prop · GM0364 · 1999-01-01 00:00:00 — Gränsen mellan miljö- och säkerhetsfrågor är därför inte skarp och beröringspunkterna är många. Säkerhetsfrågor behandlas i viss mån vid tillståndsprövningen enligt (se 22 kap. 25 § första stycket 2 ). Någon systematisk granskning av säkerhetsarrangemangen sker dock inte vid miljöprövningen. Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i . Även utanför finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, bl.a. i (1987:10). Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är primärt att ge ett bättre beslutsunderlag och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets inverkan på miljö, hälsa och hushållning med naturresurser. Enligt sker prövningen av miljöfarlig verksamhet i första instans antingen av regeringen, miljödomstolarna eller länsstyrelserna beroende på verksamhetens miljöfarlighet. För de ärenden där är första instans kommer förvaltningslagen att tillämpas och vid överklagande till miljödomstol gäller förvaltningsprocesslagen. Länsstyrelserna och miljödomstolarna har därmed ett utredningsansvar för sina mål och ärenden. Det har således möjliggjorts för beslutande instanser att begära in remisser från andra myndigheter som kan ha kunskap och synpunkter som är av värde för målen och ärendenas hantering. Tillståndsplikten i är kopplad till bl.a. miljöfarlig verksamhet. I 9 kap. 1 § anges vad som avses med miljöfarlig verksamhet. Enligt 9 kap. 6 § skall ansökan om tillstånd göras vid nyanläggning och vid vissa förändringar av befintliga verksamheter om det inte är fråga om mindre förändringar. I 22 kap. 25 § anges vad en dom om tillstånd till en verksamhet skall innehålla. Miljöprövningen enligt är ett offentligt förfarande. Sak- ägare och allmänhet har rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och under arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen. Verksamhetsutövarens skyldigheter i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen omfattar bl.a. vidtagande av åtgärder för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dessa samt ingivande av redovisningar angående verksamheten och säkerhetsarrangemangen till behöriga myndigheter. Varken i Seveso II-direktivet eller i Industriolyckskonventionen anges att säkerhetsarrangemangen skall prövas. I Seveso II-direktivet anges emellertid att säkerhetsrapporten skall granskas. En prövning förutsätter ett mer aktivt ställningstagande från den berörda myndigheten än en granskning. Prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt resulterar t.ex. i ett tillstånd där särskilda krav ställs på verksamheten, alternativt i ett avslag. Den kemikaliehanterande industrin som omfattas av Seveso II- direktivet och av Industriolyckskonventionen kan anses omfattas av tillämpningsområde. Sambandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor är som sagts påtagligt genom att det i båda fallen handlar om att förhindra skador på människor och miljön. Miljö- och säkerhetsfrågorna går ofta i varandra och kräver gemensamma överväganden och åtgärder. Det är därför en fördel om de kan lösas i ett sammanhang för att undvika motstridigheter. En samordning av säkerhetsfrågorna i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen med tillståndsprövningen enligt skulle således ha stora fördelar. En gemensam prövning blir mer rationell och myndigheternas och industrins hantering av frågor om hälsa, miljö och säkerhet kommer att bättre harmoniseras med varandra. Vidare kan i en integrerad miljö- och säkerhetsprövning miljökonsekvensbeskrivningar användas för att ge en allsidig beskrivning av både de kontinuerliga miljöeffekterna och riskerna vid en verksamhet. En samordnad miljö- och säkerhetsprövning enligt kommer att omfatta de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen. För verksamheter som omfattas av den högre kravnivån i direktivet och konventionen men som inte är tillståndspliktiga enligt återkommer vi till i avsnitt 7.10. En samordnad miljö- och säkerhetsprövning enligt kommer att omfatta i huvudsak de områden som enligt nuvarande reglering enligt Seveso I-direktivet täcks in av räddningstjänstlagstiftningen och . De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna kommer, eftersom de faller utanför tillämpningsområde, inte att omfattas av prövningen. Inom arbetsmiljöområdet finns emellertid en omfattande reglering av säkerhetsfrågorna. Den närmare samordningen av miljö- och säkerhetsprövningen behandlas i avsnitt 7.10. 6.2 Lagteknisk lösning Regeringens förslag: Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen skall genomföras genom en gemensam reglering. För ändamålet bör en särskild lag införas. . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Arbetarskyddsstyrelsen, Sprängämnesinpektionen och vid har i huvudsak tillstyrkt förslaget om en särskild lag för att genomföra Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen. Arbetarskyddsstyrelsen har framfört att någon särskild lag för att genomföra Seveso II-direktivet inte är behövligt samt att ansvaret för en reglering skall fördelas tydligt på berörda myndigheter i huvudsak inom ramen för redan befintliga uppdrag. Sprängämnesinpektionen har förordat en förutsättningslös omarbetning av lagförslaget och att ett nytt förslag skall ange de väsentligaste riktlinjerna för hanteringen av de olika delarna i direktivet. vid har tillstyrkt förslaget till samordning i och för sig samt i ett kort tidsperspektiv många av de lagtekniska lösningarna som bygger på en särskild lag som syftar till att utgöra en brygga mellan säkerhets- och miljölagstiftningen. har dock vidare anfört att förslaget som helhet skall avstyrkas på grund av en fundamental brist som hör samman med förhållandet mellan å ena sidan planlagstiftningen och å andra sidan miljö- och säkerhetslagstiftningen, allt bedömt i ljuset av EG-rättsliga principer och vissa delar av Seveso II-direktivet. Vissa remissinstanser har förespråkat ett vidare tillämpningsområde för lagen medan andra förespråkat en mer begränsad lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Den samordning av miljö- och säkerhetsprövningen som regeringen föreslår ställer krav på en större enhetlighet i regleringen inom framför allt Statens räddningsverks och ansvarsområden. En gemensam reglering kommer att omfatta båda dessa myndigheters ansvarsområden. Sambandet mellan hälsa, miljö och säkerhet är som tidigare nämnts tydligt i Seveso II-direktivet. Även Industriolyckskonventionen uppvisar en helhetssyn på säkerhetsfrågorna. Syftet med och tillämpningsområdet för Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen är, som sagts, i huvudsak likvärdiga. Med hänsyn till den överensstämmelse som således föreligger mellan direktivet och konventionen bör bestämmelserna samordnas för att möjliggöra en gemensam reglering. Detta innebär visserligen att de svenska bestämmelserna i vissa avseenden kommer att bli något strängare än om direktivets och konventions bestämmelser skulle följts var för sig. I gengäld blir en samordnad reglering mer lättöverskådlig och tillämpningen kommer vidare att kunna underlättas. Fördelarna med en gemensam reglering överstiger de begränsade nackdelar detta kan innebära för vissa verksamhetsutövare. Seveso II-direktivet innehåller förpliktelser gentemot den enskilde företagaren samt rätten för tillsynsmyndigheten att i vissa fall meddela driftförbud. För att dessa förpliktelser skall kunna få giltighet i svensk rätt måste de regleras i lag. Genom att samla vissa av reglerna för olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder inom kemikaliehanterande verksamhet i en särskild lag skapas nödvändiga förutsättningar för en fördjupad säkerhetsprövning i samband med tillståndsprövningen enligt samt ges möjlighet att uppfylla de krav som ställs i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen. Därmed ges också förutsättningar för en klarare och enklare myndighetsstruktur. Lagrådet har anfört att de bestämmelser som direkt införlivar Seveso II-direktivet har sin plats i en särskild lag, men att regler om tillstånd och tillsyn mycket väl hade kunnat sökas i . hade därvid, enligt Lagrådet, kunnat inordnas som en central tillsynsmyndighet enligt . Lagrådet har ansett att det har uppkommit en dubblyr med bestämmelser. Genom den föreslagna lagen genomförs en ny princip inom miljöområdet som innebär att domstolarna och tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beakta olycksförebyggande åtgärder när de prövar tillståndsfrågor och utövar tillsyn. Vid tillståndsprövningen och tillsynen har således domstolarna och tillsynsmyndigheterna att tillämpa allmänna hänsynsregler i 2 kap. Någon dubblyr mellan den föreslagna lagen och bör därför inte anses uppkomma. I detta sammanhang bör också nämnas att det i följdlagstiftningen till (prop. 1997/98:90, bet. 1997/98:JoU25, rskr. 1997/98:279) ingår flera lagar som innehåller förfaranderegler för bl.a. tillstånd och som är parallellt tillämpliga med . Exempel på sådana lagar är minerallagen (1991:45) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Enligt regeringen föreligger det skäl att reglera även frågor om tillstånd och tillsyn i den föreslagna lagen med hänsyn till regleringen där i fråga om olycksförebyggande åtgärder och skadebegränsande åtgärder. Till detta kommer den nya principen för domstolarna och tillsyns- myndigheterna att vid tillståndsprövning och tillsyn beakta olycksföre- byggande åtgärder. vid har avstyrkt förslaget på den grunden att det inte lever upp till vissa förpliktelser som anges i direktivet. har inte gått in på vilka delar av direktivet som avses och inte heller redovisat någon närmare genomgång av de bestämmelser i direktivet som man sätter i fråga. Som yttrandet får förstås är det genomförandet av artikel 12 i direktivet, kontroll över den fysiska planeringen, som sätts i fråga. Regeringen återkommer i avsnitt 7.5 till frågan om den fysiska planeringen. De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna kommer, eftersom de faller utanför tillämpningsområde, inte att omfattas av den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt som föreslås. Inom arbetsmiljöområdet finns emellertid en omfattande reglering av säkerhetsfrågor och någon ny lagstiftning är enligt regeringens bedömning inte nödvändig. Kompletterande regler för att genomföra Seveso II-direktivet kan ges i form av myndighetsföreskrifter. Den föreslagna regleringen kommer inte heller att beröra lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Detta kommer att medföra en överlappning i lagstiftningen genom att vissa verksamheter kommer att omfattas både av den nya lagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Lagen om brandfarliga och explosiva varor är dock ett specialområde, som utan omfattande ändringar i nuvarande regelstruktur, är svår att inordna i den nu föreslagna integrerade miljö- och säkerhetsprövningen och den därtill knutna myndighetsstrukturen. Genom remissförfarandet vid tillståndsprövningen enligt och samarbetet mellan ansvariga myndigheter torde dock olägenheten med överlappning av lagstiftningarna kunna begränsas. I den nya lagen bör i huvudsak övergripande bestämmelser om syftet och tillämpningsområdet, definitioner av centrala begrepp, övergripande bestämmelser om verksamhetsutövarens skyldigheter, delegationsbestämmelser, ansvarsfördelning mellan myndigheter och överklagandebestämmelser införas. Övriga bestämmelser, framförallt beträffande innehållet i bilagorna till direktivet och konventionen, avser regeringen att reglera i förordning och genom myndighetsföreskrifter. Behovet av reglering i anledning av direktivet och konventionen behandlas mer utförligt i kapitel 7. 6.3 Tillsynsansvaret Regeringens förslag: enligt den nya lagen föreslås harmonisera med tillsynen enligt . och kommunerna skall därför ha det regionala och lokala tillsynsansvaret. Det centrala tillsynsansvaret enligt den nya lagen skall ligga på . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag eller inte haft några invändningar mot förslaget. har föreslagit att Arbetarskyddsstyrelsen bör vara central tillsynsmyndighet. har förordat att Arbetsskyddsstyrelsen får det övergripande ansvaret för genomförandet av Seveso II-direktivet. Vissa remissinstanser har påpekat att en samordnande myndighet för hela Seveso II-direktivets område borde utses. Arbetarskyddsstyrelsen och har föreslagit att Arbetarskyddsstyrelsen blir samordnande myndighet. Skälen för regeringens förslag: I Seveso II-direktivet görs, som framgått ovan, en uppdelning i två kravnivåer beroende på vilka mängder av farliga ämnen som kan förekomma i verksamheterna. Industriolycks- konventionens tillämpningsområde sammanfaller i princip med området för den högre kravnivån enligt Seveso II-direktivet. Som tidigare framgått är det en stor skillnad på verksamhetsutövarnas skyldigheter beroende på vilken kravnivå som skall tillämpas. För de verksamheter som omfattas av den lägre kravnivån enligt Seveso II-direktivet gäller att verksamhetsutövaren skall inge en anmälan till behöriga myndigheter. I den skall anges sådant som vilka farliga ämnen som hanteras i verksamheten, hur verksamheten bedrivs och hur den är lokaliserad. För de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt Seveso II- direktivet gäller att verksamhetsutövaren skall inge en säkerhetsrapport, planera för räddningsinsatser samt informera om säkerhetsåtgärder. Seveso II-direktivet uppställer som krav att medlemsstaterna tillskapar ett system för tillsyn av både den lägre och den högre kravnivån i Seveso II-direktivet. Industriolyckskonvention har inget direkt krav på en tillsynsorganisation utan anger att varje part till konventionen skall utse en myndighet för konventionens ändamål. Även om de formella kraven är mindre omfattande enligt den lägre kravnivån betyder inte det att tillsynen av en sådan verksamhet är okomplicerad. Eftersom uppdelningen av de både kravnivåerna är mycket förenklad mängden hanterade farliga ämnen ger den i många fall en inte helt rättvisande bild av de krav på kompetens som fordras för tillsynen av de verksamheter som omfattas av direktivet. Om tillsynen skall bli effektiv och bidra till att höja säkerheten bör därför tillsynsorganisationen vara densamma för de båda kravnivåerna. På detta sätt kan den högre kompetens som krävs för att utöva tillsyn över de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån även utnyttjas vid tillsyn av verksamheter enligt den lägre kravnivån. En samordning med miljötillsynen är enligt regeringens uppfattning nödvändig med hänsyn till, som tidigare nämnts, det nära sambandet mellan miljö, hälsa och säkerhet. Enligt kommer tillsynen av den miljöfarliga verksamheten att skötas av länsstyrelserna på regional nivå och kommunerna på lokal nivå. har det centrala tillsynsansvaret och har rätt att meddela föreskrifter om hur lagen i vissa avseenden skall tillämpas. Det finns starka skäl som talar för att en motsvarande tillsynsorganisation som den som finns på miljöområdet också bör tillämpas för säkerhetsfrågorna med och kommunerna som tillsynsorgan. Beträffande det centrala tillsynsansvaret kan det med en särskild lag som föreslås antingen läggas på eller . är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) samt samordnar samhällets verksamhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt samma lag. skall också bevaka riskutvecklingen inom sitt verksamhetsområde och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor samt samordna beredskapsplanläggningen mot kärnenergiolyckor och andra allvarliga olyckor. Med allvarliga olyckor avses bl.a. kemikalieolyckor. Statens räddningsverks övergripande roll i samhällets olycks- och skadeförebyggande arbete har betonats av . framhöll i betänkandet FöU 1993/94:1 vikten av att ge Statens räddningsverks samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden avseende skyddet mot kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods. är central förvaltningsmyndighet för frågor om miljövård, däri inbegripet naturvård och miljöskydd. Något särskilt ansvar för säkerhetsfrågor har verket emellertid inte även om säkerheten inom t.ex. industrin naturligtvis har betydelse för miljön. Med hänsyn till att den föreslagna lagen främst kommer att avse säkerhetsfrågor anser regeringen att det centrala tillsynsansvaret bör ligga på . Som central tillsynsmyndighet bör även få ansvaret för att utfärda föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av den nya lagen. Som angivits tidigare kommer arbetsmiljötillsynen att falla utanför det nu föreslagna tillsynssystemet. Det är ingen förändring mot vad som gäller enligt Seveso I-direktivet. Även tillsynen enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor kommer att ligga utanför den nu föreslagna ordningen för tillsynen. Regeringen föreslår således ingen ändring av det system som gäller med som central myndighet. Tillsynen i fråga om explosiva varor utövas av polismyndigheten och i fråga om brandfarliga ämnen av den kommunala nämnd som har ansvaret för räddningstjänsten. Dessutom har det lokala tillsynsansvaret avseende brandfarliga varor där utövar tillsyn av explosiva varor, dvs. främst explosivämnestillverkare, och dessutom för de mest komplicerade petrokemiska industrierna. 7 Den materiella regleringen 7.1 Tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagens tillämpningsområde skall omfatta sådana verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i mängder (tröskelvärden) som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen bestämmer. Tröskelvärdena får därmed inte överstiga de värden som anges i Seveso II-direktivet och i Industriolyckskonventionen. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i övrigt vad gäller arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Från lagens tillämpningsområde undantas faror som har samband med joniserande strålning, militär verksamhet, transport av farliga ämnen i rörledningar utanför de verksamheter som omfattas av lagen och sådan hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Utredningens förslag Utredningen har föreslagit att även militär verksamhet och transport av farliga ämnen i rörledningar skall omfattas av lagen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förslaget. och har satt i fråga förslagets tillämpning i hamnar. har anfört att hamnar inte omfattas av direktivet. har påpekat att begreppet rangerbangårdar inte är entydigt och att exempelvis och har olika synsätt på hur begreppet skall tolkas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2 i Seveso II-direktivet är direktivet tillämpligt på verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i kvantiteter (tröskelvärden) som motsvarar eller överstiger de mängder som anges i bilaga I till direktivet. De verksamheter som omfattas av direktivet är, som sagts tidigare, indelade i två kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som hanteras och i vilka mängder detta sker. I Industriolyckskonventionen anges tillämpningsområdet på ett liknande sätt genom att begreppet farlig verksamhet är kopplat till en särskild bilaga med en lista över farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen samt därtill hörande tröskelvärden. De tröskelvärden som anges i konventionen motsvarar i princip de tröskelvärden som gäller för den högre kravnivån enligt Seveso II-direktivet. En övergripande bestämmelse om tillämpningsområdet bör införas i den nu föreslagna lagen. Vilka verksamheter som omfattas av den nya lagen bör dock anges av regeringen i förordning. Av lagtekniska skäl bör regeringens bemyndigande delas upp så att vilka farliga ämnen som avses i lagen bestäms genom bemyndigande i anslutning till definitionen av begreppet farliga ämnen och tröskelvärdena genom bemyndigande i nu aktuell bestämmelse angående lagens tillämpningsområde. De tröskelvärden som anges i Seveso II-direktivet bör därvid i huvudsak användas för att bestämma lagens tillämpningsområde. Med denna bestämning av lagens tillämpningsområde kommer som regel även Industriolyckskonventionens bestämmelser att täckas in. I de fåtal fall där Industriolyckskonventionens tröskelvärden är strängare bör emellertid dessa tillämpas. Både i Seveso II-direktivet och i Industriolyckskonventionen ges en rad undantag som inte omfattas av direktivets och konventionens bestämmelser. Det står varje land fritt att bestämma om dessa undantag skall utnyttjas eller inte. Militär verksamhet är undantagen från både direktivets och konventionens tillämpningsområde. Kärntekniska olyckor eller nödlägen med radioaktiva ämnen är undantagna från konventionen medan faror som har samband med joniserande strålning undantagits från direktivets tillämpningsområde. Transporter av farliga ämnen utanför de aktuella verksamheterna är undantagna från direktivets tillämpningsområde och detta gäller i praktiken även för Industriolyckskonventionen. Transporter av farliga ämnen i rörledningar utanför sådana verksamheter som omfattas av direktivet, gruvindustri och avfallsdeponier är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Dessa verksamheter är inte undantagna från konventionens tillämpningsområde. Däremot är dammolyckor och marin verksamhet undantagna från konventionens tillämpning. Militär verksamhet är således undantagen från både direktivets och konventionens tillämpningsområde. Endast två typer av militära verksamheter är prövningspliktiga enligt , nämligen flottiljflygplatser samt skjutbanor och skjutfält. Vid prövning av dessa prövas all verksamhet inom respektive anläggning. För hantering av brandfarliga och explosiva varor enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor krävs tillstånd för såväl Försvarsmakten som för och . Försvarsmaktens hantering av farliga ämnen är ofta knuten till krigsorganisationen och är därför hemlig. Sådan verksamhet bör inte säkerhetsprövas i ett offentligt förfarande. Regeringen finner mot bakgrund av det anförda att militär verksamhet i vid bemärkelse, dvs. sådan som bedrivs av Försvarsmakten, , och bör undantas från lagens tillämpningsområde. Kärntekniska olyckor eller nödlägen med radioaktiva ämnen är som sagts undantagna från konventionen medan faror som har samband med joniserande strålning undantagits från direktivets tillämpningsområde. Kärnteknisk verksamhet är en industriell verksamhet som ställer synnerligen höga krav på säkerhet, varför verksamheten omfattas av en särskild lagreglering. Bestämmelser om kärnteknisk verksamheten finns bl.a. i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. är speciellt inriktad på samhällets insyn i verksamheten och på att säkerheten vid verksamheten på kärnenergiområdet är så hög som möjligt. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om uppförande och innehav av kärntekniska anläggningar samt befattning med kärnämnen och kärnavfall. Genom särskild lagreglering ställs således särskilt stränga krav på säkerheten för kärnteknisk verksamhet. Kärnteknisk verksamhet bör därför inte omfattas av nu föreslagen lags tillämpningsområde. Transporter av farliga ämnen, inkluderande lastning, lossning och förvaring och annan hantering av godset som utgör ett led i förflyttningen, omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Nämnda lag omfattar alla transportslag och alla de varuslag som anses farliga i transportsammanhang. Lagen reglerar således godstransporter. Den förflyttning som godstransporten innebär förutsätter att en rad andra hanteringsmoment genomförs, exempelvis lastning och lossning.