prop · GM0397 · 1999-01-01 00:00:00 — Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting har särskilda medel ställts till regeringens förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till utgången av fördelats för flyktingkostnader, för omstruktureringsprojekt samt för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt stöd. Regeringen har och fram till nu tagit emot 86 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökningar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt . Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. inrättade regeringen i enlighet med beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. /99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57 ansökningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och fattat beslut om bidrag till tre kommuner. har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat beslut om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar om särskilda insatser. De kommuner som beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag ekonomi. Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att möjliggöra en rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag. Utan statligt bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga för kommunen. Bidrag har även lämnats till kommun som efter jordskredet i drabbats av mycket stora kostnader vilket innebar att kommunen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans. För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har besluten föregåtts av överläggningar. i respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt stöd. 2.3 koncernredovisning Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om redovisning också omfatta sådan verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av kommunens eller totala ekonomiska åtaganden. Enligt redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering av koncerninterna mellanhavanden. Resultatet för den samlade kommunala verksamheten ( kommun- koncernen ), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick till . redovisade 203 koncerner ett negativt resultat. Variationerna mellan koncernerna är liksom för kommunerna stora. Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. bidrar marginellt till ett förbättrat resultat. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive kommunernas resultaträkningar. Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år Koncern1 Kommun Verksamhetens intäkter 160,5 74,9 Verksamhetens kostnader -350,3 -297,6 Verksamhetens nettokostnader -189,8 -222,7 Skatteintäkter 197,2 197,2 Generella statsbidrag 37,4 37,4 Finansiella intäkter 6,6 8,4 Finansiella kostnader -24,5 -8,1 Resultat efter skatteintäkter intäkter och finansnetto 26,9 12,2 Avskrivningar -21,6 -10,7 Förändring av pensionsskuld -6,1 -6,1 Extraordinära poster 3,9 7,7 Skattekostnader (bolagsskatt) -1,0 Förändring av eget kapital 2,1 3,1 -exkl. extraordinära poster -1,8 -4,6 1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats. Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med . Detta är en minskning med . Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el- och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen, som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och andra ansvarsförbindelser uppgick till vid slutet av . De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med . Borgensförbindelserna motsvarade ca per invånare, vilket är något lägre än . Den övervägande delen, , avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag representerar av åtagandena. Knappt en procent av kommunernas totala borgensförbindelser infriades såväl som . För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av ingått borgensförbindelser för . Borgensåtagandena avser i allt väsentligt åtaganden gentemot egna företag. 2.4 en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. Antalet kommunala företag har varit relativt . fanns det enligt SCB:s inventering totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576 företag var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där kommunen eller innehar av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen ökade något medan omsättningen minskade efter årliga ökningar . Antalet anställda har minskat med knappt 5 . Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag 1994 1995 1996 1997 Kommun 1 455 1 459 1 450 1 482 1 471 Landsting 121 120 126 114 105 Totalt 1 576 1 579 1 576 1 596 1 576 Källa: Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebolag. drevs av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostadsföretag. 2.5 personal ökade antalet anställda i kommuner och landsting med i genomsnitt ca 15 000 personer . fram har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 148 000 personer och uppgick till ca 1 002 000 personer. är som det sammanlagda antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var kvinnor och män. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är och således motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare. Sysselsättningsgraden har varit i stort sett oförändrad . Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting Tusental 1993 1994 1995 1996 1994 1995 1996 1997 1998 Kommuner 734 755 758 742 746 Landsting 305 273 247 251 256 Totalt 1 Källor: och : Uppgifterna för är preliminära och avser anställningar i kommuner. Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas bort har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna ökat med ca 11 000 . har emellertid antalet anställda minskat med i genomsnitt . Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har antalet anställda i landstingen minskat med ca 2 000 . har antalet anställda minskat med i genomsnitt . Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett 1998 inneburit minskade löneutbetalningar motsvarande i fasta priser. har utgifter för köp av materiel och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel verksamhet på entreprenad. Av stor betydelse för den reala utgiftsutvecklingen är även det sätt på vilket personalutgifterna har minskats. Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast förändringen av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna genomförs genom att personalminskningen i första hand görs bland anställda med lägre lön än den genomsnittliga, blir minskningen av antalet arbetade timmar större än om personalminskningen skulle fördelas proportionellt över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer än vad som annars varit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen som detta medför. Av och statistik framgår att personalminskningarna i stor utsträckning skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre bland landstingsanställda än bland kommunanställda. ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den genomsnittliga lönen (i det här fallet månadslönen) med i landstingen och med i kommunerna. Effekter av överföringar av personal mellan kommuner och landsting har då rensats bort. 2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kommuner och landsting med goda förutsättningar i olika avseenden betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i olika avseenden erhåller ett utjämningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den samhällsekonomiska utvecklingen. omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt . Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4 delmodeller för landstingen. I varje modell beräknas en teoretisk kostnad som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella förhållandena i kommunen respektive . Den beräknade kostnaden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller . Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så effektivt som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter. De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna. Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting, Modell Omfördelning (miljarder kr) Kommuner Individ- och familjeomsorg 4,8 Äldreomsorg 4,7 Barnomsorg 2,7 Grundskola 2,4 Gymnasieskola 1,1 Landsting Hälso- och sjukvård 2,8 Källa: . Bearbetning av statistik från . Totalt omfördelas i kostnadsutjämningen från kommuner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omfördelningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördelningen i alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa modeller och betala en avgift i andra. För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt . Införandereglerna innebär att bidragsförändringar som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare systemet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned . Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst- utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år /invånare Bearbetning av statistik från . Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till kommuner i norra . Orsaken är, något förenklat, en kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomstutjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barnomsorg, grund- och gymnasieskola. För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra samt erhåller de största utjämningsbidragen som flera av landstingen i och betalar en utjämningsavgift. Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning, kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år /invånare Bearbetning av statistik från . Anm: För och anges länsindelning. Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, (antal inom parantes) Bearbetning av statistik från . Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,. Detta betyder att den kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som motsvarar av kommunens skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst andel får ett utjämningsbidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid utjämningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet +/- av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de kommuner med högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något jämfört med . Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft fortsätter att öka, vilket leder till en ökad omfördelning i inkomstutjämningen. För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än kommunerna vad gäller skattekraft och struktur. Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. ) i olika intervall indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, Utjämningsavgift Utjämningsbidrag Bearbetning av statistik från . gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet och förändringar av årets resultat har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen mellan åren 1996 1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har betydelse för utvecklingen av kommunens resultat. Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från utjämningssystemet redovisar 94 kommuner en resultatförbättring . I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av skatteintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av utjämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom visar att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av de berörda kommunerna har varit mellan än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har haft en högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa marginaleffekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan utjämningssystemet infördes är att en kommuns tillväxt av skatteintäkter efter inkomstutjämning var lägre än tillväxten av skattekraften i riket mellan de två åren. 2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala verksamheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett utrymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa resursfördelningen efter den demografiska utvecklingen. Efter förslag ekonomiska vårproposition beslutade att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting med . Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och stärka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna skola, vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och landsting till godo . Nedan redovisas hur nettokostnaderna har förändrats . De ökade generella statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av skatteintäkterna mellan som uppgick till för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt 2.7 avser genomgående löpande priser. Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet, har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca . Sammantaget har nettokostnaderna inom ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små ökningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår. Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader för några verksamhetsområden Miljarder kronor, löpande priser respektive procent Källa: , bearbetning av statistik från Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av hur många som har behov av verksamheten. , där antalet som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de redovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med automatik har fått ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner ökat. Förändring av landstingens nettokostnader För landstingens del har det också skett förändringar av nettokostnaderna. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och sjukvården har ökat mest medan de största minskningarna skett inom tandvården och kollektivtrafiken. Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader för några verksamhetsområden Miljoner kronor, löpande priser respektive procent Källa: , bearbetning av statistik från Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex. ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso- och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som demografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling, sjukvårdsstruktur m.m. 2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs effektivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting presterar, kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna har samt om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore också av intresse att studera eventuella samband mellan kostnader, prestationer, kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller kommuner eller grupper av kommuner och om det finns systematiska skillnader, t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting. Avsaknaden av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en sammanvägd redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på uppgifter som rör prestationer och kostnader. En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Metod För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam- heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader respektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje indextal beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer över- eller understiger genomsnittet för riket. De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res- pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe- terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter, prestationsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för prestationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnaderna för res- pektive verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De flesta av prestationsuppgifterna är viktade efter prestationens tyngd, t.ex. används antal heltidsbarn inom barnomsorgen i stället för antalet inskrivna barn. Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikapp- omsorgen, där ett heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas och där skillnader kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet hjälptimmar per person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner. Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen Verksamhet Prestationsmått Vikt Särskola, gymnasiesärskola och särvux Antal elever Vuxenutbildning Antal heltidsstud. Svenska för invandrare (SFI) Antal elever Omsorg om äldre och funktionshindrade Antal med hjälp och stöd Vård av barn och unga Antal placeringsdygn Enskilt bistånd (socialbidrag) Antal bidragshushåll Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till p.g.a. avrundning.