prop · GM0386 · 1999-01-01 00:00:00 — De andra remissinstanserna godtar eller berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av samma skäl som bör vara tillståndsmyndighet bör verket även vara tillsynsmyndighet enligt den nya lagen. För att kontrollen skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt krävs att tillståndshavarens bokföring är utformad så att kontrollen är möjlig. Exempelvis bör en lagerbokföring finnas som gör det möjligt att kontrollera vad som tagits ombord på olika platser samt vad som förbrukats ombord och vad som eventuellt har använts för försäljning ombord. De närmare föreskrifterna om hur denna bokföring skall vara utformad kan i enlighet med vad Lagrådet yttrat meddelas i förordning genom verkställighetsföreskrifter. När det gäller verkställighetsföreskrifter kan regeringen i förordning uppdra åt myndighet att meddela sådana föreskrifter i ämnet. Därutöver krävs för en fungerande kontroll att har möjlighet att rent fysiskt kontrollera verksamheten. Tillståndshavaren skall därför vara tvungen att lämna tillträde till utrymmen som han använder i sin verksamhet. När det gäller den kritik som riktat mot förslaget bör det påpekas att tullen enligt förslaget inte skall utföra några skattekontroller. Syftet med tullens tillsynsverksamhet är att kontrollera att de som meddelats provianteringstillstånd följer reglerna i den nya lagen om proviantering. Det är vanligt att myndigheter i lag åläggs att utöva tillsyn över reglerade verksamheter. Ett sådant tillsynsansvar brukar förenas med en rätt för myndigheten att på begäran få tillträde till lokaler m.m. och få se handlingar m.m. Det kan t.ex. nämnas att enligt tobakslagen (1993:581), alkohollagen m.fl. lagar har tillsynsmyndigheterna sådana befogenheter. Med hänsyn till det nu sagda och då främst till att fråga inte är om skattekontroll anser regeringen att det saknas skäl att utforma kontrollbestämmelserna med ledning av revisionsreglerna. För att tillsynen och tillståndsgivningen skall fungera behöver regelbundet få information från tillståndshavarna. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om antalet passagerare per tur. Sådana uppgifter behövs bl.a. vid prövningen av i vilken omfattning proviantering skall få ske. Det är inte rimligt att skall vara hänvisade till att begära in uppgifter som regelmässigt behövs för tillsynen eller tillståndsgivningen. Det bör därför införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet för tillståndshavare. Bestämmelser härom kan meddelas i förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet för tillståndshavare. För att tillsynen skall bli effektiv bör ha tillgång till uppgifter från andra myndigheter. I den nya lagen föreslås därför att en uppgift som en myndighet förfogar över och som behövs för tillsynen på begäran skall tillhandahållas . 8.7 Återkallelse av tillstånd Regeringens förslag: får återkalla ett tillstånd till proviantering om förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte längre finns eller om tillståndshavaren använder varorna för andra ändamål än vad som anges i tillståndet. Vidare får tillståndet återkallas om tillståndshavarens bokföring inte är utformad på ett tillfredsställande sätt eller om han inte medverkar vid kontrollen av verksamheten. Ett beslut om återkallelse skall gälla , om inte annat förordnas. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i län efterlyser en precisering av grunderna för återkallelse och en bättre överensstämmelse mellan återkallelsegrunderna. Kammarrätten i anser att frågan om ett beslut om återkallelse skall gälla bör belysas närmare. Övriga remissinstanser berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Återkallelse av tillstånd bör som regel bli aktuellt vid tillstånd som gäller , även om det inte kan uteslutas att det även kan förekomma när tillstånd getts för ett enstaka tillfälle. En första återkallelsegrund bör vara att förutsättningarna för att meddela tillstånd inte längre finns. Detta innebär att tillståndet skall återkallas om tillståndshavarens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är sådana att tillstånd inte skulle ha medgivits. I avsnitt 8.5 redogörs för vilka krav som bör ställas på en sökande och därmed även på den som redan meddelats tillstånd. Tillståndet bör också återkallas om varorna används på annat sätt än vad som gäller enligt tillståndet, t.ex. om varor som provianterats för förbrukning ombord säljs på en EU-intern resa. Härvid bör dock ta hänsyn till om den som fått tillståndet deklarerat sin försäljning. Är så fallet och det rör sig om inte allt för omfattande försäljning vid enstaka tillfällen bör återkallelse inte tillgripas. Om däremot en mer regelmässig försäljning sker bör tillståndet återkallas eftersom proviantering i sådana fall skall ske med beskattade varor. Detsamma gäller vid omfattande svinn. Vidare bör återkallelse ske när tillståndshavaren inte uppfyller kraven på hur bokföringen skall vara utformad eller om han försöker försvåra kontrollen av verksamheten. Denna återkallelsegrund kan alltså tillämpas i fall tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt den nya lagen om proviantering. Med tanke på de stora skattebelopp som kan belöpa på varorna bör återkallelse även komma i fråga om tillståndshavaren inte medverkar vid skattemyndigheternas kontroll, dvs. vid revision eller annan kontroll. Att återkallelse kan ske i sådana fall är nödvändigt för att skattekontrollen skall fungera, inte minst mot bakgrund av att det annars kan bli svårt för beskattningsmyndigheten att få tillgång till utländskt bokföringsmaterial. Lagrådet har förordat att nämnda återkallelsegrund bör utgå och därvid yttrat att svårigheten att få tillgång till utländskt bokföringsmaterial bör kunna lösas enbart med tillämpning av lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Skattefrihet för försäljning och förbrukning ombord på fartyg och luftfartyg kan, som redogjorts för i avsnitt 6.1.1., uppnås på flera sätt. Ett sätt är att medge rederier och flygbolag återbetalning av skatt på varor som förbrukats eller sålts ombord. Rederier och flygbolag skulle alltså få köpa beskattade varor och sedan medges återbetalning av skatten vartefter varorna förbrukas eller säljs ombord. Regeringen har avvisat ett återbetalningssystem med hänvisning till att det skulle föra med sig stora likviditetsproblem för rederier och flygbolag. Regeringen föreslår i stället att rederier och flygbolag som har tillstånd enligt den nya lagen om proviantering skall få köpa varorna utan skatt men att de skall bli skyldiga att betala skatt om varorna används för något ändamål som inte är befriat från skatt. Regeringens förslag innebär alltså att obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror får hanteras skattefritt utanför den s.k. suspensionsordningen. För att ett sådant system skall vara fiskalt försvarbart måste det innehålla goda kontrollmöjligheter, inte minst mot bakgrund av att det är fråga om s.k. högriskprodukter. Det måste vidare var möjligt att vägra rederier och flygbolag fortsatt tillträde till systemet i fall de inte samverkar vid kontroll. Från fiskal synpunkt är det inte acceptabelt att den som motsätter sig en kontroll skall kunna fortsätta att köpa obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror. Kontrollmöjligheterna och möjligheten att återkalla tillstånd till proviantering i fall tillståndshavaren inte samverkar vid kontroll bör vidare ses i ljuset av att rederier och flygbolag får rätt att köpa alkohol- och tobaksvaror utan skatt. Det är därför rimligt att kräva av de rederier och flygbolag som vill utnyttja systemet att de samverkar vid såväl som skattemyndighetens kontroller. Även remissinstanserna förefaller anse att detta är rimligt. Det finns i vart fall ingen remissinstans som har motsatt sig att ett tillstånd till proviantering skall kunna återkallas om tillståndshavaren inte samverkar vid en skatterevision. Med hänsyn till det nu sagda vidhåller regeringen att ett tillstånd till proviantering skall kunna återkallas om tillståndshavaren inte samverkar vid en skatterevision. Ett tillstånd till proviantering ger i praktiken tillståndshavaren rätt att skattefritt köpa alkoholdrycker och tobaksvaror. Med hänsyn till den risk för skattefusk som alltid föreligger när det gäller obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror bör ett beslut om återkallelse av tillstånd gälla , om inte annat förordnas. 8.8 Överklagande Regeringens förslag: Beslut om att utföra kontroll skall inte få överklagas. Övriga beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas för överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Regeringen har till skillnad från utredningen kunnat anpassa sitt förslag till att kommer att bestå av en enda myndighet och till vad som med anledning därav föreslås i prop. 1998/99:79 Tullagens överklaganderegler, m.m. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att frågan om prövningstillstånd skall krävas för överklagande till kammarrätten bör belysas närmare. Skälen för regeringens förslag: överklagas beslut om proviantering till , vars beslut kan överklagas till regeringen. förekommer i mycket ringa utsträckning att ärenden överklagas till regeringen. Vidare är det numera också i få fall som förvaltningsärenden inte överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som redogjorts för i avsnitt 8.5 kommer att omorganiseras till en enda myndighet med en central ledning och sex tullregioner. 1998/99:79 Tullagens överklaganderegler, m.m. föreslås med anledning av omorganisationen att avskaffas som överklagandeinstans. Enligt den nya huvudregeln skall beslut av överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vidare krävs det med hänsyn till artikel 6 (1) i att enskilda har möjlighet att erhålla domstolsprövning av beslut i tillståndsfrågor. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser regeringen att beslut enligt den nya provianteringslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av avsnitt 8.6 framgår att får genomföra kontroller utan att det föreligger någon misstanke om oegentligheter. En möjlighet för tillståndshavarna att överklaga beslut att kontrollera en tillståndshavares verksamhet ter sig därför obefogad. I samband med instansordningsreformen infördes regler om prövningstillstånd i kammarrätten. Sådant tillstånd får meddelas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen, om anledning förekommer att ändra länsrättens beslut eller om det finns synnerliga skäl att ändå pröva överklagandet. Regler om när prövningstillstånd krävs finns i de materiella författningarna. Krav på prövningstillstånd får numera betraktas som huvudregel. Enligt regeringens mening saknas det skäl att frångå denna huvudregel. Prövningstillstånd skall därför krävas vid överklagande till kammarrätten. 9 Införsel av alkoholdrycker i vissa fall Regeringens förslag: Den som har godkänts som upplagshavare enligt alkoholskattelagen och som bedriver verksamhet i en exportbutik enligt lagen om exportbutiker skall ha möjlighet att till landet föra in spritdrycker, vin och starköl. Detsamma skall gälla den som har registrerats som varumottagare enligt alkoholskattelagen och meddelats tillstånd till proviantering enligt lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg. I förtydligande syfte föreskrivs att den som har partihandelstillstånd får sälja spritdrycker, vin och starköl till exportbutiker och till fartyg och luftfartyg för proviantering. Utredningens förslag: Utredningen föreslår inga förändringar av införselreglerna i alkohollagen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7 föreslås att verksamheten i en exportbutik skall bedrivas av en godkänd upplagshavare (se även avsnitt 6.1.4). Det innebär att den som bedriver verksamheten kan ta emot alkoholdrycker utan beskattningskonsekvenser från såväl svenska som utländska upplagshavare. Vidare föreslås i avsnitten 6.1.1 och 6.1.2 att rederier och flygbolag, som registrerade varumottagare, skall få göra avdrag för skatt på alkoholdrycker som förbrukats eller sålts ombord. Syftet med denna avdragsrätt är att göra det möjligt för rederier och flygbolag att köpa alkoholdrycker direkt från utländska upplagshavare. Enligt alkohollagen är det endast innehavare av tillverknings- eller partihandelstillstånd som får föra in spritdrycker, vin och starköl till landet. Utöver denna huvudregel får personer som har fyllt föra in sådana varor bl.a. som resandeinförsel eller som arv- eller flyttgods. Det finns också särskilda bestämmelser för fartyg, flygplan eller tåg i internationell trafik. Försäljning till Systembolaget, innehavare av serverings- eller inköpstillstånd eller andra partihandlare benämns partihandel, och får endast bedrivas av den som har meddelats tillverknings- eller partihandelstillstånd av Alkoholinspektionen. Den som har meddelats tillverknings- eller partihandelstillstånd får även exportera spritdrycker, vin och starköl. För att innehavare av exportbutiker och rederier och flygbolag som registrerats som varumottagare skall få föra in spritdrycker, vin och starköl till landet krävs alltså att de meddelas partihandelstillstånd. Nämnda aktörer kommer emellertid inte att bedriva partihandel utan försäljning i exportbutik respektive försäljning eller servering ombord på fartyg eller luftfartyg. De legala grunderna för dessa verksamheter finns i 3 kap. 2 och 3 §§ alkohollagen. När det gäller verksamheten i exportbutiker kommer det att krävas att flygplatshållaren har meddelats tillstånd av regeringen att inrätta en sådan butik och att den som driver butiken har godkänts som upplagshavare av skattemyndigheten. Den som bedriver försäljning eller serveringsverksamhet ombord på t.ex. en färja skall om han vill utnyttja möjligheten att köpa varor från utländska upplagshavare dels ha registrerats som varumottagare av skattemyndigheten, dels ha meddelats tillstånd till proviantering av . Därutöver skulle det alltså enligt gällande alkohollagstiftning krävas partihandelstillstånd för att möjliggöra inköp från utländska upplagshavare. Det är inte rimligt att det skall behövas tre olika tillstånd från tre olika myndigheter för att en näringsidkare skall kunna bedriva sin verksamhet. Dessutom har aktuella näringsidkare endast behov av den införselrätt som följer med ett partihandelstillstånd enligt alkohollagen. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser regeringen att det bör införas en särskild införselrätt för godkända upplagshavare som bedriver verksamhet i en exportbutik enligt den nya lagen om exportbutiker. Även för registrerade varumottagare som meddelats tillstånd till proviantering enligt den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg bör en sådan rätt införas. Detta uppnås genom en ändring i 4 kap. 2 § alkohollagen. Det bör avslutningsvis påpekas att det inte finns något som hindrar att nu aktuella näringsidkare ansöker om partihandelstillstånd, och om de uppfyller förutsättningarna meddelas sådant tillstånd. Det bör i det här sammanhanget nämnas att i sitt delbetänkande Alkoholpolitikens medel (SOU 1998:156) föreslår att de särskilda partihandelstillstånden avskaffas och i alkohollagen ersätts med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. En automatisk rätt att bedriva partihandel med (och import av) spritdrycker, vin och starköl införs därmed för dem som har godkänts av skattemyndigheten som upplagshavare eller registrerad varumottagare enligt bestämmelserna i lagen om alkoholskatt. Om förslag leder till lagstiftning kan alltså de nu föreslagna ändringarna av införselreglerna i 4 kap. 2 § alkohollagen upphävas. I förtydligande syfte föreslås att 4 kap. 5 § ändras så att det klart framgår att den som har partihandelstillstånd får sälja spritdrycker, vin och starköl till exportbutiker och till fartyg och luftfartyg för proviantering. 10 Ekonomiska konsekvenser Regeringens förslag innebär att en klar rågång skapas mellan gemenskapsvaror och icke-gemenskapsvaror. För gemenskapsvaror gäller skattelagstiftningen och skattemyndigheten ansvarar för kontroll m.m. För icke-gemenskapsvaror gäller tullagstiftningen och dessa varor är ansvarsområde. Den sammanblandning av dessa båda regelverk som finns när det gäller proviantering och exportbutiker och därmed också oklarheten beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför försvinna. Härigenom bör också kontrollen av verksamheten underlättas. Även för de företag som bedriver verksamhet kring proviantering bör förslagen innebära större klarhet och därmed underlätta t.ex. redovisningen. Mycket talar för att fartyg och luftfartyg i större utsträckning kommer att proviantera varor avsedda för försäljning i länder med lägre punktskatter. Detta gäller främst flygtrafiken men också den färjetrafik som går till och . För färjetrafiken på bör däremot situationen bli i stort sett som , eftersom rederierna med all sannolikhet kommer att anpassa sina rutter så att de blir att betrakta som tredjelandsresor. Punktskatterna i och ligger också ungefär på samma nivå. De skeppshandlare som provianterar fartyg som går till och samt de som provianterar luftfartyg kommer dock att få konkurrensnackdelar i förhållande till motsvarande aktörer i länder med lägre punktskatter. Detta är emellertid inte en konsekvens av förslagen utan en konsekvens av hur reglerna inom EU är utformade och av att har betydligt högre punktskatter än flertalet andra medlemsländer. gäller att skall ge tillstånd till proviantering. Den föreslagna lagen om proviantering får dock anses innebära att tillsynsansvar utvidgas något. Eventuellt ökade kostnader skall finansieras inom befintliga ramar för . Den nya lagen om proviantering innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna får en ny måltyp. Enligt regeringens bedömning kommer dock endast ett mycket begränsat antal mål att prövas i domstol. Den nya måltypen förväntas därför endast leda till en ytterst marginell ökning av arbetsbelastningen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eventuellt ökade kostnader för domstolarna skall finansieras inom befintliga ramar för Domstolsväsendet. Förlaget till ny lag om exportbutiker innebär att beskattningsmyndigheten i stället för skall ansvara för kontrollen av verksamheten. Med hänsyn till de fåtal butiker det rör sig om bör denna nya uppgift inte påverka myndighetens kostnader mer än marginellt. De eventuella kostnader som det utökade kontrollansvaret innebär, skall finansieras inom befintliga ramar för skattemyndigheterna. Förslaget om att slopa den nuvarande avgiften för exportbutiker har mycket ringa finansiell effekt, i storleksordningen . Detta intäktsbortfall kan dock komma att uppvägas av att exportbutikerna inte längre skall få sälja oförtullade varor. Slutligen kan det faktum att taxfreeförsäljningen inom EU upphör leda till att intäkterna från alkohol- och tobaksskatterna ökar något. Detta är dock osäkert och beror ytterst på hur konsumenterna kommer att agera när taxfreeförsäljningen upphör. Vidare kommer den försäljning som sker på EU-resor med som avgångsland att mervärdesbeskattas i , vilket kan leda till ökade skatteintäkter. Även här är det dock svårt att bedöma om det blir någon ökning och i så fall hur stor den blir. Sammanfattningsvis anser regeringen att förslagen inte medför några statsfinansiella konsekvenser. 11 Författningskommentar 11.1 Förslaget till lag om exportbutiker 1 § Tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats skall enligt första stycket liksom beviljas av regeringen. Tillstånd kan bara ges till flygplatshållaren. Detta överensstämmer med den praxis som regeringen tillämpar. Andra stycket innebär bl.a. att endast obeskattade gemenskapsvaror får säljas i exportbutikerna. Beskattade varor och icke-gemenskapsvaror får alltså inte säljas i butikerna. Mot bakgrund av att den skattefria försäljningen upphör för resande inom EU får försäljning bara ske till den som reser till tredje land. Se vidare avsnitt 6.1.4. I tredje stycket föreskrivs att verksamheten i en exportbutik skall bedrivas av en som är godkänd som upplagshavare enligt alkohol- och tobaksskattelagarna. 2 § Paragrafen innehåller definitioner av vad som enligt lagen skall avses med obeskattade varor, gemenskapsvaror EG:s skatteområde och EG:s tullområde. Med obeskattade varor avses varor som inte belastats med punktskatt och/eller mervärdesskatt. Dit hör också varor som i ett tidigare led belastats med sådan skatt men där varorna sedan blivit skattebefriade genom ett avdrags- eller återbetalningsförfarande. EG:s skatteområde för mervärdeskatt anges i 1 a § mervärdesskattförordningen (1994:223) och för punktskatt i förordningen (1994:1785) om Europeiska gemenskapens punktskatteområde. Bestämmelserna grundar sig på artikel 3 i sjätte direktivet respektive artikel 2 i cirkulationsdirektivet. I princip är det medlemsstaternas territorier som utgör skatteområdena. I direktiven undantas dock vissa delar av medlemsstaternas territorier. Dessutom finns det avtal som stadgar att vissa områden inte skall tillhöra skatteområdena, dvs. det framgår inte av direktiven att områden i fråga inte tillhör EG:s skatteområde. ligger t.ex. utanför EG:s skatteområde, vilket varken framgår av sjätte direktivet eller cirkulationsdirektivet men väl av ett särskilt protokoll till det finländska accessionsavtalet. Se även avsnitt 4.1. 3 § I exportbutikerna får endast vissa varor säljas. Dessutom finns det vissa kvantitativa begränsningar per resenär vad gäller alkoholdrycker och tobaksvaror. Detta regleras i första och andra stycket. Se vidare avsnitt 6.1.4. En försäljning av andra varor eller utöver angivna kvantiteter är alltså inte tillåten och en sådan försäljning innebär också att mervärdesskatt och punktskatt skall tas ut (se föreslagna ändringar i 32 § tobaksskattelagen och 32 § alkoholskattelagen samt det nya femte stycket i 5 kap. 9 § ML). I tredje stycket ges definitioner av vad som enligt lagen skall avses med vissa alkoholdrycker och tobaksvaror. Definitionerna motsvarar dem som anges i lagen om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. 11.2 Förslaget till lag om proviantering av fartyg och luftfartyg 1 § Lagen är avsedd att reglera provianteringen av obeskattade varor och icke-gemenskapsvaror för förbrukning och försäljning ombord på fartyg och luftfartyg i trafik till utländsk ort. 2 § Paragrafen innehåller definitioner av vad som enligt lagen skall avses med obeskattade varor, gemenskapsvaror och EG:s skatteområde. Med obeskattade varor avses varor som inte belastats med punktskatt och/eller mervärdesskatt. Dit hör också varor som i ett tidigare led belastats med sådan skatt men där varorna sedan blivit skattebefriade genom ett avdrags- eller återbetalningsförfarande. Sådana skattefria varor omfattas av provianteringslagen. EG:s skatteområde för mervärdeskatt anges i 1 a § mervärdesskattförordningen (1994:223) och för punktskatt i förordningen (1994:1785) om Europeiska gemenskapens punktskatteområde. Bestämmelserna grundar sig på artikel 3 i sjätte direktivet respektive artikel 2 i cirkulationsdirektivet. I princip är det medlemsstaternas territorier som utgör skatteområdena. I direktiven undantas dock vissa delar av medlemsstaternas territorier. Dessutom finns det avtal som stadgar att vissa områden inte skall tillhöra skatteområdena, dvs. det framgår inte av direktiven att områden i fråga inte tillhör EG:s skatteområde. ligger t.ex. utanför EG:s skatteområde, vilket varken framgår av sjätte direktivet eller cirkulationsdirektivet men väl av ett särskilt protokoll till det finländska accessionsavtalet. Se även avsnitt 4.1. 3 § Första stycket reglerar proviantering av obeskattade gemenskapsvaror för försäljning vid resa till plats utanför EG:s skatteområde och för förbrukning ombord vid resa till utländsk ort. Vad som gäller för mervärdesskatt framgår av andra stycket.