prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Hoten från kärnvapen samt biologiska och kemiska vapen (N-, B- och C- vapen) Icke-spridningsfördraget mot kärnvapen har tillträtts av de flesta länder. Genom provstoppsavtalet har en stark politisk norm mot kärnsprängningar skapats. Nedrustningsprocessen fortsätter men tar . Risker för kärnvapenspridning och kärnvapenanvändning kvarstår dock. Spridningsriskerna gäller både kärnvapenkomponenter och kunskaper. En konkret del av det globala kärnvapenhotet utgörs också av riskerna för att terrorister skulle kunna förvärva eller utveckla kärnvapen. Sannolikheten för ett kärnvapenkrig mellan de fem kärnvapenstaterna har dramatiskt minskat efter det slut. Emellertid torde riskerna för kärnvapenanvändning främst vara knutna till uppblossande konflikter i Syd- och Nordostasien och i . Möjligheten av terroristaktioner innefattande kärnvapen samt sabotage kan heller inte uteslutas. Spridningen av vapenbärare, framförallt sådana med längre räckvidder, utgör ett allvarligt problem och gäller även för B- och C- vapen. B- och C-vapenkonventionerna förbjuder utveckling, produktion, innehav och användning av B- och C-stridsmedel. Dessa konventioner har dock ännu inte erhållit universell anslutning. Beträffande B- vapenkonventionen pågår förhandlingar om ett kontrollsystem för dess efterlevnad. En viss osäkerhet råder om huruvida ämnen som ej behöver deklareras enligt C-vapenkonventionen har använts som grundkomponenter i tänkbara nya C-vapensystem. Tekniska möjligheter att med begränsade resurser framställa B- och C-stridsmedel finns. Inte bara stater utan också icke-statliga aktörer skulle kunna utnyttja dessa möjligheter. Den snabba civila utvecklingen inom kemi- och bioteknikområdena skulle kunna missbrukas för framtagning av nya typer av B- och C-vapen. B- och C-stridsmedel är förhållandevis billiga vapen som kan ge stor effekt inte minst psykologiskt. Även om det samlade säkerhetspolitiska läget har förbättrats finns således ett relativt sett ökat hot från massförstörelsevapen såväl i händelse av att trots allt skulle utsättas för krigshandlingar som vid svenska insatser i internationella operationer och i samband med terrorism. N-, B- eller C-insatser utgör således ett hot som i ökad utsträckning bör beaktas. Regeringen beslutade att analysera vilka anspråk den internationella utvecklingen vad gäller N-, B-, och C-vapen ställer på förmågan inom , Försvarsmakten och samhället i övrigt att hantera frågor relaterade till sådana vapen. I analysen ingår också att se över forskningen inom skydd mot nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel, dess finansiering och huvudmannaskap. En rapport kommer att färdigställas . Förberedelserna för ett försvar mot väpnat angrepp bör även i fortsättningen, när det gäller kärnvapen, inriktas på åtgärder för att minska verkningarna av ett radioaktivt nedfall från kärnvapensprängningar samt att undvika brister i skyddet när det gäller elektromagnetisk puls (EMP). Skyddet mot biologiska stridsmedel bör främst inriktas på antisabotageåtgärder och medicinsk beredskap. Målet för vår beredskap mot kemiska vapen skall vara att ett begränsat utnyttjande, vid ett angrepp mot vårt land, inte skall kunna ge en angripare några avgörande fördelar. Vid olika typer av internationella insatser bör åtgärder vidtas så att svensk personal i möjligaste mån skyddas mot verkningarna av massförstörelsevapen, avsiktligt eller oavsiktligt vållade incidenter vid kärnkraftverk och vid lager eller transport av giftiga kemikalier. Risken för terroristinsatser med N-, B- eller C-vapen kan inte negligeras. Behovet av en lednings- och räddningsförmåga i NBC-miljö, samt en förberedd hälso- och sjukvårdsorganisation måste uppmärksammas i ökad omfattning, inte minst i samband med deltagande i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Det är angeläget att våra beredskapsresurser även planeras mot och går att utnyttja vid en NBC-katastrof i fred. har länge varit starkt engagerat i nedrustningssträvanden på NBC-området. Det är av stor vikt att fortsätter att hålla en fortsatt hög profil i internationellt rustnings-, kontrolls- och nedrustningsarbete, i export- och importkontrollsammanhang. En ökad underrättelseverksamhet är också av stor betydelse. Svensk teknisk kompetens bör tillvaratas i frågor som gäller exempelvis metoder för att övervaka olika nedrustningsavtal, för destruktion av C-vapen och friställt kärnvapenmaterial och för att upptäcka och eliminera NBC-hot från icke- statliga aktörer. Sammantaget bedömer regeringen, mot bakgrund av NBC-vapnens ökade aktualitet, att beredskapen inom totalförsvaret måste förbättras och att därför en ökad satsning på såväl beredskap som kunskaper inom NBC-området är nödvändig. Forskning inom området har grundläggande betydelse för kunskap och beredskap mot NBC-hot. Den ger också grund för statsmakternas hotbedömningar och andra säkerhetspolitiska ställningstaganden. Informationskrigföring Informationskrigföring kan sägas bestå av tre huvudelement: - hot rörande informationsteknikens funktionssätt (IT-säkerhet), - hot rörande informationens innehåll (underrättelsetjänst, psykologiska operationer) och - operationskonst för att kunna använda och samordna dessa hotformer och rum. Enligt många bedömare befinner sig de rika delarna av världen nu vid ingången till vad som kan kallas ett nätverkssamhälle. En sådan strukturförändring gör sig märkbar när det gäller såväl teknik, samhällsorganisation som kultur och värderingar. Möjligheten till kvalificerade IT-relaterade angrepp bestäms främst av tillgången till kompetens på området. Vidare möjliggör globaliseringen av kommunikationsnätverken att angrepp kan riktas från stort geografiskt avstånd. Brotts- och terroristorganisationer kan vara lika aktuella och farliga angripare som stater. Sammanfattningsvis talar mycket för att en säkerhetsmiljö där kvalificerade IT-relaterade hot måste beaktas kommer att präglas av komplexitet och dynamik. För att kunna hantera en sådan situation på ett adekvat sätt krävs kvalificerad kompetens för att följa och löpande bedöma utvecklingen. Det är vidare angeläget att utveckla samarbete kring dessa säkerhetsfrågor internationellt och mellan offentlig och privat sektor. Utveckling av lagstiftning, internationella överenskommelser och andra regelverk är av stor betydelse. Det är dock sällan lämpligt eller ens möjligt att rikta sådana åtgärder mot tänkbara aktörers tillgång till "IT- vapen" eftersom dessa knappast kan skiljas från innehav av legitima IT- resurser. Regelverken bör därför kompletteras med aktiva försvarsåtgärder mot IT-relaterade hot. Åtgärderna, när det gäller kvalificerade hot, syftar främst till att skapa förutsättningar för att upptäcka angrepp och vidta motåtgärder. Regeringen anser att IT-relaterade hot måste uppmärksammas på stor bredd i samhället såväl inom totalförsvaret som inom annan samhällsverksamhet. Åtgärder för att hantera hot om informationskrigföring bör avvägas mot övriga säkerhetshöjande åtgärder inom infrastrukturområdet. Ledningssystemens robusthet bör särskilt beaktas. Regeringen återkommer till ämnet i avsnitt 10.6. Materielförsörjning militära alliansfrihet förutsätter att vi har kapacitet att självständigt försvara vårt eget territorium. Denna förmåga har tidigare understötts av en omfattande inhemsk försvarsindustri. Till följd av minskade försvarsbeställningar, ökad internationell konkurrens och en i många fall allt större teknisk komplexitet, måste försvarsmaterielproducenterna i såväl som internationellt söka ökat industriellt samarbete. Det är väsentligt för att på ett kostnadseffektivt sätt kunna tillgodose svenska försvarets behov av kvalificerad materiel. En större integration av försvarsindustri i den europeiska skapar också förutsättningar för att vitala behov skall kunna tillgodoses även i ett läge med ökande efterfrågan och knapphet på strategiska produkter. Mot denna bakgrund är det av stort svenskt intresse att delta i det politiska samarbetet till stöd för en omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. Försvarsmakten har ett stort innehav av försvarsmateriel. I löpande försvarsmaterielkontrakt finns betydande belopp bundna i redan gjorda materielbeställningar. Försvarsmaktens uppgifter ställer nya krav. Även om angreppshotet är begränsat finns det behov av materiell förnyelse. En höjd förmåga till internationella insatser ställer i vissa fall krav på kompletterande materielanskaffning. Slutligen kan inte minst anpassningsfilosofin medföra ökade önskemål om satsningar på studier, forskning och tidig materielutveckling inom valda områden. Osäkerheterna rörande det militära försvarets framtida behov av materiel är större än under det dagar. I viss utsträckning kan problemet lösas genom att flexibla system anskaffas, dvs. system som kan användas för en bred uppsättning av operativa uppgifter. Riskerna för att ny materiel skall vara begränsat användbar kan reduceras genom kortare framtagningstider, dvs. tiderna för studier, utveckling och tillverkning. En följd av detta är att beläggningarna vid försvarsmaterieltillverkande svensk industri blir mer ojämn, vilket åtminstone på kort sikt kan orsaka problem. Demonstratorer och typsystem kan tas fram utan att bindningar görs till framtida serietillverkning. Produktionförberedelser kan behöva göras för materielsystem som anskaffas i små volymer initialt men där ytterligare tillverkning kan bli aktuell. Utvecklingsmöjligheter bör i görligaste mån byggas in i systemen. Till denna utvecklings- och produktionstid bör också läggas de tider som fordras för att erhålla operativa förband väl förberedda att gå i strid. Stagnerande eller krympande försvarsbudgetar i många västländer medför behov av att dela utvecklingskostnader med andra länder och att dessutom få större volymer. Särskilt för större system kommer en omstrukturering på produktionssidan att leda till färre leverantörer och därmed minskad konkurrens. Dock har den internationella försvarsmaterielmarknaden vad gäller större system inte heller utmärkt sig för någon väl fungerande konkurrens. Minskande ekonomiska ramar leder till en hårdare prioritering av nya utvecklingsprojekt. Den tekniska utvecklingen går snabbt inom flera områden av militärt intresse. Möjligheterna att utnyttja civil teknologi förekommer såväl på system-, delsystem som komponentnivå. Svenskt deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser ställer krav på god samverkansförmåga. Särskilt inom ledningsområdet kan detta skapa incitament för gemensam systemutveckling. Staten måste som beställare av försvarsmateriel vidta åtgärder för att materielförsörjningen skall vara bättre lämpad till förändrade förutsättningar. skall aktivt delta i och hävda svenska intressen i de olika fora som har inflytande på den fortsatta processen. Vi bör medverka till ökad samsyn mellan EU-länderna av regler för försvarsupphandling m.m. Det är angeläget att svenska myndigheter i ökad utsträckning medverkar i detta samarbete så att industrin kan delta i den just nu snabba internationella omstruktureringen. kan därigenom säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta materielförsörjningen i en anpassningssituation. Önskemål om prestanda för nya system bör diskuteras med potentiella samarbetsländer. Incitament till utnyttjande av civila system och komponenter bör finnas. Möjligheterna att utnyttja en stegvis process vid materielupphandling bör tillvaratas. För att få till stånd ett aktivt internationellt samarbete fordras gemensamma projekt. Deltagande i internationella fora och förändringar av försvarsindustrins struktur och ägandeförhållanden kan inte ensamt ersätta behovet av nya projekt som motor i förändringsarbetet. Regeringen återkommer till materielförsörjningsfrågor i avnsitt 7.5. 5.4 Behov av beredskap och förmåga till anpassning 5.4.1 Beredskap Regeringens bedömning: Även i nuvarande omvärldsläge kan utsättas för mer begränsade väpnade hot eller våld och skadegörelse riktade mot viktiga samhällsfunktioner och värden i det svenska samhället. måste ha beredskap att möta denna typ av hot. Mot bakgrund av den vidgade säkerhetssynen skall beredskapen också gälla andra typer av hot och påfrestningar som kan uppstå i det fredstida samhället. I ett något längre perspektiv, upp till , finns det behov av att kunna möta begränsade väpnade angrepp mot från en angripare som haft viss förberedelsetid att bygga upp och iståndsätta sina styrkor. militära förmåga skall vara sådan att en tänkt angripare måste vidta omfattande förberedelser för att kunna hota . Hot om väpnat angrepp mot landet, liksom risken för att icke- militära medel används i syfte att utöva påtryckningar, kan i nuvarande omvärldsläge bl. a. tänkas uppstå till följd av en kris i vårt östra närområde. Vi måste ha förmåga att i nuvarande omvärldsläge kunna förhindra att spridningseffekterna av en väpnad konflikt berör svenskt territorium. skall också ha förmåga att samverka med andra länder i syfte att genomföra fredsfrämjande insatser. Skälen för regeringens bedömning Inriktning av beredskapen i nuvarande omvärldsläge Även i nuvarande omvärldsläge kan utsättas för mer begränsade väpnade hot eller våld och skadegörelse riktade mot viktiga samhällsfunktioner och värden i det svenska samhället. måste ha beredskap att möta denna typ av hot. Mot bakgrund av den vidgade säkerhetssynen skall beredskapen också gälla andra typer av hot och påfrestningar som kan uppstå i det fredstida samhället. När det gäller sådana händelser som kan medföra svåra påfrestningar på samhället behöver en beredskap finnas inom ett stort antal samhällssektorer för att minimera konsekvenserna av sådana händelser. Ansvaret för hanteringen av dessa åligger alla berörda samhällssektorer. Totalförsvarsresurserna skall dock utformas så att de även kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Det är i sammanhanget viktigt att beakta den helhetssyn som skall prägla den verksamhet som syftar till att hantera olika hot och risker. Åtgärder av det slag som vidtas mot det väpnade angreppet kan ha stor effekt när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred och omvänt. Trots att det finns betydande mängder konventionella och icke- konventionella stridsmedel i närområde, föreligger inga omedelbara hot mot . Dagens omvärldsläge präglas av säkerhetssamarbete inom det euro-atlantiska området, vilket lägger politiska restriktioner på benägenheten att använda de militära medlen. En grundläggande politisk osäkerhet och med den förknippad konfliktpotential, kvarstår dock i delar av vårt östra närområde. Kombinationen av militär potential och politisk osäkerhet i vår omvärld gör emellertid att man måste räkna med att det finns en viss risk för att väpnade hot av mer begränsat slag kan uppstå. För att denna risk skall kunna reduceras, måste ha en sådan beredskap som gör det möjligt att möta väpnade hot som direkt kan beröra vid en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. måste ha en ständig beredskap att kunna möta och avvisa kränkningar av territoriella integritet och sådana begränsade hot som kan riktas mot landet i syfte att utöva påtryckningar på oss. Detta ställer beredskapskrav på hela totalförsvaret. I ett något längre perspektiv, upp till , finns det behov av att kunna möta begränsade väpnade angrepp mot från en angripare som haft viss förberedelsetid att bygga upp och iståndsätta sina styrkor. militära förmåga skall vara sådan att en tänkt angripare måste vidta omfattande förberedelser för att kunna hota . Innebörden av möjliga militära angreppshot mot beror således på förhållandet mellan en angripares militära förmåga och resurser och militära förmåga och resurser. Sänks beredskap för mycket, ökar en angripares möjligheter att även med utnyttjande av begränsade militära resurser uppnå sina politiska och militära mål. De ovan beskrivna kraven på beredskap överensstämmer med den ändring av målet för Försvarsmaktens beredskap som beslutade (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). Väpnade angrepp eller hot om sådana mot mål i För att kunna fastställa de uppgifter som försvaret skall kunna lösa och de operativa förmågor som följer härav, måste man föreställa sig ett antal scenarier för en tänkbar utveckling som skulle kunna leda till att väpnade hot kan uppstå mot . Vid bestämning av de uppgifter som skall lösas och den operativa förmåga som krävs för att hantera de olika utvecklingsmöjligheterna, skall inte varje tänkbar kombination av utvecklingsmöjligheter täckas, utan bedömningar göras både av vilka scenarier som är farligast och mest sannolika. Det är viktigt att tillämpa ett dynamiskt förhållningssätt vid problemlösningen. Hot om väpnat angrepp mot landet, liksom risken för att icke-militära medel används i syfte att utöva påtryckningar, kan i nuvarande omvärldsläge bl. a. tänkas uppstå till följd av en kris eller väpnad konflikt i vårt östra närområde. De tänkbara väpnade konflikterna kan antas vara av mindre omfattning än de som skulle ha utlösts av en konflikt i vårt närområde under det . Å andra sidan råder osäkerheter om omvärldens vilja till gemensam krishantering om krisförloppet är otydligt och inga vitala eller gemensamma intressen synes stå på spel. Det som på avstånd kan förefalla vara en begränsad konflikt, kan ur svenskt perspektiv anta helt andra och mera hotande proportioner. Även om inte skulle utgöra det primära målet för angriparen eller centrum för stridshandlingarna, kan landet komma att beröras av spridningseffekterna av en sådan konflikt. I en sådan situation kan landet t.ex. utsättas för hastigt och snabbt genomförda operationer som vedergällning för en förment kränkning eller för att återta personal eller materiel som på något sätt kommit under svensk jurisdiktion. Försvaret måste därför ha förmåga att i nuvarande omvärldsläge kunna förhindra att spridningseffekterna av en väpnad konflikt berör svenskt territorium. skall kunna uppvisa en sådan robust kombination av demokratisk stabilitet och militär förmåga, att ingen part i en konflikt i vårt östra närområde kan frestas tro att vår politiska vilja låter sig påverkas av militära hot och påtryckningar. Hotet mot kan riktas mot landets gräns till havs, på land och i luften, men även ta formen av angrepp i begränsad omfattning eller hot om angrepp mot befolkningscentra, samhällsfunktioner eller delar av svenskt territorium. Syftet kan vara att begränsa vår politiska och territoriella suveränitet. Ett hot mot kan i första hand förmodas ha sitt ursprung i en konflikt i vårt östra närområde. Man bör även ta med i beräkningen att ett väpnat angrepp mot kan ha sitt ursprung bortom närområde och t.ex. vara relaterat till svenskt deltagande i internationell krishantering. Det är rimligt att anta att ett hot mot emanerar från en eller flera stater, men det kan också uppstå situationer då det råder oklarhet om vem som ligger bakom det aktuella hotet. Det är troligt att det i första hand är konventionella militära stridskrafter som kan komma till användning mot , men risken för terrorhandlingar som inslag i krigföringen och användning av massförstörelsevapen kan inte uteslutas. En eventuell användning av kärnvapen får antas vara konsekvensen av medvetna beslut, men risken för oavsiktliga väpnade angrepp till följd av brister i förvarnings- och säkerhetssystem måste beaktas liksom B- och C-hotet mot civilbefolkningen. Även störningar av känsliga IT-system kan vara ett inslag i ett väpnat angrepp. 5.4.2 Fortsatt utveckling av förmågan till anpassning Regeringens förslag: Förmågan till anpassning skall även fortsättningsvis tillmätas stor vikt vid utformningen av totalförsvarsresurserna. Anpassningsförmågan skall förbättras genom att - underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpassningens behov, - kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas, - planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårsperspektiv, - åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel och - materielförsörjning i internationellt samarbete främjas. Regeringens bedömning: För att en anpassning av totalförsvarsförmågan skall kunna komma till stånd , krävs förmåga att tidigt upptäcka och tolka omvärldsförändringar samt medvetenhet om vikten av tidiga beslut. För att på ett effektivt sätt kunna genomföra anpassningsåtgärder behöver förberedelser göras såväl för att kunna tillföra nya försvarsförmågor som att minska ambitionen inom lägre prioriterade områden. Anpassning kan ske inom befintliga eller förändrade ekonomiska ramar. Skälen för regeringens förslag och bedömning säkerhetspolitiska situation har som tidigare nämnts förbättrats efter det slut. Den säkerhetspolitiska utvecklingen av betydelse för har karaktäriserats av en större föränderlighet. För att kunna möta ett flertal möjliga omvärldsutvecklingar har en anpassningsfilosofi valts. Tanken bakom anpassningsfilosofin för försvaret är att tidiga signaler rörande förändringar i vår säkerhetspolitiska situation skall kunna upptäckas i så god tid att vi står väl rustade när förändringarna har inträffat. Det krävs en medvetenhet om vikten av tidiga beslut och genomtänkta förberedelser för att denna filosofi skall fungera väl i det praktiska arbetet. Det finns internationellt många exempel på att förvarningssignaler inte har uppfattats eller att man inte har tagit hänsyn till dem. Detta är inget unikt för försvarssektorn. Fall finns även inom andra delar av samhället, där omvärldsförändringar inte har fått genomslag på verksamheten . För att lämplig anpassning skall få en rimlig möjlighet att komma till stånd fordras en väl fungerande kedja från tidig igenkänning av signaler till genomförande av åtgärder. De processer och kompetenser som behövs för en god anpassningsförmåga kan analyseras på olika sätt. Här diskuteras anpassning utgående från följande steg: - vilka signaler om ett förändrat omvärldsläge kan vi få, - vilka kapaciteter behövs för att upptäcka och tolka dessa signaler, - vilka krav ställs på beslutsprocessen för att beslut om anpassningsåtgärder skall tas och - vilka kompetenser, förberedda handlingsalternativ etc. bör finnas för att beslut om anpassning skall förändra försvaret inom rimlig tid. Exempel på viktigare omvärldsförändringar Försvarsberedningen har i sin rapport (Ds 1999:2) redovisat ett antal omvärldsutvecklingar. Dessa återges nedan. De kanske allra största och viktigaste frågetecknen kring den framtida säkerhetspolitiska utvecklingen i , med inverkan också på vårt närområde, gäller . En annan viktig fråga gäller den Europeiska unionens fortsatta utveckling, både vad avser en fördjupad integration som en fortsatt utvidgning och de eventuella problem som kan drabba dessa processer. En tredje fråga av fundamental säkerhetspolitisk betydelse inte bara för , utan för hela , gäller fortsatta engagemang för säkerheten och stabiliteten på den europeiska kontinenten. Hur detta engagemang gestaltar sig framgent är naturligtvis av grundläggande betydelse för medlemsländernas säkerhet, för alliansens fortsatta utvidgning, men även för Natos roll som den centrala aktören för större militära krishanteringsinsatser utanför Natoområdet. Den osäkra utvecklingen i medför att ett antal scenarier på Ett demokratiskt och marknadsinriktat är en möjlighet. En annan är en mer isolerad, auktoritär och västfientlig statsledning vars målsättning kan vara att återerövra ställning som stormakt. Ett tredje tänkbart scenario är ett med en successivt svagare centralmakt och en önskan om ökad autonomi, eller full självständighet, i vissa regioner. Ett sådant scenario kan i förlängningen leda till en uppdelning av och problem liknande de som uppstod vid delning. Slutligen kan utvecklingen i komma att präglas av ökade sociala klyftor, en bräcklig demokrati, korruption och en svag eller näst intill obefintlig ekonomisk tillväxt. Utvecklingen inom Europeiska unionen går mot en fortsatt fördjupning och breddning av samarbetet.