prop · GM0390 · 1999-01-01 00:00:00 — Frågan om förbindelsekontorets uppgifter har diskuterats i den arbetsgrupp som kommissionen tillsatt för att underlätta genomförandet av utstationeringsdirektivet. Arbetsgruppen har kommit till slutsatsen att en rimlig tolkning av artikel 4.1 är att förbindelsekontoret skall ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som skall gälla för utstationerade arbetstagare. Regeringen delar denna uppfattning. Som regeringen tidigare anfört bör förbindelsekontoret uttryckligen åläggas att ge information om det svenska kollektivavtalssystemet. Eftersom utstationerande arbetsgivare kan bli tvungna att träffa svenska kollektivavtal är det viktigt att arbetsgivarna redan före en utstationering får detta klart för sig och att de kan få information om kollektivavtalsvill- korens innehåll. Förbindelsekontoret bör därför förklara hur det svenska systemet fungerar med dispositiva lagregler och kollektivavtal. Det bör också kunna upplysa om vilket kollektivavtalsområde som kan komma att bli tillämpligt och hänvisa till parterna för närmare information om avtalsvillkoren. De som efterfrågar information kan vara arbetsgivare, arbetstagare och andra myndigheter både i och utomlands. I likhet med utredaren anser regeringen att information bör i första hand lämnas enbart om inhemska regler. Det ligger i sakens natur att informationen om tillämpliga regler blir ganska allmänt hållen. Förbindelsekontoret bör kunna tillhandahålla den lagtext som blir aktuell att tillämpa. Utredaren har dock föreslagit att förbindelsekontoret inte åläggs skyldighet att översätta informationen till främmande språk. Med tanke på att de flesta frågor om utstationeringsvillkor sannolikt kan väntas komma från utstationerande företag från andra länder anser emellertid regeringen att förbindelsekontoret bör tillhandahålla visst informationsmaterial, t.ex. broschyrer, åtminstone på engelska. Förbindelsekontoret får självt avgöra om det finns behov av och resurser för att tillhandahålla översättningar i övrigt. AMS har påpekat att förbindelsekontoret även bör kunna ge informa- tion om grunderna i utlänningslagstiftningen och om arbetstillstånd vid utstationeringar från länder utanför EES. Regeringen anser att förbin- delsekontoret bör informera om att det kan krävas arbetstillstånd vid utstationeringar från tredje land men att det i övrigt kan hänvisa t.ex. till för närmare upplysningar. Det är inte meningen att förbindelsekontoret skall ge rådgivning och tolka reglerna, annat än på de områden myndigheten redan tidigare ägnat sig åt rådgivning. För besked om hur bestämmelserna skall tolkas, bör den informationssökande vända sig till sin arbetstagar- eller arbetsgivar- organisation, eller till praktiserande jurister på advokatbyråer. Dit bör frågeställaren också vända sig för information om svenska villkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering men som inte omfattas av utstationeringsdirektivet och därmed inte heller av lagen. Exempel på sådana regler är anställningsskyddslagens bestämmelser och skatteregler. Förbindelsekontoret skall känna till vilka förbindelsekontor som finns i stater inom EES och vid behov samarbeta med dessa. Samarbete mellan övervakande myndigheter Medlemsstaterna skall enligt artikel 4.2 också planera ett samarbete mellan de offentliga förvaltningar som enligt nationell lagstiftning har att övervaka de arbets- och anställningsvillkor som anges i direktivet. Samarbetet skall särskilt bestå i att besvara förfrågningar från dessa övervakande förvaltningar. Förfrågningarna skall vara motiverade och röra utsändande av arbetstagare till andra medlemsstater. Informationsutbytet skall även röra gränsöverskridande verksamheter som kan antas vara olagliga och annat uppenbart missbruk. Det samarbete som nämns avser framför allt internationellt samarbete mellan myndigheterna. Något samlat register finns inte i för oegentligheter begångna av svenska arbetsgivare. I betänkandet finns exempel på olika typer av missbruk och var information om sådant kan hämtas. Utredaren har konstaterat att inte har någon stor erfarenhet av utstationeringar och såvitt känt, har den utländska verksamhet som förekommit i landet, inte orsakat några problem. I likhet med utredaren anser regeringen att det därför är svårt att ställa upp riktlinjer för på vilket sätt myndigheterna kan behöva samarbeta. Om behov uppkommer, förutsätter emellertid regeringen att myndigheterna tar nödvändiga kontakter, nationella såväl som internationella, utan att några särskilda föreskrifter nu ges om detta. Förbindelsekontoret bör därför inte nu åläggas några särskilda uppgifter vad gäller samarbetet mellan övervakande myndigheter. Artikel 4.2 anger också att kommissionen och de offentliga förvaltningar som avses i artikeln i nära samarbete skall granska de problem som kan uppkomma vid genomförandet av artikel 3.10, dvs. t.ex. när utstationerande företag åläggs arbets- och anställningsvillkor på andra områden än som anges i artikel 3.1 a g för att bestämmelserna rör ordre public. Denna regel blir aktuell såvitt avser medbestämmande- lagens bestämmelser om föreningsfrihet, förhandlingsrätt och fredsplikt när kollektivavtal har träffats (se avsnitt 5.6). Varje medlemsstat skall enligt direktivet underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om de förbindelsekontor eller behöriga instanser som har utsetts. Vidare sägs i direktivet i artikel 4.3 att den ömsesidiga administrativa hjälpen skall vara kostnadsfri. Varje medlemsstat skall vidare vidta åtgärder för att informationen om de arbets- och anställningsvillkor som avses i artikel 3 skall vara allmänt tillgänglig. Regeringen konstaterar, liksom utredaren, att arbets- och anställningsvillkor som är reglerade i lag är allmänt tillgängliga i . Kollektivavtal som kan komma att bli tillämpliga för utländska arbetstagare kommer avtalsparterna att tillhandahålla. Några särskilda åtgärder behövs därför inte i detta avseende. Arbetarskyddsstyrelsen bör vara förbindelsekontor Utredaren har föreslagit att Arbetarskyddsstyrelsen utses till förbindelse- kontor. Skälen till detta är att det mest omfattande regelverket finns inom arbetsmiljöområdet och att myndigheten redan tillhandahåller informa- tion genom bl.a. en omfattande publikationsservice och på Internet. Arbetarskyddsstyrelsen har invänt att det avgörande inte bör vara på vilket område det mest omfattande regelverket finns utan på vilket område de flesta frågorna kan väntas komma. De flesta frågorna kan enligt styrelsen väntas röra löne- och anställningsvillkor, kollektivavtal och semesterregler. LO anser att övervägande skäl talar för att AMS utses till förbindelse- kontor. AMS handlägger i samråd med de fackliga organisationerna ärenden om arbetstillstånd när företag utanför EU tillfälligt vill etablera sig i landet. Det är därför lämpligt enligt LO att samma myndighet handlägger ärenden vare sig det rör etableringar inom eller utom EU. Regeringen konstaterar i likhet med utredaren att någon tillsynsmyndighet inte finns vad gäller löne- och anställningsvillkor, kollektivavtal och semester. Någon myndighet som har kunskap och kompetens på samtliga de områden som omfattas av direktivet finns inte. Det är dock lämpligt att den myndighet som utses till förbindelsekontor redan har kunskap om reglerna på några av dessa områden. Regeringen delar därför utredarens uppfattning att Arbetarskyddsstyrelsen bör utses till förbindelsekontor. 5.8 Möjlighet att väcka talan Regeringens förslag: Utstationerade arbetstagare skall ha rätt att föra talan i . Forum skall vara Arbetsdomstolen eller tingsrätten i ort där arbetstagaren är eller har varit utstationerad. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig i frågan eller har inga invändningar mot förslaget. ifrågasätter om det är sakligt motiverat att föreslå som alternativt forum. Bakgrund: För att göra gällande rätten till de arbets- och anställningsvillkor som garanteras i direktivet skall, enligt artikel 6, talan kunna väckas i den medlemsstat inom vars territorium arbetstagaren är eller har varit utstationerad. Detta skall dock inte hindra att arbetstagaren i stället väcker talan i en annan stat i enlighet med internationella konventioner om rättslig behörighet. För civilrättsliga tvister med internationell anknytning som uppkommer inom EU, regleras domsrätten i Brysselkonventionen av om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område. Brysselkonventionen gäller som lag i . Konventionen har för del dock ännu inte trätt i kraft i förhållande till alla EU:s medlemsstater (se regeringens tillkännagivande 1998:1689). Om svaranden har hemvist i en EFTA-stat eller om en domstol i en EFTA-stat är exklusivt behörig gäller domsrättsreglerna i av . De båda konventionerna är i stort sett identiska till sitt innehåll. Det är huvudsakligen dessa konventioner som åsyftas i artikel 6 i utstationeringsdirektivet. Enligt Bryssel- och Luganokonventionerna är huvudregeln att talan skall väckas i staten där svaranden har hemvist. Vissa alternativa forumregler finns dock. För tvister om enskilda anställningsavtal kan talan väckas vid domstolen i den ort där arbetstagaren vanligtvis utför sitt arbete. Om hon eller han inte utför sitt arbete i ett och samma land, kan talan väckas där det affärsställe genom vilket arbetstagaren anställdes var eller är beläget. För internationella tvister där länder utanför konventionsstaternas område är inblandade, saknas lagfästa bestämmelser om domsrätt. Där tillämpas i stället svenska internationell-processrättsliga behörighets- regler. Enligt dessa görs bedömningen av om svensk domsrätt föreligger med utgångspunkt från en analogisk tillämpning av kapitel 10 i . Tanken är att när en tvist har en så stark anknytning till en svensk domstol att den är behörig enligt svenska forumregler, så har tvisten antagligen en så stark anknytning till att svensk domsrätt bör föreligga. Vid korta utstationeringar skulle möjligen 10 kap 4 § om obligationsforum kunna vara tillämpligt. Det bör dock krävas reella anknytningspunkter för att de svenska forumreglerna skall tillämpas. Även vid tillämpningen av de svenska internationell- processrättsliga behörighetsreglerna kan Bryssel- och Lugano- konventionerna ha betydelse. Vad gäller den svenska offentligrättsliga lagstiftningen anses den i princip omfatta alla arbetstagare inom (se avsnitt 5.1). Talan mot en utländsk arbetsgivare som brutit mot t.ex. arbetsmiljölagen eller arbetstidslagen förs därför här i landet. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i direktivet är att en utstationerad arbetstagare skall arbeta tillfälligt i ett annat land än sitt hemland. Arbetstagaren i fråga arbetar i regel vanligen i sitt hemland. Man kan också tänka sig fall där arbetstagaren inte vanligen arbetar i något särskilt land utan ständigt skickas ut av sin arbetsgivare på tillfälliga uppdrag i olika länder. För en arbetstagare som vill väcka talan mot arbetsgivaren med anledning av ett enskilt anställningsavtal pekar Bryssel- och Luganokonventionerna i båda situationerna på domstolen i antingen landet där arbetsgivaren finns, arbetstagarens vanliga arbetsland, eller om inte sådant finns landet där arbetstagaren anställdes, som rätt forum för en tvist om ett enskilt anställningsavtal. För att talan också skall kunna väckas vid det alternativa forum som anges i direktivet i landet där utstationeringen är eller har varit anser regeringen i likhet med utredaren att en särskild regel måste införas om detta. Även för internationella tvister som rör icke-konventionsbundna stater, klargörs rättsläget genom en uttrycklig bestämmelse om svensk domsrätt vid utstationeringar här i landet. Tvister om brott mot de civilrättsligt reglerade lagarna bör, som utredaren föreslagit, handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Om det inte finns förutsättningar att föra talan vid Arbetsdomstolen, bör forum i så fall vara tingsrätten i den ort där arbetstagaren är eller har varit utstationerad. har anfört att det förefaller mindre välbetänkt att föreskriva att talan skall väckas vid om det finns flera domstolar som var för sig är behöriga. Inte minst processekonomiska skäl talar enligt tingsrätten för att talan får väckas vid någon av tingsrätterna som enligt huvudregeln är behörig. Regeringen delar denna uppfattning. När arbetstagaren har varit utstationerad på flera orter, bör talan därför väckas vid tingsrätten i någon av dessa orter. Det skall påpekas att den forumregel som införs, endast blir tillämplig vid tvister som rör de områden lagen reglerar. Vid tvister om andra anställningsvillkor skall Bryssel- eller , eller de svenska internationell-processrättsliga behörighetsreglerna, tillämpas. Samma sak gäller tvister om kollektivavtalsvillkor. Beträffande möjligheten att kumulera tvister om anställningsvillkor när Bryssel- eller är tillämplig, se artikel 22 i konventionerna. 5.9 Verkställighet av utländska administrativa domar eller brottmålsdomar Regeringens bedömning: Någon regel om verkställighet av utländska offentligrättsliga domar bör inte införas. Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit att utländska domar, varigenom en svensk arbetsgivare ådömts sanktioner för brott mot utländska regler vid utstationeringar, skall kunna verkställas i i enlighet med förfarandet i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighets- lagen). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte eller har inga invändningar mot förslaget. menar dock att inte har någon skyldighet att införa en verkställighetsregel. och Riksåklagaren avstyrker den föreslagna verk- ställighetsregeln. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder om bestämmelserna i direktivet inte följs. I synnerhet skall de enligt artikeln sörja för att arbetstagarna eller deras företrädare har tillgång till lämpliga förfaranden som avser att säkerställa de skyldigheter som anges i direktivet. Om en utstationerande arbetsgivare bryter mot de lagreglerade arbets- och anställningsvillkor som anges i direktivet kan i vissa fall sanktioner i form av skadestånd dömas ut. I andra fall är emellertid reglerna sanktionerade genom straffavgifter, viten eller andra administrativa avgifter eller genom böter och fängelse. En dom om skadestånd är verkställbar i länder inom EU och EFTA enligt Bryssel- och Luganokonventionerna. Konventionerna gäller emellertid endast domar på privaträttens område. En brottmålsdom, varigenom någon har förpliktats att betala ett enskilt anspråk, kan dock verkställas i skadeståndsdelen med stöd av konventionerna. En dom meddelad i utstationeringslandet om böter eller någon annan straffrättslig eller administrativ sanktion kan emellertid i allmänhet inte verkställas i arbetsgivarens hemland, där de utmätningsbara tillgångarna i regel finns. Ett undantag är om det berörda landet tillträtt den konvention på detta område som ratificerat, Europeisk konvention om brottmålsdoms internationella verkningar, 1970. Få länder har emellertid ratificerat konventionen. Svenska arbetsgivare som inte uppfyller sina skyldigheter vid utstationeringar utomlands, kan lagföras i om de brutit mot straffrättsliga bestämmelser utomlands och om gärningen även är straffbar enligt svensk lag. De skall i så fall enligt 2 kap. 2 § dömas i enlighet med svensk lag. Är det fråga om brott mot regler som är sanktionerade genom viten och straffavgifter, är svensk lag emellertid inte tillämplig. Enligt lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott (lagföringslagen) kan en stat överlåta åt att lagföra någon för ett brott om den misstänkte har hemvist här, eller vice versa. Överförandet av lagföringen kan ske till eller från en stat som har tillträtt den europeiska konventionen av om överförande av lagföring i brottmål. Det är emellertid endast vissa länder inom EU som tillträtt konventionen. Om några internationella överenskommelser inte finns mellan och en utstationerande arbetsgivares hemland, anses svenska domstolar i princip inte behöriga att ta upp mål som rör utländska offentligrättsliga krav. Det brukar sägas att svenskt rättskipningsintresse saknas. Den här inställningen förekommer även i andra länder. Utredaren har emellertid anfört att i och med att brott mot direktivets bestämmelser måste kunna sanktioneras på ett verkningsfullt sätt kan det sägas att medlemsstaterna har ett gemensamt rättskipningsintresse. I ett fall då en svensk arbetsgivare inte uppfyllt utländska vitessanktionerade krav vad gäller t. ex. arbetsmiljö gentemot sina anställda, skulle således även svenskt rättskipningsintresse föreligga. I princip skulle det därför inte längre finnas något hinder mot att ta upp ett mål rörande tillämpning av utländsk offentligrättslig lagstiftning vid en svensk domstol. Ett sådant förfarande kräver emellertid att svenska myndigheter blir underrättade om arbetsgivarens förseelser och att de därefter vidtar åtgärder mot denne. Utredaren har bedömt att det får anses något osäkert om lagföring inför svensk domstol verkligen skulle äga rum i dessa situationer. Mot denna bakgrund har utredaren ansett att det finns en risk för att utstationerande arbetsgivare som bryter mot de bestämmelser som anges i direktivet i vissa fall kommer undan utan något straff. Verkningsfulla sanktioner krävs enligt utredaren för att säkerställa ett effektivt genomförande av direktivet så att artikel 5 uppfylls. Utredaren har därför föreslagit att utländska domar och beslut varigenom svenska utstationerande arbetsgivare ådömts straffrättsliga eller administrativa sanktioner för brott mot sådana bestämmelser som anges i direktivet, skall kunna verkställas i . En viss prövning bör dock ske enligt utredaren, i enlighet med förfarandet i internationella verkställighets- lagen. Riksåklagaren har anfört att internationella verkställighetslagen är utformad uteslutande för verkställighet av straffrättsliga sanktioner och att förfarandet är komplicerat och osmidigt. En tillämpning av lagen i andra sammanhang skulle möta betydande problem. Även Rikspolis- styrelsen har instämt i kritiken mot att koppla verkställigheten till internationella verkställighetslagen. har vidare anfört att det ligger närmast till hands att försöka lösa problemet genom en ömsesidigt verkande internationell överenskommelse. I annat fall behöver enligt styrelsen en närmare analys göras beträffande frågan om det finns ett svenskt rättskipningsintresse och ett svenskt straffanspråk i sådana fall där en arbetsgivare med hemvist i inte uppfyller de krav som ställs i utstationeringslandet. har anfört att artikel 5 i direktivet endast ålägger medlemsstaterna att se till att de arbetstagare som är utstationerade inom deras territorium garanteras vissa anställningsvillkor angivna i artikel 3.1. Någon skyldighet att bevaka hur det egna landets arbetsgivare agerar utomlands har inte medlemsstaterna enligt direktivet. Regeringen anser liksom utredaren att det är otillfredsställande att sanktionerna för brott mot utstationeringslandets arbets- och anställningsvillkor i många fall blir ineffektiva. En internationell över- enskommelse om verkställighet av domar och beslut eller en överens- kommelse om sanktioner vore givetvis önskvärd. Någon sådan överenskommelse är emellertid inte möjlig att nå före direktivets genomförande. Som några remissinstanser pekat på är frågorna på detta område komplicerade och kräver åtskillig utredning och analys. Vidare kan konstateras, som påpekat, att direktivet inte direkt ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder gentemot hemlandets arbetsgivare. Regeringen bedömer således att det inte bör införas någon sådan verkställighetsregel som utredaren föreslagit. 6 Lagens ikraftträdande Regeringens förslag: Lagen skall träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Lagen föreslås träda i kraft . Det är den dag då direktivet senast skall vara genomfört och det är den dag kommissionens arbetsgrupp har rekommenderat som genomförandedag i alla berörda länder. Det är av praktiska skäl önskvärt att direktivet genomförs överallt där så kan ske. På så sätt uppstår det ingen osäkerhet om direktivets tillämplighet vid utstationeringar. 7 Konsekvensbeskrivning Det framlagda förslaget får konsekvenser för Arbetarskyddsstyrelsen som föreslås bli det förbindelsekontor som direktivet föreskriver. Förbindelsekontorets uppgift blir främst att ge information om de svenska anställnings- och arbetsvillkor, som kan bli aktuella vid en utstationering i . I uppgiften ingår att hitta lämpliga former för att kunna både upplysa om aktuell lagreglering och hänvisa till kollektivavtalsparterna. Därutöver åligger det förbindelsekontoret att samarbeta med motsvarande myndigheter i andra länder. En del av berörd lagstiftning finns inom området för arbetarskydd, som Arbetarskyddsstyrelsen hanterar. Det kan emellertid antas att det främst blir frågor rörande kollektivavtalssystemet och semesterlag- stiftningen, som informationen kommer att behöva inriktas mot. Myndigheten har ingen specialkompetens på dessa områden. Visserligen har det såvitt känt förekommit få utstationeringsfall i . Med hänsyn till Arbetarskyddsstyrelsens ansträngda arbetsbörda bedömer regeringen emellertid att myndigheten behöver förstärkas med medel motsvarande en anställning. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för angående finansieringen, som avses ske inom ramen för det aktuella utgiftsområdet. Genom förslaget fastslås att jämställdhetslagens diskrimineringsförbud även gäller vid utstationeringar. Förslaget medför således positiva konsekvenser vad gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag om utstationering av arbetstagare Bestämmelsen motsvarar artikel 1.1 i direktivet och behandlas i avsnitt 5.2.1. Lagen gäller när en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land än , sänder arbetstagare hit till landet för att utföra arbete. Även om lagen grundas på direktivet, kommer alltså tillämpningsområdet inte endast att omfatta utstationeringar till från EU:s medlemsstater eller EES-länderna utan utstationeringar från vilket främmande land som helst. Med etablerad avses att arbetsgivaren skall bedriva verksamhet. Arbetsgivaren skall tillhandahålla tjänster över gränserna. Tjänsterna kan utföras för ett annat företags räkning, en kund, en ekonomisk samarbetspartner eller ett företag som tillhör samma koncern som arbetsgivaren. Bestämmelsen är utformad i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen motsvarar artikel 1.2 i utstationeringsdirektivet och behandlas i avsnitt 5.2.1. Bestämmelsen motsvarar artikel 1.3 i direktivet och behandlas i avsnitt 5.2.1 och 5.2.2. I första stycket definieras vad som avses med en utstationering. Det kan vara fråga om tre gränsöverskridande åtgärder. Punkten 1 förutsätter att det finns ett avtal mellan arbetsgivaren som skall utföra tjänsterna och kunden i . Att parten i inte bara skall sluta avtal med den utländske arbetsgivaren utan också vara mottagare av tjänsterna innebär att handelsresande och företag som transporterar varor eller personer i regel inte kommer att omfattas av lagens bestämmelser. Detsamma gäller t. ex. för utsända TV-reportrar och journalister som arbetar för en utländsk arbetsgivare och det därvid inte finns någon mottagare av tjänsterna i . Arbetstagaren skall stå under arbetsgivarens ledning. Med detta avses att arbetsgivaren skall ha det övergripande ansvaret över arbetets organisation, inte att arbetsgivaren personligen skall vaka över arbetets anordnande. Det ligger i sakens natur att arbetsgivaren inte befinner sig på arbetsplatsen vid utstationeringar. Detta innebär att lagen även kommer att bli tillämplig för s.k. okontrollerade arbetstagare.