prop · GM03140 · 1999-01-01 00:00:00 — Sålunda har såväl som , vilka lämnat rapporter om den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten respektive det gamla personal- kontrollsystemet, arbetat utifrån de premisserna. I våra västnordiska grannländer har man gått längre när man tillsatt särskilda undersökningskommissioner för granskning av påståenden om att myndigheter där har företagit en olovlig övervakning av landets medborgare. I har man sålunda gett en sådan kommission rätt att höra inblandade personer under straffansvar. Motsvarande föreslagna danska lagstiftning har ännu inte antagits av . Även den svenska kommission som har tillkallats behöver i sitt arbete med att samla in uppgifter om vad som har hänt kunna föranstalta om förhör med sådana personer som har tagit del i eller på annat sätt berörts av den verksamhet som kommissionen har att klarlägga. Förhör kan behöva hållas inte endast med sådana personer vilka som statligt anställda eller som statliga uppdragstagare har varit direkt inblandade i denna verksamhet utan också med enskilda. För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag på önskvärt sätt får det enligt regeringens mening anses vara av stor vikt att de som hörs är skyldiga att tala sanning och att de under vissa förutsättningar kan drabbas av ett straffansvar, om de inte uppfyller sina skyldigheter. Enligt nu gällande rätt är lämnandet av muntliga upplysningar under straffansvar oftast knutet till att det sker en edsavläggelse i en pågående rättegång. Även vid en förundersökning enligt kan dock förekomma förhör under straffansvar. Visserligen torde ingen under förundersökning kunna höras under straffansvar förrän det står klart att någon annan är skäligen misstänkt för ett brott som undersökningen gäller. Den begränsningen hänger emellertid samman med att förhöret utgör bevisupptagning utom huvudförhandling vid den domstol som skall döma i brottmålet (se 23 kap. 13 och 15 §§ ) och att den tilltalade i ett brottmål inte ansetts böra höras under straffansvar. Kommissionens arbete skall inte vara inriktat på att åstadkomma någon brotts- eller disciplinansvarsutredning i händelse av att det skulle ha förekommit regelöverträdelser och arbetet utgör på inget sätt något förstadium till en brottmålsprocess. Kommissionen skall försöka klarlägga vad som har hänt och alltså inte syssla med sådant som t.ex. de subjektiva rekvisiten för en enskild persons ansvar för en eventuell regelöverträdelse. Att ingen skall behöva uttala sig om sådana omstän- digheter vars avslöjande skulle röja att han eller hon har begått någonting som kan föranleda ansvar är närmast en självklarhet. I avsnitt 10 redovisas hur man kan sörja för att ett straffansvar begränsas till sådana fall där lämnandet av oriktiga eller ofullständiga uppgifter inte framstår som försvarligt. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att förhör bör kunna tillåtas bli hållna under straffansvar. I princip är det dock endast domstolar som kan höra någon under straffansvar även om det finns några undantag, t.ex. såvitt gäller hyres- nämnderna. En tänkbar lösning är mot den bakgrunden att behövliga förhör under straffansvar hålls av en domstol på begäran av kom- missionen. Domstolslösningen ger garantier för att förhöret sker under rättssäkra former och att frågor som av ett eller annat skäl kan anses otillbörliga inte ställs. Det finns emellertid flera skäl som talar mot domstolsalternativet och för att förhöret bör kunna ske direkt inför kommissionen. Det sistnämnda alternativet erbjuder en betydligt smidi- gare lösning och ger möjlighet att hantera sekretessfrågor på ett enkelt sätt. Denna ståndpunkt har också framförts under remissbehandlingen där det framhållits att alternativet att vid behov låta kommissionen föranstalta om förhör under ed inför domstol synes vara onödigt komplicerat. Det har också påpekats att det rör sig om en typ av förhör som är domstolsfrämmande. Med det syfte som kommissionens arbete skall tjäna anser regeringen att övervägande skäl talar för att kommissionen tillåts att själv hålla förhör under straffansvar. Eftersom det inte rör sig om någon rättegång eller om något förberedande stadium till en sådan bör förhöret enligt regeringens mening inte ske under ed. Denna uppfattning vinner också stöd av remissutfallet. Regeringen återkommer senare till frågan om hur sanningsplikten kan lyftas fram på ett annat sätt. I ett senare avsnitt behandlas även frågor om hur straffansvaret bör konstrueras. Till grund för tillåtligheten av ett vittnesförhör i rättegång och därmed för skyldigheten att vittna ligger att förhöret skall röra en preciserad sak och att förhörstemat, dvs. det förhöret skall handla om, skall ha betydelse för ett relevant bevistema, det som skall visas med förhöret, i målet. För kommissionens del motsvaras saken av utredningsuppgiften att granska de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Utredningsuppgiften ger alltså den yttre ramen för vad ett förhör inför kommissionen kan avse. För att någon skall kunna tvingas till ett förhör inför kommissionen bör det finnas åtminstone något som pekar på att han eller hon kan ha upplysningar som är av betydelse för kommissionens verksamhet. Beviskravet bör i lagen uttryckas så att den det gäller skall antas kunna lämna upplysningar. Det måste givetvis vara kommissionen som har att bedöma om beviskravet är uppfyllt. Det bör framhållas att rätten att hålla förhör i enlighet med vad som redovisats inte bör utgöra någon exklusiv form för inhämtande av uppgifter. Vid sidan av formaliserade förhör skall det naturligtvis finnas utrymme för kommissionen att föra samtal med olika personer på motsvarande sätt som gällt för tidigare kommissioner. Sådana samtal bör inte omfattas av lagens bestämmelser om förhör. Det bör ankomma på kommissionen att välja i vilken form insamlingen av uppgifter skall ske. 7 Kallelse till förhör Regeringens förslag: Den som kallas till ett förhör skall kunna föreläggas vid vite att inställa sig. I kallelsen skall anges vad förhöret avser. Den som kallas skall kunna föreläggas vid vite att före förhöret uppliva sin kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för honom eller henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar, om det kan göras utan avsevärd olägenhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. har ifrågasatt vitesregleringen i samband med föreläggande att uppliva kunskapen om det som förhöret gäller. Hovrätten har vidare ifrågasatt om det inte uttryckligen av lagtexten bör framgå att kommissionen skall kunna tillgripa delgivning enligt delgivningslagen. Säkerhetspolisen har efterlyst ett klargörande när det gäller vilka anteckningar och handlingar som bestämmelsen tar sikte på. Skälen för regeringens förslag: Regler om skyldighet att inställa sig till förhör inför kommissionen måste sanktioneras genom möjligheter för kommissionen att förelägga den kallade ett vite. Någon anledning att också ge kommissionen möjlighet att låta hämta en kallad som tredskas synes inte föreligga. Den som inte ställer sig ett vitesföreläggande till rätta bör i stället ges ett nytt föreläggande vid högre vite. Kommissionen skall givetvis kunna använda sig av delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Att så är fallet följer av delgivningslagens ikraftträdande- bestämmelser. Den kallade måste ha möjlighet att på ett tillfredsställande sätt förbereda sig inför förhöret. I kallelsen måste därför anges vad förhöret avser och den kallade måste ges skäligt rådrum. Det kan vara så att kommissionen i en del fall kommer att i samband med kallelsen ha anledning att ge den kallade sådana informationer ur handlingarna att syftet med förhöret bättre kan tillgodoses. Kallelsen skall dock självklart inte innehålla sekretessbelagd information. Den som kallas bör på samma sätt som ett vittne kunna föreläggas att före förhöret uppliva sin kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för honom eller henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar (jfr 36 kap. 8 § första stycket ). Ett sådant föreläggande bör enligt regeringens uppfattning av effektivitetsskäl kunna ges vid vite om kommissionen anser att det finns skäl för det. Den omständigheten att föreskriver en i visst hänseende annan ordning föranleder inte någon annan bedömning från regeringens sida. På samma sätt som när det gäller vittnen bör den kallades skyldigheter begränsas till sådana fall där upplivandet av kunskaperna kan ske utan avsevärd olägenhet. Det bör alltså endast vara fråga om en skyldighet att ta del av handlingar m.m. som är tillgängliga för den som kallats. I linje härmed bör bestämmelsens omfattning begränsas på så sätt att den beträffande personal inom säkerhetstjänsterna endast tar sikte på de personer som för dagen arbetar med sådana uppgifter som är aktuella för förhöret. Någon sekretessbrytande bestämmelse för tidigare anställda behövs alltså inte. Däremot bör ett föreläggande kunna riktas mot sådana personer om det avser tillgängliga privata dagböcker eller liknande. 8 Förhör hos kommissionen Regeringens förslag: Den som hörs skall ha samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter som han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Vid förhöret skall inte få ställas frågor som inte kunnat ställas vid ett vittnesförhör i domstol. Om den hörde utan giltigt skäl vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga, skall kommissionen kunna förelägga honom eller henne att vid vite fullgöra sin skyldighet. Kommissionen skall före ett förhör erinra om vad förhöret avser och upplysa om sanningsplikten och om att förhöret sker under straffansvar. Kommissionen skall även, om det finns skäl för det, upplysa en förhörsperson om rätten att vägra yttra sig i vissa fall. Ett förhör hos kommissionen får gälla även uppgifter som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. Den myndighet i vars verksamhet en sådan uppgift har inhämtats skall då anses ha lämnat sitt tillstånd till detta. Ett förhör inför kommissionen skall dokumenteras. Den som har hörts skall ha rätt att hos kommissionen i efterhand ta del av förhöret. Den som har hörts skall ha rätt till ersättning av allmänna medel för resa, uppehälle och tidsspillan. Kommissionen skall även kunna besluta om ersättning i andra fall. Regeringens bedömning: Några regler om offentliga förhör bör inte tas in i lagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i vissa delar med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran delar av förslagen. Många remissinstanser har dock invänt mot förslagen i olika delar. och Kammarrätten i anser att förhör inte bör kunna avse preskriberade brottsliga gärningar. Flera remissinstanser, däribland ombudsmän, över och och Länsrätten i anser att uttryckliga bestämmelser om att kommissionen skall erinra en förhörsperson om bl.a. sanningplikten och straffansvaret bör tas in i lagen. anser att den som hörs bör avlägga ed inför kommissionen. ombudsmän föreslår att en bestämmelse om förhörsledare tas in i lagen. Många remissinstanser, däribland Länsrätten i , förordar att det i lagen införs en bestämmelse om att förhör inför kommissionen skall dokumenteras. Länsrätten anser också att den som medverkar frivilligt inför kommissionen skall vara berättigad till ersättning. Flera remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen och Försvars- makten, anser att någon förhandlingsoffentlighet inte skall råda medan andra, t.ex. , anser att huvudregeln bör vara offentlighet. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten och även andra remissinstanser anser att det inte skall finnas någon rätt att få ut en kopia av en uppteckning av ett förhör. Även synpunkter av systematiskt och lagteknisk karaktär har framförts. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ett vittne inför en domstol måste säga hela sanningen och får inget förtiga, tillägga eller förändra. I princip gäller skyldigheten hela det förhörstema om vilket vittnet har informerats och vittnesplikten bryter i princip en tystnadsplikt enligt t.ex. sekretesslagen. Det finns emellertid flera slags begränsningar i vittnets skyldigheter. Av intresse i det nu aktuella sammanhanget är främst vissa regler i 36 kap. 5 § enligt vilka det gäller ett förbud för domstolen att ställa frågor om vissa förhållanden och i allmänhet ett motsvarande förbud för den hörde att yttra sig. Dessa regler gäller bl.a. den som inte får lämna en uppgift till följd av reglerna i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) om sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet (försvarssekretess), rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (utrikessekretess) eller reglerna i 3 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. För att han eller hon skall få höras som vittne om uppgiften krävs tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. Andra regler i 36 kap. 5 § har avseende på advokater och vissa andra yrkesgrupper som har ett särskilt förtroendeförhållande till enskilda, på rättegångsombud, biträden och försvarare samt på präster och vissa med dem jämställda. Dessutom sägs det i paragrafen att journalister och andra som har tystnadsplikt enligt vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen får höras som vittnen om förhållanden som tystnadsplikten avser endast i den mån det följer av de bestämmelserna. För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag kan kom- missionen vid ett förhör i en del fall behöva komma åt sådana uppgifter som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller i någon bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer (se 2 kap. 2 § som hänvisar till bestämmelser i lagen [1971:1078] om försvarsuppfinningar). Kommissionen bör inte vara beroende av att den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats lämnar sitt tillstånd. Därför bör i lagen med generell verkan såvitt gäller kommissionsarbetet anges att myndigheten skall anses ha lämnat sitt tillstånd till att ett förhör får avse uppgiften. Vid förhör hos kommissionen kan det finnas skäl för kommissionen att lämna ut uppgift för vilken annars gäller sekretess. Det kan röra sig om förhållanden som kommissionen vill ge den hörde möjlighet att lämna synpunkter på. Sådant uppgiftsutlämnande är tillåtet enligt gällande rätt om det är nödvändigt för att kommissionen skall kunna fullgöra sin verksamhet (jfr 1 kap. 5 § sekretesslagen). I 36 kap. 6 § finns det bestämmelser om rätt att vägra vittna om att man själv eller en närstående har begått ett brott eller en i objektiv mening vanärande handling. Vidare finns det bestämmelser till skydd för yrkeshemlighet, vilket i huvudsak är detsamma som företags- hemlighet, dvs. en hemlighet med ett ekonomiskt värde för ett företag. Med brott avses inte endast sådana som bestraffas enligt utan även specialstraffrättsliga brott och förseelser. brottsbegrepp innefattar nämligen i allmänhet det som inom straffrätten betecknas som förseelser. Något tveksamt är emellertid om rätten att hålla tyst även omfattar sådana omständigheter som konstituerar en tjänsteförseelse enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. I rättsfallet NJA 1985 s. 774 konstaterade att rätten att vägra yttra sig beträffande en brottslig handling främst synes ha grundats på den intressekollision som å ena sidan risken för menedsansvar, å andra sidan risken för straff för den brottsliga handlingen medför för vittnet (se t.ex. SOU 1926:32 s. 269). Ändamålet bakom reglerna om rätten att vägra uttalanden om brottsliga handlingar synes göra sig gällande även beträffande sådana omständigheter som konstituerar en tjänsteförseelse. I den mån omständigheterna inte kan jämställas med brottsliga handlingar kan reglerna om vanärande handlingar bli tillämpliga. Ett brott av det slag som kan komma att beröras av ett förhör hos kommissionen måste i princip fortfarande kunna föranleda någon form av ansvar för att det skall omfattas av rätten att hållas tyst. I det angivna rättsfallet förklarade sålunda att den intressekollision på vilken regleringen grundats inte uppkommer för det fall att ansvar för den brottsliga handlingen är preskriberat. Det kan då enligt domstolen tänkas att vittnet i stället vill slippa yttra sig därför att han finner den brottsliga handlingen vara vanärande för honom. Det skulle dock enligt domstolen föra för långt att i allmänhet anse brottsliga handlingar vara vanärande i den mening som avses i 36 kap. 6 § har förflutit från handlingens begående att ansvar är preskriberat. En rätt att i denna situation vägra yttra sig måste enligt domstolen reserveras för det fallet att vittnet fortfarande skulle drabbas av allmänt och starkt ogillande, om hans handling blev känd. Det aktuella fallet, som gällde brott mot uppbördslagen, ansågs inte vara ett sådant fall. I promemorian sägs att det som enligt i nu berörda hänseenden gäller för vittnen synes passande även vid förhör hos kommissionen. har vänt sig mot detta resonemang och bl.a. pekat på att till skillnad från den situation som regler tar sikte på kan den preskriberade gärningen inte sällan väntas vara själva huvudtemat för ett förhör inför kommissionen. Rätten att vägra yttra sig bör därför enligt samma remissinstans utsträckas i detta avseende i förhållande till vad som gäller enligt . Även Kammarrätten i har ifrågasatt promemorians förslag på denna punkt. Enligt regeringens mening är det mycket vanskligt att med någon större grad av säkerhet uttala sig om hur olika förhör till innehållet kommer att gestalta sig. Det är också svårt att förutse hur olika förhörstema kommer att utformas. Vad som anförts under remiss- behandlingen i denna del om att själva huvudtemat för ett förhör inte sällan kommer att vara ett preskriberat brott ter sig därför ytterst osäkert, om än inte omöjligt. Regeringen anser inte att det antagande som hovrätten ger uttryck för kan eller bör bilda utgångspunkt för en bedömning av skyldigheten för en förhörsperson att yttra sig inför kommissionen. Tvärtom anser regeringen att regler innehållande bl.a. en rätt att vägra yttra sig om brott och vanärande handlingar framstår som ändamålsenlig även vid förhör inför kommissionen. Härigenom skapas också förutsättningar för att kommissionen skall kunna arbeta på ett verkningsfullt och för uppdraget ändamålsenligt sätt. Mot bakgrund av det nu sagda bör enligt regeringens mening den som hörs av kommissionen ges samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter som han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Någon närmare hänvisning till specifika civilprocessrättsliga eller straffprocess- rättsliga regler är enligt regeringens mening inte nödvändig. Detta innebär i allmänhet att den som hörs kommer att vara skyldig att uttala sig. Självklart skall de uppgifter som lämnas vara sanningsenliga och fullständiga. Den som hörs kan emellertid vägra att yttra sig om sådana omständigheter vilkas uppenbarande skulle röja att han eller hon gjort sig skyldig till något som fortfarande kan föranleda straff eller disciplin- ansvar. Detsamma gäller röjandet av en vanärande handling, även om denna situation kanske inte kan förväntas få någon större självständig betydelse utöver det undantag som görs för uppgifter genom vilka en ansvarsgrundande handling avslöjas. Kommissionen kommer i allmänhet att behöva godta en av den hörde under straffansvar lämnad uppgift om att han eller hon på grund av regeln i 36 kap. 6 § har rätt att vägra yttra sig. Detta gäller dock inte om det föreligger en särskild anledning till antagande att han eller hon obehörigen försöker undandra sig att avge en utsaga. I ett senare avsnitt behandlas frågan om i vilka fall en underlåtenhet att iaktta sanningsplikten bör föranleda straffansvar. Enligt promemorian är det självklart att kommissionen före ett förhör, när omständigheterna ger anledning till det, bör vägleda den som skall höras angående reglerna om sanningsplikten och om befrielse i vissa fall från skyldigheten att svara. Dessutom sägs det i promemorian att kommissionen bör erinra om det straffansvar som gäller. I promemorian föreslås dock inte några uttryckliga regler om detta. Flera remissinstanser har anfört att lagen bör innehålla uttryckliga, obligatoriska regler i nu berört hänseende. Regeringen delar den bedömningen. Regeringen föreslår därför att sådana bestämmelser tas in i lagen. Lagrådet har framhållit vikten av att den hörde har klart för sig vad förhöret avser. Som Lagrådet anfört är detta av avgörande betydelse för straffansvaret och frågan har också betydelse för biträdets frågerätt. Enligt Lagrådet bör kommissionen i samband med förhöret precisera vad förhöret avser och denna kommissionens uppgift bör framgå av lagtexten. Regeringen har samma uppfattning som Lagrådet och föreslår att en bestämmelse med angivet innehåll tas in i lagen. Vid förhöret får inte ställas frågor som inte kunnat ställas vid ett vittnesförhör i domstol. Kommissionen måste alltså självmant beakta de regler om tystnadsplikt som finns i 36 kap. 5 § . Kommissionen skall naturligtvis också iaktta att vittnena inte hörs om sådant som faller utanför kommissionens uppdrag. Enligt regeringens mening bör det ankomma på kommissionen att närmare bestämma hur själva förhöret skall gå till. Regeringen anser således inte att det behövs några regler i lagen om detta. I konsekvens härmed föreslås inte heller någon bestämmelse om särskild förhörsledare i kommissionen. Lagrådet har inte haft någon erinran mot att kommissionen själv bestämmer vem som skall ställa frågor under ett förhör. Lagrådet delar även regeringens bedömning att någon särskild förhörsledare inte behöver finnas. Däremot har Lagrådet framhållit att den formella hanteringen vid ett förhör av t.ex. sekretessfrågor och frågan om en parts rätt att vägra yttra sig förutsätter en betydande förtrogenhet med främst . Vidare har Lagrådet betonat vikten av att förhörspersonen, med hänsyn till lagens bestämmelser om straffansvar, har en klar uppfattning om vad förhöret avser och att frågorna från kommissionens ledamöter och biträden håller sig inom denna ram. Enligt Lagrådet måste det finnas någon som avbryter frågor utanför ramen och också detta förutsätter enligt Lagrådet avsevärd erfarenhet av vittnesförhör i domstol. Mot denna bakgrund anser Lagrådet att någon bör ha ansvaret för ledningen av ett förhör under straffansvar och att denne bör vara domare. Lagrådet föreslår att en bestämmelse om att förhöret skall hållas under ledning av någon som är eller har varit ordinarie domare tas in i lagen. Regeringen delar naturligtvis fullt ut Lagrådets uppfattning om det väsentliga i att ett förhör leds på ett sådant sätt att lagens regler därom upprätthålls. Från rättssäkerhetssynpunkt är detta av största vikt. Regeringen instämmer även i resonemanget om vikten av att den som leder förhöret är förtrogen med främst och har en avsevärd erfarenhet av vittnesförhör vid domstol. Det framstår dock för regeringen som tveksamt om en uttrycklig bestämmelse i enlighet med Lagrådets förslag är en bra lösning. Så skulle t.ex. med Lagrådets förslag eventuella ledamöter i kommissionen som är framstående åklagare och advokater inte kunna komma i fråga för att leda ett förhör. Enligt vår mening är det därför mindre lämpligt att låsa kommissionen med en bestämmelse som anger att förhör skall hållas under ledning av den som är eller har varit ordinarie domare. Frågan blir då om det i lagen bör tas in en bestämmelse som är något mindre snäv. Regeringen kan inte se att detta skulle behövas. Kommissionen bör själv kunna bedöma och bestämma vem av dess ledamöter som är bäst lämpad att leda ett förhör. Det är självklart att kommissionen vid denna bedömning beaktar de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på och som regeringen ställer sig bakom.