prop · GM0317 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:17 Ett nytt offentligt rättsinformationssystem Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen presenterar regeringen översiktligt sin syn på ett nytt offent- ligt rättsinformationssystem. Regeringen anser att staten skall svara för en kontinuerlig grundservice på rättsinformationens område med hjälp av informationsteknik. Denna grundservice skall rikta sig till både allmänheten och den offentliga för- valtningen. Ansvaret skall omfatta de offentliga rättskällorna och till skillnad mot vad som gäller sträcka sig från lagarna och deras förarbeten samt de statliga myndigheternas föreskrifter till domstolarnas och myndigheternas rättspraxis. Staten skall också ha ett visst begränsat ansvar för att förädla rättsinformation. Staten skall ha ett ansvar för att rättsinformationen finns elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt. Staten skall vidare an- svara för att det finns grundläggande standarder för märkning, strukture- ring och sökning av informationen. En viktig utgångspunkt är att större delen av rättsinformationen skall tillhandahållas utan avgifter. Varje offentligt organ som ger ut viss rättsinformation skall ansvara för att den sprids elektroniskt, att den är korrekt och att den är aktuell. Det betyder att informationen kommer att finnas i ett stort antal databaser runt om i landet. Innehållet i systemet skall dock med teknikens hjälp finnas tillgängligt för användarna på ett enhetligt och samlat sätt. All information i systemet skall finnas tillgänglig via en gemensam in- gångssida på Internet. Det skall vara möjligt att göra fritextsökningar och strukturerade sökningar över hela systemet . Det skall vidare finnas goda länkningsmöjligheter. Det nya rättsinformationssystemet kommer att kräva långtgående sam- ordning mellan de deltagande myndigheterna. skall tills vidare vara ansvarigt för samordningen. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Det nuvarande rättsdatasystemet 5 2.1 Framväxten av rättsdatasystemet 5 2.1.1 Arbetet inom 5 2.1.2 Spridningen av innehållet i rättsdatabaserna 6 2.2 Rättsdataförordningen 6 2.3 Rixlex och Rättsbanken m.m. 7 2.3.1 Rixlex 7 2.3.2 Rättsbanken 7 2.3.3 Rättsinformation på Internet 8 2.3.4 Ett rättsligt skydd för beteckningen 8 3 Rättsinformationssystem i övriga 9 4 IT-utvecklingen 10 4.1 Svenska förhållanden 10 4.2 riktlinjer 11 4.3 Spridning av EG-rätten i elektronisk form 12 4.3.1 Celex 12 4.3.2 Spridning av EG-rätten vid sidan av Celex 12 5 Det offentliga åtagandet 13 6 En ny rättsinformationsförordning 19 7 Vad skall en ny rättsinformationsförordning innehålla? 20 8 Kravbeskrivning 21 8.1 Inledning 21 8.2 Krav på innehållet 22 8.3 Lokalisering av informationen 23 8.4 Strukturering av informationen 23 8.5 Märkning och gruppering av informationen 24 8.6 Ett enhetligt och användarvänligt söksystem 24 8.7 Sökredskap och presentation 24 8.8 Systemets tillgänglighet 25 8.9 Säkerhet 25 9 Standarder 26 9.1 Behovet av standarder 26 9.2 Hur standarder uppstår 27 9.3 Märkningsstandarder m.m. 29 10 Organisation och genomförande 35 11 Kostnader och vinster 39 Bilaga Förteckning över remissinstanserna 41 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 42 1 Ärendet och dess beredning överlämnade en skrivelse till regeringen (dnr Ju 96/3882). I skrivelsen lämnades en rad förslag till åtgärder för att få till stånd en aktiv spridning av rättsinformation med hjälp av informa- tionsteknik (IT). Enligt har det allmänna ett ansvar för att grundläggande rättsinformation förmedlas elektroniskt. Med grund- läggande rättsinformation avsågs huvudsakligen författningar, förarbe- tena till dessa samt rättspraxis. Med anledning av bl.a. kommissionens skrivelse tillsatte regeringen en arbetsgrupp inom med uppgift att lämna förslag till ett nytt rättsdatasystem (dnr Ju 96/4333). I arbets- gruppen har det, förutom företrädare för olika departement, funnits repre- sentation från och Statskontoret. Under arbetets gång har gruppen redovisat två arbetspromemorior. presenterade arbetsgruppen en översiktlig promemoria med vissa överväganden om vad som bör ingå i ett nytt rättsinformations- system och på vilka myndigheter ansvaret för spridningen av informatio- nen bör ligga. presenterade arbetsgruppen en översiktlig kravbeskrivning. Till kravbeskrivningen fanns en rapport om standarder för märkning, sökning och strukturering av rättsinformation i elektronisk form. Arbetspromemoriorna finns tillgängliga i . I enlighet med anvisningarna i regeringens beslut har arbetsgruppen hållit en ständig dialog och anordnat möten med dem som har särskilt intresse i gruppens arbete. Arbetsgruppens första promemoria remittera- des till flera olika myndigheter och andra intressenter. Den andra arbets- promemorian remitterades till drygt 40 myndigheter och några andra in- tressenter. höll arbetsgruppen ett möte med och hölls ett seminarium där huvudsakligen myndigheter med föreskriftsrätt var inbjudna. Också vid detta semina- rium deltog ca 40 myndigheter. Gruppen har vidare i vissa frågor samrått med . I frågor som rört standarder för märkning m.m. av elektronisk rättsinformation har det funnits en särskild referensgrupp med representanter från , Statskontoret, och . Statskontoret har biträtt arbetsgruppen bl.a. med en illustration som finns tillgänglig via Internet och en översiktlig kostnadsanalys. Arbetsgruppen avslutade sitt arbete genom att presen- tera sina slutgiltiga överväganden och förslag i departementspromemo- rian Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10). Promemorian har remitterats till 70 remissinstanser. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilagan till denna skrivelse. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 96/4333). redovisade arbetsgruppens ordförande promemori- ans förslag, remissutfallet och den tänkta inriktningen av det fortsatta arbetet för IT-råd. 2 Det nuvarande rättsdatasystemet 2.1 Framväxten av rättsdatasystemet 2.1.1 Arbetet inom började man på vissa håll i den svenska statsförvaltningen att uppmärksamma vilka möjligheter informations- hantering med datastöd skulle kunna ge . påbörjade tidigt ett arbete på detta område. tillsattes Samar- betsorganet för rättsväsendets informationssystem (). var en statlig kommitté (Ju 1968:59) som kom att arbeta under . SARI:s främsta uppgift var att samordna ansträngningarna att åstad- komma datastöd inom rättsväsendets myndigheter. Samordningssträvan- dena var till en början koncentrerade till brottmålsförfarandet i vid me- ning och rutiner inom kriminalvården. De rutiner som byggdes upp inom detta område gick under beteckningen BROTTSRI. Författningsbestäm- melser inom området togs in i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Denna författning gäller fortfarande, låt vara att den ändrats en del . påbörjade en försöksverksamhet med att framställa nyckelordsregister till författningstexter med datastöd. Utvecklingen gjordes inom utredningsområdet LAGRI. Beteckningen LAGRI stod för ett system för lagstiftningsförfarandet och rättspraxis, för diarieföring, för beslutsregistrering samt för textbehandling. Arbetet i BROTTSRI var från början inriktat på att genom datastöd ra- tionalisera rutinerna inom rättsväsendet, men också på att göra det lättare att byta uppgifter mellan myndigheterna. BROTTSRI och LAGRI ut- vecklades därför i hög grad parallellt. Utgångspunkterna inom LAGRI var desamma som inom BROTTSRI men här fanns också en medveten strävan att förbättra allmänhetens möjligheter att få elektronisk tillgång till rättsinformation. Men innan allmänheten kunde få bättre elektronisk tillgång till rättsinformation krävdes att ett antal dataregister utformades. av uppbyggnad av olika register ansåg att tiden var mogen att öppna registren för allmänheten. Där- för skrev till regeringen och föreslog att nya använ- dare skulle ges tillgång via terminal till vissa av de databaser som ut- vecklats genom . Regeringen följde förslaget och be- slutade förordningen (1980:628) om rättsdatasystemet (rättsdataförordningen). 2.1.2 Spridningen av innehållet i rättsdatabaserna Det ursprungliga rättsdatasystemet innehöll huvudsakligen de register som utarbetats i . Dessa register hade i princip samma innehåll som de rättsdatabaser ansvarar för . Själva databehandlingen skulle utföras av Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) som var en statlig myndighet. ombildades myndigheten till ett helägt statligt affärs- drivande bolag, . köptes bolaget av det franskägda företaget () som är en del av en internationell koncern med inriktning på IT-baserade tjänster och produkter. De upp- gifter som DAFA ursprungligen hade kom till stor del att skötas av . köptes upp av hade dock Justitiede- partementet beslutat att de egna rättsdatabaserna i stället skulle tillhanda- hållas via publika databaser (). Det träffades då ett av- tal mellan och enligt vilket departementet överlät åt att svara för att innehållet i departementets rättsdatabaser skulle ställas till allmän- hetens förfogande. fick vidare rätt att be- sluta om priset på dessa tjänster efter samråd med . sade upp avtalet att sluta gälla vid utgången av . Avtalet har förlängts i stort sett oförändrat och löper således ut . avslutade sitt arbete . 2.2 Rättsdataförordningen I 1 § rättsdataförordningen sägs att det skall finnas ett informations- system som förs med hjälp av automatisk databehandling för information om innehållet i lagar och andra författningar. Innehållet i registren skall kunna läsas med hjälp av en terminal. I 4 § rättsdataförordningen regleras vilket innehåll rättsdatasystemet skall ha. Enligt bestämmelsen skall systemet innehålla register över författningar i Svensk författningssam- ling, i löpande text samt register över Tull- verkets, och författningssam- lingar. Rättsdatasystemet skall vidare innehålla rättsfall från bl.a. och hovrätterna, Regeringsrätten och kammarrätterna samt Arbetsdomstolen. Dessutom skall systemet innehålla avgöranden från och kommissionen för de mänskliga rättigheterna samt register över de statliga kommittéerna. , som den 1 ja- nuari 1997 blev en myndighet, är registeransvarigt för de flesta register. De övriga myndigheter som har registeransvar enligt förordningen är , , och Riks- skatteverket. Frågor som rör uppbyggnaden av rättsdatasystemet eller väsentliga förändringar av systemet skall enligt förordningen beredas av de regis- teransvariga myndigheterna gemensamt. Samma sak gäller frågor om utvecklingen och underhållet av det tekniska systemet och den tekniska utrustning som används. De registeransvariga myndigheterna får vidare uppdra åt någon annan att utföra databehandling inom rättsdatasystemet. När det gäller utlämnande av uppgifter inom systemet sägs i förord- ningen att en registeransvarig myndighet skall ha rätt att mot avgift använda sina terminaler för uttag av uppgifter ur övriga register i rätts- datasystemet. Enligt förordningen får en registeransvarig myndighet även sälja uppgifter ur sitt register till utomstående. 2.3 Rixlex och Rättsbanken m.m. 2.3.1 Rixlex rättsdatabaser finns alltså tillgängliga för all- mänheten genom databaser (). Rixlex administreras av . För Rixlex verksamhet finns vissa be- stämmelser i lagen (1993:825) om personregister i informa- tionssystem Rixlex. I Rixlex ingår, förutom rättsdatabaser, således även sådan information som inte omfattas av rättsdataförordningen. Framför allt bör här nämnas stora delar av riksdagstrycket som propositioner och utskottsbetänkanden. Vidare ingår bl.a. information om leda- möter, information om EU och referenser till offentliga publikationer. Enligt avtalet mellan och förvaltnings- kontor skickas kopior av innehållet i rättsdatabaser över till Rixlex så fort som möjligt sedan uppdatering skett. Det innebär att överföringen oftast sker efter det att nya uppgifter förts in i databaserna. Som tidigare nämnts ser se- dan till att databaserna görs tillgängliga för allmänheten. I det dagliga arbetet hämtar även personal uppgifterna i Rege- ringskansliets egna databaser från Rixlex. I det förlängda avtal som träf- fats för har dock förbehållit sig rätten att an- vända sina egna databaser för internt bruk samt att på eget sätt och på egna villkor sprida innehållet i databaserna. Fram till togs avgifter ut för utnyttjandet av Rixlex. Ett årsabonnemang på Rixlex kostade exklusive moms. Grund- skolor och gymnasier fick dock kraftiga rabatter och bibliotek och med- borgarkontor hade möjlighet till gratis abonnemang. förvalt- ningsstyrelse beslutade att Rixlex skulle tillhandahållas utan avgift . har Rixlex dess- utom funnits tillgängligt på Internet i ett gränssnitt anpassat för World . Detta är emellertid enbart en försöksverksamhet. 2.3.2 Rättsbanken är en av ca 100 svenska databaser som marknadsför under samlingsbeteckningen InfoTorg. Som har nämnts i avsnitt 2.1 an- svarade myndigheten för databehandlingen av det ursprungliga svenska offentliga rättsdatasystemet. ombildades myndigheten till ett helägt statligt affärsdrivande bolag, . När se- dermera köpte kom de uppgifter som DAFA ursprungligen hade att till stor del skötas av . Det är därför som den information som omfattas av rättsdataförordningen ingår i Rättsbanken. Rättsbanken innehåller även rättsdatabaser. har dock inte tillgång till dessa genom avtal med utan med . Bolaget får tillgång till innehållet via Rixlex. I Rättsbanken finns dessutom mycket rättsinformation som inte om- fattas av rättsdataförordningen. Rättsbanken innehåller bl.a. föreskrifter beslutade av , och Socialstyrel- sen. Dessutom finns referensregister till juridisk litteratur. är vidare s.k. nationell värd för databasen med EG:s rättsakter. finns rättsbanken tillgänglig på Internet i ett s.k. webb-gränssnitt. Rättsbankens avgifter består av anslutningsavgift, månadsavgift samt avgift per antalet sökningar. 2.3.3 Rättsinformation på Internet Det finns ett flertal myndigheter som har sina föreskrifter elektroniskt tillgängliga för allmänheten utan något samarbete med Rixlex eller Rättsbanken. Här kan t.ex. nämnas att Arbetarskyddsstyrelsen, och har föreskrifter gratis tillgängliga på Internet. Vidare finns exempel på myndigheter som lägger ut refererade avgöranden på Internet. finns referat av vissa avgö- randen i gratis tillgängliga på Internet. 2.3.4 Ett rättsligt skydd för beteckningen Svensk författnings- samling Att Rixlex numera finns tillgängligt utan avgift har gett upphov till flera privata rättsdatabaser där man bl.a. kan söka och hämta författningstext som kommer från rättsdatabaser. har vissa problem uppmärksammats i samband med denna typ av publicering. Spridningen i sig är naturligtvis allmänt sett av godo, men problemen avser användandet av beteckningen Svensk författningssam- ling och SFS . Läsaren kan utgå från att innehållet i denna publi- kation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet i texten som grund för rättsvillfarelse. Var och en förväntas också känna till det som kun- gjorts i författningssamlingen. Det är mot denna bakgrund angeläget att det går att lita på att en författning som presenteras under dessa beteck- ningar exakt överensstämmer med författningen såsom den har kungjorts officiellt genom regeringens försorg. På grund av de problem som kan uppstå om beteckningarna används för andra lagsamlingar i tryckt eller elektronisk form, och som kanske inte stämmer överens med den offici- ella författningssamlingen, har antagit en lag om skydd för beteckningen (prop. 1997/98:120, bet. 1997/98:LU23, rskr. 1997/98:222, SFS 1998:281). Lagen träder i kraft . 3 Rättsinformationssystem i övriga Inom ramen för det arbete som bedrivs av arbetsgrupp för rättsdata har en översiktlig inventering gjorts av vilken elektronisk sprid- ning av rättsinformation som förekommer i de olika medlemsstaterna och hur denna spridning regleras. Regleringen av spridningen sker på flera olika sätt. I , Fin- land, och finns det t.ex. inga särskilda författningsbe- stämmelser om spridning av rättsinformation. I finns det där- emot flera författningar om det allmännas spridning av rättsinformation i elektronisk form. Också i finns vissa sådana bestämmelser. Enligt en särskild bestämmelse skall således all information som publice- ras i den tryckta författningssamlingen också göras tillgänglig för det federala rättsinformationssystemet. I styrs den offentliga rättsdatabasen av olika regeringsbeslut. Enligt dessa är varje enskilt departement skyldigt att kontinuerligt uppdatera basen med nya och ändrade författningar inom sitt ansvarsområde. har en motsvarande skyldighet. Sekretariatet for Rettsinformation , en särskild myndighet under det danska , är ansvarigt för övervakning, samordning och planering av innehållet i databasen. I finns ett omfattande rättsinformationssystem. Flera offentliga institutioner och andra organisationer sprider rättsinformation on-line. Även i finns omfattande rättsinformation i elektronisk form. Rättsinformationen sprids via Förbundsdagen och de federala ministeri- erna. Dessutom finns det ett privat bolag (juris GmbH in ) som sprider samlad och systematiserad rättsinformation. I har en särskild databas med rättsin- formation. I har staten en författningsenlig skyldighet att sprida rättsin- formation i elektronisk form. Denna spridning sker dock genom privata bolag som har licensierats att sprida informationen. Även i finns ett ansvar att sprida rättsinformation i elektronisk form. I de flesta av EU:s medlemsstater finns de nationella rättsinformations- systemen tillgängliga via Internet. I några av länderna är det förenat med kostnader att söka i rättsinformationssystemen. Att döma av de uppgifter som har lämnats vid sammanträden i rådets arbetsgrupp för rättsdata förefaller dock en trend vara att mer och mer information i fler och fler länder åtminstone sådan information som kan betecknas som grund- läggande blir tillgänglig utan särskilda avgifter. 4 IT-utvecklingen Den tekniska utvecklingen på IT-området går mycket fort och har med- fört ett rikt utbud av olika tjänster. Den fortsatt ökade användningen av Internet är ett tydligt exempel på det. Vad som kan sägas ha inneburit ett större genombrott för Internetan- vändningen är uppkomsten av den s.k. webben (World , WWW). Webben är ett informationssystem som använder standardiserade programspråk, vilket gör det lätt att hämta information från olika källor över hela världen. Webbtekniken skapades ursprungli- gen för att underlätta kunskapsutbyte mellan forskare. Tekniken har dock utvecklats så att privatpersoner, företag, myndigheter och andra kan pub- licera information på s.k. hemsidor. 4.1 Svenska förhållanden Som har nämnts i regeringens skrivelse Utvecklingen i informationssam- hället (skr. 1997/98:19) är ett av världens ledande och mest ut- vecklade länder vad gäller såväl tillgången till som användningen av avancerad informations- och kommunikationsteknik. Förutom väl ut- byggda nät för tele- och datakommunikation växer också användningen av Internet mycket snabbt. Även om inte har absolut tätposition när det gäller datortäthet, är ändå sex av tio vuxna svenskar datoranvän- dare . har informationsspridningen från svenska offentliga databaser ökat snabbt. Denna spridning sker bl.a. genom webben. På detta sätt kan olika typer av information bli enkelt åtkomliga för stora grupper både inom och utom den offentliga förvaltningen. Att göra grundläggande information från den offentliga sektorn tillgänglig på detta sätt ses av många som betydelsefullt för tillväxt och välfärdsut- veckling. IT-utvecklingen har uppmärksammats och behandlats av statsmakterna på flera sätt. tillsatte regeringen , som skall ge regeringen råd i övergripande och strategiska frågor inom infor- mationsteknikens område. I propositionen Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125), den s.k. IT-propositionen, har regeringen lämnat förslag till mål för en över- gripande nationell IT-strategi. Regeringen har därvid förespråkat tre prio- riterade statliga områden rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning samt redovisat ett handlingsprogram för att bredda och utveckla IT-användningen. har senare i huvudsak beslutat i enlighet med propositionen (bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282). Vad gäller området för samhällets informationsförsörjning angavs i propositionen att målet är att utforma en infrastruktur som ger hög tillgänglighet till basinformation som är tillväxtbefrämjande. Rege- ringen noterade också att vid en internationell jämförelse ligger långt framme när det gäller utvecklingen av grundläggande offentliga databaser, men att utvecklingen på detta område varit starkt knuten till vissa administrativa behov. Andra behov har inte kunnat tillgodoses på grund av oklara regler, rättsliga och organisatoriska hinder m.m. Rege- ringen framhöll vikten av att grundläggande offentliga databaser anpas- sas till de nya behoven och att det skapas förutsättningar för en väl fun- gerande förvaltning av databaser. Om rättsdatasystemet sade regeringen att rättsdatabaser med grundläggande information om den svenska lag- stiftningsprocessen och svenska rättskällor bör tillhandahållas utan avgifter. I den nämnda skrivelsen om utvecklingen i informationssamhället har regeringen lämnat en första redovisning av utvecklingen på IT-områ- det sedan IT-propositionen. Regeringen har där även redogjort bl.a. för det arbete som bedrivits av den arbetsgrupp som regeringen tillsatt för att lämna förslag till ett moderniserat rättsinformationssystem. 4.2 riktlinjer presenterade de rådgivande s.k. synergiriktlinjerna för spridning av offentlig information. I dessa rikt- linjer anges utgångspunkten vara att myndigheternas datasamlingar har ett värde bortom den administrativa användningen och att detta värde förutsätter en ökad tillgänglighet till datasamlingarna. Enligt riktlinjerna är det dock den privata sektorn som bör svara för exploateringen av in- formationen, t.ex. genom att förädla den på olika sätt. Myndigheterna skall framför allt tillhandahålla rådata. Vidare skall de avgifter som myn- digheterna tar för uppgifterna vid utlämnandet vara så låga som möjligt. Eftersom synergiriktlinjerna inte haft någon större genomslagskraft har det ansetts nödvändigt att delvis revidera dem. gav därför ut en rapport kallad PUBLAW 3. I rapporten konstaterar man att den offentliga sektorn i allt högre grad aktivt deltar som säljare på informationsmarknaden med i många fall förädlade informationsprodukter. Samverkan mellan den offentliga sektorn och privata entreprenörer förekommer inte särskilt ofta. Eftersom den offent- liga sektorn inte intagit den passiva roll som utstakades i synergirikt- linjerna har synen på förvaltningens roll förändrats något. Enligt rappor- ten anses den offentliga sektorn numera minst lika kapabel som den pri- vata att erbjuda förädlad information. I många fall anses det till och med naturligt att förädlingen görs hos myndigheterna eftersom de torde ha de bästa möjligheterna att kontinuerligt tillhandahålla tillförlitligt uppdate- rad information. har arbetat med en s.k. grönbok om kommersialisering och spridning av offentlig information. Tidpunkten för publicering har ständigt flyttats framåt och det är osä- kert när grönboken blir färdig. 4.3 Spridning av EG-rätten i elektronisk form 4.3.1 Celex Efter den svenska anslutningen till Europeiska unionen är det egentligen lika centralt med en god tillgång till EG:s rättsakter och avgöranden som till nationella rättsregler och praxis. EG- rätten är dock inte tillgänglig på samma sätt som den nationella rätten. Den svenska statens möjligheter att åstadkomma förbättring i detta avseende begränsas naturligtvis av att man inte förfogar över de EG- rättsliga publikationerna på samma sätt som över de egna. Den elektroniska tillgången till EG-rätten finns framför allt i kommissionens databas ().