prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är nämligen en angelägenhet för hela samhället och svenska folket (se prop. 1995/96:80 s. 40). De handlingar som avser fördelningen och användningen av den kyrkoantikvariska ersättningen bör omfattas av den offentligrättsligt reglerade handlingsoffentligheten. För övriga handlingar som avser den kulturhistoriskt värdefulla egendomen kommer enligt 11 § lagen om en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet att gälla. Den offentligrättsliga handlingsoffentligheten skall, som har nämnts, regleras i sekretesslagen. Det är fråga om offentlighet på vissa, särskilt avgränsade områden där kommer att ha uppgifter som tillgodoser allmänna samhällsintressen. Detta liknar den ordning som tillämpas i fråga om handlingsoffentlighet när samhällsuppgifter lämnas till organ utanför myndighetssfären och som regleras i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen. Den regleringen innebär att handlingsoffentligheten utvidgas till att gälla även vissa enskilda organ som anges särskilt i en bilaga till sekretesslagen. I bilagan preciseras också den verksamhet hos de angivna organen som omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet. Det är lämpligt att den offentligrättsliga handlingsoffentlighet som föreslås beträffande vissa av verksamheter regleras på motsvarande sätt. Det bör alltså göras ett tillägg i bilagan till sekretesslagen om och dess organisatoriska delar i fråga om handlingar som avser dels begravningsverksamheten, dels fördelningen och användningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Mot bakgrund av regeringens förslag i fråga om den kyrkoantikvariska ersättningens omfattning (se avsnitt 5.1.2) bör bestämmelsen om handlingsoffentlighet beträffande fördelning och användning av ersättningen inte träda i kraft förrän . Arkivlagen (1990:782) bör tillämpas inom de områden av verksamhet där den offentligrättsliga handlingsoffentligheten gäller. 7 De kyrkliga arkiven Enligt den ändring i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen som träder i kraft skall allmänna handlingar kunna förvaras hos även efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. I denna proposition lämnas förslag till närmare utformning av regleringen. De förslag som behandlas har lämnats av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet i betänkandet Staten och trossamfunden, Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43). Förslagen avser endast handlingar som omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och som har kommit in till eller upprättats hos antingen myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet eller beslutande församlingar. Förslagen gäller alltså inte handlingar som kommer in till eller upprättas hos ett kyrkligt organ efter relationsändringen. Frågan om sådana handlingar behandlas i avsnitt 6, se även 10 12 §§ lagen (1998:1591) om . Inte heller avses handlingar som är från tiden före relationsändringen, men som inte är att anse som allmänna. Det innebär att förslagen inte gäller de organ inom som bedriver sin verksamhet i privaträttsliga former, t.ex. stiftelser och föreningar, och som inte omfattas av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen eller av arkivlagstiftningen. Sådana organ regleras inte heller i kyrkolagen (1992:300). har på regeringens uppdrag kartlagt den ungefärliga omfattningen och sammansättningen av de kyrkliga arkiven samt utrett konsekvenserna för arkivmyndigheterna med anledning av relations- ändringen. finns tillgänglig i (dnr Ku97/3313/Ka). 7.1 Kyrkliga myndigheter Regeringens förslag: Allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet skall efter beslut av regeringen kunna förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. En särskild lag stiftas om detta. Handlingsoffentligheten enligt tryckfrihetsförordningen skall bestå. Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) samt bestämmelserna i övrigt i arkivlagen (1990:782) skall tillämpas i samma utsträckning som före relationsändringen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven som rör detta avsnitt. I fråga 2 var frågeställningen om lagstiftningen om handlingsoffentlighet, sekretess och arkiv skall gälla handlingar från tidigare kyrkliga myndigheter. I fråga 3 behandlades förslaget att någon längsta tid för förvaring av allmänna handlingar hos kyrkliga organ inte skall fastställas, men att målet bör vara att handlingarna levereras från relationsändringen. En klar majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom dessa förslag. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 2 Fråga 3 tillstyrker kommitténs förslag och framhåller att det behövs ett kontinuerligt samråd mellan arkivmyndigheterna och inför relationsändringen. anser att det är värdefullt att det inte sätts någon absolut tidsgräns för när arkivhandlingarna skall vara överlämnade till arkivmyndigheterna. Enligt i bör målet vara att arkivalierna levereras till arkivmyndigheterna senast efter handlingarnas upprättande. menar att det inte bör uttalas ett mål för när inleverans senast skall ske. Förbundet anser att i likhet med staten skall vara fri från avgifter för kopior och registerutdrag m.m. i menar att det är fråga om kyrkans böcker och arkiv och att det därför borde vara en självklarhet att endast de församlingar m.fl. som själva vill lämna ifrån sig sitt arkivmaterial skall behöva göra det. Liknande synpunkter framförs av stiftssamfällighet samt ett antal kyrkokommuner på lokal nivå, bl.a. , , , och kyrkliga samfälligheter samt , , , och Tortuna församlingar. förutsätter att allmänheten kommer att ha samma möjligheter som att få utdrag ur kyrkobokföringsarkiven oavsett om det gäller arkiv som finns hos arkivmyndigheterna eller hos . kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter Det finns myndigheter med uppgifter som hänför sig till verksamhet, kyrkliga myndigheter, inom såväl den kyrkokommunala som den statliga delen av . Av 11 § arkivlagen följer att om en statlig myndighet upphör och verksamheten inte förs över till en annan statlig myndighet, skall myndighetsarkivet överlämnas till en statlig arkivmyndighet, dvs. eller något av landsarkiven, . Denna bestämmelse gäller också arkiv hos kyrkokommunala myndigheter (se 2 § 1 arkivlagen). I och med relationsändringen upphör de nuvarande kyrkliga myndigheterna att vara myndigheter. Enligt gällande bestämmelser skall följaktligen de allmänna handlingar som finns hos dessa organ levereras till en statlig arkivmyndighet före . Den ändring i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen som träder i kraft innebär dock att det i lag får föreskrivas att regeringen får besluta att allmänna handlingar som senast vid utgången av har kommit in till eller upprättats hos en kyrklig myndighet får överlämnas till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Det kyrkliga organet övertar den tidigare myndighetens uppgifter i fråga om bl.a. prövning av utlämnande av handlingarna. Regeringens beslut om förvaring förutsätter alltså ett bemyndigande i lag. Utgångspunkten i fråga om vilka organ inom som skall kunna förvara allmänna handlingar efter relationsändringen har varit den ordning som kommer att gälla beträffande framtida organisation. Enligt lagen om skall och dess organisatoriska delar, dvs. församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift, var för sig ha rättskapacitet (se 3 §). Det är också till dessa självständiga rättssubjekt som allmänna handlingar skall kunna överlämnas enligt det nämnda tillägget till tryckfrihetsförordningen. Förvaring av allmänna handlingar hos kyrkliga organ En stor del av de arkiv som enligt gällande regler skall levereras in till arkivmyndigheterna i anslutning till relationsändringen finns hos myndigheter inom den kyrkokommunala delen av . På lokal nivå är det fråga om kyrkorådet och övriga nämnder i församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna. På regional nivå, i stiftssamfälligheterna, handlar det om stiftsstyrelsen och övriga nämnder, bl.a. egendomsnämnden. Allmänna handlingar från dessa tidigare kyrkokommunala myndigheter bör som huvudregel förvaras hos motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift efter relationsändringen. Utgångspunkten bör alltså vara att den församling eller kyrkliga samfällighet eller det stift som övertar en kyrkokommuns uppgifter skall förvara de allmänna handlingar som härrör från den tidigare kyrkokommunala verksamheten. Det finns också ett antal statliga myndigheter som har uppgifter som hänför sig till verksamhet och som kommer att avvecklas i samband med relationsändringen. Som exempel kan nämnas , , , domkapitel och pastor. Om motsvarande organ kommer att inrättas efter relationsändringen är en inomkyrklig angelägenhet. I fråga om dessa tidigare myndigheters arkiv bör huvudregeln vara att de allmänna handlingarna fortsättningsvis skall förvaras på samma nivå inom den kyrkliga organisationen som . Så bör exempelvis ansvaret för allmänna handlingar från domkapitlen ligga på stiften, medan allmänna handlingar från och bör överlämnas till på nationell nivå. Inom den statliga förvaltningen finns det myndigheter som bl.a. har till uppgift att behandla ärenden med anknytning till . I stor utsträckning kommer denna klart avgränsade verksamhet att upphöra i och med relationsändringen. Det gäller exempelvis Kammarkollegiets handläggning av kyrkliga indelningsärenden, uppgifter beträffande statligt reglerade tjänster inom och uppgifter i fråga om de kyrkliga valen. Enligt 2 kap. 17 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall bestämmelserna inte omfatta allmänna handlingar hos dessa myndigheter, utan bara gälla myndigheter som helt upphör . Regeringens beslut om förvaring bör ske i förordningsform i likhet med vad som gäller när allmänna handlingar från en myndighet som upphör överlämnas till ett enskilt organ för förvaring, se förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Härigenom tillgodoses behovet av information till allmänheten. Det är fråga om ett stort antal enskilda myndigheter och det måste därför vara möjligt att meddela beslut av generell karaktär, dvs. att besluta vilka organ som skall förvara allmänna handlingar från olika kategorier av kyrkliga myndigheter. Indelnings- och strukturförändringar Frågan om den kyrkliga indelningen kommer att vara en inomkyrklig angelägenhet efter relationsändringen (jfr prop. 1997/98:49 s. 23). Den föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar är inte avsedd att innebära några begränsningar i detta hänseende. En indelningsändring kan emellertid aktualisera exempelvis frågan om var de allmänna handlingarna skall förvaras i fortsättningen. Vidare kan det bli nödvändigt med justeringar i tidsplanen för överlämnande av handlingar (se nedan). Med hänsyn till detta är det motiverat att ändringar i den kyrkliga indelningen kommer till arkivmyndigheternas kännedom. Även en genomgripande förändring av den kyrkliga strukturen på olika nivåer kan tänkas få återverkningar i fråga om förvaringen av allmänna handlingar. Det är därför rimligt att arkivmyndigheterna underrättas också om strukturförändringar. skall lämna uppgifter om indelning och stadgar till det statliga registret över trossamfund samt vidare att förändringar i registrerade uppgifter skall anmälas genast (se 14 § lagen om ). Härigenom bör arkivmyndigheternas behov av information kunna tillgodoses. Arkivvårdsregler m.m. Relationsändringen bör i princip inte innebära några förändringar när det gäller hur de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar skall behandlas. Det bör alltså ställas samma krav före som efter relationsändringen. och dess organisatoriska delar bör även i fortsättningen bevara, ordna och vårda arkiven på ett sådant sätt att behovet av tillgång till handlingarna tillgodoses. Vidare måste de kyrkliga arkivens betydelse som en del av det nationella kulturarvet beaktas. Föreskrifterna i arkivlagen om arkivbildningen och dess syften, arkivvården samt gallring bör därför gälla i samma utsträckning som före relationsändringen. De bestämmelser som avser statliga myndigheter bör tillämpas. Eftersom kyrkokommunala myndigheter omfattas av de bestämmelser i arkivlagstiftningen som avser statliga myndigheter, innebär detta inte någon förändring i förhållande till vad som gäller före relationsändringen, se 2 § 1 arkivlagen och 10 § andra stycket arkivförordningen (1991:446). De kyrkliga myndigheterna både statliga och kyrkokommunala står under tillsyn av de statliga arkivmyndigheterna (och landsarkiven), se 8 § första stycket arkivlagen och 8 § arkivförordningen. En arkivmyndighet har rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn (9 § arkivlagen). Det kan ske efter överenskommelse, men arkivmyndigheten kan också överta arkivmaterial efter ett ensidigt beslut. Det sistnämnda kan bli aktuellt exempelvis om arkiven inte sköts på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att motsvarande reglering bör gälla även efter relationsändringen i fråga om de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar. De statliga arkivmyndigheterna bör alltså ha tillsyn över de kyrkliga organ som förvarar allmänna handlingar såvitt avser dessa handlingar samt ha rätt att överta de aktuella arkiven. kommer efter relationsändringen att förvara handlingar som omfattas av olika regelsystem (se närmare avsnitt 6 samt 10 12 §§ lagen om ). Det innebär att det utöver de generella föreskrifter som finns i arkivlagstiftningen kan behövas vissa särskilda bestämmelser om hanteringen av de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar. Bland annat bör det föreskrivas att allmänna handlingar skall förvaras och handhas så att det utan svårigheter går att skilja dem från andra handlingar hos de förvarande kyrkliga organen. Vidare bör det framgå att eventuella tillägg i en allmän handling skall utföras på ett sådant sätt att det tydligt framgår när och av vem de har gjorts. Om det vid utlämnande av den allmänna delen av handlingen skulle vara omöjligt att avskilja senare påförda delar, bör det kyrkliga organet vara skyldigt att lämna ut också eget material (se nedan). De här föreslagna bestämmelserna är av särskild betydelse i fråga om ärenden som påbörjas före men som inte avslutas förrän efter relationsändringen. Här skall nämnas att ärenden som vid utgången av handläggs hos bl.a. domkapitlen och skall överlämnas till för fortsatt handläggning, se 5 § lagen (1998:1592) om införande av lagen (1998:1591) om . Frågor om utlämnande av allmänna handlingar En förutsättning för att kyrkliga organ skall kunna förvara allmänna handlingar är att allmänhetens möjlighet att ta del av handlingarna inte försvåras. Regeringens förslag innebär att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet samt sekretesslagstiftningen skall gälla hos och dess organisatoriska delar i fråga om hanteringen av allmänna handlingar. I detta ligger exempelvis att i eget namn pröva utlämnande- och sekretessfrågor. De kyrkliga organen måste också iaktta sekretess. Förslaget medför bl.a. att en begäran att få ta del av uppgifter i en allmän handling skall prövas i enlighet med bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Prövningen skall på samma sätt som när det gäller myndigheter göras av den som har hand om handlingen. I tveksamma fall skall frågan hänskjutas till det kyrkliga organet, om det kan ske utan omgång. Om en befattningshavare vägrar att lämna ut en handling skall frågan hänskjutas till det kyrkliga organet, om sökanden begär det. Sökanden får överklaga ett negativt beslut hos kammarrätten. Bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas också i fråga om beslut som meddelas av eller någon av dess organisatoriska delar med anledning av en begäran om utlämnande av en handling. Som framgår ovan föreslår regeringen att ett kyrkligt organ skall vara skyldigt att lämna ut eget material om detta är en förutsättning för att en allmän handling skall kunna lämnas ut. En sådan föreskrift torde emellertid vara av mindre praktisk betydelse eftersom handlingar från tiden efter relationsändringen kommer att omfattas av antingen en offentligrättsligt eller en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet (se avsnitt 6). En allmän handling som inte är hemlig skall tillhandahållas gratis på stället (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Handlingen skall lämnas ut genast eller . Vidare har var och en rätt att mot avgift få en kopia eller en avskrift av en allmän handling som är offentlig (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Frågan om avgiftens storlek och utformning regleras inte närmare i vare sig tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen. Till följd av bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191) gäller i princip en enhetlig taxa för de statliga myndigheterna. För de kyrkokommunala myndigheterna finns det däremot inte någon motsvarande enhetstaxa. För varje myndighet bestäms taxan av det beslutande organet, varvid den kommunala självkostnadsprincipen innebär begränsningar i fråga om avgiftsuttaget. Det är angeläget att avgiften för att få en kopia eller en avskrift av en allmän handling inte fastställs till ett belopp som i praktiken innebär att möjligheterna att ta del av handlingen begränsas. Utgångspunkten måste vara att den avgift som och dess organisatoriska delar tar ut skall ligga på en nivå som motsvarar vad som tillämpas av myndigheter. De bestämmelser och principer som gäller för statliga och kyrkokommunala myndigheter kommer emellertid inte att vara tillämpliga på och dess organisatoriska delar efter relationsändringen. Det kan därför ifrågasättas om det behövs särskilda bestämmelser om avgifter beträffande de allmänna handlingar som förvaras hos kyrkliga organ. Den reglering som föreslås beträffande de kyrkliga arkiven liknar den som gäller när enskilda organ övertar en tidigare myndighets uppgifter, jfr lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. I förarbetena till dessa bestämmelser behandlades frågan om avgifter för att få ut en kopia eller en avskrift av en handling. Bland annat uttalades följande: Regeringen, som utgår från att bolagen kommer att tillämpa samma avgiftsprinciper som gäller inom det allmänna, finner inte skäl att särskilt reglera denna fråga. Skulle illojala förfaranden uppdagas får regeringen återkomma till frågan om en särskild reglering.... (prop. 1993/94:113 s. 31). Kommittén har anfört att frågan om avgifter inte bör regleras särskilt, utan utgår från att tar ansvar för att möjligheterna att ta del av allmänna handlingar inte fördyras eller på annat sätt försvåras jämfört med vad som gäller . Kommittén förutsätter vidare att det utfärdas inomkyrkliga riktlinjer och principer om avgiftens storlek och utformning. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning. Om det skulle visa sig att de ovan angivna utgångspunkterna inte följs, kan det bli aktuellt att på nytt överväga frågan om reglering av avgiftsprinciperna. Staten har rätt att utan någon avgift få kopior eller avskrifter av allmänna handlingar hos statliga myndigheter (jfr 21 § avgifts- förordningen). Regeringen finner att detta bör gälla också efter relationsändringen i fråga om handlingar från tidigare statliga myndigheter som förvaras hos och förutsätter att kyrkan inte heller efter det att reformen har genomförts tar ut någon avgift i förhållande till staten. Efter relationsändringen kommer de kyrkliga organen i likhet med övriga fysiska och juridiska personer att ha rätt att få kopior eller avskrifter av allmänna handlingar. Detta gäller även i fråga om de kyrkliga arkiv som har lämnats till arkivmyndigheterna för förvaring. Med hänsyn till regeringens förslag avseende kostnadsansvaret för dessa handlingar (se avsnitt 7.3) finns det inte skäl att göra en särreglering beträffande eventuella kostnader för kopior och avskrifter av dessa handlingar. En sådan reglering skulle dessutom kunna medföra praktiska olägenheter och gränsdragningsproblem. Den ordning som tillämpas i förhållande till kyrkokommunerna bör tillämpas gentemot de kyrkliga organen efter relationsändringen. () och Justitiekanslern () har tillsyn över den som innehar en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet, se 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän respektive 3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. Eftersom prövning av utlämnande- och sekretessfrågor är att anse som myndighetsutövning, kommer befattningshavare och uppdragstagare hos de kyrkliga organen att stå under tillsyn av JO och JK när det gäller denna verksamhet. En särskild lag om överlämnande av allmänna handlingar till för förvaring Som har nämnts liknar den lösning som föreslås i fråga om allmänna handlingar från tidigare kyrkliga myndigheter den som tillämpas när en myndighet upphör och verksamheten förs över till ett enskilt organ. Den närmare regleringen i fråga om de kyrkliga arkiven skulle kunna genomföras genom ändringar i den lag som gäller i dessa fall, dvs. lagen om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Med hänsyn till den speciella situation som uppstår när relationerna mellan staten och ändras bör det emellertid skapas en särskild lag avseende de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar. En sådan lösning torde också medföra att lagstiftningen blir mer överskådlig. Leverans till arkivmyndigheterna Förslaget om de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar innebär ett undantag från bestämmelsen i 11 § arkivlagen att myndighetsarkivet från en myndighet som upphör skall överlämnas till en arkivmyndighet . Däremot innebär det inte någon förändring beträffande de statliga arkivmyndigheternas uppgifter i fråga om tillsyn över de kyrkliga arkiven eller deras funktion som arkivdepåer för arkivmaterial från . skall alltså de allmänna handlingarna från tidigare kyrkliga myndigheter levereras till de statliga arkivmyndigheterna, dvs. eller något av landsarkiven. Enligt kommittén bör det inte bestämmas någon generell längsta tid för förvaring av allmänna handlingar hos . Kommittén har härvid hänvisat till att förhållandena varierar från fall till fall beroende på omfattningen av arkiven, kyrkans behov av handlingarna och arkivmyndigheternas möjlighet att ta emot dem. Vidare har kommittén pekat på det värde som handlingarna har för . Regeringen delar bedömningen att det inte bör fastställas någon absolut tidsgräns för förvaring av allmänna handlingar hos . Däremot är det lämpligt att som mål ange inom vilken leveranserna bör vara avslutade. Enligt kommitténs förslag bör de kyrkliga myndighetsarkiven vara överlämnade till arkivmyndigheterna från relationsändringen. Ett antal kyrkokommuner anser att den föreslagna perioden är för kort. Andra menar däremot att tidsperioden bör vara kortare. En övervägande majoritet av remissinstanserna, bl.a. , har dock ställt sig bakom förslaget. Även regeringen anser att den föreslagna tidsperiodens längd är lämpligt avvägd. Allmänna handlingar bör dock kunna förvaras hos kyrkliga organ även efter tioårsperiodens utgång, exempelvis om ett kyrkligt organ behöver handlingarna i sin verksamhet. Det bör också vara möjligt att tillmötesgå intresset av att ha tillgång till handlingarna som historiska dokument som utgör en del av exempelvis en enskild församlings identitet (se angående s.k. dispensarkiv nedan). Som ovan har nämnts regleras frågan om överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna i 9 § arkivlagen.