prop · GM0334 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen anser i likhet med utredningen att ADB-förda särskilda undersökningar i princip bör begränsas till de allvarligaste brott som skattemyndigheterna har att utreda. Det innebär att undersökningarna skall avse grova skattebrott eller grova bokföringsbrott. Dessa brott har ett straffminimum om fängelse . Straffmaximum för grovt skattebrott är fängelse , medan det för grovt bokföringsbrott är fängelse . Även omfattande brottslighet av normalgraden kan dock vara så allvarlig att det kan motivera ADB-tillgång vid de särskilda undersökningarna. Det kan t.ex. gälla brottslighet som anses allvarlig på grund av att aktörerna är många och kanske organiserade. En avgränsning som sker genom angivande av ett visst minimistraff skulle enligt regeringens mening begränsa möjligheterna till registrering i alltför stor utsträckning. Regeringen anser mot bakgrund av det angivna att allvarlig brottslig verksamhet även i fråga om underrättelse- verksamhet hos skattemyndigheterna bör definieras på samma sätt som i polisdatalagen och lagen om register i brottsbekämpande verksamhet. Utredningen har föreslagit att begreppet kriminalunderrättelse- verksamhet skall användas även för skattemyndigheternas underrättelse- verksamhet. I lagen om register i brottsutredande verksamhet används begreppet underrättelseverksamhet. Enligt regeringens mening ligger det närmare till hands att i detta fall använda det begrepp som används för tullens verksamhet. Något skäl att införa ett särskilt begrepp för den underrättelseverksamhet som bedrivs av skattemyndigheten finns inte. Det bör i lagen klargöras vad som menas med underrättelseverk- samhet. Enligt regeringens uppfattning bör den definition som används i polisdatalagen gälla även för skattemyndigheternas underrättelse- verksamhet. Underrättelseverksamhet definieras där som verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klar- lägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt . Detta överensstämmer emellertid inte helt med utformningen av 4 § första stycket 2 i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. En anpassning bör därför göras i den lagen till den definition som föreslås. De närmare övervägandena om underrättelseregister kommer att redovisas i avsnitt 6.3. 6.2 Automatiserad behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar 6.2.1 Förutsättningarna för automatiserad behandling Regeringens förslag: Automatiserad behandling av personuppgifter skall endast få förekomma i särskilda undersökningar om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning av under- rättelsekaraktär har inletts. Med särskild undersökning avses en undersökning i underrättelse- verksamhet i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utred- ningen föreslår dock inte någon definition av begreppet särskild under- sökning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att invända mot förslaget. Justitiekanslern, i och anser dock att begreppet särskild under- sökning bör definieras. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts kännetecknas underrättelseverksamhet av att uppgifter bevaras, bearbetas och analy- seras i särskilda undersökningar för att i ett senare skede kunna användas i t.ex. en förundersökning. Det är nödvändigt att så integritetskänsliga behandlingar som det här är fråga om sker endast inom noggrant angivna ramar. Av personuppgiftslagens bestämmelser följer att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Ändamålet med behandling av personuppgifter i en särskild under- sökning kan allmänt sägas vara att resultatet av behandlingen skall utgöra underlag för beslut om att inleda förundersökning eller tjäna som under- lag för operativa åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Mer specificerat sammanfaller behandlingens ändamål med ända- målet med den särskilda undersökningen. Personuppgifter som behandlas skall således vara nödvändiga för och ha anknytning till den särskilda undersökningen och till den förmodade brottsligheten. Det är av integritetsskäl nödvändigt att avgränsa de fall när automa- tiserad behandling bör tillåtas. Frågan är då under vilka förutsättningar som skattemyndigheterna skall ha rätt att behandla personuppgifter i särskilda undersökningar. En naturlig utgångspunkt för ställningstagan- det är att jämföra med polisens och i viss mån tullens rätt i motsvarande situation. Automatiserad behandling av personuppgifter i polisens verk- samhet får förekomma endast om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning av underrättelsekaraktär har inletts. Motsvarande gäller för tullmyndigheterna. Regeringen delar utredningens bedömning att förutsättningarna för automatiserad behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas verksamhet skall motsvara vad som gäller för polisen och tullen. Utredningen har inte föreslagit någon definition av begreppet särskild undersökning. I likhet med remissinstanserna anser regeringen att det av lagen bör framgå vad som avses med en särskild undersökning. Defini- tionen bör motsvara den som finns i polisdatalagen och lagen om register i brottsutredande verksamhet. En särskild undersökning bör därför definieras som en undersökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. 6.2.2 Beslut att inleda en särskild undersökning Regeringens förslag: Beslut om att inleda automatiserad behandling av personuppgifter i en särskild undersökning skall innehålla ända- målet med behandlingen och de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har även föreslagit att det i beslutet skall föreskrivas när den särskilda undersökningen skall vara avslutad samt att det i lagen skall anges att beslut att inleda behandling av personuppgifter skall fattas av chef för skattemyndighet eller någon som denne sätter i sitt ställe. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare understrukits är det viktigt att behandling av personuppgifter i en integritetskänslig verk- samhet alltid sker inom noga preciserade ramar. För att undanröja risker för att behandlingen kan medföra otillbörligt integritetsintrång är det viktigt att ändamålet med behandlingen är noga angivet. Detta underlättar också kontrollen och tillsynen av verksamheten. Enligt personuppgiftslagens bestämmelser får bl.a. inte fler uppgifter än nödvändigt registreras och endast sådana som är adekvata och rele- vanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Den föreslagna lagen bör därför föreskriva att ändamålet med behandlingen skall be- stämmas innan den särskilda undersökningen påbörjas. Även andra före- skrifter som behövs för att förebygga intrång i den personliga integriteten bör meddelas i beslutet. Med tanke på behandlingens integritetskänsliga natur kräver ofta ADB-behandling i särskilda undersökningar överväganden i fråga om hur behandlingen skall gå till. Det kan finnas anledning att klargöra bl.a. hur informationen skall få inhämtas till undersökningen och hur ofta och på vilket sätt arbetet skall avrapporteras. Det går inte att generellt bedöma detta, utan behovet av särskilda föreskrifter varierar beroende på under- sökningens natur. Det bör därför ankomma på den som ansvarar för be- handlingen av personuppgifter att i samband med beslutet meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt integritets- intrång. Utredningen har föreslagit att beslutet dessutom skall innehålla upp- gifter om när den särskilda undersökningen skall vara avslutad. Det är givetvis inte godtagbart att personuppgifter behandlas i en särskild under- sökning . När den särskilda undersökningen inleds kan det dock vara svårt att avgöra hur den kommer att ta. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att införa ett krav på att det redan på detta stadium skall anges när undersökningen skall vara av- slutad. I stället bör frågan om hur länge uppgifter får bevaras i en särskild undersökning regleras genom bestämmelser om gallring. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 7. När det gäller frågan om vem på myndigheten som skall få besluta om att inleda ADB-behandling i särskilda undersökningar anser regeringen i likhet med utredningen att behörigheten bör placeras på en hög nivå inom skattemyndigheterna. Det är lämpligt att beslut fattas av chef för skattemyndighet eller av någon som denne har delegerat beslutanderätten till. Regeringen anser emellertid att frågan om vem som skall vara behörig att besluta lämpligen regleras i förordning. Något lagförslag i frågan läggs därför inte fram. 6.2.3 Vilka uppgifter får behandlas? Regeringens förslag: Alla uppgifter, utom känsliga personuppgifter, som är nödvändiga för ändamålet med den särskilda undersökningen får behandlas. Om uppgifter om en person som det inte finns någon misstanke mot behandlas skall uppgiften förses med en anteckning om detta förhållande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte någon bestämmelse om att det av de uppgifter som behandlas skall framgå att det inte finns någon misstanke mot personen. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att det i lagen bör ställas krav på att uppgift om en enskild som det inte finns någon misstanke mot skall förses med upplysning om detta förhållande. Inspektionen anser vidare att regler som hindrar omfattande samkörningar med andra register bör övervägas. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vilka uppgifter som får behandlas bestäms i första hand av det preciserade ändamålet med behandlingen. Av personuppgiftslagen följer att personuppgifter endast får samlas in för särskilt angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna får vidare inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Fler uppgifter får heller inte behandlas än vad som är nödvändigt för ändamålet. Uppfyller en personuppgift de grundläggande kraven för behandling medger de allmänna bestämmelserna att behandling sker oavsett var i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet behandlingen sker. I underrättelseverksamhet gäller den ytterligare begränsningen att be- handling med hjälp av ADB får ske endast i sådana särskilda under- sökningar som avser allvarlig brottslighet. Dessutom torde kravet på att ett beslut om behandling skall innehålla en noga angiven ändamåls- beskrivning innebära en ytterligare markering av att endast sådana upp- gifter som är nödvändiga för det ändamålet får behandlas. Regeringen har vidare i avsnitt 5.4. föreslagit att känsliga uppgifter inte skall få behandlas i underrättelseverksamhet. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om det finns anledning att därutöver föreslå särskilda be- stämmelser om vilka uppgifter som får behandlas som går längre än de allmänna bestämmelserna i fråga om integritetsskyddet. Här skall också beaktas svårigheterna med att generellt förutsäga vilka uppgifter som kan vara nödvändiga i de särskilda undersökningarna. De allmänna bestämmelserna kommer enligt regeringens mening att utgöra ett tillräckligt skydd mot att andra uppgifter behandlas än sådana som är nödvändiga för ändamålet med behandlingen. Vi föreslår därför inga särskilda bestämmelser som reglerar vilka uppgifter som får be- handlas i de särskilda undersökningarna. Det innebär bl.a. att det inte finns något hinder mot att behandla uppgifter om andra personer än den misstänkte. Det är därför viktigt att tillgången till uppgifterna i princip begränsas till de personer som arbetar med den särskilda undersök- ningen. Det kan dock förekomma situationer där uppgifter som samlats in i en särskild undersökning har betydelse för en annan utredning eller undersökning. I sådant fall kan det vara motiverat att uppgiften får lämnas till en annan tjänsteman. Regeringen avser i likhet med vad som kommer att gälla för polisen att utfärda föreskrifter om vem som skall ha tillgång till uppgifterna. För att ytterligare begränsa det integritetsintrång det innebär för en icke misstänkt att registreras har i polisdatalagen införts en bestämmelse om att uppgifter om personer som inte är misstänkta för brottslig verk- samhet skall förses med en anteckning om detta. Regeringen anser att det även när det gäller behandling av personuppgifter i skattemyndighetens brottsutredande verksamhet är motiverat med en sådan bestämmelse. Regeringens förslag: Underrättelseregister skall få föras endast för att ge underlag för sådana särskilda undersökningar som gäller allvarlig brottslighet där behandling får utföras helt eller delvis automatiserat samt för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förutom att skattemyndigheterna skall bedriva underrättelseverksamhet i form av särskilda undersökningar med mer preciserad inriktning på viss brottslighet kommer också en annan form av underrättelseverksamhet att förekomma. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar kommer skattemyndigheterna, på samma sätt som polisen och tullen, att oavbrutet samla in information som kan ge anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer även om något konkret brott inte är känt och grund för att inleda förundersökning inte föreligger. Informationen kan vara sådan att den föranleder en särskild undersökning. Erfarenheterna från polisen visar dock att informationen ofta inte leder till omedelbara åtgärder. Anledningen till detta kan vara att de upplysningar som erhållits inte är så pålitliga som krävs eller att den brottslighet som informationen avser inte är av särskilt allvarlig art. Det kan också vara så att brottsutredaren inte har tid att följa upp informationen. Uppgifterna kan vara betydelsefulla för att följa upp brottslig verksamhet eller för att se trender i brottsligheten. Uppgifterna kan också komma att ha betydelse för någon utredning på annan skattemyndighet eller vara av avgörande betydelse längre fram när andra uppgifter tillkommit och tillsammans med tidigare uppgifter ge skäl att inleda en närmare undersökning. Det är därför viktigt att sådan information kan tas tillvara. Skattemyndigheterna bör därför i likhet med polisen och tullen få inrätta register i underrättelseverksamheten. Behandlingen i dessa register är synnerligen integritetskänslig och bör därför få ske endast under vissa bestämda förutsättningar. I likhet med utredningen anser regeringen att registret bör få användas i underrättelseverksamheten om syftet med registreringen är att uppgifterna senare, eventuellt i förening med andra uppgifter, skall kunna utgöra underlag för ett beslut om en särskild undersökning. Ett sådant register kan emellertid också med fördel användas för uppgifter av strategisk karaktär, t.ex. uppgifter som inhämtas om nya brottsmetoder och trender m.m. Enligt lagen om register i brottsbekämpande verksamhet skall underrättelse- register få användas för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Även polisens under- rättelseregister får användas för detta ändamål. Enligt regeringens mening bör även skattebrottsenheterna få använda underrättelseregister för sådant ändamål. Regeringens förslag: I ett underrättelseregister får uppgifter som kan hänföra sig till en enskild person föras in endast om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsligheten. Uppgifter om transportmedel eller om varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med sådan verksamhet får registreras även om de kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot. En sådan uppgift skall förses med en anteckning om att det inte finns någon misstanke mot personen. I lagen anges vilka typer av uppgifter som får registreras i ett underrättelseregister. Utredningens förslag: I ett underrättelseregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften på konkreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller kan komma att begå allvarliga brott. Vidare anser utredningen att frågan om vilka uppgifter registret skall innehålla bör överlämnas till regeringen. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot utredningens förslag. Datainspektionen har dock framfört att det redan i lagen bör regleras vilka uppgifter som får registreras. Skälen för regeringens förslag: Vid bedömningen av vilka uppgifter som ett register i underrättelseverksamhet skall få innehålla måste man beakta att uppgifterna behandlas på i förhållande till uppgifter i förundersökningar tämligen vaga grunder och att de kan komma att få viss spridning inom underrättelseverksamheten hos skattemyndigheterna. Uppgifter som kan hänföras till en enskild person bör mot denna bak- grund endast få förekomma under vissa förutsättningar och endast om det är nödvändigt för ändamålet med registret. Ett register i underrättelse- verksamhet bör således få tillföras uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften kan antas ägna sig eller kommer att ägna sig åt allvarlig brottslighet. Det skall alltså vara fråga om sådana brott som förutsätts för ADB-behandling i särskilda undersökningar. Utredningen har använt sig av uttrycket på konkreta grunder kan antas ägna sig åt för att uttrycka den grad av misstanke som skall gälla för att registrering skall få ske. I polisdatalagen har misstankegraden uttryckts med formuleringen skälig misstanke. Förut- sättningarna för registrering av uppgifter bör även i detta sammanhang uttryckas på det sist nämnda sättet. Även om dessa krav är uppfyllda är det inte givet att varje tillgänglig uppgift om personen som kan vara av intresse skall få registreras. En vid- lyftig registrering av uppgifter som ger upplysning om enskilda personer bör motverkas. Föreskrifter bör därför meddelas som tydligt anger vilka kategorier av personuppgifter som får registreras. För det första bör uppgift om den registrerades identitet, t.ex. namn, personnummer och adress få förekomma. Därutöver bör anges de kon- kreta omständigheter i det särskilda fallet som ligger till grund för bedömningen att den registrerade kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. Uppgifterna är en kontroll av att registreringen står i överensstämmelse med lagen och bör därför anges så utförligt som möjligt. Registret bör också innehålla upplysning om brottslighetens karaktär och varför brottsligheten kan betraktas som allvarlig i lagens mening. Därutöver bör få förekomma hänvisningar till andra registrerade personer som antas ta befattning med samma brottslighet samt upp- lysningar om att särskild undersökning har inletts och att personen förekommer i annat register. I likhet med vad som gäller för polisen bör det även vara möjligt att i vissa situationer registrera s.k. indirekta personuppgifter trots att det inte finns någon misstanke om brottslighet mot den person uppgifterna hänför sig till. Det kan vara fråga om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet. En förutsättning för att registrering av indirekta uppgifter är dock att uppgiften förses med en anteckning om att personen i fråga inte är misstänkt. Det bör också understrykas att det allmänna kravet på att uppgiften skall vara nöd- vändig för registrets ändamål gäller även dessa uppgifter. Utredningen har föreslagit att det bör överlåtas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får registreras. De uppgifter det är fråga om är ur integritetssynpunkt mycket känsliga. Enligt regeringens mening bör det därför direkt av lagen framgå vilka uppgifter som får registreras. Regeringens bedömning: Några särskilda bestämmelser om in- rättandet av andra register bör inte införas. Utredningens förslag: Lagen skall innehålla särskilda bestämmelser som avser andra register än de som särskilt nämns. Innan ett register inrättas, skall ändamålet och dess innehåll bestämmas. Tiden för gallring skall också fastställas. Skall registret innehålla uppgifter om att någon dömts för, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet, skall databasen anmälas till Datainspektionen för förhandsgranskning. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att de behandlingar som skall anmälas till inspektionen bör regleras i förordning. Övriga remiss- instanser har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Skattemyndigheterna kommer att i sin brottsbekämpande verksamhet behöva inrätta andra permanenta register än underrättelseregister. Det går inte att förutse alla register som skattemyndigheterna kommer att behöva i den brotts- bekämpande verksamheten. Skattemyndigheterna kan t.ex. komma att behöva inrätta ett register över sådana brottsanmälningar som skall ske hos dem i stället för hos åklagaren. Att i lag eller förordning reglera varje register som kommer att inrättas i verksamheten kan inte gärna komma i fråga. Ett sådant system skulle riskera att bli alltför stelbent. Regeringen har i den proposition som låg till grund för polisdatalagen ansett att något behov av att införa särskilda bestämmelser om inrättande av register inte fanns när det gällde polisens verksamhet (prop. 1997/98:97 s. 113 f.). Något skäl att göra annan bedömning när det gäller skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet finns inte. Skatte- myndigheterna kommer att ha möjlighet att inrätta register med stöd av den föreslagna lagen och personuppgiftslagen för uttryckligt angivna ändamål. Utredningen har föreslagit att register som innehåller uppgifter om att någon är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet skall anmälas till Data- inspektionen för förhandsgranskning. Regeringen har i samband med förslaget till polisdatalag uttalat att bestämmelser om förhandsanmäl- ningar i stället bör regleras i förordning. Någon reglering i den föreslagna lagen behövs således inte. 7 Gallring Regeringens förslag: Huvudregeln skall vara att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Detta skall dock inte gälla uppgifter i en förundersökning. Uppgifter som behandlas i en särskild undersökning skall gallras senast efter det att beslutet om behandlingen av personuppgifter fattades. Om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas får dock uppgifterna behandlas . Uppgifter i ett underrättelseregister om en registrerad person skall gallras senast efter det att en uppgift som kan föranleda registrering sista gången infördes. Om en särskild undersökning som rör en registrerad person har inletts, behöver uppgifterna dock inte gallras förrän undersökningen har avslutats.