prop · GM0319 · 1999-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Gärningsformerna försök, förberedelse och stämpling är inte belagda med straff när det gäller häleri. Delar av det föreslagna brottet penninghäleri är att bedöma som häleri och övriga former av penninghäleri har ett nära släktskap med hälerigärningen. Något skäl att generellt utvidga ansvar för häleribrottet i angivet hänseende har inte framkommit. Regeringen anser därför att det saknas skäl att straffbelägga försök, förberedelse eller stämpling till penning- häleri. 6.2.4 förklaring enligt artikel 6 punkt 4 i förverkandekonventionen Regeringens bedömning: Förklaringen enligt artikel 6 punkt 4 i förverkandekonventionen bör återkallas. Utredningens bedömning: Utredningen har inte yttrat sig över denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts (se avsnitt 4.1.1 och 6.1) är förverkandekonventionens bestämmelser om penning- tvätt inte begränsade till vissa förbrott. Enligt artikel 6 punkt 4 i konventionen kan de fördragsslutande staterna förklara att bestämmelserna skall begränsas till vissa förbrott eller kategorier av sådana brott. Eftersom de nu gällande bestämmelserna om straffbar penningtvätt, som återfinns i häleriparagrafen, endast är tillämpliga på egendom som härrör från brottsliga förvärv, utnyttjade sin rätt till förklaring på så sätt att konventionen förklarades vara tillämplig endast på sådan egendom. Regeringens förslag till utvidgning av det straffbara området innebär att kommer att uppfylla konventionens krav i detta avseende. Förklaringen kan därför återkallas. 7 Definition av penningtvätt Regeringens förslag: Med penningtvätt skall, liksom , i penningtvättslagen avses sådana åtgärder avseende egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Med penningtvätt skall även avses åtgärder med annan egendom om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Den nya definitionen innebär att även sådana fall av penningtvätt där det bakomliggande brottet består av skatte- eller tullbrott som innebär att skatt, tull eller annan avgift undandras staten, omfattas av penningtvättslagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att penningtvättslagen skall omfatta alla medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Förslaget innebär dels att skatte- och tullbrott omfattas av lagens tillämpningsområde, dels att ett bestämt förbrott inte krävs. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig över förslaget att skatte- och tullbrott skall omfattas av penningtvättslagen har i princip varit positiva. , , och Justitiekanslern har dock påpekat att vissa tillämpningsproblem kan uppkomma. Kammarrätten i har på samma grund avstyrkt förslaget. , , , , och svensk handel har haft invändningar mot att begreppet brottslig verksamhet används. 7.1 Tull- och skattebrott Bakgrund Den nuvarande definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen bygger på definitionen av begreppet i EU:s penningtvättsdirektiv. I samband med genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning angavs i prop. 1992/93:207 s. 9 att lagen borde få en generell tillämpning, dvs. tillämpas vid alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och inte begränsas till att avse endast medel som härrör från narkotikabrott. Ett skäl för detta var att det skulle vara lika förödande för tilltron till det finansiella systemet om det utnyttjades för penningtvätt i fråga om annan brottslighet än narkotikabrottslighet. Regleringen skulle därför bli tämligen meningslös om den uteslutande begränsades till narkotikabrottslighet. Lagen begränsades emellertid, i överensstämmelse med bestämmelserna om häleri i , till att omfatta alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv. Utanför lagens nuvarande tillämpningsområde faller således sådana brott där egendomen undandragits beskattning, tull eller annan avgiftsskyldighet, som visserligen medför ekonomiska fördelar för gärningsmannen men som inte ger upphov till något förvärv. I propositionen hänvisades till att den i penningtvättsdirektivet angivna definitionen av penningtvätt anknyter till egendom som härrör från brott och därför inte omfattar skattebrottslighet o. dyl. Det ansågs också föra för långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a. därför att det i fråga om t.ex. skatteundandragande oftast skulle vara omöjligt för en bank att ha någon uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs. Genom anknytningen till brottsliga förvärv ansågs lagens tillämpning ändå vidsträckt. En avgränsning gjordes också till brott av allvarligare slag varmed avsågs brott där fängelse kan följa. Av betänkande framgår att en avsevärd del av de medel som misstänks vara föremål för penningtvätt härstammar från skatte- och tullbrott samt att det framförts kritik från internationellt håll mot att den svenska penningtvättslagstiftningen inte omfattar denna brottslighet. Med hänsyn härtill har utredningen föreslagit att de uppgiftsskyldiga företagen i penningtvättslagen bör åläggas att granska och lämna uppgifter om alla transaktioner som kan antas avse medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Genom att använda lokutionen härrör från brott , och inte brottsliga förvärv , anser utredningen att penningtvättslagen även omfattar medel som har sin grund i skatte- och tullbrott. Skälen för regeringens förslag Av betänkandet framgår också att det inom EES är vanligt att skatte- och tullbrott omfattas av medlemsstaternas penningtvättslagstiftning. I , och kan varje brott vara förbrott till penningtvätt och detsamma gäller i och . I föreligger likaså skyldighet för finansiella institut att anmäla misstänkt penningtvätt oavsett vilket brott som misstänks ligga bakom. I föreligger inte någon sådan skyldighet beträffande skattebrott, men diskussioner pågår om att vissa tullbrott skall omfattas. Utvecklingen inom elektronikens och datateknikens områden har gått mycket snabbt . Inom det finansiella området har detta medfört bl.a. att betalningar till och från utlandet kan utföras . Detta har givetvis inneburit många fördelar, både för kunder och aktörer på den finansiella marknaden. Den nya tekniken har emellertid även medfört att det blivit lättare att vidta åtgärder i syfte att dölja eller omsätta från brottslig verksamhet. En stor del av dessa transaktioner torde göras med uppsåt att dölja eller dra nytta av ekonomisk brottslighet. Penningtvätt utgör därvid i flertalet fall slutledet i det brottsliga förfarandet. Detta torde i synnerhet gälla skatte- och tullbrott. Många transaktioner utförs via banker och andra finansiella institut som därvid utgör instrument för penningtvätt. De finansiella instituten torde ha goda möjligheter att uppmärksamma sådana transaktioner. Genom att den nuvarande penningtvättslagen inte omfattar sådana skatte- och tullbrott som innebär att skatt, tull eller annan avgift undandras staten, föreligger emellertid ingen skyldighet för instituten att granska transaktioner där sådan brottslighet kan antas föreligga samt att göra anmälan därom till finanspolisen. Av utredningen och remissvaren har framkommit att detta förhållande upplevs som ytterst otillfredsställande av bl.a. de anmälningsskyldiga företagen. Regeringen instämmer i att det är angeläget att det finansiella systemet inte används för penningtvätt, oavsett om det bakomliggande brottet är ett förvärvsbrott eller ett skatte- eller tullbrott. Vidare anser regeringen att en vidare definition av penningtvättsbegreppet torde öka möjligheterna att utreda och komma åt sådan bakomliggande brottslighet som utgörs av skatte- och tullbrott. Regeringen anser att man måste skilja mellan å ena sidan förvaltningsrättsliga eller administrativa åtgärder och å andra sidan straffrättsliga bestämmelser beträffande penningtvätt. Utredningen har i betänkandet föreslagit att ett särskilt penningtvättsbrott skall införas i penningtvättslagen. Förslaget till ny definition av penningtvätt har därvid direkt kopplats till den föreslagna straffbestämmelsen. Såsom tidigare redovisats (se avsnitt 6.2.1) föreslår regeringen i stället att ett särskilt penningtvättsbrott införs i , nämligen penninghäleri. Penningtvättslagen kommer därför i likhet med vad som gäller att endast innehålla administrativa åtgärder. Regeringen anser inte att en koppling till straffbestämmelser är nödvändig för att fastställa penningtvättslagens tillämpningsområde. Definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen kan därför, enligt regeringens mening, vara vidare än bestämmelser. Den bör omfatta även åtgärder som vidtas med annan egendom än sådan som förvärvats genom brott och som är ägnade att dölja att någon berikat sig genom brottslig gärning. Därvid kommer transaktioner som vidtas för att dölja att gärningsmannen själv berikat sig genom eget skatte- eller tullbrott att omfattas av penningtvättslagens bestämmelser. Som exempel kan nämnas att en banktjänsteman, enligt penningtvättslagen, skall rapportera till finanspolisen misstänkta transaktioner som vidtas av en bankkund för att dölja att bankkunden berikat sig genom skattebrott. Bankkunden kan i samma exempel dömas för skattebrott, men inte för penninghäleri enligt bestämmelser. Den kritik som riktats mot att skatte- och tullbrott skall omfattas av penningtvättslagen har gått ut på att tillämpningssvårigheter kan uppkomma när det gäller att avgöra om transaktioner har samband med sådan brottslighet. Som exempel har angetts att det oftast torde vara omöjligt för en banktjänsteman att ha någon uppfattning om huruvida ett fullbordat skattebrott föreligger när en transaktion görs. framhåller att det kan vara komplicerat att avgöra vad som i efterhand kan bedömas som skattebrott. Som exempel nämns olika vinstbolagstransaktioner där enskilda moment kan utföras på ett sätt som är förenligt med skattelagstiftningen och andra nödvändiga moment inte alls genomförs vilket innebär att transaktionerna vid en samlad bedömning utgör skattebrott. Ett annat exempel är ett företag i ekonomisk kris som har skatteskulder och i en viss situation väljer att prioritera andra fordringsägare. Regeringen instämmer i att det för den enskilda tjänstemannen torde vara svårt att göra sådana bedömningar. Av bestämmelserna i 9 § penningtvättslagen framgår emellertid att det räcker att det finns skäl att anta att en transaktion utgör penningtvätt för att gransknings- och anmälningsskyldighet skall föreligga. I det fallet bör det även vara tillräckligt att det finns skäl att anta att det bakomliggande brottet är fullbordat för att sådan skyldighet skall inträda. Den straffrättsliga bedömningen av huruvida brottet är fullbordat eller inte ankommer i första hand på finanspolisen och åklagaren, och i ett senare skede på domstol. Vid en samlad bedömning anser regeringen att definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen bör utvidgas till att även omfatta transaktioner där det bakomliggande brottet utgörs av skatte- och tullbrott. Nuvarande bestämmelser i 3, 7, 9 och 12 §§ penningtvättslagen hänför sig till medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Därmed avses enligt 3 § andra stycket förvärv genom brott där fängelse mer än ingår i straffskalan. För att lagstiftningen mot penningtvätt skall bli så effektiv som möjligt, är det angeläget att samtliga gärningar som utgör penningtvätt enligt definitionen ovan omfattas av lagens tillämpningsområde. Därtill kommer att det t.ex. för en enskild banktjänsteman utan särskilda kunskaper i straffrätt kan vara svårt att avgöra huruvida fängelse mer än ingår i straffskalan för ett misstänkt förbrott. Begränsningen till brott av allvarligare slag bör därför utgå. Mot bakgrund av det internationella arbete som f.n. pågår bl.a. inom EU på penningtvättsområdet, bör en utvärdering av den föreslagna utvidgningen av penningtvättslagens tillämpningsområde göras (jfr. 7.2 Skall det krävas ett konkret brott eller skall det räcka med brottslig verksamhet? Penningtvätt definieras enligt gällande lagstiftning som åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Utredningen har föreslagit att det inte längre skall krävas ett bestämt bakomliggande brott för att penningtvätt skall föreligga utan att det skall räcka att medlen härrör från brottslig verksamhet. Som skäl för förslaget anger utredningen att detta skulle innebära en kodifiering av hur lagen tillämpas , eftersom de uppgifter som lämnas till finanspolisen enligt utredningen snarare kan sägas vara tecken på brottslig verksamhet. Förslaget i den här delen har mötts av hård kritik från remissinstanserna. Flera instanser anser att termen brottslig verksamhet är alltför oprecis och svårtillämpad. Med hänsyn till vad som tidigare anförts i den straffrättsliga delen, anser regeringen att det inte heller när det gäller penningtvättslagens definition av penningtvätt finns skäl att frångå kravet på att det skall föreligga ett bakomliggande brott. 8 Företag som skall omfattas av penningtvättslagen 8.1 Den internationella utvecklingen Enligt artikel 12 i EG:s penningtvättsdirektiv skall medlemsstaterna se till att bestämmelserna i direktivet utvidgas till att omfatta andra företag än kreditinstitut och finansiella institut, om verksamheten är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt. En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har i enlighet med artikel 13 i direktivet, bildats för att bl.a. undersöka behovet av utvidgningar. Något beslut om utvidgning har emellertid ännu inte fattats. har genom ett yttrande, som inte är bindande för medlemsstaterna, framhållit att dessa noga bör överväga om vissa yrkesverksamheter, t.ex. kasinon, vadhållning, lotterier, juvelerare, fastighetsförmedlare, ädelmetall- och antikhandlare, auktionsfirmor samt frimärks- och mynthandlare, skall omfattas av delar av penningtvättslagstiftningen. Olika kontrollåtgärder som exempelvis krav på identifiering, har också diskuterats i fråga om advokater och revisorer. FATF anger i sin senaste rapport över olika metoder för penningtvätt (1997-1998 Report on Money Laundering Typologies) att penningtvätten söker sig till andra områden än den finansiella sektorn i takt med att ländernas penningtvättslagstiftning blir effektivare. I årsrapporten anger FATF att ett antal länder arbetar med att utvidga sin penningtvättslagstiftning till att omfatta även icke-finansiella verksamhetsområden. Penningtvättslagarna i de länder utredningen har undersökt omfattar i huvudsak samma krets som den svenska penningtvättslagen, men vissa länder har gått längre. I flera länder, t.ex. i och omfattas även kasinon av penningtvättsregleringen. I omfattas advokater och revisorer som sysslar med investeringar för klienters räkning. Därutöver föreskriver den straffrättsliga lagstiftningen att alla personer inte bara de finansiella instituten är skyldiga att anmäla misstänkta transaktioner som gäller tvätt av av narkotikabrott eller brottslighet relaterad till terrorism. Den tyska penningtvättslagen är bl.a. tillämplig på auktionsförrättare, skattekonsulter, kasinon, personer som förvaltar annan persons tillgångar mot betalning samt yrkesverksamma personer som tar emot pengar för dessas räkning. 8.2 Uppgiftsskyldighet enligt 2 § penningtvättslagen Regeringens förslag: Kretsen gransknings- och uppgiftsskyldiga företag i penningtvättslagen utvidgas till att även omfatta den som bedriver verksamhet enligt lagen om försäkringsmäklare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. , , och har dock ansett att advokater och andra som sysslar med juridisk rådgivning, revisorer samt fastighetsmäklare skall omfattas av 2 § penningtvättslagen. Skälen för regeringens förslag En effektiv bekämpning av penningtvätt förutsätter att man försöker hindra att även andra branscher än den finansiella sektorn utnyttjas för penningtvätt. I annat fall kan det befaras att illegala transaktioner söker sig till verksamheter som inte omfattas av penningtvättslagens tillämpningsområde. Ett sätt att bekämpa penningtvätt är därför att låta lagen vara tillämplig även på andra företag än de finansiella. För att en sådan lagstiftning skall vara effektiv måste man såväl känna till vilka enskilda företag som lagen är tillämplig på som kunna tillse att lagen efterföljs. Samtliga företag som omfattas av penningtvättslagen står antingen under tillsyn, är anmälningsskyldiga dit eller står om det rör sig om ett utländskt företag under tillsyn av motsvarande tillsynsmyndighet i hemlandet. De företag som står under inspektionens tillsyn omfattas av krav på ett särskilt tillstånd för att få driva verksamhet (auktorisation). Auktorisationslagstiftning används i sammanhang där viktiga samhällsintressen anses motivera en inskränkning av principen om näringsfrihet. Ett institut som står under inspektionens tillsyn skall lämna upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. När inspektionen anser det nödvändigt, får undersökning genomföras hos dessa företag. Inspektionen har också stora möjligheter att ingripa mot banker och andra kreditinstitut som inte följer de författningar som reglerar företagens verksamhet eller föreskrifter som meddelats med stöd av sådan författning. I sista hand kan tillståndet att driva verksamhet återkallas. Ett alternativ till auktorisationskravet är att, såsom skett för företag som driver valutaväxlingsrörelse, införa skyldighet för företagen att anmäla sin verksamhet för registrering. Även en anmälningsskyldighet förutsätter emellertid att det finns en tillsynsmyndighet som kontrollerande organ. Det måste ifrågasättas om faran för penningtvätt är ett tillräckligt skäl för att låta också andra företag än de finansiella omfattas av krav på tillstånd och därmed sammanhängande tillsyn eller anmälningsskyldighet. Skapandet av ett särskilt tillsynsorgan för att bevaka att penningtvättslagens regler efterlevs är dessutom resurskrävande. Ett ställningstagande i denna fråga bör därför enligt regeringens mening kunna anstå tills de nu föreslagna ändringarna i penningtvättslagen och utfallet av det internationella arbetet utvärderats. Regeringen anser således att en strukturerad och förhållandevis begränsad uppgiftsplikt i enlighet med den nuvarande penningtvättslagen skall behållas även i fortsättningen. Den framtida utvecklingen angående förekomsten av penningtvätt bör dock noga följas så att kretsen av uppgiftsskyldiga företag vid behov kan utökas. Försäkringsmäklare som inte är anställda av försäkringsbolagen omfattas inte av penningtvättslagen. Enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare skall dessa vara registrerade hos och stå under tillsyn av . Inspektionen skall i enlighet med försäkringsrörelselagen (1982:713) verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Mot denna bakgrund har inspektionen till uppgift att dels fullgöra de konkreta tillsynsuppgifterna enligt lagen om försäkringsmäklare, dels att utöva en allmän tillsyn över mäklarnas verksamhet så att försäkringsrörelselagens intentioner uppfylls. En registrering kan återkallas av inspektionen och möjlighet finns även att meddela varning. Vid kontakter med försäkringsbolag har framkommit att dessa upprättar avtal med försäkringsmäklare om att de sistnämnda i sin yrkesutövning måste följa penningtvättslagens bestämmelser. Försäkringsbolagen tillhandahåller också i sådana fall utbildning i penningtvättsfrågor. Försäkringsmäklare förmedlar stora belopp och försäljning sker även i icke ringa omfattning från utländska försäkringsföretag. En påtaglig risk för penningtvätt torde därför föreligga. Det framstår också som ändamålsenligt att samtliga förmedlade försäkringar oavsett om de tillhandahålls via mäklare eller av ett försäkringsbolag skall vara underkastade samma kontroll. Bestämmelsen i 2 § penningtvättslagen bör därför utvidgas till att omfatta även försäkringsmäklare. Eftersom dessa redan står under tillsyn, innebär utvidgningen inte några stora förändringar. Enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400) skall fastighetsmäklare vara registrerade och stå under tillsyn av . I likhet med försäkringsmäklarna förmedlar fastighetsmäklarna stora belopp. Även om risk för penningtvätt föreligger är läget dock något annorlunda. Tillsynen har inte samma utformning som den som har över försäkringsmäklarna. Härtill kommer att det beträffande fastighetsöverlåtelser m.m. finns olika register där uppgifter kan inhämtas. Genom det centrala fastighetsdatasystemet (CFD) kan uppgifter erhållas om bl.a. lagfarter, ägarförhållanden och taxeringsvärden. I registret är det möjligt att få uppgifter om samtliga överlåtelser i med en köpeskilling överstigande ett visst belopp eller ett taxeringsvärde överstigande ett visst värde. Uppgifterna i registren är offentliga och kan lämnas till envar. Det nu sagda innebär att utredningsmöjligheterna är bättre än i försäkringsfallen. Regeringen anser därför att det för tillfället är tillräckligt att fastighetsmäklarna omfattas av den svarsskyldighet som föreslås nedan. Advokater och andra juridiska rådgivare Med begreppet juridisk rådgivning avses dels den verksamhet som bedrivs av en advokat, dels den verksamhet som bedrivs av en biträdande jurist på en advokatbyrå, dels den verksamhet som bedrivs av en jurist som varken är advokat eller anställd på en advokatbyrå. Bestämmelser om advokater finns i 8 kap. . Tillsyn över advokatväsendet utövas av advokatsamfunds styrelse. I befogenheten att utöva tillsyn ingår såväl att hålla allmän uppsikt över advokatverksamheten, som att på eget initiativ eller på anmälan ta upp fråga om indisciplinärt förfarande mot någon särskild advokat. Advokaten är skyldig att lämna styrelsen de uppgifter som erfordras. tar upp frågor om disciplinärt ingripande mot ledamot och beslutar om uteslutning ur samfundet, varning, straffavgift och erinran. En advokat skall vid utövandet av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra honom anförtrodda uppdrag och i allt iaktta god advokatsed. Ledamot är skyldig att, där god advokatsed så fordrar, förtiga vad han erfarit i sin yrkesutövning. Ledamot får inte vid sidan av sin advokatrörelse utöva annan verksamhet av den art eller omfattning att den menligt kan inverka på hans självständighet eller annars är oförenlig med hans ställning som advokat. Det finns särskilda regler om tystnadsplikt för advokater i 9 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) och 8 kap. 4 § . Ett brott mot dessa bestämmelser kan medföra ansvar enligt 20 kap. 3 § . Vad som avses med god advokatsed är inte närmare angivet vare sig i eller i stadgarna för . Normer för god advokatsed har i stället utbildats inom advokatkåren och kommit till uttryck i avgöranden av styrelse och disciplinnämnd. FATF anger i sin årsrapport 1997 att det finns uppgifter som tyder på ett ökat antal fall av penningtvätt där advokater har varit inblandade. Detta är naturligtvis oroväckande och visar att det är nödvändigt med en väl fungerande tillsyn över advokatkåren. Den diskussion som förs i såväl för penningtvätt som FATF har i stor utsträckning fokuserats på de problem som uppstår på grund av advokaternas speciella ställning i samhället och har inte lett till några konkreta åtgärder.