prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — dom konstaterade i sin dom att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men väl att de till utformning och funk- tionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvill- kor. Syftet med artikeln är enligt domstolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handels- monopol. Domstolen konstaterade vidare att målet att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar är ett mål av allmänintresse. Sammanfattningsvis fann domstolen med hänsyn till uppgifterna i målet att detaljhandelsmonopolets kriterier och urvalsmetoder föreföll varken diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importe- rade produkter. Sålunda slog domstolen fast att artikel 37 inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandels- monopol för spritdrycker, vin och starköl och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. har därigenom förklarat att Systembolagets verksamhet är förenlig med gemenskaps- rätten tolkade emellertid de frågor som ställt på det sätt att de också avsåg de nationella bestämmelser som, även om de inte direkt reglerade monopolets funktionssätt, ändå påverkade detta. De bestämmelserna skulle enligt domstolen bedömas mot artikel 30, dvs. regeln om förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Vad domstolen därvid prövade var tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av spritdrycker, vin och starköl ( alkoholdrycker ) från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. En sådan lagstiftning som den svenska stod således i strid med artikel 30. Den svenska lagstiftningen kunde inte rättfärdigas under åberopande av artikel 36, dvs. lagstiftningen kunde inte fullt ut motiveras av hänsyn till skyddet för liv och hälsa. Den svenska staten hade i detta fall inte visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrevs i alkohollagen, sär- skilt vad avsåg villkoren för lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skulle betalas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunnat uppnås genom åtgärder som begränsade handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. Således fann domstolen att artiklarna 30 och 36 utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera spritdrycker, vin och starköl var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandels- tillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. Det kan nämnas att generaladvokaten i Franzén-målet lade fram ett förslag till avgörande, enligt vilket det lagstadgade svenska systemet för detaljhandel skulle anses stå i strid med artikel 30 och 37 i EG-fördraget samt inte i sin helhet kunna motiveras med hänsyn till skyddet för män- niskors liv och hälsa enligt artikel 36 i fördraget. Åtgärder med anledning av domen Som en anpassning till förhandsavgörande beslöt rege- ringen att sänka avgifterna för tillståndsprövning för tillverknings- och partihandelstillstånd från till 2 000 kro- nor. Ett annat resul- tat av domen var att Alkoholinspektionens föreskrifter om ansökan om partihandelstillstånd liksom föreskrifterna kring lagerhållning och distri- bution förenklades. Vid sin uppföljning av Franzén-målet beslutade Europeiska kommis- sionen att till enligt artikel 169 i EG-fördraget över- lämna en s.k. formell underrättelse om hinder mot import av spritdrycker, vin och starköl till . I underrättelsen gör kommissionen gällande bl.a. att vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen beträffande partihandelstillstånd står i strid med artikel 30 36 i fördraget. Denna underrättelse föranledde de tilläggsdirektiv som fick . tingsrätts dom ådömde dagsböter för olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt innehav av sådana drycker, enligt dels lagen om handel med drycker, dels alko- hollagen. Det kan nämnas att tingsrätten, efter att ha framhållit att huvud- frågan för tingsrätten var huruvida de av åklagaren åberopade ansvars- bestämmelserna var tillämpliga eller ej, anförde bl.a. följande. Hur det svenska regelverket avseende detaljhandelsmonopolet tillämpas av Systembolaget och berörda myndigheter påverkar inte denna fråga. Detta synsätt avspeglas även i den formulering frågorna till fått, vilket också konstaterats av domstolen i punkt 31 i domen. Frågan om ansvarbestämmelsernas tillämplighet påverkas inte heller av huruvida dom, såvitt gäller reglerna för partihandelstillstånd, inneburit att anpassningsåtgärder blivit nödvän- diga för och om sådana åtgärder vidtagits eller ej. Det kan emellertid konstateras att funnit att reglerna i alkohollagen som säger att alkoholdrycker får införas till endast av den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd strider mot grundläggande bestämmelser om varors fria rörlighet i EG-för- draget. Detta torde innebära att dessa regler i alkohollagen inte är till- lämpliga som gällande svensk rätt. Detta får konsekvenser av olika slag, dock icke i detta mål. Det har hävdats av att nämnda regler är av så vital betydelse i alkohollagen att denna lag i sin helhet inte går att tillämpa. Tingsrätten delar inte denna uppfattning och uppenbarligen delas den inte heller av . Tingsrätten har inte funnit att ifrågavarande bestämmelser i alko- hollagen, i annat avseende än som nämnts beträffande partihan- delstillstånd, står i strid med överordnad författning och därför inte får tillämpas. Tingsrätten konstaterade att de i målet aktuella reglerna hade direkta motsvarigheter i Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (). Enligt tingsrättens mening kunde de principer som EG- domstolen uttalat i förhandsavgörandet tillämpas även på reglerna i lagen om handel med drycker, varför rättens bedömning blev densamma för försäljningen och försäljningen . 7.5 Den formella underrättelsen av I den formella underrättelsen från Europeiska kommissionen anförs bl.a. följande. Enligt den svenska lagstiftningen skall de som bedriver handel uppfylla vissa villkor och erlägga vissa avgifter för att erhålla partihan- delstillstånd eller tillverkningstillstånd. Ett sådant tillstånd krävs för att de skall ha rätt att importera spritdrycker, vin och starköl från andra medlemsstater till . Sökandena skall sålunda visa att de uppfyller vissa krav för att beviljas partihandelstillstånd eller tillverkningstillstånd. De skall ha tillfredsställande lagringsmöjligheter och vara etablerade med föreståndare i . Vidare skall sökandena visa att de med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämpliga att utöva verksamheten, att de är laglydiga och benägna att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Kommissionen anför vidare att i det s.k. Franzén-målet (mål C-189/95, åklagaren mot , 1997, s. I-5909) uttalade att det står i strid med artikel 30 i EG-fördraget att förbehålla rätten att importera alkoholdrycker aktörer med tillstånd på sådana vill- kor som beskrivits ovan eftersom detta innebär att importen av alko- holdrycker från övriga medlemsstater fördyras. Som exempel på sådant fördyrande nämnde gemenskapsdomstolen kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med skyldigheten att förfoga över lagrings- utrymme i . Vidare hänvisade domstolen till att importörerna skall visa sin lämplighet att utöva verksamheten: tillräckliga personliga och ekonomiska förutsättningar att utöva den aktuella verksamheten, sär- skilt beträffande deras branschkunskap och ekonomiska förhållanden. Enligt kommissionens mening strider det följaktligen mot artikel 30 i EG-fördraget att förbehålla rätten att importera spritdrycker, vin och starköl aktörer med tillstånd på dessa villkor. Kommissionen tar i underrättelsen vidare upp att i Franzén-målet hänvisade även till att kravet att erlägga en ansöknings- avgift och årliga avgifter fördyrade importen av alkoholdrycker och där- för stred mot artikel 30. Efter denna dom sänkte de svenska myndig- heterna ansökningsavgifterna. Denna avgift kan enligt kommissionen motsvara sådana förvaltningskostnader som nödvändigt följer av syste- met med tillstånd och skulle därför vara förenlig med artikel 30 förutsatt att systemet med tillstånd inte innehåller andra villkor som är oförenliga med artikel 30. Kommissionen anser dock att de årliga tillsynsavgifterna, som också sänktes av de svenska myndigheterna efter Franzén-domen, är alltför höga och innebär att importen av alkoholdrycker avsevärt fördyras. De svenska myndigheterna anses inte ha visat att de årliga avgifterna motsvarar de förvaltningskostnader som nödvändigt följer av tillsynsförfarandet. Enligt rättspraxis (mål 31/67 Stier [1968] ECR 235) skall vidare det tillsynsförfarande som avses täckas av de årliga avgifterna anknyta till det förfarande genom vilket de för importen nödvändiga tillstånden beviljas, dvs. de som bedriver handel granskas först i förhållande till vissa krav och sedan utförs tillsynen för att kontrollera att dessa personer uppfyller ifrågavarande krav. Tillsyns- förfarandet kan således endast användas för att granska innehavaren av tillståndet men inte de produkter som handlas med eftersom sådan pro- duktkontroll kan utföras enligt andra regler rörande exempelvis beskatt- ningskontroll. Kommissionen nämner vidare att i Franzén-målet utta- lade att även om syftet att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar otvivelaktigt är ett av de syften som kan göra ett undantag från artikel 30 befogat, hade den inte visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrivs i alkohollagen stod i pro- portion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunna ha uppnåtts genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. I förhållande till de omständigheter som var aktuella i målet, har ansökningsavgiften sänkts till en nivå motsvarande de för- valtningskostnader som nödvändigt följer av tillståndssystemet. Kom- missionen framhåller att tillståndssystemet dock fortfarande innehåller samma villkor enligt alkohollagen och att de årliga avgifterna är alltför höga. Det har, enligt kommissionen, inte visats att dessa regler är nödvändiga och proportionella i förhållande till intresset av skydd för folkhälsan (Franzén-domen punkten 76). Kommissionen erinrar vidare om att restauranger som importerar alko- holdrycker skall ha ett serveringstillstånd för vilket vissa avgifter skall erläggas, såväl som ett partihandelstillstånd eller ett tillverkningstillstånd för att ha rätt att importera alkoholdrycker. Det konstateras att restau- ranger följaktligen är skyldiga att ha dubbla tillstånd enligt svenska regler och dämed skall betala dubbla avgifter och administrativa kostnader. Dessa villkor utgör enligt kommissionen åtgärder vilkas verkan motsva- rar kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG-fördraget. Åtgärderna kan inte betraktas som nödvän- diga och proportionella. Då de svenska åtgärder som avses ovan inte kan betraktas som nöd- vändiga och proportionella i förhållande till intresset av skydd för folk- hälsan, finner kommissionen att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 30 36 i EG-fördraget. I underrättelsen konstaterar kommissionen bl.a. att sprit- drycker, vin och starköl inte får sändas som gåva från en annan med- lemsstat till en mottagare i , utan det krävs att någon rent fysiskt åtföljer drycken till eller hämtar den på något av detaljhandels- monopolets försäljningsställen. Det finns följaktligen ett hinder för privat import av alkoholdrycker, vilket enligt kommissionen är en åtgärd vars verkan motsvarar en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG-fördraget. Kommissionen nämner att tidigare presenterade svenska förslag att tillåta gåvoförsändelser uppgetts inte kunna genomföras med anledning av att kommissionen ifrågasatt andra regler relaterade till beskattning av sådana gåvor. Oberoende av sambandet med de relevanta svenska beskattningsreglerna måste dock enligt kommissionen svenska regler ge möjlighet att mottaga alkoholdrycker i utan att någon fysiskt skall behöva åtfölja drycken eller hämta den på något av detaljhandels- monopolets försäljningsställen. Kommissionen anger avslutningsvis att de svenska åtgärderna som avses ovan inte kan betraktas som nödvändiga och proportionella i för- hållande till intresset av skydd för folkhälsan. Den svar av Med anledning av den formella underrättelsen anförde regeringen, vad gäller kritiken beträffande partihandeln och den yrkesmässiga införseln, bl.a. följande som sin preliminära inställning. --- Det föreligger inte något krav på föreståndare i för den utländ- ske partihandlare som inte vill etablera någon verksamhet med eget partihandelsställe eller eget lager här i landet. --- Eftersom krav på visad lämplighet helt grundar sig på objektiva och icke-diskriminerande kriterier och dessutom är proportionellt i förhål- lande till målet att upprätthålla ett effektivt tillståndssystem finner den att bestämmelsen i alkohollagen 7 kap. 1 § inte kan anses strida mot artikel 30 i EG-fördraget. --- Det bör framhållas att den med anledning av EG- domstolens dom i Franzénmålet (C-189/95) sänkte ansökningsavgifterna och de årliga tillsynsavgifterna för partihandelstillstånd (SFS 1997:755). Kommissionen har i den formella underrättelsen ingen erinran mot nivån för ansökningsavgifterna och anser att de är förenliga med artikel 30 i EG-fördraget. Emellertid anser kommissionen att de årliga tillsynsavgif- terna är alltför höga vilket innebär att importen av alko- holdrycker fördyras. Kommissionen utgår i den formella underrättelsen från felaktiga belopp när de gäller de årliga tillsynsavgifterna. Beloppen är betydligt lägre i praktiken för de kvantiteter som kommissionen har angett. Den efterlyser kommissionens synpunkter på frågan om de verkliga beloppen också anses alltför höga. --- Serveringstillstånd meddelas av kommunen efter en bedömning av bl.a. serveringsställenas lämplighet och riskerna för lokala ordningsstör- ningar. Tillverknings- eller partihandelstillstånd meddelas av Alkohol- inspektionen, dvs. staten, efter en bedömning av sökandens lämplighet för sådan verksamhet. Vid beredningen av förslaget till alkohollag ansågs det olämpligt att kombinera serveringstillståndet med en importrätt. Den är emellertid i ljuset av de synpunkter som har kom- mit fram i kommissionens formella underrättelse beredd att närmare överväga denna fråga. Det förutsätter emellertid att tillfredsställande kontrollmekanismer kan åstadkommas. --- Ytterligare ett försök från svensk sida har numera företagits för att finna en lösning på problemet med gåvoförsändelser med alko- holdrycker. I en remiss till Lagrådet redovisade rege- ringen bl.a. ett förslag till lag om ändring i alkohollagen av innebörd att det skulle bli möjligt att från utlandet sända alkoholdrycker som gåva till en mottagare i . I den proposition som därefter förelades riks- dagen (regeringens proposition 1997/98:100 om förbättrade möjligheter till punktskattekontroll m.m.) fullföljdes emellertid förslaget endast i vad det avsåg införsel av alkoholdrycker som arv eller flyttgods. Som skäl för att inte föreslå en reform även såvitt avsåg gåvoförsändelserna framhöll regeringen i propositionen bl.a. att lagstiftningen på alkohol- området syftar till att begränsa det privata vinstintresset och alkoholens tillgänglighet samt till att skydda ungdomen. Det ansågs därför viktigt att hitta ett system för gåvoförsändelser som vid sidan av att det tillgodoser principen om den fria rörligheten för varor också tar hänsyn till dessa folkhälsoaspekter, inte minst hur ålderskontrollen kan garanteras. Det är frågor som ännu inte har kunnat lösas på ett tillfredsställande sätt. 8 Behov av förändringar bedriver en restriktiv alkoholpolitik för att begränsa alkoholens skadeverkningar. Bakom denna politik finns insik- ten att överkonsumtion och missbruk av alkohol utgör ett av våra stora folkhälsoproblem. Genom forskningens insatser finns en hel del kunskap om vilka åtgärder som är av betydelse när det gäller att påverka såväl alkoholkonsumtionens nivå som alkoholproblemens omfattning. Forskningen har förordat en politik som arbetar med alkoholbeskatt- ning och kontroll av alkoholens tillgänglighet tillsammans med mång- sidiga lokala handlings- och informationsprogram som ett led i en uttalad alkoholstrategi, som effektivt arbetar mot trafikonykterhet och som investerar i behandling och framför allt i tidiga vård- och stödinsatser. I bedrivs en alkoholpolitik som ligger i linje med detta. Dess huvudsyfte är att begränsa tillgängligheten och framför allt att skydda ungdomen. Till detta kan läggas de folkhälsopolitiska målen om en bättre folkhälsa för alla, som länge haft stor betydelse för utform- ningen av den svenska alkoholpolitiken. Samhällsutvecklingen har dock delvis förändrat förutsättningarna för att genomföra den svenska alkoholpolitiken. Detta gäller framför allt på grund av två genomgripande tendenser i samhällsutvecklingen, dels internationaliseringen, dels decentraliseringen dvs. överflyttningen av verksamheter och beslut från stat till kommun. Dessa tendenser gör att vi måste se över formerna för vår alkoholpolitik. har således en mängd olika föränd- ringar skett i inom alkoholpolitikens område. En ny alkohollag har trätt i kraft. Import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopo- len har avvecklats. har fått en växande konkurrensutsatt alkohol- näring. Nya statliga myndigheter har inrättats och en överflyttning av verksamheter och beslut har skett från stat till kommun. Parallellt med denna utveckling har inom många områden en ökad internationalisering skett. Den ökade internationaliseringen har medfört ett ökat handels- utbyte, ett ökat privat resande och ett närmande till andra länder när det gäller attityder och värderingar. Internationella influenser och demogra- fiska förändringar har gjort det svenska samhället mer heterogent. Bruket av alkohol är i , liksom i många andra europeiska länder, en del av kulturmönstret. Alla dessa förändringar och inte minst det svenska EU-medlemskapet har i grunden påverkat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för alla aktörer inom alkoholområdet. Sociala hänsyn har präglat den svenska alkohollagstift- ningen och skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom alkohol- politiken. Förbud att överlåta alkohol till ungdomar, åldersgränser för inköp av alkohol liksom för servering av alkohol på restauranger är exempel på detta. Detta synsätt liksom målet att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala alkoholkonsumtionen lig- ger fast inom alkoholpolitiken. All försäljning av alkoholdrycker till kon- sument skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhind- ras. En annan uttalad ambition för den svenska alkoholpolitiken är att övergången från bruket av starkare till svagare alkoholdrycker skall främjas. Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av befunnits vara förenligt med EG-rättens regler om fri rörlighet för varor. Förutsättningarna för detta är att mono- polet fungerar icke-diskriminerande. Anledningen till att i för- handlingarna med EU drev bibehållandet av detaljhandelsmonopolet så kraftfullt var övertygelsen om att ett statligt detaljhandelsmonopol är ett av de viktigare medlen för att begränsa alkoholskadornas utveckling och inte minst viktigt när det gäller skyddet av ungdomen. Ålderskontrollen fungerar bäst i detaljhandelsmonopolets regi. Därför var det viktigt att behålla detta monopol i det nya EU-systemet. Detta argument var inte alls lika bärkraftigt när det gällde de övriga monopolen, dvs. import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen, som valde att ge upp redan i samband med EU-inträdet. viktigaste alkoholpolitiska medel för att begränsa totalkon- sumtionen och därmed skadorna är fortfarande detaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Den nya situationen gör det nödvändigt att dels bibe- hålla detaljhandelsmonopolets och prisinstrumentets effektivitet, dels söka nya metoder för det förebyggande arbetet. Samhällets insatser behöver samordnas och effektiviseras bättre än . Resurser måste också satsas där det största behovet finns. Totalkonsumtionen måste även begränsas genom sådana insatser som riktar sig mot storkonsumenter och olika riskgrupper samt sådana situationer där alkohol definitvt inte hör hemma dvs. insatser till förmån för en alkoholfri uppväxt, trafik, gravi- ditet och ett alkoholfritt arbetsliv. Insatserna här måste bli mer effektiva och träffsäkra. Sedan de övriga alkoholmonopolen avskaffades och förutsättningarna att använda prisinstrumentet som ett alkoholpolitiskt medel till följd av EU-medlemskapet delvis har ändrats får information, ålderskontroll och andra liknande alkoholskadeförebyggande insatser en ökad tyngd i den svenska alkoholpolitiken. har fått ansvaret för det förebyggande arbetet. Som ett led i den förändringsprocess som pågår har regeringen beslutat att det skall finnas en nationell led- ningsgrupp för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser under socialministerns ledning. Ledningsgruppens uppgift är att bygga upp ett långsiktigt förebyggande arbete som kan kompensera den försvagning som bl.a. EU-medlemskap medfört för den svenska traditionella alkoholpolitiken. Det handlar om insatser som direkt kan påverka männi- skors förhållningssätt och vanor och som också ökar det individuella ansvarstagandet. det handlar om att effektivare än försöka påverka konsumentledet i alkoholförsäljningen och i ökad utsräckning utveckla hållbara lokala strategier som också innebär ett ökat lokalt ansvarstagande för kommunen, bostadsområdet, arbetsplatsen m.m. Regeringen har också tagit ett samarbetsinitiativ genom att tillsätta en kommitté (OAS) som skall utveckla samarbetet mellan berörda myndig- heter, försäkringsbolag och olika branschorganisationer på alkoholområ- det. Utgångspunkten för samarbetet är de prioriteringar som gjorts i den nationella handlingsplanen för alkohol- och narkotikaförebyggande insat- ser. Uppgiften är att uppmuntra olika aktörer, såsom företag, bransch- organisationer, försäkringsbolag, berörda myndigheter och andra att engagera sig i arbetet mot missbruk och alkoholskador. Ett prioriterat område där samtliga inblandade har gemensamma intressen är insatser som motverkar den illegala alkoholhanteringen, dvs. illegalt tillverkad eller illegalt införd alkohol samt langning till ungdomar. Detta arbete försvåras av att köp av hemtillverkad sprit, till skillnad från insmugglad sprit, är lagligt. Övriga områden som prioriteras i OAS arbete är insatser för att åstadkomma en alkoholfri trafik, alkoholfria arbetsplatser, alkoholfri uppväxt och alkoholfria graviditetsperioder samt en måttfullhet bland dem som använder alkohol och särskilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter. som regeringen således försvarar grundläggande element i alkoholpolitik måste vi inse att förutsättningarna har förändrats. Prioriteringar måste göras till de områden där insatserna ger störst effekt. En uttalad politisk strävan är att hålla fast vid de mest verkningsfulla alkoholpolitiska medlen så länge de har effekt och ta bort sådana restrik- tioner som bedöms ha mindre alkoholpolitisk betydelse.