prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — De framhåller bl.a. att förbud mot reklam och annan marknadsföring av alkoholdrycker är nödvändigt för att skapa en trovärdig alkoholpolitik och att reglerna också utgör en naturlig del av denna politik. Stark kritik mot förslagen framförs främst från vissa branschorgan, bl.a. Svenska Bryggareföre- ningen, och . De tar därvid upp frågor rörande bl.a. reklamens betydelse för konkurrensen och ifrågasätter vid sidan av vissa myndigheter och domstolar behovet av en så strikt reglering som förordats av utredningen. Andra frågor som berörs av branschen och vissa juridiska instanser, däribland och , är hur vissa av de föreslagna reglerna förhåller sig till yttrandefriheten och till annan lagstiftning, t.ex. avseende varu- märkesrätt. menar att förslaget om förbud att an- vända vissa varukännetecken i kommersiella annonser går onödigt långt i inskränkningen över rådigheten över ett varukännetecken. Juridiska fa- kultetsnämnden vid gör bedömningen att det före- slagna förbudet är oproportionerligt. Merparten av de instanser som yttrat sig i frågan är positiva till utredningens förslag att föra de särskilda bestämmelserna för marknadsföring av alkoholdrycker till alkohollagen. Motsvarande gäller utredningens förslag att föra in en särskild bestäm- melse om att alkoholreklam inte får rikta sig särskilt till barn och ung- domar och inte heller får skildra sådana personer. Vissa instanser, bl.a. , pekar dock på att det kan uppkomma svå- righeter vid bedömningen av om reklamen kan anses riktad särskilt till barn och ungdomar. Skälen för regeringens förslag: Den svenska alkoholpolitiken syftar till att hålla nere konsumtionen av alkoholdrycker. Insikten om att ett bruk av alkohol kan leda till missbruk motiverar restriktiviteten i den förda politiken. Anledningarna till att människor blir missbrukare är flera och komplexa, och man kan ofta inte peka på en enskild orsak. Alkoholreklamen syftar till att garantera efterfrågan på alkoholdrycker eller hindra att nya varumärken etableras. Den kan också påverka över- gången till andra varumärken än dem som konsumenten har föredragit. Producenter m.fl. kan också nå nya konsumenter med reklam. Alkoholreklamen kan eventuellt också påverka konsumtionsmönstret i en från hälsosynpunkt gynnande riktning. Det är svårt att mäta de effekter alkoholreklamen har eller kan ha på konsumtionen. Att i detta hänseende isolera reklamens påverkan från andra faktorer som t.ex. pris, tillgänglighet och sociala omständigheter är omöjligt. De undersökningar som finns är i viss mån förenade med bris- ter i fråga om begrepp och undersökningsmetoder. Det finns emellertid studier som visat att reklamen har viss betydelse för konsumtionen i höjande riktning. Reglerna för alkoholreklamen speglar emellertid sam- hällets syn på alkoholen, och det går inte att bortse från att en lagstiftning som tillåter alkoholreklam kan uppfattas som att samhället accepterar ett omfattande drickande. Att dricka alkohol är en del av vår kultur och ett accepterat inslag i umgängeslivet. Eftersom det är lagligt att tillverka och sälja dessa pro- dukter måste det rimligen också finnas en möjlighet att kommunicera om dem. Friheten för konsumenterna att välja produkter måste motsvaras av en möjlighet för producenter och leverantörer att informera om olika produkter. För att konsumenterna och andra skall kunna göra rationella över- väganden och val måste företagen tillåtas att lämna information om sina produkter. I en ekonomi som baseras huvudsakligen på konkurrens mel- lan aktörerna på marknaden är reklamen av grundläggande betydelse och ett av de främsta medlen som producenter, distributörer och detaljister använder för att nå konsumenterna med information. För att fungera som information måste reklamen präglas av ett sakligt och ett balanserat bud- skap. Allmänna regler härom, som gäller för alkoholreklam liksom för all annan reklam, finns i marknadsföringslagen. De särskilda reglerna om alkoholreklam, liksom motsvarande regler om tobaksreklam, skiljer sig principiellt från regler om marknadsföring av andra produkter. De sistnämnda reglerna tar sikte på att skydda kon- sumenterna, och andra näringsidkare, från otillbörlig marknadsföring. Marknadsföringslagen syftar till att upprätthålla en grundläggande etik för marknadsföring i allmänhet, att ge förutsättningar för köparna att göra väl överlagda val, att skydda dem från vilseledande marknadsföring samt att ge regler för att särskilja reklamen från annan information. Alkohol- reklamregleringen däremot är en del av alkoholpolitiken och syftar ytterst till att begränsa alkoholkonsumtionen. Enligt regeringens mening är det självklart att det med hänsyn till alkoholens skadeverkningar krävs särskilda regler för alkoholreklamen. har förbundit sig internationellt att föra en restriktiv alkoholpoli- tik. Vid , , konferens i om hälsa, samhälle och alkohol antogs Europadeklarationen om alkohol. I de etiska principer och mål som fastställdes i Europadeklara- tionen slogs fast bl.a. att alla barn och ungdomar har rätt att växa upp i en miljö som är skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder och som i möjligaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker samt att alla människor, som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det på grund av hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. Motsvarande resonemang tas i huvudsak upp i den nationella handlings- planen för alkohol- och drogförebyggande insatser som Folkhälsoinsti- tutet i samarbete med andra myndigheter lade fram . Princi- perna bör naturligtvis beaktas också vid utformningen av reglerna om alkoholreklam. Syftet med alkohollagen är alkoholpolitiskt. De grundläggande alko- holpolitiska principerna har kommit till uttryck i 3 kap. 4 § alkohollagen. Där sägs att all försäljning av alkoholdrycker skall ske på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Vidare slås det fast att den som tar befattning med försäljningen har ett ansvar att se till att ordning och nykterhet råder på försäljningsstället. Att detaljhandelsbolaget, dvs. Sys- tembolaget , skall utöva sin verksamhet så att samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningar i möjligaste mån förebyggs framgår av avtalet mellan staten och bolaget. De alkoholpolitiska och konsumentpolitiska intressena kan kollidera, i teorin och i praktiken. Detta har visat sig exempelvis vid bedömningen av annonser för serveringsställen som utan omnämnande av något varumärke innehållit en prisuppgift för en stor stark . Konsu- mentverket har gjort den bedömningen att dessa annonser i princip strider mot lagen. I regel vidtas dock inga åtgärder mot annonserna eftersom inslaget av kommersiell marknadsföring anses betydligt svagare än om ett varumärke hade nämnts. Det anses vidare vara ett konsumentintresse att information ges om olika serveringsställens priser på alkoholdrycker. Som har framgått av det anförda har reglerna för alkoholreklamen både ett alkoholpolitiskt och ett konsumentpolitiskt syfte. Det primära sam- manhang i vilket reglerna skall inordnas måste dock vara den förda alko- holpolitiken. Alkoholreklamreglerna arbetas in i alkohollagen Alkoholreklamlagen är, som framgått, inte heltäckande när det gäller marknadsföring av alkoholdrycker. Förutom reglerna i den lagen gäller t.ex. de allmänna bestämmelserna i marknadsföringslagen. Alkohol- reklamlagen är ett komplement till marknadsföringslagen och är också knuten till den lagen genom kopplingen till dess sanktionssystem. Alko- holreklamlagen har således ett naturligt samband med marknadsförings- lagen, och det kan hävdas att dess regelsystem passar mindre väl in i alkohollagen. I alkohollagen har å andra sidan samlats samtliga bestäm- melser om hanteringen av alkoholdrycker, och lagen ger uttryck för det alkoholpolitiska synsätt som också ligger till grund för alkoholreklam- lagen. De lagtekniska överväganden som föranlett den nuvarande ord- ningen har främst med hänsyn härtill inte längre samma tyngd (jämför prop. 1977/78:178 s. 46). I sammanhanget bör också beaktas att reglerna i den tidigare gällande tobaksreklamlagen har arbetats in i tobakslagen (1993:581), och att det genom en motsvarande överflyttning på alkohol- området skulle nås en lagteknisk likhet med tobakslagen. Att samtliga bestämmelser om alkoholhanteringen samlas i en lag kan också under- lätta ett utökat samråd mellan t.ex. kommunerna och i samband med verkets tillsyn. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att de särskilda bestämmelserna i alkoholreklamlagen arbetas in i alkohollagen. Förändringar av alkoholreklamreglerna i sak Den nuvarande lagstiftningen om alkoholreklam har i huvudsak gällt . Grunddragen är kända hos dem som berörs, och föränd- ringarna i samband med import- och partihandelsmonopolens avskaf- fande har såvitt för regeringen är känt inte på något avgörande sätt påverkat lagstiftningens tillämpning. Det har inte heller visats att mäng- den alkoholreklam riktad till konsumenter skulle ha ökat i någon nämn- värd utsträckning. Några påtagliga skäl att ändra grunderna för lagstift- ningen föreligger därför inte. En utveckling som däremot kan konstateras ha ägt rum är att branschen genom olika åtgärder har tagit ett allt större ansvar för att sprida information om alkoholens skadeverkningar och för att hindra och motverka åtgärder som kan uppfattas som kringgåenden av gällande alkoholreklamreglering. Regeringen ser positivt på denna utveckling och utgår ifrån att vidtagna åtgärder är uttryck för ett såväl långsiktigt som utökat åtagande från branschens sida. Mot denna bakgrund anser rege- ringen att det saknas skäl att genomföra några större för- ändringar av de särskilda bestämmelserna om alkoholreklam. En föränd- ring bör dock göras vad avser regleringen av alkoholreklam som kan anses riktad mot barn och ungdom. Vidare bör det redan nu gällande gåvoförbudet i alkohollagen föras till de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkholdrycker. Barn och ungdom Av tradition har den svenska alkoholpolitiken syftat till att skydda fram- för allt ungdomen från alkoholkonsumtionens negativa följder. Det har härvid ansetts särskilt angeläget att bl.a. alkoholdebuten sker . Det finns en risk att den som gör en tidig alkoholdebut och vänjer sig vid alkohol i högre grad konsumerar och missbrukar alkohol som vuxen. Enligt regeringens mening är mot denna bakgrund barn och ungdomar en särskilt skyddsvärd grupp att ta hänsyn till vid utformningen av alkoholreklamregleringen. I Europadeklarationen om alkohol, som anslöt sig till , har också slagits fast bl.a. att alla barn och ungdomar har rätt att växa upp i en miljö som är skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder, och som i möjli- gaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Det finns enligt regeringen anledning att genom ändringar i lagstift- ningen tydligare än vad som gäller klargöra att det är oförenligt med kravet på god marknadsföringssed att rikta marknadsföringen av alko- holdrycker mot barn och ungdomar. All marknadsföring skall enligt 4 § marknadsföringslagen stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Med god marknadsföringssed avses enligt 3 § marknadsföringslagen god affärssed eller andra vedertagna normer som syftar till att skydda konsumenter och näringsidkare vid marknadsföring av produkter. Som tolkningsunderlag för vad som skall anses utgöra god marknads- föringssed tjänar bl.a. Grundregler för reklam (), myndigheters råd, riktlinjer och föreskrifter samt praxis. Preciserade regler om marknadsföring finns också i andra lagar, såsom kravet i alkoholreklamlagen på att sär- skild måttfullhet skall iakttas vid den tillåtna marknadsföringen av alko- holdrycker. Vid bedömningen av vad som skall anses utgöra god mark- nadsföringssed skall beaktas att konsumenten regelmässigt endast har en flyktig kontakt med marknadsföringen. Särskilda krav på vederhäftighet ställs på sådan reklam som riktar sig till svaga grupper. Hit hör barn och ungdomar. anger som en grundläggande princip att reklam skall utformas med vederbörlig känsla av socialt ansvar. Av framgår vidare att reklam inte får utnyttja barns naturliga godtrogenhet eller ungdomars bristande erfarenhet och att reklam som riktas till eller är ägnad att påverka barn eller ungdom inte får innehålla framställning i ord eller bild som kan medföra fysiska skadeverkningar eller påverka dem negativt i psykiskt eller moraliskt avseende. En marknadsföring av en alkoholdryck som kan anses rikta sig till barn och ungdomar bör inte bedömas förenlig med kravet på att reklamen skall utformas med veder- börlig känsla av socialt ansvar och kan också anses medföra risk för skadeverkningar. Alkoholdrycker får inte serveras eller säljas till ungdomar under 18 respektive . Det bör då inte heller vara tillåtet att rikta marknads- föringen av alkoholdrycker mot dessa grupper. Enligt regeringens upp- fattning har emellertid förekommit att alkoholprodukter främst genom sin image, produktens förpackning och utformning i övrigt särskilt inriktats mot ungdomar. Enligt regeringens mening bör det till förhindrandet av sådan mark- nadsföring införas en bestämmelse, varav direkt framgår att marknads- föringen av alkoholdrycker inte får rikta sig särskilt till barn eller ung- domar. En sådan bestämmelse blir tillämplig om marknadsföringen har en sådan utformning att det kan antas att barn och ungdomar lätt lägger märke till och kan påverkas av marknadsföringen. Härvid skall beaktas att barn har svårare än vuxna att kritiskt granska och värja sig mot mark- nadsföring och att ungdomar kan vara särskilt lättpåverkade av alkohol- reklam. Det kan naturligtvis medföra vissa svårigheter för KO att bevisa att en marknadsföring riktar sig särskilt till barn och ungdomar. De svårigheter som kan uppkomma bör dock inte överdrivas. Viktiga bedömningskriterier är dryckens egenskaper och sammansättning, dryckens popularitet hos unga, dess namn och förpackningens utform- ning. Den föreslagna regleringen tar således inte ensidigt sikte på varu- märken eller förpackningen. Enligt regeringens mening bör dessa i stället beaktas inom ramen för en helhetsbedömning av framställningen och vidtagna marknadsföringsåtgärder. Gåvoförbudet Enligt 3 kap. 5 § alkohollagen får den som tillverkar, säljer eller förmed- lar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov. Enligt andra stycket samma paragraf får vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker sådana drycker inte lämnas som gåva. Att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker är alltså inte tillåtet för att främja försäljningen eller som säljargument för andra varor. Varupro- ver får lämnas endast till tillståndshavare enligt alkohollagen. I begreppet varuprov ligger i detta sammanhang att det skall vara avsett för någon som har rätt att köpa varan direkt av tillverkaren eller partihandlaren. Livsmedelsbutiker eller restauranger får alltså inte lämna varuprover till sina kunder. Enligt förarbetena skall dock en allmänt godtagen represen- tation accepteras, liksom att det bjuds på alkoholdryck t.ex. vid invigning av en mässa. Bestämmelserna har i viss utsträckning varit sanktionerade genom alkohollagens sanktioner, dvs. återkallelse eller varning. Denna ordning upphör i stor utsträckning att gälla till följd av det förslag om rätten till partihandel som regeringen har presenterat i avsnitt 9.2. Med hänsyn härtill och till att gåvoförbuden har till helt övervägande syfte att skydda konsumenterna bör reglerna föras till och sanktioneras i enlighet med de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker. 11.3 Tillsyn och sanktioner Regeringens förslag: /skall ha kvar huvudansvaret för att övervaka efterlevnaden av de sär- skilda bestämmelserna om alkoholreklam. Tillsynen över marknads- föringen på serveringsställen skall dock i första hand utövas av kommunerna. Överträdelser av alkoholreklamreglerna på sådana ställen skall kunna medföra återkallelse av serveringstillståndet. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att också Alkohol- inspektionen skall ha vissa tillsynsuppgifter avseende efterlevnaden av de särskilda bestämmelserna om marknadsföring. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är splittrade i sin uppfattning om utredningens förslag till ett delat tillsynsansvar. Vissa, bl.a. och , pekar på ris- ken för en otydlig fördelning av kompetens. Flera, bl.a. Konsumentver- ket, är dock positiva till att kommunerna ges ett utökat ansvar för tillsy- nen över efterlevnaden av alkoholreklamreglerna på restauranger. kommun, kommun och förordar att all marknadsföring från tillståndshavarnas sida skall falla under kom- munernas tillsyn. uttrycker oro över ökade kostnader för kommunerna. Kammarrätten i anmärker att det kan förefalla vanskligt att införa en så ingripande sanktion som åter- kallelse av tillstånd vid överträdelser av alkoholreklamreglerna. Skälen för regeringens förslag: är central förvalt- ningsmyndighet för konsumentfrågor med uppgift att bl.a. skydda kon- sumenternas hälsa och säkerhet. /KO har en mångårig erfarenhet och särskild kompetens när det gäller bevakningen av och till- synen över marknadsföring. har också kunskap i hur marknadsföringen i största allmänhet går till och hur olika branscher fungerar. Denna kunskap har verket skaffat sig bl.a. genom behörigheten att utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring av varor, tjäns- ter och andra nyttigheter, jämför 3 § 3 förordningen (1995:868) med instruktion för . I sin verksamhet står Konsument- verket/KO i ständig kontakt med näringslivet och dess representanter. /KO är tillsynsmyndighet för ett flertal lagar inom kon- sumentområdet, eller vissa bestämmelser i sådana lagar, däribland mark- nadsföringslagen (1995:450, tobakslagen (1993:581), prisinformations- lagen (1991:601) och avtalsvillkorslagen (1994:1512). Kommunerna övervakar å sin sida, bl.a. genom återkommande inspek- tioner, kontinuerligt restaurangmarknaden och har fortlöpande kontakter med tillståndshavarna. Tillsynen ger kunskap och överblick som Konsu- mentverket/KO i viss mån saknar. Härtill kommer att kommunerna redan utövar tillsyn när det gäller bl.a. det s.k. animeringsförbudet (6 kap. 7 § alkohollagen) samt de särskilda bestämmelserna i alkohollagen med all- mänt hållna riktlinjer för hur försäljning och servering av alkoholdrycker skall gå till, se t.ex. 3 kap. 4 § och 6 kap. 2 §. Det finns enligt regeringen alkoholpolitiska skäl för att kommunerna ges ett utökat ansvar i fråga om tillsynen över marknadsföringen av alkoholdrycker. Sammanfattningsvis bör vid tillsynen av alkoholreklamreglerna såväl den omedelbara insikt i och den särskilda kunskap om förhållandena på alkoholmarknaden som kommunerna har som sam- lade erfarenhet av och kunnande om marknadsföring så långt som möjligt tas till vara. Tillsynen bör därför delas upp med hänsyn till de olika myn- digheternas särskilda kompetens och praktiska möjligheter till insyn. utövar kommunerna den omedelbara tillsynen över efter- levnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl (8 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen). Marknadsföringen av alkoholdrycker på serveringsställen har intimt samband med den verk- samheten. Kommunerna bör därför ges viss behörighet att övervaka efterlevnaden av marknadsföringen av alkoholdrycker på restauranger, pubar och andra liknande ställen där rätten att sälja alkoholdrycker grun- das på ett serveringstillstånd. Eventuella tillkommande kostnader för denna tillsyn kan kommunerna finansiera genom avgifter, se 7 kap. 13 § alkohollagen. Härigenom bör myndigheternas resurser kunna utnyttjas mer rationellt och kunskapen om reglerna för marknadsföringen av alkoholdrycker kunna spridas bättre åtminstone bland serveringstillståndshavare. Kom- munerna kan göra en helhetsbedömning av verksamheten på ett sådant ställe. Till exempel skulle förenligheten av prissättningen av starköl på ett serveringsställe med bestämmelsen i 6 kap. 6 § alkohollagen kunna prövas i samma sammanhang som bedömningen av marknadsföringen av dryckerna på serveringsstället. Kommunernas tillsyn skall utövas vid sidan av . Den skall utövas i första hand men endast ta sikte på serveringstillstånds- havarens ansvar för marknadsföringen. För kommunernas tillsyn skall gälla alkohollagens allmänna sanktionssystem. Den uppdelning av ansva- ret för tillsynen av alkoholreklamregleringen som regeringen förordar uppnås lagtekniskt genom att kommunerna genom en särskild bestäm- melse i alkohollagen åläggs ett tillsynsansvar över tillämpningen av de särskilda reglerna om marknadsföring av alkoholdrycker på serverings- ställen. skall det föreskrivas att det för denna tillsyn skall gälla det allmänna sanktionssystemet enligt alkohollagen. Om en marknadsföringsåtgärd inne på en restaurang bedöms stå i strid med gällande bestämmelser får kommunen således tillämpa de sanktioner som redan föreskrivs i alkohollagen, dvs. återkallelse eller varning. Kommunen kan vidare genom villkor för rörelsens bedrivande till- kännage sin åsikt om överträdelsen, se 7 kap. 5 § alkohollagen. Genom kopplingen till det sanktionssystem som föreskrivs i alkohol- lagen markeras också det alkoholpolitiska motivet för alkoholreklam- regleringen. Återkallelse av tillstånd enbart på grund av överträdelse av de särskilda bestämmelserna för marknadsföring bör dock förbehållas de fall då överträdelsen varit särskilt allvarlig eller tillståndshavarens mark- nadsföring har föranlett åtgärder enligt alkohollagen eller mark- nadsföringslagen. Kommunernas tillsyn bör ta sikte på inte endast marknadsföringen inne i serveringsställenas lokaler utan också på den marknadsföring som sker i omedelbar anlutning härtill, t.ex. reklam i fönster och på skyltar, marki- ser och parasoller. Med marknadsföring på serveringsställen avses däremot inte exempel- vis reklamblad som delas ut utanför serveringsställena. Inte heller direkt- reklam för serveringsställen eller för tillställningar på sådana ställen skall bedömas som marknadsföring på serveringsställen. Härav följer att inte heller vad som närmast kan beskrivas som vandrande annonspelare , något som blivit allt vanligare i stadsmiljön vid marknadsföring av olika restauranger, normalt är att bedöma som marknadsföring på serverings- ställen. exklusiva tillsyn skall omfatta marknadsföring av alkoholdrycker utanför serveringsställen. Till tillsynsuppgiften hör bl.a. att övervaka efterlevnaden av alkoholreklamregleringen på de områden som angetts i föregående stycke samt de särskilda förbuden mot att i kommersiella annonser marknadsföra alkoholdrycker till konsumenter. Det är självfallet angeläget att alkoholreklamregleringen tillämpas lika över landet och att det skapas en enhetlig praxis. Förutsättningar för detta finns inte minst genom den löpande tillsyn som länsstyrelserna bedriver över kommunernas verksamhet (8 kap. 1 § alkohollagen). Härtill kom- mer att Alkoholinspektionen kontinuerligt skall följa upp tillämpningen av det alkoholpolitiska regelsystemet. När det gäller frågor om mark- nadsföring skall i myndighetens instruktion föreskrivas att samråd skall ske med . När viktigare ärenden avgörs efter en åtgärd skall underrätta Alkoholinspektionen om beslutet, varefter inspektionen har att informera kommunerna om beslutet. På motsvarande sätt bör kommu- nerna underrätta såväl Alkoholinspektionen som om sina beslut som rör alkoholreklam på serveringsställen. Kommunerna bör vid sidan av de åtgärder som följer av deras tillsyns- uppgifter också rapportera om missförhållanden som rör marknads- föringen och som de bedömer faller utanför deras behörighet.