prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — 2.26 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Den som är bosatt i eller som enligt 1 kap. 3 § första och fjärde styckena lagen (1962:381) om allmän försäkring skall anses bosatt här, har enligt bestämmelserna i denna lag rätt till handikappersättning och vård- bidrag. Denna lag innehåller bestäm- melser om handikappersättning och vårdbidrag. I socialförsäkringslagen (1999:000) finns bestämmelser om vem som omfattas av denna lag. Social- försäkringslagen innehåller också bestämmelser om förmåner vid utlandsvistelse och handläggning av ärenden, m.m. 2.27 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:707) om ändring i lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1990:73) om särskilt pen- sionstillägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn i stället för dess lydelse enligt lagen (1998:707) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Till inkomstpension och tilläggs- pension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension, som tillkommer den som är bosatt i och som är född eller tidigare, utges ett särskilt pensionstillägg för år räknat enligt vad som sägs i denna lag. Till inkomstpension och tilläggs- pension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension, som tillkommer den som är född eller tidigare, utges ett sär- skilt pensionstillägg för år räknat enligt vad som sägs i denna lag. I socialförsäkringslagen (1999:000) finns bestämmelser om vem som omfattas av denna lag. Social- försäkringslagen innehåller också bestämmelser om förmåner vid ut- landsvistelse och handläggning av ärenden m.m. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att göra en samlad översyn av begreppet försäkrad i de olika författningar som reglerar olika förmåner inom socialförsäk- ringen samt redovisa förslag med inriktning att enhetliga försäkrings- villkor skall gälla för likartade förmåner. Utredningen överlämnade betänkandet (SOU 1997:72) En lag om socialförsäkringar. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena samt en remiss- sammanställning finns tillgängliga i (S97/4661/F). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till socialförsäkringslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslaget men också föreslagit vissa justeringar. Regeringen har på de flesta punkter följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi åter- kommer till Lagrådets synpunkter i författningskommentaren. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4 Bakgrund Svensk socialförsäkring bygger på principen att försäkrade är de personer som är bosatta här i landet. Sådan bosättning ger rätt till bl.a. folkpension (även garantipension) och barnbidrag. För rätt till vissa andra förmåner krävs därutöver också förvärvsarbete. Detta gäller t.ex. sjuk- penning och tilläggspension (även inkomstgrundad ålderspen- sion). Försäkrade enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är svenska medborgare samt i bosatta utländska medborgare och statslösa. För rätt till flertalet förmåner krävs enligt AFL även inskrivning hos den allmänna . Detta gäller bl.a. sjukpenning, rehabiliteringspenning och föräldrapenning. är medlem i EU, vilket medför att EG-regler om social trygghet skall tillämpas i . Sådana bestämmelser om social trygghet finns främst i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämp- ning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Till den förord- ningen finns knutet en tillämpningsförordning (EEG) nr 574/72. Förord- ning nr 1408/71 syftar generellt till att dels garantera att den som rör sig mellan medlemsländerna är försäkrad i något land, dels undvika upp- komsten av dubbelförsäkring. En grundläggande princip är därför att en person på vilken förordningen är tillämplig skall omfattas av lagstift- ningen i endast ett land. Som huvudregel skall vederbörande omfattas av arbetslandets lagstiftning, dvs. lagstiftningen i det land där arbetet fak- tiskt utförs. Den svenska lagstiftningen om socialförsäkring kräver i de flesta fall bosättning i för att rätt till förmåner skall föreligga. Till följd av medlemskapet i EU är bestämmelserna i förordningarna nr 1408/71 och 574/72 bindande för . Vid konfliktsituationer mellan förord- ningarna och nationell lagstiftning har gemenskapsreglerna företräde. Svensk socialförsäkring omfattar till följd av bestämmelserna i förord- ning nr 1408/71 därför även vissa personer som inte är bosatta här i landet. Kravet på bosättning och inskrivning i kan inte upprätt- hållas gentemot dessa. Beträffande inskrivningsvillkoret har Riksförsäk- ringsverket (RFV) utfärdat föreskrifter om tillämpningen av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) för personer som omfattas av förordning nr 1408/71. Enligt dessa föreskrifter likställs sådana personer med här bosatta och kan bli inskrivna hos . Därigenom får de även enligt svensk lagstiftning rätt till svenska förmåner som om- fattas av förordning nr 1408/71. Även om svensk socialförsäkring i huvudsak kräver bosättning i varierar de materiella försäkringsvillkoren för närliggande för- måner. Förmånssystemen är komplexa, vilket har medfört ett komplicerat försäkringssystem, som kan vara svårt för enskilda att förstå. Vid försäk- ringskassorna får därför mycket tid och energi ägnas åt att förklara gällande bestämmelser. Mot bakgrund av det anförda är det angeläget att begreppet försäkrad inom socialförsäkringen ges en tydligare innebörd i syfte att åstadkomma mer enhetliga försäkringsvillkor för likartade förmåner. Detta förutsätter naturligtvis klara regler för vilka förmåner som skall hänföras till social- försäkringen. utredningar Utredningen (S 1991:03) om socialförsäkringen och EG har i sitt slutbe- tänkande Social trygghet och EES (SOU 1993:115) redovisat övervägan- den och förslag föranledda av de konsekvenser som och sedermera EU-medlemskapet för med sig i fråga om andra socialförsäk- ringsförmåner än pensioner samt sjukvårdsförmåner och bidrag till barn- familjer. I slutbetänkandet från Utredningen om socialförsäkringen och EG föreslogs en samlad översyn av begreppet försäkrad i den svenska social- försäkringen samt av de svenska reglerna för avgifter satta i relation till förordning nr 1408/71 och förordning nr 574/72. Förslaget remissbe- handlades. Av remissbehandlingen framgick att så gott som samtliga in- stanser som tog upp frågan biträdde utredningens förslag. Pensionsarbetsgruppen (S 1994:14) har också i sitt betänkande Refor- merat pensionssystem (SOU 1994:20) föreslagit en översyn av begreppet försäkrad. Pensionsarbetsgruppen ansåg att nuvarande definition av vilka som är försäkrade och som har möjlighet att tjäna in rätt till in- komstrelaterad pension bör kvarstå tills frågan blivit föremål för en generell översyn. 5 Allmänna överväganden 5.1 Allmänt om socialförsäkringens begrepp Regeringens förslag: Begreppet socialförsäkring skall avgränsas uti- från ett praktiskt betingat synsätt, som utgår från hur trygghetssyste- men administreras. Till begreppet socialförsäkring skall hänföras flertalet trygghetssystem som administreras av , och de allmänna försäkringskassorna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att utredningen till socialförsäkringen hänför även trygg- hetssystem som administreras av , länsarbets- nämnderna och arbetslöshetskassorna. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte kommenterat själva metoden för att definiera begreppet socialförsäkring. Däremot förekommer invändningar mot att låta begreppet socialförsäkring inne- fatta även trygghetssystem som administreras av Arbetsmarknadsstyrel- sen, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. Riksförsäkrings- verket anser det mest ändamålsenligt att låta begreppet socialförsäkring omfatta endast de förmåns- och ersättningssystem som administreras av de allmänna försäkringskassorna eftersom utvecklingen går mot mer ren- odlade försäkringssystem inom såväl socialförsäkringen som arbetsmark- nadsområdet. avstyrker att arbetslöshetsförsäk- ringen skall ingå i socialförsäkringen. Kammarrätten i anser att det kan starkt ifrågasättas om det finns behov av att reglera arbetslös- hetsförmånerna och utbildningsbidrag i detta sammanhang. Statskontoret anser att boskillnad bör göras mellan försäkringar mot inkomstbortfall till följd av arbetslöshet respektive medicinska orsaker. i (LO) avvisar tanken på att införliva arbetslöshetsförsäkringen i socialförsäkringen och anför att arbetslöshetsförsäkringen inte är en socialförsäkring, som skall hanteras av offentliga myndigheter, utan en försäkring som administreras av självständiga arbetslöshetskassor. Ar- betslöshetskassornas samorganisation anser att arbetslöshetsförsäkringen bör behålla sin särställning som en trygghetsförsäkring inom arbetsmark- nadspolitiken och inte införlivas i socialförsäkringen. däremot anser det riktigt att t.ex. arbetslöshetsersättning skall ingå i socialförsäkringen med hänsyn till indelningen i bosättningsbase- rade och arbetsbaserade förmåner. Skälen för regeringens förslag: När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt perspektiv används i ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimi- standard och samordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst överensstämmer med det som vanligen avses med socialförsäkring. Social trygghet uppfattas emellertid i allmänhet som ett något vidare begrepp än socialförsäkring. Så kan t.ex. omsorger inom såsom äldreomsorg och bistånd räknas till social trygghet. Studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser utgör exempel på andra förmåner som kan sägas ligga i gränsområdet för socialförsäkring. Det förekommer inte några enhetliga, internationellt vedertagna defi- nitioner av begrepp som socialförsäkring, social trygghet eller social hjälp. Varje land har sin egen nationella rätt på området. Inte heller inom den internationella socialförsäkringsrätten förekommer någon egentlig definition av nämnda begrepp. I internationella överenskommelser anges ofta enbart vilka slags förmåner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som skall täckas. Några egentliga definitioner av begrepp förekommer inte utan i stället tillämpas metoden med en upp- räkning av de områden som överenskommelsen avses täcka. Gemensamt är dock att det handlar om en obligatorisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker (social risks). En sådan mera allmän syn före- kommer också inom Internationella arbetsorganisationen (), t.ex. i rapporten the 21st Century: The Development of . Även konvention om mänskliga rättigheter kan nämnas i detta sammanhang. Det i konventionen viktiga begreppet civila rättig- heter har fått en tolkning som när det gäller området socialförsäkring mera handlar om lagstadgad rätt till ersättning än om avgiftsrelaterad försäkring. En annan fråga är om medlemskap i har återverkningar på hur svensk socialförsäkring skall definieras eller avgränsas. Till en början kan konstateras att inte ger EU någon generell kompetens att ge normer när det gäller socialförsäkringarna. För att säkra och främja den fria rörligheten inom EU finns emellertid samordningsregler för personer som rör sig över gränserna eller som på annat sätt har anknytning till mer än ett EU-land. Sådana regler finns i huvudsak i förordningarna nr 1612/68 och 1408/71. antog rådet vidare en rekommendation om konvergens av trygghetspolitikens mål och medel. Den innebär emellertid inte att socialförsäkringen måste definieras eller avgränsas på visst sätt. När det gäller grenar och begrepp måste dock hänsyn tas till förord- ningarna nr 1612/68 och 1408/71. Detta gäller i och för sig bara i den utsträckning det behövs för att tillämpa förordningarna, men frågan är även av mera allmänt intresse. Förordning nr 1408/71 omfattar följande grenar av social trygghet : förmåner vid sjukdom och moderskap, för- måner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller för- bättra förvärvsförmågan, förmåner vid ålderdom, förmåner till efter- levande, förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, döds- fallsersättningar, förmåner vid arbetslöshet samt familjeförmåner. För- ordning 1612/68, som främst gäller likabehandling av anställda EU-med- borgare, omfattar alla sociala och skattemässiga förmåner . I princip ingår där även trygghetsgrenarna enligt förordning 1408/71. Skilda länder och författare har olika eller inga definitioner av be- greppet social trygghet. Ett gemensamt drag kan sägas vara att social trygghet rör sig om obligatorisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker (social risks). Regeringen anser det inte vara ändamålsenligt att utifrån enbart strikt teoretiska eller principiella utgångspunkter definiera vad som skall krävas för att en viss trygghetsanordning skall utgöra en försäkring eller var gränserna för området socialförsäkring skall dras. En mer praktisk metod är enligt vår mening att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som skall hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygghetsanordning skall kallas. En avgränsning av området för socialförsäkring till det som omfattas av förordning 1408/71, som avser social trygghet, skulle kunna ge upp- hov till missuppfattningar. Vissa förmånsformer som traditionellt brukar anses ingå i svensk socialförsäkring hänförs inte till social trygghet enligt förordning 1408/71 utan till sociala förmåner enligt förordning 1612/68. Detta gäller t.ex. ersättning för vård av närstående och underhållsstöd. Indelning av förmåner i olika grenar i förordning 1408/71 medför vidare att vissa svenska förmånsformer måste anges inom två eller flera grenar. Härtill kommer att det inte är regeringens avsikt att ändra rätten till såda- na förmåner som utges enbart på grundval av bosättning i . Vi anser att varken begreppet social trygghet eller de förmånsgrenar som förekommer i förordning 1408/71 skall vara avgörande för hur svensk socialförsäkring skall bestämmas i svensk lagstiftning. Vad gäller urvalet av de förmåner som skall hänföras till socialförsäk- ringen ligger det nära till hands att utgå från att förmåner som administreras av (), och de allmänna försäkringskassorna är socialförsäkringsförmåner. Vi hänför därför till socialförsäkring de trygghetssystem som administreras av nämnda myndigheter och som kallas för försäkring. Emellertid administrerar RFV och försäk- ringskassorna även vissa bidragssystem. Av praktiska skäl, såsom in- förande av vissa gemensamma villkor för skilda förmåner, bör även dessa hänföras till socialförsäkring. Beträffande det statliga personskade- skyddet enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. gör sig dock några särskilda aspekter gällande. Skyddet enligt nämnda lagstiftning avser nämligen enbart vissa särskilda angivna persongrupper, såsom värnplik- tiga, medverkande i räddningstjänst och intagna i kriminalvårdsanstalt. Med hänsyn till att dessa förmåner avser enbart personer för vilka det allmänna har påtagit sig ett särskilt ansvar faller de enligt regeringens mening inte in under begreppet socialförsäkring, som avser att skydda en mer generellt angiven personkrets. Regeringen anser vidare att ersättningen av allmänna medel vid in- gripanden som avses i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare har samma karaktär som personskadeersättningen. Även rätten till sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ligger utanför socialförsäk- ringsbegreppet, liksom ersättningar från arbetsgivare enligt sjuklönelagen (1991:1047) och sjömanslagen (1973:282). Inte heller landstingens åligganden enligt tandvårdslagen (1985:125) eller lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. bör hänföras till socialför- säkringen, eftersom dessa förmåner ligger under den landstingskommu- nala självbestämmanderätten. En annan fråga är om även förmåner enligt arbetslöshetsförsäkringen samt utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering skall ingå i socialförsäkringen. Utredningen har föreslagit att dessa förmåner skall införlivas med socialförsäkringen. Emellertid är flera remissinstanser kritiska mot en sådan ordning. Dessa förmåner skiljer sig på olika sätt från dem som traditionellt hänförs till socialförsäkring. Till en början kan konstateras att arbetslös- hetsförmånerna inte handläggs av försäkringskassorna utan av arbetslös- hetskassorna. Någon ändring i detta hänseende är inte avsedd. Däremot räknas arbetslöshetsförsäkringen in under begreppet social trygghet och omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71. I det föregående har vi emellertid konstaterat att varken begreppet social trygghet eller de för- månsgrenar som förekommer i förordning 1408/71 skall vara avgörande för vilka förmåner som skall hänföras till svensk socialförsäkring. Den nya arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring är uppdelad i en grundförsäkring och en inkomstbort- fallsförsäkring. Enligt grundförsäkringen utgår ett grundbelopp till alla som uppfyller ett arbetsvillkor, ungefär på samma villkor som tidigare gällde för kontant arbetsmarknadsstöd. Inkomstbortfallsförsäkringen innebär att en inkomstbortfallsersättning betalas till dem som också upp- fyller ett villkor om medlemskap i en arbetslöshetskassa. Till skillnad från socialförsäkringen i övrigt är arbetslöshetsförsäkringen till väsent- liga delar frivillig. Den passar därför mindre väl in i ett obligatoriskt system. Vidare skiljer sig arbetslöshetsförsäkringen från flertalet andra förmåner med hänsyn till att den enskilde i vissa fall kan återknyta till tidigare försäkringsperioder eller grunda sin rätt till ersättning på arbete som ligger tillbaka. Vad gäller utbildningsbidraget föreligger det inte någon rätt till sådant bidrag, om det inte har beslutats att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd skall sättas in. Utbildningsbidraget skiljer sig således från övriga för- måner genom att det inte bygger på någon rättighetslagstiftning. Regeringen anser att en överföring av arbetslöshetsförsäkringen och utbildningsbidraget i nuvarande utformning till socialförsäkringen sam- mantaget inte kommer att ge sådana samordningsvinster som uppväger nackdelarna med en sådan ändring. Utredningens förslag bör därför inte genomföras i denna del. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att avgränsningen av begrep- pet socialförsäkring skall utgå från hur trygghetssystemet administreras. Till socialförsäkringen bör därför hänföras flertalet trygghetssystem som administreras av , och de allmänna försäkringskassorna. 5.2 Uppdelning av socialförsäkringen i två grenar Regeringens förslag: Socialförsäkringarna skall delas in i en bosätt- ningsbaserad försäkring som avser garantibelopp och bidrag respek- tive en arbetsbaserad försäkring som avser inkomstförluster. Båda för- säkringarna skall gälla lika för alla som är bosatta respektive arbetar i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna har antingen till- styrkt eller inte kommenterat förslaget även om viss kritik förekommer. Kammarrätten i och Länsrätten i anför att även om det kan förefalla enkelt att dela socialförsäkringen i en bosätt- ningsbaserad och en arbetsbaserad del, kan förslaget till lagreglering inte betecknas som lättillgänglig. Statskontoret anser att skillnaderna mellan försäkringar och bidrag bör förtydligas, varvid försäkringslösningar bör användas för förmåner vid inkomstbortfall. Man avstyrker att alla hus- hållstransfereringar behandlas som försäkringar och anser att försäk- ringsformen bör förbehållas transfereringarna inom den arbetsbaserade försäkringen. Skälen för regeringens förslag: En fråga är om den personkrets som skyddas enligt svensk socialförsäkringslag bör utvidgas till att omfatta alla som arbetar här i landet, dvs. även medborgare i länder utanför EES. Därvid har man att ta ställning till om en sådan utvidgning kan ske t.ex. genom att den tillkommande personkretsen blir berättigad till endast vissa förmåner. Detta innebär att man måste överväga i vilken utsträck- ning nuvarande krav på bosättning och på inskrivning i försäkringskassa i skall upprätthållas gentemot andra förvärvsarbetande än de som enligt EG-rätten eller någon socialförsäkringskonvention har rätt till förmåner som regleras i den svenska lagstiftningen. Den som förvärvsarbetar i är i allmänhet också bosatt här. Ett undantag är utländska medborgare som endast tillfälligt arbetar hos svenska arbetsgivare. De omfattas av arbetsskadeförsäkringen men inte av övriga socialförsäkringar. Fråga är om personer som vanligen be- skattas här och som kan stå utan försäkringsskydd i bosättningslandet på grund av att de inte har arbete där. Lagen (1991:1047) om sjuklön och lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) gäller i allmänhet redan för sådana personer. Vidare skall en arbetsgivare betala arbets- givaravgifter på ersättning till arbetstagare som är försäkrade enligt LAF. Avgifterna bidrar till finansieringen av bl.a. den allmänna försäkringen. Om det gäller arbete , är den enskilde enligt praxis också obegränsat skattskyldig i . Denne skall då även be- tala allmän pensionsavgift. För löner betalas normalt särskild inkomstskatt. Socialförsäkringarna och andra bidragssystem är delvis skattefinansierade. Regeringen anser det vara rimligt att personer som förvärvsarbetar i än och som följaktligen inte anses bosatta här skall kunna få del av det svenska socialförsäkringsskyddet. En sådan utsträckning av socialförsäkringen skulle innebära en anpass- ning till vad som gäller i många andra EES-länder och enligt för- ordning 1408/71. Oavsett vilka huvudsystem för social trygghet som gäller i de olika länderna är det naturligt att vissa försäkringar är mera knutna till arbete och inkomster än till bosättning. Å andra sidan måste rätten till helt bosättningsgrundade förmåner bestå. Det kan heller inte komma i fråga att öppna hela det sociala bidragssystemet för alla perso- ner som arbetar här endast . Att i ett sådant fall be- tala t.ex. bostadsbidrag, assistansersättning och bilstöd kan normalt inte anses påkallat vid en mer eller mindre temporär vistelse här i landet. Däremot bör denna grupp kunna komma i åtnjutande av förmåner som avser att täcka inkomstbortfall. Regeringen föreslår därför att den svenska socialförsäkringen och an- slutande bidragssystem skall delas in i två delar. Den ena delen skall innehålla förmåner som är beroende av förvärvsarbete i och den andra förmåner som skall anses grundade på bosättning i . Bosätt- ningsdelen skall i princip omfatta ersättningar för olika kostnader och rena bidrag. Förmåner som ges med garantibelopp skall också räknas dit. Att inkomstförsäkringar ges i arbetslandet ter sig enligt vår uppfattning naturligt, i vart fall när det gäller ersättning för kortare tider. Man uppnår med en sådan ordning även en bättre överensstämmelse mellan social- försäkringsavgifter och försäkringsförmåner. Lika lämpligt kan det vara att hänvisa anspråk på ersättning för större kostnader och regelbundna bidrag för vissa utgifter till bosättningslandet. Sådana ersättningar finan- sieras ofta med skattemedel och grundprincipen är att man beskattas främst i det land där man är bosatt.