prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom den utveckling som ägt rum på värdepappersmarknaderna är för- säkringsföretagen inte heller lika ensamma som tidigare om att utjämna ekonomiska risker. Verksamheter inom många andra branscher har en stor betydelse för ekonomins och samhällets utveckling utan att företagen inom branschen är föremål för särskilda rörelseregler eller särskild till- syn. Det slag av riskutjämnande verksamhet som försäkringsbolag bedriver kan numera inte i sig anses motivera särskilda rörelseregler. Ett sådant synsätt utesluter dock inte att verksamhetens art beaktas i särreglerna, t.ex. genom krav på en god riskhantering, om man av andra skäl än de som angavs 1948 anser att försäkringsverksamhet bör underkastas sär- skilda rörelseregler och särskild tillsyn. Livförsäkringsverksamheten ansågs vid tillkomsten av lag ha ett i grunden socialpolitiskt syfte, vilket påverkade utformningen av rörelsereglerna och uppgifterna för tillsynen. Den utveckling som där- efter skett gör att ett sådant synsätt knappast kan upprätthållas . ATP-systemet har infört och den allmänna pension har förbättrats vilket innebär att ett pensionsskydd tillhandahålls. Livförsäkringsområdet har öppnats för större konkurrens bl.a. genom fondförsäkringssparandet. Det individuella pensionssparandet utan försäkringsinslag har införts . Livförsäkringarna har i många fall blivit mer utpräglade in- strument för sparande. Man kan därför inte utforma regleringen med ut- gångspunkt i att all livförsäkringsverksamhet har ett i grunden socialt syfte. Behövs rörelseregler med hänsyn till försäkringstagarnas intressen? Om ett försäkringsbolag inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt skade- försäkringsavtal kan stora värden gå förlorade för privatpersoner och företag. Om ett försäkringsbolag saknar förmåga att fullgöra sina för- pliktelser enligt livförsäkringsavtal kan enskilda livförsäkringstagare hamna i en ohållbar ekonomisk och social situation. Detta skulle i och för sig ensamt kunna motivera särskilda regler för verksamhetens bedrivande och särskilda former av finansiell tillsyn. Liknande konsekvenser kan dock uppkomma även i andra avtalsförhållanden utan att några särregler finns utöver allmänna regler om konsument- och borgenärsskydd. Försäkringsteknik är dock komplicerad. Detta innebär att det normalt är svårt för andra än fackmän att bedöma och värdera försäkringar samt bedöma om ett visst bolag hanterar risker effektivt. Det medför också att försäkringsbolagen har ett kunskaps- och informationsövertag i förhåll- ande till försäkringstagarkollektivet. är också speciellt i den meningen att försäkringstagaren betalar i förskott för att försäk- ringsgivaren skall överta en risk . är det fråga om komplicerade paketförsäkringar. En ersättning från försäkringen aktuali- seras först vid ett försäkringsfall efter det att avtalet ingåtts. När det gäller livförsäkringar är det ofta fråga om avtal över med ett stort moment sparande och ersättningar som skall falla ut först . För livförsäkringar föreligger normalt också svårigheter att byta försäkringsgivare . Vad som anförts innebär att försäkringstagaren är beroende av försäkringsbolagets förmåga att förvalta sparandet och betala ut försäkringsbeloppen. Samtliga remissinstanser som yttrat sig anser att särskilda rörelseregler bör säkerställa ett starkt konsument- eller försäkringstagarskydd. Även vi anser att det avgörande motivet för särskilda rörelseregler och särskild tillsyn för försäkringsverksamhet skall vara att skydda i första hand för- säkringstagarnas intresse. Ett sådant skydd behövs på grund av de all- varliga konsekvenser som kan uppkomma för enskilda om försäkrings- åtaganden inte fullföljs och de ovan nämnda särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. Rörelsereglerna och tillsynen skall skydda de enskilda som kollektiv och inte som enskild part. I början av detta sekel åberopades att försäkringsrörelse bygger på massavtal och därigenom på ett allmänt förtroende. Även sundhetsreg- lerna på bank- och värdepappersområdet anger att verksamheten skall bedrivas så att allmänheten har förtroende för bolagen (se vidare av- snitt 6.2). Att allmänheten har förtroende för försäkringsbolag skulle i och för sig kunna hävdas som ett särskilt motiv för att ställa upp rörelseregler och anordna särskild statlig tillsyn utöver vad som gäller för företag i all- mänhet. Ett sådant förtroende torde uppkomma som en naturlig följd av en särreglering som syftar till att skydda försäkringstagarnas intressen. Vems skyddsintressen bör rörelsereglerna och tillsynen beakta? Skyddsbehovet är normalt större inom livförsäkring än inom skadeför- säkring. Detta bör beaktas vid utformningen av rörelsereglerna och utöv- andet av tillsynen. Särordningen bör dock inte enbart skydda livförsäk- ringstagarnas intressen. Även skadeförsäkringstagarnas intressen bör tas till vara. Ett försäkringsbolags oförmåga att ersätta en försäkrad byggnad efter brand kan exempelvis få lika allvarliga konsekvenser som en oför- måga att betala ersättning enligt en pensionsförsäkring. Ett försäkringsbelopp tillkommer ibland annan än försäkringstagaren, dvs. den som ingått avtal om försäkring med försäkringsgivaren. Så är fallet med dödsfallsförsäkringar där ersättningsbeloppet skall tillkomma en förmånstagare och med ansvarsförsäkringar där ersättningen skall betalas till tredje man. Även sådana kategorier av ersättningsberättigade drabbas om försäkringsbolaget inte kan fullgöra sina åtaganden enligt ett försäkringsavtal. I detta sammanhang finns det särskilt skäl att peka på ansvarsförsäkringarnas viktiga betydelse för det skadeståndsrättsliga systemet. Ett skyddsintresse för andra ersättningsberättigade än försäkringstagare finns också för bl.a. kollektivavtalsförsäkringar och gruppförsäkringar, där försäkringsbeloppet skall tillkomma en arbetstagare eller grupp- medlem som omfattas av försäkringsskyddet (den försäkrade) eller deras efterlevande. Kollektiva försäkringar kännetecknas av flera särdrag som samman- hänger med att de är föremål för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och tecknas av en gruppföreträdare. Vi återkommer i det följande till frågan om detta motiverar speciella rörelse- eller tillsynsregler (avsnitt 11). Kollektiva försäkringar bör emellertid inte generellt undan- tas från särregleringen. Den föreslagna särregleringen bör alltså skydda även de som skall ha rätt till försäkringsersättningen enligt liv- och skadeförsäkringsavtal utan att själv vara försäkringstagare. Dessa benämns i det följande andra er- sättningsberättigade på grund av försäkring eller med försäkringstagarna jämställda ersättningsberättigade . Skyddsbehovet är störst om försäkringstagaren är konsument eller småföretagare eftersom dessa normalt saknar tillgång till särskild sak- kunskap om försäkringar och kan befinna sig i ett underläge gentemot försäkringsbolaget. Om ett försäkringsbolaget inte fullgör åtaganden en- ligt försäkringsavtal kan konsekvenserna bli allvarliga även för andra grupper. Om ett bolag meddelar såväl konsument- som företagsförsäk- ringar kan också förluster på de senare försäkringarna medföra att bola- get förlorar möjligheterna att betala ut ersättning till konsumenterna. Sär- regleringen bör därför inte generellt begränsas till konsumentförsäkringar och försäkringar för företagare med liknande skyddsbehov, utan även avse andra företagsförsäkringar och därmed tillhandahålla ett grundläggande skydd för försäkringstagare som är företag. Det bör i sammanhanget framhållas att det finns ett starkt allmänt in- tresse av en väl fungerande försäkringsmarknad. Det ekonomiska livet i ett modernt samhälle är beroende av den riskspridning som sker genom försäkringar. Ansvarsförsäkringens stora betydelse för skadeståndsrätten åskådliggör detta förhållande. Försäkringarna är komplexa och försäk- ringstagarna lär ofta känna produkterna först vid ett framtida försäkrings- fall. Även andra företag än småföretagare kan befinna sig i ett underläge i fråga om kunnande och information. Vissa försäkringstagare hör inte till den skyddsvärda kretsen. Det gäller återförsäkringstagare, dvs. ett försäkringsbolag som återförsäkrar (avger eller cederar) direkttecknade försäkringar hos en annan försäk- ringsgivare (återförsäkringsgivare). Det gäller också koncernbolag som försäkrat sig hos ett captivebolag, dvs. ett försäkringsbolag inom en kon- cern som bildats för att försäkra koncernbolagens risker. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.4 bör sådana företag visserligen tills vidare omfattas av särregleringen i många delar, men detta motiveras av andra skäl än att skydda de som är försäkringstagare i dessa sammanhang. Behövs rörelseregler med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet? Försäkringsföretag har en speciell roll som förvaltare av försäkrings- tagares medel och som utjämnare av risker. Deras förmögenhetsförvalt- ning avser förmögenhetsvärden som är betydande. vill även lyfta fram behovet av finansiell stabilitet i samhället som motiv för rörelseregler och särskild tillsyn. Genom en allt större branschglidning och gruppbildningar mellan olika finansiella företag får, enligt inspektionen, försäkringsbolag en väsentlig betydelse för det finansiella systemets stabilitet, även om betydelsen för betalnings- systemets stabilitet är mindre. pekar också på bo- lagens roll på kapitalmarknaden. Ett regelverk på området är enligt in- spektionen också till fördel för den internationella handeln. En interna- tionell standard och nationella regler för försäkringsverksamhet bidrar på det sättet till systemets stabilitet. Som påpekat har försäkringsbolag inte samma dignitet som bankerna från finansiell stabilitetssynpunkt. De sysslar exempelvis inte med någon egentlig betalningsförmedling. Risken för att eventuella störningar skulle fortplanta sig till betalningssystemet är därför begrän- sad. Vi delar bedömning och anser att intresset av stabilite- ten inom det finansiella systemet inte kan anses som ett särskilt motiv för särreglering av försäkringsbolag. En annan sak är att lagstiftningen bör säkerställa att försäkringsbolag är ekonomiskt stabila, så att bolaget kan fullgöra sina åtaganden. Detta innebär emellertid inte att regelsystemet skall förhindra att försäkrings- bolag går i konkurs. Med särregler och tillsyn för försäkringsbolag som säkerställer en god soliditet och betryggande betalningsförmåga redu- ceras risken för att bolagens åtaganden mot försäkringstagarna inte skall kunna fullföljas. Behövs rörelseregler för att öka effektiviteten inom den finansiella sektorn? En ökad effektivitet inom den finansiella sektorn är av godo även för försäkringstagarna. Genom att avskaffa etableringshinder och konkur- rensbegränsande regler kan konkurrensen förbättras och marknadens effektivitet öka. Förhållandet är dock inte unikt för försäkringsbranschen. Det finns också andra regleringar för försäkringsföretag som kan ha större betydelse i detta sammanhang, såsom regler för att förhindra kon- kurrensbegränsande åtgärder och redovisningsregler för att främja en genomlysning av företag och en effektiv fördelning av kapital. Som För- säkringsutredningen framhållit har också konkurrensen mellan försäk- ringsföretagen ökat . Denna utveckling kan förväntas fort- sätta. är de flesta ense om att särskilda rörelseregler och offentlig till- syn inte i sig är något bra medel för att skapa effektivitet hos enskilda bolag inom en viss bransch. En annan sak är att rörelsereglerna bör ut- formas så att konkurrensen på försäkringsområdet och angränsande finansiella sektorer inte förhindras eller försvåras. Bland annat sådana informationsregler som med hänvisning till försäkringstagarnas skydd uppställs för att främja en god genomlysning kan förväntas bidra till en ökad effektivitet på försäkringsmarknaden. Även behövs rörelseregler och särskild tillsyn för försäk- ringsbolag. Motivet för detta skall vara att skydda direktförsäkrings- tagarnas och jämställda ersättningsberättigades intressen. Ett sådant skydd är motiverat av de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för dessa om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden samt de ovan nämnda särskilda förhållanden som sammanhänger med försäkringar. 5.2 Rörelsereglernas skyddsintressen Regeringens förslag: Rörelsereglerna och till- syn skall tillgodose att försäkringsbolag kan fullgöra åtaganden mot direktförsäkrings- tagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar, att tydlig och relevant information lämnas till direktförsäkrings- tagare och de som erbjuds att teckna en sådan försäkring, samt att bl.a. anskaffning av försäkringar och skaderegleringen bedrivs på ett för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade till- fredsställande sätt. förslag: Överensstämmer väsentligen med regeringens förslag (se betänkandet s. 107, 108 och 172). Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer helt med regeringens (se promemorian s. 100 och 101). Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt för- säkringsutredningens förslag eller lämnat dem utan erinran. Konkurrens- verket har varit positivt till att större utrymme skapas för konkurrens be- träffande premiesättning och produktutformning till nytta för försäk- ringstagarna. har delat denna uppfattning men framhållit att en ökad frihet måste följas upp med höga informationskrav som möjlig- gör värdering av förmåner och risker i olika erbjudanden. Liknande synpunkter om förbättrad information har , och framfört. Även Finansin- spektionen har betonat vikten av enkel och relevant information men påpekat att försäkringsavtal är komplicerade produkter och att det därför kan vara svårt för konsumenter att göra medvetna val. Inspek- tionen har också framhållit vikten av att marknaden för försäkrings- mäklare och rådgivare fungerar bra. Samtliga remissinstanser har godtagit försäkringsrörelsepromemorians förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Med särskilda rörelseregler som mo- tiveras med hänsyn till skyddet för direktförsäkringstagarna och jäm- ställda ersättningsberättigade är det nödvändigt att behandla vilka intres- sen som dessa kategorier kan ha och i vad mån sådana intressen bör be- aktas genom rörelsereglerna och tillsyn. Försäkringstagarnas intressen kan vara av olika slag. En aspekt har att göra med utbudet. Försäkringstagarna har ett intresse av prisvärda och heltäckande försäkringar. Det är emellertid svårt att få till stånd sådana försäkringar genom en näringsrättslig reglering som syftar till att styra pris och utbud. Om det är nödvändigt med krav på försäkringsbolagen att tillhanda- hålla vissa särskilda slag av försäkringar bör en sådan reglering ske utan- för rörelseregleringen och i stället inom ramen för särskilda regler om obligatoriska försäkringar och kontraheringsplikt (dvs. regler som åläg- ger en försäkringsgivare att inte utan särskilda skäl vägra någon att teckna en sådan försäkring som försäkringsgivaren normalt brukar till- handahålla). Den näringsrättsliga regleringen bör alltså inte utformas för att tillgodose dessa intressen. Särregleringen bör i stället utformas så att den inte i onödan förhindrar att marknadsmässiga spelregler kan gälla även på detta område, så att marknadsmekanismerna kan fungera på ett bra sätt. En annan fråga är om rena avarter av försäkringsvillkor skall kunna beivras genom rörelsereglerna och om flagranta eller upprepade överträ- delser av marknadsföringsregler eller avtalsregler kan beaktas inom ramen för tillsyn och prövningen av bolagets lämplighet att bedriva för- säkringsrörelse (jfr avsnitt 6.2 och 13.2). Det är av ett avgörande intresse för försäkringstagaren och jämställda att försäkringsbolaget fullgör åtagandena enligt försäkringsavtalet. De regler som utöver reglerna om skydd för borgenärer i allmänhet skall främja att åtagandena mot direktförsäkringstagare och därmed jämställda kan fullföljas bör tillgodoses genom rörelseregler och Finansinspek- tionens tillsyn. Försäkringstagarna har ett intresse av tydlig och relevant information om de förmåner och begränsningar som gäller för försäkringen. Särskilt på livförsäkringsområdet aktualiseras ett behov av information under försäkringens löptid, bl.a. om kostnader och värdeutveckling. Informa- tionen blir av större betydelse ju större värden och ju avtalen avser. Informationen till försäkringstagare inför avtalens ingående regleras såväl i marknadsföringslagstiftningen och konsumentförsäkrings- lagen (1980:38) som i rörelsereglerna. När det gäller information under avtalets löptid regleras frågorna i huvudsak i rörelselagstiftningen eller i föreskrifter som utfärdats med stöd av denna. Flera av de ändringar som här föreslås ställer stora krav på enkel och tydlig information till vissa försäkringstagare. I den mån in- formationsreglerna inte är lämpligare att ta in i marknads- eller avtals- lagstiftningen, bör föreskrifter om information tas in i eller kunna ut- färdas med stöd av rörelsereglerna. Det måste övervägas i vad mån mera branschtypiska informationsfrågor är lämpligare att reglera i rörelsereglerna. Försäkringstagarna har också ett intresse av att försäkringsbolagets administrativa rutiner vid tecknande av försäkringarna fungerar och att den ekonomiska och administrativa förvaltningen kan fullgöras på ett för dessa tillfredsställande sätt. Sådana aspekter på försäkringsbolagets verk- samhet bör typiskt sett särskilt beaktas genom en näringsrättslig regle- ring. Det ligger också i försäkringstagarnas och andra ersättningsberättig- ades intresse att det sker en snabb och rättvis skadereglering. Sådana as- pekter inrymmer frågor såväl av avtalsrättslig art, t.ex. villkoren för skaderegleringen, som näringsrättslig art, t.ex. hur rutinerna för skade- regleringen är utformade. Rörelseregleringen måste således samordnas med avtalsregleringen. Det bör alltså finnas näringsrättsliga regler om skaderegleringen som ligger till grund för tillsyn av försäkringsbolagens skadereglering. Vi återkommer i avsnitt 13.2 till frågan om uppdelningen av informa- tionsregler mellan å ena sidan marknadsförings- och avtalsregleringen och å andra sidan rörelsereglerna. Där behandlas också frågan om tillsynsuppgifter i förhållande till och uppgifter. 5.3 Regelsystemets allmänna uppbyggnad Regeringens förslag: Skyddet för direktförsäkringstagarnas och mot- svarande ersättningsberättigades intressen skall tillgodoses genom en allmän rörelseregel för försäkringsbolag. Regeln kompletteras av sär- skilda rörelseregler om bl.a. koncession och ägarprövning, förbud mot främmande verksamhet, beräkning av försäkringstekniska avsätt- ningar, solvenskrav och begränsningar för placeringsverksamheten samt tillsyn av försäkringsbolag. Regeringens bedömning: Allmänna associationsrättsliga regler bör som huvudregel gälla även för försäkringsbolag, om inte avvikelser motiveras av försäkringsbolagens särart. förslag: Överensstämmer i sak med reger- ingens förslag (se betänkandet s. 107, 108 och 172). Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 108 och 109). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt Försäk- ringsutredningens förslag till hur regelsystemet skall vara uppbyggt eller lämnat förslaget utan erinran. har anfört att försäkringsbo- lagens infriande av ingångna avtal tillgodoses primärt genom, dels krav på placeringar och likviditet som motverkar finansiella krissituationer, dels krav på tillräckligt stort buffertkapital för att motstå påfrestningar. har angett att ett gott konsumentskydd kan uppnås genom stabila och verkningsfulla placeringsregler, krav på hög genom- lysning och kontroll av placeringarna. har ansett det rimligt att större krav ställs på den interna kontrollen. Remissinstanserna har över lag godtagit försäkringsrörelsepromemo- rians förslag i denna del. Hovrätten för och Kammar- rätten i har framhållit behovet av en samlad lagteknisk översyn av FRL i lämpligt sammanhang. har ansett att de associationsrättsliga reglerna bör behållas i försäkringsrörelselagen såväl för försäkringsaktiebolag som ömsesidiga bolag. Förbundet har dock framhållit vikten av att lagstiftningen inte i onödan avviker från aktie- bolagslagen. Försäkringsrörelselagen (1982:713; FRL) gäller för försäkringsrörelse som bedrivs av svenska försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäk- ringsbolag. Kännetecknande för ömsesidiga försäkringsbolag är främst att de som är försäkringstagare är delägare i bolaget. FRL gäller i tillämpliga delar även för fondförsäkringsbolag, dvs. bo- lag som meddelar livförsäkringar där premierna enligt försäkringsavtalet skall placeras i en eller flera värdepappersfonder eller i utländska fond- företag. För fondförsäkringsbolag finns vissa från FRL avvikande regler intagna i lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Föreningar med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt sina medlemmar eller deras anhöriga omfattas av lagen (1972:262) om understödsföreningar. Den lagen är för närva- rande föremål för en översyn och behandlas inte i detta sammanhang (jfr avsnitt 3). Det kan dock påpekas att efter ansökan kan medge att en understödsförening skall tillämpa de placeringsregler som gäller för försäkringsbolag enligt 7 kap. 9 a §§ FRL och de föreskrifter som meddelas med stöd av dessa bestämmelser (24 a § lagen om understödsföreningar). De ändringar som föreslås i dessa bestäm- melser får med nuvarande reglering av understödsföreningar betydelse även för de föreningar som fått tillstånd att tillämpa FRL:s placerings- regler. De utländska försäkringsgivarnas verksamhet regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivare med verksamhet i (rskr. 1997/98:215, bet. 1997/98:FiU22 och prop. 1997/98:141). Flera ändringar som föreslås i detta sammanhang måste genomföras även för utländska försäkringsgivare och tas in i den särskilda lagen för dessa bo- lag. Sådana ändringar kommer att redovisas i en lagrådsremiss. Bolagsrättsliga regler och redovisningsregler FRL innehåller fullständiga bolagsrättsliga bestämmelser, bl.a. om bildande av bolag och dess ledning. Reglerna överensstämmer i stora delar med reglerna i aktiebolagslagen. Bestämmelserna om försäkrings- bolagens års- och koncernredovisning har utmönstrats ur FRL och tagits in i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. Detta har skett med liknande förändringar för bl.a. banker. I 19 kap. 1 § FRL finns en allmän bestämmelse om tillsyn som utgör grund för inspektionens möjlighet att ingripa mot miss- förhållanden även i enskilda bolag. Enligt bestämmelsen skall Finans- inspektionen verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. I FRL finns därutöver rörelseregler som saknar motsvarigheter för företag i allmänhet, bl.a. om koncession och ägarprövning och placeringar. Flera av de särskilda bestämmelserna ger uttryck för soliditetsprincipen, dvs. de syftar till att stärka bolagens finansiella styrka och därmed att säker- ställa att åtagandena mot försäkringstagarna kan fullgöras, och skälig- hetsprincipen. I det följande beskrivs översiktligt de särskilda rörelse- regler som gäller för försäkringsbolag. I 1 kap. 1 § FRL slås fast att tillstånd (koncession) krävs för att bedriva försäkringsrörelse. Koncessionsprövningen är både formell och materiell. För koncession krävs att bolagsordningen m.m. är i överensstämmelse med FRL och att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på sund försäkringsrörelse. Enligt 3 kap. 2 § FRL krävs tillstånd också för den som skall äga an- delar över en viss gräns i försäkringsbolag. Reglerna för prövningen av ägarna har skärpts . För tillstånd till ett för- värv krävs att det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av bolagets verksamhet och att han även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett försäk- ringsbolag.