prop · GM03126 · 1999-01-01 00:00:00 — Antalet beslut om avslag har varit litet, sammanlagt 65. Detta motsvarar av det totala antalet ärenden. I två län och har det över huvud taget inte förekommit något avslag. I län har avslag förekommit i ett fall av sammanlagt 1 580 och i i fem fall av 2 352. i har fattat avslagsbeslut i något fler fall, 16 av totalt 1 668 ärenden. län skiljer sig från de övriga län där beslut om avslag förekommit genom att man har haft dubbelt så många avslagsbeslut, 43 fall av 1 450, som de andra tre länen tillsammans. Beträffande skälen för avslag har länsstyrelserna i flertalet fall funnit att fastigheten är belägen inom ett område där det finns risk för stegring av fastighetsvärdena och att förvärvaren inte har tillräcklig anknytning till . Däremot har det inte i något fall förekommit att ett avslag motiverats med att förvärvet står i strid med något väsentligt allmänt intresse. Andra skäl för avslag har varit anknutna till de särskilda tillståndsgrunderna enligt jordförvärvslagen. Det har således i dessa fall inte varit fråga om avslag grundade på de materiella bestämmelserna lag. 4.4 De svenska reglerna och EG-rätten EG-rätten En grundläggande målsättning med EG-fördraget är att uppnå en gemen- sam marknad. Denna skall kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlems- staterna. När det gäller fria kapitalrörelser har genom de regler som tidigare fanns i kapitalliberaliseringsdirektivet (88/361/EEG) delvis ersatts av regler i EG-fördraget. Artikel 56.1 (f.d. artikel 73 b.1) i EG- fördraget föreskriver numera följande: Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlems- stater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna . I artikel 56.2 (f.d. artikel 73 b.2) finns en motsvarande regel om restriktioner avseende betalningar. I princip gäller detta förbud mot restriktioner för kapitalrörelser och betalningar också i förhållande till tredje land. Det finns dock åtskilliga undantag beträffande tredje land, bl.a. i artikel 57 (f.d. artikel 73 c) om tillåtna restriktioner mot tredje land gällande direktinvesteringar (se vidare avsnitt 5.1 nedan). EG-fördraget innehåller inte någon definition av begreppet kapital- rörelser. I en bilaga till det inom EU upphävda kapitalliberaliserings- direktivet fanns det emellertid en nomenklatur för de kapitalrörelser som omfattades av direktivet. Där nämndes utlänningars investeringar i fast egendom i landet. Vidare innehöll direktivet särskilda bestämmelser om möjligheten att upprätthålla inhemsk lagstiftning avseende förvärv av fritidsbostäder. Mot bakgrund av att artikel 56 (f.d. artikel 73 b) i EG- fördraget bygger på det nämnda direktivet får det anses stå klart att utländska förvärv av fast egendom täcks av fördragets bestämmelser om kapitalrörelser. Principen om icke-diskriminering är central i EG-rätten och kommer till uttryck på flera ställen i EG-fördraget. Den grundläggande regeln om icke-diskriminering återfinns i artikel 12 (f.d. artikel 6), som ställer upp ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet inom fördragets tillämpningsområde. Diskrimineringsförbudet innebär att en medlemsstat inte får behandla fysiska och juridiska personer från en annan medlems- stat strängare än den egna statens medborgare och företag. Förbudet täcker inte bara öppen diskriminering grundad på nationalitet. Även dold diskriminering omfattas, t.ex. oberättigade krav på bosättning eller språkkunskaper. Principen om icke-diskriminering kan sägas vara ett utflöde av en allmän grundsats om likabehandling av övergripande natur (se vidare , Publica EU, häfte 5, s. 5:26 f.). EU-medlemskapets inverkan på svensk rätt I samband med förhandlingar om medlemskap i bedömdes att lag inte står i överensstämmelse med EG-rättens regler om fri rörlighet för kapital. Resultatet av förhandlingarna blev, i den nu aktuella frågan, en särskild övergångsbestämmelse i anslutningsakten (artikel 114). Den föreskriver att, trots skyldigheterna enligt de fördrag som ligger till grund för EU, får för anslutningen behålla sin befintliga lagstiftning om fritidsbostäder. De fördragsslutande parterna gjorde också en gemensam förklaring till slutakten till anslutningsakten. I förklaringen uttalades att ingenting i gemenskapsrätten hindrar enskilda medlemsstater från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder beträffande fritidsbostäder i fall då åtgärderna är nödvändiga för markanvändning, planläggning och miljöskydd och tillämpas i överensstämmelse med gemenskapsrätten utan någon direkt eller indirekt diskriminering av medborgare i medlemsstater. I propositionen medlemskap i unionen (se prop. 1994/95:19 del 1 s. 157) sades i frågan om fritidsbostäder följande. Förhandlingsresultatet kan sägas innebära att får ett tillräckligt rådrum för att överväga vilka åtgärder som efter femårstidens utgång kan visa sig nödvändiga. De åtgärder som då kan bli aktuella berör framför allt de fritidshusområden som riskerar att utsättas för överexploatering och områden där i första hand den bofasta befolkningens intressen bör tillgodoses. Enligt den nämnda gemensamma förklaringen kommer behövliga åtgärder att få vidtas på såväl nationell som regional och lokal nivå. Genom överenskommelsen som helhet har klargjorts att också får begagna sig av erforderliga medel för att komma till rätta med de problem som en stor efterfrågan på fritidsfastigheter kan föra med sig i bl.a. de kustnära områdena. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen gjordes inga särskilda uttalanden i denna fråga (jfr bet. 1994/95:UU5). 4.5 Rättsläget i vissa andra länder Såsom framgått av avsnitt 4.2.1 åberopades lagstiftningsärende bl.a. intresset av nordisk rättslikhet till stöd för den då valda lösningen att ha kvar begränsningarna i rätten att förvärva fritidsfastigheter. Mot denna bakgrund lämnades i promemorian (se s. 25 29) en kortfattad redogörelse för lagstiftningen om utländska fastighetsförvärv i , och . Även österrikisk lagstiftning beskrevs. Av redogörelsen framgår sammanfattningsvis följande. lyckades vid förhandlingarna om erhålla ett permanent undantag avseende förvärv av fritidsbostäder. Den danska lagstiftningen undantar i princip medborgare i EES-stater från det krav på tillstånd till förvärv av fast egendom som annars gäller för utlänningar. Undantaget gäller dock bara beträffande fast egendom som skall användas för nödvändig helårsbostad åt förvärvaren eller om förvärvet är en förutsättning för att utöva viss näringsverksamhet. Utländska förvärv av fritidsfastigheter för privat bruk är alltså fortfarande tillståndspliktiga. har enligt akten om bl.a. anslutning till EU samma övergångsbestämmelser som när det gäller utlänningars förvärv av fritidsbostäder. Den finska lagstiftningen innehåller också begräns- ningar i rätten för den som är bosatt utomlands att förvärva eller nyttja en fastighet som uppenbarligen är avsedd att användas för fritidsboende eller rekreation. Särskilda regler gäller för . I förhållande till , som inte är medlem i EU, gäller inte de ändringar på området för kapitalrörelser som infördes genom EU-för- draget. kan därför även fortsättningsvis åberopa den särskilda undantagsregeln i kapitalliberaliseringsdirektivet. Den norska konse- sjonsloven innehåller ett generellt krav på tillstånd vid förvärv av fast egendom. Från detta krav undantas olika slag av förvärv, dock inte utlandsboendes förvärv av äganderätt eller bruksrätt till en fritids- fastighet. erhöll vid anslutningen till EU samma temporära undantag som och . Lagstiftningen om utlänningars förvärv av fritidsbostäder finns på delstatsnivå. I promemorian har redogjorts för de regler som finns i . Dessa regler innebär att en utlänning i princip är förhindrad att förvärva en fritidsbostad i . 5 Konsekvenser av internationella åtaganden Regeringens förslag: Lagen (1992:1368) om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom upphävs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot promemorians förslag. Endast två remissinstanser har angett en avvikande uppfattning. Försvarsmakten har förordat att det införs en reglering som begränsar möjligheten för medborgare utanför EU att förvärva fast egendom inom vissa från försvarssynpunkt känsliga områden. har hävdat att bör verka för ett fortsatt svenskt undantag från EG-rätten. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om fri rörlighet för kapital är grundläggande i EG-rätten och innebär bl.a. att en medlemsstat inte får ställa upp regler som förhindrar att egendom i medlemsstaten förvärvas av medborgare i andra medlemsstater. Till följd av den i avsnitt 4.4 nämnda bestämmelsen i anslutningsakten har tillförsäkrats ett tidsbegränsat undantag från denna princip, när det gäller förvärv av fritidsfastigheter. Undantaget gäller till utgången av . En remissinstans har förordat att verkar för ett fortsatt svenskt undantag av det slag som medgavs i anslutningsakten. Rege- ringen delar inte den uppfattningen. Det framstår inte som ändamåls- enligt att försöka få till stånd en sådan förlängning. Erfarenheten visar att man inom EU ser mycket restriktivt på försök från enskilda medlems- stater att få ensidiga undantag från centrala gemenskapsrättsliga bestäm- melser. Härtill kommer att en eventuell förlängning av det svenska undantaget skulle förutsätta ändringar i som efter en genomförd regeringskonferens skulle fordra ratifikation av samtliga EU:s medlemsstater. Det säger sig självt att en så omfattande procedur skulle stöta på betydande motstånd från de andra medlemsstaternas sida. Enligt vad som framkommit har man inte i vare sig eller några planer på att begära en förlängning av undantaget. Ett viktigt skäl av helt annat slag till att något förlängt undantag inte bör begäras är att förvärvsbegränsningar av det slag som lag innehåller i praktiken sannolikt har haft tämligen begränsad betydelse (se vidare avsnitt 5.2). När tiden för undantaget löper ut vid utgången av måste således bestämmelserna om fri rörlighet för kapital tillämpas fullt ut. Eftersom lag uppställer restriktioner för utlänningars förvärv av fast egendom i , står den i strid med dessa bestämmelser. Det står därför helt klart att i förhållande till medborgare i EU:s medlemsstater inte kan ha kvar lagen efter utgången av . Naturligtvis kan man inte heller anta en ny lag som i sak motsvarar innehållet lag. Men är det möjligt att behålla lag gentemot medborgare i tredje land? Och finns det något behov av detta? Vad beträffar den första frågan gäller enligt artikel 56 (f.d. artikel 73 b) i EG-fördraget att tredje land numera likställs med medlemsstater i fråga om kapitalrörelser. Det finns dock vissa undantag som berör förhållandet till tredje land, dvs. land utanför EES (jfr Nipstad, Publica EU, häfte 16, s. 16:9). En sådan undantagsregel finns i artikel 57.1 (f.d. artikel 73 c.1) i EG-fördraget. Denna bestämmelse föreskriver att artikel 56 (f.d. artikel 73 b) inte skall påverka tillämpningen gentemot tredje land av restriktioner som är i kraft enligt nationell lagstiftning eller gemenskapsrätt för sådana kapitalrörelser till eller från tredje land som gäller direktinvesteringar, inbegripet bl.a. investeringar i fast egendom. Ordalydelsen av artikel 57.1 (f.d. artikel 73 c.1) talar emellertid för att undantaget inte omfattar den situation som lag egentligen tar sikte på, dvs. förvärv av fast egendom för personligt bruk (jfr även Nipstad, s. 16:11). Det bör påpekas att undantaget i artikel 57.1 (f.d. artikel 73 c.1) under alla förhållanden inte kan åberopas i förhållande till stater inom EES som inte är medlemmar i , t.ex. . Utöver de nu berörda bestämmelserna i är enligt kapitalliberaliseringsstadga förpliktat att vidta liberaliserande åtgärder i princip likformigt gentemot alla . Stadgan ger visserligen en möjlighet att vidta sådana åtgärder enbart i förhållande till andra EU-stater (se artikel 10 i kapitalliberaliseringsstadgan och Intro- duction to the Codes of Liberalisation of Capital Movements and Current Invisible Operations [utg. av ], 1995, s. 15). Det kan dock befaras att sådan diskriminering kommer att kritiseras av CMIT, för kapitalrörelser och osynliga (dvs. tjänste-) transaktioner. Det är alltså osäkert om kan upprätthålla diskriminerande regler gentemot medborgare i tredje land. Enligt regeringens mening framstår under alla förhållanden behovet av att upprätthålla reglerna lag i förhållande till tredje lands medborgare som litet. Det kan antas att flertalet utlänningar som förvärvar fritidsbostäder i kommer från andra stater inom EU eller EES. Mot bakgrund av processen om kan det vidare antas att allt fler stater i vårt närområde kommer att bli medlemmar i . Regeringen kan inte heller finna att det såsom Försvarsmakten har gjort gällande av försvars- eller sekretesskäl finns ett behov av att upprätthålla regler som begränsar utländska medborgares rätt att förvärva fast egendom. Regeringen erinrar därvid om den bedömning som gjordes lagstiftningsärende att försvars- och säkerhetsaspekterna inte utgjorde något skäl för att behålla dittillsvarande bestämmelser om förvärvstillstånd (se avsnitt 4.2.2 och prop. 1992/93:71 s. 17). Såsom också uttalades i det lagstiftningsärendet hindrar inte EG-rätten att man av försvars- och säkerhetsmässiga motiv begränsar utländska och för övrigt också svenska medborgares möjligheter att uppehålla sig inom militärt känsliga områden m.m. En lag med denna innebörd finns (se lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.). Regeringen föreslår alltså att lag skall upphöra att gälla vid utgången av . Som en konsekvens av detta måste hänvisningar i andra lagar till lag tas bort. I författningskommentaren behandlas vissa rättsliga frågor som uppkommer vid lagens upphävande. 6 Behövs det några nya regler när lag upphävs? Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya regler för att kompensera upphävandet av lag. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har antingen tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot promemorians bedömning. har förordat att nya regler införs som motverkar att fastigheter för permanentboende omvandlas till fastigheter för fritidsboende. Skälen för regeringens bedömning Frågan om ett upphävande av lag behöver kompenseras genom införandet av nya bestämmelser beror på vilka effekter upphävandet kan få och i vilken utsträckning det redan finns andra regler som kan antas täcka den lucka som eventuellt uppstår efter lagen. Effekterna av att lagen upphävs Regeringen kan konstatera att lagen har ett snävt tillämpningsområde. Möjligheterna att förhindra utländska fastighetsförvärv är betydligt mindre än för bara ett tiotal år sedan. Det beror framför allt på att de allra flesta förvärv faller utanför det kontrollerbara området; lagen omfattar nämligen i praktiken endast förvärv för fritidsändamål. Vid sidan av lagen faller också flertalet nyttjanderätter till fast egendom, utom tomträtt och som regel bostadsarrende. Lagen kan alltså inte förhindra att utlänningars efterfrågan på fritidsboende i tillgodoses på annat sätt än genom fastighetsförvärv, t.ex. genom att fritidshus hyrs ut eller upplåts med bostadsrätt till utlänningar. Även inom ramen för det kontrollerbara området är de faktiska möjligheterna att vägra förvärvstillstånd begränsade. Den ena avslagsgrunden att förvärvet strider mot ett väsentligt allmänt intresse kan tillämpas bara i undantagsfall. Att räckvidden av denna bestämmelse är praktiskt taget obefintlig har också belysts i svaren på enkät om lagens tillämpning (se avsnitt 4.3). Den andra avslagsgrunden att förvärvet avser en fritidsfastighet i ett priskänsligt område uttrycker lagens egentliga syfte: att dämpa be- farade prisstegringar. Bestämmelsen omfattar i praktiken endast fastig- heter inom geografiskt begränsade områden. Svaren på Justitiedeparte- mentets enkät tyder på att inte heller denna avslagsgrund har någon stor betydelse. Endast ett fåtal ansökningar har avslagits på denna grund. Man måste visserligen räkna med att lagen sannolikt har betydelse även i en del fall som inte avspeglas i antalet avslagsbeslut. Kunskapen om lagens existens kan ju ha avhållit utlänningar från att över huvud taget köpa fritidsfastigheter i priskänsliga områden. Från mäklarhåll har det också uppgetts att försäljningar till utlänningar i ett mindre antal fall inte har kommit till stånd därför att man har bedömt att tillstånd inte skulle komma att ges. I vilken utsträckning så har varit fallet låter sig inte närmare bedömas. Det har dock inte framkommit något som tyder på att mörkertalet har varit av någon större omfattning. Till bilden hör också att lagen, trots att dess huvudsakliga syfte är att dämpa prisutvecklingen på marknaden för vissa fritidshus, inte kan hindra alla utländska förvärv som typiskt sett verkar i prishöjande rikt- ning. Detta gäller t.ex. vissa förvärv som görs av utländska företag i ex- ploateringssyfte. Utlänningars efterfrågan på fritidsboende har kunnat tillgodoses genom sådana företag. Sammanfattningsvis finns det inte anledning att anta annat än att lag har haft en ganska begränsad prisdämpande effekt. Ett upphävande av lagen leder sannolikt som flera remissinstanser har påpekat trots detta till en något högre utländsk efterfrågan på fri- tidsbostäder i begränsade områden som är populära för fritidsboende. I synnerhet torde detta gälla delar av och samt vissa områden som särskilt har iordningställts för fritidsaktiviteter, t.ex. områden med vintersportanläggningar. Både negativa och positiva effekter av ett ökat utländskt fritidsboende i Ett större utländskt intresse för fritidsboende i kan leda till viss prisstegring på fritidsfastigheter och därmed ökade svårigheter för i regionen bosatta att få ett fritidsboende på nära avstånd. Visserligen har lag inte haft till syfte att motverka att fastigheter som dittills använts för permanentboende omvandlas till fritidsfastigheter. Trots det är det möjligt att problemet kan komma att förstärkas i och med att lagen upphävs. Detta skulle i sin tur kunna försvåra för permanentboende att bo kvar i bygden. Farhågor av detta slag har uttalats av bl.a. Tanums och kommuner. En annan negativ effekt skulle kunna vara en ökad exploatering av och förslitning på naturen. De möjliga negativa effekterna kommer dock att balanseras av vissa positiva effekter. Bland de positiva konsekvenserna av ett ökat utländskt fritidsboende i kan först och främst nämnas att som Turistdelegationen har understrukit vissa näringar, t.ex. turistbranschen och dagligvaruhandeln, torde kunna räkna med ett ökat kundunderlag, vilket i sin tur främjar tillväxt och sysselsättning. Vidare kan en utländsk medborgare som köper ett fritidshus i finna att det finns förutsättningar att etablera företag på orten. Vilka möjligheter ger annan lagstiftning? Givetvis är det under alla förhållanden angeläget att negativa konse- kvenser av de slag som har nämnts tidigare kan avvärjas. Det aktualiserar frågan i vilken utsträckning de kan minskas genom befintlig lagstiftning. Eventuella effekter i form av prisstegring på fritidsfastigheter torde man inte i någon större utsträckning kunna komma tillrätta med genom annan befintlig lagstiftning. En tillämpning av förköpslagen ger vissa möjligheter att komma tillrätta med problemen med att permanentbostäder omvandlas till fritidsbostäder. Särskilda regler om förköpsrätt (s.k. utvidgad förköpsrätt) gäller nämligen i fråga om fastigheter som är bebyggda med hus som behöver användas för permanent bruk och som är belägna inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. Denna möjlighet infördes just för att motverka att permanentbostäder omvandlades till fritidsbostäder och för att säkerställa tillgången på bostäder åt den bofasta befolkningen (se prop. 1983/84:141 s. 17 f., bet. 1983/84:BoU27). De priskänsliga områden som avses har närmare specificerats i bilagor till förköpslagen respektive förköpskungörelsen (1967:873). , när kommunerna har ansträngd ekonomi, kan det dock antas att lagen inte alltid kan tillämpas i den utsträckning som kommunerna önskar. Befarade effekter i form av ökad exploatering och förslitning kan mötas inom ramen för redan tillgängliga lagregler. Införandet av med tillhörande lagar innebär att naturen på ett bättre sätt än tidigare kan skyddas mot t.ex. förslitning vid ett alltför intensivt utnyttjande av allemansrätten. Sålunda ger regler om samråd möjlighet att föreskriva att ett arrangemang som kan skada naturen alltid skall anmälas för samråd. Samrådet kan leda till att miljömyndigheten (eller kommunen) beslutar att ett antal förebyggande åtgärder måste vidtas eller att arrangemanget måste inskränkas i vissa avseenden för att t.ex. skydda vissa arter eller biotoper. Om arrangemanget är tänkt att genomföras på ett känsligt område, får miljömyndigheten förbjuda det. Reglerna om strandskydd tillvaratar intresset av att allmänheten har tillträde till sjöar och andra vattendrag. Vidare kan man genom balkens bestämmelser om bl.a. natur- och kulturreservat åstadkomma ett skydd av på olika sätt värdefulla miljöer. (1987:10) ger kommunerna medel att planera och kontrollera markanvändningen på regional och lokal nivå. Därigenom kan man genom olika planer bestämma hur marken skall användas. Lagen gör det också möjligt att kontrollera och begränsa olika åtgärder i redan befintlig bebyggelse, t.ex. vid om- och tillbyggnad. Fastighets- bildningslagen (1970:988) förhindrar att fastigheter bildas i strid mot kommunala planer och andra allmänna ändamål. Med stöd av denna lag är det således möjligt att förhindra att av allmänna skäl olämpliga fastighetsbildningar för fritidsboende kommer till stånd. Vidare ger fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen (1979:230) också i fort- sättningen utrymme för att tillgodose lantbrukets och landsbygdens särskilda behov. Här kan särskilt pekas på att dessa lagar ger möjlighet att beakta regionalpolitiska aspekter så att glesbygden främjas. Sammantaget kan man konstatera att eventuella negativa effekter av ett ökat utländskt ägande av fritidshus i de flesta avseenden kan mötas inom ramen för redan beslutad lagstiftning. Negativa effekter i form av prisstegring på fritidsfastigheter torde man dock efter ett upphävande av lag inte kunna komma tillrätta med genom några andra befintliga regler. Vilka ytterligare regler är tänkbara? Med hänsyn till innehållet i den gemensamma förklaringen till slutakten till anslutningsakten (se avsnitt 4.4) är det klart att eventuella nya lagregler efter utgången av måste ha en helt annan karaktär än lag. Reglerna får sålunda inte behandla medborgare i andra länder inom EES sämre än svenska medborgare utan måste vara generella. En modell för att motverka en eventuell prisstegring på fastigheter skulle kunna vara något slag av tillståndsprövning i samband med förvärvet. En sådan modell skulle kunna utformas som ett krav på att förvärv av fritidshus inom vissa i lag och författning avgränsade områden görs till föremål för något slag av priskontroll. En generell priskontroll av detta slag måste emellertid enligt regeringens mening av flera skäl bedömas som olämplig. Ett skäl är att den skulle medföra ökad byråkrati för den enskilde och ökade kostnader för det allmänna. En lag om generell priskontroll inger också betänkligheter av mer principiell natur. Det skulle sannolikt också vara svårt att finna lämpliga kriterier för vilket pris som i det enskilda fallet bör godtas. En modell av detta slag skulle också aktualisera frågan om ekonomisk kompensation från det allmännas sida till den fritidshusägare som vill sälja sin fastighet men som fråntas möjligheten att ta ut marknadspris.