prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Slutligen kan här pekas på den möjlighet som ändå torde finnas att genom tillstånd rättsligt särskilja sorteringsverksamheten om miljömyndigheterna finner detta godtagbart. 11 Skattebefrielse för konstruktionsarbeten m.m. Regeringens förslag: Avfall och annat material som används för konstruktionsarbeten inom anläggningen eller för att åstadkomma en miljösäker deponering på anläggningen skall befrias från skatt. Skattebefrielsen åstadkoms genom en rätt till avdrag när materialet använts för avsett ändamål. Rätt till avdrag skall dock inte föreligga vid s.k. mellantäckning. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget eller lämnar det utan erinran. efterlyser ett förtydligande av begreppet konstruktionsarbeten. anser att det material som används för konstruktionsarbeten måste uppfylla vissa kvalitetskrav. Kemikontoret och menar att skattefrihet skall gälla för konstruktionsmaterial såsom tegel för dränering, flygaska för botten-, sid- och topptätning samt annat material som successivt inlemmas i olika behandlingsprogram för att reducera avfallens förorening. anser att skattebefrielse för täckmassor och konstruktionsmaterial bör medges redan när materialet införskaffas till anläggningen. i , kommun, och anser att avdrag skall medges även för mellantäckning. Länsstyrelserna i , och anser att skattebefrielse bör medges för mellantäckning om särskilda miljökrav ställs på massorna som används. anser att gjuterisand som används för mellantäckning bör vara skattebefriat. Skälen för regeringens förslag: På avfallsanläggningarna vidtas en rad åtgärder för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Det rör sig om konstruktions- och anläggningsarbeten, t.ex. vägar inom anläggningen, sluttäckning och stabilisering av askor. Avfallsupplag behöver successivt avslutas och därvid påföras en topptätning för att minska vatten- och gastransporten till och från avfallet. Därmed minskar risken för oacceptabel miljöpåverkan. Denna topptätning behöver vara beständig, vilket fordrar att tätskiktet skyddas mot uttorkning, rotpenetration, sönderfrysning m.m. Vidare bör möjligheter till god växtetablering skapas. En sluttäckning kan därför behöva bestå av flera delskikt, såsom tätskikt, dräneringsskikt och skyddsskikt, med olika kvalitetskrav. Med hänsyn till nämnda kvalitetskrav kan inte vilka täckmaterial som helst accepteras. Definitionsmässigt är sluttäckningen alltså den avslutande täckningsåtgärd, som krävs för att deponin skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar samt för att den skall kunna anpassas till det omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som planerats. Dessa material bör inte beskattas eftersom de vanligen t.o.m. utgör en kostnad för deponiägaren. Även vissa avfallsslag bör utifrån dagens kunskap bli aktuella för skattefrihet. Det gäller avfall som används för sluttäckning, släntbeklädnad samt planterings- och vegetationsytor. Det gäller vidare avfall som används för att bygga permanenta vägar, och ledningar m.m. inom deponianläggningen och avfall som används för att stabilisera och solidifiera avfall som deponeras. Till konstruktionsarbeten som medför rätt till skattebefrielse bör även räknas när avfall används för utfyllnad av mark och vatten i syfte att skapa ny mark. Detta förekommer huvudsakligen på industrideponier. Skälet till att medge skattebefrielse är att avfallet i dessa fall utnyttjas och får ses som ersättningsmaterial till jungfruliga råvaror, t.ex. naturgrus. Det föreligger en viss risk för att anläggningarna utnyttjar rätten till skattebefrielse för konstruktionsarbeten genom att använda mer avfall än som är nödvändigt. För permanenta vägar, , ledningar o.dyl. bör dock regelmässigt finnas konstruktionsritningar som getts in i samband med tillståndsprövningen. Av tillståndshandlingarna för industrianläggningarna bör också framgå när avfallet har godtagits som utfyllnadsmaterial. Vidare finns i (1987:10) regler om att marklov krävs inom detaljplanelagt område för schaktning eller fyllning som medför att höjdläget för tomter ändras avsevärt. Om ett visst höjdläge för markytan anges i planen, krävs dock inte marklov för att höja eller sänka markytan till denna nivå, se 8 kap. 8 § nämnda lag. Av tillstånden enligt 15 kap. och i förekommande fall enligt bör således framgå i vilken utsträckning olika åtgärder är att betrakta som konstruktionsarbete. Tillämpningen av skattelagen får utvisa om problem kommer att uppstå och om så är fallet får inskränkningar i möjligheten till skattebefrielse övervägas. och har framhållit att det i många områden är ont om lämpliga massor för täckning och olika konstruktioner. Det är därför ofta fördelaktigt att ta in stora mängder lämpligt material i samband med att vägbyggnader eller omfattande schaktningsarbeten sker i närheten av avfallsanläggningen. Materialet lagras på anläggningen i avvaktan på att det skall användas. Som exempel anges att och planerar vägbyggen respektive ny järnvägssträckning från en avfallsanläggning, vilket givit upphov till behovet av att lagra rena schaktmassor på avfallsanläggningen. Regeringens förslag innebär att skattebefrielsen för material för konstruktionsarbeten m.m. medges först i och med att materialet faktiskt används för angivet ändamål. Detta medför att den som bedriver verksamhet vid en avfallsanläggning får betala in skatt direkt när lämpligt material införskaffas om det lagras på anläggningen och skatten återbetalas först när åtgärder vidtas som ger rätt till avdrag. Förutom att den som bedriver verksamheten eventuellt kan få vissa likviditetsproblem medför det också räntekostnader. Regeringen anser dock att kontrollaspekter gör att skattebefrielsen bör inträda först när man vet att materialet använts på det sätt som motiverar befrielse. Det framstår som mycket svårt för beskattningsmyndigheten att avgöra om visst material är avsedda för konstruktionsarbeten eller inte och allt möjligt avfall skulle kunna påstås vara avsett för skattebefriat ändamål. Även om besvärande konse-kvenser i vissa fall kan uppstå för en anläggning väger möjligheterna för en effektiv skattekontroll över för den valda lösningen. Som angetts ovan finns också en risk för att anläggningarna hänför mer avfall än nödvändigt till skattebefriade konstruktionsarbeten. Skattebefrielse genom rätt till avdrag, som redovisas i deklarationen, ökar möjligheterna för beskattningsmyndigheten att kontrollera att missbruk inte sker. Mellantäckning (arbetstäckning) sker i princip på upplag där hushållsavfall deponeras, för att minska olägenheterna av lukt, nedskräpning och skadedjur, främst fåglar. Mellantäckning kan också ske för att minska risken för brand samt öka möjligheterna att samla upp gas. Rent definitionsmässigt är denna täckning alltså att anse som tillfällig, eftersom den relativt snart kommer att överlagras av nytt avfall. Avfall med för ändamålet lämpliga egenskaper bör kunna utnyttjas men de bör inte undantas från beskattning. Kvalitetskraven är inte högre än att, om detta inte skulle betraktas som beskattningsbart avfall, större delen av deponin skulle kunna sägas vara mellantäckning. För att undvika att annat material än avfall t.ex. naturgrus används för mellantäckning, bör allt material som används för sådan täckning vara föremål för beskattning. Avsikten är i stället att styra mot att avfall som omhändertas används för mellantäckning, vilket med dagens teknik är fullt möjligt. Mot den bakgrunden anser regeringen det inte motiverat att medge skattebefrielse för vissa typer av material. Det saknar också betydelse om det material som används för mellantäckning köpts in eller om det är avfall som har omhändertagits mot betalning. 12 Skattebefrielse för vissa konventionella avfall m.m. 12.1 Inledning Konventionellt avfall används här som en beteckning på avfall som består av uttjänta produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av industriell produktionsprocess eller verksamhet. Konventionellt avfall omfattar bl.a. hushållsavfall och därmed jämförbart avfall från offentlig och privat verksamhet. I det här avsnittet behandlas frågor om skattebefrielse för vissa typer av konventionellt avfall, dels sådana som diskuteras av utredningen, dels sådana som tagits upp av olika remissinstanser. Regeringens ställningstagande till de uppkomna frågorna redovisas, dvs. i vissa fall föreslås att skattebefrielse medges och i andra fall finner regeringen inte skäl till detta. 12.2 Sanering av mark- och vattenområden 12.2.1 Förorenad jord från marksanering Regeringens förslag: Förorenad jord från marksanering skall skattebefrias. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: , och anser att förorenad jord skall omfattas av skatten. i menar att skattebefrielse endast skall komma i fråga för jord och sediment som har behandlats. Avfallsaktiebolag anser att någon generell skattebefrielse inte skall införas, utan att en prövning från fall till fall bör ske genom en särskild dispensregel. Enligt bör huvudprincipen vara att förorenad jord skall vara skattepliktig, men att avdrag skall kunna göras i de fall då det inte finns något alternativ till deponering. Kemikontoret menar att det är tveksamt om ny teknik som gör att deponering inte blir nödvändig finns tillgänglig och anser att avdraget för skatt på förorenad jord i stället skall vara föremål för den kontinuerliga omprövning, som föreslås gälla för huvuddelen av de skattebefriade avfallsslagen. Skälen för regeringens förslag: har tillsammans med länsstyrelser och kommuner genomfört en nationell kartläggning av förorenade områden, s.k. efterbehandlingsobjekt. Kartläggningen omfattar deponier, markområden och sediment som förorenats av industriell eller annan verksamhet. har ca 2 000 misstänkt eller bekräftat förorenade områden identifierats. Utöver dessa beräknas ytterligare ett antal tusen områden att identifieras i de inventeringar som pågår. Många av dessa områden är så förorenade att de behöver efterbehandlas (saneras). De efterbehandlingar som genomförts har framför allt inneburit uppschaktning och deponering av obehandlade massor, vilket i praktiken innebär att man flyttar problemen. Strävan efter hushållning och återanvändning bör i stället styra val av saneringsmetod. Metoder som möjliggör återanvändning av jord bör prioriteras framför schaktning och deponering. För att efterbehandlingen skall vara effektiv och meningsfull bör föroreningarna i massorna i första hand destrueras så att jorden kan återanvändas. Deponering av obehandlade massor bör endast förekomma när det inte finns någon fungerande behandlingsteknik. Tillgång till behandlingsteknik och behandlingskapacitet är en förutsättning för en utveckling i linje med kretsloppsprincipen. Den avgörande faktorn för en etablering och utveckling av behandlingstekniken är dock den faktiska efterfrågan på behandling. Deponering är betydligt billigare än behandling. Ett införande av en avfallsskatt på förorenad jord skulle å ena sidan positivt kunna stimulera efterfrågan på behandlingsmetoder som reducerar mängden massor som behöver deponeras. Det skulle vara en tydlig signal till såväl de företag som innehar de förorenade massorna som behandlingsföretagen att kretsloppsprincipen bör gälla även på detta område. Det skulle vidare vara ett incitament för företag med efterbehandlingsproblem att aktivt söka efter och stödja forskning och utveckling av behand-lingsteknik som behandlingsföretagen skulle ha lättare att konkurrera med deponering. En avfallsskatt skulle å andra sidan kunna leda till att intresset för att överhuvudtaget genomföra saneringar minskar. Om den tänkta åtgärden endast är att flytta den förorenade jorden till en deponi, kan det dock i många fall ifrågasättas om man ändå inte bör avvakta med åtgärden. Med tanke på att det vid behandling är fråga om ny teknik och att resultatet av åtgärden inte är helt klarlagt, riskerar man trots behandling att få deponera jorden och därmed belastas av en skatt. Detta kan leda till att efterfrågan på behandlingsteknik ändå uteblir. Även om har presenterat riktvärden för förorenad jord, kan alltjämt finnas en osäkerhet om möjligheterna att återanvända behandlad jord. Sammantaget anser regeringen att det visserligen finns starka skäl för att skatt skall tas ut på förorenad jord som deponeras men den osäkerhet som föreligger om bl.a. möjligheten att återanvända behandlad jord medför dock att skatten kan tas som intäkt för att inte nu vidta nödvändiga saneringar respektive investeringar i ny teknik. Förorenad jord från marksanering, som t.ex. efterbehandling av områden som förorenats genom industriell verksamhet, föreslås därför bli skattebefriad. Senast vid utgången av bör dock ny och tillgänglig teknik finnas som gör att förorenad jord inte längre behöver deponeras. Skattefriheten bedöms då kunna upphöra. Som nämnts ovan avser dock regeringen att noga följa avfallshanteringens utveckling och kontinuerligt pröva förutsättningarna för skattebefrielse. Eftersom det är av vikt både för skattskyldiga och beskattningsmyndigheten att skattelagstiftningen innehåller klara och enhetliga regler för skatteläggning bör regler om dispensgivning i enskilda fall undvikas. Det bör inte heller i skattelagen ges möjlighet för regeringen eller enskild myndighet att bevilja dispenser i särskilda fall. Ej heller bör avdragsrätt göras beroende av en enskild myndighets bedömning. Vikten av att undvika individuella dispenser och myndigheters skönsmässiga bedömning beträffande avdragsrätt har understrukits redan ovan i avsnitt 9. 12.2.2 Muddermassor Regeringens förslag: Muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden skall befrias från skatt. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. i anser att endast oförorenade muddermassor skall vara skattefria samt att lagtexten bör omformuleras så att även massor från fördjupningsmuddring omfattas. Skälen för regeringens förslag: Med muddring avses åtgärder för att fördjupa eller restaurera ett vattenområde. De muddermassor som uppkommer till följd av sanering av sjöar, hamnar m.m. kan vara kraftigt förorenade. muddras vattensystemen som en efterbehandlings- eller saneringsåtgärd, men har det oftast skett av anläggnings- och farbarhetsskäl. Beroende på syfte sker hanteringen med olika ambitionsnivå från miljösynpunkt. Med tanke på eventuellt föroreningsinnehåll i muddermassorna bör dessa deponeras, i stället för att som alltför ofta sker, åter tippas i vattnet på annan plats. En skatt på muddermassor riskerar att motverka detta syfte. Muddermassor som deponeras bör därför av miljöskäl vara skattebefriade. Skattebefrielsen bör omfatta såväl rena som förorenade muddermassor, eftersom det annars finns risk för att rena muddermassor transporteras bort från arbetsområdet och tippas i annat vattenområde. En sådan ordning är inte lämplig ur miljösynpunkt. Lagtexten har i förhållande till utredningsförslaget givits en tydligare utformning. Massor från såväl saneringsmuddring- som fördjupnings- muddring omfattas alltså av skattefrihet. 12.2.3 Omdeponering av avfall från sanering av upplag för farligt avfall Regeringens förslag: Avfall från sanering av upplag för farligt avfall skall skattebefrias. Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte problem i samband med omdeponering av farligt avfall. Remissinstanserna: anser att omdeponering av avfall bör vara skattebefriat eftersom material som redan är deponerat endast flyttas av miljömässiga skäl. En skatt på dessa massor skulle kraftigt motverka incitamentet för en förbättrad deponering av massorna. Skälen för regeringens förslag: Av en inventering gjord 1993 av (projektnummer 93123) framgår att det runt om i landet finns ett flertal upplag för farligt avfall. I många fall förvaras avfallet på ett otillfredsställande sätt, exempelvis i containrar. I rapporten framhålls att upplagen kan karaktäriseras som långtidsförvar och att beständigheten i konstruktionerna är låg. Läckage av vatten förekommer såväl i toppskikt som i bottenskikt. Det är önskvärt att denna typ av avfall flyttas till deponier med från miljösynpunkt godtagbar standard. En skatt på dessa omdeponerade avfall kan medföra en risk för att nödvändiga åtgärder inte vidtas. Av miljöskäl bör därför avfall från sanering av upplag för farligt avfall skattebefrias. Däremot anser regeringen inte, av vare sig miljöskäl eller andra skäl, att det är miljömässigt motiverat att generellt undanta all omdeponering från beskattning. 12.3 Vissa fall av vattenrening 12.3.1 Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras Regeringens förslag: Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras skall skattebefrias. Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om skattebefrielse för slam från behandling av lakvatten från anläggningen där gips deponeras. Remissinstanserna: Kemikontoret och anser att slam från en vattenreningsanläggning till den gipsdeponi som anlagt i anslutning till en ö i skall befrias från skatt. Bakgrunden till regeringens förslag: drev t.o.m. en fosforsyrafabrik i . Gips uppkom som biprodukt vid den industriella hanteringen. Eftersom det inte fanns någon marknad för gips deponerades den inom ett ca 32 ha stort invallat grundområde i i anslutning till ön . pumpades och löstes gipsen i . På grund av gipsens innehåll av fosfater (rest av fosforsyra), fluorider samt mindre mängder av metallerna arsenik, krom, kadmium, kvicksilver, zink, nickel och bly beslutades att skapa en ny anläggning där gips kunde deponeras. för miljöskydd gav tillstånd till detta 1975. Mellan åren 1978 1992 deponerades totalt gips inom området. Så länge fosforsyrafabriken var i drift togs allt lakvatten om hand och användes i fabriken som processvatten. Systemet var således slutet på vattensidan. När fabriken stängdes och deponeringen av gips upphörde , innehöll deponin porvatten samt vatten i diken och bassänger. Detta vatten innehöll urlakade lättlösliga föroreningar såsom fosfat, fluorid samt vissa metaller (arsenik, kadmium, krom, nickel och bly). Vattnets pH-värde var ca 1,5. Efter tillstånd från dåvarande uppfördes en vattenreningsanläggning för behandling av dels upplagrat vatten på ön, dels framtida bildat lakvatten från fallen nederbörd över området. I tillståndet meddelades rätt att dels behandla och släppa ut renat lakvatten, dels att deponera bildat slam innehållande samma typ och mängd föroreningar men överförda i en svårlöslig form. I vattenreningen behandlas 150 000 vatten med kalk. Därvid fälls de lättlösliga föroreningarna i lakvattnet ut till svårlösliga föreningar av typen kalciumfosfat och kalciumfluorid. Metallerna bildar svårlösliga hydroxider. Reningsgraden är mycket hög eller större än . Det renade vattnet släpps ut i . Det från reningsprocessen bildade slammet pumpas tillbaka till bassänger på gipsdeponin. Slammet innehåller samma typer av föroreningar som tagits ut via lakvattnet dock att de föreligger i en svårurlakad form. Den årliga mängden slam utgör 30 000 . Enligt koncessionsvillkor skall senast till inge en plan för avställning av deponin. Enligt bolaget kommer planen att innehålla en kort redovisning av genomförda avställningsåtgärders (släntlutningar, täcknings- och dräneringsföretag m.m.) nuvarande status inklusive slamdeponier, redovisning av genomförda utredningar och en strategiplan för framtida avställningsåtgärder. Bolaget gör bedömningen att det under överskådlig framtid () kommer att finnas behov att behandla lakvatten från gipsdeponin och deponera bildat slam på ön. Skälen för regeringens förslag: Det slam som uppkommer vid behandlingen av lakvatten från gipsdeponin är till sitt ursprung jämförbart med slam från lakvattenrening på exempelvis kommunala deponier. Sådant slam omfattas inte av den föreslagna avfallsskatten, eftersom det inte förs in till avfallsanläggningen utan uppkommer vid behandlingen på deponin. I fallet med gipsdeponin i sker lakvattenbehandlingen på annan plats, dvs. utanför den skattepliktiga avfallsanläggningen, varefter det uppkomna slammet förs tillbaka till deponin. Det finns enligt regeringens uppfattning inga avgörande skäl för att i skattehänse-ende behandla de båda fallen olika. Föroreningshalterna i lakvattnet beräknas minska . Därav följer att producerade slammängder också kommer att minska. Det är dock inte möjligt att med säkerhet ange inom vilken tidsram denna utveckling kommer att kunna ske. Möjlighet finns dock att deponeringen av slammet helt upphör . Regeringen kommer att följa arbetet med avställning av den aktuella deponin och pröva i vad mån det alltjämt finns behov av skattebefrielse. 12.3.2 Avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats på grund av verksamhet vid förslag: Skatt skall inte tas ut på avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats på grund av verksamhet vid . Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om skattebefrielse för avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats av gruvvatten. Remissinstanserna: och Falu kommun anser att rester från rening av vatten från den nu nedlagda bör skattebefrias. Falu kommun menar att skattebefrielse bör gälla även rester från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats av avfall från gruvindustriell verksamhet. Bakgrunden till regeringens förslag: Gruvverksamheten i är nedlagd, men av bl.a. kulturhistoriska skäl sker alltjämt länspumpning av vatten från gruvans övre delar för att möjliggöra att gruvan hålls öppen för besökare. Länshållningsvattnet avleds till kommunens reningsverk. Eftersom vattnet innehåller höga halter av järn och sulfat har kommunen valt att utnyttja det som fällningskemikalie i det kommunala reningsverket. Gruvavfall, sand och stenmaterial har lagts upp på ett stort antal områden och använts som utfyllnadsmaterial vid uppbyggnaden av . Stora mängder metaller, bl.a. järn och zink, finns bland dessa utfyllnadsmassor, vilket får till följd att metallbemängt grundvatten läcker in till avloppsledningsnätet. Vid det kommunala reningsverket avskiljs metaller vid rening av det kommunala avloppsvattnet och länshållningsvattnet från gruvan. Det slam som uppkommer är så förorenat att det klassas som farligt avfall. Mängden uppgår till ca . Hälften av slammet härrör från länshållningsvattnet och hälften från det vanliga avloppsvattnet. Skälen för regeringens förslag: Det är av kulturhistoriska skäl betydelsefullt att den nerlagda koppargruvan i hålls öppen för besökare. Även om det av miljöskäl kan resas vissa invändningar mot att man med länshållningsvattnet förfar på sådant sätt att det påverkar det kommunala slammet, kan det enligt regeringens uppfattning inte anses rimligt att i detta fall utarbeta nya former för rening av länshållningsvattnet. Det kommunala avloppsvattnet i förorenas genom oavsiktligt inläckande mängder förorenat vatten som härrör från avfall från äldre tiders gruvhantering i staden. Slammet klassa som nämnts ovan som farligt avfall. Sammantaget anser regeringen att de speciella omständigheter som föreligger i det aktuella fallet bör medföra att skatt inte skall tas ut på avfall från rening av kommunalt avloppsvatten som förorenats på grund av verksamhet vid . Lagrådet har i sitt yttrande ifrågasatt om inte bestämmelsen bör få en mer allmän räckvidd, så att den gäller även beträffande verksamhet vid andra nedlagda gruvor än . Det har under ärendets beredning inte framkommit att motsvarande problem skulle finnas i andra kommuner. Det finns vidare en risk att en mer generell formulering innebär att även andra platser eller kommuner som faktiskt har möjlighet till alternativ hantering av sitt avfall omfattas av skattebefrielse.