prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslår därför att med huvudman för begravningsverksamheten skall avses församling eller kyrklig samfällighet inom eller kommun som skall anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt förvaltningsområde. Genom att anknyta definitionen till dem som är folkbokförda inom visst område blir det möjligt för huvudmannen att i sådana fall utföra uppgiften även på en plats utanför förvaltningsområdet. Det bör endast finnas en huvudman inom varje förvaltningsområde. Detta är naturligt mot bakgrund av att huvudmannen föreslås ha ett totalansvar för samtliga som är folkbokförda inom området och därvid måste kunna räkna med dem som underlag vid finansieringen av verksamheten. Även samhällsekonomiska skäl talar för att verksamheten hålls samlad hos en huvudman och att förändringar av nuvarande organisation som innebär ökade kostnader undviks. I och med att det endast kommer att finnas en huvudman som är skyldig att anordna och hålla allmänna begravningsplatser inom varje förvaltningsområde kommer att på de flesta orter ha det totala ansvaret för begravningsverksamheten, således även för dem som inte tillhör . Detta medför att det blir viktigt att ägna särskild uppmärksamhet åt förhållandena för denna grupp. Regeringen återkommer i följande avsnitt med överväganden i denna fråga. Regeringens förslag innebär inte någon förändring beträffande de enskilda begravningsplatserna. En innehavare av en enskild begravningsplats har fortsatt det fulla ansvaret för förvaltningen av denna. På några orter sköter en kommun huvuddelen av begravningsverksamheten. De ändrade relationerna mellan staten och är inte avsedda att medföra någon ändring av dessa kommuners ansvar för begravningsverksamheten. När en kommun är huvudman för begravningsverksamheten kan det också finnas församlingar som förvaltar allmänna begravningsplatser inom kommunens område. Sådana församlingar kommer enligt förslaget att även fortsättningsvis vara innehavare av allmän begravningsplats. Även det omvända förhållandet, dvs. att församlingen är huvudman och kommunen innehar en allmän begravningsplats, är tänkbar. Innehavare av allmänna begravningsplatser som inte är huvudman kommer dock inte att ha rätt att ta ut begravningsavgift. För det fall det inom en huvudmans förvaltningsområde finns en sådan innehavare av en allmän begravningsplats som inte vill fortsätta att sköta begravningsplatsen, bör denna innehavare ha möjlighet enligt begravningslagen att överlämna förvaltningen till huvudmannen på orten. Vill innehavaren behålla förvaltningen av begravningsplatsen bör huvudmannen i stället lämna ett skäligt bidrag till driften. Regeringen utgår i likhet med kyrkomötet från att de kommunala huvudmännen kommer att lämna sådana innehavare bidrag om inte särskilda skäl talar mot det. Även vid det omvända förhållandet utgår regeringen från att bidrag kommer att lämnas. Det får dock överlämnas till parterna att komma överens om beräkningen av bidraget. Förutsättningen för att en kommun skall kunna bidra till en församlings förvaltning av en allmän begravningsplats är således att kommunen genom ett beslut av regeringen har fått i uppdrag att anordna och hålla allmänna begravningsplatser inom förvaltningsområdet. Bidraget till församlingen kan därmed ses som ett sätt att fullgöra denna skyldighet. Församlingens verksamhet avlastar de kommunala begravningsplatserna och ett bidrag bör därför inte medföra några ökade kostnader för kommunen. Frågan om utvidgning av den kommunala kompetensen behöver inte regleras i kommunallagen (1991:900) utan kan också regleras i annan lagstiftning. 4.3.2 Ansvaret för särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund Regeringens förslag: Huvudmannen för begravningsverksamheten skall, inom det egna förvaltningsområdet eller inom ett närbeläget förvaltningsområde, tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det ställdes två frågor i avsnittet Begravningsverksamheten i Remiss II om detta förslag. Fråga 16 gällde om huvudmannen skall svara för de särskilda gravplatserna och fråga 17 avsåg möjligheten att fullgöra denna skyldighet genom avtal med huvudman i närbeläget förvaltningsområde. Fråga 16 hade högre andel negativa svar än flertalet frågor inom avsnittet. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 16 Fråga 17 Alla stiftssamfälligheter utom en är positiva till förslaget. Huvuddelen av de remissinstanser som inte är kyrkokommuner är positiva till förslaget. har inte något att erinra mot förslaget. Ärkebiskopen efter hörande av övriga biskopar framhåller att huvudmännen för begravningsverksamheten inom har goda förutsättningar att förstå skilda trosriktningars religiösa skäl för hur en gravplats skall anordnas och skötas. tillstyrker förslaget och tror att ett regionalt samarbete om särskilda gravplatser kan komma att utveckla sig inom mindre områden än vad som gäller. Bland de remissinstanser som är negativa till förslaget återfinns främst andra trossamfund än , men även några statliga myndigheter. Kammarrätten i är tveksam till om den föreslagna ordningen är godtagbar. Kammarkollegiet och Statskontoret anser att en ordning som bättre skulle tillgodose de icke-kristna trosbekännarnas intressen vore att ge kommunerna ansvaret för de särskilda gravplatserna. till trossamfund/frikyrkosamråd föreslår att huvudmannaskapet för icke kristnas begravningsverksamhet läggs på kommunerna. Liknande synpunkter framförs av Förenade islamiska församlingar i , och Judiska församlingarna i . kyrkomöte: Åtskilligt talar för att inte bör vara huvudman för de särskilda gravplatserna. har själv genom principbeslut intagit ståndpunkten att ansvaret för de särskilda gravplatserna inte bör åvila något kyrkligt organ. Inte desto mindre godtar kyrkomötet den av regeringens valda lösningen. Det beror framför allt på att denna lösning kommit att framstå som den från praktiska och verksamhetsmässiga synpunkter lämpligaste. Förslaget medför att församlingar och samfälligheter anförtros en allmänt samhällelig uppgift och får en myndighetsfunktion gentemot alla som bor inom förvaltningsområdet. En strikt likabehandling är därför oundgängligen nödvändig. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter församlingar har varit huvudmän för nästan all begravningsverksamhet i landet. Det har bl.a. samband med att kyrkan haft mycket nära relationer till staten och att huvuddelen av befolkningen har tillhört kyrkan. Under de senaste århundradena har församlingarna också haft en tydlig myndighetsställning som kyrkokommuner. När församlingarna genom reformen upphör att vara en del av det allmänna kommer frågan om huvudmannaskapet i ett annat läge. Begravningsverksamheten såsom den definierats i avsnitt 4.2 är med nutida synsätt i grunden främst en samhällsuppgift. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan det överlämnas till enskilda organ att handha en förvaltningsuppgift. kan en förvaltningsuppgift även överlämnas till ett registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar. Från behörighetssynpunkt finns det därför inte något som hindrar att även är huvudman för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten. För den majoritet av befolkningen som tillhör framstår det som naturligt att församlingarna efter relationsändringen fortsätter att sköta begravningsverksamheten. Verksamheten berör emellertid även dem som tillhör andra trossamfund eller inte omfattar någon religiös åskådning. Enligt nuvarande ordning åligger det stiftssamfälligheterna att anordna och hålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Av Begravningsverksamhetskommitténs betänkande framgår att samtliga stiftssamfälligheter träffat avtal med olika pastorat om att fullgöra den praktiska förvaltningen av de särskilda gravplatserna. Kommittén föreslår att varje huvudman i fortsättningen skall ansvara för sådana gravplatser. Trossamfundet församlingar får i sådant fall ansvar för begravningsverksamheten även för dem som tillhör andra trossamfund. Eftersom så många frågor i samband med dödsfall och begravning har en religiös betydelse måste det vara klart att en sådan lösning även är förenlig med gällande bestämmelser om religionsfrihet. Regeringsformens bestämmelser om religionsfrihet utgör därvid den grundläggande utgångspunkten. Även i finns det regler om religionsfrihet som lösningen inte får strida mot. Bestämmelser om religionsfrihet Religionsfriheten tillhör de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regeringsformen. I 2 kap. 1 § 6 regeringsformen föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Vidare är enligt 2 kap. 2 § regeringsformen varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i bl.a. religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund. En i huvudsak motsvarande reglering finns i 1 3 §§ religionsfrihetslagen (1951:680), som reglerar den enskildes rätt gentemot det allmänna och i 4 § samma lag, som reglerar förhållandet mellan den enskilde och trossamfunden. Genom lagen (1998:1593) om trossamfund upphävs religionsfrihetslagen . Lagen om trossamfund innehåller vissa allmänna föreskrifter om religionsfrihet som är tillämpliga på alla trossamfund oavsett associationsform. är bundet av . är konventionen en del av svensk rätt och gäller som lag här i landet (se SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . För det fall konventionen ger ett starkare skydd än det som följer av svensk rätt i övrigt skall konventionens bestämmelser tillämpas. innehåller bl.a. bestämmelser om tanke-, samvets- och religionsfrihet. I artikel 9:1 i konventionen anges att var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Enligt artikel 9:2 får friheten att utöva sin religion eller tro endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Den närmare innebörden av artikeln utvecklas genom den rättspraxis som skapas av avgöranden i och . Enligt den praxis som utvecklats gäller konventionens artiklar inte enbart enskilda personer utan även religiösa samfund. Är ett kyrkligt huvudmannaskap för de särskilda gravplatserna förenligt med bestämmelserna om religionsfrihet? Att organisera begravningsverksamheten på det sätt som föreslagit har flera fördelar. Systemet med endast en huvudman som har det totala ansvaret för den allmänna begravningsverksamheten inom ett förvaltningsområde är enkelt och överskådligt. Planering och styrning av verksamheten underlättas. Samhällsekonomiskt är det en fördel att kunna fortsätta att använda de begravningsplatser som anlagts av pastorat och att utnyttja den kompetens som finns inom kyrkan. För den enskilde underlättas kontakterna i frågor som rör begravningsverksamheten om den praktiska och formella kompetensen på området finns samlad hos en huvudman. Förutsättningarna för likabehandling av människor med olika trosinriktning i frågor som avser begravningsverksamheten blir goda. I samband med en begravning är det många olika frågor av både principiellt och praktiskt slag som de anhöriga måste ta ställning till. Det kan gälla gravplatsens läge, storlek och utsmyckning, tidpunkt och former för gravsättningen och ritualer i samband med denna samt val av lokal för bisättning och för begravningsceremoni. Kommitténs förslag medför att de flesta människor i dessa frågor kommer att få vända sig till och rätta sig efter dess beslut, oavsett om de tillhör kyrkan eller inte. Vidare kommer de flesta att få betala begravningsavgift till något av organ, även om de tillhör något annat trossamfund. Det kan ifrågasättas om detta sammantaget inkräktar på den rätt till religionsfrihet som den enskilde har enligt svensk rätt. Som framhållits tidigare i detta avsnitt är anordnandet och hållandet av allmänna begravningsplatser i grunden en samhällsverksamhet. Av tradition utför kyrkokommunerna huvuddelen av denna uppgift. Verksamheten regleras av begravningslagen och de kyrkliga kommunerna fullgör en myndighetsuppgift när de tillämpar lagen. Beslut som fattas enligt lagen kan den enskilde överklaga. får förelägga den som innehar en begravningsplats eller ett krematorium att vid vite fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Det allmänna har på detta sätt tagit ansvar för att verksamheten bedrivs enligt lagen och med beaktande av principen om likabehandling av alla medborgare oavsett trostillhörighet. Samma standard i utförande och skötsel skall tillämpas för de särskilda gravplatserna som gäller för övriga gravplatser. är det enligt 2 kap. 2 § begravningslagen stiftssamfälligheterna inom som ansvarar för att det anordnas och hålls särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Ett kyrkligt ansvar för dessa gravplatser har således ansetts förenlig med bestämmelserna om religionsfrihet. De som inte tillhör har inte rösträtt till de kyrkliga valen och kan inte direkt påverka kyrkliga beslut om t.ex. planering av nya begravningsplatsers utformning och om begravningsavgiftens storlek. Om ett kyrkligt huvudmannaskap för de särskilda gravplatserna skall vara förenligt med bestämmelserna om religionsfrihet, måste det skapas särskilda möjligheter till inflytande och insyn för dem som inte tillhör . För att öka inflytandet för denna grupp föreslås i avsnitt 4.6 förstärkt tillsyn genom ombud som tillsätts av och särskilda regler om samråd. I avsnitt 6 föreslås ökade insynsmöjligheter genom att handlingar som rör begravningsverksamheten skall vara offentliga. Sammantaget bör detta ge goda möjligheter till insyn, inflytande och påverkan, även för dem som inte tillhör något kristet trossamfund vad gäller förvaltningen av de särskilda gravplatserna. Av väsentlig betydelse i sammanhanget är vidare att de medel som inflyter från dem som inte tillhör enbart används inom begravningsverksamheten och inte kommer kyrkans religiösa verksamhet till del. I detta syfte föreslås i avsnitt 4.4.1 att begravningsavgiften skall fastställas av huvudmannen på grundval av en särkostnadsredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader. Regeringen gör bedömningen att de nämnda faktorerna sammantaget medför att den av kommittén föreslagna ordningen inte kränker den enskildes rätt till religionsfrihet. Förvaltningen av de särskilda gravplatserna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund kan därför ligga kvar hos . kyrkomöte har också godtagit denna lösning men påpekat att den ställer krav på företrädarna för de kyrkliga huvudmännen att visa respekt och lyhördhet vid möten med icke-kristna trosbekännare och andra som inte tillhör kyrkan. Regeringen avser att fortlöpande följa utvecklingen på detta område. Huvudmannaskapet för de särskilda gravplatserna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund åligger det, som tidigare nämnts, stiftssamfälligheterna inom att anordna och hålla allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Kommittén har funnit att samtliga stiftssamfälligheter genomför sina uppgifter genom avtal med ett eller flera pastorat om att dessa tillhandahåller och förvaltar särskilda gravplatser på sina allmänna begravningsplatser. I praktiken medför detta att de som inte tillhör något kristet trossamfund i allmänhet vänder sig direkt till pastoraten med önskemål i samband med nyanläggning av gravplatser. Vid upplåtelse av gravplats i det enskilda fallet sker kontakterna nästan uteslutande mellan de anhöriga och pastoratet. Antalet särskilda gravplatser bedöms motsvara behovet. Förslaget i avsnitt 4.3.1 att det endast skall finnas en huvudman med ett totalansvar för begravningsverksamheten inom sitt förvaltningsområde medför att nuvarande ordning beträffande de särskilda gravplatserna inte kan behållas. Regeringen föreslår därför att det skall åligga varje huvudman, dvs. i regel en församling eller kyrklig samfällighet inom , att ansvara för de särskilda gravplatserna för dem som är folkbokförda inom förvaltningsområdet. Det innebär ett ändrat huvudmannaskap, men inte någon ändring av hur verksamheten i praktiken fungerar . En stor majoritet av stiftssamfälligheterna har inte haft några invändningar mot detta förslag. är underlaget inte så stort att det har anordnats särskilda gravplatser på varje allmän begravningsplats. Regeringen anser inte att reformen ger anledning till en ökning av antalet begravningsplatser med särskilda gravplatser. En huvudman bör därför ges rätt att fullgöra sin skyldighet genom avtal med en annan huvudman för ett närbeläget förvaltningsområde om att denne skall tillhandahålla de särskilda gravplatserna. Det är en uppgift för länsstyrelserna att se till att de särskilda gravplatserna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund tillhandahålls inom ett godtagbart avstånd. Länsstyrelserna kan vid sin bedömning ta hänsyn till behovet på olika platser. Det enskilda dödsboets kostnader vid begravning på en särskild gravplats i ett annat förvaltningsområde än på folkbokföringsorten bör inte få bli högre än om begravningen hade skett på folkbokföringsorten. De kostnader som uppstår för huvudmannen i det förvaltningsområde där begravningen äger rum får regleras genom den obligatoriska begravningsclearingen (se avsnitt 4.5). Utöver de tjänster som normalt ingår i clearingen skall i sådant fall även ingå transporten till det förvaltningsområde där gravsättningen sker. Vid sidan av den ersättning som utgår enligt clearingen bör huvudmännen även kunna avtala om ersättning sinsemellan för anordnandet och hållandet av gravplatserna. Kravet på särredovisning av kostnaderna för begravningsverksamheten (se avsnitt 4.4.1) bör underlätta att sådana avtal kan komma till stånd. När en kommun är huvudman för begravningsverksamheten åligger det kommunen att på samma sätt som svara för de särskilda gravplatserna. 4.4 Finansieringen av begravningsverksamheten 4.4.1 Alla bör betala begravningsavgift Regeringens förslag: Alla som är folkbokförda i skall betala en avgift för att täcka kostnaderna för begravningsverksamheten (begravningsavgift). Begravningsavgiften skall vara inkomstrelaterad och fastställas av huvudmannen på grundval av en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Begravnings- avgiften betalas till den som är huvudman för begravnings- verksamheten på folkbokföringsorten. De som tillhör och är folkbokförda inom området för en sådan församling som är huvudman för begravningsverksamheten betalar sin begravningsavgift till församlingen som en del av kyrkoavgiften. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remiss II innehöll fem frågor i avsnittet Begravningsverksamheten som berör denna del av finansieringen. Fråga 4 gällde förslaget att huvudmännen skall särredovisa kostnaderna för verksamheten. Fråga 6 avsåg förslaget att de som är folkbokförda i en kommun som är huvudman för begravningsverksamheten betalar avgift till kommunen och fråga 7 förslaget att de som inte tillhör samt medlemmar i icke-territoriella församlingar betalar avgift till huvudmannen på folkbokföringsorten. Fråga 8 gällde om andra än dem som avses i fråga 6 och 7, dvs. huvuddelen av dem som tillhör , skall betala begravningsavgiften som en del av kyrkoavgiften. Fråga 9 rörde förslaget att begravningsavgiften fastställs av huvudmannen. Alla frågor samlade en stor majoritet för att förslagen bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 4 Fråga 6 Fråga 7 Fråga 8 Fråga 9 Statskontoret anser att den lösning som föreslås för finansieringen inte är effektiv. i framhåller att förslaget inte klargör vilka organ hos huvudmännen som skall ha möjlighet att fastställa begravningsavgiften och vilka regler som bör gälla för överklagande av beslutet. och tillstyrker förslaget men ifrågasätter benämningen "begravningsavgift". till trossamfund/frikyrkosamråd, och Förenade islamiska församlingar i föreslår att begravningsavgift skall tas ut i form av en skatt och fördelas av kommunerna till den som driver begravningsplatserna. anser att den naturliga lösningen är att kommunerna efter förslag från huvudmännen fastställer avgiften. stadsförsamlings och Aspö församlings kyrkliga samfällighet tillstyrker förslaget att den som tillhör en icke-territoriell församling skall betala begravningsavgift till det pastorat där han eller hon är folkbokförd. Samfälligheten föreslår att det införs en bestämmelse att begravningssamfälligheten i med anledning av detta skall upphöra i samband med reformens genomförande . kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Begravningsverksamheten är skattefinansierad genom församlingsskatt eller kommunalskatt. Det innebär att kostnaderna tas ut av alla skattskyldiga i förhållande till inkomsten och enligt likformiga grunder. En utgångspunkt för regeringens förslag är att samma principer skall gälla efter relationsändringen. En annan utgångspunkt för förslaget rörande finansieringen av begravningsverksamheten är att enligt principbeslut skall de som tillhör betala sina kostnader via kyrkoavgiften. Vad som behöver övervägas närmare är således hur de som inte tillhör och de som bor i en kommun som är huvudman för begravningsverksamheten skall betala sin del av kostnaderna. Principerna om att alla människor skall bidra till begravningsverksamheten på ett likformigt sätt i förhållande till sin inkomst leder enligt regeringens uppfattning till att verksamheten bör finansieras genom en särskild avgift, som betalas av alla och som i hanteringshänseende behandlas som en skatt. För att markera att alla bidrar till verksamheten på samma villkor bör den finansieras genom en sådan avgift även i de fall en kommun är huvudman. Denna ordning med en särskild begravningsavgift utgör inte något hinder mot att de som tillhör betalar in sin avgift via kyrkoavgiften när en församling är huvudman. Den som inte tillhör men är folkbokförd på en plats där en församling är huvudman för begravningsverksamheten bör betala begravningsavgift enligt samma grunder som gäller för de tillhöriga som bor inom samma huvudmans förvaltningsområde. Regeringen har övervägt möjligheten att något annat organ än församlingen i sådana fall skulle fastställa avgiften för den som inte tillhör . Förslaget i avsnitt 4.3.1 att det endast skall finnas en huvudman för begravningsverksamheten inom ett geografiskt område innebär att huvudmannen får ett totalansvar för denna verksamhet. Det är därmed i praktiken inte tänkbart med någon annan ordning än att detta ansvar även får omfatta det fulla ekonomiska ansvaret för verksamheten genom budgetering och långsiktig ekonomisk planering. Till ett sådant ekonomiskt ansvar hör också att förfoga över finansieringen av kostnaderna. Enligt regeringens uppfattning måste det därför överlåtas till varje huvudman att inom sitt förvaltningsområde besluta om storleken på den avgift till täckande av verksamhetens kostnader som skall betalas av samtliga som är folkbokförda inom området. När någon av församlingar är huvudman för begravningsverksamheten kommer församlingen således att fastställa begravningsavgiften även för dem som inte tillhör .