prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Lagstiftningen för försäkringsbolag innehåller på flera håll bestämmelser om den information som bolagen skall lämna till försäkringstagarna och andra intressenter. Enligt 7 kap. § FRL skall livförsäkringstagare och den som avser att teckna en livförsäkring i bolaget informeras om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna för placering av skuldtäckningstillgångar, om det inte med hänsyn till försäkringens särskilda beskaffenhet saknas anled- ning till sådan information. I föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1995:31) finns närmare regler om skyldigheten att lämna sådan infor- mation och om vilka försäkringar som inte omfattas. Enligt 7 kap. 19 § skall regeringen eller, efter regeringens bemyndig- ande, meddela närmare föreskrifter om vilken infor- mation som ett försäkringsbolag skall lämna till försäkringstagarna och till den som avser att teckna en försäkring i bolaget. Sådana föreskrifter har också utfärdats av inspektionen, [föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1998:9) om information rörande livförsäkring samt sjuk- och olycksfallsförsäkring som meddelats som tillägg till sådan försäkring samt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1995:32) om infor- mation avseende skadeförsäkring]. Den information som skall lämnas till försäkringstagare och andra en- ligt FRL kompletteras av den ekonomiska information som skall lämnas till olika kategorier av intressenter enligt redovisningslagstiftningen. I samband med införlivandet av EG:s försäkringsredovisningsdirektiv överfördes bestämmelserna om års- och koncernredovisning till lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). Lagen kompletteras av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1997:27) om årsredovisning i försäkringsföretag. Regler av betydelse för försäkringsbolagens information finns även intagna i konsumentförsäkringslagen (1980:38). Informationsfrågor regleras även på andra håll i generella lagar för företag i allmänhet, t.ex. i marknadsföringslagen (1995:450) och i konsumentkreditlagen (1992:830) (se vidare avsnitt 13.1.2). Enligt 19 kap. 1 § FRL skall verka för en sund ut- veckling av försäkringsväsendet. Till skillnad från soliditets- och skälig- hetsprinciperna utgör bestämmelsen enligt sin ordalydelse en riktlinje för tillsyn. Sundhetsregler av olika slag finns även för andra finansiella företag, se bl.a. 7 kap. 3 och 11 §§ bankrörelselagen (1987:617) och 1 kap. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I bankrörelselagen är sundhetskravet utformat som en regel för tillsyn på samma sätt som i FRL. I lagen om värdepappersrörelse är sundhetskravet utformat, dels som en handlingsregel för bolagen, dels som ett krav för tillstånd . Både i banker och försäkringsbolag ställs som ett krav vid tillståndsprövningen att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet, se bl.a. 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen (1987:618) och 2 kap. 3 § FRL . Innebörden av begreppet sundhet har inte preciserats närmare i lag. Allmänt hävdas att sundhetsreglerna i förarbeten och i praxis framstår som mycket vaga. Å andra sidan framhålls ofta reglernas värde som grund för ingripanden mot missförhållanden. Sundhetskontrollen om- fattar bolagens hela verksamhet, bl.a. marknadsföring och information (se prop. 1981/82:180 s. 310 och 201). Inom sundhetsbevakningen har även ansetts ligga en kontroll av att företag följer gällande bestämmelser på försäkringsområdet (främst reg- ler som vilar på soliditets- och skälighetsprincipen). Innebörden av sund- hetsprincipen har anpassats i takt med försäkringsväsendets utveckling. Med utgångspunkt i försäkringslagstiftningens sundhetsbegrepp har utfärdat allmänna råd om styrning, intern information och intern kontroll inom försäkringsbolag och understödsföreningar (FFFS 1994:36). Enligt råden skall kontroll och uppföljning ske av för- säkringsrisker, placeringsrisker och operativa risker. Samma princip har också åberopats som utgångspunkt för allmänna råd (FFFS 1995:48) om hantering av teckningsrisker och återförsäkringsrisker i försäkringsbolag. I sammanhanget kan också nämnas allmänna råd (FFFS 1996:25) om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter samt inspektionens allmänna råd (FFFS 1995:46) om privat sjukförsäkring som marknadsförs i . Skälen för regeringens förslag Som tidigare fastslagits bör de intressen som försäkringsrörelsereglerna skall tillgodose komma till tydligt uttryck i FRL och sammanfattas i en allmän rörelseregel för försäkringsbolagens verksamhet. En sådan regel bör bestå av olika led som beskrivs i det följande under skilda rubriker. Ett grundläggande krav enligt den allmänna rörelseregeln bör vara att försäkringsbolaget skall kunna fullgöra sina åtaganden enligt försäkrings- avtal. Den krets som lagstiftningen skall skydda är direktförsäkrings- tagare och andra som kan få ersättning från försäkringen. I avsnitt 5.1 be- handlas vems skyddsintressen som bör beaktas. En allmän bestämmelse som tar sikte på bolagets förmåga att fullgöra sina åtaganden bör därför i första hand gälla för bolag som uteslutande bedriver direkt försäkringsrörelse. Bestämmelsen bör också gälla för för- säkringsbolag som bedriver både direkt försäkringsrörelse och återför- säkringsrörelse. Som framhållits kan det få allvarliga konse- kvenser för direktförsäkringstagare om ett återförsäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden mot direktförsäkringsbolaget (jfr prop. 1994/95:184 s. 145). Det finns därför inte anledning att undanta rena återförsäkringsbolag från den nu diskuterade stabilitetsregeln. Den bör, av skäl som vi återkommer till, också omfatta s.k. captivebolag (jfr av- snitt 5.4). För att ett försäkringsbolag skall kunna fullgöra sina åtaganden mot försäkringstagarna måste bolaget ha en tillräcklig soliditet i meningen långfristig betalningsförmåga som ofta mäts i förhållandet mellan eget och främmande kapital. Bolaget måste även ha en tillräcklig likviditet (i meningen kortfristig betalningsförmåga). Nuvarande rörelseregler inne- håller visserligen flera konkreta regler på olika delområden utformade för att tillgodose sådana aspekter. Det finns t.ex. regler om minsta solvens- marginal i 7 kap. 23 och 25 §§ och om matchning i 7 kap. 9 a §. En allmän stabilitetsregel bör likafullt komma till klart uttryck i lag- stiftningen. Regeln bör även betona likviditetens betydelse. Det är viktigt att inskärpa bolagets eget ansvar för att upprätthålla en med hänsyn till rörelsens förhållanden tillfredsställande soliditet och lik- viditet. Det bör också framhållas att lagens regler om solvensmarginal anger miniminivåer. Det finns normalt anledning att ställa större krav på soliditet och likviditet i kapitalbasen än vad dessa regler kräver. Reglerna innebär att en större vikt än tidigare måste läggas vid bolagens soliditet och likviditet i framför allt livförsäkringsbolag. Vid beviljande av koncession har det i praktiken också ställts högre krav än som följer av EG:s solvenskrav. Det vore sammanfattningsvis olyckligt om lagens solvensregler kom att framstå som normalnivåer. Detta skulle bl.a. försvåra för Finansin- spektionen att tidigt verka för förändringar i försäkringsbolag som enligt välgrundade bedömningar uppvisar sådana tecken på soliditets- eller lik- viditetssvaghet att bolaget sannolikt kan få svårt att fullgöra sina åtag- anden . Det har tidigare visserligen inte varit helt klart att utgjort minimiregler som får skärpas på nationell basis (jfr prop. 1992/93:257 s. 116 f). Regeringen bedömer dock med hänsyn bl.a. till förhållandena i andra medlemsländer att så är fallet. Vissa ändringar bör göras i reglerna om lägsta driftskapital som en följd av nya regler för försäkringstekniska avsättningar och hantering av överskott (se vidare avsnitt 8.7). Dessa förslag innebär en viss skärpning av soliditetskraven. Det hade varit värdefullt om reglerna om solvensmarginal kunnat omprövas mera grundligt eftersom mera differentierade regler för olika slag av försäkringar framstår som lämpliga. Det har emellertid inte funnits utrymme för att utreda och föreslå några sådana regler i detta sammanhang. En diskussion i ämnet förs av EU:s medlemsländer och kommissionen. Det finns också skäl att avvakta detta arbete. Genom det nu föreslagna allmänna stabilitetskravet betonas soliditeten och likviditeten likafullt kraftigt. Det bör också vara möjligt för att efter samråd med berörda organisationer och försäk- ringsbolag genom allmänna råd ange rekommendationer för soliditeten och likviditeten för olika slag av försäkringsverksamhet. Det finns inte tillräcklig grund för ett bemyndigande som mer generellt ger regeringen eller rätt att meddela föreskrifter om skärpta solvenskrav. När klarhet nåtts om hur nya differentierade solvensregler skall utformas bör de väsentliga delarna av reglerna tas in i lag. Under sådana förhållanden framstår ett bemyndigande med före- skriftsrätt för myndigheterna som lämpligt. Ett allmänt krav på tillfredsställande soliditet och likviditet är under alla förhållanden befogat som ett påbud för bolagets hela verksamhet. Problem i andra delar än den egentliga försäkringsrörelsen riskerar näm- ligen att försvåra för försäkringsbolaget att fullgöra sina åtaganden mot försäkringstagarna. Svårigheter att fullgöra åtagandena mot borgenärer i allmänhet kan ju drabba även möjligheterna att fullgöra åtagandena mot försäkringstagarna. Även lämnade garantier och andra ställda säkerheter och åtaganden måste beaktas (se vidare avsnittet om garantiförbindelser nedan). Genom den nu föreslagna bestämmelsen ges också ett starkare lagstöd än för att beakta att vissa tillgångar som ingår i kapital- basen, t.ex. organisationsinnehav och fastighetsinnehav, är mindre lik- vida och därmed av sämre värde som buffertkapital för att möta snabba förändringar i verksamheten (se vidare avsnitt 8.7). Det bör understrykas att har möjlighet att ingripa i ett enskilt till- synsärende och kräva solvens utöver den lagreglerade miniminivån om förhållandena i det enskilda bolaget motiverar detta. Förslaget ger ett bättre stöd för sådana beslut. Av stor betydelse för försäkringsbolagets förmåga att fullgöra sina åta- ganden är att försäkringsbolag också har en god förmåga att identifiera och följa upp olika slag av risker. Försäkringsbolagens risker brukar hän- föras till försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker eller ope- rativa risker, jfr FFFS 1994:36. I riskkontrollen innefattas också frågor om intern styrning och intern kontroll. En motsvarighet till nuvarande soliditetsprincip bör sålunda också uttrycka att försäkringsbolaget har en god kontroll över försäkringsrisker, finansiella risker och rörelserisker. Sammanfattningsvis bör som ett första led i en allmän rörelseregel för försäkringsbolagen slås fast att försäkringsrörelse skall bedrivas med en tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtaganden mot försäkrings- tagarna tryggas (stabilitetsprincipen). Ett av de skäl som motiverar särregleringen på försäkringsområdet är den obalans i fråga om information som ofta föreligger mellan försäkrings- givare och försäkringstagare. Försäkringsbolaget har ett stort informa- tionsöverläge särskilt i förhållande till försäkringstagare som är konsu- menter och mindre företagare. Detta kan inte enkelt lösas genom krav på bättre information. De särskilda informationsproblem som föreligger beträffande försäkringsrörelse bör beaktas i detta sammanhang. Det är således inte tillräckligt att hänvisa till de regelsystem som finns för företag i allmänhet för att förhindra vilseledande eller otillräcklig infor- mation. Enligt vår mening bör i vart fall den ekonomiska informationen till direktförsäkringstagare och presumtiva direktförsäkringstagare om försäkringar och deras värdeutveckling klarare än regleras i FRL och ingå i den tillsyn som bedrivs med hänsyn till denna lag (jfr även avsnitt 13.2 om tillsyn av försäkringsbolagens marknadsföring och annan information). Informationskraven måste anpassas med hänsyn till försäkringens art. Således behöver ofta större krav ställas på informationen t.ex. för livför- säkringar jämfört med skadeförsäkringar. Samma gäller för individuella försäkringar jämfört med kollektiva försäkringar, dvs. försäkringar på grundval av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter eller tecknade och hanterade av särskilda gruppföreträdare. Informationen måste också ta hänsyn till hur komplicerad försäkringen är och om den är förenad med en rätt till återbäring eller inte. Informationen måste även anpassas efter den kategori av försäkrings- tagare som informationen riktar sig till. Större krav på enkelhet och tyd- lighet måste naturligtvis ställas på den ekonomiska information som riktar sig till konsumenter jämfört med den som riktar sig till stora före- tag. Ett sådant hänsynstagande ryms av ett krav på att informationen måste anpassas med hänsyn till försäkringens art. Återförsäkringstagare får regelmässigt anses ha tillräckliga kunskaper och möjligheter att själv ta till vara sina intressen av information. Be- stämmelsen om genomlysning bör därför redan nu begränsas till direkt försäkringsrörelse. Samma bedömning är motiverad för försäkringstagare i ett captivearrangemang. Som tidigare nämnts kan undantagsvis i sådana förhållanden försäkringar tecknas som berör anställda eller risker utanför koncernen. Captivebolag bör därför inte helt undantas från bestämmelsen om genomlysning. En allmän informationsregel bör betona informationens kvalitet. Det är, som ett par remissinstanser varit inne på, viktigt att informationen är enkel, lättillgänglig och tydlig med tonvikt på väsentliga förhållanden. Informationen för likartade produkter bör om möjligt också vara jäm- förbar mellan olika bolag så att kostnaderna och förmånerna för olika försäkringsalternativ kan jämföras på ett meningsfullt sätt. Betydelsen av att kunder på ett enkelt sätt kan jämföra olika försäk- ringsvillkor har också betonats bl.a. av (se bet. 1990/91:NU 41). Det är visserligen som påtalat förenat med svårig- heter att utforma bra och enkel information om försäkringar. På en för- säkringsmarknad där utbudet av försäkringsprodukter kan komma att öka i förhållande till är det emellertid särskilt viktigt att inskärpa försäk- ringsgivarens ansvar för den information som lämnas till försäkrings- tagarna och de som erbjuds att teckna en försäkring. Att införa ett krav i FRL på att en sådan information som ger en god genomlysning alltid skall lämnas, vilket bl.a. Hovrätten för förordat, skulle emellertid föra för långt mot bakgrund av de stora variationer som finns i behov av information för olika försäkringsslag. Liksom bör frågan om vilka uppgifter som skall lämnas regleras genom myndighetsföreskrifter. Den information som i första hand bör tillgodoses genom rörelsereg- lerna är information i ekonomiskt hänseende, t.ex. om avgifter och åter- bäring. Även i andra delar än som direkt berör ekonomiska villkor är det angeläget att informationen är tillfredsställande utformad. En begräns- ning av regeln till information som ger en ekonomisk genomlysning kan också innebära gränsdragningssvårigheter. Regeln bör därför inte be- gränsas på detta sätt. Sammanfattningsvis bör, som ett andra led i en allmän rörelseregel, anges att information till liv- och skadeförsäkringstagare och sådana som erbjuds att teckna en liv- eller skadeförsäkring i bolaget skall ge en god genomlysning av försäkringens villkor och värdeutveckling (genomlys- ningsprincipen). Bestämmelsen bör också anvisa att informationen skall anpassas med hänsyn till försäkringens art. Regeringen har beslutat direktiv för en bred konsumentpolitisk översyn (dir. 1999:1). Utredningen skall ske i en parlamentariskt sam- mansatt kommitté. På området för finansiella tjänster skall kommittén analysera om det konsumenträttsliga skyddet är tillräckligt, särskilt i fråga om informationskrav. Regeringen avser även att uppdra åt att presentera en kartläggning rörande konsumentinriktad information knuten till olika försäkringsprodukter. Den information som omfattas av genomlysningsprincipen måste stan- dardiseras. Ett sådant krav är särskilt viktigt mot bakgrund av att skälig- hetsprincipen slopas och att möjligheterna till mer differentierade försäk- ringslösningar förbättras. En sådan standardisering kan i och för sig ske genom olika branschöverenskommelser. En tillsynsmyndighet på försäk- ringsområdet bör dock ges ett övergripande ansvar och tillräckliga befo- genheter för denna informationsgivning. Det bemyndigande som finns i 7 kap. 19 § andra stycket för regeringen eller att meddela närmare föreskrifter om den infor- mation som skall lämnas till försäkringstagarna bör kunna utnyttjas även i detta sammanhang. Bemyndigandet i 7 kap. 19 § bör emellertid tas in under den nu föreslagna allmänna rörelseregeln. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte innehållet i bemyndigandet borde förändras och särskilt knytas till genomlysningsprincipen. Genom bemyndigandet har tvingande informationsregler i tredje generationens direktiv införlivats i svensk rätt. I samband med utarbetandet av den nya försäkringsavtalslagstiftningen övervägs bl.a. i vad mån bör tas in i en ny för- säkringsavtalslag. En ny försäkringsavtalslag kommer dock att kunna in- föras först efter det att den nu föreslagna rörelseformen genomförts. Be- myndigandet som sådant bör därför inte ändras . I stället bör detta be- myndigande tills vidare ligga till grund för föreskrifter om information i viktiga frågor där konsumentförsäkringslagen inte är tillämplig. Det gäller främst för personförsäkring och andra försäkringar för konsumen- ter som inte omfattas av den lagen och där föreskrifter är begränsade till informationskraven enligt EG:s direktiv. Föreskrifterna bör utformas i samarbete med . Bör en sundhetsregel behållas? Nuvarande sundhetsregel för försäkringsrörelse ger förhållandevis stora möjligheter att fordra rättelser av förfaranden som kan anses olämpliga från försäkringstagarnas synvinkel. Sundhetsbe- stämmelsen lämnar ringa ledning för vad som är tillåtet eller förbjudet. Från rättssäkerhetssynpunkt är en sådan bestämmelse inte bra. Det är emellertid svårt att förutse och i lag gardera sig mot alla slag av missförhållanden som kan bli aktuella. Förhållandena på försäkrings- området är dynamiska. Detta gör att det behövs en mera gene- rell reservbestämmelse för att tillvarata de intressen som skall skyddas genom särregleringen. Motsvarande slag av bestämmelser har även an- setts nödvändiga i flera andra länder. har också föreslagit att nuvarande sundhetsbegrepp skall behållas i detta syfte, vilket har godtagits av i princip samtliga remissinstanser. Enligt vår me- ning bör bestämmelsen anknyta till det skydd för intresset för direktför- säkringstagarna m.fl. som rörelsereglerna skall tillgodose utöver stabilitet och genomlysning. Det är också lämpligt att tydligare än och enligt förslag försöka precisera bestämmelsens om- fattning i författningstexten. En sådan bestämmelse kan utformas som en regel för tillsynsmyndig- hetens åtgärder eller som en handlingsregel för bolagen. Den sistnämnda ordningen har valts för ifrågavarande slag av bestämmelser som införts i lagen om värdepappersrörelse och i lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. En sådan utformning är även i linje med reglerna om koncessionsprövningen, där bedömningen skall avse om den plane- rade rörelsen kan antas komma att uppfylla bl.a. kraven på sund försäk- ringsrörelse. Reservbestämmelsen bör därför, i likhet med de föreslagna stabilitets- och genomlysningsprinciperna, utformas som en allmän handlingsregel för försäkringsbolagen. Flera skäl talar mot ett allmänt krav att bolaget skall handla sunt . Ett skäl för att ändra terminologin är bl.a. att den skälighetsprincip som tidi- gare utgjort en del av nuvarande sundhetskrav slopas. Det bör också eftersträvas att närmare ange på vilka sätt företaget skall handla i för- hållande till dem som rörelsereglerna avser att skydda, dvs. direktförsäk- ringstagare och likställda ersättningsberättigade. Att försäkringsbolagen skall följa de författningar som gäller för försäk- ringsrörelse är en självklarhet. Av särskilda bestämmelser framgår direkt eller indirekt att bolagen även skall följa bolagsordningen och sådana riktlinjer för verksamheten som bolaget antagit. Att inom ramen för en reservbestämmelse ytterligare slå fast att bolaget skall handla på detta sätt kan inte anses erforderligt. En sådan bestämmelse bör däremot ta sikta på bolagets handlande vid anskaffning av försäkringar och vid skaderegleringen. Det är som tidi- gare framhållits av stor vikt för den skyddsvärda kretsen att företaget har erforderliga och säkra rutiner vid anskaffning av försäkringar och vid skaderegleringen samt att försäkringsbolagets organisation och interna kontroll är utformad så att bolaget där handlar på ett ur försäkringstagar- synpunkt omdömesgillt och skickligt sätt. Informationen till dem som erbjuds att teckna försäkringar regleras också i det allmänna kravet på bolagens anskaffningsverksamhet. Denna bestämmelse lappar delvis över regeln om genomlysning. Regeln för anskaffningsverksamhet är i sådana delar som tidigare påpekats dock avsedd att i första hand gälla fram till dess en ny försäkringsavtalslag reglerat frågan. En reglering av anskaffningen i rörelsereglerna är på så sätt alltjämt befogad trots marknadsföringslagens regler om otillbörlig marknads- föring. En ändrad ordning i detta avseende bör under alla förhållanden förutsätta en ny avtalsrättslig reglering. Reservbestämmelsen bör alltså tills vidare i vart fall innebära att anskaffningen av försäkringar och skaderegleringen skall ske på ett tillfredsställande sätt för direktförsäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av direktförsäkringar. Vad som sagts gäller också organisationen och rutinerna i den övriga administrativa och ekonomiska förvaltningen. Således bör t.ex. förvaring och dokumentation avseende försäkringsavtal vara betryggande. Vidare bör t.ex. systemen för information till försäkringstagarna och mottagande av premieinbetalningar vara tillförlitliga och säkra. Det bör också finnas rutiner för kundkontakter som säkerställer att korrekta och tillförlitliga besked lämnas till försäkringstagarna. Reservregeln bör därför också ta sikte på att förvaltningen skall ske på ett tillfredsställande sätt. Någon typ av standard bör alltså ställas upp till ledning för bedömningen av om i första hand anskaffningen av försäkringar, förvaltningen och skaderegleringen är tillfredsställande anordnad. Som norm har försäkringsrörelsepromemorian i likhet med Försäk- ringsutredningen hänvisat till god försäkringssed. Därmed avsågs enligt promemorian att försäkringsbolaget skall utforma sin verksamhet i över- ensstämmelse med en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativ representativ krets av försäkringsgivare. har ansett att begreppet bör justeras främst för att markera att praxis måste vara kvalitativ och ge klarare utrymme för an- passning av verksamhet med internationell anknytning. Regeringen delar bedömning. Verksamheten bör bedrivas enligt god försäkringsstandard. Innebörden av detta uttryck är att det skall vara fråga om en kvalitativt tillfredsställande standard hos en representativ krets av försäkringsgivare. Därmed medges utrymme för svenska bolag att anpassa sin utlandsverksamhet till förhållanden i detta land. Utländska bolags verksamhet kan också uppfylla god försäkrings- standard även om den inte bedrivs här på samma sätt som svenska för- säkringsgivare. ger också utrymme för enklare standard eller avvikande ruti- ner där skyddsbehoven är svagare. Det saknas därför anledning att un- danta rena återförsäkringsbolag. Som tidigare anförts bör rörelsereglerna tills vidare beakta återförsäkringsbolagens indirekta betydelse för direkt- försäkringstagare och jämställda ersättningsberättigade.