prop · GM0327 · 1999-01-01 00:00:00 — För ett sådant beslut krävs att nio av säkerhetsrådets femton medlemmar röstar för och att ingen av de fem ständiga rådsmedlemmarna röstar emot, dvs. utnyttjar sin vetorätt. FN-sanktioner har kommit till ökad användning. är följande länder föremål för någon form av FN-sanktioner: (UNITA), , , , , , , och . Erfarenheten visar emellertid att det i vissa fall kan vara svårt för att fatta beslut om sanktioner, bl.a. med hänsyn till vetorätten. Det är dock sällsynt att ett resolutionsförslag i praktiken blir föremål för veto. Av övergripande politiska skäl undviker rådets medlemmar att driva ett förslag ända fram till ett formellt veto. En överhängande risk för ett veto kan därför ibland vara tillräckligt för att ett förslag om FN-sanktioner skall läggas åt sidan, utan att förslaget förts till formell omröstning i säkerhetsrådet. Som har redovisats i det föregående har EU möjlighet att besluta om egna sanktioner. Unionen har utnyttjat denna möjlighet bara i några få fall. Det har skett när det har funnits starka skäl att i enlighet med unionens målsättning verka för att upprätthålla internationell fred och säkerhet samt befästa respekten för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna. Så var fallet beträffande EU-sanktionerna mot . Besluten låg i linje med unionens fördragsmässiga mål att agera i överenstämmelse med principerna i FN:s stadga. EU har också i dessa fall sökt bredast möjliga uppslutning för sitt agerande i det internationella samfundet. Enligt regeringens mening bör även i fortsättningen medverka till att sanktioner kan beslutas inom EU, när detta efter noggrann prövning bedöms nödvändigt för att nå målen för GUSP och ett beslut eller en rekommendation i inte bedöms vara en framkomlig väg. Behovet av en straffbestämmelse i sanktionslagen Det finns alltså anledning att anta att man inom EU också kan komma att besluta om ekonomiska sanktioner som inte har sin bakgrund i beslut eller rekommendationer av . Förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och innebär normalt förbud för medlemsstaterna eller enskilda att vidta vissa åtgärder, t.ex. att investera i det land mot vilket sanktionerna riktar sig. För att det skall vara möjligt att effektivt upprätthålla sanktionerna krävs att straff kan utdömas för brott mot dessa. Detta gäller i lika hög grad förordningar som grundar sig på ett beslut om sanktioner inom EU utan FN-bakgrund som sådana som har beslutats med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner innehåller också regelmässigt ett krav på medlemsstaterna att besluta om påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i förordningarna. Kravet på bestämmelser om påföljd vid överträdelser av förbud meddelade i en rådsförordning följer också av lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 i EG- fördraget. Enligt denna artikel skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av gemenskapens institutioner. I enlighet med lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att se till att direkt tillämpliga EG-regler i förordningar efterlevs och att brott mot dessa beivras. Medlemsstaterna kan i princip själva välja vilken typ av påföljd som bör komma i fråga. har fastställt några allmänna principer som den anser bör gälla som grund för medlemsstaternas val av påföljder (se mål C-68/88 Kommissionen mot , 1989, s. 2965 och mål C-326/88 , 1990, s. 2911). Enligt skall medlemsstaterna se till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med liknande materiella eller processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationella regler av samma slag. Påföljderna skall vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt. Gemenskapsrätten innefattar alltså en skyldighet att införa påföljder för överträdelser av gemenskapsrätten. Påföljderna skall motsvara dem som gäller överträdelser av nationella regler av samma slag. Enligt 8 § första stycket sanktionslagen skall den som uppsåtligen bryter mot ett förbud som har meddelats enligt 4 § dömas till böter eller till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått brottet av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Med hänsyn till lojalitetsförpliktelsen enligt artikel 5 i EG-fördraget, så som den har uttolkats av , måste motsvarande straff gälla för överträdelser av förbud i en rådsförordning om ekonomiska sanktioner. Förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG träder i allmänhet i kraft som de har publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Det innebär att det förflyter mellan beslutet om att anta förordningen och dess ikraftträdande. I straffskalan för brott mot förbud som har meddelats med stöd av sanktionslagen ingår fängelse. Det innebär att bestämmelser om straff för brott mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG måste ges i lag. Med hänsyn till tidsutdräkten är det inte möjligt att i varje enskilt fall komplettera en sådan förordning med lagbestämmelser om straff. Sanktionslagens straffbestämmelser bör därför göras tillämpliga också på överträdelser av rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som saknar FN-bakgrund. Utformningen av en straffbestämmelse Frågan är då hur ett sådant blankettstraffbud skulle kunna utformas. De nuvarande blankettstraffbuden som tar sikte på brott mot förbud i rådsförordningar om ekonomiska sanktioner i 8 § andra stycket och 16 § sanktionslagen är utformade så att de knyter an till sådana förordningar som har beslutats med anledning av antingen ett beslut eller en rekommendation från , eller ett beslut om sanktioner som har fattats inom ramen för GUSP och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Promemorians lagförslag motsvarar i sak den nuvarande regleringen. Genom att i straffbestämmelsen hänvisa till sådana rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats med anledning av ett visst beslut och för ett visst syfte lämnar man över till den enskilde att bedöma anledningen till att sanktionerna har införts och sanktionernas syfte. Lämpligheten av en sådan ordning kan diskuteras. Enligt artikel 190 i EG-fördraget skall EG:s rättsakter vara motiverade. Detta innebär att den bestämmelse i EG-fördraget som rättsakten grundar sig på alltid skall anges liksom motivet till att rättsakten antas (se C-45/86 Kommissionen mot rådet, 1987, s. 1493). Med hänsyn till detta framgår av ingressen till en förordning om internationella sanktioner den rättsliga grunden för förordningen (artikel eller artikel 228a i EG-fördraget) och det GUSP-beslut som förordningen är avsedd att genomföra. Av ingressen framgår också att GUSP-beslutet är fattat med anledning av ett FN-beslut, när så är fallet. I ingressen till en förordning om ekonomiska sanktioner kan man alltså direkt utläsa anledningen till förordningen. Några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt mot att i en straffbestämmelse hänvisa till förordningar som har beslutats med anledning av ett FN-beslut eller GUSP-beslut kan därför i och för sig inte anses föreligga. Av ingressen till en förordning om ekonomiska sanktioner framgår däremot i allmänhet inte syftet med de sanktioner som har beslutats inom ramen för GUSP och som förordningen är avsedd att genomföra. För att få reda på syftet måste man gå till ingressen till den gemensamma åtgärd eller den gemensamma ståndpunkt som har fastställts av rådet och som ligger till grund för förordningen. Enligt regeringens mening är det av rättssäkerhetsskäl inte tillfredsställande att knyta en straffbestämmelse till syftet med sanktionerna, när detta inte framgår av den rättsakt där förbudet ges. En sådan ordning är inte heller ändamålsenlig. Syftet med sanktioner som beslutas inom ramen för GUSP behöver inte bara vara att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Syftet kan också vara att förverkliga något eller några andra mål för GUSP, t.ex. att stärka unionens säkerhet eller att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den rättsliga grunden för en förordning om ekonomiska sanktioner är artikel eller artikel 228a i EG-fördraget. Artiklarna förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget. Däremot förutsätts inte att GUSP-beslutet har FN- bakgrund eller att det skall ha till syfte att förverkliga något särskilt mål för GUSP. Såväl rättssäkerhetsskäl som ändamålssynpunkter talar därför mot att knyta straffbestämmelsen till något syfte som sanktionerna är avsedda att förverkliga. Det är viktigt att den tilltänkta straffbestämmelsen utformas på ett sådant sätt att det klart och tydligt framgår vilka bestämmelser som är straffsanktionerade. En tydlig avgränsning måste göras när det gäller såväl de förordningar som de förbud som avses. Artikel eller artikel 228a i EG-fördraget utgör sedan Unionsfördraget trädde i kraft den rättsliga grunden för genomförande av sanktioner. Artiklarna förutsätter att ett beslut om en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt har fattats inom ramen för GUSP och att åtgärderna är nödvändiga för att genomföra GUSP-beslutet. Som förut har framhållits framgår den rättsliga grunden för en förordning alltid av förordningens ingress. Genom att i en straffbestämmelse hänvisa till den rättsliga grunden för en förordning om ekonomiska sanktioner får man ett klart besked om vilka slags förordningar det är fråga om. anförde i sitt betänkande Lagen om vissa internationella sanktioner en översyn (SOU 1995:28, s.95) att det inte går att bara hänvisa till förbud i sådana förordningar som har beslutats med stöd av de nyssnämnda artiklarna. Enligt utredningen skulle ett sådant straffbud komma att omfatta samtliga förbudsbestämmelser i förordningar grundade på artiklarna och 228a i EG-fördraget. Vissa av dessa skulle kanske inte kräva några straffbestämmelser och även om de gjorde det skulle de med hänsyn till straffvärde kunna behöva bedömas olika. Regeringen har förståelse för utredningens synpunkter i denna del. Som utredningen pekade på kan förordningar om ekonomiska sanktioner i vart fall teoretiskt tänkas innehålla bestämmelser om andra förbud än sådana som är avsedda att genomföra sanktioner, t.ex. sekretessbestämmelser, och som med hänsyn till straffvärde skulle kunna behöva bedömas annorlunda. De straffbelagda förbuden bör därför preciseras ytterligare. I sanktionslagen har i fråga om sådana sanktioner som genomförs i straffbestämmelsen utformats så att den avser överträdelser av förbud som har meddelats enligt 4 § sanktionslagen. Bestämmelserna i sistnämnda paragraf ger regeringen möjlighet att meddela förbud i förhållande till en blockerad stat när det gäller bl.a. in- och utförsel av varor. Enligt regeringens mening bör en straffbestämmelse som diskuteras utformas på motsvarande sätt. Det går emellertid inte att ange att förbudet skall vara i förhållande till en blockerad stat. Med blockerad stat avses enligt 2 § sanktionslagen en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 §. Bestämmelserna i 1 § sanktionslagen tar endast sikte på sanktioner med FN-bakgrund och sådana sanktioner som har beslutats inom ramen för GUSP i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. De sanktioner som det nu är fråga om är alla sanktioner som kan beslutas inom ramen för GUSP, således även andra sanktioner än sådana som syftar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. I den tilltänkta straffbestämmelsen måste därför ett annat begrepp än blockerad stat väljas. Enligt regeringens mening ligger det närmast till hands att välja begreppet tredje land. Straffbestämmelsen bör därför utformas så att den avser överträdelser av förbud i förhållande till tredje land. är det viktigt att begreppet tredje land inte begränsas till att bara avse en stat eller ett område som inte ingår i EU. I strävandena att förfina sanktionsinstrumentet för att få ut största möjliga politiska effekt och minsta möjliga skada, har sanktioner kommit att riktas mot mer väldefinierade målgrupper än en stat eller ett område. På samma sätt som i fråga om begreppet blockerad stat bör begreppet tredje land också innefatta något annat än en stat eller ett område, t.ex. en organisation eller en regim (jfr prop. 1995/96:35 s. 16 f.). Regeringens slutsats är därför att en straffbestämmelse i nu aktuellt avseende bör utformas så att den avser förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med stöd av artikel eller artikel 228a i EG-fördraget. Med tredje land skall härvid avses, förutom en stat som inte ingår i EU, även ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim i en sådan stat. Därigenom kommer straffbestämmelsen att nära knyta an till utformningen av straffbestämmelsen i 8 § första stycket sanktionslagen. Därmed kommer den också att omfatta brott mot sådana förbud i alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG, oavsett om sanktionerna har FN-bakgrund och oavsett sanktionernas utrikespolitiska syfte. Som har nämnts infördes artiklarna och 228a i EG- fördraget genom Unionsfördraget. Unionsfördraget trädde i kraft . hade EG, i syfte att genomföra FN-beslut om sanktioner, i några fall beslutat om förordningar om ekonomiska sanktioner med stöd av artikel 235 i EG-fördraget. Den nuvarande lydelsen av 8 § andra stycket sanktionslagen omfattar förbud också i sådana förordningar. Av de förordningar som antogs innan Unionsfördraget trädde i kraft gäller alltjämt rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EGT nr L 361, 10.12.1992, s. 1). Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen måste därför även i fortsättningen omfatta förbud i den nämnda förordningen. Författningstekniskt bör det ske genom att man i huvudsak behåller den nuvarande bestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen. För att undvika en dubbelreglering bör paragrafen i denna del begränsas till sådana förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG före med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . Efter har förordningar om ekonomiska sanktioner beslutats av EG med stöd av artikel eller 228a i EG-fördraget, oavsett om de har FN-bakgrund eller inte. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att straffbestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen bör utformas så att den omfattar brott mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG antingen med stöd av artikel eller 228a i EG-fördraget, eller före med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . bör 2 § sanktionslagen kompletteras med en definition av begreppet tredje land. Lagrådet har påpekat att ändringen av 8 § innebär att den begränsning som anges i 1 § 2, nämligen till sanktioner som syftar till att återställa internationell fred och säkerhet, blir missvisande såvitt angår lagens tillämpningsområde. Enligt Lagrådet bör i 1 § omtalas att lagen innehåller föreskrifter även om andra förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG. Regeringen delar Lagrådets uppfattning i denna del. Till paragrafen bör därför läggas ett nytt andra stycke, i vilket anges att det i lagen också finns föreskrifter som gäller förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. Som en följd av detta tillägg till 1 § bör hänvisningarna till 1 § i 2, 3, 6 och 8 §§ ändras så att de kommer att avse 1 § första stycket. Åtal, avvisning m.m. Bestämmelserna i 9 12 och 14 §§ sanktionslagen om straffbarhet (9 §), åtal (10 §), förverkande (11 och 12 §§) och tvångsmedel m.m. (14 §) innehåller hänvisningar till 8 § och kommer därmed att bli tillämpliga även i nu aktuella fall. Någon ändring av dessa bestämmelser behövs således inte. För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket sanktionslagen får regeringen enligt 13 § meddela föreskrifter om att en utlänning under vissa förhållanden kan avvisas enligt utlänningslagen (1989:529). Utlänningen skall kunna avvisas, om han skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och han har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av EG beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. Hänvisningen till 8 § andra stycket sanktionslagen innebär en begränsning till sådana förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av . Till följd av den föreslagna ändringen av 8 § andra stycket kommer denna avgränsning inte att finnas kvar. Ramen för regeringens möjlighet att meddela föreskrifter ges dock genom att det för tillämpning av 13 § sanktionslagen förutsätts att det finns ett förordnande enligt 3 §. Detta förutsätter i sin tur att det rör sig om antingen ett FN-beslut om sanktioner eller ett GUSP-beslut om sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet, och att beslutet i fråga skall genomföras på nationell nivå. Den föreslagna ändringen av 8 § andra stycket sanktionslagen innebär alltså med avseende på 13 § att regeringen i samband med nationellt genomförande av sanktioner kommer att kunna meddela föreskrifter om avvisning av en utlänning, även för det fall att utlänningen bryter mot ett GUSP-beslut om sanktioner som inte har FN-bakgrund men syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Enligt regeringens bedömning är denna utvidgning av tillämpningsområdet för 13 § naturlig. Om ett sådant GUSP-beslut om sanktioner skulle innehålla bestämmelser om avvisning som måste genomföras på nationell nivå, bör detta kunna ske med stöd av bestämmelsen i 13 §. Någon ändring av 13 § sanktionslagen föreslås därför inte. Enligt 15 § sanktionslagen skall regeringen i () ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av FN-sanktioner och för vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket i lagen. Bestämmelsen bör ändras så att tillkännagivande bör ske även av de förordningar om ekonomiska sanktioner som inte har FN-bakgrund och som kommer att omfattas av straffbestämmelsen. Ändringen bör ske genom att man tar bort hänvisningen till beslut eller rekommendationer från . Ändringarna i 1 3, 6, 8 och 15 §§ sanktionslagen bör träda i kraft som 16 § sanktionslagen upphör att gälla, dvs. Enligt Amsterdamfördraget skall artiklarna i Unionsfördraget och EG- fördraget numreras om. I artikel 12 i Amsterdamfördraget anges att artiklarna skall numreras om i enlighet med jämförelsetabellerna i bilagan till fördraget. Av jämförelsetabellerna framgår de gamla och nya beteckningarna på artiklarna i Unions- och EG-fördragen. Artikel kommer efter det att Amsterdamfördraget har trätt i kraft att betecknas artikel 60. Artikel 228a kommer att betecknas artikel 301. Amsterdamfördraget har ännu inte trätt i kraft. Enligt artikel 14 i Amsterdamfördraget skall fördraget ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördraget träder sedan i kraft i efter den månad då det sista ratifikationsinstrumentet deponerades. Sex medlemsstater har ännu inte deponerat sina ratifikationsinstrument. Det är ovisst när och kan komma att ratificera. och väntas ratificera fördraget . Amsterdamfördraget kan därför, utifrån de uppgifter som finns tillgängliga , inte bedömas komma att träda i kraft . För att hålla beredskap för ikraftträdandet av Amsterdamfördraget och den omnumrering av artiklarna i fördraget som då kommer att genomföras bör en särskild lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner beslutas. I denna bör hänvisningarna till artiklar i 8 § sanktionslagen ske i enlighet med den numrering som kommer att gälla efter det att Amsterdamfördraget har trätt i kraft. Eftersom det är oklart när Amsterdamfördraget träder i kraft, bör lagen träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Lydelse enligt lagförslag 1 i denna proposition.