prop · GM03144 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att anmälningsförfarandet innebär en stor börda på företagen. Även hänsyn till resursanvändning talar för att omsättningsgränsen höjs. Visserligen kan då möjligen antalet frivilliga anmälningar som görs för säkerhets skull öka något, men detta kan knappast nämnvärt minska den effektivitetsvinst som uppstår, anför utredningen ytterligare. Det kan anföras att en sådan ändring kan medföra risk för att företagskoncentrationer som är samhällsskadliga inte kommer att prövas. Denna risk måste dock anses ytterst liten. Det torde sällan finnas anledning från samhällssynpunkt att ingripa mot företagskoncentrationer av den aktuella storleken. De få fall då sådan anledning eventuellt finns kan, fortsätter utredningen, förutsättas komma under prövning, eftersom verket alltid kan ta upp fallet genom en anmodan till en part att göra anmälan. Utredningen pekar vidare bl.a. på att en ordning som medför en minskad mängd anmälningsärenden ger verket möjlighet att omfördela resurserna från det formella prövningsförfarandet till bl.a. bevakning av sådana marknader där koncentrationsåtgärder kan komma att påverka konkurrensen negativt. Sammanfattningsvis innebär den diskuterade inskränkningen av området för generell anmälningsskyldighet betydande resursvinster för näringsliv och samhälle. Någon vägande invändning mot ändringen kan utredningen inte se och anser därför att förslaget bör genomföras. Regeringen anförde i fråga om de allmänna överväganden som låg till grund för lagändringen 1997 att förändringar i regelsystemet för att begränsa anmälningsskyldigheten var påkallade. Regeringen diskuterade i det förra lagstiftningsärendet om anmälningsskyldigheten, som några remissinstanser föreslog, borde upphöra vid . Dessa remissinstanser pekade bl.a. på att beloppet motsvarade uppfattning om hur stora företag kan vara utan att deras eventuellt konkurrensbegränsande avtal påverkar konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt, enligt vad som föreskrivs i 6 §, (jfr KKVFS 1993:2). Häremot invände regeringen att det är fråga om två skilda prövningar. Gränsen avser förbudet i 6 § mot konkurrensbegränsande avtal. Vad det, enligt regeringen, rörde sig om i det då aktuella lagstiftningsärendet var förvärv av företag som därmed upphörde att vara fristående aktörer på marknaden. De rättsliga förutsättningarna för ingripande enligt förbudsbestämmelserna ansåg inte regeringen vara desamma. Regeringen bedömde, med hänsyn till erfarenheterna i rättstillämpningen, det lämpliga valet vara att följa utredningens förslag. Detta innebar att den generella anmälningsskyldigheten slopades beträffande förvärv där det förvärvade företagets omsättning föregående räkenskapsår understiger (prop. 1996/76:82 s. 9 10). Skyldigheten ersattes av en föreskrift om att under viss förutsättning kan ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla ett visst individuellt förvärv, när det förvärvade företagets omsättning understiger . Till systemet kopplades av rättssäkerhetsskäl en möjlighet att anmäla ett förvärv av detta slag frivilligt, så att nu gällande ordning med en frist för m.m. aktiveras. Den därigenom genomförda reduceringen av den generella anmälningsskyldigheten har enligt regeringens bedömning haft avsedd effekt. Några praktiska problem av betydelse har heller inte framkommit med den nya ordningen. Anmälningsregler där man utgår från de berörda företagens omsättning medför differentierade täckningsgrader i olika branscher. Konkurrensskadan av ett strukturellt förvärv kan på en liten marknad vara betydande utan att för den skull den totala marknaden är särskilt stor omsättningsmässigt. Vidare kan noteras att koncentrationsförordningens trösklar i visst avseende sänktes från . I flera andra medlemsstater inom EU har nedre gränser för när företagskoncentrationer eller koncentrationsliknande åtgärder är prövningsbara och/eller anmälningspliktiga sänkts eller bestämts till en låg nivå. Därtill kommer de problem som pekats på från advokathåll när det gäller rättsosäkerheten m.m. för företagen vid en höjning av tröskeln. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns vägande skäl mot att genomföra utredningens nu framlagda förslag i denna del. Utredningen har vidare föreslagit att en ytterligare lagändring bör göras i detta sammanhang så att utländska förvärv som kan antas regelmässigt sakna betydelse för konkurrensen och samhällsekonomin undantas från den generella anmälningsskyldigheten. Utredningens förslag innebär att en företagskoncentration skall anmälas till om de berörda företagen tillsammans har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger och minst två av de berörda företagen driver verksamhet inom landet och i denna verksamhet har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger den nämnda bitröskeln för vart och ett av företagen. Regeringen anser att starka skäl talar för att den föreslagna ändringen genomförs. Emellertid bör en justering göras av bestämmelsen så att anmälningsskyldigheten även omfattar sådan omsättning som ett företag har i , utan att företaget för den skull bedriver verksamhet inom landet. Här hänvisas till författningskommentaren. Vid remissomgången har frågan väckts om en särskild regel för beräkning av omsättningen vid successiva förvärv, motsvarande den i artikel 5.2 andra stycket i koncentrationsförordningen, borde gälla enligt KL. Enligt gemenskapsregeln skall två eller flera transaktioner som äger rum mellan samma personer eller företag betraktas som en företagskoncentration, som uppkommer för den sista transaktionen. En sådan bestämmelse är dock ingripande för företagen. Utredningen har inte redovisat något förslag eller några överväganden i frågan. Det saknas därför enligt regeringens mening beredningsunderlag att nu överväga någon sådan motsvarighet i KL. 5.7.3 Tidpunkten för anmälan Regeringens bedömning: Någon regel om när en företagskoncentration senast skall anmälas införs inte i konkurrenslagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en anmälan skall göras senast efter ingåendet av det avtal som medför en koncentration, offentliggörandet av budet om övertagande eller förvärvet av det bestämmande inflytandet. Remissinstanserna: ställer sig positivt till den föreslagna tidsfristen. Om den skall fylla sitt syfte och respekteras bör den dock i likhet med vad som gäller enligt artikel 14.1 i koncentrationsförordningen förenas med en sanktionsmöjlighet. Utan en direkt påföljdsavgift kopplad till anmälningsfristen innebär förslaget i realiteten ingen större skillnad jämfört med dagens situation. Verket anser att möjligheten enligt KL att ålägga ett företag vid vite att anmäla förefaller mindre lämplig när en anmälningsplikt införs. Flera andra remissinstanser, främst advokatfirmor, är uttalat kritiska till utredningens förslag och anser att tidpunkten för anmälan inte bör regleras. På så sätt bevaras den flexibilitet som finns , menar man. yttrar att det är ett omvittnat faktum att den tidsgräns för anmälan av koncentrationer som förekommer i koncentrationsförordningen är orimligt kort. Därför har också med kommissionens acceptans utvecklats ett antal sätt att kringgå tidsgränsen i enskilda fall. Dessa förhållanden framstår knappast som efterföljansvärda. Det nuvarande regelverket innebär att en underlåtenhet att anmäla ett anmälningspliktigt förvärv sker på de berörda företagens egen risk. Detta förhållande kopplat till den i lagen föreskrivna skydligheten att anmäla anmälningspliktiga koncentrationer torde enligt advokatfirman vara fullt tillräckligt för att berörda företag skall anmäla en koncentration så snart det överhuvudtaget är möjligt. Man känner inte till något fall sedan lagens ikraftträdande där ett företag som känt till regelverket underlåtit att fullgöra en erforderlig anmälan av företagsförvärv. Någon tidsgräns inom vilken anmälningsskyldigheten måste fullgöras behövs således inte enligt advokatfirmans mening. anser att nuvarande ordning är lämplig och har svårt att se några bärande skäl för införandet av en snäv tidsfrist inom vilken en fullständig anmälan skall ges in till . Det förhållandet att utredningens förslag saknar sanktion för det fall en anmälan inte sker inom rätt tid, visar att det inte föreligger skäl för att införa den ifrågavarande bestämmelsen. Advokatfirman menar att den nuvarande flexibiliteten har visat sig praktiskt betydelsefull. I vissa situationer kan det innebära stora svårigheter för parterna att inom en så pass kort som samla in information och upprätta en anmälan av koncentrationen. Inte minst kan det vara ett problem i de fall där det är svårt att fastställa den exakta tidpunkten för när ett bestämmande inflytande förvärvades. Därför bör det enligt advokatfirman införas en möjlighet för att i det enskilda fallet ge dispens från veckoregeln. Denna möjlighet finns visserligen inte enligt gemenskapsrätten. Kommissionen har dock ofta tvingats se mellan fingrarna i detta avseende och ge informella dispenser. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att en tidsfrist införs för när en anmälan senast skall göras. Efter förebild från EG-rätten föreslås att så skall ske senast efter ingåendet av det avtal som medför en koncentration, offentliggörandet av budet om övertagande eller förvärvet av det bestämmande inflytandet. Förslaget synes i första hand motiveras av en allmän strävan att motsvarande regler bör gälla som inom gemenskapsrätten. Regeringen anser i och för sig att det kan finnas ett värde i att en utgångspunkt finns för när en anmälan skall göras till . Vidare kan det vara av värde såsom sagts att reglerna utformas i nära överensstämmelse med gemenskapsrättens regler, särskilt som det nu föreslås en övergång till koncentrationsbegreppet. Emellertid har invändningarna mot förslaget avsevärd tyngd. Bland annat pekar kritiken på att det hos kommissionen i realiteten finns betydande praktiska svårigheter att upprätthålla bestämmelsen enligt dess innehåll. Faran att anmälningspliktiga förvärv undandras prövning torde av de skäl som anförts från advokathåll vara liten. Bland annat tar företagen risker om de vidtar ekonomiska dispositioner innan anmälan gjorts. Att företagen på egen risk har genomfört en företagskoncentration och anmäler den sent kan nämligen inte åberopas som skäl för att en företagskoncentrationen skulle få en mer gynnsam behandling än andra anmälda företagskoncentrationer. En sen anmälan torde i de flesta fall bero på att underlaget för anmälan inte hunnit tas fram. Mot den här bakgrunden överväger nackdelarna med att genomföra förslaget de nämnda fördelarna. Regeringen är därför inte beredd föreslå någon regel om när en företagskoncentration senast bör anmälas. I stället bör den nuvarande flexibla ordningen kvarstå. 5.8 Instansordningen Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen behålls för frågor om företagskoncentration. Utredningens bedömning: Utredningen har i ett tidigare betänkande föreslagit att skulle slopas som instans i förvärvsärenden och att skulle ges möjlighet att fatta beslut som första instans med möjlighet att överklaga verkets beslut till . I slutbetänkandet har inte lämnats något förslag. Remissinstanserna: anser att verket bör ges möjlighet att fatta beslut i ärenden om koncentration. Nuvarande system innebär praktiska problem och en tidsutdräkt som kan ifrågasättas från rättssäkerhetssynpunkt. Verket nämner dels en anmälan som återkallats på grund av att man enligt uppgift inte kunde avvakta en domstolsprövning, dels ett ärende som prövats av (se avsnitt 4.3) och som enligt uppgift medförde stora kostnader till följd av den osäkerhet som förelåg om förvärvets genomförande. Bland annat mot denna bakgrund föreslår verket att beslut fattas av verket och att dessa överklagas hos . återkommer också i frågan och anser att en koncentration endast bör prövas av en instans som enligt förbundet bör vara . Skälen för regeringens bedömning: I samband med den reformering av instansordningen (slopande av som mellaninstans i fråga om undantag, icke-ingripandebesked och åläggande) som trädde i kraft uttalade regeringen beträffande frågor om företagsförvärv att dessa i väsentliga avseenden gäller bedömningar av en annan karaktär än som rör förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av en dominerande ställning. Vidare ansåg regeringen att de speciella aspekter som kommer under bedömning vid prövningar av förvärvsärenden kan ha särskild principiell och praktisk betydelse när det gäller strukturomvandlingen av näringslivet. Regeringen bedömde bl.a. därför att tunga skäl talar för att dessa mål skall prövas av två instanser, som principiellt bör vara domstolar. Vidare ansågs det också naturligt att frågor om företagsförvärv ges samma behandling som bl.a. mål om konkurrensskadeavgift. Regeringens samlade bedömning var därför att instansordningen i fråga om företagsförvärv inte borde förändras, vilket innebar att dessa frågor alltjämt skulle prövas av som första instans och att överklagande sker till . Regeringen anser att vad som framförts vid remissbehandlingen av det nu lagda utredningsförslaget inte föranleder något förändrat ställningstagande i fråga om instansordningen. Därför bör den nuvarande instansordningen för företagsförvärv i fortsättningen gälla för frågor om företagskoncentration. 5.9 Handläggningen 5.9.1 Ett förbättrat kontrollsystem Regeringens bedömning: Förbättringar i kontrollsystemet är möjliga. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig instämmer i utredningens slutsatser. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.1 har regeringen angett att ett regelverk om kontroll av företagsförvärv är viktigt och bidrar till en effektiv konkurrens till nytta för samhällsekonomin och konsumenterna. är problem förknippade med ett kontrollsystem av detta slag, enligt vad som ligger i sakens natur. Utredningen pekar bl.a. på att företagsförvärv som faller inom det konkurrensrättsliga kontrollområdet rör både betydande samhällsintressen och stora ekonomiska värden. Den ekonomiska omsättningen ställer också normalt höga krav på en skyndsam och effektiv handläggning av förvärv som blir föremål för prövning. Regeringen vill understryka att både det allmänna och näringslivet har ett starkt intresse av att det konkurrensrättsliga systemet för kontroll av företagskoncentrationer är ändamålsenligt utformat och fungerar på ett så effektivt och rättssäkert sätt som är möjligt. Därför är det angeläget att över hela fältet pröva vilka förbättringar i kontrollsystemet som är möjliga för ökad effektivisering, rättssäkerhet och genomströmning. I det följande redovisas regeringens ställningstagande till detta. 5.9.2 Kontakter före en anmälan Regeringens bedömning: Det är viktigt att det finns flexibla former för företagens kontakter med i frågor som rör företagskoncentrationer. Härigenom kan kraven på uppgiftslämnande lättas. Företagen kan också få möjlighet att smidigare och på ett tidigare stadium än få indikationer på hur verket ser på t.ex. ett planerat förvärv. Vad som sagts kan åstadkommas inom ramen för gällande regler i bl.a. förvaltningslagen. Kompletterande handläggningsrutiner kan dock behöva utarbetas av . Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens genom förslag om en ordning med informella kontakter på ett inledande stadium. Remissinstanserna: I princip alla remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag. anser att det föreslagna informella förfarandet saknar egentliga förebilder i svensk rätt. Skälen för ett sådant förfarande förefaller emellertid så starka att det inte finns anledning att motsätta sig att man på detta område anpassar sig till ett förfarande som tillämpas utomlands. Hovrätten föredrar dock att benämningen förhandskontakter eller förhandsprövning e.dyl. används framför utredningens förslag. Vidare föreslår hovrätten att detta inledande kontrollförfarande inte blir alltför lösligt utan att det förs ut som ett rättsligt institut. Detta kan lämpligen ske i eller direkt i anslutning till 37 § KL. Därtill bör det genom motiv klargöras i vilken utsträckning förvaltningslagen avses bli tillämplig på handläggningen i dess olika faser. Därmed läggs också fast det område där endast förvaltningslagens serviceregler är tillämpliga, när förfarandet kommit till den punkt där ett ärende föreligger och slutligen där myndighetsutövning mot enskild inletts. Det är vidare av flera skäl av betydelse att det i efterhand finns en möjlighet att kontrollera hur handläggningen hos myndigheten har bedrivits, vilket bl.a. förutsätter att myndighetens åtgärder har dokumenterats. Härvid är, enligt hovrättens mening, att märka att dokumentationskravet endast gäller i ärenden som avser myndighetutövning. Genom en klarare reglering skapas också bättre förutsättningar för den sekretess som självfallet är av betydelse under denna handläggningsfas hos myndigheten. Även i andra avseenden kan det vara viktigt att förfarandet stagas upp . Hovrätten efterlyser bl.a. mot bakgrund härav en närmare rättslig analys av det föreslagna nya institutet. anser att det i KL bör anges att en anmälningsfråga med beaktande av i förvaltningslagen tillämpliga bestämmelser (1 och 4 §§) äger underställas bedömning. Detta skulle utgöra stöd för formella och materiella handläggning och gagna anmälare och dessas möjligheter att med stöd av bestämmelsen göra gällande skadeståndsgrundande fel och brister i upplysnings- och rådgivande verksamhet. Ytterst är här fråga om rättssäkerhet. Kammarrätten i instämmer i utredningens slutsats att det beträffande förfarandet vid förhandskontakter behövs vissa riktlinjer men anser att författningsreglering inte erfordras. Kammarrätten bedömer att det lämpligen kan anförtros åt att fastställa sådan riktlinjer. Dessa torde kunna ges form av allmänna råd. Det framstår enligt kammarrätten som ändamålsenligt att låta det gemenskapsrättsliga institutet pre-notification tjäna som förebild liksom skiss till handläggningsordning. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har redovisat att det i gemenskapsrätten och i vissa utländska regelsystem, bl.a. och , finns en handläggningsordning som i stor utsträckning ger de berörda företagen möjlighet till informella kontakter med konkurrensmyndigheten innan en anmälan i formell mening sker. Erfarenheten från bl.a. dessa länder visar att möjligheten till sådana kontakter på ett inledande stadium ger konkurrensmyndigheten förutsättningar att i ett tidigt skede bl.a. bilda sig en närmare uppfattning om transaktionens karaktär och, när skäl därtill föreligger, begränsa omfattningen av de uppgifter som företagen behöver lämna för myndighetens prövning. Erfarenheterna visar även att konkurrensmyndighetens handläggningstid efter det att anmälan gjorts härigenom i inte obetydlig omfattning kan avkortas och att antalet ärenden som går till s.k. särskilda undersökningar kan begränsas. Frågan har således väckts om förutsättningar föreligger för att en motsvarande mindre formaliserad ordning som den redovisade även kan tillämpas av vid handläggning av ärenden som rör företagsförvärv. Det kan i detta sammanhang erinras om att enligt motiven till KL risker med ett företagsförvärv i första hand skall undanröjas genom åläggande av mindre ingripande slag än förbud. Förhandlingar med företagen bör därvid enligt motiven i första hand ske under handläggning av ärendet. Företrädare för näringslivet och advokatbyråer har till utredningen särskilt framhållit att möjligheten till förhandling och förhandlingslösning utgör en rationell handläggningsform i ärenden som gäller företagsförvärv. har för utredningen redovisat verkets syn på möjligheterna till förhandskontakter och sammanfattningsvis anfört följande. Verket ser förhandskontakter inför anmälan om företagsförvärv som en möjlighet för både parterna och myndigheten. För att en sådan ordning skall vara praktiskt genomförbar förutsätts att uppgifter som parterna lämnar in och parternas identitet omfattas av absolut sekretess. Dessutom måste krav ställas på att skriftlig förhandsinformation lämnas till före möten som kan ske inom ramen för förhandskontakter avseende planerade förvärv. Genom förhandskontakter kan anmälningarna om företagsförvärv förbättras och behovet av kompletteringar minskas. Parterna får också möjlighet att reda ut oklarheter kring det planerade företagsförvärvet, vilket i sin tur innebär att kan ge värdefull vägledning till parterna. Det är dock viktigt att betona att vid förhandskontakter inte tar slutlig ställning till företagsförvärvets förenlighet med KL och förbehåller sig rätten att begära in ytterligare information. Utredningen anser att den närmare utformningen och tillämpningen av en sådan ordning lämpligen bör överlämnas till att överväga. Den anför vidare att det dock kan framhållas att gemenskapsrättens ordning med s.k. pre-notification i tillämpliga delar bör kunna tjäna som förebild. Enligt utredningen bör även de mer informella handläggningsformer som tillämpas i bl.a. och kunna ge viss vägledning i detta hänseende. Några remissinstanser menar att en lagreglering bör ske av handläggningen i fråga om förhandskontakter. Regeringen vill framhålla följande. Regeringen anser i linje med utredningens överväganden att en ordning för förhandskontakter i enskilda fall är påkallad för att effektivisera kontrollsystemet. handläggning av ärenden enligt KL sker med tillämpning av bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223, FL). Även tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmän handling och sekretesslagens bestämmelser har betydelse i detta sammanhang. Enligt 4 § första stycket FL skall en myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämpligt med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I 4 § andra stycket FL anges att frågor från enskilda skall besvaras så fort som möjligt. Bestämmelsen innefattar en skyldighet att underlätta för enskilda att ta till vara sin rätt i förvaltningsärenden. Detta kan gälla exempelvis upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas, m.m. När det behövs och bedöms lämpligt skall myndigheten även vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det kan finnas alternativa handlingsvägar att nå det han eftersträvar osv. Denna vägledningsprincip gäller i princip oberoende av begäran. Av 1 § FL följer att vad som anges i 4 § gäller all förvaltningsverksamhet hos myndigheten, och således inte bara handläggningen av ärenden. En remissinstans har förordat att det bör klargöras i vilken utsträckning FL avses bli tillämplig i samband med förhandskontakter. Regeringen vill framhålla följande. Av 1 § FL följer att det går en skiljelinje mellan förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden samt annan förvaltningsverksamhet hos dessa myndigheter. Ett ärende kan väckas genom anmälan, ansökan eller annan framställning som innebär att frågan anhängiggörs om viss åtgärd som kan vara lagreglerad. Ärendet kan också anhängiggöras genom ett handlande av myndigheten, s.k. initiativärende. Till begreppet annan förvaltningsverksamhet räknas s.k. faktiska handlingar som myndigheten utför (jfr prop. 1971:30 s. 315). I detta begrepp ingår inte myndighetsutövning. Skiljelinjen mellan de två huvudformerna av förvaltningsverksamhet - ärendehandläggning och faktiska handlingar - är inte skarp. Rådgivning eller icke-bindande preliminära bedömningar i ett enskilt fall behöver inte innebära att ett ärende väckts, när saken inte gäller myndighetens beslutande verksamhet.