prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Det avfall som kan uppkomma till följd av hanteringen inom de stationära verken beskattas dock. När det gäller mobila verk är det däremot svårt att tala om en industrianläggning i skattelagens bemärkelse. Den mellanlagring som sker i väntan på behandling i mobila asfaltsverk bör därför inte betraktas som annat än förvaring och bör således beskattas om asfalten lagras på platsen . Om asfalt lagras på en sedvanlig avfallsanläggning inträder skyldigheten att betala skatt i och med att avfallet förs in till anläggningen. Det är enligt regeringens uppfattning en önskvärd styreffekt att skatten kan bidra till en minskad deponering av asfalt på avfallsanläggningarna och i stället stimulera till andra former av omhändertagande. Motsvarande resonemang bör tillämpas om det på en anläggning lagras material, t.ex. olika typer av anläggningsmaterial, som senare skall återanvändas som råvara vid t.ex. vägbyggen. I den mån det finns stationära krossverk för återvinning av materialet bör det alltså vara fråga om en industrianläggning där skatt endast behöver erläggas för sådant avfall som uppkommer. Är det å andra sidan fråga om mobila krossverk bör det inte anses vara fråga om en industrianläggning. Mellanlagringen bör därför beskattas om materialet förvaras på platsen . Antal anläggningar som beräknas omfattas av skatteplikten Skatteplikten beräknas omfatta totalt ca 700 anläggningar, varav ca 280 deponier för konventionellt avfall, ca 300 anläggningar där branschspecifikt industriavfall deponeras samt ca 120 s.k. slamtippar. Merparten av de anläggningar där huvudsakligen konventionellt avfall omhändertas ägs av kommuner, kommunala bolag eller gemensamt av flera kommuner genom regionala avfallsbolag. Av den totala mängden konventionellt avfall deponeras endast på privatägda avfallsanläggningar. Anläggningar som inte bör omfattas av skatteplikten Anläggningar på vilka endast deponeras jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten, bergrester eller avfallssand från gruvindustriell verksamhet eller avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets bör inte omfattas av skatteplikt. För skattefrihet i dessa fall gäller att deponeringen sker uteslutande av ett eller flera av de uppräknade avfallsslagen. Inte heller bör anläggningar där det enbart deponeras radioaktivt avfall omfattas av skatteplikt. Skälen för dessa undantag utvecklas närmare i avsnitt 10. Undantag för anläggningar där små mängder avfall omhändertas Avfallsanläggningar som tar emot mindre än avfall omfattas inte av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagstiftningen. Enligt utredningens uppskattningar kan det finnas mellan 100 200 sådana avfallsupplag i . Den mängd avfall som totalt deponeras vid dessa små avfallsupplag bedöms uppgå till ca och anläggning. Totalt motsvarar det ca eller mindre än av allt avfall som deponeras vid anläggningar för konventionellt avfall. Endast mindre mängder avfall förs således till dessa anläggningar, vilket skulle resultera i förhållandevis ringa skatteintäkter. Beskattnings- myndighetens hantering av dessa anläggningar torde, särskilt som de inte är föremål för tillståndprövning enligt miljöskyddslagstiftningen, bli mycket kostsam i förhållande till skatteintäkterna. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att anläggningar där det deponeras mindre än inte bör ingå i skattebasen. Anledning saknas att genom en avdragsrätt införliva dessa små deponier i skattesystemet. Risken bedöms som liten att större mängder avfall skulle komma att tillföras denna typ av anläggningar eller att antalet skulle komma att öka markant med anledning av att anläggningarna undantas från skatteplikt. Om större mängder än avfall deponeras skall anläggningen tillståndsprövas enligt miljöskyddslagstiftningen. Det är en del av miljömyndigheternas arbete att utöva tillsyn över att så sker. Oavsett om tillståndsprövning ägt rum är dock en sådan anläggning skattepliktig enligt lagen om skatt på avfall. Motsvarande mängdgräns bör gälla även för industrianläggningarnas del. Antalet industrianläggningar där mindre än avfall deponeras beräknas vara begränsat. Anläggningar där farligt avfall deponeras är föremål för tillståndsprövning oavsett vilken mängd avfall som deponeras inom anläggningen. Skatteplikten bör därför gälla alla sådana anläggningar. 6.2 Skattskyldig Regeringens förslag: Skattskyldig skall vara den som bedriver verksamhet på anläggningen. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: och har ifrågasatt om uttrycket ansvarar för verksamheten är tillräckligt klargörande. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt är det den som bedriver en verksamhet som skall söka tillstånd m.m. enligt balken. Det är lämpligt att använda samma begreppsterminologi även inom skatteområdet. Skattskyldighetsbegreppet bör därför knytas till den som bedriver verksamheten på en skattepliktig anläggning. Den som har den rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten bör också anses vara den som bedriver verksamheten. Detta innebär alltså att om en innehavare av ett tillstånd överlåter verksamheten till någon, på sådant sätt att denne får den rättsliga och faktiska kontrollen över verksamheten, inträder den till vilken verksamheten överlåtits som skattskyldig. Se även kommentar till 7 § i avsnitt 16. 7 Förfarandet vid beskattning 7.1 Netto- eller slutdeponimetod Regeringens förslag: Avfallsskatten skall tas ut efter en nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs till en skattepliktig avfallsanläggning. Skyldighet att betala skatt skall inträda då avfallet förs in till avfallsanläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen skall avdrag medges. Vissa behandlingsformer som bedrivs inom anläggningen skall undantas från skatt. Vad gäller avfall som deponeras vid anläggningar där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs, skall skyldigheten att betala skatt inträda när avfallet uppkommer. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock ingen särskild reglering i skattelagen av olika behandlingsformer som bedrivs på avfallsanläggningen. Remissinstanserna: , , , och tillstyrker förslaget om nettodeponimetod. Övriga remissinstanser som uttalar sig i frågan avstyrker förslaget och förordar i stället en slutdeponimetod, som innebär att skyldigheten att betala skatt inträder först när avfallet läggs upp för deponering på en avgränsad yta. Nettodeponimetoden innebär att i princip allt avfall och annat material som förs in till en avfallsanläggning blir föremål för beskattning, men att avdrag medges för skatten på det som förs ut från anläggningen. Den framförda kritiken riktar sig mot de konsekvenser som förslaget innebär i fråga om annan verksamhet än deponering som kan bedrivas inom samma avfallsanläggning. Det rör sig i huvudsak om kompostering, sorteringsverksamhet och tillfällig uppläggning av avfall. , , i , , kommun, kommun, kommun, Avfallsaktiebolag, , , , Sydvästra , Avfallsaktiebolag, , Samarbete om Skånskt Avfall, och anser att de avfallsanläggningar som bedriver integrerad verksamhet med såväl deponering som kompostering, sortering o.dyl. till följd av nettodeponimetoden kommer att drabbas av konkurrensnackdelar i form av ränte- och administrationskostnader i förhållande till de anläggningar där enbart annan verksamhet än deponering bedrivs. Dessa fristående anläggningar omfattas inte av det föreslagna skattesystemet. Utredningen har, som ett alternativ för anläggningsägarna att undvika dessa konsekvenser, pekat på möjligheten att ansöka om separat miljötillstånd för t.ex. sorterings- och/eller komposteringsverksamhet. för miljöskydd och Länsstyrelserna i , , och samt anser dock att en sådan uppdelning av miljötillståndet har stora nackdelar, ur såväl miljö- som kostnadssynpunkt, och avstyrker därför en sådan ordning. anser att det endast är material som tillförs en deponi i enlighet med den definition som finns i 3 § renhållningsförordningen, som skall beskattas. Föreningen menar att endast material som deponeras då skulle omfattas av skatten. Skälen för regeringens förslag: Syftet med avfallsskatten är att den skall belasta avfall som deponeras och härigenom vara ett verksamt ekonomiskt styrmedel för att bidra till en minskning av den mängd avfall som förs till deponering. Vid utformningen av skattemetoden, dvs. det regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas, har utredningen övervägt två olika modeller. Båda modellerna medför att skatten endast tas ut för deponering, men sättet att åstadkomma detta resultat varierar beroende på val av skattemetod. Avfallsanläggningar Som närmare redovisats i avsnitt 6 skall enligt regeringens förslag skatteplikt gälla för avfallsanläggningar där avfall deponeras eller förvaras . Med avfall jämställs vid lagens tillämpning annat material som förs in till en avfallsanläggning. Vad gäller den närmare innebörden av begreppet deponering vid tillämpningen av skattelagen, hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6. Det ena av de modeller, som övervägts av utredningen, bygger på att skatten tas ut som en nettodeponiskatt. Ett sådant system innebär i princip att allt avfall som förs till en skattepliktig anläggning beskattas. Skattskyldigheten inträder då avfallet förs in till anläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag i deklarationen. Enligt denna metod skall beskattning således ske av den mängd avfall som utgör skillnaden mellan det som förs in och det som förs ut från anläggningen, för vilket avdrag alltså får göras i deklarationen. Den andra modellen som förekommit i diskussionen är en slutdeponi- skatt. Utgångspunkten för en slutdeponiskatt är att enbart avfall som deponeras beskattas. Skattskyldigheten inträder alltså då avfallet deponeras på en särskilt avgränsad yta inom anläggningen. Avfall som komposteras eller behandlas på annat sätt inom anläggningen blir inte föremål för beskattningsåtgärder. Detsamma gäller avfall som sorteras inom anläggningen och sedan förs ut från den. Någon återbetalning medges inte av skatt för avfall som i ett senare skede kan komma att transporteras ut från den yta där det lagts för deponering. Båda modellerna har, som utredningen redovisat, för- och nackdelar. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att det skattesystem som väljs är så enkelt att tillämpa som möjligt för såväl beskattningsmyndigheten som de skattskyldiga samt utan större omställningsåtgärder och praktiska olägenheter kan tillämpas av branschen. Det är vidare av vikt att systemet möjliggör en god kontroll av att skattereglerna följs. Avsikten med den föreslagna avfallsskatten är att den endast skall belasta avfall som deponeras. Rent principiella skäl talar därför för ett beskattningsförfarande, som innebär att systemet endast omfattar avfall som bortskaffas genom deponering, dvs. Modellen med ett sådant system medför dock, som utredningen påtalar, ett flertal svårlösliga problem. Det krävs bl.a. att det finns en av beskatt- ningsmyndigheten godkänd avgränsning av en väldefinierad yta på vilken deponering skall ske. Det fordrar vidare att all annan hantering än deponering inom avfallsanläggningen sker utanför deponiytan. Detta leder till att ytor som är väl lämpade för t.ex. efterkompostering, nedbrytning av oljeskadade jordmassor, balning av avfall för vidare befordran till värmeverk m.fl. aktiviteter, inte kan användas för sådana ändamål eftersom skatten kommer att belasta även sådan hantering. Vidare måste en tidsgräns bestämmas för hur länge ett skattefritt avfall skall få lagras inom ett upplagsområde innan det från skattesynpunkt skall betraktas som skattepliktigt avfall. En slutdeponiskatt medför, enligt regeringens bedömning, omedelbara praktiska konsekvenser för de skattskyldiga i form av iordningställande av slutdeponiytor, uppmätning av dessa och utveckling av redovisningssystem som kan godtas från skattekontrollsynpunkt. Från beskattnings-myndighetens sida krävs en omfattande kontroll, framförallt när det gäller förekomsten av mellanlager. Det måste härvid anses vara förenat med stora problem att få till stånd en så tillfredsställande kontroll, att det med säkerhet kan avgöras hur länge ett visst avfall har lagrats. Eftersom slutdeponimetoden inte medger återbetalning av skatten för avfall som kan komma att föras ut från deponiytan, ger den inte heller något incitament för ökad materialutvinning genom nya tekniker o.dyl. Med hänsyn till de ovan redovisade nackdelarna bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att en nettodeponiskattemodell är att föredra. Ett sådant system blir administrativt enkelt. Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder när avfall förs in till avfallsanläggningen. För varje bestämd period redovisas invägd respektive utvägd mängd avfall. Skillnaden mellan mängderna utgör, med avdrag för de mängder som härrör från i lagen särskilt angivna skattebefriade avfallsslag (se vidare avsnitt 11 13), den mängd som skall beskattas. I den mån visst avfall under en och samma redovisningsperiod såväl förs in till som ut från en anläggning uppkommer ingen skattekonsekvens. Vid deklarationen tillämpas dock en bruttoredovisning, dvs. mängden avfall redovisas under såväl posterna invägt som utvägt avfall. En nackdel som nettodeponisystemet för med sig är att skatt måste betalas för allt material som förs in till en anläggning där det bedrivs både deponeringsverksamhet och andra typer av aktiviteter som sortering, förbehandling, behandling, förädling, stabilisering, även om det inte varit lagstiftarens avsikt att behandling av avfall skall beskattas. Som åtskilliga remissinstanser påpekat kan ett renodlat nettodeponisystem också medföra vissa konkurrensnackdelar i form av ränte- och administrationskostnader för avfallsanläggningar, vars verksamhet omfattar såväl deponering som t.ex. kompostering och sortering, i förhållande till de anläggningar där enbart annan verksamhet än deponering bedrivs. Vidare innebär vissa behandlingsmetoder, som exempelvis kompostering, att den produkt som uppstår efter behandling och som sedan förs ut från anläggningen, väger betydligt mindre än det avfall som behandlats. Den komposteringsjord som erhålls väger ungefär hälften av vad det ursprungliga avfallet väger. En viktig aspekt vid utformandet av ett uppbördssystem för avfallsskatt är att säkerställa att systemet inte bidrar till att motverka användningen av miljömässigt bra behandlingsmetoder för vissa avfallsslag i stället för deponering. Utredningen har övervägt dessa problem och har, som ett alternativ för anläggningsägarna att undvika dessa konsekvenser, pekat på möjligheten att ansöka om separat miljötillstånd för t.ex. komposteringsverksamhet. Företrädare för och sammanträffade under beredningen av lagrådsremissen med representanter för dåvarande . Därvid framgick att några formella juridiska hinder mot särskild tillståndsprövning visserligen inte finns, men att nämnden ansåg att sådana åtgärder endast bör komma i fråga i undantagsfall med tanke på dels det merarbete en omprövning av hela miljötillståndet innebär, dels på eventuella praktiska problem för miljötillsynen som kan aktualiseras vid en särskiljning av tillstånden. Regeringens hållning i denna fråga har under det tidigare arbetet med lagförslaget överensstämt med utredningens. Regeringens utgångspunkt var då att sådana anläggningar som bedriver deponeringsverksamhet och andra aktiviteter inom samma anläggning hade separata tillstånd för de behandlingsformer som bedrevs på anläggningen eller att sådana tillstånd kunde sökas. Enligt de uppgifter som fanns i samband med lagrådsremissen skedde all förbränning och all kompostering, av annat avfall än park- och trädgårdsavfall, med stöd av särskilda tillstånd. Dessa uppgifter har sedermera visat sig inte vara helt korrekta. Exempelvis sker förbränning av farligt avfall vid inom ramen för samma tillstånd som deponeringsverksamheten. Vid den anläggningen framstår det som ytterst tveksamt om miljömyndigheterna skulle godta att dela upp verksamheten på olika tillstånd. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att möjligheterna att rättsligt särskilja de olika behandlingsformerna genom separata tillstånd bör kompletteras. anser att problemen kan lösas om endast avfall som tillförs en deponi i enlighet med den definition som finns i 3 § renhållningsförordningen omfattas av skatten. Enligt definitionen avses med deponi en upplagsplats för avfall. En sådan lösning innebär emellertid inte någon nämnvärd skillnad mot ett slutdeponisystem. De kontrollproblem som finns i ett slutdeponisystem skulle även gälla för en sådan lösning. Regeringen anser i stället att nettodeponimetoden bör kompletteras med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer. I avsnitt 10.3 redogörs för de behandlingsformer som skattebefrias. Genom dessa undantag får i stor utsträckning de önskemål vad gäller hantering av det konventionella avfallet, som under remissbehandlingen förts fram från främst branschhåll, anses tillgodosedda. Anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering Som redovisats i avsnitt 6 förekommer att det branschspecifika industriavfallet tas om hand inom själva anläggningarna där den industriella verksamheten bedrivs. Enligt regeringens uppfattning bör principen med ett nettodeponisystem upprätthållas även vad gäller sådana industrianläggningar. En förutsättning är dock att systemet i viss mån modifieras i syfte att stämma överens med de faktiska förhållanden under vilka avfallshantering bedrivs på de industriella anläggningarna. Det föreslås därför att avfallsskatt i dessa fall skall betalas för avfall som uppkommer inom en industrianläggning. Angående innebörden av begreppet uppkommer och avfall hänvisas till avsnitt 6. Skyldigheten att betala skatt bör inträda i och med uppkomsten av avfallet. 7.2 Avdrag för sådant som förs ut från anläggningen 7.2.1 Inledning I enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.1 innebär tillämpningen av nettodeponimetoden således att avdrag får göras i skattedeklarationen för sådant som förs ut från anläggningen. Enligt allmänna principer får avdrag dock endast avse skatt på sådant avfall som tagits upp till beskattning. I enlighet med det resonemanget anser regeringen att avdrag inte bör få göras för lakvatten som förs ut från anläggningen eller vid utförandet av gas som har bildats vid nedbrytningen av organiskt avfall. Utöver detta anser regeringen att rätten till avdrag inte bör gälla vid utförande av reningsvatten. Dessa båda frågor utvecklas vidare nedan. 7.2.2 Lak- och reningsvatten Regeringens förslag: Avdrag skall inte medges för lak- och reningsvatten som förs ut från en avfallsanläggning. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag beträffande lakvatten. Vad gäller reningsvatten framför inte utredningen några specifika förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Lakvatten bildas när nederbörd eller yt- och grundvatten infiltrerar avfallet och blir förorenat efter passagen genom avfallet. Det kan även vara fråga om ytavrinning från avfallet. Enligt regeringens uppfattning bör dock inte avdrag beviljas vid utförsel av lakvatten eftersom vattnet av förklarliga skäl inte tagits upp till beskattning. Under ärendets beredning har bl.a. och framfört synpunkter om att reningsvatten som uppkommer inom anläggningen skall befrias från skatt. Reningsvatten är sådant vatten som härrör från en reningsprocess inom anläggningen. Det kan t.ex. röra sig om rening av slam eller oljebemängt vatten där vattnet och föroreningarna separeras. Föroreningarna deponeras inom anläggningen medan vattnet antingen renas på anläggningens reningsverk eller transporteras till ett kommunalt reningsverk. Som framgår av avsnitt 8 nedan föreslår regeringen att skatten bör baseras på avfallets befintliga tillstånd och inte på dess torrvikt. Skälet till detta är, förutom kontrollproblem, miljömässiga skäl. Vattenmängder i avfallet medför att lakvattenproduktionen kommer igång tidigare och blir större. Det bidrar även till sättningar i deponin vilket försvårar sluttäckningsarbetet. För att undvika dessa effekter har regeringen gjort bedömningen att det är bättre att vattnet skiljs ut före deponering. Resonemanget torde även leda till mindre volymer avfall som deponeras. För att i möjligaste mån styra mot avvattning av avfallet före deponering anser regeringen att avdrag vid utförsel av reningsvatten skulle motverka de styreffekter som eftersträvas. Avdrag vid utförsel av reningsvatten skall alltså inte beviljas. 7.2.3 Gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall (deponigas) Regeringens förslag: Avdrag skall inte medges för gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall som förs ut från en avfallsanläggning (deponigas). Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , Samarbete för Skånskt Avfall, i län, , , och anser att avdrag skall få göras för deponigas som förs ut från en avfallsanläggning, i likhet med vad som gäller för annat material som förs ut från anläggningen. Enligt remissinstanserna kan en avdragsrätt för deponigas ge incitament för ökade insatser för att samla in och utnyttja deponigas och därmed minska de okontrollerade metanemissionerna från deponierna. Bakgrunden till regeringens förslag: Organiskt avfall utgör grunden till huvuddelen av de miljöproblem som en deponi ger upphov till under sin driftstid samt bidrar även i hög grad till de framtida problemen. I de deponier som innehåller organiskt avfall sker en nedbrytning av avfallet, varvid s.k. deponigas bildas. Deponigasen består av metan (40 ) och koldioxid (25 ) samt spårämnen. Det allvarligaste miljöproblemet med utsläpp av metangas är dess bidrag till växthuseffekten. Nedbrytningen av organiskt avfall leder också till att volymen minskar, vilket ger upphov till ojämna sättningar i deponin. Sättningarna leder till svårigheter att täcka avfallsupplaget när det skall avslutas, eftersom sättningarna gör att det bildas sprickor i täckskiktet där vatten kan tränga ner i avfallet. Detta vatten lakar ur föroreningar ur avfallet och sprider dessa i den omgivande miljön. Sättningarna leder således till en ökad urlakning av metaller och stabila organiska ämnen till den omgivande miljön. Deponigas kan bildas under 40 efter det att organiskt material deponerats. Huvuddelen av deponigasen bildas dock inom efter deponeringen. Gasinsamling sker på drygt ett 50-tal av landets deponeringsanläggningar. Gasen säljs och nyttiggörs som energikälla vid uppvärmning eller framställning av elektrisk kraft. Uttaget uppgår till omkring 400 GWh . Skälen för regeringens förslag: Konstruktionen av nettodeponisystemet innebär att avdrag medges för material som förs ut från en avfallsanläggning. En fråga som härvid uppkommer är om det finns skäl att i detta sammanhang särbehandla utförsel av deponigas. Deponigas uppkommer genom nedbrytning av organiskt avfall på deponin. Deponigasen får därför anses inta en särställning i förhållande till huvuddelen av annat material som förs ut från en avfallsanläggning, eftersom det i dessa fall rör sig om avfall som förts in till anläggningen och därefter i princip i oförändrad form förs ut från anläggningen, t.ex. efter sortering. Redan av den anledningen kan skäl anföras mot att medge avdragsrätt. Härtill kommer att en avdragsrätt skulle innebära att organiskt avfall som långt innan lagens ikraftträdande förts in till en deponi, genom återbetalning av skatt på den utvunna gasen, skulle komma i åtnjutande av skattelättnader.