prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — Översynen omfattade dock inte några operativa funktioner som t.ex vård, rehabilitering, brottsbekämpning etc. på alkohol- och narkotikaområdet. Kartläggningsdelens huvudsyfte var att ge en bild av i vilken utsträck- ning likartade eller angränsande verksamhet bedrivs på flera håll och om ansvars- och uppgiftsfördelningen är oklar. Vidare skulle Statskontoret beskriva samordning och effektivitet i arbetet för att ge en plattform för vidare överväganden. Statskontoret skulle också lämna ett principiellt förslag till en ny myndighetsstruktur och ansvarsfördelning i syfte att samordna och effektivisera verksamheten bättre såväl centralt som regio- nalt. Statskontoret pekar i sin - kartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet (1998:22) ut tre problem med nuvarande myndighetsstruktur. Förutsättningarna för regeringen att samlat styra, leda och följa upp samhällets insatser för att uppnå de alkohol- och narkotikapolitiska målen måste förbättras. Denna styrning försvåras av mängden aktö- rer på alkohol- och narkotikaområdet. Dagens uppgiftsfördelning innehåller oklarheter, gränsdragnings- problem och samordningssvårigheter såväl centralt som regionalt som är till men för effektiviteten 3. Genom en förbättrad samordning och effektivisering av arbetet kan man sänka statens kostnader på området Statskontorets kartläggning visar i sammandrag att de undersökta myndigheterna i viss uträckning har likartade och överlappande uppgifter och att detta ibland leder till oklarheter, gränsdragningsproblem och samordningssvårigheter. Statskontoret lyfter fram behov av följande samordningsåtgärder. - En reviderad nationell handlingsplan mot droger borde tas fram och föreläggas som ram för ett fortsatt samlat agerande. - Nuvarande tillståndsgivning på alkoholområdet borde förenklas i första hand genom samordning med skattemyndighetens prövning i kombination med kommunalisering av tillståndsgivningen när det gäller teknisk sprit. - Organisations- och projektbidrag borde samordnas och fördelas av färre aktörer och resultatkraven skärpas. - Ansvaret för breda informationssatsningar borde läggas på myndig- hetsnivå varvid frivilligorganisationer m.fl. i större utsträckning bör svara för utformning och genomförande. Utvärdering skall ske rutin- mässigt. - Övergripande tillsyn av alkohol- och droghantering bör samlas hos en myndighet. Till bör föras övergripande tillsyn för all missbrukarvård. - Arbetet med att samordna alkoholstatistiken bör snabbas upp, utveck- las och utvidgas till övriga droger. Möjligheterna att samutnyttja myn- digheternas databaser bör prioriteras i detta arbete. - Styrningen av forsknings- och utvecklingsverksamheten bör skärpas genom gemensamma prioriteringsgrunder och en förstärkt samord- ningsroll för . Berörda verksamheter på alkohol- och narkotikaområdet kostar staten ca . De många aktörerna medför att finansie- ringsvägarna blir komplicerade och svåra att överblicka för både finan- siärer och mottagare. En reviderad anslagsstruktur behövs och budget- processen på alkohol- och narkotikaområdet behöver utvecklas. Statskontorets analys av samarbete och samverkan visar på att det finns ett omfattande samarbete med breda nätverk mellan de undersökta myndigheterna och andra aktörer på alkohol- och narkotikaområdet. Detta är en naturlig följd av att alkohol- och narkotikaarbetet engagerar stora delar av samhället. På några punkter menar att det finns samordnings- problem och brister, t.ex att - delar av det operativa samordningsarbetet på grund av brister i myn- dighetsstrukturen har lyfts upp i , - länsstyrelserna tycks ha svårigheter att ta tag i sin nya roll som sam- ordnare av den statliga alkohol- och narkotikapolitikens genomförande i länen, - forsknings- och utvecklingsverksamheten är spridd på många myn- digheter men samordningsmekanismerna dem emellan kan utvecklas mycket mer. Omvärldens syn på de undersökta myndigheternas verksamhet bekräf- tar i flera avseenden att det finns behov av att förbättra samordningen. Statskontoret har inhämtat synpunkter från kommuner, landsting, ideella organisationer, branschorgan samt vissa andra statliga myndigheter med viktiga uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. De viktigaste gemensamma synpunkterna är följande. - Det finns för många aktörer på central nivå och deras arbete berör inte omvärlden särskilt mycket. - Länsstyrelserna framstår som den naturliga kontaktpunkten mellan centrala respektive lokala/regionala myndigheter eller organ. - Informationsflödet uppifrån kommer från många håll, är svårtillgäng- ligt och kan inte tillgodogöras fullt ut på fältet. - Fördelningen av statliga medel är så splittrad att det är svårt för aktö- rerna att få överblick och framförhållning för sin planering. - Uppgiftsinhämtandet från central nivå kräver tid och bör kunna sam- ordnas bättre. Datakvalitén är f.n. låg. - De ideella organisationerna vill utnyttjas effektivare. - Organisatoriska problem är dock enligt Statskontoret inte enda orsa- ken till dagens svårigheter att leda och styra den statliga verksamheten på alkohol- och narkotikaområdet. Det finns utan tvekan struktur- problem, bl.a. följande: - Förhållandet mellan vissa organ inom och myndig- heterna är oklar - Antalet centrala myndigheter på alkohol- och narkotikaområdet har mer än fördubblats . - Länsstyrelsernas roll som samordnare av den statliga alkohol- och narkotikapolitiken är otydlig. - Fördelningen av medel till organisationer och projekt är organisato- riskt splittrad och resultatstyrningen är svag. Mot bakgrund av de beskrivna problemen urskiljer Statskontoret tre principiellt olika alternativ för en ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet. - Fusionsmodellen där i princip alla centrala alkohol- och narkotika- funktioner förs samman i en myndighet - Stabsmyndighetsmodellen där uppgifter som hänger nära samman med regeringens ledning, styrning, utveckling och utvärdering förs samman hos en myndighet medan operativa förvaltnings- och myndighetsupp- gifter avskiljs. All tillståndsverksamhet på alkoholområdet förs dels till skattemyndigheten, dels till kommunerna. Som förstahandsalter- nativ föreslås att en helt ny myndighet bildas. I andra hand att uppgif- terna förs till och i tredje hand till . - Samverkansmodellen bygger på att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna förtydligas men den befintliga myndighets- strukturen bibehålls. Statskontoret förordar att ett fortsatt utredningsarbete inriktas mot en ny, central stabsmyndighet för ledning, utveckling och utvärdering av den statliga alkohol- och narkotikaverksamheten. Vad gäller tillstånds- givningen på alkoholområdet förordas en samordning med skattemyn- digheternas och kommunernas motsvarande verksamhet. 14.2 Inriktningen för en ny myndighetsstruktur Regeringens bedömning: En organisationskommitté tillsätts med uppgift att ombilda till en myndighet med tydligare uppgifter av stabsmyndighetskaraktär på folkhälsoområdet. Myndig- heten skall följa utvecklingen på området, ta fram nationella hand- lingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt arbeta med underlag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet. Alkoholinspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär förs också dit liksom när det gäller teknisk sprit. får i uppdrag att mer i detalj tydliggöra mål och uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verk- samhet. Kommittén skall också låta göra en övergripande utvärdering av nuvarande verksamhet i syfte att öka effek- terna av folkhälsoarbetet. skall i sitt arbete samråda med , och och redovisa sitt arbete . Regeringen återkommer till med närmare förslag om den nya folkhälsomyndigheten och folkhälsoarbetet i övrigt. Avsikten är att den nya myndigheten skall fungera fullt ut från . Statskontorets förslag: Statskontoret förordar i första hand att en ny stabsmyndighet på alkohol- och narkotikaområdet bildas, i andra hand att uppgifterna sammanläggs med och i tredje hand att upp- gifterna läggs på . Remissinstanserna: anser att Statskontorets rapport väl kan ligga till grund för ett utvecklingsarbete som tar sin utgångspunkt i den samordningsmodell som skisserats men ej för mer långtgående för- ändringar. är mycket kritiskt och anser att Statskonto- rets förslag skulle få långtgående konsekvenser för såväl alkohol- och narkotikaområdet som för övriga folkhälsofrågor. Statens institutions- styrelse kan inte ta ställning till förslaget om en ny myndighetsstruktur men anser att en första åtgärd borde vara att återföra de till regerings- kansliet stegvis överförda frågorna till de myndigheter som finns på alkohol- och narkotikaområdet och att ställa tydliga och större krav på resultat och samverkan. Alkoholinspektionen anser att Statskontorets analys inte är tillräckligt väl förankrad i den verklighet som myndigheterna på alkohol- och narkotikaområdet verkar inom, för att den skall kunna ligga till grund för slutsatser och förslag. Inspektionen tar vidare avstånd från förslaget om att lägga över delar av inspektionens uppgifter på skattemyndigheterna. Systembolaget anser inte att Statskontorets rapport kan ligga till grund för beslut om en ny myndighet på alkohol- och narkotikaområdet men anser att vissa av de förändringar som föreslås i rapportens s.k. samverkansalternativ bör genomföras. finner rapporten vara mycket svåröverskådlig och anser därför inte att det är möjligt att ta ställning eller bemöta förslagen till ny myndighetsstruktur. tillstyrker en samordning av tillståndsgivning beträffande upp- lagshavare/upplag och tillstånd att tillverka eller handla med alkohol- varor och anser att Särskilda Skattekontoret i i sin tillstånds- givning även borde kunna hantera kraven enligt alkohollagen. avråder från att alkohol- och narkotikaarbete som rör undervisning och upplysning riktad till ungdomar i skolan läggs på en ny myndighet. Länsstyrelserna i , , län, län och ställer sig positiva till en samord- ning och effektivisering inom alkohol- och narkotikaområdet och till ökade beslutsbefogenheter att fördela medel samt till att länsstyrelsernas roll som samordnare förstärks. och kommuner ställer sig bakom utredningens förslag om att minska antalet centrala myndigheter inom det alkohol- och narkotikapolitiska området och att samordna och effektivisera olika funktioner för att ge bättre stöd till de lokala aktörerna. , och anser att Statskontorets kartläggning är ofullständig och otillräcklig som underlag för att förorda en ny central stabsmyndighet för ledning, uppföljning och utvärdering av den statliga alkohol- och narkotikaverksamheten. Norr- bottens läns landsting stöder utredningens förslag att enhetliga principer för resultatstyrning av tilldelade medel bör utarbetas och anser att stora informations- och upplysningssatsningar som utgår från central nivå bör begränsas. instämmer i slutsatsen att det inom alkohol- och narkotikaområdet finns en rad strukturella problem men anser inte att föreliggande material kan utgöra underlag för ett ställ- ningstagande i fråga om en ny myndighetsstruktur inom området. Natio- nella folkhälsokommittén är kritisk och anser att rapporten saknar ett helhetsperspektiv på alkohol- och narkotikafrågorna. , Hela Människan, , kommun, kommun, , , i , , Kommunala alkoholhandläggares förening, , , , , , i ansluter sig till Statskontorets förslag att förorda stabsmyndighets- modellen för samordning mot droger. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i allt väsentligt i den problembeskrivning som Statskontoret gör i sin rapport vad gäller myndighetsstrukturen på alkohol- och narkotikaområdet. Mångfalden aktörer på området på central statlig nivå framstår som ett huvudproblem. Den försvårar bl.a. för regeringen att leda, styra och följa upp verksamheten på det drogpolitiska området såväl centralt som regionalt. Antalet centrala myndigheter på alkohol- och narkotikaområdet har mer än fördubblats . , Alkoholinspek- tionen, , och har tillskapats genom avknoppning eller nybildning med uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. Utbyggnaden har inte alltid varit präglad av en helhetssyn. Mot bakgrund av den kartläggning som Statskontoret gjort finns det anledning att begränsa antalet centrala myndigheter på området. I regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136) framhålls att en renodling och avgränsning av statens uppgifter även fort- sättningsvis skall eftersträvas. Det finns fortfarande stora effektivitets- problem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organise- rade, att de har överlappande uppgifter etc. Strukturförändringar ses där- vid som en integrerad del av statsförvaltningens utveckling. Syftet är att öka effektviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de mål som fastslagits av riksdag och regering. Uppgifter som är art- främmande för staten bör också avvecklas eller överlåtas på annan huvudman. Omsatt på alkohol- och narkotikaområdet kan detta innebära att infor- mativa styrmedel som informations-, opinionsbildnings- och upplys- ningskampanjer i större utsträckning bör överlåtas på organisationer och andra lokala eller regionala organ. Staten bör främst på det här området fungera som kompetent beställare och tillhandahålla medel för infor- maions- och opinionsinsatser som andra utför och står som budbärare för. Ett led i denna utveckling är t.ex.avsikten att permanenta OAS-samarbe- tet som en allmännyttig ideell organisation när det gäller information på alkoholområdet. Det kan också handla om att decentralisera uppgifter till regional eller nivå där kunskap om lokala förhållanden är av vikt och att ompröva ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, organisationer och mellan stat och kommun. Alkohol, tobak och andra droger är några av de största riskfaktorerna i ett folkhälsoperspektiv. Att bryta ut dessa frågor från en myndighet som arbetar med folkhälsofrågor låter sig inte göras utan allvarliga konsek- venser för myndighetens övriga folkhälsoarbete. Regeringen ser det där- för som viktigt att även fortsättningsvis hålla samman alkohol- och nar- kotikafrågorna med det övriga folkhälsoarbetet. Regeringen avser att tillsätta en organisationskommitté med uppgift att ombilda nuvarande till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär. får i uppdrag att mer i detalj tydliggöra mål och uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verksamhet. Kommittén skall också låta göra en övergripande utvärdering av nuvarande verksam- het i syfte att öka effekterna av folkhälsoarbetet. skall i sitt arbete samråda med , Alkohol- utredningen och . Kommittén skall redovisa sitt arbete och avsikten är att den nya myndigheten skall fungera fullt ut . nuvarande verksamhet huvuduppgift enligt propositionen Om vissa folk- hälsofrågor (prop. 1990/91:175) är att på nationell nivå driva hälsofräm- jande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. En viktig uppgift är att sprida kunskaper om det moderna folkhälsoarbe- tets metoder och att initiera försöksverksamheter för att vinna ytterligare erfarenheter från sådant arbete. är en kunskaps- och utvecklingsorienterad myndighet och dess verksamhet skall vara veten- skapligt förankrad. En annan uppgift som institutet har är att främja lik- värdiga förutsättningar för en god hälsa för hela befolkningen. Verksamheten inriktas särskilt mot de faktorer som påverkar hälso- utvecklingen hos de grupper som är mest utsatta för hälsorisker. En uppgift för är att genom opinionsbildande insat- ser skapa förutsättningar för att människor skall få kunskap om vilka hälsorisker som finns och hur dessa kan undvikas. Institutet har genom dels egen, dels frivilligorganisationers, kommuners och landstings infor- mations- och utbildningsverksamhet försökt föra ut dessa budskap. I syfte att ta fram kunskapsunderlag har tecknat avtal med så gott som samtliga stora forskningsinstitutioner på området. Institutet följer även utvecklingen på folkhälsoområdet och rapporterar fortlöpande om denna till regeringen. Detta utgör ett viktigt besluts- underlag när det gäller regeringens uppdrag att ta fram metoder för och praktiskt pröva hälsokonsekvensbeskrivningar som underlag för politiska beslut. Institutet har även satsat på en förstärkning av analys- och utredningsfunktionen. De internationella frågornas betydelse har också ökat, inte minst till följd av institutets deltagande i EU:s olika folk- hälsoprogram. har inom samtliga folkhälsoområden tagit fram nationella handlingsprogram som varit vägledande för arbetet inom de olika områdena. Institutet har även utvecklat nya arbetsformer i det hälsofrämjande området, genom insatser riktade mot målgrupper och vardagslivets arenor, t.ex. satsningar på hälsofrämjande skolor, arbetsplatser och sjuk- hus. Satsningen på kvinnors hälsa utgår bl.a. från hälso- och sjukvården som arbetsplats för många lågutbildade kvinnor. Satsningar har även inletts för att utveckla folkhälsoarbetet bland äldre och invandrare. Den nya myndigheten Den nya myndigheten skall fungera mer som central stabsmyndighet på folkhälsoområdet än som egen opinionsbildningsmyndighet gentemot allmänheten. Det betyder att myndigheten framför allt skall följa utveck- lingen på området, ta fram fakta, utarbeta nationella handlingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt arbeta med underlag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet. Den nya myndigheten skall liksom nuvarande vara en kunskaps- och utvecklingsbaserad myndighet vars verksamhet skall vara vetenskapligt förankrad. Verksamheten bör inriktas på att främja likvär- diga förutsättningar för en god hälsa hos hela befolkningen men insat- serna bör särskilt inriktas mot de faktorer som påverkar hälsoutveck- lingen hos de grupper som är mest utsatta för hälsorisker. Arbetet med att minska skillnaderna i hälsa mellan olika grupper kan ske genom bl.a. samarbetsavtal med olika forskningsinstitutioner för att öka kunskapen om ohälsans sociala samband. Avsikten är att översätta resultaten till förslag på konkreta strategier och handlingsplaner såväl nationellt som lokalt för att förbättra hälsans villkor bland framför allt utsatta grupper. Detta är en inriktning av folkhälsoarbetet som välkomnas av regeringen. En allt viktigare uppgift för den nya myndigheten blir att följa utveck- lingen på folkhälsoområdet och då inte minst på alkohol- och narko- tikaområdet och löpande rapportera om denna till regeringen. Detta är ett viktigt underlag för regeringens överväganden om resursfördelning och likaså ett viktigt beslutsunderlag när det gäller ledning och styrning av den statliga verksamheten på området. Ett viktigt inslag för den nya myndigheten blir att i ökad utsträckning ta fram hälsokonsekvensbeskriv- ningar på olika områden. Den nya myndigheten bör även satsa på en stark analys- och utred- ningsfunktion. Arbetet med att utveckla nationella hälsopolitiska hand- lingsprogram med betoning på att minska social ojämlikhet i hälsa är andra viktiga uppgifter för myndigheten. Framtagning av nationella handlingsplaner och utveckling av resultatstyrningssystem inom folk- hälsoarbetet är enligt regeringens uppfattning också viktiga uppgifter för den nya myndigheten. När det gäller upplysnings-, informations- och utbildningsverksamhet så bör denna för myndighetens del främst koncentreras kring regelverket som avser de frågor som myndigheten handlägger. Informations- och opinionsbildning i övrigt bör myndigheten mer hantera genom att ta fram faktaunderlag och främst vara beställare av informations- och utbild- ningsinsatser och i största möjliga mån använda sig av olika organisatio- ner, kommuner och landsting för att föra ut folkhälsobudskapen. Att svara för statistiksamordning på alkohol- och narkotikaområdet och fun- gera som internationell länk på folkhälsoområdet är andra viktiga funk- ioner. Den nya myndigheten bör även utveckla folkhälsoarbetet i riktning mot olika arenor med satsning på t.ex. hälsofrämjande skolor, arbetsplatser och sjukhus. På alkoholområdet är tanken att Alkoholinspektionens kvarvarande uppgifter överförs till den nya myndigheten. Denna bör således vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller alkohollagens bestämmelser och svara för föreskriftsarbete, allmänna råd och över- gripande tillsyn på detta område i syfte att tillämpningen av alkohollagen skall bli så riktig och enhetlig som möjligt. I myndighetens uppgift bör således ligga att följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet och utvär- dera alkohollagens tillämpning och funktion samt för regeringen anmäla behov av lagändringar och andra åtgärder. Myndigheten bör även få en central uppgift när det t.ex. gäller uppföljningen av att kommunernas tillståndsgivning på serveringsområdet utvecklas i överensstämmelse med lagens intentioner. I uppgiften bör även ingå att ta fram informationsmaterial och tillse att aktörerna på marknaden och berörda myndigheter har nödvändig kunskap och information om frågor som rör alkoholens risker, alkoholpolitik och det alkoholpolitiska regelverket. Den nya myndigheten bör ta fram informations- och utbildningsmaterial som riktar sig till olika yrkeskategorier verksamma inom alkoholområdet t.ex. innehavare av serveringstillstånd och serveringspersonal. Myndig- heten bör följa domstolarnas rättpraxis och sprida kännedom om rätts- utvecklingen samt svara för erfarenhetsutbyte och spridning av informa- tion om utvecklingen på alkoholområdet. En annan viktig uppgift bör vara att utforma och insamla den försäljnings- och konsumtionsstatistik på alkoholområdet som behövs för att kontrollera, följa upp och utvär- dera effekterna av den förda alkoholpolitiken. Denna statistik behövs även för att ge riksdag och regering en samlad bild av utvecklingen på alkoholområdet. Myndigheten bör också ansvara för det nationella till- stånds- och personregister som enligt alkohollagen skall finnas över dem som har bl.a. serveringstillstånd för alkoholdrycker. Förändringen vad gäller partihandelstillstånd och tillsyn skall ses som ett led i att skapa en mer rationell och ändamålsenlig administration. När det gäller nuvarande uppgifter angående tek- nisk sprit och alkoholhaltiga preparat kommer senast med förslag till en ny lagstiftning om teknisk sprit m.m. Utgångspunkten bör dock vara att nuvarande tillståndsgivning och tillståndsverksamhet antingen decentraliseras eller förs över till annan myndighet. Det som kommer att bli kvar är det övergripande tillsyns- och uppföljningsansvaret för lagstiftningen som på samma sätt som när det gäller alkohollagen bör föras till den nya myndigheten. Genom att sammanföra dessa nya övergripande tillsyns- och uppfölj- ningsuppgifter får den nya myndigheten en tydligare myndighetsroll än institutet har . Uppgifterna skall renodlas och mål och verksamhet skall bättre avgränsas och därmed också bli tydligare för omvärlden. Regeringen anser att den här förändringen innebär att den nya folkhälso- och alkoholmyndigheten får en tydligare roll som också möjliggör att folkhälsoarbetet blir effektivare. Regeringen avser återkomma till riks- dagen när den och Organisationskom- mittén redovisat sitt arbete med en mer omfattande redovisning av rege- ringens syn på det framtida folkhälsoarbetet. 14.3 Alkohol- och drogforskning föreslog att ett särskilt alkohol- forskningsinstitut skulle bildas för att stimulera alkoholforskningen. På uppdrag av regeringen har därefter överlagt med i syfte att åstadkomma ett centrum för alkohol- och drogforskning vid samhällsvetenskapliga fakulteten vid . Genom beslut har styrelsen för beslutat att inrätta ett sådant centrum och antagit stadgar för detta. Centret skall vara ett tvärvetenskapligt centrum med uppgift att initiera, bedriva samt informera om socialvetenskaplig forskning om alkohol och droger.