prop · GM0333 · 1999-01-01 00:00:00 — 4.1 Svåra påfrestningar på samhället i fred fordrar i många fall skadebegränsande insatser inom den kommunala eller statliga räddnings- tjänstens ram. Det gäller framför allt översvämningar och dammbrott, kemikalieolyckor, utsläpp av farliga ämnen till sjöss och nedfall av radioaktiva ämnen. har inom dessa områden ansvaret för alla åtgärder i samhällets regi som syftar till att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Det bör särskilt påpekas att det inte finns någon övre gräns för hur stora olyckshändelser som omfattas av räddningstjänstens ansvar. De ansvariga myndigheterna har en beredskap för att snabbt kunna ingripa med personal och materiel. Det innebär vidare att de ska kunna leda verksamheten och att en samordning ska kunna ske av de olika åtgärder som andra myndigheter och ibland företag, organisationer eller enskilda vidtar. Allvarliga olyckor som fordrar räddningsinsatser kan emellertid inträffa i samband med andra slag av svåra påfrestningar. I de scenarion som ingick i underlaget för statsmakternas beslut om samhällets åtgärder mot svåra fredstida påfrestningar skildrades hur avbrott i el- eller vattenförsörjningen skulle kunna orsaka stora olyckor som lokalt kräver räddningsinsatser med mycket personal och utrustning. Som framgår av de redogörelser som lämnat till regeringen inom ramen för myndigheternas överväganden om åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred, har den kommunala och statliga räddningstjänsten en god beredskap för att kunna genomföra effektiva insatser mot olyckor av olika slag. Det finns personal, utrustning och en ledningsorganisation som i allmänhet gör det möjligt att hindra eller i vart fall begränsa skadorna. Utbildning och övning gör det möjligt att efter hand utöka kunskaperna i organisationen. Erfarenheterna från de händelser som inträffar bör ännu bättre tas tillvara för den tekniska och organisatoriska utveckling av verksamheten som fortlöpande äger rum. Genom samverkan i regioner och län kan den kommunala räddningstjänsten vid behov kraftsamla sina resurser. är skyldig att överta ansvaret för ledning av räddningstjänsten om det fordras en samordning mellan kommuner. En liknande samordning, som ska göra det möjligt att effektivt utnyttja resurserna, organiseras vid behov även inom den statliga räddningstjänsten. har resurser för att bistå med personal och utrustning för flera slag av insatser som kräver specialkunskaper eller andra särskilda resurser. Både inom den kommunala och statliga räddningstjänsten har en räddningsledare med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102) befogen- heter att begära bistånd från myndigheter inom andra verksamhets- områden i samhället. Försvarsmakten är ett exempel på en myndighet med stora resurser som kan användas i det här sammanhanget. De militära förbanden och skolorna i olika delar av landet har genom planering och viss utbildning förberett sig för att kunna förstärka räddningstjänstens ordinarie resurser. Den utrustning inom det civila försvaret som är avsedd för räddningstjänsten under höjd beredskap kan givetvis användas även i fred. kan vidare i samband med alla slag av räddningsinsatser ta i anspråk enskilda personer med tjänsteplikt och genom ingrepp i annans rätt utnyttja utrustning eller annan egendom som enskilda förfogar över. Var och en som under kalenderåret fyller och högst är skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter. Om fara för liv, hälsa eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid en räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt företa andra ingrepp i annans rätt. I fråga om räddningsinsatser som är omfattande får regeringen föreskriva eller i särskilda fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. resurser är en strategisk tillgång även vid svåra påfrestningar som har en sådan karaktär att de kommunala eller statliga räddningstjänstorganen inte är skyldiga att ingripa. Många kommuner har valt att utnyttja räddningstjänstens ledningsorganisation för t.ex. den samordning som kommunen behöver utöva även när samhällets åtgärder inte är räddningstjänst. Denna form av samutnyttjande ger en god beredskap och stadga i samhällets åtgärder på den lokala nivån mot svåra påfrestningar. På motsvarande sätt har möjligheter att använda sin organisation för ledning på regional nivå vid svåra påfrestningar som drabbar flera kommuner. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den kommunala och statliga räddningstjänsten har allsidiga och omfattande resurser som utgör en viktig komponent för samhällets beredskap på lokal, regional eller central nivå mot olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. 4.2 Hälso- och sjukvården Den svenska akutsjukvården har betydande resurser och hög grundberedskap. Centralt hos varje landsting samt vid varje akutsjukhus och primärvårdsdistrikt finns katastrofplaner, som kontinuerligt revideras. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred anförde regeringen bl.a. att inom hälso- och sjukvården skulle åtgärder sannolikt behöva vidtas i större eller mindre omfattning vid så gott som alla i propositionen angivna svåra påfrestningar och att kapaciteten hos hälso- och sjukvården hade en avgörande betydelse. De scenarion som redovisades ställde sådana krav på hälso- och sjukvården att det inte ansågs rimligt att sjukvårdshuvudmännen (landstingen) normalt skulle ha en beredskap för dem. Enligt regeringens uppfattning måste krav dock kunna ställas på landstingens beredskapsåtgärder. Dessa måste vara sådana att de innehåller stora mått av flexibilitet för att kunna möta extraordinära situationer. Detta innebär bl.a. att avbrott i försörjningen med el och vatten inte skall innebära väsentliga risker för att verksamheten skall störas eller i väsentliga delar upphöra. Regeringen framhöll i propositionen att inom ramen för sitt ansvar inom det civila försvarets funktion Hälso- och sjukvård m.m. även fortsättningsvis borde stödja landstingen i deras strävan att säkra den tekniska försörjningen. har redovisat regeringsuppdrag som behandlar dels den centrala ledningen av hälso- och sjukvården under kris och i krig, dels den nationella medicinska beredskapen vid incidenter med radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen. Båda uppdragen har legat till grund för de överväganden som redovisats i den tidigare nämnda rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den senare rapporten kommer att behandlas av den särskilda utredaren som skall göra en översyn av förmåga att hantera skyddet mot nukleära, biologiska eller kemiska vapen. och redovisade ett uppdrag om psykiskt och socialt omhändertagande vid svåra olyckor och katastrofer, s.k. POSOM-verksamhet. Av redovisningen framgår att det är såväl som uppfattning att katastrofberedskapen skall ses som en helhet där det psykiska och sociala omhändertagandet ingår som en viktig del. Det övergripande ansvaret för dessa frågor ligger inom ansvarsområde medan skall svara för vissa utbildningsinsatser. Myndigheterna har ett nära samarbete inom området genom en särskild samarbetsgrupp. Myndigheterna har som mål för utbildningen angett att deltagarna skall kunna: vara stödperson till individer och familjer upprätta informations- och stödcentrum samverka med övriga berörda organisationer stödja krigsräddningstjänsten vid psykologiska genomgångar, samt verka för utbildning av egen organisation statligt initierade utbildning har haft stor genomslagskraft på kommunnivå. POSOM-grupperna har gjort många viktiga insatser. Vid diskotekbranden i aktiverades POSOM- grupper snabbt och som exempel kan nämnas att samtliga sjukhus som tagit emot skadade, hade kristeam i arbete. Även stadsdelsnämndernas krisgrupper aktiverades snabbt efter det att olyckan blivit känd. har i enlighet med regleringsbrev redovisat förmågan att minska risken för svåra påfrestningar i hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning samt hur konsekvenserna kan begränsas. redovisning begränsas till generella åtgärder inom hälso- och sjukvården, inklusive smittskyddet som behandlas i avsnitt 13, för att kunna möta flertalet av de i prop. 1996/97:11 nämnda påfrestningarna. Enligt styrelsen erfordras ytterligare studier för att det skall var möjligt att specificera de åtgärder som kan behövas för att skapa och vidmakthålla en beredskap som svarar mot varje nämnd påfrestning och omfattningen av denna. framhåller i detta samman- hang att krigsorganisationens resurser inte lämpar sig i sin helhet för de nya uppgifterna inom hälso- och sjukvården som en svår påfrestning innebär för samhället i fred. har kontinuerligt arbetat med att bistå landstingen bl.a. genom riskanalyser och ekonomiska bidrag för att förbättra den tekniska och byggnadstekniska säkerheten vid landstingens akutsjukhus. Styrelsen har också lämnat bidrag för att anordna saneringsstationer vid akutsjukhusen. Styrelsen har tillsammans med /sjukvård gett ut en handbok om funktionssäkerheten vid akutsjukhusen. Syftet med handboken är bl.a. att den skall vara till hjälp för landstingen vid struk- turering och planläggning av tekniska byggnads- och försörjningsfrågor av betydelse för säkerhet och beredskap. Den önskvärda förmågan kan i princip åstadkommas på två vägar, dels genom att så långt som möjligt påverka landstingen att vidta åtgärder som förstärker hälso- och sjukvårdens grundläggande robusthet och flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder inom den civila försvarsfunktionen Hälso- och sjukvård m.m, dvs. åtgärder som primärt avser förmågan vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringen är det angeläget att åtgärder även i fortsättningen vidtas för att säkra den tekniska försörjningen inom hälso- och sjukvården. Främst bör detta kunna åstadkommas inom ramen för beredskapsplaneringen för väpnat angrepp inom det civila försvaret. Vad gäller hälso- och sjukvården i övrigt har framhållit att den fredstida katastrofberedskapens möjligheter att möta mera omfattande påfrestningar har reducerats. Den kraftiga neddragningen inom t.ex. trauma- och akutsjukvården gör hälso- och sjukvården ytterst sårbar för överbelastningssituationer. Samtliga de exempel på svåra påfrestningar som anges i prop. 1996/97:11 kräver, enligt , särskild beredskap och ställer generellt stora krav på hälso- och sjukvården. En av uppgifter är att följa utvecklingen inom hälso- och sjukvården och därvid även landstingens katastrofplanering. Styrelsen har emellertid inget mandat att ange vilken krishanterings- förmåga som landstingen skall anses skyldiga att ha. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har landstingen en skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig vård till dem som behöver det. I detta ingår att landstingen håller en särskild katastrofberedskap för sina invånare, som emellertid inte sträcker sig längre än till det egna regionala området. Ansvaret innefattar därmed inte ett krav på en särskild beredskap eller organisation för att t.ex. ta emot patienter från eller att skicka hälso- och sjukvårdspersonal till en annan del av landet. I rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred har föreslagits att landstingens skyldighet vid sådana situationer bör regleras i hälso- och sjukvårdslagen. betonar i sin rapport betydelsen av att det finns tillgång till personal med för ändamålet adekvat utbildning men också materiella resurser samt en samordnad ledning med erforderligt datorstöd. Ett IT- baserat ledningssystem (SWEDE) är därför under utveckling. Vad som enligt också erfordras för att begränsa konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred är en fungerande sjuktransport- verksamhet. En sådan krävs vid stora omdisponeringar av sjuka och skadade. har här regeringens uppdrag att i samverkan med , och utreda de medicinska, organisatoriska och finansiella förutsättningarna för ett sammanhängande nationellt system med ambulanshelikoptrar. Uppdraget skall redovisas . 4.3 Polisen Särskild händelse I allmänna råd för polismyndigheternas organisation, ledning och planering av särskilda händelser (FAP 201-1) ges följande definition av en särskild händelse. Med en särskild händelse förstås en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa uppgiften måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. En rad olika åtgärder kan bli aktuella för polisen vid en inträffad särskild händelse. Till polisens uppgifter hör trafikreglering, larm, avspärrning/utrymning, bevakning, eftersökning/genomsökning, registre- ring, identifiering m.m. Den principorganisation som i huvudsak tillämpas för planering, ledning och samordning av en särskild händelse är välkänd inom polisorganisationen. Polisen besitter totalt sett en god förmåga att leda och i övrigt hantera särskilda händelser. Inom polisorganisationen har det skett stora organisatoriska förändringar. Dessa förändringar har bl.a. syftat till att förstärka den organisatoriska lednings- strukturen och därmed skapa bättre förutsättningar för en operativ ledning vid t.ex. särskilda händelser. Polismyndigheternas lednings- funktioner har koncentrerats och gjorts mer effektiva genom inrättandet av länsvisa staber. I många fall har staberna samma besättning som vid inträffade särskilda händelser. Vid en del polismyn- digheter har myndighetsgemensamma enheter för hantering av bl.a. särskilda händelser organiserats. pågår ett projekt vid med uppgift att ta fram ett nytt kommunikationscentralsystem som tillgodoser kraven både vid polisens kommunikationscentraler och ute på fältet . Vidare skall projektet utifrån polisens roll och uppgifter beakta kravet på att samhällets totala räddningsresurser skall kunna utnyttjas maximalt. Kommunikationscentralsystemet kommer att spridas till polismyndig- heterna med början och fortsätta fram . Inom polisen sker, i olika former och på skilda nivåer, utbildning som är av betydelse för en effektiv ledning av polisinsatser. Övnings- verksamheten bedrivs med inriktning på att befästa färdigheter och utveckla förmågan att hantera särskilda händelser. För uppföljning av särskilda händelser vid större olyckor såväl inom landet som utomlands finns en observatörsorganisation inom polisen. Det finns en överenskommelse om samordning och samverkan vid observatörsinsatser mellan , och . Polisiära observatörsinsatser har ägt rum . Av speciellt intresse ur polisiär synpunkt var tågolyckorna i och i eftersom det vid dessa olyckor genomfördes utrymning i stor skala. kommer ett projekt med syfte att vidareutveckla bedömande- och beslutsmodeller vid särskilda händelser att inledas vid . Resultatet av projektets arbete förutses ge bättre underlag för såväl planering, genomförande och uppföljning av polis- insatser som för utbildning och träning av polischefer, polisinsatschefer och stabspersonal. Därutöver förväntas projektet belysa hur samverkan med andra myndigheter och organisationer kan förbättras och vilka hinder som eventuellt föreligger för en effektiv samverkan. Här kan även nämnas att i vid sin redovisning av beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred har föreslagit att beredskapspolis snabbt skall kunna kallas in i händelse av en terroristattack. har i annat sammanhang framfört att dagens möjligheter att ta beredskapspolisen i anspråk är för snäva. Med hänsyn till den ökade tonvikt som lagts vid förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och med beaktande av beredskaps- polisens uppgifter med avseende på befolkningsskydd, räddningstjänst och bevakningsuppgifter borde beredskapspolisen enligt Rikspolis- styrelsen kunna tas i anspråk före skedet höjd beredskap. Frågan om huruvida totalförsvarsplikten kan användas för tjänstgöring i fred vid tillfällen då samhället drabbats av exempelvis en omfattande katastrofhändelse, är föremål för utredning i den parlamentariska Plikt- utredningen (dir. 1997:106) som till skall redovisa en översyn av tillämpningen av systemet med totalförvarsplikt. 5 Stöd med totalförsvarsresurser 5.1 Militärt försvar Två författningar som har betydelse när det gäller Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet är räddningstjänstlagen (1986:1102) och förord- ningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) har regeringen, när det gäller uppgiften att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred, föreslagit inriktningen att Försvarsmakten skall bedriva sin verksamhet så att samhället kan stödjas vid svåra påfrestningar i fred och att resurser kan ställas till förfogande då sådana påkallas enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). På regeringens uppdrag har Försvarsmakten redovisat myndighetens roll och verksamhet för att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt Försvarsmaktens mening innebär begreppet helhetssyn på hanteringen av hot och risker i fred och i krig att myndigheten i högre grad än tidigare skall vara beredd att stödja samhället i hela skalan fred-kris-krig. I samråd med har Försvarsmakten lagt fast planeringsgrunder för arbetet med svåra påfrestningar. Försvarsmakten har i sin operativa planering innefattat hur myndigheten skall planera för beredskapen att stödja samhället vid räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten anser vidare att stödet till räddningstjänsten, polisen och sjukvården bör utvecklas. Ett steg i denna riktning är att tydligare än katalogisera och redovisa Försvarsmaktens förmåga, kompetens och resurser avseende sådant stöd. Försvarsmakten planerar för insatser vid både räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred i ett samlat sammanhang. När det gäller räddningstjänst m.m. anger Försvarsmakten ett antal situationer där insatser från myndigheten är möjliga. Det är t.ex. vid sjö- och flygräddningstjänst, sjuktransporter, eftersökning av försvunna personer, snöoväder, översvämningar, skogsbränder och miljöolyckor. När det gäller svåra påfrestningar har Försvarsmakten varierande resurser för stöd inom bl.a. områdena radioaktivt nedfall, svåra störningar i infrastrukturen som elförsörjning och telekommunikationer, översväm- ningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande, allvarlig smitta, terrorism samt kemikalieolyckor till sjöss. Försvarsmakten konstaterar att dess förmåga kan komma att utnyttjas för bl.a. ledning, samband, bevakning, stöd till polisen, transporter, bärgning, förläggning, förplägnad, sjukvård, indikering och sanering av radioaktiva ämnen, el- och vattenförsörjning, räddning och röjning, större miljöolyckor, infrastrukturarbete som väg- och brobyggen, övervakning till lands, sjöss och i luften samt trafikdirigering. Utöver detta kan Försvarsmaktens nätverk för krisstöd utnyttjas för genomförande av debriefing vilket exempelvis gjordes i samband med branden i . Försvarsmakten konstaterar vidare att dess stöd i vissa situationer kan vara av särskild betydelse. Det gäller bl.a stöd med delar av krigsorganisationen, militär medverkan vid bevakning av samhälls- viktiga anläggningar, militär medverkan vid flyktingsituationer, militärt stöd till polisen, militärt stöd enligt räddningstjänstlagen samt indikering och sanering. För att klargöra möjligheterna att lämna stöd, bör dessa frågor ses över. Det gäller särskilt möjligheten att i fred utnyttja Försvarsmaktens krigsförband. Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör myndighetens stöd till samhället lämnas i sådana situationer där den ansvariga myndighetens ordinarie resurser inte räcker till eller överhuvudtaget inte finns att tillgå. Försvarsmakten anser också att den s.k. ansvarsprincipen skall gälla vid svåra påfrestningar. Militär enhet skall dock alltid ledas av militär chef, som i sin tur är underställd ansvarig civil myndighet. I enlighet med resonemanget om ansvarsprincipen anser Försvarsmakten slutligen att myndigheten skall ersättas ekonomiskt för insatser vid svåra påfrestningar. Sammanfattningsvis konstaterar att dess förmåga och kapacitet - främst vad avser ledning, personal och utrustning - i betydan- de utsträckning används för stöd till samhället. Utgående från helhetssynen skulle emellertid myndighetens förmåga och kapacitet kunna tas till vara i ännu högre grad. Regeringen anser att Försvarsmaktens redovisning i väsentliga delar kan ligga till grund för myndighetens fortsatta planering och arbete. I vissa delar, t.ex. frågor om lagstiftning och kostnader för insatser, fordras dock fortsatta överväganden inom . Regeringen vill avslutningsvis understryka vikten av ett fortsatt nära samarbete mellan Försvarsmakten och ansvariga civila myndigheter. Detta förutsätter dock att ansvarig civil myndighet vid kontakter med Försvarsmaktens ledning uttryckligen anger att ett behov av ett sådant stöd från Försvarsmaktens sida föreligger. 5.2 Civilt försvar I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) anger regeringen målet för det civila försvaret vid ett väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Regeringen anger vidare att resurserna som skapas mot bakgrund av detta mål även skall kunna användas för att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred. Regeringen har uppdragit åt att lämna ett samlat underlag avseende möjligheterna att använda de särskilda resurser som byggts upp inom det civila försvaret vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Överstyrelsen har i en rapport redogjort för de resurser som kan utnyttjas för detta ändamål. Redovisningen har gjorts i de tre kategorierna personal, materiel och ledning. När det gäller personal framhåller Överstyrelsen att det vid sidan av ordinarie personalresurser hos myndigheter, organisationer och företag finns särskilda resurser i form av bl.a. pliktpersonal under utbildning samt driftvärn. I fråga om materiel kan nämnas tillgångar som reservkraftverk, sjukvårdsutrustning, oljesaneringsmedel, kemikalier för dricksvattenrening m.m. På ledningsområdet framhåller Överstyrelsen att de adminstrativa och legala strukturer som finns inom det civila försvaret för ledning och organisation av beredskapsåtgärder skulle kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar. Vad gäller det civila försvaret är det viktigt att framhålla att beredskapsåtgärder som vidtas för höjd beredskap ofta har stor direkt betydelse för förmågan att möta svåra fredstida påfrestningar. Detta är särskilt uppenbart när det gäller infrastruktursystem som elförsörjning och telekommunikationer som är högt prioriterade i planering och resurstilldelning. I själva verket är de åtgärder som behöver vidtas för svåra påfrestningar i fred respektive för krig på dessa områden ofta identiska. Regeringen har budgetproposition angett att myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret skall prioritera anskaffning av reservkraft. Detta är en inriktning som har stor betydelse för samhällets förmåga att möta många olika slag av fredstida påfrestningar. Den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs inom det civila försvaret ger enligt regeringens mening viktiga positiva effekter för möjligheterna att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta gäller inte minst den områdesvisa ledningen hos länsstyrelse/landsting samt kommuner. REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE OMRÅDEN I avsnitten 6-16 redogörs för läget inom de 11 områden för vilka det är särskilt viktigt att beredskapen är god. Antalet har, som ovan nämnts, minskat med ett jämfört med vad som angavs i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.