prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — 4 kap. 13 § En revisor får inte till dem som saknar rätt att erhålla kännedom om den årsredovisningsskyldiges angelägenheter lämna upplysningar om sådant som revisorn har fått kännedom om vid fullgörande av sitt uppdrag, om det kan lända till förfång för den årsredovisningsskyldige. Revisorn är skyldig att lämna medrevisor, ny revisor och, om den års- redovisningsskyldige har försatts i konkurs, konkursförvaltaren erforder- liga upplysningar om den årsredovisningsskyldiges angelägenheter. Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om företagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersök- ning i brottmål. Revisorn i ett handelsbolag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretess- lagen (1980:100) är även skyldig att på begäran lämna upplys- ningar om bolagets angelägen- heter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Härigenom föreskrivs att 8 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 16 § Revisorerna får inte lämna upplysningar till enskilda medlemmar eller utomstående om sådana föreningens angelägenheter som de har fått kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till nack- del för föreningen. Revisorerna är skyldiga att 1. till föreningsstämman lämna alla upplysningar som stämman begär, om det inte skulle vara till väsentlig nackdel för föreningen, 2. till medrevisor, granskare som avses i 17 §, ny revisor och, om före- ningen har försatts i konkurs, konkursförvaltare lämna erforderliga upp- lysningar om föreningens angelägenheter, samt 3. på begäran lämna upplysningar om föreningens angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning i brottmål. Revisorerna i en förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretess- lagen (1980:100) är även skyldiga att på begäran lämna upplys- ningar om föreningens angelägen- heter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . Denna lag träder i kraft . 2.5 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 15 § Revisorerna får inte lämna upplysningar till utomstående om sådana stiftelsens angelägenheter som de har fått kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till nackdel för stiftelsen. Revisorerna är skyldiga att 1. till medrevisor, ny revisor, tillsynsmyndigheten och, om stiftelsen har försatts i konkurs, konkursförvaltaren lämna behövliga upplysningar om stiftelsens angelägenheter, samt 2. på begäran lämna upplysningar om stiftelsens angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning i brottmål. Bestämmelsen i andra stycket 1 om upplysningsskyldighet till tillsyns- myndigheten gäller inte när det är fråga om sådan stiftelse som avses i 9 kap. 10 § första stycket. Revisorerna i en stiftelse som omfattas av 1 kap. 9 § sekretess- lagen (1980:100) är även skyldiga att på begäran lämna upplys- ningar om stiftelsens angelägen- heter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . Denna lag träder i kraft . 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade Härigenom föreskrivs i fråga att 22 § lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 22 § Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många revi- sorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verk- samhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i 15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet. Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft avge en berättelse om resultatet av revisionen till kommunfullmäktige i kom- munen enligt den nya indelningen. Fullmäktige skall vid sammanträde före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas. I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i 9 kap. kommunallagen (1991:900). I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i kommunallagen (1991:900). Denna lag träder i kraft . 2.7 Förslag till lag om upphävande av lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för läns landsting Härigenom föreskrivs att lagen (1996:945) om sammanläggnings- delegerade för läns landsting skall upphöra att gälla vid utgången av . 2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län Härigenom föreskrivs att 34 § lagen (1996:1415) om försöksverksam- het med regionförbund i län och län skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 34 § Vad som föreskrivs i 9 kap. kommunallagen (1991:900) om revision skall i tillämpliga delar gälla för ett regionförbund. Vad som föreskrivs i kommunallagen (1991:900) om revision skall i tillämpliga delar gälla för ett regionförbund. Föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen gäller dock inte för ett regionförbund. Denna lag träder i kraft . 2.9 Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra Härigenom föreskrivs att lagen (1997:222) om sammanläggnings- delegerade för Västra skall upphöra att gälla vid utgången av . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för mentet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att gör en översyn av den kommunala revisionen samt att föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroende- självständiga ställning (dir. 1997:56). Kommittén antog namnet (In 1997:10). Kommittén lämnade betänkande Den kommunala revi- sionen ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). En sam- manfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och remissamman- ställningen finns tillgängliga i (dnr Ju1999/120/K). 3.1 Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. I förhållande till lagråds- remissen har vissa smärre redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Allmänna utgångspunkter 4.1 revision en gammal institution I kommuner och landsting har de förtroendevaldas formella roll såvitt avser beslutanderätt, ansvar för beredning, verkställighet och kontroll, i huvudsak varit oförändrad sedan de borgerliga primärkommunerna och landstingen etablerades . De förtroendevalda har beslutande- rätten i fullmäktige men även i styrelsen och övriga nämnder. Därtill an- svarar de för beredning och verkställighet i nämnderna. De anställda i kommuner och landsting kan visserligen få rätt att besluta på delegation men agerar även i sådana fall utan självständigt ansvar som biträden till de förtroendevalda. Dessa förhållanden gäller även i fråga om den kommunala revisionen. Bestämmelser om kommunala revisorer fanns kom- munförordningar. 4.2 revision 4.2.1 Den kommunala verksamhetens driftformer verksamhet bedrivs huvudsakligen i förvaltningsform. har dock verksamhet i allt större omfatt- ning kommit att bedrivas även i privaträttsliga former. Från kommunal- demokratiska utgångspunkter är det kommunala företaget att betrakta som ett instrument för att driva verksamhet en alternativ driftform. Vid utgången av fanns det 1 576 kommunala företag där kom- muner eller landsting var majoritetsägare eller stiftare. avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen 1991:900). Av dessa företag var aktiebolag (1 281), utgjordes av stiftelser och resterande av andra associationsformer. I de kommunägda före- tagen omsattes ca . Företagen utgör omsättnings- mässigt ungefär en fjärdedel av den verksamhet som kommunerna och de kommunägda företagen tillsammans ansvarar för. gäller delvis olika regler både med avseende på innehåll och terminologi för revision av verksamhet som bedrivs i för- valtnings- respektive företagsform. Den verksamhet som bedrivs i för- valtningsform granskas enligt de regler om revision som finns i kom- munallagen. Sådan granskning utförs av förtroendevalda revisorer. De kommunala företagen granskas enligt de associationsrättsliga regler som gäller för respektive företagsform. Dessa regler ställer ofta krav på yrkesutbildade revisorer, dvs. auktoriserade eller godkända revisorer. I både kommunallagen (1991:900, KL) och aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) används begreppet revisor. I kommunallagen avses med en revisor en förtroendevald revisor medan begreppet revisor i aktie- bolagslagen avser en auktoriserad eller godkänd revisor. I aktiebolags- lagen används begreppet lekmannarevisor för att beteckna en person utan formell kompetens som kan utses för att utföra en allmän granskning av ett bolag. har vid sin behandling av proposition 1997/98:99 Aktie- bolagets organisation (bet. 1997/98:LU26), i anledning av en motion, uttalat att regeringen bör i det fortsatta arbetet med anledning av Aktie- bolagskommitténs återstående betänkande överväga en annan benäm- ningen än lekmannarevisor på den person som skall utföra utses att utföra en allmän granskning av ett bolag. I avvaktan på utredningens förslag används beteckningen lekmannarevisor. 4.2.2 Revision av verksamhet Förtroendevalda revisorer utses av fullmäktige Kommunallagens bestämmelser gäller både för kommuner och landsting. Således gäller samma bestämmelser om revision för såväl kommuner som för landsting. Regler om den kommunala revisionen finns huvudsakligen samlade i 9 kap. kommunallagen. De förtroendevalda revisorerna väljs av fullmäk- tige och är fullmäktiges instrument för granskning av den kommunala verksamhet som bedrivs i nämnderna och i eventuella fullmäktige- beredningar. Lagen föreskriver inte några särskilda kvalifikationskrav för de för- troendevalda revisorerna annat än att de skall ha uppnått en ålder och därmed ha rösträtt i de kommunala valen (jfr 4 kap. 5 § KL). De förtroendevalda revisorerna (minst tre revisorer och tre ersättare) väljs för av . Det ställs inga krav på att de skall biträdas av sakkunniga. I alla kommuner och landsting anlitar de förtroendevalda revisorerna i praktiken ändå ett sådant biträde. Revisorernas granskning av verksamheten sker enligt god revisionssed De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 7 och 9 §§ kommunallagen, i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas och fullmäktigeberedningar- nas verksamhetsområden. Verksamhet som bedrivs i kommunala företag ligger emellertid utanför de förtroendevalda revisorernas ansvar och be- fogenhet. De kommunala företagen omfattas i stället av revision enligt den lagstiftning som gäller för respektive företagsform, t.ex. aktiebolags- lagen. Passusen om god revisionssed i 9 kap. 7 § kommunallagen tillkom under riksdagsbehandlingen av propositionen om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117) efter förslag (se bet. 1990/91:KU38 s. 80). Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden. Vidare angav utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, där bl.a. den kommunala revisionen utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn. och har redovisat förbundens syn på god revisionssed i skriften God revisionssed i verksamhet (1995). Skriften har kommit att bli vägledande för den kommunala revisionen. Förbunden har också inrättat en referensgrupp i syfte att fortlöpande utveckla den goda seden. Förbunden har även utarbetat ett förslag till revisionsreglemente. Avsikten är att detta reglemente ska antas av fullmäktige och ge ytterligare preciseringar rörande revisionsarbetet. Den kommunala revisionen består av redovisnings- och förvaltnings- revision Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att granska om verksamheten efterlever fullmäktiges beslut och om verk- samheten, inom budgetramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de poli- tiska målen. Den kommunala revisionsuppgiften omfattar såväl redovis- ningsrevision som förvaltningsrevision. Gränsdragningen dem emellan är inte given. Det finns ingen klar definition av vad som är redovisnings- respektive förvaltningsrevision. Redovisningsrevisionen i kommuner och landsting syftar i huvudsak till att bedöma om god redovisningssed tillämpas, om räkenskaperna är rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig (jfr 9 kap. 7 § KL). Förvaltningsrevision i kommuner och landsting syftar till att bedöma om fullmäktiges beslut efterlevs och om verksamheten, inom budget- ramarna och med avsedd kvalitet, uppnår de politiska målen (jfr 9 kap. 7 § KL). Förvaltningsrevision i verksamhet kan t.ex. innebära att man granskar effektiviteten inom äldreomsorgen, rättssäkerhet i biståndshandläggning eller kvaliteten i den psykiatriska vården. En väsentlig del vid sidan av revisorernas granskande arbete är det arbete som bedrivs i syfte att stödja nämndernas och fullmäktigebered- ningarnas arbete med bl.a. rutiner. Detta skall ses som en del i arbete med att förebygga att felaktigheter begås. Den interna kontrollen granskas av revisorerna De förtroendevalda revisorerna har inte något ansvar för den interna kontrollen utan skall granska att sådan finns och att den är ändamålsenlig och tillräcklig (jfr 9 kap. 7 § KL). Revisorerna bedömer om den interna kontrollen stöder verksamheten och dess ekonomiska förhållanden och om verksamhetens riskhantering är tillfredsställande. Resultaten av revisorernas granskning lämnas i revisionsberättelsen De förtroendevalda revisorerna skall lämna en revisionsberättelse till fullmäktige (9 kap. 14 § KL). Om de framställer anmärkningar skall anledningen anges i berättelsen. Anmärkningar får riktas mot nämnder, beredningar och mot enskilda förtroendevalda. Berättelsen skall också innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet föreslås eller ej (9 kap. 15 § KL). Anmärkningar kan inte riktas mot de anställda i kommunen eller . Detta som en följd av att ansvaret för den kommunala verksamheten ytterst åvilar de förtroendevalda. Revisionsberättelsen innehåller inte heller några anmärkningar eller direkta uttalanden som specifikt rör de kommunala företagen. De förtroendevalda revisorerna kan och skall dock uttala sig om kommun- eller skött sin allmänna tillsynsplikt över företagen (jfr 6 kap. 1 § KL). 4.3 Behovet av skärpt lagstiftning i syfte att stärka den kommunala revisionen En allt mer komplex verksamhet ställer nya krav på lagstift- ningen De grundläggande reglerna om revision infördes kom- munalförordningar. Reglerna har visserligen ändrats och kompletterats men de är i många avseenden oförändrade till sitt innehåll. verksamhet har ändrat karaktär, framför allt . Verksamheten har fått allt större volym till sak- innehåll och ekonomi och därigenom också blivit mer komplex. Kom- muner och landsting är stora beslutsenheter. Frågan om hur kom- munal revision bör utformas för att möta dessa förändringar har därmed också aktualiserats. Den kommunala revisionen behöver stärkas En demokratiskt förankrad revision har ett särskilt värde som, förutom att ge stadga åt den kommunala självstyrelsen, tar till vara de förtroende- kännedom om och engagemang för verksamhet. har det nuvarande systemet med förtroendemannarevision i verksamhet kommit att ifrågasättas i en rad hänseenden. I den allmänna debatten har bl.a. framförts krav på ökat inslag av professionell revision av verksamhet. Flera utredningar har också pekat på behovet av en samlad översyn av den kommunala revisionen. Senast har detta behov understrukits av Justitiekanslern () i rapporten skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen . JK underströk att det vid en sådan översyn borde uppmärksammas hur den kommunala revisionen och revisionen av kommunala bolag skall kunna samordnas. Det var bl.a. mot denna bakgrund som regeringen tillsatte . Förslag för att stärka den kommunala revisionen I syfte att stärka den kommunala revisionen lämnar regeringen i denna proposition förslag som bl.a. rör skärpta regler om jäv i revision, krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt biträde, de förtroendevalda revisorerna ges en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande väcka ärenden som rör granskningen, de förtroendevalda revisorerna åläggs en skyldighet att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd och rapportera nämndens agerande till fullmäktige om nämnden finner att det föreligger misstanke om brott och inte vidtar åtgärder, nämndernas ansvar för den interna kontrollen i nämnderna lagfästs, överlämnande av årsredovisningarna till fullmäktige och revisorerna samt beslut i fråga om ansvarsfrihet tidigareläggs, revisionsuppgiften preciseras i syfte att tydliggöra att den kommunala verksamheten skall revideras , samt ökade möjligheter till informationsutbyte mellan revisorer och lek- mannarevisorer i kommunala företag och förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en samordnad revision i en kommun eller i ett landsting. 5 Förtroendevalda revisorer 5.1 Valbarheten Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt starka skäl för att begränsa fullmäktiges möjligheter att t.ex. välja en ledamot i full- mäktige till revisor eller revisorsersättare. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred- ningens bedömning däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten i , i , , , , Karls- krona, , och kommuner, och , , , , Starev samt . kommun förordar att någon delad revision inte bör tillåtas. Några kommuner, däribland och kommuner, anser att det snarare är det aktiva partiarbetet än medlemskapet i fullmäktige som riskerar att skapa lojalitetskonflikter. Kammarrätten i menar att det är olämpligt att förtroendevalda revisorer har en beroende ställning och finner det därför tveksamt om rekrytering av revisorerna skall ske bland ledamöter i fullmäktige. Skälen för regeringens bedömning Vem är valbar till revisor? Fullmäktige skall inför varje mandatperiod välja minst tre revisorer och lika många revisorsersättare för granskning av verksamheten (9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen, 1991:900, KL). I 4 kap. 5 § kommunallagen finns en valbarhetsregel som anger de allmänna förutsättningarna för att en person skall vara valbar till ett förtroendeuppdrag i en kommun eller i ett landsting. För att vara valbar gäller att en person skall ha uppnått en ålder och ha rösträtt i de kommunala valen. Denna valbarhetsregel gäller lika för de förtroende- valda revisorerna som för andra förtroendevalda. Den som är anställd i en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen, dvs. en kommundirektörer eller motsvarande, är inte valbar (4 kap. 6 § första stycket KL). Detsamma gäller den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde (jfr 4 kap. 6 § andra stycket KL). När det gäller vem som kan väljas till revisor, finns i 9 kap. kom- munallagen kompletterande regler till den allmänna bestämmelsen om valbarhet i 4 kap. 5 § kommunallagen. Detta hänger samman med att den speciella funktion som revisorerna har ställer särskilt stora krav på oberoende. Valbarheten för revisorerna inskränks genom en jävs- och obehö- righetsregel i 9 kap. 4 § första stycket 1 kommunallagen. Enligt denna regel får den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte vara revisor. Begreppet redovisningsskyldig omfattar både förtroendevalda och kommunalt anställda som i sin befattning är redovisningsskyldiga. Make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller andra närstående till den redo- visningsskyldige ingår också i kretsen vid bedömningen av om obehörig- het föreligger (9 kap. 4 § andra stycket KL). Som redovisningsskyldig räknas enligt rättspraxis också styrelseledamot i ett kommunalt företag (se RÅ 1976 Ab 28 och RÅ 1992 ref. 28). Utanför obehörighetsregeln i 9 kap. 4 § faller däremot ledamöterna i fullmäktige. Skulle ett valbarhetshinder uppkomma under en revisors löpande mandatperiod förfaller revisorsuppdraget (se 4 kap 8 § KL). I sådant fall måste fullmäktige förrätta fyllnadsval av revisor. Finns det skäl att skärpa reglerna som begränsar valbarheten? Valbarheten till revisor skall enligt regeringens uppfattning vara be- gränsad på ett sådant sätt att den garanterar att revisionen är opartisk och tillförlitlig. Principiella motiv talar därför för en relativt sträng avgräns- ning av valbarheten. Det har i olika sammanhang efterfrågats ytterligare begränsningar i valbarheten när det gäller revisorerna. Det har t.ex. sagts att det inte bör vara möjligt att välja revisorer bland dem som är ledamöter i fullmäktige framför allt på grund av risken för bindningar till respektive fullmäktige- grupp och fullmäktiges arbete i övrigt. Enligt nuvarande bestämmelser råder formellt inga hinder mot att välja revisorer som också är ledamöter i fullmäktige. Bland landstingen är av revisorerna ledamöter i fullmäktige och bland kommunerna är motsvarande andel . Det finns såväl för- som nackdelar med att kunna rekrytera revisorerna bland fullmäktiges ledamöter. Till fördelarna hör att fullmäktiges leda- möter har förutsättningar att vara väl insatta i de frågeställningar som revisorer har att bedöma. De har erfarenheter som är värdefulla när det gäller att identifiera olika kommunrevisionella problem. Att de är väl för- ankrade i verksamhet är en fördel i revisionens främjande och stödjande verksamhet. Till nackdelarna hör bl.a. det nämnda dvs. risken för bindningar till respektive fullmäktigegrupp eller fullmäktiges arbete i övrigt. Det sägs ofta att revisorernas opartiska ställning och politiska mod är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättssäkerheten och demokratin och att det därför är angeläget att undvika risken för att t.ex. revisionen partipolitiseras. Genom att skärpa den regel som begränsar valbarheten skulle objektivitet och opartiskhet i revisionen ytterligare betonas. Detta talar för att revisorerna inte borde rekryteras bland leda- möterna i fullmäktige men gärna bland personer med goda erfarenheter av verksamhet (jfr Kommunala Förnyelsekommitténs betänkande Förnyelse av kommuner och landsting, SOU 1996:169 s. 131). En inskränkning av valbarheten när det gäller ledamöter i fullmäktige skulle generellt sett reducera antalet möjliga kandidater med förankring och erfarenhet. Detta skulle i många mindre kommuner kunna ge upphov till praktiska problem att rekrytera revisorer. I vart fall skulle en önskvärd omsättning bland revisorerna kunna försvåras. Det är enligt regeringens mening ingen önskvärd utveckling i en situation där en förstärkning av de förtroendevalda revisorernas ställning och kompetens är angelägen. Vid en samlad bedömning finner regeringen att det inte finns till- räckligt starka skäl för att införa en reglering i kommunallagen som ute- sluter rekrytering av ledamöter i fullmäktige till uppdrag som revisor. Det får även fortsättningsvis ankomma på fullmäktige att självständigt bedöma vilka kandidater som har sådan erfarenhet och integritet att revi- sorsuppdragets krav på opartiskhet kan förenas med vederbörandes uppdrag i fullmäktige. Det är inte ovanligt att revisorer även har förtroendeuppdrag som leda- mot eller ersättare i en nämnd eller styrelse eller i ett kommunägt företag i den egna kommunen eller det egna .