prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Försäkringsför- bundet har i detta sammanhang också tagit upp frågan om möjligheten att använda derivatinstrument för att hantera risker på balansräkningens skuldsida. Enligt regeringens mening finns det skäl att på ett mera grundläggande sätt se över nuvarande placeringsregler för försäkringsbolag. En sådan översyn bör påbörjas . Fråga är nu om det finns skäl för att justera begränsningsreglerna för aktier och fastigheter, främst med anledning av de övriga förslag som lämnas i detta sammanhang. Placeringsbegränsningar för tillgångar som skuldtäcker garanterad återbäring m.m. Sådana belopp som motsvarar dagens försäkringstekniska avsättningar (ej intjänade och kvardröjande risker, oreglerade skador, livför- säkringsavsättningar och garanterad återbäring) måste alltid vara trygga- de. Genom matchningskravet utgör visserligen åtagandenas karaktär och löptid en spärr för placeringsmöjligheterna oavsett vilken gräns som be- stäms i lag. De reformerade rörelsereglerna innebär dock stora förändringar . Det är därför mycket svårt att förutse vilka effekter en höjning av tillgångsbegränsningarna för sådana avsättningar skulle få. Det är därför inte lämpligt att nu ändra tillgångsgränserna för sådana belopp som mot- svarar dagens försäkringstekniska avsättningar. En eventuell justering av tillgångsbegränsningarna kan med fördel invänta erfarenheterna från tillämpningen av den nya särregleringen. Det finns emellertid anledning att återkomma till denna fråga i samband med den översyn av placerings- reglerna som aviserats. Placeringsbegränsningar för tillgångar som skuldtäcker villkorad återbäring Som tidigare behandlats skall avsättningar för villkorad återbäring be- handlas som en försäkringsteknisk avsättning (se avsnitt 8.1). Även om en sådan återbäring inte är garanterad till belopp så är förutsättningarna för en utbetalning reglerade i avtal eller i en ensidig utfästelse. Den en- skilde har alltså en avtalsenlig rätt till återbäring i dessa fall. Avsätt- ningar för villkorad återbäring bör därför omfattas av placeringsregler. På så sätt undviks ett onödigt risktagande och skapas ett skydd för de värden som förvaltas för försäkringstagarnas räkning. Det säkerställer också en förvaltning av tillgångar som är förenlig med de åtaganden om återbäring som bolaget gjort. För dessa placeringar måste försäkringsbolaget även upprätta s.k. placeringsriktlinjer. Någon ändring av 7 kap. § behövs inte för att detta skall gälla. I försäkringsrörelsepromemorian föreslås att tillgångar som skuld- täcker villkorad återbäring skall omfattas av den allmänna placerings- bestämmelsen i 9 a §. De mera detaljerade reglerna om bl.a. tillgångs- och enhandsbegränsningar skall däremot inte gälla. Promemorian argu- menterar för att en lämplig riskspridning skall ske med utgångspunkt från villkoren om återbäring. Den placeringsinriktning som bestämts i försäk- ringsavtalen blir i första hand bestämmande för vilken diversifiering på olika tillgångsslag och enhandsengagemang som är lämplig. Match- ningskravet får en delvis annorlunda innebörd än om åtagandena avser betalningsutfästelser som kan beräknas till nominella eller reala belopp. Det framhålls att placeringarna måste överensstämma med den place- ringsinriktning som bolaget har utlovat eller gett uttryck för. Regeringen delar väsentligen promemorians bedömning. Villkorad återbäring bör skuldtäckas med de placeringstillgångar som är lämpligast med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalen och ensidiga ut- fästelser. Om villkoren t.ex. knutits till vissa tillgångar eller tillgångs- värden korresponderar tillgångarna och avsättningarna med varandra. Placeringarna måste då överensstämma med den placeringsinriktning som bolaget utlovat eller gett uttryck för. Om villkoren skulle vara an- knutna till något slag av aktieindex eller referensvärde bör skuldtäck- ningstillgångarna svara mot den värdeförändring som ett sådant index eller dylikt anger (jfr artikel 23 i tredje försäkringsdirektivet). Även i dessa fall utgör alltså villkoren för den villkorade återbäringen enligt försäkringsavtalen utgångspunkten för valet och sammansättningen av skuldtäckningstillgångarna. Det bör även vara fallet om försäkrings- tagarnas rätt till återbäring är beroende av en aktuariell risk. Kravet att undvika ett onödigt risktagande och att skydda den villkorade rätten till återbäring kan ställa åtminstone vissa yttre gränser för vilken koncentra- tion till tillgångsslag eller enhandsengagemang som är lämplig. Skillna- der kan alltså vara befogade med hänsyn till om försäkringstagarna bär en finansiell eller aktuariell risk. Med hänsyn till att det tredje livförsäkringsdirektivet uttryckligen an- ger att direktivets allmänna placeringsbestämmelse i artikel 20 inte får tillämpas för bl.a. förmåner enligt försäkringsavtal som är anknutna till någon form av index är det inte lämpligt att låta den allmänna placerings- bestämmelsen i 9 a § gälla för tillgångar som motsvarar villkorad åter- bäring. Det bör i stället utformas en mera allmän bestämmelse som ger bättre uttryck för den bedömning som vi gjort och som anger att villkorad återbäring skall skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till åtagandenas karaktär. En sådan regel ger bättre uttryck för de över- väganden som kan antas ligga bakom artikel 23 i tredje livförsäkrings- direktivet. Innehållet i sistnämnda artikel och konsekvensen talar för att denna placeringsregel även skall gälla för fondförsäkringstillgångar som för- säkringstagarna bär placeringsrisken för. befarar vissa svårigheter vid tillsynen när bara den allmänna placeringsregeln gäller för tillgångar som motsvarar villkorad återbäring och de detaljerade reglerna gäller den garanterade. Enligt in- spektionen kan efterlevnaden av placeringsreglerna kontrolleras relativt enkelt genom en jämförelse av placeringsriktlinjerna med skuldtäckningsregistret. Som inspektionen uppfattar förslaget skall en- dast ett register föras över samtliga skuldtäckningstillgångar. Försäkringsbolag skall upprätta placeringsriktlinjer för tillgångar som svarar mot såväl livförsäkringsavsättning som villkorad återbäring. I rikt- linjerna skall bl.a. tas in närmare uppgifter om den placeringsinriktning som med utgångspunkt i bolagets utfästelser om villkorad återbäring ut- gör en lämplig placering. Genom olika delregister eller särskilda anteck- ningar i registret kan bolaget internt säkerställa att placeringsriktlinjerna efterlevs. Det måste säkerställas att kontroller kan göras av . Samma kontroller blir för övrigt aktuella i de fall att fondförsäkringar och konventionella försäkringar meddelas i samma bo- lag. Det är dock inte möjligt att nu ge närmare anvisningar för hur place- ringsriktlinjerna eller skuldtäckningsregistret närmare skall utformas eller kontrolleras. Sådana frågor bör i stället hanteras enligt nya myndig- hetsföreskrifter och allmänna råd som får utarbetas av Finansinspek- tionen efter samråd med branschen. Redan en större variation i hante- ringen av överskotten för med sig större krav på kontrollmetoderna. har föreslagit ett allmänt riskspridningskrav för tillgångar som motsvarar övervärden i fonden för orealiserade vinster. Med anledning av att placeringsreglerna enligt förslaget skall anknyta till bl.a. garanterad och villkorad återbäring och att en värdering av skuldtäckningstillgångar numera enligt 7 kap. 10 f § skall ske till verkligt värde i skuldtäckningssammanhang, blir det inte aktuellt att knyta några särskilda riskspridningsregler till belopp som ingår i fonden för oreali- serade vinster. Det kan i sammanhanget påpekas att en placering av fria tillgångar på ett sätt som påverkar bolagets soliditet eller likviditet så att åtagandena mot försäkringstagarna eller andra ersättningsberättigade äventyras, inte är förenligt med den stabilitetsprincip som föreslagits (se avsnitt 6.2). De föreslagna placerings- och förmånsrättsreglerna bör gälla både för befintliga och nya försäkringsbolag. Vidare bör samma regler gälla för såväl aktiebolag som ömsesidiga bolag. Det bör alltså inte införas några särskilda placeringsregler som avser det egna kapitalet i ömsesidiga bo- lag. Placeringsreglerna kommer att gälla också för sådana skadeförsäk- ringar som följer bestämmelserna om livförsäkring enligt 1 kap. 5 §. Även de ändrade förmånsrättsreglerna kommer att gälla för sådana skadeförsäkringar (se 7 kap. 11 a §). 8.4.4 Lokalisering av skuldtäckningstillgångar Regeringens förslag: Nuvarande krav på lokalisering av tillgångar som används för skuldtäckning mjukas upp. Skuldtäckningsbeloppet får placeras i tillgångar som finns utanför EES-området om tillgång- arna är lokaliserade på ett för försäkringstagarna och andra ersätt- ningsberättigade betryggande sätt. En lokalisering utanför EES skall inte anses betryggande bl.a. om den medför risk att svensk förmåns- rätt urholkas. Under samma förutsättningar får skuldtäcknings- tillgångar som skall finnas i placeras i övriga EES- länder. har inte särskilt behandlat frågan. Förslaget i Placeringspromemorian (Ds 1993:57) överensstämmer delvis med rege- ringens förslag (se placeringspromemorian s. 103-106). Förslaget är inte villkorat av att tillgångarna är lokaliserade på ett för försäkringstagarna betryggande sätt. En lokalisering utanför EES begränsas till av skuldtäckningstillgångarna. Utredningen föreslår också en föreskrifts- rätt om lättnader i kraven. Försäkringsrörelsepromemorians förslag innebär att högst 20 pro- cent av skuldtäckningsbeloppet får finnas utanför EES oavsett var risken är belägen (skadeförsäkring) eller verksamheten bedrivs (livförsäkring) (se promemorian s. 201-204). Utöver kravet på en betryggande lokalisering föreslås att tillgångarna lokaliseras inom . Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt placeringspro- memorians förslag eller lämnat förslaget utan erinran. I remissyttrandet över slutbetänkande och i en skrivelse (dnr Fi96/5184) har begärt att åtmin- stone av skuldtäckningstillgångarna skall få lokaliseras utan- för EES. Förbundet anser att nuvarande regler är orealistiska och oprak- tiska samt försvårar en verklig riskspridning. Remissinstanserna har tillstyrkt försäkringsrörelsepromemorians för- slag eller lämnat detta utan erinran. har dock be- farat att nuvarande tillgångsbegränsningar för aktier medför att undantaget inte kan utnyttjas fullt ut. , och har ställt sig tveksamma till procentbegränsningen. Bakgrund: I 7 kap. 10 d § FRL regleras var tillgångar skall finnas för att få användas för skuldtäckning. För skadeförsäkringsrörelse innebär reglerna att om risken är belägen inom EES skall tillgångarna finnas inom EES. För livförsäkringsrörelse gäller att om verksamheten bedrivs inom EES skall tillgångarna finnas inom EES. Om i stället risker finns (för skadeförsäkringsrörelse) respektive verksamhet bedrivs (för livför- säkringsrörelse) utanför EES skall tillgångarna finnas i . Reglerna är dock inte absoluta. får i enskilda fall medge un- dantag från lokaliseringskraven. Bestämmelserna är delvis en följd av de tvingande bestämmelser om lokalisering som finns i EG:s tredje försäkringsdirektiv. Direktiven inne- bär att tillgångar med undantag för fordringar på återförsäkringstagare skall vara lokaliserade inom EES om, beträffande skadeförsäkring, ris- ken är belägen inom gemenskapen, eller, i fråga om livförsäkring, verk- samheten utövas där. Medlemsstaterna får inte kräva att tillgångarna skall vara lokaliserade till viss medlemsstat. Hemlandet får dock medge lätt- nader beträffande tillgångarnas lokalisering (artikel 15.2 i första skade- försäkringsdirektivet i dess lydelse enligt artikel 17 i tredje skadeför- säkringsdirektivet och artikel 17.3 i första livförsäkringsdirektivet i dess lydelse enligt artikel 18 i tredje livförsäkringsdirektivet). Direktiven innehåller inga lokaliseringskrav beträffande risker eller verksamhet utanför gemenskapen. De bestämmelser om lokalisering som tidigare fanns för livförsäkring och s.k. lång skadeförsäkring, och som behållits för risker respektive verksamhet utanför EES, krävde att tillgångarna fanns i . Det motiverades av att reglerna på det internationellt konkursrättsliga områ- det inte är tillräckligt samordnade (se prop. 1989/90:34 s. 76 och prop. 1994/95:184 s. 193 199). I Placeringspromemorian föreslogs att undantagsmöjligheterna enligt direktiven skulle utnyttjas på så sätt att av tillgångarna skulle vara lokaliserade inom EES men med möjlighet för regeringen eller att i föreskrifter liberalisera lokaliseringskravet. För- slaget var en kompromiss med hänsyn tagen till såväl förmånsrättens betydelse som de praktiska olägenheter som ett 100-procentigt lokalise- ringskrav medför (Ds 1993:57 s. 106). Något lokaliseringskrav uppställ- des dock inte för risker eller verksamhet utanför EES. Som framgått avstod emellertid regeringen från att föreslå något sådant i lag intaget undantag. Detta motiverades med att regeringens förslag inte innebar den utvidgning av försäkringstekniska skulder som i placerings- promemorian åberopats som skäl för att införa undantaget. Regeringen aviserade att det dock kunde finnas anledning att återkomma till frågan vid behandlingen av slutbetänkande. Den föreslagna möjligheten att liberalisera lokaliseringskravet genom föreskrifter infördes inte heller. Det ansågs i stället lämpligare att i enskilda fall kunde medge dispens (se prop. 1995/95:184 s. 198 och 199). Innebörden av att en tillgång finns på ett visst ställe är inte helt klar. En fordran torde generellt sett finnas där den skall betalas. Aktier i kupong- bolag finns där aktiebrevet förvaras. Lokaliseringen av papperslösa värdepapper är inte lika klar. Från har upplysts att endast ett begränsat antal dispenser sökts. Frågan har därför inte blivit föremål för någon mer omfattande genomgång. Skälen för regeringens förslag: Det föreslås nu en utvidgning av om- rådet för försäkringstekniska avsättningar. Inte minst mot denna bak- grund är det påkallat med en uppmjukning av nuvarande lokaliserings- regler. Ett utrymme för försäkringsbolagen att placera skuldtäckningstill- gångar utanför EES-området underlättar möjligheterna till riskspridning. Detta gäller särskilt om EU-länderna till följd av det monetära samarbetet kommer att visa upp större likheter i fråga om finansiella risker. Som regeringen redan tidigare framhållit kan en internationell diversifiering även bidra till att sänka risken i en portfölj utan att place- raren behöver göra avkall på den förväntade avkastningen (prop. 1994/95:184 s. 191 och 192). Vidare innebär förslagen i det föregående förutsättningar för att en större andel av försäkringsbolagens tillgångar kommer att omfattas av placeringskrav jämfört med , även om de mer detaljerade riskspridningsreglerna inte är direkt tillämpliga på till- gångar som svarar mot villkorad återbäring. Beträffande vissa tillgångar, liksom vissa risker, kan det även vara svårt att alltid avgöra var till- gången respektive risken finns. Det finns alltså skäl som talar för att nu i lag utnyttja en sådan möjlighet till lindring av lokaliseringskraven som försäkringsdirektiven medger. En ovillkorlig rätt att placera skuldtäckningstillgångar utanför EES- området kan emellertid försämra försäkringstagarnas skydd. Det gäller om tillgångarna skulle komma att lokaliseras till länder där de är oåt- komliga för bolaget eller för försäkringstagarna vid en eventuell konkurs eller där rimliga möjligheter saknas till kontroll av tillgångens existens och värde. Kraven kan visserligen inte säkert tillgodoses ens för place- ringar inom EES, eftersom gemenskapsreglerna på konkursområdet ännu inte är tillräckligt samordnade. Försäkringsdirektiven innehåller emeller- tid vissa bestämmelser om hemlandstillsyn som i viss mån kompenserar avsaknaden av konkursregler (jfr prop. 1994/95:184 s. 195). En begränsning är under alla förhållanden mer befogad om skuldtäck- ningstillgångar skall få finnas utanför EES. Det sammanhänger med de större olikheter som kan föreligga beträffande rättsregler och till- synsmöjligheter i länder utanför EES-området. De angivna delvis motstridiga kraven bör kunna tillgodoses på ett lämpligt sätt om lagstiftningen tillåter lokaliseringar utanför EES när tillgångarna är lokaliserade på ett betryggande sätt. Det innebär bl.a. att den allmänna stabilitetsprincipen i 1 kap. 1 a § första stycket skall upprätthållas. En möjlighet att lokalisera tillgångar utanför EES bör inte bara avse risker som är belägna (skadeförsäkring) respektive verksamhet som bedrivs (livförsäkring) inom EES. Möjligheten bör också avse risker och verksamhet utanför EES, där tillgångarna måste finnas i . Skuldtäckningstillgångar som måste finnas i bör, som Lagrådet föreslagit, även få finnas i andra EES-länder om tillgångarna är lokaliserade på ett betryggande sätt. bör utfärdas till stöd för tillämpningen av dessa bestämmelser. Det kan i och för sig anföras skäl för att ett krav på betryggande lokali- sering borde ställas upp för samtliga skuldtäckningstillgångar, dvs. även för sådana tillgångar som enligt direktivet får finnas inom EES. Det är emellertid inte säkert om en sådan begränsning skulle anses förenlig med EG-rätten. Den föreslagna begränsningen bör därför endast gälla risker och verksamhet utanför EES. En annan sak är att försäkringsbolaget inom ramen för kravet på en god riskhantering enligt den allmänna rörelseregeln även skall ha kompetens och förmåga att hantera och reducera bl.a. legala risker, så att inte åtagandena mot försäkringstagarna äventyras (se avsnitt 6.2). Vidare finns särskilda bestämmelser om beaktande av valutakursrisker, se 7 kap. 10 e §. Med förslaget saknas behov av en dispensregel. 8.5 Femprocentsregeln m.m. Regeringens bedömning och förslag: Nuvarande begränsningar för försäkringsbolag att - utan medgivande - inneha en större andel av ett allmänt aktiebolag än av rösterna (femprocentsregeln) har inte en lämplig utformning. En ändring bör utformas mot bakgrund av bl.a. EG-rätten och ett ställningstagande till motsvarande reglering för banker. En teknisk justering görs i branschglidningsreglerna. De begränsningar som gäller för liv- försäkringsbolags innehav i vissa finansiella företag relaterade till återbäringsfonden skall tills vidare relateras till motsvarande nya poster under eget kapital. förslag innebär att såväl femprocentsregeln som begränsningsregeln för innehav i finansiella företag tas bort utan att någon annan ägarbegränsning införs, eftersom gällande och föreslagna placerings- och värderingsregler ger tillfredsställande möjligheter att in- gripa mot investeringar i strid mot försäkringstagarnas intresse (se be- tänkandet s. 229). Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning i frågan om att femprocentsregeln inte har en lämplig utformning och behovet av en teknisk justering i branschglidningsreglerna. Det föreslås att innehav av organisationsaktier i andra än finansiella företag skall kräva särskilt tillstånd (se promemorian s. 204-207). Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har till- styrkt förslag eller lämnat det utan erinran. har anfört att ändringen förutsätter motsvarande änd- ringar för banker och värdepappersfonder. har anfört att förslaget öppnar för att en främmande rörelse drivs i dotterbolag och att någon annan begränsning i så fall bör övervägas. Inställningen till försäkringsrörelsepromemorians förslag har varit blandad. har tillstyrkt promemorians förslag. Riks- banken och har ansett att alla kvantitativa restrik- tioner för innehav i icke-finansiella och finansiella företag bör tas bort. och har ifrågasatt intresseföretagsspärren med hänvisning till andra länders regler. Hovrätten för och har ifråga- satt begränsningens förenlighet med EG-rätten. Enligt kommittén borde rimligen en begränsning kopplad till annat än röstvärdet vara effektivare men skulle sannolikt strida mot direktivet. har be- farat vissa tillämpningssvårigheter, eftersom det i vissa fall kan vara svårt att kontrollera om det rör sig om kapitalplacerings- eller organisa- tionsaktier. Bakgrund: Femprocentsregeln behandlades senast vid genomförandet av tredje generationens försäkringsdirektiv i prop. 1994/95:184. Rege- ringen konstaterade då att ägarfrågan mer var en fråga om vilken verk- samhet ett bolag skall få bedriva än en fråga om riskspridning. Rege- ringen ansåg att femprocentsregeln inte borde tas bort utan att ersättas med regler som närmare preciserar vilken verksamhet ett försäkringsbolag får bedriva i det nu aktuella hänseendet. Dessutom tillades att ett genomförande av slutbetänkande kunde komma att medföra en väsentlig utvidgning av de försäkrings- tekniska skulderna. Därmed skulle riskspridningsreglerna träffa en större mängd tillgångar än förut. Om femprocentsregeln avskaffades skulle det kunna medföra omställningsproblem och även begränsa lagstiftarens möjlighet att genomföra önskvärda reformeringar av reglerna om försäkringstekniska skulder. Regeringen var således inte beredd att då avskaffa femprocentsregeln. Det konstaterades vidare att även särregeln avseende förvärv i andra finansiella företag var nödvändig att behålla (s. 205). För en närmare redogörelse av tidigare behandling av frågan, se prop. 1994/95:184 s. 203 och 204. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som tidigare nämnts bör frågan om försäkringsbolagens ägande i andra bolag bedömas bl.a. mot bakgrund av förbudet för försäkringsbolag att bedriva annan verksamhet än försäkringsrörelse. Även innehåller ett sådant förbud. Hur direktivet närmare skall tolkas på denna punkt är inte helt klart. I försäkringsrörelsepromemorian görs, mot bakgrund av tillämp- ningen i vissa andra medlemsländer, bedömningen att förbudet kan ges en extensiv tillämpning på så sätt att bolagen tillåts äga även dotterbolag inom andra branscher. Direktivet kan å andra sidan enligt promemorian inte anses förhindra en mer restriktiv tillämpning, t.ex. genom begräns- ningar för organisatoriska innehav i försäkringsfrämmande företag. Regeringen har tidigare också gjort bedömningen att femprocentsregeln är förenlig med EG-rätten. Denna fråga prövas hos EG- domstolen. Eftersom utredningsarbetet genomförts och ett placeringskrav föreslås gälla även för villkorad återbäring, bör femprocentsregeln omprövas mera förutsättningslöst. Regeln får nu praktiska konsekvenser i huvudsak för möjligheten till kapitalplaceringar i små företag. På så sätt försämrar dagens ordning kapitalförsörjningen för små och medelstora företag. Det är ett tungt skäl för att ändra regeln. Mycket talar för att det behövs en ny regel som ersätter dagens femprocentsregel och som förtydligar det allmänna förbudet mot försäkringsfrämmande verksamhet. Som tidigare nämnts motiveras nuvarande förbud mot försäkrings- främmande verksamhet av soliditetsprincipen, dvs. att inslaget av främ- mande verksamhet kan äventyra bolagets förmåga att fullgöra sina åta- ganden mot försäkringstagarna. I placeringspromemorian har också ifrågasatts om ett försäkringsbolag bör investera i andra företag än finan- siella företag med ambitionen att deltaga i dess skötsel. Det ansågs att försäkringsbolag borde undvika att bli en dominerande ägare i enskilda företag, eftersom oförutsedda händelser kan leda till att bolaget tvingas att deltaga i företagets skötsel. Om ett försäkringsbolag ändå, trots att det kan ifrågasättas, uppträder i en roll som dominerande ägare, borde detta endast ske inom ramen för fria medel (Ds 1993:57 s. 83). Det kan således ifrågasättas om organisatoriska innehav i företag som inte är finansiella och som saknar anknytning till försäkringsverksam- heten kan leda till engagemang och ansvarsförhållanden för försäkrings- bolaget som i ekonomiskt hänseende får konsekvenser av samma slag som om rörelserna skulle bedrivas inom en och samma juridiska person. Från försäkringsföretagens sida torde det inte heller finnas något intresse att i den finansiella verksamheten agera på annat sätt än som portföljförvaltare.