planerat. Denna olägenhet är avlägsnad genom det nya filmavtalet. filmavtal har de olika förhandsstöden ingen budgetmässig koppling till andra stödformer. Det har vidare varit av största vikt för staten att relationen mellan resurserna för förhandsstöd respektive efterhandsstöd i ett nytt filmavtal ligger på den nivå som formulerades filmavtal, nämligen av produktionsstödet till förhandsstöd och högst till det publikrelaterade efterhandsstödet. Detta förhållande gäller mellan de olika produktionsstöden filmavtal. En ytterligare begränsning i det nuvarande filmavtalet är det uttryck- liga kravet att förhandsstöd får utgöra maximalt av en films budget. Tillsammans med andra spärrar i stödsystemet har detta inneburit att mycket få filmprojekt har kunnat täcka mer än ca hälften av sin bud- get med förhandsstöd. har kostnaderna för filmproduktioner ökat. En konsekvens av detta är att antalet samproducenter ökat till i ge- nomsnitt fem per film. Arbetet med att finansiera svensk film har på det här sättet blivit allt mer komplicerat och utdraget. När finansieringen väl är klar dras många projekt i gång med otillräckliga förberedelser i övrigt, vilket i värsta fall får konsekvenser för filmens kvalitet. För att inte låsa stödsystemet på ett sätt som utesluter att ett filmprojekt kan få en relativt stor andel av sin budget finansierad från en källa, innehåller filmavtal ingen högsta tillåtna gräns för andelen förhandsstöd i en films budget. Det nya avtalet omfattar inte heller några bestämmelser om åter- betalning av förhandsstöd. Enligt har återbetalnings- reglerna i det nuvarande avtalet bara givit blygsamma summor tillbaka och är dessutom alltför komplicerade. Under den nuvarande avtalsperioden har den manliga dominansen bland de filmskapare som erhållit stöd varit mycket stor. Enligt regering- ens bedömning bör det vara en viktig uppgift för en ny filmpolitik att bryta detta mönster och att förbättra de kvinnliga filmskaparnas villkor. Ett förhållande i det nuvarande avtalet som har kritiserats är bristen på alternativa beslutsingångar. Allt för mycket makt anses ligga hos de två konsulenter som fördelar stöd till långfilm, utan att något alternativt för- handsstöd funnits att tillgå. Mot den bakgrunden har parterna filmavtal enats om att anvisa två olika vägar för att ansöka om förhands- stöd till en långfilm. Den ena vägen innebär att styrelsen anlitar en film- konsulent för att hantera ansökningar på samma sätt som i dagens system. För den andra vägen gäller att styrelsen anlitar en nämnd, som består av en filmkonsulent och ytterligare fyra ledamöter. Enligt avtalet skall styrelsen sträva efter en jämn könsfördelning vid tillsättande av konsulenter och nämndledamöter. Förhandsstöd till långfilm begränsas inte i det nya avtalet till någon viss genre. Det innebär att såväl långfilm för vuxna som långfilm för barn och ungdom samt dokumentärfilm i långfilmsformat kan få sådant förhandsstöd. Avtalet anger dock vissa krav på visningstid för att en film skall klassas som långfilm och därmed vara berättigad förhandsstöd, men undantag från dessa krav kan göras för barn-, ungdoms- och dokumentär- film. Det finns därutöver anledning att särskilt värna barnfilmens ställning. Erfarenheter visar att en särskild barnfilmskonsulent med intresse för och god kunskap om ämnet, exempelvis genom barnpedago- gisk utbildning, kan spela en betydande roll inte enbart genom att fördela stöd utan även genom att leta fram lämpliga projekt. I överensstämmelse med ett flertal remissinstansers uppfattning har parterna filmavtal enats om att avsätta särskilda medel för förhandsstöd till film riktad till barn och ungdom. Avtalet anger också att skall anlita konsulenter för bedömningen av bl.a. vilka barn- och ungdoms- filmprojekt som skall få förhandsstöd. Även kort- och dokumentärfilmen behöver få utvecklas av egen kraft. filmavtal omfattar därför, i likhet med nuvarande avtal, ett sär- skilt stöd till kort- och dokumentärfilm. Stödet är inte begränsat till nå- gon viss genre. En satsning på produktion av kort- och dokumentärfilm bör även följas av en satsning på distribution av dessa filmer. Stöd till spridning av kort- och dokumentärfilm filmavtal behandlas i samband med stöd till film i skolan (se avsnittet Film i skolan). Regeringens satsning på särskilda medel för kvalificerad produktion av TV-program är viktig för filmbranschen. Satsningen innebär att fr.o.m. har tilldelats ett nytt årligt stöd på ur rundradiokontot (prop.1997/98:150, bet. 1997/98:FiU27, rskr. 1997/98:317). Medlen skall användas för särskilt kvalificerad programproduktion av typen dokumentärer, dramatik och program för barn och unga. Till sina väsentligaste delar skall medlen an- vändas till att ytterligare skapa förutsättningar för utläggningar av pro- duktionsuppdrag samt för samarbetsprojekt med fria filmare och produ- center. Förhandsstöd i form av utvecklingsstöd pekar på att det finns allvarliga problem i svensk film- produktion när det gäller den process som föregår själva filminspel- ningen. I likhet med flera remissinstanser delar regeringen den bedöm- ningen, vilken därmed också varit en av utgångspunkterna i förhand- lingarna om 2000 års filmavtal. Som redan nämnts bör det vara en huvuduppgift för filmpolitiken att vitalisera produktionsmiljön för svensk film. Det är viktigt att det finns producentmiljöer där inte minst oberoende producenter får möjlighet att vara konstnärligt drivande och där de får möjlighet till noggranna förbe- redelser av sina filmprojekt. Det behövs också mer tid för manusbearbet- ning och utveckling av filmidéer. Enligt har svensk film en minst lika stor utvecklings- potential som t.ex. den danska, vars unga filmvåg har väckt stort intresse även internationellt. Även i finns det många begåvade regissörer, för att bara nämna en konstnärlig yrkeskategori, men det har ändå gjorts många mindre framgångsrika filmer. Av 29 svenska långfilmer sågs nio av en publik på mindre än 5 000 personer. be- tonar att allt inte kan skyllas på bristande distribution och amerikansk dominans. Bristerna ligger i stället ofta på förberedelse- och utvecklings- arbetet före själva inspelningen. Brådska, dåligt genomarbetade manu- skript och en oklar finansiering har orsakat flera konstnärligt och kommersiellt havererade projekt. Inom ramen för ett nytt filmavtal bör det därför, enligt regeringens bedömning, finnas möjlighet för manusförfattare, producenter och regissörer att söka stöd för att kunna presentera ett så genomarbetat filmprojekt som möjligt. Stödet bör syfta till att ge dessa kreativa krafter möjligheter till arbetskontinuitet och vara ett komplement till andra former av förhandsstöd. Erfarenheterna från den gångna avtalsperioden visar att behovet av projektstöd är stort. I det gällande avtalet finns medel avsatta för utveck- ling av filmprojekt inom ramen för filmkonsulenternas verksamhet. En- ligt har detta system skapat möjligheter, men också pro- blem. Filmkonsulenterna har kommit att delvis fungera som dramaturger, vilket har medfört en orimlig arbetsbörda och otydliga kompetens- gränser. En filmkonsulent borde enligt detta synsätt inte engageras för djupt i ett projekts utvecklingsfas, utan vara fri att säga ja eller nej till projekt som arbetats fram av filmens upphovsmän. För många unga filmskapare kan kortfilmen, eller novellfilmen, vara en viktig etapp i utvecklingen. Men medan en ung författare kan skriva och misslyckas i sin ensamhet, måste filmaren bära på en tung och dyr teknisk organisation också vid mindre projekt. Unga film- skapare med en flerårig utbildning kan på så sätt tvingas in i långfilms- projekt som de själva inte anser sig mogna för. Det är därför viktigt att det finns möjligheter för unga filmskapare att göra sina praktiska försök under realistiska förutsättningar. Ett exempel på detta är det s.k. Växt- huset vid som tidigare givit goda resultat genom att ge unga filmskapare möjlighet att få göra novellfilmer i olika genrer inför kommande långfilmsprojekt. Många av novellfilmer har också varit framgångsrika på festivaler och i några fall även nått biogra- ferna. har detta stöd fördelats av de olika filmkonsulen- terna på . Inom ramen för ett nytt filmavtal bör det även fortsättningsvis finnas utrymme för en växthusverksamhet för unga filmskapare. Verksamheten bör inte begränsas till någon viss genre utan omfatta såväl kort- och dokumentärfilm som experimentell film och animationer. En annan viktig ingrediens i en vital filmproduktionsmiljö är att till- godose behovet av fortbildning för etablerade filmskapare. Det krävs utblick, lyhördhet och lärande för att skall kunna inta en aktiv roll inom den internationella filmen. En betydande del av filmbranschens utveckling sker t.ex. i andra länder. Det är därför viktigt att svenska film- skapare kan följa denna utveckling genom att delta i utbildningar, t.ex. inom EU:s Mediaprogram, eller genom att arbeta i andra länder. I det gällande filmavtalet finns ett fortbildningsstöd som utgår dels som fort- bildnings- och arbetsstipendier, dels som stöd till kursverksamhet där är medarrangör. Stödet lämnas till manusförfattare, produ- center, regissörer och andra yrkeskategorier som påverkar en films ut- formning. Samma möjligheter till stöd bör finnas även i ett nytt filmavtal. Den svenska filmbranschen domineras av integrerade bolag som kan få intäkter från alla led i ett filmprojekt: produktion, distribution och vis- ning. De kan därmed behålla rättigheterna och kontrollen över filmerna under filmens hela livslängd. För flertalet oberoende producenter är läget annorlunda. Dessa ägnar en betydande del av sin tid åt att ordna finansiä- rer till sina filmer och ofta blir resultatet att ett stort antal olika intres- senter bidrar till finansieringen.