prop · GM0395 · 1999-01-01 00:00:00 — En anmälan om flyttning eller särskild postadress är kostnadsfri medan det för tjänsterna tas ut en avgift av den beställande kunden. SvAAB har träf- fat ett avtal med om visst samarbete för att underlätta för allmänheten att göra anmälan om flyttning till skattemyndigheten, som ansvarar för folkbokföringen. är ett femtiotal post- operatörer med tillstånd anslutna till SvAAB och får således kontinuer- ligt information om anmälda adressändringar och beställda tjänster. Tjänsterna eftersändning och lagring av post utförs av postoperatörerna och för utförandet av dessa får de ersättning från SvAAB. Förhållandet mellan SvAAB och de olika postoperatörerna regleras i ett avtal som un- dertecknats av i stort sett alla till SvAAB anslutna operatörer. I avtalet regleras även ersättningen för utförda tjänster. Avtalet gäller i första hand . Posten är ensam ägare av SvAAB efter att i samband med dåva- rande CityMail AB:s konkurs ha förvärvat resterande aktier i . försattes i konkurs . Verksamheten fort- sattes emellertid under namnet sedan de tidigare minoritetsägarna tillsammans med ytterligare investerare förvärvat det konkursdrabbade bolagets tillgångar. Mellan ägarna i SvAAB förelåg hembudskyldighet bl.a. i samband med obestånd. Genom att förvärva de av utställda aktierna blev Posten ägare till samtliga aktier i . Förhandlingar om förvärv av aktier i har förts mellan Posten och andra operatörer utan att leda till någon aktieöverlåtelse. Någon breddning av ägarkretsen har således inte kom- mit till stånd. Eftersändning De postoperatörer, utöver Posten, som etablerat sig på marknaden har valt att göra det inom geografiskt begränsade distributionsområden. En följd härav är att operatörerna inte delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adresser utanför det distributionsområde där postoperatörerna är verksamma. För att de ansvariga operatörerna skall kunna utföra sina uppdrag och posten skall nå fram till mottagarna måste operatörerna befordra försändelserna med någon annan. är det endast Posten som har ett rikstäckande distributionsnät. Merparten av de postoperatörer som saknar ett rikstäckande distribu- tionsnät har därför valt att träffa avtal med . Försändelserna över- lämnas med följesedel till ett postkontor som därefter svarar för distri- butionen och Posten fakturerar därefter postoperatörerna ersättning mot- svarande portokostnaden. Alternativet till att sluta avtal med om distribution av försändelser utanför eget distributionsområde är att opera- tören adresserar om och frankerar försändelsen och därefter låter sända den via Posten. Det förekommer att privatpersoner på eget initiativ adresserar om fel- aktigt adresserade försändelser och stoppar dem i någon av Postens brevlådor, s.k. privat eftersändning. Posten får på detta vis befordra för- sändelserna utan ersättning. Förfarandet har vuxit fram då Posten var ensam distributör på postmarknaden. kan det inträffa att Posten får svara för distribution av annan postoperatörs distribu- tionsuppdrag eller returnera försändelsen till ursprunglig operatör utan ersättning härför. Frågan har lösts på så vis att operatören enligt avtal antingen ersätter Posten med en schablonmässigt bestämd summa, vilken framräknats efter en bedömning av den genomsnittliga mängden post som distribueras på detta sätt, eller erhåller den privat eftersända posten i retur. 4.2 Reformbehovet Det är viktigt att postbefordran fungerar effektivt såväl för samhället i sin helhet som för de enskilda postkunderna. är det en naturlig utgångspunkt både ur samhällsekonomisk och praktisk synvinkel att in- frastrukturen bör kunna utnyttjas av alla postoperatörer på lika villkor. Det finns system och anläggningar som i och för sig kan vara det enskilda företagets egendom men som samtliga postbefordringsföretag måste ha tillgång till på lika villkor för att på ett effektivt och tillförlitligt sätt kunna fullgöra de postbefordringsuppdrag som anförtrotts dem. Ett bättre samutnyttjande av infrastrukturen är även till fördel för postkunden bl.a. på så sätt att avsändaren eller mottagaren inte behöver bekymra sig om med vilken operatör eller på vilket sätt försändelserna når rätt adressat. Frivilliga överenskommelser mellan parterna har inte visat sig vara ett helt tillfredsställande sätt att uppnå ett önskvärt samutnyttjande av in- frastrukturen. Kritik har riktats mot Postens rutiner för samråd och in- formation vid ändringar i postnummersystemet samt den bristande kon- kurrensneutralitet som anses föreligga då Posten ensam förfogar över ett system till vilket tillgången är en nödvändig förutsättning för att bedriva postbefordringsverksamhet. Postens rutiner och uttagna avgifter för in- sortering av andra operatörers boxpost i Postens boxar har också kriti- serats av övriga postoperatörer. Vidare är det ett önskemål från övriga postoperatörer att kunna tillhandahålla postboxtjänster till sina kunder på samma sätt som Posten. Även villkoren för eftersändning av post och frågan om inflytande i Postens bolag har varit föremål för diskussioner. Mot bakgrund av statens strävan att det skall råda konkurrensneutrali- tet på postmarknaden samt vilja att underlätta för postkunderna bör vissa förhållanden rörande den postala infrastrukturen regleras i postlagen. 5 Postnummer Regeringens förslag: I postlagen (1993:1684) införs det en definition av postnummersystemet samt anges att systemet skall användas för postbefordringsändamål och vara utformat så att det möjliggör en ef- fektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. Regeringen bemyndigas att utse en tillståndshavare som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. skall godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Ändringarna får genomföras tidigast efter det att tillståndsmyndigheten givit sitt god- kännande, om inte myndigheten av särskilda skäl beslutar att änd- ringen får genomföras tidigare. beslut i så- dana frågor får inte överklagas. Den som tillhandahåller postnummersystemet skall på begäran lämna ut postnummer för postboxanläggningar inom postnummer- områden till andra tillståndshavare. får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldighet om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av post- nummersystemet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås som huvudalternativ att beslutanderätten över och förvaltningen av postnummersystemet över- förs till tillståndsmyndigheten. En alternativ lösning som presenteras in- nebär att beslutanderätten över postnummersystemet överförs till till- ståndsmyndigheten men att Posten svarar för den praktiska hanteringen av systemet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker huvudförsla- get. och tillstyrker att beslutanderätten förs över till tillståndsmyndigheten och framhåller även behovet av att postnumren täcker mer än Postens utdelningsadresser. Det alternativa förslaget tillstyrks av Statens person- och adressregisternämnd samt . Även Facket för service och kommu- nikation föredrar den alternativa lösningen. Posten avstyrker båda för- slagen, då bolaget anser att beslutanderätten över systemet är av central betydelse för Posten och de skäl som anges i promemorian till stöd för att förvaltningen skall överföras till tillståndsmyndigheten inte väger lika tungt som Postens skäl för att bibehålla nuvarande ordning. Skälen för regeringens förslag: Postnummersystemet har utvecklats för postala ändamål men ligger till grund för flera olika funktioner i sam- hället. Flera remissinstanser har anfört att större vikt bör läggas vid att systemet skall vara användbart för dessa andra funktioner. Postnummer är visserligen värdefulla vid bestämmandet av belägen- hetsadresser och för folkbokföringen men de kan inte sägas ha någon självständig betydelse för någon av dessa verksamheter. Vid folkbok- föringen är det viktigt att rätt postnummer anges eftersom folkbok- föringsregistret ligger till grund för vidare spridning av adressuppgifter i samhället. Det viktiga i detta sammanhang är dock inte vem som faktiskt förvaltar postnummersystemet utan snarare möjligheten att på ett snabbt och enkelt sätt få del av ändringar i postnummersystemet för att utan komplikationer kunna uppdatera folkbokföringsregistret. Regeringen anser att det främst är de postala intressena som bör beak- tas vid en reglering av postnummersystemet. Systemets användbarhet även för andra ändamål får betraktas som ett mervärde. Kritik har riktats mot Postens förvaltning av postnummersystemet främst i två avseenden. För det första sägs den praktiska hanteringen av ändringar i systemet ha fallit mindre väl ut i Postens regi. För det andra är övriga postoperatörer missnöjda med att inte kunna tillhandahålla postboxar med sådana boxadresser som Posten kan erbjuda sina kunder. Vad gäller kritiken mot rutinerna för ändringar i systemet kan följande nämnas. Posten har som förvaltare av systemet en informations- och samrådsplikt som överenskommits i avtalet med staten. Enligt kritikerna har dock denna plikt inte varit tillfyllest för att garantera erforderlig hän- syn till andra postoperatörers eller andra användares önskemål och be- hov. Posten har utifrån sina egna intressen beslutat om ändringar i syste- met och information om ändringarna har sedan inte tillställts övriga in- tressenter i tillräckligt god tid. Bristerna i handhavandet av systemet har orsakat betydande olägenhet för postkunderna. Både enskilda individer som fått sina adresser ändrade och näringslivet har påverkats. Exempel- vis används postnummerområden som utgångspunkt för försäkringsbola- gens riskklassificeringar för olika försäkringsprodukter vilket medför att förändringar i systemet kan få ekonomiska effekter för såväl företaget som dess kunder. Även postoperatörer och de myndigheter som har att svara för folkbokföring och fastighetsregister har framhållit att Postens rutiner medfört att för dem nödvändiga uppdateringar av adresser avse- värt fördröjts. Osäkerhet har rått om vilka uppgifter om postnummer som varit korrekta med feladresseringar av post som följd. Feladresseringarna har i sin tur medfört merarbete och kostnader i form av kundkontakter, klagomål, extra datorkörningar etc. Vad gäller tillgången till särskilda postnummer för postboxar så är det endast Posten som har möjlighet att tillhandahålla sär- skilda adresser till de kunder som önskar postboxar (jfr avsnitt 4.1). Detta har bl.a. av andra postoperatörer kritiserats för att utgöra en konkurrens- fördel för Posten. Posten har framhållit att bolaget nu har ändrat sina rutiner och be- slutsvägar för större ändringar i postnummersystemet. Det finns således anledning att anta att förändringstakten framöver kommer att bli betyd- ligt långsammare. Därmed skulle inte heller de besvär och kostnader som tidigare drabbat postkunder och övriga användare av postnummersys- temet uppkomma i lika hög grad . Posten har även anfört att bolaget tagit initiativ till bildandet av ett postnummerråd för att utveckla och förstärka samarbetet med postnummersystemets olika intressenter. Initiativet, som togs efter det att Post- och förslag rörande den framtida förvaltningen av postnummersystemet blev känt, får anses visa en vilja från Postens sida att iakttaga en större lyhördhet för övriga intressenters behov och krav. En del av kritiken mot Postens förvaltning av postnummersystemet kan därmed komma att bortfalla. Beträffande postnummer för postboxar har Posten anfört att ingen av de övriga operatörerna tidigare framfört önskemål om tilldelning av ett sådant, varför frågan inte prövats av Posten. Trots de åtgärder som vidtagits av Posten kan principiell kritik riktas mot att en aktör ensam behärskar en sådan viktig del av infrastrukturen på postmarknaden som postnummersystemet. Det är dock endast Posten av postoperatörerna som har att tillgodose statens krav på en samhälls- omfattande posttjänst innefattande daglig postservice med övernattbe- fordran över hela . I det sammanhanget bör beaktas att post- nummersystemet har byggts upp av och vidareutvecklats av Posten och används av bolaget för att effektivt styra den automatiserade postsorteringen. Enligt Posten är postnummersystemet och beslutande- rätten över detta helt avgörande för att Posten skall kunna fullgöra sina åtaganden vad gäller en samhällsomfattande posttjänst, innefattande riks- täckande övernattbefordran. Enligt regeringens mening har det inte någon avgörande betydelse vem som förvaltar systemet, så länge alla postoperatörer erhåller tillgång till systemet på lika villkor och systemet inte mister sin användbarhet för någon av intressenterna. Posten har vana vid den administration som handhavandet av systemet medför och det finns, spritt i Postens organi- sation på lokal nivå, en stor kunskap om postnummersystemet. Denna kunskap behövs för förvaltningen av systemet men även för att kunna uppfylla kravet på rikstäckande postbefordran över natt. Oavsett vem som förvaltar systemet måste denna kompetens således finnas kvar hos den som har att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, dvs. Dessa omständigheter talar för att förvaltningen av systemet skall vara kvar hos Posten. Då nås också den fördelen att kostnader för överflyttning av systemet undviks. Vidare hindrar inte det förhållandet att Posten förfogar över systemet att övriga operatörer kan tilldelas post- nummer. Mot bakgrund härav anser regeringen att förvaltningen av systemet inte bör övergå till tillståndsmyndigheten. Detta under förutsättning att alla operatörer och övriga användare får information om ändringar för att hinna anpassa sig till dessa och att alla operatörer, genom att få tillgång till särskilda postnummer, kan erbjuda postboxar till sina kunder på liknande sätt som Posten. Vad som bör uppnås är således en ordning där en operatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och har att effektivt uppfylla kravet på rikstäckande postbefordran över natt tillhandahåller och förvaltar postnummersystemet, som alla tillståndshavare och övriga intressenter får kännedom om änd- ringar i systemet och alla tillståndshavare ges förutsättningar att erbjuda samma tjänster. Postnummersystemet bör därför, som föreslagits i promemorian, defi- nieras i postlagen. Vidare bör anges att systemet skall användas för post- befordringsändamål och vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. Såsom Lagrådet föreslagit bör regeringen bemyndigas att utse en tillståndshavare som skall svara för postnummersystemet. Detta krav bör ställas på en operatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, dvs. I linje med vad som föreslås i promemorian bör tillståndsmyndigheten ges ett ökat inflytande över ändringar i systemet. Vid ändringar, som inte endast berör enstaka postadressater, bör krävas godkännande av till- ståndsmyndigheten. Sådant godkännande skall ges först efter det att till- ståndsmyndigheten hört andra tillståndshavare. skall också höra myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastig- hetsdatasystemet samt berörda kommuner. får därvid möjlighet att beakta de effekter som ändringar i postnummer- systemet kan få för andra viktiga samhällsfunktioner. Dessutom är det viktigt att de olägenheter som ofta uppstår för postadressaterna till följd av ändringar i systemet beaktas vid beslut om godkännande och i möjligaste mån undviks. Det bör dock framhållas att myndigheten i första hand har att beakta postbefordringsändamålet och se till att den effektiva sorteringen och befordringen av försändelser till hela landet inte störs. Det är viktigt att nödvändiga förändringar av postnummersystemet inte hindras och det är rimligt att anta att tillståndsmyndigheten i detta avseende lägger stor vikt vid de synpunkter som lämnas såväl av den som har att förvalta systemet som andra vilka utnyttjar systemet för postbe- fordringsändamål. är enligt förvaltningslagen (1986:223) skyldig att handlägga varje ärende där enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det är därför inte nödvändigt att i lagtexten ange någon särskild tidsgräns för ärenden rörande godkän- nande av postnummerändringar, även om det är angeläget att påtala vik- ten av att handläggningen inte blir långdragen. Ärendena bör hanteras skyndsamt för att nödvändiga ändringar i postnummersystemet skall kunna genomföras . Den godkända ändringen i systemet kan därefter offentliggöras på lämpligt sätt. Ändringen får genomföras tidigast efter det att tillståndsmyndigheten givit sitt godkännande. På så sätt får alla intres- senter god tid på sig att uppdatera sina register och vidta andra nöd- vändiga åtgärder innan ändringen träder i kraft. kan dock, om det finns särskilda skäl, besluta att ändringen får genom- föras tidigare. beslut att godkänna eller inte godkänna en ändring är inte av den karaktären att det bör gå att överklaga. Förvaltaren av postnummersystemet skall vara skyldig att lämna ut postnummer för postboxanläggningar i befintliga postnummerområden på begäran av andra postoperatörer. Härigenom kan alla tillståndshavare tillhandahålla de kunder som önskar en boxadress på liknande sätt som Posten. Formerna för hur tilldelning av postnummer rent praktiskt skall gå till bör kunna utformas av parterna med bistånd av tillståndsmyn- digheten. Det bör dock uppmärksammas att det i vissa områden, speciellt stor- stadsområden, finns ett mycket begränsat antal postnummer som inte redan är i bruk. är det viktigt att skyldigheten att tilldela post- nummer inte leder till att postnummersystemet förlorar sitt syfte. I de fall en tilldelning av postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle störa systemets användbarhet för en effektiv sortering och befordran av för- sändelser till hela landet bör tillståndsmyndigheten kunna bevilja undan- tag från skyldigheten att lämna ut postnummer. Myndighetens beslut i dessa frågor bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 6 Postboxar m.m. Regeringens förslag: En regel införs om att en tillståndshavare som innehar en anläggning för postöverlämning till mottagare är skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndhavare kan nå dessa anläggningar. Detta skall ske på skäliga och konkurrens- neutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad till- ståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. ges en författningsreglerad medlingsroll i tvister som gäller tillståndshavarnas möjligheter att nå andra till- ståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en definition av begreppet postal infrastruktur införs i postlagen (1993:1684). Vidare föreslås att tillståndsmyndigheten ges en medlingsfunktion i tvister rö- rande tillgången till den postala infrastrukturen samt en möjlighet att föreskriva vad som skall gälla mellan parterna i sådana tvister i de fall parterna inte kan komma överens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrks förslaget av bl.a. , , Kon- kurrensverket och . Fria postoperatörers för- bund vill att boxanläggningarna skall ägas och administreras av annan än Posten. Förbundet tillstyrker dock promemorians förslag om än med stor tvekan då risk föreligger att ett överklagande av Post- och beslut skulle kunna leda till utdragna och kostsamma tvister inför dom- stol. Posten motsätter sig att ges rätt att föreskriva vad som skall gälla mellan parterna utan att grunderna härför anges i lag, men tillstyrker ett medlingsförfarande. Skälen för regeringens förslag Situationen på postmarknaden En förutsättning för en väl fungerande postservice tillgänglig för alla är att samtliga postoperatörer kan nå alla adresser för postöverlämning till mottagare, vilket inkluderar adresser till postboxar, fastighetsboxar, lådor i s.k. låsta lådsamlingar etc., och att samtliga mottagare har rätt att få all sin post till en adress. Som tidigare anförts är det vanligt att den adressat som har en box- adress önskar få all sin post i boxen oavsett vilken operatör som distri- buerar försändelsen. Om postoperatören inte har tillgång till postboxen måste utdelning ske på något alternativt ställe, vilket skulle innebära att adressaten tvingas hämta sin post på fler än ett ställe. En sådan lösning kan inte anses förenlig med viljan att skapa enkelhet för postkunden. Det vanliga sättet att dela ut post är genom utdelning i postlådor, brev- inkast på dörrar etc. I är denna del av postdistributionssystemet, överlämningsstället, i princip öppen, vilket innebär att vem som helst har rätt att lämna ut försändelser till dessa ställen. Det har aldrig ifrågasatts att andra företag än postoperatörer kan nyttja postlådor eller brevinkast för utdelning av exempelvis direktreklam eller dagstidningar. Tillträdet till vissa överlämningsställen kan vara fysiskt begränsat t.ex. där boxarna är placerade i en affärslokal och affärsinnehavaren, mot er- sättning, ansvarar för insorteringen av försändelserna. Även till de över- lämningsställen som utgörs av boxar som ingår i postboxsystemet kan tillträdet sägas vara begränsat. Visserligen är boxanläggningarna på många kontor placerade så avskilt att övriga operatörers personal skulle kunna beredas tillfälle att själva sortera in sina försändelser i boxarna. Det är dock minst lika vanligt att hanteringen av boxposten är så fysiskt integrerad med övrig verksamhet att det skulle vara opraktiskt att låta utomstående sköta insorteringen. Det är därför rimligt att insorteringen görs av personal. Det önskvärda är emellertid att alla anlägg- ningar för postöverlämning, inkluderande postboxar eller fastighets- boxar, lådor i s.k. lådsamlingar etc., blir lika lätta att nå för alla som brevinkast och postlådor. Samtliga postoperatörer med tillstånd att be- driva postverksamhet skall således kunna nå alla adresser. Vanligtvis samlar andra operatörer än Posten in och sorterar sina för- sändelser på kvällstid. Boxpos- ten lämnas in på postkontoren beroende på lokala överenskommelser, eller enligt direktiv från Posten på orten (se avsnitt 4.1). De boxförsändelser som tas emot under postkontorens ordinarie öppettider sorteras in i boxarna först och försenas således . Det finns flera operatörer som träffat lokala överenskommelser med Posten på orten och där samarbetet fungerar väl. Inlämning av boxposten sker och hantering av den andra operatörens boxpost görs , med insorteringen av Postens egen boxpost. På andra orter medger inte Posten, med hänsyn till de egna rutinerna, att personalen tar emot andra operatörers boxpost i sam- band med att man sorterar sin egen boxpost. Övriga operatörer har riktat kritik mot Posten för det sätt på vilket av- talen (se avsnitt 4.1) rörande boxposten tillämpas i praktiken. Då box- posten i vissa fall skall lämnas in på ett stort antal postkontor under en mycket begränsad tid är det vanligt att operatörerna råkar i tidsnöd. Ofta saknas det parkeringsmöjligheter utanför postkontoren och i kassorna där kvittens och uppräkning av posten skall ske kan det vara långa köer. I vissa fall har detta resulterat i att operatörerna tvingats anlita utom- stående företag för transport av boxpost till postkontoren. Vidare sägs förseningar ha uppstått då en mottagare har bytt boxnummer utan att någon formell anmälan om adressändring gjorts eller när Posten har lagt ner en boxanläggning och erbjudit adressaten gratis eftersändning utan att andra operatörer har fått sin boxpost eftersänd eller fått tillgång till eftersändningsadressen. Posten menar att det i dessa fall rör sig om enstaka och beklagliga fel i hanteringen av boxposten. Sammanfattningsvis rör således kritiken kraven som ställs vid inläm- ning av boxposten och rutinerna för insortering. Därtill har diskussioner om ersättningsnivån förekommit (se avsnitt 4.1).