prop · GM0389 · 1999-01-01 00:00:00 — De vanligaste invändningarna är att större hänsyn bör tas till personer med utländsk bakgrund. anser att den föreslagna modellen är rimlig och stämmer väl med de resultat som framkommit vid styrelsens egna analyser av socialbidragskostnader. Såväl Invandrarverket som stödjer förslaget. Statskontoret anser att en täthetsfaktor inte bör ingå i modellen. anser att nuvarande modell alltmer kommit i otakt med verkligheten, vilket sammanhänger med att de faktorer som förklarar socialbidragskostnaderna delvis förändrats . anser vidare att det är rimligt att ändra modellen och att utredningens förslag innehåller de väsentligaste förklaringsfaktorerna, även om man anser att den exakta definitionen av enskilda faktorer, t.ex. de valda tidsgränserna för flyktingar, kan diskuteras. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande utjämningsmodell bygger på faktorer som samvarierade med nettokostnader för individ- och familjeomsorg. Faktorerna användes som indikatorer på olikheter i sociala förhållanden. De ingående faktorernas vikter skattades utifrån kostnader och har därefter legat fast. Den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg förklarade en förhållandevis hög andel av de kostnadsskillnader som fanns mellan kommunerna . De två faktorer som väger tyngst, andelen ensamstående kvinnor med barn och ett täthetsmått, bygger på data års folk- och bostadsräkning och har därför inte kunnat uppdateras i de årliga beräkningarna. har kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg ökat kraftigt till följd av stora samhällsförändringar. Det gäller främst kostnaderna för socialbidrag till följd av ett ökat flyktingmottagande och högre arbetslöshet. har också ersättningsnivåerna i bl.a. arbetslöshets- och sjukförsäkringen sänkts. Genom att nuvarande kostnadsutjämning i hög grad bestäms av faktorer som inte kunnat uppdateras och som därför fortfarande speglar det kostnadsmönster som förelåg , har den inte följt den faktiska kostnadsutvecklingen. Avvikelserna mellan redovisade och i utjämningen beräknade kostnader har ökat markant, främst som en effekt av den allt större uppjustering som fått göras för att genomsnittskostnaden i kostnadsutjämningen skall ligga i nivå med den faktiska genomsnittskostnaden i riket. Utfallet av den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg ger oacceptabelt stora avvikelser i förhållande till de faktiska kostnaderna, vilka för denna verksamhet till mycket stor del får betraktas som strukturellt betingade. Regeringen anser därför att faktorer som beskriver ensamstående kvinnor med barn, flyktingar och utrikes födda från länder utanför och EU samt arbetssökande utan ersättning på ett bättre sätt återspeglar skillnaderna i kostnadsstruktur mellan kommuner än de faktorer som ingår i nuvarande kostnadsutjämning. Eftersom många invandrare som erhållit svenskt medborgarskap fortfarande har svårt att komma in på arbetsmarknaden bör begreppet utrikes födda användas. Vidare bör vistelsetiden i beaktas. För flyktingar föreslås en avgränsning av vistelsetiden i till 3 mot bakgrund av att staten betalar statlig ersättning som avses täcka kommunernas kostnader . För övriga utrikes födda utanför och EU bör avgränsningen i vistelsetid vara 0 för att inte den stora arbetskraftsinvandring som ägde rum skall omfattas av utjämningen. Några remissinstanser har haft synpunkter på de vistelsetider för flyktingar och anhöriga som föreslagits ligga till grund för utjämningen. Ytterligare analyser av vistelsetidernas betydelse för försörjningsbehovet kan behöva göras. Arbetslösheten påverkar bl.a. kommunernas socialbidragskostnader. Andelen arbetslösa samvarierar emellertid inte med kostnaderna för socialbidrag eller övrig individ- och familjeomsorg. I kostnadsutjämningen har istället valts en faktor som bättre samvarierar med dessa kostnader, nämligen andelen arbetssökande som är öppet arbetslösa eller i behov av vägledning och som inte erhåller ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Av faktorerna i nuvarande utjämningsmodell är det främst måttet på bebyggelsetäthet som har kritiserats. Utredningen har dock funnit att de övriga föreslagna faktorerna måste kompletteras med ett täthetsmått. Ett täthetsmått fångar bl.a. upp inflyttade sociala problem och storstädernas högre kostnader till följd av det långvariga socialbidragsberoendet. I storstäderna är andelen bidragshushåll med socialbidrag mer än , exklusive flyktingar, avsevärt högre än i övriga kommungrupper. Individ- och familjeomsorg är ett område där det är särskilt viktigt att kontinuerligt följa upp kostnadsutjämningen eftersom kostnaderna påverkas så starkt av samhällsförändringar. Det gäller främst utvecklingen på arbetsmarknaden och kostnadsutvecklingen för kommunerna bl.a. till följd av det stora flyktingmottagandet . Genom de föreslagna förändringarna kommer modellen att på ett bättre sätt spegla dessa förändringar både mellan kommunerna och över tiden än den nuvarande modellen. Jämställdhetsaspekterna bör analyseras vidare. Genom de föreslagna förändringarna minskar omfördelningen i kostnadsutjämningen . 7.2.2 Äldreomsorg Regeringens bedömning: Nuvarande beräkningsmodell för äldreomsorg bibehålls, men faktorn ensam/samboende byts ut mot civilstånd och en etnisk faktor läggs till. Kostnadsutjämningen beräknas utifrån åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utländsk bakgrund och glesbygd. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av kommunerna anser att de föreslagna förändringarna är acceptabla. är dock tveksam till en komplettering med en etnisk faktor. Skälen för regeringens bedömning: I nuvarande äldreomsorgsmodell beaktas de äldres ålders- och könstillhörighet, yrkesbakgrund och samboendeförhållanden. Dessutom tas hänsyn till att glesbygd medför dyrare hemtjänst och ett större behov av särskilt boende. Det statistiska underlaget i nuvarande äldreomsorgsmodell kan bara delvis uppdateras . Uppgifter om fördelning efter yrkesbakgrund och samboendeförhållanden baseras på uppgifter från folk- och bostadsräkningarna (FoB), där den senaste avser . Det innebär att ökar avvikelsen mellan modellen och faktiska förhållanden. Uppgifter om de äldres yrkesbakgrund har hämtats från FoB 1970 och 1990. För en stor del av de äldsta pensionärerna, särskilt kvinnorna, saknas sådana uppgifter. Data om yrkesbakgrund för den äldre befolkningen bör därför uppdateras med information från FoB 1990 och tidigare folk- och bostadsräkningar. Den kartläggning av vårdbehov och kostnader som ligger till grund för nuvarande system gjordes men bedöms fortfarande vara aktuell och stabil över tiden. Civilstånd (gifta/ej gifta) bör ersätta samboende/ej samboende. Fördelen är att uppgifter om civilståndsfördelning kan uppdateras . Bland ålderspensionärerna är det vidare mycket stor överensstämmelse mellan gifta och sammanboende respektive ej gifta och ej sammanboende. Det finns inte några systematiska skillnader mellan olika kommuntyper. Regeringen anser att äldreomsorgsmodellen behöver kompletteras med en etnisk faktor. däremot är tveksam till detta eftersom man anser att det saknas vetenskapligt belägg för att äldre invandrare har sämre hälsa än befolkningen i övrigt. Ett flertal studier av bl.a. sjukskrivning och förtidspensionering visar emellertid att vissa invandrargrupper har en betydligt sämre hälsa än befolkningen i genomsnitt. Det gäller särskilt de grupper som kom som arbetskraftsinvandrare från södra samt de flyktingar som kommit . En del av denna skillnad kan härledas till skillnader i socioekonomisk sammansättning, men även om man tar hänsyn till detta kvarstår tydliga skillnader i hälsoförhållanden. Analyser av data från SCBs levnadsnivåundersökningar åren 1992- 1995 om hälsoförhållanden bland personer som är visar att de som är utrikes födda från länder i södra och länder utanför (exklusive m.fl.) har en drygt 50-procentigt förhöjd risk att tillhöra gruppen med svår ohälsa jämfört med personer födda i . Även en analys av registret över vårdade i äldreomsorgen i visar på något förhöjda omsorgskostnader för dessa invandrargrupper. För personer födda i övriga finns ingen statistiskt säkerställd skillnad jämfört med de som är födda i . Antalet personer i från södra eller länder utanför som uppnått är ännu relativt litet. Antalet kommer dock att öka betydligt . De kommer också att vara mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna. En förhöjd risk för svår ohälsa innebär att omsorgskostnaden för olika grupper av äldre bör räknas upp . Det saknas emellertid statistik som på ett tillförlitligt sätt beskriver yrkesbakgrunden bland äldre invandrare. Då andelen med arbetaryrken bland personer från dessa länder är väsentligt högre än i genomsnittsbefolkningen bör kostnaderna i äldreomsorgsmodellen räknas upp för personer födda i länder i södra och länder utanför . Nuvarande beräkningar av merkostnader för hemtjänst i glesbygd baseras på boendemönstret bland pensionärer . Under de år som gått har nära hälften av dessa pensionärer avlidit. De som uppnått bor i mindre utsträckning i glesbygd än de som var födda . Därför har befolkningsstatistiken aktualiserats. Vid beräkningen av dessa merkostnader beaktas faktiska skillnader i bebyggelsestruktur genom att den görs utifrån vägavståndet till de äldres bostadsort. Jämställdhetsaspekterna bör analyseras vidare. Genom de föreslagna förändringarna ökar omfördelningen i kostnadsutjämningen med ca till ca . 7.2.3 Gymnasieskola Regeringens bedömning: Nuvarande beräkningsmodell för gymnasieskolan bibehålls, men faktorn andel elever med inackorderingstillägg byts ut mot bebyggelsestruktur. Kostnadsutjämningen beräknas utifrån andelen ungdomar , bebyggelsestrukturen samt elevernas programval. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av kommunerna samt anser att de föreslagna förändringarna är acceptabla. Ett antal kommuner samt anser att modellen bör kompletteras med en faktor för utländsk bakgrund. Skälen för regeringens bedömning: I kostnadsutjämningen för gymnasieskolan beaktas åldersstrukturen, andelen elever som på grund av stora avstånd inte kan bo på hemorten samt att olika utbildningsprogram i gymnasieskolan kostar olika mycket. Tillägget för inackordering är avsett att kompensera för kommunernas inackorderingskostnader för de elever som inte kan bo på hemorten. Beräkningen i utjämningssystemet utgår från andelen gymnasieelever som hade inackorderingstillägg /91. Detta underlag har inte kunnat uppdateras eftersom det inte längre görs någon central registrering av elever med inackorderingstillägg. I kostnadsutjämningen för beaktas merkostnader för skolor med litet elevunderlag och för skolskjutsar. En jämförelse mellan olika kommuner av kostnaden per elev i gymnasieskolan pekar på att elevkostnaderna är högre i kommuner med ett litet elevunderlag, även när skillnaderna i programinriktning och administrations- och kommun- gemensamma kostnader beaktats. En del av de högre kostnaderna kan förklaras av att många mindre kommuner har egna små gymnasieskolor. Regeringen anser dock inte att sådana merkostnader i sig skall kompenseras, utan endast sådana merkostnader som följer av elevernas programval. Den nuvarande inackorderingsfaktorn utgår från skolstrukturen . Även fanns kommuner som hade egen gymnasieutbildning trots ett lågt elevunderlag. har nya gymnasieskolor med ett eller flera nationella program etablerats i 40 kommuner som tidigare saknade gymnasieskola. Flertalet av dessa kommuner har ett relativt litet elevunderlag. Ett 70-tal kommuner saknar gymnasieskola eller har endast individuellt program. Regeringen anser att den nuvarande inackorderingsfaktorn bör ersättas av en bebyggelsestrukturfaktor som utgår från en beräknad kostnad för inackordering och dagliga resor. Kommuner med litet elevunderlag och stort avstånd till andra gymnasieorter får därigenom en kompensation för sådana kostnader oavsett om kommunen bedriver gymnasieutbildning eller ej. För de kommuner som trots ett lågt elevunderlag bedriver egen utbildning fungerar den beräknade ersättningen för inackordering och resekostnader i praktiken som en kompensation för merkostnader för små gymnasieskolor. Regeringen anser att denna metod att beräkna merkostnader för bebyggelsestrukturen beaktar de strukturella kostnadsskillnaderna på ett bättre sätt än det nuvarande inackorderingstillägget. Även i kommuner med ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva gymnasieutbildning utan merkostnader beaktas skillnader i bebyggelsestruktur. Genom en sådan lösning beaktas således skillnaderna i bebyggelsestruktur i alla typer av kommuner på ett bättre sätt än med nuvarande modell. Det finns ingen särskild faktor för elever med utländsk bakgrund i nuvarande kostnadsutjämning för gymnasieskolan, vilket också påpekats av en del remissinstanser. Om elever med t.ex. utländsk bakgrund i större utsträckning väljer individuella program och går fler år i gymnasieskolan än genomsnittet beaktas de merkostnader detta medför i utjämningen. Kommuner med en hög andel gymnasieelever med utländsk bakgrund ges också en ökad ersättning eftersom merkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund beaktas (se avsnitt 7.1.1). Vuxenutbildningen ingår inte i nuvarande kostnadsutjämning. , den statliga satsningen på huvudsakligen gymnasial utbildning inom vuxenutbildning, upphör som projekt . Om det nuvarande statsbidraget för denna verksamhet då kommer att tillföras det generella statsbidraget kan detta leda till att kostnadsutjämningen behöver utökas med en delmodell där det strukturellt betingade behovet av vuxenutbildning beaktas. 7.2.4 Befolkningsminskning Regeringens bedömning: Nuvarande beräkningsmodell för befolkningsminskning bibehålls men kompletteras. Kommuner vars totalbefolkning minskat kompenseras med per invånare för varje procentenhet som minskningen överstiger . Kommuner vars totalbefolkning minskat med får därutöver en ytterligare ersättning på per invånare för varje procentenhet antalet barn i åldern minskat . Konsekvenserna av befolkningsförändringarna och hur de bör beaktas i utjämningssystemet kommer att övervägas ytterligare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande andel av kommunerna anser att de föreslagna förändringarna är acceptabla. Många remissinstanser har dock haft synpunkter på hur med befolkningsminskning som bör ligga till grund för kompensationen och storleken på kompensationen. Ofta har förespråkats. En del kommuner i expansiva regioner anser att det även behövs en särskild kompensation för snabb befolkningstillväxt. anser att förslaget är väl avvägt. Förbundet menar dock att det vore önskvärt att utjämningen även kunde ta hänsyn till konsekvenserna för de kommunala bostadsföretagen vid minskande befolkning, vilket främst kan få stora effekter på den kommunala ekonomin. och ett antal landsting, i första hand i skogslänen, anser att en motsvarande kompensation bör finnas även för landsting. Skälen för regeringens bedömning: I det nuvarande utjämningssystemet får kommuner vars befolkning minskat, en ersättning med per invånare för varje procentenhet som minskningen överstiger . För landstingen finns ingen motsvarande ersättning. Syftet med utjämningen är att kompensera berörda kommuner för högre kostnader per invånare på grund av att vissa kostnader är mer eller mindre fasta och inte utan svårigheter kan sänkas i samma takt som befolkningen och inkomsterna från egna skatter, inkomstutjämning och generella statsbidrag minskar. De totala inkomsterna påverkas i mycket hög grad av hur kommunens åldersstruktur förändras när befolkningen minskar. Utredningen har funnit att de totala inkomsterna i kommuner med minskande befolkning i allmänhet minskar betydligt långsammare än befolkningen beroende på den särskilda kompensationen för befolkningsminskning och utfallet av ändrad åldersstruktur i kostnadsutjämningens åldersberoende delar. Allt fler kommuner kan dock successivt beräknas komma att få ersättning för befolkningsminskning mot bakgrund av utvecklingen . Omfördelningen inom systemet kommer därför att öka. Regeringen anser att den nuvarande modellen i huvudsak synes väl avvägd. I vilken utsträckning den särskilda kompensationen för befolkningsminskning ger tillräcklig tid för omställning går emellertid inte att bedöma generellt. Regeringen förordar inte en generell höjning av den särskilda kompensationen för befolkningsminskning eftersom det kan uppstå negativa marginaleffekter. Det skulle teoretiskt sett kunna innebära att kommunens intäkter minskar om den negativa befolkningsutvecklingen vänds till en positiv sådan. De fasta kostnaderna för är höga i förhållande till andra verksamheter. Kommuner där grundskolebarnen minskar som andel av befolkningen som befolkningen totalt minskar kan därför drabbas av minskade ersättningar i kostnadsutjämningen, som kan bli särskilt svåra att hantera på kort sikt med motsvarande minskning av kostnaderna. Regeringen anser därför att kommuner där både totalbefolkningen och antalet skolbarn minskar bör ges en ytterligare kompensation utöver den som finns i nuvarande utjämning. Kommuner vars befolkning minskat med bör få en ersättning på per invånare för varje procentenhet som antalet barn minskat . Genom de föreslagna förändringarna ökar omfördelningen . I remissvaren från ett antal kommuner med kraftigt ökande befolkning har framförts att det finns behov av en särskild kompensation i kostnadsutjämningen för att klara de ökade utgifterna för den utbyggnad av de kommunala verksamheterna som blir nödvändig. Mot detta bör emellertid ställas det faktum att de mest expansiva kommunerna i genomsnitt har fått ökade bidrag i kostnadsutjämningen framför allt för barnomsorg och i viss mån för grundskola. I kommuner med en ökande befolkning ökar också skatteinkomsterna och det generella statsbidraget i takt med den växande befolkningen. Utfallet i kostnadsutjämningen påverkas även för dessa kommuner av hur åldersstrukturen förändras. Flertalet expansiva förortskommuner har under de år nuvarande utjämningssystem funnits fått ökade, ibland kraftigt ökade, ersättningar i kostnadsutjämningen. Regeringen anser därför att det inte är befogat att i utjämningssystemet särskilt kompensera kommuner med kraftig befolkningsökning. Landsting med minskande befolkning ges ingen kompensation i utjämningssystemet. Fram till och med hade heller inget landsting haft en befolkningsminskning som översteg , som är den gräns som gäller för kommunerna. Någon ersättning skulle således inte utgått utjämning om motsvarande regler tillämpats för landstingen. utjämning skulle dock erhållit en begränsad kompensation. Mot bakgrund av den omstrukturering inom sjukvården som redan pågår i alla landsting, oberoende av befolkningsutvecklingen, anser inte regeringen att det finns tillräckligt starka motiv att nu införa en kompensation för befolkningsminskning för landstingen. Den nya sjukvårdsmodellen (se avsnitt 7.2.6), innebär dessutom att befolkningsförändringar i landstingen inte får ett lika stort genomslag i kostnadsutjämningen som för kommunerna. Med tanke på de pågående kraftiga befolkningsförändringarna anser emellertid regeringen att det i ett fortsatt uppföljningsarbete krävs ytterligare överväganden om hur dessa förändringar kan kompenseras i utjämningssystemet. Det gäller bl.a. frågan om befolkningsminskning i landstingen. 7.2.5 Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder Regeringens bedömning: Nuvarande beräkningsmodell för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder bibehålls men faktorn för arbetslöshet breddas till att omfatta arbetslösa och personer i samtliga konjunkturberoende åtgärder. Vidare höjs gränsen för att få ersättning. Kostnadsutjämningen beräknas utifrån den genomsnittliga andelen av befolkningen i åldern som varit arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärder . Om andelen överstiger riksgenomsnittet plus utgör ersättningen per invånare för varje procentenhet över denna nivå. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av kommunerna anser att de föreslagna förändringarna är acceptabla. Vissa remissinstanser har dock framfört att sysselsättningsfrämjande åtgärder är en statlig uppgift och därför inte borde ingå i utjämningssystemet. anser att det finns skäl att överväga andra mått än registrerad arbetslöshet. anser att de föreslagna förändringarna är ett steg i rätt riktning, men att arbetslöshetsmåttet inte ger en fullständig bild av arbetsmarknadsproblemet. Skälen för regeringens bedömning: Behovet av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder kompenseras i nuvarande kostnadsutjämning med per invånare för varje procentenhet med vilken den öppna arbetslösheten, inklusive de personer som är sysselsatta i beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning, överstiger en nivå motsvarande riksgenomsnittet plus en procentenhet. Arbetslösheten beräknas utifrån hur stor andel den utgör bland befolkningen i åldern och är ett genomsnitt för den senaste femårsperioden. Antalet kommuner med ersättning och de sammanlagda ersättningarna har ökat sedan nuvarande utjämningssystem infördes. Genom den ökade arbetslösheten för landet som helhet har emellertid gränsen för att erhålla ersättning i systemet successivt höjts. Utjämningen avser att kompensera för behovet av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder i kommuner med hög arbetslöshet. var arbetslösheten låg. De konjunkturberoende åtgärderna bestod då huvudsakligen av beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning. har successivt nya konjunkturberoende åtgärder införts och antalet personer i konjunkturberoende åtgärder fyrdubblats, som antalet sysselsatta i beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning låg kvar på samma nivå som . Den nuvarande definitionen av arbetslöshet är mot denna bakgrund inte längre ett korrekt mått på behovet av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Regeringen anser därför att definitionen av arbetslöshet bör breddas till att omfatta arbetslösa och personer i samtliga konjunkturberoende åtgärder. Därigenom tillgodoses de behov som kommuner med en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation har av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder och kommunernas påverkansmöjligheter på utfallet blir mer begränsade jämfört med nuvarande modell. Detta ligger även i linje med en av utjämningssystemets grundprinciper, att en kommun inte skall kunna påverka bidragets eller avgiftens storlek. Med den utvidgade definitionen av arbetslöshet ökar andelen arbetslösa i riket . Om ingen anpassning görs av de gränsvärden som gäller för bidrag, kommer de sammantagna kostnaderna för utjämningen för näringsliv och sysselsättning att fördubblas. Regeringen gör den bedömningen att utjämningen får en bättre anpassning till behoven av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder om gränsen för att erhålla ersättning höjs jämfört med en sänkning av ersättningsnivån. Regeringen anser därför att gränsvärdet för att få ersättning bör höjas med en procentenhet till två, dvs. arbetslösheten enligt den redovisade definitionen skall överstiga genomsnittet för riket plus . Däremot bör ersättningsnivån, dvs. per invånare och procentenhet, bibehållas oförändrad. Kommuner kan under vissa omständigheter få minskade inkomster om arbetsmarknadssituationen förbättras, t.ex. om en arbetslös person med ersättning från a-kassa får arbete. Detta kan i princip inträffa om en kommun i kostnadsutjämningen får ersättning för näringslivs- och sysselssättningsfrämjande åtgärder till följd av en långvarigt hög arbetslöshet. Detta negativa incitament är emellertid inte generellt utan berör på sin höjd ett 80-tal kommuner som haft en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation. Den ekonomiska effekten är mycket liten.