prop · GM031D14 · 1999-01-01 00:00:00 — Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv. Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för barn skall för att kunna stärka sin barnkompetens och sina kunskaper om erbjudas utbildning och fortbildning. Barnstatistiken skall utvecklas. I samhälls- och trafikplaneringen skall barns och ungdomars inflytande och delaktighet utvecklas. Målet är att konventionens innebörd skall finnas med i allt offentligt beslutsfattande som rör barn. Kommuner och landsting bör bl.a. er- bjuda sin personal fortbildning om barnkonven- tionen och även inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. I propositionen beskrivs områden där fortsatt utredningsarbete och myndighetsuppdrag er- fordras för att genomföra strategin. I propositio- nen föreslås även att medel skall anslås för bl.a. fortbildningsinsatser, metodutveckling samt ut- veckling av barnstatistik. Regeringen föreslår att medel avsätts under anslaget B9 Bidrag till ung- domsvård och missbrukarvård m.m. Medel för att täcka resekostnader vid återförandet av olov- ligen bortförda barn överförs till utgiftsområde 5 och internationell samverkan, anslaget A 3 Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Effekter av de statliga insatserna Medvetenheten om och vik- ten av att det tillförs ett barnperspektiv i allt be- slutsfattande som rör barn har ökat som en följd av regeringens insatser på området. Barnpers- pektivet har förstärkts och barnets bästa har alltmer kommit i fokus inom såväl socialtjäns- tens individ- och familjeomsorg, det familjerätts- liga området som när det gäller barn som har be- gått brott. Inom ramen för regeringens informations- satsning har stat, kommuner, landsting och fri- villigorganisationer gått samman för att föra ut till i första hand förtroende- valda och tjänstemän som beslutar och planerar inom områden som rör barn. De som har avsatts har resulterat i olika pro- jekt där bl.a. barn- och ungdomsplaner och barn- konsekvensanalyser har blivit viktiga hjälpmedel för den kommunala beslutsprocessen. Ett utvecklingsarbete har påbörjats för att barnperspektivet även skall beaktas i frågor som rör samhälls- och trafikplanering och den fysiska miljön i övrigt. Informations- och utbildnings- satsningarna bidrar till att successivt ändra attity- der, arbets- och förhållningssätt inom olika sam- hällsområden och i olika verksamheter när det gäller barn och barns behov. I redovisning av uppdraget att följa upp barns villkor i förändringstider fram- kommer både positiva och negativa drag inom . Kommunerna har generellt sett inte minskat resurserna till barnavårdsinsatser och resurserna till ungdomsvården har ökat på många håll. Antalet anmälningar och ansök- ningar har ökat. Kvaliteten på utredningarna har höjts. Det finns dock, enligt , be- hov av fortsatt utveckling av do- kumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet med barn och ungdomar. och länsstyrelserna redovisar i sina rapporter en fortsatt utveckling av öppen- vårdsinsatser. I några rapporter varnas dock för att utvecklingen har medfört en risk för att barn och ungdomar som verkligen behöver vård utanför hemmet inte får det i rätt tid. Regeringen vill framhålla betydelsen av arbetet med att utveckla kvaliteten inom arbete riktat mot barn och ungdomar. Regeringens slutsatser budskap kan sammanfattas med orden: Barn skall respekteras. Förverkligan- det av i är en ständigt pågående process som måste hållas levande. Ar- betet med att förankra det synsätt som genom- syrar är långsiktigt. Barnkon- ventionen skall vara ett verktyg i arbetet med att gradvis förbättra barns villkor. Det handlar om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt i olika verksamheter och på olika nivåer i sam- hället. Det krävs därför satsningar för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och vuxna som arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. På så sätt kan barnperspektivet utvecklas så att barnets bästa verkligen sätts i centrum. Det gäller såväl de generella insatserna t.ex. i form av barnhälsovård, förskoleverksamhet och skola som de riktade insatserna till barn och ungdomar i utsatta situationer inom bl.a. och barnpsykiatrin. Samhällets stöd i föräldraskapet är en viktig del av familjepolitiken. Föräldrautbildningsut- redningen har avlämnat sitt betänkande Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161). Förslagen i be- tänkandet har inriktningen att stärka den befint- liga föräldrautbildningen och att vidareutveckla modeller för föräldrautbildning och annat stöd i föräldraskapet, bl.a. för föräldrar till tonårsbarn. Regeringens avsikt är att senare återkomma i frågan. De ändringar som genomförts i so- cialtjänstlagen och kommer att ställa nya krav på arbete. Social- styrelsen kommer att få i uppdrag att utveckla metoder och stödja kompetensutveckling inom barn- och ungdomsarbete. 5.3.4 Socialt utsatta Målet för är att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv resurs- användning som tillgodoser den enskilde indivi- dens behov av stöd och bistånd i samband med försörjningssvårigheter eller andra sociala problem. Kommunen har det yttersta ansvaret för att människor i utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver. Kommunernas socialtjänst svarar för olika former av individuellt bistånd. har uppgifter på såväl individ- som grupp- och samhällsnivå och skall arbeta med både förebyggande insatser och med vård och behandling. Det individuella bistånd som ges genom försorg skall utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Valet av bistånd får inte sty- ras av mekaniskt utformade åtgärdsmodeller utan måste alltid utgå från vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Tillstånd och utveckling Det ansträngda ekonomiska läget i landet har under en stor del av decenniet präglat arbetet inom individ- och familjeomsorg. Arbetslösheten och förändringar i socialförsäk- ringssystemen har medfört att fler människor än har kommit att behöva hjälp. har kommunernas resurser för att ge stöd och hjälp varit mer begränsade . Socialbidraget är avsett att vara ett tillfälligt yttersta skyddsnät för hushåll som inte kan få sin försörjning tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även be- höva utgå när socialförsäkringssystemet och öv- riga ekonomiska förmåner i samhället är otill- räckliga. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster eller tillgångar. Bi- ståndet skall utformas så att det stärker den en- skildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Den kraftiga ökning av socialbidraget som skett under större delen av har avtagit och sjunker kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning för flyktingar. bedömer i sin prognos för att minskningen av de totala socialbidrags- kostnaderna kan komma att uppgå till , vilket motsvarar ca . Kostnadsutvecklingen avspeglar dels det för- bättrade arbetsmarknadsläget och dels det mins- kade flyktingmottagandet. antar dock att många flyktingar kommer att behöva socialbidrag även efter det att introduktionsperioden upphört vilket kan re- ducera effekten av den totalt sett gynnsamma ut- vecklingen av socialbidraget och introduktions- ersättningen. Sammanfattningsvis kan konstateras: - utbetalades sammanlagt ca i socialbidrag och in- troduktionsersättning vilket är en ökning jämfört med . - Socialbidragskostnaderna minskar i ålders- gruppen 18 . - Antalet bidragstagare har minskat i jämförelse med året innan, medan däremot antalet hushåll är . erhöll 749 000 personer (403 000 hus- håll) socialbidrag eller introduktionsersätt- ning för flyktingar. - Den genomsnittliga bidragstidens längd har ökat marginellt men är oför- ändrad i de yngre åldersgrupperna. Hus- hållen fick socialbidrag . I spåren av den förändrade arbetsmarknaden med en hög arbetslöshet och ett högt flyktingsmottagande under periodens inledning ökade socialbidraget kraftigt under en stor del av . fördubblades kostnaderna och antalet bidragshushåll ökade med . De förändringar i välfärdssystemen som gjorts i syfte att sanera de offentliga finanserna antas också ha bidragit till ökningen. Diagram 5.1 Utgivet socialbidrag åren 1990 - Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden som blir bidrags- beroende, bl.a. ungdomar och invandrare. Av samtliga bidragshushåll är ensamstå- ende utan barn. Av samtliga ensamstående kvinnor med barn fick socialbidrag. Socialbidragstagare är i stor utsträckning yngre personer. Cirka hälften av bidragstagarna är . Tre fjärdedelar av hushållen består av svenska medborgare och en fjärdedel utländska. Ålderspensionärer har länge varit få bland socialbidragstagarna men har alltfler äldre fått socialbidrag. De flesta är invandrare bosatta i storstadskommunerna som inte är berättigade till ålderspension i . Många kommuner arbetar aktivt för att social- bidragstagare ska komma ur sitt bidragsberoende genom att erbjuda arbete, sysselsättning eller andra aktiviteter i syfte att förkorta social- bidragstiden. Arbetet bedrivs i många fall i sam- verkan med andra myndigheter såsom arbets- förmedlingen och . Samverkan syftar till att använda myndigheternas gemen- samma resurserna på ett för individen mer effek- tivt sätt och undvika att människor hamnar i en rundgång mellan de olika myndigheterna. Allmänt har det skett en mer restriktiv tolkning av 6 § socialtjänstlagen. Mycket tyder på att utvecklingen förstärkts genom uppdelningen av individ- och familjeomsorg i specialiserade enheter. Läns- styrelsen har i sina tidigare årsrapporter påpekat att handläggningen av ekonomiskt bistånd riske- rar att ske utifrån ett alltför snävt perspektiv där individens ekonomi blir den enda bedömnings- grunden, vilket kan leda till att människor med mer komplexa problem inte får den hjälp de be- höver. Vidare har länsstyrelserna uppmärksam- mat brister i bemötande av den enskilde och en återkommande kritik rör social- tjänstens handläggning och dokumentation. I olika sammanhang har också konstaterats att det finns stora variationer i socialbidragsbeslut, både mellan kommunerna och mellan olika hand- läggare i en och samma kommun. En tydlig konsekvens av de samhällsföränd- ringar som skett är att social- bidragets roll har förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt fungerat som ett sista skyddsnät för människor med försörjningssvårigheter som uppkommit trots förekomsten av de generella socialpolitiska stödformerna har socialbidraget nu för vissa grupper kommit att fungera som ett långvarigt försörjningsstöd. har från olika håll signalerats att hemlösheten har ökat och att de hemlösas situation har försvårats. En orsak kan vara ökade svårigheter på bostadsmarknaden för socialt ut- satta. Det kan även till viss del förklaras genom de förseningar som uppstått i samband med psy- kiatrireformen som trädde i kraft . Förändringen innebar att kommunerna fick an- svaret för öppenvård av de psykiskt funktions- hindrade som tidigare vårdats inom ramen för landstingens slutenvård. De viktigaste statliga insatserna Ansvaret för , såväl vad gäller de olika verksamheterna som kostnaderna för so- cialbidrag, ligger hos kommunerna. Staten ger finansiellt stöd genom det generella statsbidraget och genom vissa specialdestinerade statsbidrag, t.ex. statlig ersättning för mottagandet av flyk- tingar. Socialtjänstlagen (1980:620) styr kommuner- nas socialtjänstverksamhet. beslutade om vissa ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). En av de viktigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till bi- stånd har preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och annat bistånd. Riks- dagens beslut innebär att socialtjänstlagen preci- serar vad som ingår i den s.k. riksnormen. Av- sikten är att skapa förutsättningar för att bedömningen av socialbidrag skall bli likvärdig oberoende av var i landet man bor. Socialtjäns- tens skyldighet att bistå den enskilde med aktiva åtgärder förtydligas. Vidare innebär föränd- ringarna en markering av den enskildes ansvar att göra vad han eller hon kan för att bli självför- sörjande. I lagen infördes också en bestämmelse om att insatser skall vara av god kvalitet. För att utföra uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. och länsstyrelser- na har regeringens uppdrag att i sin verksamhet följa effekterna av de genomförda förändringar- na. Den höga ungdomsarbetslösheten under sena- re år har accentuerat behovet av att finna mer ändamålsenliga metoder i arbetet med arbetslösa ungdomar, som ett alternativ till socialbidrag. Därför infördes en s.k. ut- vecklingsgaranti för ungdomar. Syftet är att öka ungdomars möjlighet att ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden och därmed minska risken att hamna i långvarig arbetslöshet och i långvarigt beroende av socialbidrag. Utvecklingsgarantin innebär att kommunerna har möjlighet att åta sig en skyldighet att erbjuda ungdomar mellan som står till arbetsmarknadens för- fogande, en aktiverande och utvecklande insats på heltid. Ungdomar som är berättigade till so- cialbidrag får en kommunalt finansierad utveck- lingsersättning motsvarande minst socialbidrags- nivån. Den statliga tillsynen över ut- övas av och . Till- synen omfattar såväl kommunernas socialtjänst och olika institutioner inom som enskilda vårdhem och bedrivs på både nationell och regional nivå. Länsstyrelsernas tillsyn och uppföljning avser såväl hanteringen av enskilda ärenden som uppföljning av verksamheter. Av länsstyrelsernas årsredovisningar framgår att handläggningen av individuella ärenden är ett betydande inslag i arbetet även om det finns en strävan att förskjuta tyngdpunkten mot en mer övergripande tillsyn. Totalt sett är antalet till- synsärenden relativt få. Behovet av att se över formerna och organisa- tionen av tillsynen över har aktua- liserats i olika sammanhang. Ytterligare medel för tillsyn har avsatts inom äldreområdet. Den särskilde utredare (dir. 1997:109) som har rege- ringens uppdrag att se över vissa frågor som rör socialtjänstlagen och uppgifter har i uppdrag att lämna förslag till hur tillsynen kan förbättras och effektiviseras. I detta sammanhang skall även förutsättningen för en bättre samordning av tillsynen över samt hälso- och sjukvården analyseras. Uppdraget skall vara slutfört . På grundval av (SOU 1995:60) och (SOU 1996:15) betänkanden har på regeringens förslag fattat beslut (prop. 1997/98:55, bet. 1997/98:JuU13, rskr. 1997/98:250) om åtgärder för att motverka våld mot kvinnor. Åtgärderna sker inom ett brett fält och innebär skärpt lagstiftning, en ökad satsning på förebyggande insatser samt åtgärder som syf- tar till att utsatta kvinnor skall få ett bättre be- mötande och omhändertagande. Köp av sexuella tjänster förbjuds. Socialtjänstlagen kompletteras med en ny bestämmelse som innebär att social- nämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp att förändra sin situa- tion. Kvinnojourerna får ett ökat årligt stöd med . En satsning på fortbildning genomförs som riktas till personal inom social- tjänsten, rättsväsendet och hälso- och sjukvår- den. ges i uppdrag att leda ett ut- vecklingsarbete i frågor om våld mot kvinnor och prostitution. I uppdraget ingår att i samråd med bl.a. kvinnojourerna, utreda frågan om en central kristelefon för våldsutsatta kvinnor. I syfte att förbättra situationen för hemlösa- avsatte regeringen ur Allmänna arvsfonden . Medlen skall användas för ideella organisationers kostnader för att tillsammans med berörda kommuner utveckla och pröva nya modeller för stöd och boende för personer med psykiska funktionshinder. Därvid skall projekt i storstadsområden särskilt uppmärksammas. Effekter av de statliga insatserna Den statliga tillsynen har bidragit till att ge rege- ringen viktigt underlag vad gäller situationen inom . Ändringarna i socialtjänstlagen trädde i kraft varför det ännu är för tidigt att fullt ut bedöma effekterna av förändringarna. Den första redovisningen tyder på att bestäm- melserna som rör socialbidraget inledningsvis fört med sig en del tillämpningsproblem men att det pågår arbete i kommunerna med att anpassa verksamheten efter de nya förutsättningarna, t.ex. genom att utarbeta egna riktlinjer för det bistånd som ligger utanför det lagstadgade för- sörjningsstödet. En första uppföljning av ungdomsgarantin för arbetslösa ungdomar visar att satsningen varit lyckad i den bemärkelsen att de flesta av landets kommuner valt att ansluta sig. Enligt de uppskattningar som gjorts beräknas 250 av landets 288 kommuner komma att ansluta sig till utvecklingsgarantin. var 2 500 ungdomar sysselsatta i någon aktivitet kopplad till garantin. Att arbets- lösheten bland ungdomar nu är betydligt lägre än när garantin utformades har givetvis betydelse för hur garantin fortsättnings- vis kommer att användas. Regeringens slutsatser Analysen av de förändringar som inträffat och de förändringar som kan förutses framledes motive- rar enligt regeringens bedömning ett fortsatt ut- redningsarbete på en rad, för , vik- tiga områden. En särskild utredare har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av vissa frågor som rör socialtjänstlagen och social- tjänstens uppgifter. Utredaren har i uppdrag att analysera och lämna förslag som bl.a. rör lagens konstruktion och struktur, finan- siering, uppgifter och kompe- tensområden samt organisationen och former för tillsynen över . Utredaren skall även lämna förslag på hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utfor- mas. Socialbidraget har kommit att fungera som ett långvarigt försörjningsstöd för vissa grupper som inte kvalificerat sig för det generella social- försäkringssystemet. Ålderspensionärer med in- vandrarbakgrund är en grupp som ofta är hän- visade till socialbidrag på grund av att de inte är berättigade till svensk pension. Det finns därför skäl att se över socialbidragets funktion för bl.a. dessa grupper i syfte att hitta andra lösningar än socialbidrag. Socialbidraget är välfärdssystemens yttersta skyddsnät. En ökning av antalet socialbidrags- tagare måste därför uppfattas som en allvarlig varningssignal. Det gör det särskilt angeläget att följa och analysera utvecklingen av socialbidraget och därvid bl.a. uppmärksamma förändringar som genomförs inom de generella systemen eller förändringar som sker på arbetsmarknaden som påverkar möjligheterna till försörjning. Situationen för hemlösa har försvårats och regeringen vill i samarbete med ideella krafter, särskilt i storstäderna, satsa resurser och vidta åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa. Regeringen anser att ytterligare medel bör anslås under en treårig försöksperiod till nyskapande projekt för de bostadslösa. 5.3.5 Alkohol och narkotika Alkoholpolitik Målet för den svenska alkoholpolitiken är att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar genom att påverka skadligt dryckesbeteende och därigenom minska total- konsumtionen. I en nationell handlingsplan för alkohol- och narkotikaförebyggande arbete finns olika delmål preciserade. Insatser skall genom- föras som vidmakthåller eller förstärker en opi- nion till förmån för återhållsamma alkoholvanor i befolkningen och för punktnykterhet när det gäller vissa grupper och i vissa situationer. Detta innebär att en alkoholfri uppväxt skall främjas i syfte att skjuta upp alkoholdebuten, att trafiken, kvinnans graviditetsperioder och arbetsplatserna skall vara alkoholfria, berusningsdrickande mot- verkas och att återhållsamma alkoholvanor i be- folkningen uppmuntras genom bland annat omfattande opinionsbildning. Tillstånd och utveckling Det finns oroande tecken på att det sker en ökning av alkoholkonsumtionen bland allt yngre ungdomar. Flera undersökningar visar att andelen ungdomar som ofta berusar sig ökar och andelen som aldrig berusar sig minskar. Flickornas andel av den totala alko- holkonsumtionen har också ökat kraftigt sett i ett längre tidsperspektiv. Det är framför allt de lättillgängliga dryckerna folköl, starköl och illegala alkoholdrycker (hembränt och smuggelsprit) som har ökat. utgjorde de illegala dryckerna av den totala alkoholkonsumtionen. Diagram 5.2 Fördelning av den totala alkoholkonsumtionen 1996 I och med skattesänkningen på starköl från med har stark- ölskonsumtionen ökat. För vissa grupper närmar sig ölkonsumtionen 1970-talets nivå. Förutsättningarna att i fortsättningen bedriva en traditionell svensk alkoholpolitik har ändrats i och med det svenska EU-inträdet och den ökade internationaliseringen. Det har medfört att statens insatser för att upprätthålla de alkohol- politiska målen har förnyats. I målet C 185/95, åklagaren mot , prövade de svenska be- stämmelserna om Systembolagets detaljhandels- monopol och dess funktionssätt mot artikel 37 i EG-fördraget, som reglerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Domstolen slog fast att ett statligt detaljhandelsmonopol för alko- holdrycker utformat och anpassat såsom det svenska Systembolaget inte stred mot artikel 37 i EG-fördraget. Diagram 5.3 Den beräknade genomsnittliga årliga alkoholkonsumtionen, mätt i liter ren alkohol, bland pojkar och flickor 16 - 19 år Liter i ren alkohol För svenskt vidkommande var beslut mycket viktigt ur folkhälsopolitisk synvinkel. kritiserade dock det svenska partihandelssytemet och menade att detta utgör ett hinder för import av alkohol- drycker från övriga medlemsstater och att villko- ren för att erhålla sådana tillstånd bl.a. alltför höga avgifter och krav på lagringskapacitet inte står i proportion till syftet att skydda folkhälsan. Med anledning av kritiken sänkte regeringen an- söknings- och tillsynsavgifterna samt förenklade föreskrifterna kring lager och distribution av al- koholdrycker. har dock i en formell underrättelse och med stöd av EG- domstolens dom i Franzénmålet riktat fortsatt kritik bl.a. mot att de svenska tillsynsavgifterna för partihandlare fortfarande anses vara för höga och diskriminerar utländska alkoholexportörer och försvårar framför allt för små företag att komma in på den svenska marknaden. Den for- mella underrättelsen innehåller även kritik mot att restauranger som har serveringstillstånd också måste ha partihandelstillstånd för att kunna im- portera alkoholdrycker för den egna verksam- heten samt att det svenska regelsystemet inte möjliggör att alkoholdrycker kan sändas som gåva från ett annat EU-land till en mottagare i . Alkoholinspektionen har till regeringen överlämnat en utvärdering av kom- munaliseringen av hanteringen av serverings- ärenden från länsstyrelserna till kommunerna. Kommunaliseringen rapporteras i huvudsak ha fungerat bra men att bl.a. brister i kontrollen av folkhälsoförsäljningen förekommer De viktigaste statliga insatserna i samarbete med Central- () följer konsumtions- och skadeutveck- lingen på alkoholområdet. Institutet fördelar också vissa medel till projekt och till viss alko- holforskning samt genomför utvärderingar av det förebyggande arbetet. En omfattande kampanj mot ungdomars alkoholkonsumtion har genomförts . Den ökade gränshandeln och internet- och postorderförsäljningen, ifrågasättandet av parti- handelsreglerna samt den ökade smugglingen av alkohol har rest krav på nya arbetssätt och meto- der som kan komplettera den nuvarande alko- holpolitiken för att förhindra en ökad konsum- tion. Regeringen inrättade en nationell ledningsgrupp för alkohol- och narkotikaföre- byggande insatser under socialministerns led- ning. Ledningsgruppens uppgift är att bygga upp ett långsiktigt förebyggande arbete som kan kompensera de förändringar som EU-medlem- skapet medfört för den svenska alkoholpolitiken. Det handlar om insatser som direkt kan påverka människors förhållningssätt och vanor och som också ökar det individuella ansvarstagandet.