prop · GM0389 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag innebär ingen förändrad syn på de principiella utgångspunkterna för utjämningssystemet. Remissbehandlingen visar också att dessa har en bred förankring. Regeringen anser därför att de grundläggande principerna för utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner och landsting bör ligga fast. Av stor betydelse är att systemets utformning ger förutsättningar för en effektiv verksamhet och inte hindrar en utveckling som i ett större samhälleligt perspektiv är gynnsam. Systemet bör bli föremål för fortsatt utvecklingsarbete i syfte att åstadkomma ytterligare förbättringar. Regeringen avser därför att tillsätta en delegation med uppgift att bl.a. fortlöpande följa upp och utvärdera systemet. Regeringen avser därutöver att påbörja olika utredningsarbeten, bl.a. för att undersöka möjligheterna att göra systemet enklare och mer stabilt och för att se över inkomstutjämningen (se avsnitt 9). 5.2 Inkomstutjämningen Regeringens bedömning: Nuvarande utformning av inkomstutjämningen ligger fast. Ett utredningsarbete inleds i syfte att finna en alternativ utformning av inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: anser att kompensationsgraden i inkomstutjämningen bör sänkas till . anser att de negativa marginaleffekterna är en brist i systemet som undergräver dess legitimitet och att det är nödvändigt att förändra systemet så att denna effekt elimineras. Det stora flertalet kommuner anser att nuvarande inkomstutjämning är acceptabel, men många har tagit upp problemet med de negativa marginaleffekter som kan uppkomma. Skälen för regeringens bedömning: En långtgående inkomstutjämning är en central del i ett utjämningssystem som skall ge kommuner och landsting i hela landet likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina medborgare en god service. Genom inkomstutjämningen garanteras alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett det egna skatteunderlagets storlek. Inkomstutjämningen är därigenom också en garanti för att alla kommuner och landsting får del av den ekonomiska tillväxten i samhället. Utredningens uppdrag gällde i första hand att se över kostnadsutjämningen. Utredningen har emellertid också framfört principiella synpunkter på inkomstutjämningen, i första hand när det gäller de negativa marginaleffekter som kan uppkomma för kommuner och landsting vars egna skattesatser understiger de skattesatser som tillämpas i inkomstutjämningen. Det har förts fram att den långtgående inkomstutjämningen kan ge vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning till stor del äts upp av en ökad avgift i inkomstutjämningen. En uppföljning visar dock att dessa effekter i verkligheten är tämligen små. Den visar att tillväxten av inkomster efter inkomstutjämning i flertalet av de berörda kommunerna i praktiken endast har varit än skattekraftstillväxten i riket sedan utjämningsystemet infördes . Så länge skatteunderlaget i riket ökar, kommer således även kommuner med låg skattesats och hög tillväxt att också få en ökning av skatteinkomsterna efter inkomstutjämningen. Det gäller även om den genomsnittliga ökningen är begränsad. Däremot blir den positiva effekten av ökningen något lägre än den genomsnittliga ökningen av skatteunderlaget för landet som helhet. Ingen kommun har haft en negativ utveckling av skatteinkomster efter inkomstutjämning. Utredningen har undersökt olika tekniska lösningar som skulle kunna reducera, eller om möjligt helt få bort dessa negativa marginaleffekter. De lösningar som utredningen studerat står dock i konflikt antingen med målet om en långtgående utjämning och/eller med målet om att den enskilda kommunen inte skall kunna påverka bidragets eller avgiftens storlek. De negativa marginaleffekter som under vissa omständigheter kan uppkomma i inkomstutjämningen är en brist i det nuvarande systemet. En av förklaringarna till marginaleffekterna är de stora skillnaderna i skattesatser mellan kommuner respektive landsting. Skillnaderna beror bl.a. på att man i tidigare statsbidragssystem inte hade en lika långtgående utjämning av skattekraft. Kommuner med en hög egen skattekraft kunde därför hålla en låg skattesats och ändå klara sina åtaganden. Om skattesatserna över lag legat mer i nivå med de skattesatser som tillämpas i inkomstutjämningen, vilka i princip motsvarar av riksgenomsnittet, skulle problemet med de negativa marginaleffekterna aldrig uppstå. Regeringen är inte beredd att nu föreslå sådana förändringar i in- komstutjämningen att de negativa marginaleffekterna helt undanröjs. Det är emellertid angeläget att söka en lösning på detta problem. Frågan om alternativa tekniska lösningar av inkomstutjämningen, i syfte att finna en alternativ utformning med bibehållen långtgående utjämning men utan negativa marginaleffekter, kommer därför att bli föremål för fortsatt utredningsarbete (se avsnitt 9). 5.3 Kostnadsutjämningen Regeringens bedömning: Utgångspunkterna för utjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader ligger fast vilket innebär följande: Alla kommuner respektive landsting skall efter kostnads- och inkomstutjämningen ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Ett utredningsarbete inleds för att undersöka möjligheterna att göra systemet enklare och mer stabilt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningen har utgått från att den grundläggande teknik som tillämpas i nuvarande utjämningssystem skall gälla även i fortsättningen. Remissinstanserna: Relativt många remissinstanser har riktat kritik mot att systemet för kostnadsutjämning är omfattande och komplicerat och därför svårt att förstå. Många har också framfört synpunkter på vilka verksamheter de anser skall omfattas av kostnadsutjämningen. Några remissinstanser anser att ytterligare verksamheter eller kostnader bör ingå i kostnadsutjämningen, medan andra remissinstanser anser att vissa verksamheter eller kostnader som ingår i systemet bör tas bort. Bland andra anser en del kommuner och landsting i Syd- och att kostnadsutjämningen innehåller regionalpolitiska inslag vilka de menar inte borde ingå i utjämningssystemet utan tillgodoses på annat sätt. Andra remissinstanser, främst i landets norra delar, redovisar en motsatt uppfattning i denna fråga. Många kommuner och landsting utanför storstadsregionerna anser att kollektivtrafik inte skall omfattas av kostnadsutjämningen, alternativt att den borde kompenseras i mindre utsträckning än . Motsatt uppfattning framförs från storstadsregionerna. Flera kommuner efterlyser ett stabilare system så att de årliga förändringarna i kostnadsutjämningen till följd av uppdateringar av systemet begränsas. Många synpunkter har också framförts när det gäller valet av faktorer i respektive verksamhet och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen. Detta kommenteras närmare i avsnitt 7. Skälen för regeringens bedömning: Utjämningssystemet skall enbart utjämna för strukturellt betingade skillnader i behov och kostnader. För att systemet skall ha stor trovärdighet och legitimitet anser regeringen att sådana kostnadsskillnader som kan förklaras av skillnader i t.ex. servicenivå och kvalitet inte skall kompenseras i utjämningen. En utgångspunkt har därför varit att utjämningen måste baseras på faktorer som är opåverkbara för de enskilda kommunerna och landstingen. Faktorer som kan påverkas genom kommunala beslut bör därför inte läggas till grund för utjämningen. I remissvaren på utredningens förslag har framförts kritik när det gäller systemets omfattning och komplexitet. Frågan om systemets komplexitet hänger bl.a. samman med den metod som valts för utjämning av kostnadsskillnader. Utredningens förslag bygger på att den i nuvarande utjämningssystem använda s.k. standardkostnadsmetoden bibehålls. Denna metod innebär att kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting beräknas utifrån faktorer som skall återspegla strukturella skillnader på verksamhetsnivå. En standardkostnad beräknas för varje kommun/landsting för var och en av de ingående verksamheterna och kostnadsslagen enligt en särskild beräkningsmodell. Genom standardkostnadsmetoden kan sådana faktorer som specifikt speglar skillnader i behov och struktur inom respektive verksamheter användas. Ett system för kostnadsutjämning som baseras på standardkostnadsmetoden blir emellertid omfattande eftersom det för varje verksamhet måste innehålla tillräckligt många faktorer för att beskriva behov och struktur på ett nyanserat sätt. Systemet kan därigenom uppfattas som svåröverskådligt. ges goda möjligheter till uppföljning av systemets olika delar i förhållande till den faktiska utvecklingen inom olika verksamheter. Det ges också möjligheter att fortlöpande anpassa kostnadsutjämningen till olika förändringar, t.ex. när ansvarsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting förändras. Nya verksamheter kan läggas till eller gamla tas bort utan att systemet i övrigt behöver förändras. tillämpades den s.k. totalkostnadsmetoden vid beräkning av utjämningsbidraget till kommuner. Metoden syftade till att återspegla de totala kostnadsskillnaderna mellan kommuner med hjälp av ett fåtal faktorer. Resultatet blev dock starkt kritiserat, inte minst därför att varje faktor fick orimligt stort genomslag vilket bl.a. skapade stora problem med tröskeleffekter. Det har inte uttryckligen ingått i utredningens uppdrag att lämna förslag till förenklingar av systemet. En av utredningens slutsatser är dock att den nuvarande kostnadsutjämningen är svår att förenkla utan att man riskerar att försämra precisionen i systemet. Enligt regeringens uppfattning har standardkostnadsmetoden stora fördelar framför den tidigare tillämpade totalkostnadsmetoden, eftersom den kommunala verksamheten är omfattande och komplex och därigenom svår att fånga med ett fåtal faktorer. Det skulle med totalkostnadsmetoden även kunna uppstå nya problem av en annan karaktär. Det bör också noteras att de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen går i olika riktningar. Många har synpunkter på komplexiteten, medan andra menar att nya verksamheter borde beaktas i utjämningssystemet. Detta illustrerar tydligt hur svår denna avvägning är. Regeringen anser emellertid att möjligheterna att förenkla utjämningssystemet måste undersökas. Frågan måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och praktiska aspekter och inte minst rättviseaspekter. Möjligheterna att göra systemet enklare och mer stabilt kommer därför att undersökas i det fortsatta utredningsarbetet (se avsnitt 9). 6 Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsutjämningen 6.1 Inledning I detta avsnitt redovisas vilka verksamheter och kostnadsslag som regeringen föreslår skall ingå i kostnadsutjämningen. I avsnitt 7 redovisar regeringen sina bedömningar när det gäller vilka faktorer som skall ligga till grund för beräkningarna av kostnadsutjämningen för olika verksamheter och kostnadsslag. 6.2 Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Regeringens förslag: I kommunernas kostnadsutjämning införs ett nytt kostnadsslag avseende barn och ungdomar med minst en förälder född utanför EU och . Utredningen: Inget förslag har lämnats. Remissinstanserna: Många kommuner med en hög andel invånare med utländsk bakgrund anser att detta medför merkostnader i olika verksamheter vilka inte i tillräckligt hög utsträckning beaktas i nuvarande eller i den av utredningen föreslagna kostnadsutjämningen. redovisar liknande synpunkter och anser det särskilt viktigt att uppmärksamma integrationsproblematiken i utjämningsmodellerna för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. påpekar att bosättningen av personer med utländskt ursprung inte är jämnt fördelad över riket och att detta medför en ojämn fördelning mellan kommuner av kostnaderna för integrationsinsatser. Verket förordar dock ingen generell kostnadsutjämningsmodell som skulle utgå från en etnisk dimension. Verket anser att de av utredningen föreslagna förändringarna bättre än dagens system tillgodoser kommuner med en stor andel invånare med ursprung utanför EU. Verket anser vidare att det är anmärkningsvärt att utredningen inte uppmärksammat kostnader för modersmålsundervisning inom gymnasieutbildningen och förskolan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar de synpunkter som framförts av flera remissinstanser att en hög andel invånare med utländsk bakgrund kan ställa högre krav på den kommunala verksamheten. De merkostnader som följer av detta beaktas redan i nuvarande kostnadsutjämning för och individ- och familjeomsorgen. I nuvarande utjämning beaktas emellertid inte att många barn med utländsk härkomst har behov av särskilt stöd både inom barnomsorgen och i skolan. Behovet av extra insatser är särskilt stort i kommuner med invandrartäta stadsdelar. Regeringen anser därför att det är befogat att ytterligare komplettera kostnadsutjämningen med en del som beaktar de större behoven som kommuner med en hög andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Med utländsk bakgrund avses här att personen själv eller minst en av föräldrarna är född utanför EU och . Därigenom skapas bättre förutsättningar för dessa kommuner att tillgodose behoven. Regeringen anser även att en etnisk faktor bör införas i utjämningen för äldreomsorg. I avsnitt 7.1.1 redovisas de faktorer som bör ligga till grund för kostnadsutjämningen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Regeringens bedömning: Byggkostnader skall finnas kvar i kostnadsutjämningen för kommuner. Utredningens förslag: Byggkostnader tas bort ur kostnadsutjämningen för kommuner. Remissinstanserna: Flertalet kommuner i områden med höga byggkostnader anser det oacceptabelt att skillnader i byggkostnader inte skall beaktas i kostnadsutjämningen. Bland andra anser , och att byggkostnadsmodellen bör finnas kvar i kostnadsutjämningen. Skälen för regeringens bedömning: Till viss del torde skillnaderna i byggkostnader kunna förklaras av skillnader i prisläget på byggtjänster i olika delar av landet, vilket i sin tur är en avspegling av efterfrågan inom byggbranschen. Regeringen delar bl.a. Svenska Kommunförbundets och synpunkter att skillnader i byggkostnader bör betraktas som strukturella i den meningen att de är opåverkbara för kommunerna och att de således bör kompenseras i systemet. Regeringen föreslår därför att en utjämning för skillnader i byggkostnader mellan olika delar av landet skall finnas kvar i kostnadsutjämningen för kommuner. Byggkostnadsmodellen bör uppdateras med aktuellare uppgifter om regionala skillnader i byggkostnader (se vidare avsnitt 7.3). 6.4 Kallortstillägg Regeringens bedömning: Kallortstillägget skall finnas kvar oförändrat i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Utredningens förslag: Kallortstillägget reduceras . En ytterligare avtrappning av tilläggets storlek bör ske efter den föreslagna införandeperiodens slut. bör kallorts-tillägget utgå ur kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Remissinstanserna: Det stora flertalet kommuner och landsting delar utredningens förslag. anser att kallortstillägget tills vidare bör bibehållas intakt. Flertalet kommuner och landsting i redovisar samma uppfattning. En del kommuner i Syd- och anser att kallortstillägget bör utgå ur kostnadsutjämningen . Skälen för regeringens bedömning: Det tidigare kallortstillägget innebär fortfarande en strukturell merkostnad som för vissa kommuner och landsting framför allt återspeglas i en högre lönenivå i de delar av landet där kallortstillägget tidigare ingick i de centrala avtalen. Utredningens förslag att sänka nivån på kompensationen för kallortstillägget bygger på uppgifter som visar att skillnaden i lönenivå för kallortskommuner gentemot övriga kommuner har minskat något . Utredningen konstaterar emellertid också att det är svårt att avgöra om förändringen beror på att lönen för en och samma yrkesgrupp utvecklats olika i skilda delar av landet, eller om den beror på att personalens sammansättning har utvecklats annorlunda i kallortskommunerna. För landstingen är förändringarna inte lika tydliga. Mot bakgrund av denna osäkerhet anser regeringen, i likhet med bl.a. , att det är för tidigt att avgöra om löneskillnaderna mellan kallortskommunerna och övriga kommuner faktiskt har minskat i någon större utsträckning. Regeringen bedömer därför att kallortstillägget tills vidare bör bibehållas intakt. På finns det anledning att minska kompensationsnivån för kallortstillägget om lönenivån i kallortskommunerna närmar sig den i övriga kommuner. Utvecklingen bör närmare studeras i den fortsatta uppföljningen av utjämningssystemet. 6.5 Insatser för personer med funktionshinder Regeringens bedömning: Skillnaderna i kostnadshänseende mellan kommuner och mellan olika delar av landet för insatser för personer med funktionshinder liksom antalet personer som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är så stora att någon form av utjämning behövs. Utjämningen bör dock inte ske inom ramen för utjämningssystemet. Frågan om ett särskilt statsbidrag avseende verksamhet för personer med funktionshinder bereds vidare inom . Kostnaderna för ett statsbidrag bör finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av kommunerna anser att utredningens bedömning är acceptabel. Ett antal kommuner anser att en utjämning borde ske inom utjämningssystemet. tillstyrker att en utjämning sker genom särskilda statsbidrag. Om detta inte går måste frågan lösas i utjämningssystemet trots problemen med påverkbarheten. instämmer i utredningens motiv för att inte föreslå att någon verksamhetsanknuten faktor skall införas i utjämningssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen konstaterar att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen anser emellertid att en utjämning för LSS-verksamhet inte bör ske inom ramen för utjämningssystemet. Motivet för detta är att en utjämning för LSS-verksamhet skulle behöva baseras på kommunala beslut om insatser eftersom det inte finns några andra lämpliga faktorer som en nationell kostnadsutjämning kan baseras. Det kan då inte uteslutas att beslutsfattandet påverkas. Om utjämningen endast omfattar vissa typer av stöd- och serviceinsatser finns risk för att detta negativt påverkar benägenheten att tillhandahålla andra typer av insatser än de som ger kompensation från det nationella utjämningssystemet. Risken föreligger främst i de fall olika typer av insatser är utbytbara. Om ett utjämningssystem ger kompensation för insatser enligt LSS, medan insatser enligt t.ex. socialtjänstlagen inte ger någon kompensation, skulle systemet kunna ge incitament att ersätta insatser som tidigare gavs enligt socialtjänstlagen med insatser enligt LSS. Regeringen delar utredningens bedömning att det är nödvändigt att införa någon form av utjämning för LSS-verksamhet mellan kommuner och mellan olika delar av landet. En sådan utjämning bör av skäl som utredningen anfört inte ske i utjämningssystemet. Utredningen föreslår att ett särskilt statsbidrag utformas för vissa LSS-insatser. En sådan lösning är dock inte oproblematisk i principiellt hänseende. Även ett särskilt statsbidrag kan leda till ineffektivitet genom att styra mot insatser som är bidragsberättigade när andra insatser hade varit möjliga. Mot denna bakgrund bör ett statsbidrag utformas så att det endast är speciella insatser som blir bidragsberättigade, dvs. insatser som är särskilt kostnadskrävande och där kriterierna för beslut om insatsen klart kan definieras. Utredningen har emellertid inte lämnat förslag till utformning av ett sådant statsbidragssystem. Frågan om ett särskilt statsbidrag för LSS-verksamhet bereds nu vidare i . Vid konstruktionen av ett statsbidrag kommer kommuner med en hög andel resurskrävande personer med stora och kostnadskrävande funktionshinder och kommuner med omfattande privat vårdverksamhet att uppmärksammas särskilt. Det gäller ett begränsat antal kommuner med speciella verksamheter. Ett statsbidrag bör finansieras genom att det generella statsbidraget till kommunerna reduceras i motsvarande omfattning. 7 Faktorer för beräkning av kostnadsutjämningen 7.1 Nya verksamheter och kostnadsslag 7.1.1 Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Regeringens bedömning: Kostnadsutjämningen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund beräknas utifrån andelen invånare i åldern med minst en förälder född utanför EU och . Utredningen: Inget förslag har lämnats. Remissinstanserna: Inga synpunkter på en närmare utformning av ett sådant kostnadsslag har framförts. Några remissinstanser har pekat på vikten av att uppmärksamma integrationsproblematiken bl.a. i utjämningsmodellerna för barnomsorg, grund- och gymnasieskola. Skälen för regeringens bedömning: En hög andel invånare med utländsk bakgrund kan ställa högre krav på den kommunala verksamheten. De merkostnader som kan följa av detta beaktas redan i nuvarande kostnadsutjämning för grundskola och individ- och familjeomsorg. Det är emellertid befogat att ytterligare komplettera kostnadsutjämningen så att de större behoven av insatser i kommuner med en hög andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund från länder utanför EU och beaktas (se avsnitt 6.2). En utjämningsmodell för barn och ungdom med utländsk bakgrund bör utformas så att resurser tillförs de kommuner som har störst behov av insatser. Regeringen anser därför att kommuner, där andelen barn och ungdomar i åldrarna med utländsk bakgrund överstiger genomsnittet i landet, kompenseras i kostnadsutjämningen. Kompensationen utformas så att dessa kommuner erhåller per invånare i kommunen för varje procentenhet som andelen invånare i åldern med minst en förälder född utanför EU och överstiger riksgenomsnittet. Med denna utformning kommer ett drygt 30-tal kommuner, huvudsakligen i storstadslänen samt några större städer att erhålla. Den största bidragsökningen uppgår till per invånare, motsvarande per invånare i den aktuella gruppen. Det motsvarar mellan av den genomsnittliga kostnaden i riket för verksamhet som kan hänföras till de aktuella åldrarna. Svenska Kommunförbundets Integrationsberedning har uppskattat att kostnaderna per barn i den aktuella gruppen överstiger genomsnittet för kommunen med i såväl barnomsorgen som . Utöver den nu föreslagna kompensationen erhåller kommuner med en högre andel elever med finskt och utomnordiskt medborgarskap än genomsnittet också ett bidrag för modersmålsundervisning i kostnadsutjämningen för . Genom införandet av en utjämningsmodell för barn och ungdom med utländsk bakgrund omfördelas vilket för landet som helhet motsvarar per invånare. 7.2 Verksamheter och kostnadsslag där faktorerna förändras 7.2.1 Individ- och familjeomsorg Regeringens bedömning: Nuvarande beräkningsmodell för individ- och familjeomsorg ersätts med en ny modell. Kostnadsutjämningen beräknas utifrån faktorerna ensamstående kvinnor med barn, flyktingar och nära anhöriga samt övriga födda i länder utanför och EU, arbetslösa utan ersättning, män med låg inkomst samt ett täthetsmått. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av kommunerna anser att de föreslagna förändringarna är acceptabla.