prop · GM0332 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt 2 kap. 3 § föreligger också svensk domsrätt bl.a. om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning. I dessa fall föreligger inget krav på dubbel straffbarhet. Denna regel torde kunna få betydelse främst om en svensk offentlig tjänsteman låter sig mutas utomlands. Både besticknings- och mutbrottet torde då kunna anses vara begånget mot . Utöver vad som beskrivits ovan kan svensk domsrätt föreligga om lag- föring överförs från ett land som, liksom , anslutit sig till den europeiska konventionen om lagföring i brottmål. Regler om detta finns i lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott (lagföringslagen), till vilken hänvisas i 2 kap. 3 a § . 5.3 De nya instrumenten 5.3.1 Korruptionsprotokollet Den arbetsgrupp under ministerrådet som arbetade fram bedrägeri- konventionen (se avsnitt 4) fick därefter i uppdrag att utarbeta ett instru- ment mot korruption. Ett protokoll till bedrägerikonventionen med bestämmelser om korruption undertecknades av EU:s medlemsstater (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1, korruptionsprotokollet, bilaga 5). Till protokollet har det upprättats en förklarande rapport (EGT C 11, , s. 5) Syftet med protokollet är att bekämpa sådan korruption som skadar eller kan skada EG:s finansiella intressen. I den förklarande rapporten till protokollet framhålls bl.a. att medlemsländernas lagstiftning är långt ifrån tillräcklig när det gäller den internationella omfattningen. Vidare framhävs behovet av att säkerställa en större överensstämmelse i sättet på vilket medlemsstaternas strafflagstiftning griper sig an straffvärda former av korruption med internationella förgreningar. Protokollet innehåller åtaganden att straffbelägga bestickning och mutbrott av nationella offentliga tjänstemän och EG-tjänstemän, liksom även EG-kommissionärer och ledamöter av , EG- domstolen och Revisionrätten. Brotten skall beläggas med proportioner- liga och avskräckande påföljder. Vidare finns bestämmelser om jurisdik- tion, lösning av tvister om tolkning av protokollet samt sedvanliga regler om ikraftträdande, anslutning av nya medlemsstater m.m. En närmare redogörelse för innehållet jämte förhållandet till svensk rätt finns i avsnitt 5.5.1. 5.3.2 Korruptionskonventionen Sedan arbetet med korruptionsprotokollet avslutats, fortsatte man inom EU:s tredje pelare med utarbetandet av en fristående konvention om korruption. Den undertecknades av medlemsstaterna (EGT C 195, 25.6.1997, s. 1, korruptionskonventionen, bilaga 6). Kon- ventionens bestämmelser överensstämmer till stora delar med vad med- lemsstaterna redan åtagit sig i bedrägerikonventionen och i det nämnda protokollet. Korruptionskonventionen går emellertid längre på det sättet att det inte finns något rekvisit om skada för EG:s finanser. Någon förklarande rapport till konventionen har ännu inte tagits fram. Syftet med konventionen är att förbättra det rättsliga samarbetet i kampen mot korruption, vilket betraktas som ett gemensamt intresse för EU:s medlemsstater. Konventionen innehåller till stora delar samma åtaganden som vissa av dem som finns i bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet, för- utom rekvisitet skada för EG.s finansiella intressen. Det finns således regler om mutbrott och bestickning samt jurisdiktion som överensstäm- mer med korruptionsprotokollet. Vidare finns det bestämmelser om straffansvar för företagsledare, utlämning och åtal, samarbete mellan medlemsstaterna samt utländsk brottmålsdoms hinderverkan, som har sina huvudsakliga motsvarigheter i bedrägerikonventionen. Medlemsstat- erna ges också möjlighet att låta de nationella domstolarna inhämta för- handsbesked om tolkningen av konventionen. Slutligen finns sedvanliga bestämmelser om ikraftträdande, anslutning av nya medlemsstater m.m. En närmare redogörelse för innehållet jämte förhållandet till svensk rätt finns i avsnitt 5.5.2. 5.3.3 Även inom pågår arbete mot korruption. Arbetet har där koncen- trerats på straffbeläggning av bestickning av utländska offentliga tjänste- män, som anses vara det i sammanhanget allvarligaste problemet i det internationella handelsutbytet. Dessutom diskuteras korruptionsbe- kämpande åtgärder inom ramen för offentlig upphandling och bokför- ing/revision samt skatterättslig behandling av givna mutor. deltar aktivt i arbetet. antogs en allmänt hållen rekommendation om motverkande av mutor och bestickning i internationella affärsrelationer. Rekommendatio- nen hade föregåtts av ett flerårigt arbete i organisationen. antogs en rekommendation om skattebehandling av mutor. Enligt denna skall länderna se över sin skattelagstiftning i syfte att vägra avdragsrätt för givna mutor, se vidare avsnitt 5.11. Vid ett ministerrådsmöte antogs en mer preci- serad rekommendation att straffbelägga bestickning av utländska offent- liga tjänstemän i enlighet med vissa "agreed common elements". Efter- som enighet inte kunde uppnås om att en rekommendation var tillräckligt bindande, åtog sig medlemsstaterna i rekommendationen att förhandla en konvention på området. Konventionen skulle vara färdig för undertecknande års utgång. Konventionen förhandlades fram och undertecknades av de 29 medlemsstaterna jämte fem observatörsländer (bilaga 7). Till konventionen har också utarbetats en kommentar som skall tjäna till ledning för tolkningen av bestämmelserna. Syftet med konventionen är att bekämpa korruption i internationella affärsrelationer. Sådan korruption sägs undergräva ekonomisk utveckling och utgöra ett hinder för fri konkurrens. Bekämpandet skall ske främst genom viss tillnärmning av ländernas lagstiftningar. I kommentaren talas emellertid om åstadkommande av funktionell ekvivalens beträffande de åtgärder som vidtas i de länder som ansluter sig. Detta innebär att det inte krävs att lagstiftningarna ser likadana ut eller att ingrepp görs i de grund- läggande principerna i ländernas rättssystem. Konventionen innehåller främst åtagande att straffbelägga bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsrelationer. I definitionen av offentlig tjänsteman ingår även t.ex. utländska ministrar och parlamentsledamöter. Vidare finns bestämmelser om ansvar för juri- diska personer, förverkande, jurisdiktion, penningtvätt, bokföringsregler, inbördes rättshjälp och utlämning. Slutligen finns bestämmelser om uppföljning och kontroll av konventionsåtagandena samt sedvanliga bestämmelser om bl.a. ikraftträdande. En närmare redogörelse för innehållet jämte förhållandet till svensk rätt finns i avsnitt 5.5.3. 5.4 Tillträde till konventionerna och protokollet Regeringens förslag: godkänner korruptionsprotokollet, korruptionskonventionen och . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker att tillträder instrumenten eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Som framhålls i avsnitt 4.1 utgör be- drägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot EG:s finansiella in- tressen ett allvarligt problem. En åtgärd som det har ansetts nödvändigt att vidta för att effektivisera kampen mot denna typ av brottslighet är råd- ets beslut att upprätta korruptionsprotokollet. har deltagit aktivt i arbetet som ledde fram till det antagna instrumentet, som träder i kraft endast om samtliga medlemsstater ratificerar det. Det ligger i intresse att så sker. En naturlig utgångspunkt är således att skall tillträda korruptionsprotokollet. Det internationella samarbetet har också stor betydelse i kampen mot korruptionens skadeverkningar. har deltagit aktivt i arbetet som ledde fram till EU:s och korruptionskonventioner. EU-konven- tionen träder dessutom i kraft endast om samtliga medlemsstater rati- ficerar den. Regeringen föreslår därför att godkänner korruptionsprotokollet, korruptionskonventionen och OECD-konven- tionen. 5.5 Behovet av lagstiftning samt förklaringar 5.5.1 Korruptionsprotokollet Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller redan i huvudsak åtagandena i protokollet. I den svenska lagstiftningen måste det emellertid klargöras att straffansvaret omfattar mutor som är avsedda att tillfalla eller tillfaller någon annan än den vars tjänsteutövning man vill påverka. Det måste också göras straffbart i att besticka EG- kommissionärer, och domare i och Revisionsrätten, liksom det måste göras straffbart för en sådan befattningshavare att ta mutor. Regeringens förslag: godkänner att avger förklaring att vi inte ämnar utöva domsrätt på den grunden att brottet begåtts gentemot en gemenskapstjänsteman eller vissa andra befattningshavare i EU-administrationen, och att vi inte ämnar utöva domsrätt på den grunden att gärningsmannen är gemenskapstjänsteman vid en institution eller ett organ med säte i . Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot prome- bedömning och förslag. Skälen för regeringens bedömning och förslag redovisas artikelvis. Artikel 1 Artikeln innehåller definitioner. Där anges främst vad som i protokollet avses med gemenskapstjänsteman och nationell tjänsteman. Värt att no- tera är att definitionen av nationell tjänsteman är utformad så att en med- lemsstat som överväger rättsliga åtgärder mot en tjänsteman från en annan medlemsstat inte behöver tillämpa en definition av tjänsteman som är vidare än den som finns i den nationella rätten. Artikeln påfordrar inga lagstiftningsåtgärder. Artikel 2 I artikeln anges vad som i protokollet avses med mutbrott. Åtagandet innefattar att straffbelägga tjänstemäns begäran om, motta- gande av och accepterande av löften om förmåner. Den brottsliga handlingen enligt 20 kap. 2 § första stycket består i att ta emot, låta sig utlova eller begära en otillbörlig belöning. Mottagarkretsen är inte begränsad till offentliga tjänstemän. Den svenska lagstiftningen täcker således in protokollets åtagande i detta avseende. Protokollet talar vidare om förmåner, oavsett art. Enligt den förkla- rande rapporten är detta ett avsiktligt brett koncept, som omfattar inte bara materiella saker, t.ex. pengar, värdeföremål, varor av alla slag och utförda tjänster, utan också allt som kan vara av indirekt intresse såsom betalning av den korrumperande personens skulder eller arbete på dennes egendom. Förteckningen anges vara icke uttömmande. Begreppet förmå- ner sägs täcka alla typer av materiella, immateriella eller sociala förmån- er. I 20 kap. 2 § talas om muta eller annan otillbörlig be- löning. Med detta avses olika typer av förmåner, med eller utan ekono- miskt värde. Otillbörlighetsrekvisitet innebär emellertid att inte alla för- måner kan grunda ansvar. Bl.a. sådant som förmånens värde, huruvida den önskade tjänsteutövningen omfattar myndighetsutövning och om syf- tet med belöningen är helt legitimt skall påverka bedömningen. Något otillbörlighetsrekvisit finns som framgått inte i protokollet. Man kan därför få intrycket att det undantag för tillbörliga belöningar som finns i den svenska lagstiftningen medför att vi inte utan lagändring lever upp till åtagandet i protokollet i denna del. Emellertid får det anses själv- klart och förhandlingarna som ledde fram till protokollet ger stöd för detta att åtagandet i protokollet inte gör det nödvändigt att straffbelägga varje obetydlig eller i övrigt tillbörlig förmån. Artikeln tar sikte på otill- börlig påverkan av någons tjänsteutövning, och en helt obetydlig förmån är inte ägnad att påverka mottagarens beslutsfattande. Det torde alltså inte finnas behov av att nu förändra den svenska lagstiftningen i detta hänseende. Definitionen i artikel 2 i protokollet innehåller vidare att tjänstemannen direkt eller genom tredje man begär, tar emot eller accepterar löften om förmåner. I den förklarande rapporten framhålls att det är nödvändigt att fastställa tjänstemannens ansvar oberoende av mellanmannens goda eller onda tro. I svensk rätt torde det inte spela någon roll för mottagarens ansvar om mutan eller belöningen tas emot, accepteras eller begärs direkt eller gen- om förmedling av någon annan. Något behov av att ändra lagstiftningen i detta avseende finns alltså inte. Artikeln innefattar åtagande att straffbelägga även den situationen att förmånen tillfaller någon annan än tjänstemannen själv. Detta har ut- tryckts genom att mutbrottet skall ske för tjänstemannens egen räkning eller för tredjemans räkning. I den förklarande rapporten nämns förmåner till make eller partner, en god vän och ett politiskt parti eller någon annan organisation. Mottagarkretsen i 20 kap. 2 § omfattar arbetstagare och vissa andra personkategorier. I det betänkande som låg till grund för bestämmelsens nuvarande utformning (SOU 1974:37 s. 142) sägs att det saknar betydelse om den ifrågavarande förmånen kommer just gärnings- mannen till godo. Även förmåner som med funktionärens goda minne lämnas till t.ex. hans hustru eller annan närstående kan vara straffbara. Det framhålls dock att ansvaret i det hänseendet måste vara begränsat till sådant som kan sägas ligga inom egennyttans ram, och att mutansvar så- ledes inte torde komma i fråga om t.ex. en befattningshavare som sakligt ovidkommande villkor för att bevilja ett tillstånd uppställer att den sök- ande skall lämna bidrag till något allmännyttigt ändamål. Saken kom- menteras inte i den efterföljande propositionen och såvitt känt har frågeställningen inte blivit föremål för domstolsprövning. I doktrinen (, Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring s. 25 f) har ifrågasatts om inte även en förmån som lämnas till en förening eller en ideell organisation t.ex. ett politiskt parti vars verksamhet ligger funk- tionären varmt om hjärtat kunde föranleda ansvar för funktionären om han godkänt transaktionen eller rentav tagit initiativ till den. Rättsläget är således inte alldeles klart i fråga om i vilken utsträckning det straffbara området omfattar förmåner till andra än funktionären själv. Det finns därför ett behov av att förtydliga den svenska lagstiftningen i detta hänseende. Detta behandlas i avsnitt 5.6.3. Artikel 2 stadgar vidare att förmånen skall ta sikte på att tjänstemannen skall utföra eller inte utföra en handling i tjänsten eller vid utövandet av tjänsten på ett sätt som strider mot hans officiella förpliktelser. I 20 kap 2 § första stycket stadgas att mutan skall ta sikte på tjänsteutövning. Överensstämmelse föreligger således med proto- kollets bestämmelse. Den svenska regleringen går till och med ett steg längre i det att det inte finns något rekvisit om att mottagaren skall handla i strid med sina officiella förpliktelser. I den svenska lagstiftningen finns det slutligen av naturliga skäl inget krav på att handlandet skall ha skadat eller kunnat skada EG:s finansiella intressen. Den svenska lagstiftningen täcker dock även detta. Artikel 3 I likhet med förhållandet mellan mutbrott och bestickning i svensk rätt, är artikel 3 i protokollet om bestickning en spegelbild av mutbrottet i artikel 2. Den brottsliga handlingen definieras i protokollet som att utlova eller bevilja en förmån till en tjänsteman. I 17 kap. 7 § definieras den brottsliga gärningen som att lämna, utlova eller erbjuda muta eller annan otillbörlig belöning. Detta torde täcka det handlande som enligt protokollet skall straffbeläggas. Det kan vidare noteras att protokollet bara täcker krav, löften eller betalningar på förhand, före den åsyftade tjänsteutövningen. Den svenska lagen har således även här ett vidare tillämpningsområde, eftersom den även omfattar krav, löften och betalningar som framställs eller sker i efterhand. Beträffande övriga delar av artikel 3 äger resonemanget ovan under ar- tikel 2 motsvarande tillämpning. Föreslagna lagändringar behandlas när- mare i avsnitt 5.6.3. Artikel 4.1 Enligt artikel 4.1 skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de nationella regler som straffbelägger bedrägerier mot EG:s budget enligt bestämmelserna i artikel 1 i bedrägerikonventionen när de begås av nationella tjänstemän, tillämpas också om de begås av gemenskapstjänstemän. I artikel 1 i bedrägerikonventionen åtar sig med- lemsstaterna att straffbelägga olika former av bedrägliga förfaranden som riktar sig mot EG:s finansiella intressen. I avsnitt 4.4.1 har bedömningen gjorts att de svenska straffbestämmelserna om bl.a. bedrägeri och urkundsförfalskning täcker åtagandet med ett undantag, där ny lag- stiftning föreslås. Gemensamt för både existerande bestämmelser och det som föreslås är att reglerna är generellt tillämpliga i det att brottsbeskrivningarna inte är inskränkta till någon viss personkrets. De nuvarande svenska reglerna jämte vad som föreslås täcker således redan EG-relaterade bedrägerier som begås av en EG-tjänsteman. Någon ytterligare lagstiftningsåtgärd i anledning av artikel 4.1 är därför inte påkallad. Artikel 4.2 Enligt artikel 4.2 skall medlemsstaterna säkerställa att sådana i artikel 4.1 nämnda gärningar, liksom mutbrott och bestickning i protokollets me- ning, i den mån de omfattar gärningar som begås av eller gentemot bl.a. ministrar och parlamentsledamöter, görs tillämpliga också på motsva- rande befattningshavare i EU-administrationen (EG-kommissionärer, le- damöter av , och Revisionsrätten). Tanken bakom artikeln är att säkerställa att höga befattningshavare i EU- administrationen skall vara straffrättsligt ansvariga för brott mot EG:s fi- nansiella intressen på samma sätt som deras nationella motsvarigheter. Detta innebär att i den mån t.ex. regeringsmedlemmar kan straffas enligt den nationella rätten för EG-bedrägerier respektive mutbrott och be- stickning, så måste de nationella reglerna vara tillämpliga också på mot- svarande befattningshavare i EU-administrationen. Såsom ovan anförts är de straffbestämmelser som motsvarar åtagan- dena i bedrägerikonventionen inte inskränkta till någon särskild person- krets. Reglerna äger generell tillämplighet och omfattar således också de befattningshavare i EU-administrationen som artikel 4.2 tar sikte på. Detsamma gäller beträffande bestickningsbrottet. Bestämmelsen i 17 kap. 7 § omfattar envar som lämnar, utlovar eller erbju- der en muta. När det gäller mutbrott och den personkrets som kan bli föremål för bestickning är läget något mer komplicerat. Straffbestämmelsen i 20 kap. 2 § första stycket bygger på det civilrättsliga arbetstagar- begreppet. Därutöver omfattas en rad personkategorier som räknas upp i paragrafens andra stycke. De svenska statsråden faller inte under det civilrättsliga arbetstagarbe- greppet utan torde i muthänseende få hänföras till personkategorin i 20 kap. 2 § andra stycket 2 , "den som utövar uppdrag som är reglerat i författning". Detsamma gäller riksdagsledamöter. Bestämmel- sen torde endast avse svenska förhållanden, alltså bara omfatta svenska statsråd och ledamöter av den svenska (se avsnitt 5.2.1). Var- ken EG-kommissionärer eller EU-parlamentariker omfattas således av re- geln. Frågan är emellertid om de kan bedömas falla under det svenska arbetstagarbegreppet, och på det sättet omfattas av paragrafens första stycke. Arbetstagarbegreppet är inte definierat i lag, utan har utvecklats i för- arbeten och praxis. Vid bedömningen av om det föreligger ett arbets- givar arbetstagarförhållande ges ofta betydelse åt sådant som om förhåll- andet är grundat på avtal, om det går ut på att den ena parten skall pre- stera arbete för den andra partens räkning, om förhållandet har stadig- varande eller regelbunden karaktär och om arbetets utförande är under- kastat bestämda direktiv eller kontroll. Begreppet får en avgörande be- tydelse även inom andra rättsområden än det arbetsrättsliga, t.ex. social- försäkrings- och skatteområdena och i konkurssammanhang. Olika dom- stolar har således att bedöma frågan utifrån olika regelverk. Det måste också hållas i minnet att när domstolarna behandlar frågan görs det ofta i ljuset av de konsekvenser ställningstagandet får för berörda personer. Som exempel kan nämnas det skydd mot felaktiga uppsägningar som ges arbetstagare, men inte andra, i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Det är ofta svårt att på förhand dra några säkra slutsatser om en viss person eller personkategori faller under arbetstagarbegreppet. Såvitt av- ser EG-kommissionärerna och EU-parlamentarikerna talar dock starka skäl för att de inte omfattas av detta begrepp, särskilt med hänsyn till in- slaget av förtroendeuppdrag. För att säkert skall uppfylla åtag- andet i protokollet krävs att kommissionärerna och parlamentarikerna kan straffas för mutbrott, liksom att bestickning av dem görs straffbart. I syfte att säkerställa detta måste därför lagstiftningsåtgärder vidtas. Detta behandlas i avsnitt 5.6.4. De svenska justitie- och regeringsråden faller under det civilrättsliga arbetstagarbegreppet och omfattas således av 20 kap. 2 § första stycket . I finns det inget organ som mer direkt motsvarar EG:s revi- sonsdomstol. Det finns alltså ingen svensk personkategori med vilken domarna i Revisionsrätten kan jämställas i straffrättsligt hänseende. De bör dock inte i detta sammanhang behandlas på annat sätt än domarna i och förstainstansrätten. Skäl kan i och för sig anföras för att också domarna i och Revisionsrätten skall anses falla under det svenska arbetstagarbe- greppet. Eftersom viss osäkerhet måste anses råda härom bör uttryck- ligen fastslås att också dessa omfattas av straffansvar i berört avseende. Även detta behandlas i avsnitt 5.6.4. Artikel 4.3 Artikel 4.3 anger att särskilda politiskt motiverade straffansvarsregler för ministrar i den nationella rätten inte behöver tillämpas på EG-kommis- sionärer. En förutsättning är dock att man i den nationella rätten har straffbestämmelser som omfattar EG-bedrägerier och mutbrott och be- stickning som begås av kommissionärer. Bestämmelsen saknar relevans för svenskt vidkommande. Artikel 4.4 I artikeln sägs att bestämmelserna om likabehandling i artikel 4.1 3 inte skall påverka tillämpningen av de bestämmelser om straffprocessrätt och om fastställande av laga domstol som är tillämpliga i varje medlemsstat. Detta innebär bl.a. att om det finns särskilda procedurregler, t.ex. forum- regler eller regler för åtal av en minister, parlamentsledamot eller domare i den högsta domstolen för de brott som omfattas av protokollet, så be- höver dessa regler inte tillämpas på åtal av en EG-kommissionär, eller ledamot av eller Revisionsrätten. Bakgrunden härtill är bl.a. att sådana nationella procedurregler kan ha sin grund i specifikt nationella politiska förhållanden. I den förklarande rapporten framhålls dock att om lagstiftningen i en medlemsstat ger en viss domstol behörighet att döma i mål mot ministrar, parlamentariker eller höga domare så kan denna domstol ges behörighet att döma i mål rörande motsvarande befattningshavare i EU-administra- tionen. De svenska statsråden, riksdagsledamöterna samt justitie- och rege- ringsråden åtnjuter ett visst immunitetsskydd. I Regeringsformen (RF) finns angivet vissa särskilda procedurregler beträffande lagföring för brott som dessa personkategorier begår i tjänsten. Dessa procedurregler skall normalt inte tillämpas på mutbrott, eftersom sådant brott vanligtvis anses falla utanför tjänsteutövningen eller utövandet av uppdraget. Det- samma torde i de flesta tänkbara fall gälla bestickning, liksom de brott som avses i artikel 1 i bedrägerikonventionen. Vanliga åtals- och forum- regler skall alltså i regel tillämpas även vid åtal mot berörda person- kategorier. Även om det i och för sig är tänkbart att de särskilda proce- durreglerna skulle vara tillämpliga på åtal av t.ex. ett statsråd eller en riksdagsledamot för brott som omfattas av protokollet, så skulle det te sig vanskligt att låta samma, till svenska förhållanden anpassade, regler vara tilllämpliga också på motsvarande befattningshavare i EU- administrationen.