prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — Om utredningens förslag godtas bör enligt inspektionen motsvarande undan-tag göras även i insättningsgarantin för att nå samstämmighet mellan ga-rantiordningarna. och anser att fondandelsägare bör ha rätt till ersättning för de tillgångar som ingår i fonden. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 4.2 i investerarskyddsdi-rektivet ges medlemsländerna möjlighet att undanta vissa investerare, bl.a. professionella och institutionella investerare, myndigheter, personer i le-dande ställning i de institut som är anslutna till investerarskyddet och när-stående till dessa personer samt större bolag. föreslår att direktivets möjlighet till att gö-ra undantag för vissa investerarkategorier skall utnyttjas på så sätt att bl.a. institutionella investerare och andra större företag undantas från investe-rarskyddet. Utredningen menar att vissa delar av värdepappersmarknaden därigenom kommer att ha en jämförelsevis liten betydelse för administra-tionen av skyddet, eftersom vissa delmarknader domineras av institutio-nell handel och vissa värdepappersbolag utför investeringstjänster huvud-sakligen åt institutionella investerare. Genom att undanta institutionella investerare och andra större företag anser utredningen att administrationen av investerarskyddet kan förenklas. Skyldigheten för instituten att delta i garantisystemet är, som utredning-en också påpekar, beroende av vilken typ av verksamhet de bedriver. Vil-ken kategori av investerare institutet betjänar saknar därvid betydelse. Den administrativa vinsten av att minimera den kategori av investerare som omfattas av skyddet kan därför ifrågasättas. Tvärtom kan i stället en sådan ordning leda till att administrationen ökar, eftersom man då måste särskilja vissa kategorier vid ersättningsfall. Eftersom kostnaderna för investerarskyddet torde komma att övervältras på samtliga investerare kan det också hävdas att även stora företag och institutionella investerare är med och betalar för skyddet och att de därför också borde komma i åtnjutande av det, låt vara att ersättningsbeloppet inte torde vara av någon större betydelse för dessa typer av investerare. Till detta kan läggas att kostnaderna för investerarskyddet vid en ersätt-ningssituation sannolikt inte kommer att påverkas nämnvärt av att även större företag och institutionella placerare omfattas, eftersom det rör sig om endast ett fåtal av den totala mängden investerare. När det gäller insättningsgarantin har de institut som omfattas av ga- rantisystemet inte rätt till ersättning från detta. Enligt artikel 2 i insätt- ningsgarantidirektivet skall nämligen insättningar som i eget namn och för egen räkning gjorts av ett kreditinstitut inte omfattas av återbetalning från garantisystemet. Undantaget i lagen om insättningsgaranti har därutöver motiverats med att sådana institut inte kan anses lida brist på information om bankernas finansiella tillstånd (se prop. 1995/96:60 sid. 58 och 59). Investerarskyddsdirektivet innehåller inte någon motsvarande begräns- ning när det gäller värdepappersföretags rätt till ersättning från investe- rarskyddet. Enligt artikel 2 jämfört med i bilaga 1 punkt 1 i samma direk- tiv får dock sådana företag undantas från skyddet. Mot bakgrund av att investerarskyddet enligt regeringens uppfattning bör ha samma omfatt- ning som insättningsgarantin finns det därför skäl att undanta banker, vär-depappersbolag och utländska värdepappersinstitut som tillhör det svens-ka skyddet från rätt till ersättning även när det gäller investerarskyddet. En fråga som infinner sig är vad som gäller om flera personer har gjort en gemensam investering. Enligt investerarskyddsdirektivet (artikel 8.2) skall varje investerares andel i en gemensam investeringsverksamhet tas med i beräkningen av det skydd som skall gälla. Enligt andra stycket i samma punkt kan dock medlemsstaterna besluta att krav som hänför sig till gemensam investeringsverksamhet som flera personer är berättigade till som medlemmar i kompanjonskap, sammanslutning eller gruppering av liknande natur som inte är en juridisk person kan läggas samman och behandlas som om de kom från en investering gjord av en enda in- vesterare vid beräkningen av de beloppsgränser som gäller för skyddet. Huvudregeln enligt direktivet är således att varje investerare räknas för sig och att ersättningsnivån alltså gäller varje investerare oavsett om investe-ringen har gjorts ensam eller tillsammans med andra. Det mest naturliga synsättet torde vara att om två personer har gjort en gemensam investering om , skall de ha rätt till samma skydd som om de i stället gjort var sin investering om . I regel torde detta synsätt inte heller leda till några problem, eftersom det skall framgå av institutets uppgifter vem eller vilka personer som står bakom investeringen eller är ägare till instrumenten. Finns ingen annan grund att dela upp ersättningen på får det ske efter huvudtalet. När det gäller fonder är det, enligt direktivet, företaget för de kollektiva investeringarna, och inte fondandelsägarna, som är att anse som investera-re avseende de tillgångar som fonden består av. Enligt huvudregeln om gemensamma investeringar i artikel 8.3 i direktivet kan i och för sig fon-dandelsägarna uppfattas som ersättningsberättigade, var och en upp till det maximala ersättningsbeloppet, men genom ett undantag i samma punkt är denna regel inte tillämplig på företag för kollektiva investeringar. Det är alltså företaget som är berättigat till ersättning, när det gäller till-gångar som innehas av ett förvaringsinstitut. Med tillämpning på svenska förhållanden gäller således enligt direktivet att ett fondbolag kan få ersättning om finansiella instrument i ett förva-ringsinstitut inte skulle finnas kvar vid förvaringsinstitutets konkurs. Fondbolaget har ju uppdragit åt förvaringsinstitutet en bank eller ett värdepappersbolag att förvara instrumenten. Fondandelsägarna har på grund av det nämnda undantaget i direktivet inte någon enskild rätt till ersättning. Den ersättning som kan komma att betalas ut till fondbolaget tillkommer fonden och därmed indirekt andelsägarna. Den ersättningen är emellertid begränsad till maximibeloppet för en investerare och därför av mindre betydelse om man slår ut det på andelsägarna. Sammanfattningsvis bör således fondbolaget kunna ha rätt till ersätt- ning med högst om ett förvaringsinstitut går i konkurs. Fondandelsägarna skall däremot inte kunna kräva ersättning av investe- rarskyddet i sådana fall. Ersättningsanspråk med anledning av en konkurs i fondbolaget skall inte heller omfattas av investerarskyddet. Om fondan- delar är förvaltarregistrerade och förvaltaren går i konkurs kan ersättning kunna utgå på samma sätt som vid förvaltarregistrering av andra slags finansiella instrument. 7.4 När aktualiseras skyddet? Regeringens förslag: En förutsättning för rätt till ersättning är att vär- depappersinstitutet försatts i konkurs eller att en behörig utländsk myndighet förklarat att investeringar hos ett utländskt värdepappersin- stitut, vars filial i tillhör det svenska investerarskyddet, inte är tillgängliga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser dock att rätt till ersättning från investerarskyddet skall kunna föreligga redan om ett institut ställer in sina betalningar, eftersom det kan ta mellan en betalningsinställelse och en konkurs. Skälen för regeringens förslag: Investeringstjänstedirektivet anger två alternativa situationer som medför att ersättning från investerarskyddet kan komma i fråga (artikel 2.2). Det ena fallet är att "de behöriga myndigheterna" har konstaterat att institutet inte verkar ha förmåga att uppfylla sina förpliktelser mot investerarna och att oförmågan inte bara är tillfällig. Med behörig myndighet förstås ett organ med tillsynsuppgifter över institut som tillhandahåller investeringstjänster. Det andra fallet i vilket ersättning kan komma att utgå är att en rättslig myndighet, dvs. en domstol eller motsvarande, har meddelat ett avgörande som medför att investerarens möjlighet att framställa krav mot institutet tillfälligt upphävs. I båda alternativen förutsätts att institutets oförmåga har direkt samband med dess finansiella ställning. Direktivtexten är närmast utformad efter den situationen att båda alter- nativen finns som utlösande faktorer i ett lands investerarskydd. I artikeln sägs att endera av alternativen utlöser skyddet "beroende på om konstaterandet eller avgörandet inträffar först". En motsvarande artikel finns även i insättningsgarantidirektivet. Vid införandet av den svenska insättningsgarantin ansågs konkursbeslutet motsvara den rättsliga myndighetens avgörande enligt direktivet. Som anfördes när insättningsgarantin infördes är betalningsinställelse en i princip oreglerad företeelse, en deklaration från ett företag att det inte avser att betala enligt sina förpliktelser (prop. 1995/96:60 s. 70). Att låta investerarskyddet utlösas av en betalningsinställelse skulle vara betänkligt ur flera synpunter. Ett institut skulle ensidigt utan myndighetskontroll kunna utlösa investerarskyddet. Vidare kan förenligheten med direktivet, som synes utgå från att en myndighetsprövning skall ske, diskuteras. Slut-ligen skulle det försvåra hanteringen för om olika tidpunkter för inträdet av investerarskyddet respektive insättningsga-rantin skulle gälla. Flera institut kommer ju att vara anslutna till båda ga-rantiordningarna. Även för investerarskyddet bör alltså konkursbeslutet föranleda att skyddet träder in. Huruvida det i en konkurs finns krav som är av beskaf- fenhet att kunna ersättas är däremot en fråga som får prövas särskilt för varje enskild investerares krav. När insättningsgarantin infördes diskuterades om också likvida- tionsbeslut skall medföra att skyddet träder in. Det ansågs emellertid att insättarna i ett likvidationsförfarande normalt sett förutsätts kunna få ut sina insatta medel. Skulle detta inte kunna ske har insättarna, liksom and- ra borgenärer, möjlighet att under likvidationsförfarandet begära institutet i konkurs. Samma resonemang kan även tillämpas för investerarskyddet. Någon anledning att här beröra investerarskyddets förhållande till reg- lerna om företagsrekonstruktion finns inte, eftersom dessa inte gäller för banker och värdepappersbolag. överväger emellertid frågan om lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion skall gälla även för banker och värdepappersbolag. Skulle det bli fallet kan det finnas anledning att se över frågan om skyd-den skall kunna träda in. När det gäller utländska instituts filialer som finns här i landet och som tillhör det svenska skyddet bör i princip samma förutsättningar gälla för ersättning som för . Denna frågan behandlas närmare i avsnitt 7.5.3. 7.5 Förhållandet till utländska investerarskydd 7.5.1 Allmänt om filialer I det följande behandlas frågor som har att göra med att ett institut kan bedriva verksamhet dels i det land där institutet auktoriserats (hem- landet), dels från en filial i ett annat land (värdlandet). Investerarskyddet i hemlandet skall enligt investerarskyddsdirektivet i dessa fall gälla även filialverksamheten i ett värdland inom EES. Investerarskyddet i ett land skall alltså inte vara nationellt begränsat. Investerarskyddets koppling till auktorisationslandet förhindrar att ett institut kan välja ett lands till- synslagstiftning och ett annat lands investerarskydd, allt efter vad som är mest fördelaktigt för institutet. Det bidrar också till ordning i tillsynsar- betet. Ett institut bär således i princip med sig hemlandets investerarskydd till sin filialverksamhet i andra länder. Detta gäller oavsett varifrån filialens kunder kommer. Konkurrensen skulle emellertid kunna snedvridas om ett generöst in- vesterarskydd från en filials hemland kunde användas som konkurrens- medel mot instituten i värdlandet. Investerarskyddsdirektivet tillåter att investerarskydd i olika länder får ha olika utformning, även om skyddssystemen skall uppfylla vissa minimikrav. Ingenting hindrar således att ett lands investerarskydd har mer förmånliga regler för investerare än in-vesterarskyddet i andra länder. Detta skulle kunna leda till att den avsedda likheten i konkurrenshänseende uteblir eller att institut skaffar sig auktorisation i ett visst land. Det s.k. exportförbudet i artikel 7.1 andra stycket i investerarskyddsdirektivet skall ses mot bakgrund av detta. Exportförbudet innebär att filialen inte får omfattas av hemlandsskyddet till den del detta i fråga om nivå eller omfattning är bättre än det skydd som finns i värdlandet. Förbudet är tidsbegränsat och gäller t.o.m. . skall kommissionen redovisa en utvärdering av exportförbudet, som också gäller motsvarande regel i insättningsgarantidirektivet. Om det då bedöms lämpligt kan det bli aktuellt att förlänga exportförbudet. Exportförbudet tar alltså sikte på den situationen att hemlandsskyddet är mer förmånligt för investerarna än värdlandets skydd. Om det i stället förhåller sig tvärtom skulle detta kunna utgöra en konkurrensnackdel för filialen gentemot värdlandets egna institut. En filial skall därför alltid ha möjlighet att frivilligt ansluta sig till värdlandets investerarskydd för att komplettera hemlandskyddet, s.k. topping up (artikel 7.1 tredje stycket). Medlemsländerna har enligt artikel 11.1 i investerarskyddsdirektivet ett gemensamt ansvar för att kontrollera vilket investerarskydd som gäller för en filial till ett institut från ett land utanför gemenskapen. I den mån skyd-det för en sådan filial understiger direktivets nivå kan medlemsländerna införa obligatorisk anslutning till sina investerarskydd. Med utgångspunkt från de regler i investerskyddsdirektivet som re- dovisats kan anslutningen till ett svenskt investerarskydd delas upp i föl- jande kategorier. Hemlandsskydd: Ett svenskt värdepappersinstituts obligatoriska skydd. Ett fullständigt skydd som gäller även för institutets filialer i andra EES-länder. Obligatoriskt värdlandsskydd: Ett skydd som gäller för en filial till ett institut från ett land utanför EES som inte omfattas av ett godtagbart hemlandsskydd som gäller i . Ett skydd som kan gälla antingen inom hela EES eller bara inom . Skyddet måste inte finnas enligt direktivet, utan kan för egen del bestämma om samma krav skall ställas här i landet på investerarskydd när det gäller filialer från tredje land som för filialer till institut från EES-länder. Om ett institut omfattas av ett skydd men detta inte uppfyller kraven kan institutet välja att endast "toppa upp" sitt skydd för filialen till den nivå som gäller inom EES. Frivilligt värdlandsskydd: Ett kompletteringsskydd i det svenska in- vesterarskyddet som gäller för en filial till ett företag från ett land inom EES vars hemlandsskydd är sämre än det svenska skyddet. Det är vidare förenligt med investerarskyddsdirektivet att filialer till in-stitut från länder utanför EES har möjlighet att ansöka om ett komplette-ringsskydd. Detta skulle avse de fall där det skydd som filialen har i och för sig uppfyller minimikraven enligt direktivet men är mindre generöst än det svenska skyddet. 7.5.2 Svenska värdepappersinstituts filialer utomlands Regeringens förslag: Om ett svenskt värdepappersinstitut driver vär- depappersrörelse från filial i ett annat EES-land gäller det svenska in- vesterarskyddet även filialen. Investerarna hos filialen får dock inte ett bättre skydd än vad som gäller enligt värdlandets investerarskydd. Om ett svenskt institut driver värdepappersrörelse från filial i ett land utan-för EES får institutet ansöka hos om att in-vesterarskyddet skall gälla även filialens verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår emellertid att svenska värdepappersinstituts filialer i länder utanför EES inte skall kunna omfattas av det svenska in- vesterarskyddet. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det svenska investerarskyddet skall även gälla för sådan verksamhet som tillhandahålls genom ett svenskt värdepappersinstituts filial i en annan medlemsstat. Detta följer av inves- terarskyddsdirektivet. Det åligger att i sin nationella lagstiftning införa den begränsning av det svenska investerarskyddet som föranleds av exportförbudet. Frågan huruvida även medlemsländernas filialer utanför EES skall omfattas behandlas däremot inte i direktivet. Varje land inom EES kan därför själv avgöra om verksamheten i sådana filialer skall omfattas av hemlandsskyddet. Det är upp till varje medlemsland att bestämma om investerarskyddets tillämpning på det egna landets instituts verksamhet genom filial i länder utanför EES. För insättningsgarantins del ansågs att någon automatisk anslutning till investerarskyddet av sådan filialverksamhet inte borde ske, eftersom det var ovisst hur det skulle komma att vara ställt med motsvarande skydd i värdlandet och konkurrensnackdelar skulle kunna uppstå för svenska in- stitut. Frågan löstes så att ett svenskt institut kan ansöka hos om att den verksamhet som bedrivs genom en sådan filial skall omfattas av insättningsgarantin (se prop. 1995/96:60 s. 46). Av samma skäl som för insättningsgarantin finns det inte anledning att låta det svenska investerarskyddet automatiskt omfatta ett svenskt instituts verksamhet från en filial i ett land utanför EES. Förhållandena i värdländerna kan vara mycket olika och administrationen skulle riskera att tyngas i onödan av frågor angående dessa filialers verksamhet. För de institut som bedriver filialverksamhet utanför EES skulle kanske inte heller kostnaden för en obligatorisk anslutning av filialen alltid framstå som motiverad. Å andra sidan kan det vara en fördel för svenska filialer om de har möjlighet att erbjuda investerare som anlitar filialen ett investerarskydd. En ordning motsvarande den som gäller för insättningsgarantin, dvs. en frivillig anslutning, synes därför vara lämplig för filialer i länder utanför EES. I överensstämmelse med vad som gäller för insättningsgarantin bör pröva frågan om investerarskyddet skall gälla för en tredjelandsfilial efter ansökan av institutet i fråga. 7.5.3 Utländska värdepappersinstituts filialer i Regeringens förslag: från länder inom EES skall kunna ansöka om att en filial i skall tillhöra det svenska in-vesterarskyddet som komplettering till det investerarskydd som de till-hör i hemlandet. från länder utanför EES med en filial i skall vara skyldiga att ansöka om att en filial skall tillhöra det svenska investerarskyddet, om den inte tillhör ett skydd som minst motsvarar de krav som gäller inom EES. Vidare skall sådana institut kunna ansö- ka om att en filial kompletteringsvis skall tillhöra det svenska skyddet, om filialen omfattas av ett skydd som uppfyller kraven inom EES, men som är sämre än det svenska investerarskyddet. Etableringsförbudet för filialer till bankföretag från länder utanför EES som har ett bättre hemlandsskydd än det skydd som gäller inom EES tas bort Regeringens bedömning: Det införs inte något förbud för värde- pappersinstitut från länder utanför EES som omfattas av ett skydd som är bättre än vad som gäller inom EES att etablera en filial i Sve- rige. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen anser dock att filialer till värdepappersinstitut från länder utanför EES som omfattas av ett hemlandsskydd som är mer för- månligt än det svenska inte skall få etablera sig i . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Filialer till värdepappersföretag från annat EES-land Om ett institut som hör hemma i ett annat EES-land driver värdepappers- rörelse här i landet från en filial, skall filialens kunder få sitt grundskydd från investerarskyddet i institutets hemland. Av artikel 7.1 i investe- rarskyddsdirektivet (det s.k. exportförbudet) följer emellertid att filialens skydd enligt systemet i hemlandet inte får vara bättre än det skydd som följer av investerarskyddssystemet i värdlandet. Om det däremot förhåller sig så att det svenska investerarskyddet ger ett bättre skydd än motsvarande skydd i institutets hemland skall institutet ges möjlighet att låta filialen i tillhöra det svenska systemet som komplettering till hemlandsskyddet. De skillnader som kan motivera att man kompletterar hemlandsskyddet är sådana som är hänförliga till skill-nader i ersättningsreglerna. Det kan vara fråga om skillnader i ersätt-ningsnivå och självrisk samt beträffande undantagskretsen av investerare. Ett värdepappersföretag från ett annat land inom EES bör i dessa fall ges möjlighet att ansöka hos om att dess filial i kompletteringsvis skall tillhöra det svenska investerarskyddet. Eftersom det svenska investerarskyddet inte ger ett skydd som nämnvärt överstiger de minimikrav som investerarskyddsdirektivet ställer upp kan det förväntas att antalet fall av kompletteringsskydd kommera att bli be-gränsat. Avgifterna för dessa filialer bör kunna fastställas efter generella riktlinjer men på en lägre nivå än vad som gäller för institut som helt till-hör det svenska skyddet. Att avgiften sätts i rimlig proportion till det yt-terligare skydd som filialen därigenom uppnår bör ses som en del i strävan att uppnå konkurrensneutralitet. Det bör noteras att det för en och samma filial kan bli aktuellt med så- väl begränsning av ersättningen från hemlandets investerarskydd som kompletterande ersättning från det svenska investerarskyddet. Hemlands- skyddet kan vara förmånligare än det svenska t.ex. vad gäller de kategorier som skyddas, men mindre förmånligt genom att det innehåller en själv-riskregel eller ett lägre tak för ersättningens storlek. För filialer som kom-pletteringsvis tillhör det svenska skyddet får därför en jämförelse ske för varje investerare för sig. I den mån ersättningen enligt det svenska investerarskyddet skulle överstiga vad investeraren kan få från hemlandsskyddet har denne rätt till mellanskillnaden från det svenska skyddet. För att kunna jämföra de olika ländernas investerarskydd och även i öv-rigt förbereda organisationen för ersättningsfall som berör filialer, kom-mer det att bli nödvändigt med ett samarbete mellan de olika nationella systemen för investerarskydd. Arbetet med att upprätthålla kontakten med administratörer av investerarskyddet i andra länder åvilar . Filialer till värdepappersföretag från länder utanför EES Investerarskyddsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna skall kon- trollera om en filial till ett företag från ett land utanför EES har ett skydd som motsvarar det som krävs enligt direktivet. Om så inte är fallet får man i nationell lagstiftning kräva att filialen skall tillhöra ett investerarskydd i värdlandet. Detta kan således göras till en förutsättning för att tillstånd skall ges att driva verksamhet genom filial (artikel 11.1). De institut som verkar på en och samma marknad bör verka under samma förutsättningar. Detta bör leda till att man ställer samma krav på filialer från länder utanför EES som på EES-instituten. Om en filial till ett institut från ett land utanför EES inte kan uppvisa att verksamheten täcks av ett investerarskydd som uppfyller kraven i investerarskyddsdirektivet bör därför tillståndet till verksamheten förutsätta att institutet ansöker om att filialen skall tillhöra det svenska investerarskyddet. Skyddet kommer dock i det fallet endast att omfatta den verksamhet som bedrivs genom filialen. Om verksamheten redan omfattas av ett skydd som i och för sig uppfyller kraven enligt direktivet bör filialen dessutom ha samma möjlighet till kompletteringsanslutning som gäller för filialer till institut från ett EES-land. Däremot bör institutet i sådana fall inte vara skyldigt att ansöka om att filialen skall tillhöra det svenska investerarskyddet.