prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Skatten kommer att öka industrins kostnader i förhållande till branschernas förädlingsvärde 1994 med i genomsnitt . 14.3 Kostnader för administration och kontroll av skatten för skatteförvaltningens administration och kontroll av den föreslagna avfallsskatten har av beräknats till . Beräkningen grundar sig bl.a. på att ungefär hundra av de största företagen i genomsnitt kontrolleras genom revision och de tvåhundra därpå största företagen . De övriga företagen kontrolleras, för att upprätthålla kontrollens preventiva effekt, i genomsnitt . har anfört att en skattekontroll i den omfattning som angetts ovan inte kan komma tillstånd utan en direkt styrning från eller regeringen. anser verket att kontrollintensiteten och principen om att samtliga skattskyldiga skall kontrolleras genom revision framstår som orealistisk utifrån beskattningsmässiga utgångspunkter. måste ha ett kontrollansvar även över avfallsskatten och arbeta mot sitt övergripande mål att rätt skatt skall betalas på rätt sätt. anser emellertid inte att det är rimligt att skattemyndigheterna primärt skulle ha miljömässiga överväganden som utgångspunkt för kontrollverksamheten avseende avfallsskatten. Regeringen vill i denna del anföra att den skattemässiga kontrollen av avfallsskatten bör ske på samma villkor som gäller för övriga punktskatter. De prioriteringar av kontrollinsatser som görs, inom givna ekonomiska ramar, skall ha skattemässiga utgångspunkter. Det är således inte regeringens avsikt att särskilt reglera hur kontrollverksamheten beträffande avfallsskatten skall bedrivas. Det är uppenbart att administrationen av avfallsskatten ger upphov till merarbete inom skatteförvaltningen. Arbetet är emellertid enligt regeringens bedömning inte av större omfattning än att kostnaderna för det bör kunna rymmas inom befintliga resursramar. Lagen innebär också att de allmänna förvaltningsdomstolarna får en ny typ av mål. Målmängden bedöms dock inte bli särskilt omfattande med tanke på det förhållandevis fåtal aktörer som beräknas bli skattskyldiga. bedöms skatten inte leda till några nämnvärt ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eventuellt ökade kostnader skall finansieras inom befintlig ram för domstolsväsendet. En bättre bedömning av de allmänna domstolarnas eventuella behov av ökade resurser med anledning av lagen, torde dock kunna göras när lagen har varit i kraft . 14.4 Illegal deponering Det har framförts farhågor att den illegala deponeringen kan komma att öka om skatten upplevs som för hög. Illegal deponering är, enligt , inte omfattande . I takt med att kostnaderna för att ta hand om avfall ökar kan emellertid risken för illegal deponering öka. För att förhindra detta krävs en effektivare tillsyn och kontroll över avfallsflödena. Regeringen har i prop 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt samhälle ett ansvar för alla, föreslagit att tillståndsplikten för avfallstransporter utökas till att omfatta alla yrkesmässiga transporter. För verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt föreslås en registrering. Vidare skall de som lämnar, transporterar och på annat sätt hanterar avfall vara skyldiga att lämna uppgifter om avfallets mängd, art och ursprung. Förslagen har införts i renhållningsförordningen (1998:902) som trädde i kraft . Åtgärderna med tillstånd och registrering bör få en bra styreffekt som motverkar illegal deponering. För många mindre företag och hushåll som mer sporadiskt kör bort grov-, bygg- eller grönavfall kommer högre avgifter dock att bli ett ekonomiskt incitament att finna billigare kvittblivning än att lämna avfallet till en avfallsanläggning. Risken för illegal deponering, men kanske framförallt för ökad nedskräpning, kan emellertid inte kvantifieras. Man kan således inte bortse från risken för ökad illegal deponering och nedskräpning som en följd av ökade kostnader för deponering. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheterna följer utvecklingen. Ett behov av ökad tillsyn och kontroll kan inte uteslutas. Denna fråga får dock beredas vidare i samband med att anslagen för regeringens myndigheter fastställs i den årliga budgetprocessen. 14.5 Förslagets offentlig-finansiella effekter Införandet av skatt på deponerat avfall beräknas ge en förstärkning av statsbudgeten brutto på 1,36 mdkr . Det branschspecifika avfallet beräknas svara för 0,36 mdkr, medan det konventionella avfallet förväntas ge 1,00 mdkr. Totalt sett beräknas av skatten belsta hushållen. I förhållande till förslag har vissa justeringar gjorts genom att antalet fall av skattebefrielse har ökat. Dessa beräknas dock ha en mycket begränsad påverkan på skatteintäkterna, i storleksordningen 0,06 mdkr. De beräknade effekterna på statsbudgeten ges av nedanstående tabell. Vid beräkningarna av nettoeffekterna har hänsyn tagits till olika slag av indirekta effekter. Till den del skatten utgår på näringslivet påverkas andra skattebaser genom att en övervältring på lönerna antas ske, vilket reducerar underlaget för inkomstskatt och sociala avgifter. Till den del skatten belastar hushållen påverkas konsumentpriserna, vilket med viss fördröjning påverkar skatteskalan och offentliga utgifter (via KPI- beroende transfereringar). Tabell 1 Kassamässiga effekter på staten och offentlig sektor 2000 2002, samt varaktig nettoeffekt på offentlig sektor av införandet av skatt på deponerat avfall Miljarder kronor 2002 Varaktig nettoeffekt Staten 1,09 1,17 1,10 Offentlig sektor 1,04 1,09 1,01 1,06 15 Ikraftträdande m.m. Regeringens förslag: Lagen om skatt på avfall skall träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att skatten skall träda i kraft . Remissinstanserna: , Sydvästra och anser att branschen behöver en tidsperiod mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av den nya lagstiftningen för att hinna utarbeta nya administrativa rutiner och liknande. anser att måste uppgå till . Bakgrunden till regeringens förslag: och har inkommit med en skrivelse till regeringen i vilken de påpekar att lagen inte bör träda i kraft förrän tidigast under förutsättning att fattar beslut . Skogsindustrierna hemställer i en skrivelse till regeringen att tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande bör vara . , som också inkommit med en skrivelse, anser att tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande bör uppgå till . Samtliga anför som skäl behovet av tillräcklig tid för att investera i vågar samt ställa om rutiner etc. Skälen för regeringens förslag: Införandet av en avfallsskatt kommer för alla blivande skattskyldiga att innebära att de måste se över sina rutiner och internt skapa system som gör det möjlig att redovisa skatten på ett korrekt sätt. För vissa skattskyldiga kan skatten även innebära att vissa byggnationer måste till. Dessutom kommer föreskrifter och rekommendationer att kunna ha betydelse för hur de skattskyldiga skall lägga upp verksamheten, t.ex. vad gäller redovisning av skatten på annat sätt än genom vägning. För att skatten skall kunna fungera tillfredsställande för såväl de enskilda skattskyldiga som för beskattningsmyndigheten behövs en rimlig tid att utarbeta nödvändiga rutiner. Enligt regeringens bedömning bör skatten därför träda i kraft . Lagen om skatt på avfall föranleder följdändringar i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP. Den nya skattelagen bör föras in i uppräkningen i 1 kap. 1 § första stycket LPP av lagar som omfattas av denna lag. Vidare föreslås att redovisningsperioden för avfallsskatten skall vara kalenderkvartal, vilket avviker från den redovisnings-period som regelmässigt gäller beträffande övriga punktskatter. Detta föranleder ett tillägg i 2 kap. 3 § första stycket LPP. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till lag om skatt på avfall 1 § I paragrafen slås fast under vilka förutsättningarna avfallsskatt skall tas ut. Man kan generellt tala om två olika situationer där uttag av skatt kan bli aktuellt, dels när avfall förs in till en avfallsanläggning (första stycket), dels när avfall uppkommer inom en anläggning där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs (andra stycket). Inledningsvis bör något sägas om beskattningsförfarandet, dvs. den skattetekniska metod som används för uttaget av avfallsskatten. Enligt förslaget skall skatten tas ut efter en nettodeponimetod, vilket närmare har utvecklats i avsnitt 7.1. Detta innebär, vad gäller avfallsanläggningar enligt första stycket, att skatteplikten omfattar i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. Beträffande anläggningar enligt andra stycket gäller skatteplikt för allt avfall som uppkommer inom aktuellt slag av anläggning. Med avfall jämställs annat material som förs in till en avfallsanläggning, se 2 § och kommentaren i anslutning till detta lagrum. I den mån inte annat särskilt anges, används begreppet avfall i den fortsatta framställningen i författningskommentaren i den betydelse det ges i 2 § vad gäller skattepliktiga avfallsanläggningar. Beträffande innebörden av begreppet avfall vad gäller anläggningar enligt andra stycket, se uttalanden i avsnitt 6 samt i det följande. Rent praktiskt innebär nettodeponimetoden att allt som förs in till en avfallsanläggning, dvs. oavsett om det rör sig om något som definitionsmässigt är att anse som avfall eller ej blir föremål för beskattning i och med att det förs in till anläggningen. Avsikten med skatten är dock att endast avfall som deponeras skall belastas med skatt. Detta åstadkoms genom att den skattskyldige i sin deklaration får göra avdrag för skatt på avfall som förts ut från anläggningen, jfr vidare i anslutning till 10 § första stycket 1 a. Genom avdrag i 10 § åstadkoms även skattefrihet för vissa typer av avfall. I 6 § finns bestämmelser om vissa fall där undantag från skatteplikt föreslås gälla, jfr vidare kommentaren i anslutning till detta lagrum. Begreppet avfallsanläggning bör ges en relativt vid innebörd och alltså omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker. Vad gäller innebörden av begreppen avfall och avfallsanläggning hänvisas till avsnitt 6. Tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet enligt 9 kap. gäller för flertalet av de anläggningar som ryms inom begreppet avfalls- anläggning. Huvuddelen av de avfallsanläggningar som bör komma i fråga för skatteplikt torde ha prövats med stöd av punkten 90.004 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som omfattar upplag för, eller anläggning för behandling av, avfall från hushåll, sjukhus, industri, bygg- och rivningsverksamhet, hästsportanläggning, reningsanläggning eller därmed jämförlig inrättning. Detta innebär bl.a. att deponering av slam, som vanligen äger rum på särskilda s.k. slamtippar, omfattas av prövningsplikten enligt miljöskyddslagstiftningen. Vissa anläggningar är emellertid endast samrådspliktiga med stöd av 12 kap. 6 § . Det rör sig om anläggningar där rena naturmaterial tas om hand, eller med andra ord huvudsakligen s.k. schaktmassetippar för rena jordmassor. Jfr beträffande sådana anläggningar vad som nedan under 3 § sägs om skattefrihet. I sammanhanget bör nämnas att även om tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet föreligger för en viss form av verksamhet enligt den nuvarande miljöskyddslagstiftningen, innebär inte detta att alla anläggningar faktiskt har tillståndsprövats och getts tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddslagen, som ersatts av , trädde i kraft och av punkten 4 av övergångsbestämmelserna till lagen framgår att beslut som meddelats om åtgärd till skydd mot miljöfarlig verksamhet enligt tidigare gällande ordning skall fortsätta att tillämpas till dess annorlunda förordnas. ändrar inte detta förhållande. Av 4 § lagen (1998:811) om införande av framgår att de föreskrifter som har meddelats före ikraftträdande alltjämt skall gälla, om de inte hunnit ersättas av nya föreskrifter. Sådana föreskrifter skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i balken. Av landets ca 300 anläggningar för konventionellt avfall har alltjämt ett 20-tal anläggningar sådan dispens för verksamheten. Den föreslagna skattelagstiftningen innebär dock ingen direkt koppling mellan skatteplikt enligt skattelagen och prövningsplikt enligt annan lagstiftning, som t.ex. förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det ankommer således på beskattningsmyndigheten att i varje enskilt fall pröva i vad mån de lagliga förutsättningarna för skatteplikt föreligger. Som ett led i den prövningen ingår att bedöma om det rör sig om en avfallsanläggning. Så vitt kan bedömas bör dock detta vanligen inte bereda beskattningsmyndigheten några större svårigheter. Vidare måste förutsättas att beskattningsmyndigheten i sin verksamhet kommer att ha ett nära samarbete med miljötillsynsmyndigheterna och därigenom kunna dra nytta av den erfarenhet och kunskap rörande avfallshantering som finns hos tjänstemän vid dessa myndigheter. Den omständigheten att en avfallsanläggning inte är tillståndsprövad enligt miljöskyddslagstiftningen, trots att den omfattas av tillståndsplikt enligt den lagstiftningen, saknar alltså i princip betydelse för om anläggningen är skattepliktig enligt skattelagen. Om beskattningsmyndigheten genom revisionsverksamhet finner en anläggning där avfallshantering bedrivs illegalt, dvs. utan erforderligt tillstånd eller dispens enligt miljöskyddslagstiftningen, kan alltså beslut om skattläggning fattas, under förutsättning att de i 1 § angivna rekvisiten för skatteplikt är uppfyllda. Branschspecifikt avfall som uppkommer i samband med industriell produktion tas ofta om hand på industrins egna deponier. Dessa kan vara fristående anläggningar som är fysiskt åtskilda från den industriella verksamheten. I detta fall bör de skattetekniskt behandlas enligt första stycket, dvs. ingen skillnad görs mellan dessa anläggningar och andra anläggningar där avfall tas om hand. Det förekommer dock att industrins branschspecifika avfall tas om hand inom ramen för den industriella verksamheten. Omhändertagandet sker med andra ord internt inom den anläggning där den industriella verksamheten bedrivs. För industriell verksamhet gäller tillståndsplikt eller anmälningsplikt med stöd av bestämmelser i 9 kap. , se bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För att täcka in denna avfallshantering i skattelagen har en bestämmelse skapats i andra stycket av 1 §. Begreppet anläggning där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs är dock avsiktligen vitt formulerat. Det täcker således inte enbart uppkomsten av avfall inom ramen för industriell verksamhet, även om detta kan bedömas utgöra den övervägande delen av fall som kan komma i fråga vid tillämpningen av andra stycket. Vad gäller avfall inom en anläggning där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs gäller, som framgått av redogörelsen ovan, att skatteplikten endast omfattar avfall som uppkommer inom en sådan anläggning. Om avfall som uppkommit på annat håll förs in till en anläggning enligt andra stycket och där deponeras, inträder inte skatteplikt enligt denna punkt. I detta fall, som endast undantagsvis torde uppkomma i praktiken, bör dock anläggningen kunna falla in under första stycket. I princip torde inget således hindra att samma anläggning undantagsvis skulle kunna bli skattepliktig med stöd av såväl första som andra punkten. Enbart den omständigheten att en anläggning kan betraktas som en avfallsanläggning är dock inte tillräckligt för att det avfall som förs in till anläggningen skall omfattas av skatteplikt. En ytterligare förutsättning är att det vid avfallsanläggningen deponeras avfall eller att avfall förvaras där . Avsikten är att en generell bedömning skall göras av verksamheten på anläggningen. Det är alltså inte meningen att varje enskild transport av avfall som förs in till anläggningen eller varje parti avfall som uppkommer inom den industriella verksamheten skall uppfylla kravet på deponering eller förvaring . Om deponering eller förvaring av avfall sker av något avfall, inträder skatteplikt för allt avfall som förs in till en avfallsanläggning respektive uppkommer inom en sådan anläggning som avses i andra stycket. Det har alltså ingen betydelse om det enskilda partiet avfall deponeras, förvaras eller blir föremål för någon form av behandling. Vad gäller innebörden av begreppen deponering och förvaring hänvisas till vad som sagts i avsnitt 6.1. I den mån ytterligare vägledning behövs för beskattningsmyndighetens tillämpning bör efter samråd med meddela föreskrifter eller rekommendationer i dessa frågor. För att skatteplikt skall gälla för en viss anläggning gäller slutligen att anläggningen tillförs respektive det på anläggningen uppkommer farligt avfall eller annat än sådant avfall om mängden överstiger . Enligt punkten 90.004 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd gäller en gräns om för tillståndsprövning av en avfallsanläggning där deponering sker. Det har bedömts som lämpligt att tillämpa denna gräns på samtliga anläggningar som blir skattepliktiga enligt lagen om skatt på avfall. För farligt avfall gäller dock ingen gräns för tillståndsprövningen (se punkten 90.006 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) och någon mängdgräns föreskrivs inte heller i skattelagen för anläggningar som tar emot sådant avfall. Om det kan konstateras att mängden avfall som förs in till respektive uppkommer vid en skattepliktig anläggning överstiger skall skatt betalas för allt avfall. Någon frigräns om gäller alltså inte. Denna mängd är endast avgörande för om skatteplikt överhuvudtaget skall gälla för anläggningen. Vad som är avgörande för bedömningen är den mängd avfall som förs in respektive uppkommer inom anläggningen. I denna mängd bör räknas in allt avfall, dvs. även sådant som aldrig redovisas i deklarationen på grund av att undantag från skatteplikt gäller för avfallet med stöd av 6 § första stycket 2 a-c. Om det först visar sig att den mottagna respektive uppkomna mängden överstiger den angivna gränsen, påför beskattningsmyndigheten den skattskyldige skatt för redovisningsperioderna . bör därvid vid behov efter skönsmässig grund kunna uppskatta den mängd avfall som har förts in till respektive uppkommit inom anläggningen och därför skall beskattas. En liknande situation kan aktualiseras i det fall då det beträffande allt, som förs in eller uppkommer vid en skattepliktig anläggning, kan antas att det endast kommer att förvaras på anläggningen än , men det sedermera visar sig att det ligger kvar . Avsikten att förvara ämnet än har alltså inte fullföljts och beskattningsmyndigheten påför då den skattskyldige skatt för redovisningsperioderna som avser tiden från det att avfallet fördes in respektive uppkom på den skattepliktiga anläggningen. Med farligt avfall avses enligt 1 § förordningen (1998:948) om farligt avfall sådant avfall som finns upptaget i bilaga 2 till den aktuella förordningen eller annat avfall som företer någon eller några av de egenskaper som anges i bilaga 3 till samma förordning. Begreppet farligt avfall används även i förordningen (1998:954) om miljöfarliga batterier. Begreppet farligt avfall bör vid tillämpningen av den nya skattelagen ges samma innebörd som det har enligt miljöskyddslagstiftningen. Som farligt avfall räknas bl.a. färg- och lackavfall samt avfall som innehåller kvicksilver, arsenik eller PCB. Den angivna mängdgränsen om gäller och aktualiseras alltså inte enbart i samband med beskattningsmyndighetens bedömning av om en existerande anläggning vid skattens ikraftträdande eller en nystartad anläggning skall komma att bli skattepliktig. Av bestämmelsen följer således att en anläggning, där nya avfallsmassor inte längre tillförs eller uppkommer, upphör att omfattas av skatteplikten och den som bedriver verksamheten bör därmed avregistreras som skattskyldig (jfr nedan under 7 §). 2 § Som framgått ovan av kommentarerna i anslutning till 1 § innebär den nettodeponimetod, som föreslås tillämpas för avfallsskattens del, att inte endast vad som definitionsmässigt kan rymmas inom begreppet avfall skall omfattas av skatteplikt. Skatteplikten inträder i stället för allt som förs in till en avfallsanläggning (jfr dock under 6 § om vissa undantag). I förenklingssyfte föreskrivs därför i 2 § att med avfall enligt lagen skall jämställas annat material som förs in till en avfallsanläggning. Lagregleringen blir härigenom enklare, genom att endast ordet avfall genomgående behöver användas, i stället för den tyngre skrivningen avfall och annat material. Endast i ett fall i lagtexten har en särlösning valts, se 6 § första stycket 1. 3 § Av första stycket 1 a och b följer att skatt inte skall tas ut för vissa typer av naturmaterial som deponeras på en anläggning där deponering eller förvaring uteslutande sker av ett eller flera slag av uppräknade avfall. Det rör sig om jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten samt bergrester från gruvindustriell verksamhet. Som utvecklats i avsnitt 10.1 bör närmare definitioner av dessa avfallsslag, i den mån det bedöms nödvändigt för rättstillämpningen, anges i föreskrifter eller rekommendationer som ges ut av efter samråd med . Som framgått av kommentarerna under 1 §, omfattas anläggningar där enbart sådana rena naturmassor deponeras eller förvaras i och för sig inte av tillståndsplikt enligt miljöskyddslagstiftningen men uppfyller kraven för skatteplikt enligt 1 §. Genom 3 § första stycket 1 a och b åstadkoms alltså skattefrihet för de särskilda anläggningar där uppräknade avfallsslag deponeras eller förvaras . I punkten 1 c föreslås ett undantag från skatteplikten vad gäller anläggningar där deponering eller förvaring sker av avfallssand. Avfallssand uppstår som en restprodukt vid gruvindustriell verksamhet (jfr under avsnitt 10.1). Med sådan verksamhet bör förstås utvinning av metallmalm, dvs. järnmalmsutvinning och utvinning av icke järnmalm utom uran- och toriummalm. Gruvindustriell verksamhet bör alltså inte omfatta annan mineralutvinning (SNI 14). Deponering av avfallssand sker vid anläggningar som finns hos det företag som bedriver den anriknings- och avskiljningsverksamhet varigenom avfallssanden uppkommer. Deponeringen sker vanligen i särskilda sandmagasin. Det förekommer dock även att avfallssanden förs tillbaka till gruvorna och där deponeras. Vanligen torde på anläggningar som omfattas av 3 § första stycket 1 deponeras antingen material enligt a, b eller c. Det bör för friheten från skatteplikt dock sakna betydelse om flera av avfallsslagen samdeponeras. Observera dock att en särreglering gäller för slam från gruvvattenrening och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, se nedan. Det är alltså möjligt att skattefritt deponera t.ex. bergrester och avfallssand på samma anläggning. Om emellertid något av de uppräknade avfallsslagen deponeras på en anläggning där deponering sker även av annat avfall än som omfattas av uppräkningen i första stycket 1, gäller inte skattefrihet för de uppräknade avfallsslagen. Om t.ex. jord förs in på en avfallsanläggning enligt 1 § första stycket, skall alltså skatt betalas för jorden. Skattefriheten knyts således i de angivna fallen till typen av anläggning och inte till avfallsslaget i sig. Som närmare beskrivits i avsnitt 10.1 pumpas grundvatten bort ur gruvor i samband med gruvdriften. Skattefrihet föreslås i punkten 1 c för det slam och annat avfall som uppkommer vid reningen av vatten från gruvindustriell verksamhet samt för sådant järnhaltigt avfall som uppkommer från rökgasrening vid tillverkningen av järnmalmspellets. Av andra stycket följer dock att en förutsättning för skattefrihet är att avfallet från vattenreningen och det järnhaltiga avfallet som beskrivits ovan deponeras eller förvaras tillsammans med avfallssanden.