prop · GM0364 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom den samordning med miljöprövningen som föreslås kommer allmänheten med redan befintliga och väl inarbetade regler i att tillförsäkras den möjlighet att yttra sig som fordras enligt artikel 13 i Seveso II-direktivet och artikel 9 i Industriolyckskonventionen. Förutom vid nyanläggning och förändring i verksamheten skall som sagts, säkerhetsrapporten förnyas eller på initiativ av verksamhetsutövaren eller den behöriga myndigheten om nya fakta gör detta berättigat eller för att kunna beakta den tekniska utvecklingen som har samband med säkerheten. I den nu föreslagna lagen bör detta anges. Säkerhetsrapporten i dessa fall bör hanteras av tillsynsmyndigheten. skall därvid granska den insända rapporten och avgöra om förändringarna ryms inom det befintliga tillståndet eller inte. 7.4 Planering för räddningsinsatser Regeringens förslag: Interna planer för räddningsinsatser skall ingå i säkerhetsrapporten. Den interna planen för räddningsinsatser utarbetas av verksamhetsutövaren i samråd med kommunen och de anställda. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna för räddningsinsatser skall ligga på tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Seveso II-direktivets särskilda krav på planering för räddningsinsatser anges i artikel 11 och gäller endast för de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån. Motsvarande krav på sådan planering anges i artikel 8 i Industriolyckskonventionen Kravet i Seveso II-direktivet riktar sig både till verksamhetsutövarna, som skall upprätta interna planer för räddningsinsatsen, och den behöriga myndighet som skall upprätta externa planer för räddningsinsatser. Utarbetande av den interna planen för räddningsinsatser skall ske i samråd med de anställda och vid utarbetande av den externa planen för räddningsinsatser skall allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter. Enligt artikel 9 i Seveso II-direktivet skall de interna planerna samt underlag för de externa planerna för räddningsinsatser ingå i säkerhetsrapporten. Den interna planen ingår i den säkerhetsrapport som är en del av underlaget för den av regeringen föreslagna fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt . Med hänsyn till det och med beaktade av direktivets och konventionens lydelse är det lämpligt att ansvaret för utarbetandet av den interna planen för räddningsinsatser läggs på verksamhetsutövaren. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna för räddningsinsatser bör hanteras som en tillsynsfråga. Enligt direktivet skall kontrollen ske minst . Förfarandet är således inte harmoniserat med redovisningen av säkerhetsrapporterna som skall ske minst . Med hänsyn till direktivets krav anser regeringen att den fortlöpande kontrollen av de interna planerna för räddningsinsatser bör läggas på tillsynsmyndigheterna. De särskilda övergångsbestämmelser som enligt Seveso II-direktivet gäller för befintliga verksamheter återkommer regeringen till i avsnitt 8. Beredskapen för räddningsinsatser inom en verksamhet är underordnad kommunens räddningstjänst och är vid en insats i ledningshänseende underställd räddningsledaren inom den kommunala räddningstjänsten, vilket följer av räddningstjänstlagen (1986:1102). Kommunen bör därför lämpligen medverka i arbetet med utarbetandet av den interna planen för räddningsinsatser. I lagen bör således framgå att den interna planen skall utarbetas i samråd med kommunen och de anställda. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna bör, i enlighet med direktivet, hanteras som en tillsynsfråga. Frågan kommer att behandlas i avsnitt 7.8. De externa planerna för räddningsinsatser skall enligt direktivet upprättas av behörig myndighet, dvs. för svenska förhållanden, den kommunala räddningstjänsten, på grundval av vad som redovisats i säkerhetsrapporten. Den fortlöpande kontrollen av de externa planerna, som direktivet uppställer, kommer att behandlas i avsnitt 7.8. Såvitt avser frågan om underlaget för de externa planerna skall bedömas vid den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt anser regeringen att det finns fördelar med ett sådant förfarande. Därmed kan behovet av kommunala räddningsinsatser vägas mot verksamhetsutövarens andra åtgärder för att förebygga olyckor och effekter av olyckor samt krav på interna planer för räddningsinsatser. Regeringen anser att underlaget för de externa planerna för räddningsinsatser skall ingå som en del av den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt . Enligt direktivet skall det vidare vara möjligt för behörig myndighet att på grundval av vad som redovisats i säkerhetsrapporten bedöma att någon extern plan för räddningsinsatsen inte behöver upprättas. Detta torde endast komma i fråga i undantagsfall och den utredning som skulle krävas för att fatta ett sådant beslut kan antas bli omfattande. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i Industriolyckskonventionen. Planerna för räddningsinsatser rör i huvudsak räddningstjänstfrågor. Detta gäller särskilt de externa planerna för räddningsinsatser som inte direkt berörs av prövningen av säkerhetsarrangemangen. De övergripande bestämmelserna om externa planer för räddningsinsatser bör därför ingå bland de bestämmelser som reglerar räddningstjänsten. Regeringen har för avsikt att vidta erforderliga förordningsändringar med stöd av 61 § räddningstjänstlagen. 7.5 Den fysiska planeringen Regeringens bedömning: Nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla både Seveso II-direktivets och Industriolyckskonventionens krav. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: har framfört att för att underlätta framtida prövning av ärenden rörande säkrare kemikaliehantering bör sambandet mellan planprövningen och prövningen enligt nu föreslagen lagstiftning klargöras. vid har, som framgått i avsnitt 6.2, haft invändningar mot bedömningen i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Frågor om lokalisering och markanvändning finns i artikel 12 i Seveso II-direktivet och i artikel 7 i Industriolyckskonventionen. Frågor om lokalisering och markanvändning är en nyhet i Seveso II- direktivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 12 i direktivet se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsningar av följderna av sådana olyckor beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Målen uppnås, enligt artikeln, genom kontroll av dels lokaliseringen av nya verksamheter, dels förändringar av befintliga verksamheter, dels nya anordningar kring befintliga verksamheter som t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Vid reglering av markanvändningen skall medlemsstaterna se till att nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga skyddsavstånd beaktas. Vidare skall lämpliga samrådsförfaranden finnas. I svensk rätt finns en omfattande reglering av frågor som rör fysisk planering och markanvändning. (1987:10) (nedan kallad PBL) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten samt om byggande. I 2 kap. PBL finns bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Bebyggelse skall enligt 2 kap. 3 § PBL lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom områden med sammanhängande bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt trafikolyckor och andra olyckshändelser (2 kap. 4 § 1 PBL). Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall tillämpas. I 3 och 4 kap. finns bestämmelser för hushållning med mark och vattenområden och i 9 kap. finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. skall främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål om att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Syftet med bestämmelserna är att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor skall avgöras. I 4 kap. anges geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelserna är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Att en lokalisering skall väljas som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 § . och gör det således möjligt för myndigheterna att ställa långtgående krav på lokalisering och markanvändning. Kommunerna har genom sitt planmonopol stora möjligheter att styra markanvändningen och därmed också ett stort ansvar för samhällsplaneringen. Genom detaljplaner kan nödvändig hänsyn till omgivningen tas vid placeringen av bl.a. miljöfarliga verksamheter. Detta kan ske genom själva lokaliseringen av verksamheten och genom begränsning av markanvändningen i närheten av verksamheten, till exempel genom att inte tillåta bostadsbebyggelse inom en viss radie räknat från verksamheten i fråga. För att bereda allmänheten möjlighet till insyn i planförfarandet finns särskilda regler om samråd innan översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser antas. Genom framför allt och har svenska myndigheter långtgående möjligheter att påverka frågor om fysisk planering. Även allmänhetens möjlighet till insyn och deltagande är väl tillgodosedda. Några särskilda lagstiftningsåtgärder såvitt avser den fysiska planeringen behövs därför inte. 7.6 Påverkan på omgivningen Regeringens förslag: Särskilda bestämmelser om det ömsesidiga förhål- landet mellan en verksamhet och omgivningen skall införas i lagen. Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar skall vara att identifiera verk- samhet vars säkerhet kan påverkas av faktorer i omgivningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt förlaget. Länsrätten i har ifrågasatt uttrycket dominoeffekter. Skälen för regeringens förslag: I artikel 8 i Seveso II-direktivet finns bestämmelser om verksamheter vid vilka sannolikheten och möjligheten för och konsekvenserna av en allvarlig olycka är större på grund av verksamheternas lokalisering och närhet till varandra. Dessa verksamheter skall enligt artikeln identifieras av behörig myndighet samt skall berörda verksamhetsutövare utbyta information med varandra och anpassa säkerhetsarrangemangen till situationen. Verksamhetsutövarna har enligt artikeln en informationsskyldighet mot allmänheten samt skall även förse behörig myndighet med information för att externa planer för räddningsinsatser skall kunna upprättas. Den angivna ordningen för identifikation av verksamhet vars säkerhet kan påverkas av faktorer i omgivningen innebär att en verksamhetsutövare kan bli tvungen att lämna in två anmälningar eller säkerhetsrapporter, först en för att identifiera eventuella lokaliseringsrisker och sedan en för att visa att dessa beaktats i säkerhetsarbetet. För att förenkla hanteringen bör enligt regeringen nämnda risker bedömas innan anmälan och säkerhetsrapporten skall lämnas till behörig myndighet. Detta kan då ske genom att det i lagen införs en bestämmelse riktad till verksamhetsutövarna om att risker till följd av faktorer i omgivningen skall beaktas och att samråd skall ske för att utröna sådana risker. Vilken omfattning samrådet skall ha får bedömas från fall till fall. Resultatet av samrådet och redovisningen av de eventuella åtgärder som vidtagits i anledning av förekomsten av nämnda risker skall redovisas i anmälan eller säkerhetsrapporten. För de verksamheter som skall förprövas enligt kan en samordning ske med de miljökonsekvensbeskrivningar som bl.a. skall ingå i ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. För att göra det möjligt att beakta nämnda risker i miljökonsekvens- beskrivningar bör ett tillägg till miljökonsekvensbeskrivningens syfte i 6 kap. 3 § införas. Av tillägget skall framgå att även faktorer i omgivningen som kan påverka riskbilden för en planerad verksamhet som kan ge upphov till en allvarlig kemikalieolycka eller förvärra följderna av en sådan olycka skall identifieras och bedömas. När det gäller bevakningen av dessa frågor på myndighetssidan, blir detta en viktig uppgift för räddningstjänsten inom ramen för samhällsplaneringen. Detta kan ske vid den analys av risker som skall göras av räddningstjänsten i det kommunala säkerhetsarbetet. Länsrätten i har ifrågasatt ifråga direktivets och utredningens användning av uttrycket dominoeffekter. Regeringen anser att då någon sammanfattande term för de effekter som omnämns i artikel 8 i Seveso II-direktivet inte är nödvändig för genomförande av direktivet i svensk rätt finns inget behov av att använda uttrycket dominoeffekt i lagen. 7.7 Informationsskyldighet Regeringens förslag: Information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka skall spridas till berörd allmänhet. Kommunen skall ha ansvaret för att detta sker. Informationen skall dock bekostas av verksamhetsutövaren. En bestämmelse om detta skall införas i lagen Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om information finns i artiklarna 13 15 i Seveso II-direktivet och i artikel 9 i Industriolyckskonventionen. Informationsskyldigheten till allmänheten och angränsade stater enligt artikel 13 i direktivet gäller endast sådan verksamhet som omfattas av den högre kravnivån. Bestämmelserna i artikel 14 och 15 om information till behöriga myndigheter och kommissionen gäller däremot för samtliga verksamheter som omfattas av direktivet. Sådan information samlas i en databank (MARS) hos () och används i det förebyggande arbetet och som stöd i olyckssituationer. Enligt både Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen skall allmänheten ges viss information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vi en olycka. Hur detta skall ske står det de berörda staterna fritt att bestämma. Regeringen anser att kommunen är bäst lämpad att ha ansvaret för att information kommer berörda personer tillhanda. Kostnaden för informationen till allmänheten har ett direkt samband med den farliga verksamheten och bör därför belasta verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare underlåter att ta fram information och/eller sprida denna bör kommunen som är ansvarig för informationen till allmänheten kunna göra detta på verksamhetsutövarens bekostad. Den information som enligt Seveso II-direktivet skall lämnas till angränsande medlemsstater för att dessa skall kunna tillämpa direktivets bestämmelser om beredskapsplanering och fysisk planering får anses omfattas av den information som lämnas vid miljö- och säkerhetsprövningen enligt den nordiska miljöskyddskonventionen. Genom detta förfarande får angränsande medlemsstater tillgång till samma information som svenska myndigheter har tillgång till för att tillämpa bestämmelserna i direktivet. I artikel 14 anges dels den information som en verksamhetsutövare skall lämna till behöriga myndigheter vid en allvarlig olyckshändelse, dels myndigheternas ansvar för att sanerings- och återställningsåtgärder genomförs. Vidare framgår i artikel 14 krav på att olyckan analyseras och att förebyggande åtgärder vidtas. Några särskilda bestämmelser i anledning av myndigheternas skyldigheter enligt artikeln behövs inte då dessa uppgifter täcks in av den nuvarande lagstiftningen. Bestämmelser om information som medlemsländerna skall lämna till kommissionen finns i artikel 15 och 19 i Seveso II-direktivet. Motsvarande bestämmelser finns i artikel 11 i Seveso I-direktivet. är den myndighet som skall förmedla information till kommissionen. Några ändringar härvidlag är inte aktuella. 7.8 Tillsyn Regeringens förslag: Bestämmelser om tillsyn och tillsynsmyndigheternas befogenheter tas in i den nya lagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att för verksamhet som inte är tillståndspliktig enligt skall vara tillsynsmyndighet såvida inte och kommunen kommer överens om att kommunen skall vara tillsynsmyndighet. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har påtalat behovet av en samordnande myndighet för Seveso II-direktivet. har förordat att Arbetarskyddsstyrelsen bör vara central tillsynsmyndighet. Arbetarskyddsstyrelsen och har föreslagit att Arbetarskyddsstyrelsen bör vara samordnande myndighet. Skälen för regeringens förslag: Artikel 18 i Seveso II-direktivet behandlar tillsyn. Artikeln anger i huvudsak följande. Behöriga myndigheter skall upprätta ett system för tillsyn och andra kontrollåtgärder som lämpar sig för den aktuella typen av verksamhet. Tillsynen skall ske oberoende av om de redovisningar som föreskrivs i direktivet lämnats in. Tillsynen skall omfatta en systematisk granskning av de tekniska system samt organisations- och driftssystem som tillämpas i verksamheten. För tillsynen skall finnas ett tillsynsprogram för alla verksamheter. Den behöriga myndigheten skall enligt artikeln också för utövande av tillsynen ha möjlighet att begära in kompletterande information från verksamhetsutövarna om det behövs för att kunna bedöma risker för allvarliga olyckshändelser. Artikeln innehåller även bestämmelser om inspektion hos verksamhetsutövarna. I avsnitt 6.3 har regeringen förslagit att tillsynsorganisationen enligt den nya lagen skall harmoniseras med tillsynen enligt . Den lokala och regionala tillsynen kommer därmed att ligga på kommunerna och länsstyrelserna. Det centrala tillsynsansvaret kommer som sagts i avsnitt 6.3 att ligga på . För verksamheter som inte är förprövningspliktiga enligt bör tillsynsansvaret ligga på . För dessa fall bör få, om det inte är olämpligt med hänsyn till förutsättningarna för att tillsynen skall kunna utövas tillfredsställande, överlåta tillsynen åt en kommun. Har en kommun gjort framställning om en sådan överlåtelse av tillsynen och bedömer att en överlåtelse inte är lämplig bör frågan kunna överlämnas till regeringen för prövning. Förutsättningarna för tillsynsmyndigheternas arbete kommer avsevärt att förbättras med Seveso II-direktivet genom att samtliga verksamheter som omfattas av direktivet är skyldiga att inge en anmälan om sin verksamhet (se artikel 6 i direktivet). För alla verksamheter skall det som sagts upprättas tillsynsprogram. Om inte tillsynsprogrammen bygger på en systematisk bedömning av riskerna för allvarliga olyckshändelser skall enligt direktivet årliga tillsynsbesök genomföras vid de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån. Tillsynsbesöken är en viktig del av tillsynsarbetet. För att utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt bör enligt regeringen tillsynsprogrammen avseende de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån alltid bygga på en systematisk bedömning, dvs. en analys och en planmässig bedömning, av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor i samband med den aktuella verksamheten. Detta krav bör därför framgå av lagen. Med denna lösning kan vissa tillsynsbesök undvikas och tillsynsverksamheten i stället inriktas på de verksamheter där risken för allvarliga olyckshändelser är störst eller behovet av tillsynsbesök av annan anledning är stort. För den lägre kravnivån finns inget särskilt krav på hur ofta tillsynsbesök skall göras eller hur tillsynsprogrammet skall utarbetas. Riskerna varierar mellan verksamheterna i gruppen och behovet av tillsynsbesök får därför avgöras från fall till fall av tillsynsmyndigheten. För att tillsynen skall kunna bli effektiv bör det i lagen tas in bestämmelser om tillsynsmyndigheternas befogenheter. För att kunna fullgöra sin tillsynsfunktion bör således tillsynsmyndigheterna ha rätt att få tillträde till en verksamhet samt rätt att få de upplysningar och tillgång till de handlingar som behövs för tillsynen. Flera remissinstanser har föreslagit att en samordnande myndighet för Seveso II-direktivet utpekas. Regeringen överväger att i förordningsform meddela bestämmelser om samarbetsformer för de myndigheter som har att utöva tillsynen inom Seveso II-direktivets tillämpningsområde. 7.9 Driftförbud m.m. Regeringens förslag: En bestämmelse om tillsynsmyndighetens befogenhet att meddela föreläggande och förbud bör tas in i lagen. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Artikel 17 om driftförbud i direktivet har ingen motsvarighet i Industriolyckskonventionen. Driftförbud skall enligt artikeln meddelas om säkerhetsarrangemangen vid en verksamhet är uppenbart otillräckliga. Vidare skall driftförbud meddelas om en verksamhetsutövare inte inger de redovisningar som han eller hon enligt direktivet är skyldig att göra. Ett beslut om driftstopp skall kunna överklagas. Fråga om överklagande behandlas i avsnitt 7.11. Genom att samordna säkerhetsprövningen med miljöprövningen på sätt regeringen föreslår finns det möjlighet att förhindra att en verksamhet som omfattas av tillståndsprövningen enligt sätts i gång eller fortsätter genom att avslå en ansökan om tillstånd. För att uppfylla direktivets krav om driftsförbud behövs det emellertid särskilda regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att för samtliga verksamheter som omfattas av nu föreslagen lag meddela förelägganden och förbud i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Ett föreläggande skall kunna förenas med vite. bör också ha möjlighet att om en verksamhetsutövare underlåter att vidta åtgärder han eller hon förelagts att göra, låta utföra dessa på verksamhetsutövarens bekostnad. Därmed kommer tillsynsmyndighetens befogenheter enligt den föreslagna lagen att överensstämma med vad som gäller enligt 56 § räddningstjänstlagen (1986:1102) avseende tillsyn. Av bestämmelsen bör framgå att ett föreläggande även kan meddelas för att förmå en verksamhetsutövare eller annan att medverka vid utredning av risker till följd av faktorer i omgivningen. En verksamhetsutövare bör således kunna begära hjälp från tillsynsmyndigheten för att få fram relevanta uppgifter. Att låta tillsynsmyndigheten få denna uppgift och inte miljöprövningsinstansen är naturligt eftersom tillsynsmyndigheten deltar i utredningen av nämnda risker genom det samråd som skall ske. har därmed en god insyn i arbetet och bör därför ha goda förutsättningar att kunna bedöma om de uppgifter som verksamhetsutövaren vill få del av är relevanta eller inte. Innan några uppgifter som tillsynsmyndigheten inhämtat genom föreläggande lämnas till den verksamhetsutövare som begär uppgifterna skall en sedvanlig sekretessprövning göras om den som lämnat uppgifter begärt att de skall vara hemliga. 7.10 Den gemensamma miljö- och säkerhetsprövningen Regeringens förslag: Vid den fördjupade säkerhetsprövningen som skall ske i samband med tillståndsprövningen enligt skall en säkerhetsrapport ingå i tillståndsansökan. En dom i ett tillståndsmål skall innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. skall ges rätt att föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen avseende säkerhetsfrågor.