prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — Även en sådan bestämmelse medför att möjligheterna för en person som inte tillhör att få insyn i beslut som rör begravningsverksamheten blir goda. Det finns dock begränsningar i möjligheterna för den som inte tillhör att direkt påverka hur en församling sköter begravningsverksamheten. De som inte tillhör kyrkan har inte rösträtt till kyrkliga val och är inte valbara till förtroendeuppdrag inom kyrkan. De har därmed inte samma möjligheter som de som tillhör att direkt påverka eller delta i beslut om t.ex. begravningsavgiften eller om planering och utbyggnad av särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Enligt regeringens bedömning är det med hänsyn till detta angeläget att vidta åtgärder för att öka inflytandet och möjligheterna till påverkan för dem som inte tillhör . Kyrkomötet har avstyrkt att det införs ombud enligt kommitténs förslag och förordat en förbättrad länsstyrelsetillsyn. Enligt regeringens uppfattning är det i denna fråga viktigt att slå fast att begravnings- verksamheten i första hand är en samhällsangelägenhet som vänder sig till alla medborgare. Genom relationsändringen upphör de kyrkliga begravningshuvudmännen att vara kyrkokommuner och en del av det allmänna. Den försvagning av inflytandemöjligheterna för dem som inte tillhör som detta innebär bör motverkas genom särskilda insatser. I valet mellan ett särskilt ombud och förbättrad länsstyrelsetillsyn fäster regeringen vikt vid att ett särskilt ombud på ett tydligare sätt än kan företräda dem som inte tillhör i begravningsfrågor. Det är av värde att det finns en särskilt utsedd person som de icke tillhöriga kan vända sig till och som har till enda uppgift att företräda dem. Ombudet bör även ha större möjligheter att arbeta informellt och förebyggande än vad som myndighet kan göra. Risken för att systemet skall bli omständligt och administrativt tungrott bör därför inte överdrivas. Systemet med särskilt ombud har också likheter med de ombudsmannainstitutioner, som t.ex. diskrimineringsombudsmannen och barnombudsmannen, som förekommer i det svenska samhället. Regeringen föreslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att utse särskilda ombud med uppgift att följa begravningsverksamheten i de församlingar och kyrkliga samfälligheter som är huvudmän för begravningsverksamheten. Ombudens verksamhet bör avse frågor som berör dem som inte tillhör och syfta till att ta tillvara deras intressen. Till ombudens uppgifter bör bl.a. höra att kontrollera att samråd sker med berörda grupper i samband med anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av begravningsplatser samt att underlaget för fastställande av begravningsavgiften är rättvisande. Den särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader som regeringen föreslagit i avsnitt 4.4.1 bör därvid vara till god hjälp. Vidare bör ombuden verka för att församlingarna också i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör i frågor som rör begravningsverksamheten. Ombuden bör aktivt hålla sig informerade om begravningsverksamheten och om de synpunkter och önskemål rörande verksamheten som finns hos de trossamfund som är representerade inom huvudmannens område. Vid beslut av större vikt som berör begravningsverksamheten vid de särskilda gravplatserna bör ombuden förvissa sig om att de som inte tillhör något kristet trossamfund får sina intressen beaktade i rimlig mån. För att ombuden skall nå framgång med sitt arbete är det viktigt att de kan vinna förtroende både hos trossamfunden och hos huvudmännen för begravningsverksamheten. bör till ombud om möjligt utse en person som har kunskap om och förståelse för olika religioner och deras begravningsseder samt god kompetens i ekonomiska och administrativa frågor. En person bör kunna förordnas att vara ombud i flera församlingar. Det är inte nödvändigt att ombuden är stationerade på samma ort som . får avgöra den lämpliga fördelningen av uppdrag inom länet. För länsstyrelserna torde förslaget inte medföra några kostnader som motiverar ökade resurser. Några kostnadseffekter kommer därför inte att uppkomma på statsbudgeten till följd av förslaget om särskilda ombud. Sedan några års erfarenhet vunnits bör ombudsinstitutionen följas upp och utvärderas. Ombuden bör vara berättigade till skälig ersättning för sitt arbete och för sina kostnader. Ersättningsbeloppen bör vara schabloniserade. Det är inte rimligt att skall fastställa ersättningsbeloppen. Som Lagrådet anmärkt bör fastställandet av ersättningsbeloppen ses som föreskrifter om verkställighet av lag. De bör mot denna bakgrund fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ersättningen bör betalas av berörda församlingar som en del av kostnaderna för begravningsverksamheten. Ombuden bör inte ha egen beslutanderätt. Skulle ett ombud finna anledning att rikta anmärkning mot en församlings eller kyrklig samfällighets förvaltning skall han eller hon underrätta om detta. får då bedöma vilka åtgärder som erfordras och kan besluta om vitesföreläggande enligt nuvarande 9 kap. 2 § begravningslagen. Genom denna ordning kan ombuden ses som en förstärkning av tillsynsfunktion, något som flera remissinstanser förordat. För att kunna fullgöra sina uppgifter bör ombuden ha rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamheten. Ombuden bör också ha rätt att närvara, ställa frågor och göra påpekanden under de sammanträden i församlingen då begravningsfrågor behandlas och de bör därför kallas till sådana sammanträden. Vissa remissinstanser har uttryckt farhågor för att detta skulle kunna bli administrativt betungande och leda till att kyrkorådet inte med kort varsel kan behandla begravningsfrågor på ett vanligt sammanträde om inte ombudet kallats. Enligt regeringens bedömning behöver närvarorätten inte medföra några egentliga praktiska problem. Viktigare frågor rörande begravnings- verksamheten torde som regel inte komma upp till beslut med kort varsel. Ombudet och församlingarna bör även kunna enas om att vissa rutinbetonade ärenden får tas upp till övervägande och beslut utan föregående kallelse av ombudet. Med hänsyn till att begravnings- verksamhetens kostnader skall särskiljas är det inte orimligt att anta att utvecklingen går mot att alltfler församlingar skiljer ut de ärenden som rör begravningsverksamheten till en särskild nämnd. Därmed underlättas även samarbetet mellan församling och ombud. Med hänsyn till att begravningsverksamheten är en samhällsangelägenhet delar regeringen inte kyrkomötets uppfattning att det är en helt inomkyrklig angelägenhet hur denna verksamhet organiseras. Regeringen är därför positiv till en utveckling som innebär att verksamheten organiseras i särskilda nämnder för begravningsverksamheten, men anser inte att det finns anledning att lagstifta om detta. har föreslagit en skyldighet för huvudmännen att samråda med trossamfunden på orten vid anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av en allmän begravningsplats. Regeringen delar pastoratsförbundets uppfattning att samråd är en viktig åtgärd för att öka insynen och inflytandet samt möjligheterna för påverkan för dem som inte tillhör . Sådana samråd eller informationsmöten bör ske regelbundet, t.ex. , med dem som inte tillhör något kristet trossamfund i frågor rörande förvaltningen av de särskilda gravplatserna. Samråden bör kunna genomföras på ett informellt sätt och vända sig både till de lokala trossamfunden och till enskilda. Formerna för denna typ av samråd kan utvecklas av de berörda parterna utan närmare författningsreglering. De särskilda ombuden bör aktivt bidra till att sådana samråd kommer till stånd och själva delta i dem. När det gäller samråd om anläggning, utvidgning eller ändring av en befintlig begravningsplats bör samrådet dock ges fastare former. Det bör därför finnas en skyldighet för församlingarna/samfälligheterna att i sådana ärenden samråda med företrädare för andra trossamfund och andra berörda parter. 4.7 Vissa övriga frågor 4.7.1 Handläggning, överprövning och tillsyn Regeringens förslag: Förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas när församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna handlägger enskilda ärenden enligt begravningslagen. Begravningslagens bestämmelser om överklagande av beslut förtydligas så att det framgår att de endast avser beslut i enskilda ärenden. Församlingarna skall även efter relationsändringen vara de enskildas motpart när ett beslut av församlingen överklagas. Regeringens bedömning: Länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten kvarstår oförändrat. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det ställdes inte någon fråga på förslaget i denna del i enkäten i Remiss II. Justitiekanslern ifrågasätter huruvida inte beslut om fastställande av begravningsavgifter bör kunna överklagas och bli föremål för en laglighetsprövning. har ingen erinran mot förslaget. Kammarrätten i anmärker att eftersom församlingarna är myndigheter blir de inte längre motparter till de enskilda i överklagade mål. i påpekar att beslut om fastställande av begravningsavgift enligt den föreslagna 9 kap. 2 § begravningslagen torde vara överklagbart även om det inte direkt framgår av den föreslagna lydelsen av 11 kap. 6 § första stycket i samma lag. påpekar vidare att det inte finns någon föreskrift i begravningslagen som anger att har tillsyn över efterlevnaden av lagen. stiftssamfällighet anser att förvaltningslagens tillämpning vad gäller de kyrkliga huvudmännen bör klargöras. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Handläggning av ärenden Församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna i är kyrkliga kommuner. De är därmed förvaltningsmyndigheter när de handlägger ärenden enligt begravningslagen och förvaltningslagen (1986:223) är således fullt ut tillämplig för dem. Genom stat kyrkareformen upphör församlingarnas och samfälligheternas kommunstatus och därmed deras ställning som förvaltningsmyndigheter. Det innebär att förvaltningslagen inte blir tillämplig vid ärendehandläggning om det inte finns en särskild föreskrift om detta. Förvaltningslagens regler syftar till att garantera rättssäkerheten inom förvaltningen och att underlätta för den enskilde vid kontakter med myndigheterna. Flera av reglerna rör handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. I begravningsärenden är dessa regler viktiga, inte minst för dem som inte tillhör . Regeringen föreslår därför att förvaltningslagen skall tillämpas även när en församling/samfällighet handlägger enskilda ärenden enligt begravningslagen. Frågor rörande överprövning av beslut enligt begravningslagen kan beslut som rör begravningsverksamheten prövas på i huvudsak två olika sätt. Alla som är folkbokförda i en kyrkokommun eller en kommun som är huvudman för begravningsverksamheten kan genom ett överklagande få lagligheten av ett beslut prövad av en allmän förvaltningsdomstol, s.k. laglighetsprövning. Domstolen kan i sådana mål upphäva beslutet om det inte tillkommit i laga ordning, om det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för församlingen eller kommunen, om det organ som fattat beslutet överträtt sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Domstolen kan dock inte sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Beslut i enskilda ärenden enligt begravningslagen kan överklagas av den som direkt berörs av beslutet. Besluten överklagas till . beslut i ett överklagat ärende får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det överklagade förvaltningsbeslutet kan ersättas med ett annat beslut av den överprövande instansen. kommer församlingarna inte längre att vara kyrkokommuner utan registrerade organisatoriska delar av det registrerade trossamfundet . Reglerna för hur församlingarna fattar beslut kommer inte att bestämmas i lag utan fastställas av genom en kyrkoordning. Det blir därför inte möjligt att behålla laglighetsprövningen för beslut som fattas av församlingar. Om en kommun är huvudman för begravningsverksamheten kvarstår möjligheten för en kommunmedlem att begära laglighetsprövning av kommunens beslut om budget m.m. En följd av att möjligheten till laglighetsprövning bortfaller för beslut av kyrkliga huvudmän blir att den som inte tillhör inte kan klaga på beslut av församlingarna som inte avser enskilda ärenden utan är av allmängiltig karaktär. Till sådana generella beslut hör t.ex. beslut om budget för och finansieringen av begravningsverksamheten, om planering och utbyggnad av begravningsplatser samt om regler och anvisningar för verksamheten. Regeringen finner att det mot bakgrund av nya ställning som registrerat trossamfund inte är lämpligt att införa regler som ger dem som inte tillhör kyrkan en klagorätt som motsvarar laglighetsprövningen. Regeringen har därför i avsnitt 4.6 lämnat förslag om särskilda ombud och om samråd som på annat sätt skall öka bl.a. inflytandet på sådana beslut för dem som inte tillhör . Regeringen kommer självfallet att följa utvecklingen och, om behov av överprövning visar sig föreligga, återkomma med förslag till åtgärder. i har ifrågasatt om inte kommitténs förslag medför att en huvudmans beslut om fastställande av begravningsavgift kan överklagas som ett förvaltningsbeslut enligt begravningslagen. Regeringen anser att det inte finns skäl att införa regler som medger ett sådant förfarande. I 11 kap. 6 § begravningslagen bör det därför klargöras att endast beslut i enskilda ärenden kan överklagas enligt lagen. Som Kammarrätten i har påpekat medför församlingarnas nya ställning att de inte längre automatiskt blir motparter till den enskilde enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) i överklagade mål. Enligt regeringens uppfattning finns det inte någon anledning till ändring i den ordning som gäller . Regeringen föreslår därför att begravningslagen ändras så att de kyrkliga huvudmännen även efter relationsändringen blir den enskildes motpart vid överklagande av beslut som huvudmännen har fattat. Tillsyn Av 9 kap. 2 § begravningslagen följer indirekt att länsstyrelserna får ett ansvar för att verksamheten sköts enligt lagen. Några remissinstanser har föreslagit att tillsynsansvar skall förstärkas och göras tydligare i lagen. Regeringen gör bedömningen att de särskilda ombud som föreslagits i avsnitt 4.6 kommer att utgöra ett verksamt tillskott till tillsynen inom ett område som fordrar särskild uppmärksamhet. Utöver detta anser regeringen inte att det finns behov av förstärkt tillsyn. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att länsstyrelsernas tillsynsansvar över verksamheten bör kvarstå oförändrat. 4.7.2 Övrigt Regeringens förslag: I begravningslagen införs bestämmelser som klargör att en dödfödd som avlidit efter utgången av tjugoåttonde havandeskapsveckan skall gravsättas eller kremeras och beredas gravplats på en allmän begravningsplats. Detsamma skall gälla för en dödfödd som avlidit före utgången av tjugoåttonde havandeskapsveckan om kvinnan begär det och ett läkarintyg om dödsfallet lämnas till huvudmannen. Kommittén har inte lämnat förslag i denna fråga. Remissinstanserna: har påpekat att bestämmelsen i 23 § begravningsförordningen (1991:749) kan uppfattas så att kyrkogårds- eller krematoriemyndigheterna får avgöra om gravsättning eller kremering av en dödfödd som avlidit före utgången av tjugoåttonde havandeskapsveckan får ske. anser det angeläget att det i begravningslagen klargörs att myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla dessa tjänster om kvinnan är folkbokförd inom deras förvaltningsområde. kyrkomöte: De föreslagna reglerna om skyldighet för kyrkogårds- eller krematoriemyndigheterna att under vissa förutsättningar tillhandahålla gravsättning eller kremering av tillstyrks. Förslaget får dock inte uppfattas så att t.ex. en sjukvårdsinrättning är förhindrad att till huvudmannen överlämna för kremering. Kyrkomötet anser även att det råder oklarheter vid jämförelse mellan regeringens förslag och bl.a. allmänna råd rörande omhändertagande av efter abort (SOSFS 1990:8). Skälen för regeringens förslag: Beträffande begravning av dödfödda gäller följande. I begravningslagen eller begravningsförordningen finns inte några föreskrifter som avser dödfödda som avlidit efter tjugoåttonde havandeskapsveckan. Enligt 2 och 24 §§ folkbokföringslagen anmäls dessa dödfödda till skattemyndigheten, men de folkbokförs inte. Däremot utfärdas enligt dödsbevis och dödsorsaksintyg och begravningslagens bestämmelser om gravsättning och kremering tillämpas. En dödfödd som avlidit före utgången av tjugoåttonde havandeskapsveckan får enligt 23 § begravningsförordningen gravsättas och kremeras utan intyg för gravsättning eller kremering, om ett läkarintyg om dödsfallet lämnas till den som förvaltar begravningsplatsen eller krematoriemyndigheten. I 2 kap. 3 § begravningslagen anges att den som vid dödsfallet var folkbokförd inom pastoratet, den kyrkliga samfälligheten eller kommunen skall beredas gravplats på en allmän begravningsplats. Enligt regeringens förslag i avsnitt 4.4.2 kommer det i lagen också att anges att dödsboet efter den som var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde skall tillhandahållas vissa begravningstjänster utan kostnad för dödsboet. Regeringen anser att det är angeläget att det av begravningslagen klart framgår vad som gäller vid begravning av dödfödda. I lagen bör därför införas regler som motsvarar den praxis som tillämpas beträffande rätten till gravplats m.m. för dödfödda som avlidit efter tjugoåttonde havandeskapsveckan. När det gäller en dödfödd som avlidit före utgången av tjugoåttonde havandeskapsveckan delar regeringen uppfattning att det bör vara kvinnan som avgör om begravning skall ske. Enligt de principer som i andra sammanhang tillämpas i fråga om bör avgörandet ytterst ligga på kvinnan. Under förutsättning att ett läkarintyg om dödsfallet utfärdas och lämnas till huvudmannen skall således gravsättning eller kremering ske i sådana fall. Även dessa dödfödda bör ha rätt att beredas gravplats. Detta bör framgå av lagen. När bestämmelserna om dödfödda skall tillämpas bör kvinnans folkbokföringsort avgöra inom vilken huvudmans förvaltningsområde som gravsättning eller motsvarande skall ske. I avsnitt 4.4.2 föreslår regeringen att de tjänster som utan kostnad skall tillhandahållas dödsboet efter en avliden också skall tillhandahållas utan kostnad när en dödfödd begravs. kyrkomöte tar i sitt yttrande upp frågan om hur förslagen förhåller sig till de gällande allmänna råden från rörande omhändertagande av efter abort (SOSFS 1990:8). Förslaget får enligt kyrkomötet inte uppfattas så att t.ex. en sjukvårdsinrättning är förhindrad att till huvudmannen överlämna för kremering. Regeringens förslag rörande behandlingen av dödfödda avser sådana förfaranden som utgör ett led i en begravning enligt begravningslagens regler. Förslaget är inte avsett att inverka på de rutiner för ett värdigt omhändertagande av som utvecklats med stöd av de rekommendationer som utfärdat. Det bör framhållas att regeringens förslag till förändringar i begravningslagen i allt väsentligt är sådana nödvändiga ändringar av lagstiftningen som föranleds av de ändrade relationerna mellan staten och . Något underlag för en allmän översyn av begravningslagen föreligger inte. Det finns inte heller något underlag för att behandla frågor som rör omhändertagande av som inte skall begravas enligt begravningslagens bestämmelser. Hithörande frågor regleras genom de allmänna råd som utfärdar. Enligt vad regeringen erfar kommer att med anledning av bl.a. de föreslagna ändringarna i begravningslagen omarbeta de allmänna råden. 5 De kyrkliga kulturminnena De förslag som behandlas i detta avsnitt har lämnats av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet i betänkandet Staten och trossamfunden, Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43). 5.1 Kyrkoantikvarisk ersättning 5.1.1 Bakgrunden till regeringens förslag Det kyrkliga kulturarvet Kulturarvet är en omistlig och ofrånkomlig del av vår kulturella helhet och identitet. Det är ett gemensamt arv från tidigare generationer, något som står för kontinuitet och tradition, som det ständigt förändras. Kulturarvets betydelse kommer till uttryck i bl.a. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen). I 1 kap. 1 § föreskrivs att det är en nationell angelägenhet att skydda och bevara vår kulturmiljö samt att ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som stat och kommun skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. är ansvarig för den största sammanhållna delen av vårt kulturarv. Det kyrkliga kulturarvet är mångfacetterat och omfattar bl.a. kyrkobyggnader, prästgårdar och andra byggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier, begravningsplatser samt kyrkliga arkiv och kyrkomusik. En betydelsefull del av det kyrkliga kulturarvet är de kyrkliga kulturmiljöerna. Det kyrkliga kulturarvet har byggts upp under närmare ett årtusende och har formats i kontinuerlig växelverkan med andra delar av samhället. Genom kyrkans historiska ställning har det kommit att både avspegla och utgöra en väsentlig del av historia. Det är fråga om ett levande kulturarv som fortlöpande har använts och alltjämt används för samma ändamål. Det är också ett kulturarv som är tillgängligt för alla, oberoende av exempelvis kyrkotillhörighet, ålder, kön och medborgarskap. Var och en har möjlighet att uppleva kyrkobyggnaderna och deras inventarier som historiska och antikvariska minnesmärken, att ta del av konst och arkitektur, att lyssna på kyrkomusik eller att söka av stillhet och ro. De kyrkliga arkiven är till följd av offentlighetsprincipen tillgängliga för alla. Det är av stor betydelse att detta gemensamma kulturarv bevaras till kommande generationer. De kyrkliga kulturminnena När det gäller vissa kategorier av den kyrkliga egendomen ställer staten speciella krav i fråga om förvaltningen. I 4 kap. kulturminneslagen finns det nämligen särskilda bestämmelser om skydd för kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. Skyddet för dessa s.k. kyrkliga kulturminnen är generellt, dvs. oberoende av någon myndighets beslut (se 4 kap. 1 §). De särskilda skyddsbestämmelserna har sina rötter långt tillbaka i tiden och skall ses mot bakgrund av ställning i det svenska samhället . Med kyrkobyggnad avses i kulturminneslagen byggnader som invigts för och som vårdas av en kyrklig kommun samt domkyrkor som står under egen förvaltning (4 kap. 2 § andra stycket). Kyrkotomt definieras som ett område kring en kyrkobyggnad som hör samman med byggnadens funktion och miljö och som inte är begravningsplats (4 kap. 2 § tredje stycket). Begravningsplats är ett område eller utrymme som är behörigen anordnat för och som har tagits i anspråk för förvaring av avlidnas stoft eller aska, se 4 kap. 12 § första stycket kulturminneslagen och 1 kap. 1 § begravningslagen (1990:1144). Bestämmelserna om skydd för kyrkliga inventarier omfattar inventarier av kulturhistoriskt värde, som hör till kyrkobyggnad eller annan kyrklig byggnad eller begravningsplats (4 kap. 6 § kulturminneslagen). De generella skyddsbestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen innebär i korthet att de kyrkliga kulturminnena skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas. Förvaltningen skall präglas av respekt för egendomens och miljöernas särskilda karaktär. Antikvariska krav måste beaktas. Vissa åtgärder kräver tillstånd av . En kyrkobyggnad som är uppförd eller en kyrkotomt eller begravningsplats som har tillkommit får inte ändras på något väsentligt sätt utan tillstånd (4 kap. 3 och 13 §§). () kan under vissa förutsättningar besluta att tillståndsplikten skall gälla också för en kyrkobyggnad, kyrkotomt eller begravningsplats som har tillkommit efter utgången av (4 kap. 4 och 14 §§).