prop · GM031D8 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett nytt finansadministrativt datasystem är av central betydelse för att förbättra interna riskkontroll. Avbrottet i införandet av ett nytt datasystem har därför medfört att arbetet med att förstärka riskkontrollen försenats. Regeringen bedömer av denna anledning att ännu inte uppfyller det för verksamheten uppsatta målet. Regeringen finner det angeläget att kontoret genomför och fullföljer det nystartade dataprojektet. Regeringen avser att initiera en djupare studie av måluppfyllelsen inom riskkontrollverksamheten. Ny modell för statsskuldsförvaltningen beslutade (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253) om en ny modell för statsskuldsförvaltningen. Den nya modellen införs successivt och gäller fullt ut . Beslutet innebär i korthet att målet för statsskuldsförvaltningen anges i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet är att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Beslutet innebär vidare att en tydligare ansvarsfördelning och beslutsordning skapas. Regeringen skall nu , med början , besluta om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen för . Till skillnad mot tidigare, då regeringen enbart angav riktlinjer för skulden i utländsk valuta, skall riktlinjer anges för hela statsskuldsportföl- jen. Därmed ges möjlighet att anlägga ett hel- hetsperspektiv på statsskuldsförvaltningen, vilket i sin tur skapar förutsättningar för en samlad riskbedömning. Riktlinjebeslutet skall baseras på det mål för statsskuldsförvaltningen som lagt fast i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Inför regeringens beslut har i uppdrag att lämna ett förslag till riktlinjer, vilket gör att expertis och marknadskännedom inom kan utnyttjas. Innan beslut fattas skall ges möjlighet att yttra sig över förslag. Utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lyfts även fram. skall regeringen presentera utvärdering av statsskuldsförvaltningen i en skrivelse till . Utvärderingsarbetet kommer att bli mer omfattande än vad som varit fallet, som tiden för denna uppgift minskar. Den nya modellen och tidpunkter sammanfattas i nedanstående figur. Figur 5.1 Beslutsordning och tidpunkter i den nya modellen för statsskuldsförvaltningen År 2 År 3 lämnar förslag till riktlinjer Regeringen beslutar om riktlinjer Genomförande lämnar underlag för utvärdering till regeringen sker Regeringen överlämnar skrivelse till B3 : Förvaltningskostnader Tabell 5.7 Anslagsutveckling Tusental kronor 1 2 Utgifts- prognos 82 862 1999 Förslag 84 701 2000 Beräknat 79 894 3 2001 Beräknat 81 109 4 1 Varav 1 125 tkr på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1998. 2 Varav 4 200 tkr till regeringens disposition. 3 Motsvarar 78 480 tkr prisnivå. 4 Motsvarar 78 480 tkr prisnivå. 5 Varav 9 400 tkr till regeringens disposition. Anslaget disponeras för löne-, systemutveck- lings-, lokal- samt övriga förvaltningskostnader vid . Anslagssparandet är pla- nerat att täcka kostnader för inköp och utveck- ling av ett nytt finansadministrativt datasystem, tillfälliga kostnader för säkring av kompetens- försörjningen och studier av effekter på upplåningsmetoder, skuldförvaltningsmetoder och riktmärken till följd av den nya modellen för statsskuldsförvaltning samt starten av valuta- unionen 1999. I syfte att reservera medel för inköp och utveckling av ett nytt finansadministrativt datasystem har ställts till regeringens disposition. Regeringens överväganden I syfte att uppnå en effektivare upplåning, låneförvaltning och likviditetsförvaltning överfördes ansvaret för statens betalningssystem från till . Överföringen medför att tillgång till information förbättras, vilket torde leda till lägre finansieringskostnader. Förändringen medför även att andra myndigheter endast behöver vända sig till en myndighet för att diskutera finansiering, likviditetsförvaltning och betalningsförmedling vilket bör leda till en ökad effektivitet. För administrationskostnader som uppstår i samband med betalningssystemet tillfördes anslag för förvaltningskostnader varaktigt på helårsbasis , varav tidigare tillförts genom tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1998. Finansiering sker genom att anslaget A2 minskas med motsvarande belopp. Kostnaderna för inköp och utveckling av ett nytt finansadministrativt datasystem beräknas bli lägre än vad som tidigare antagits. Jämfört med vad som tidigare antagits kan dessutom en större andel av dessa kostnader täckas genom att belasta anslagssparandet. Regeringen föreslår därför att anslaget engångsvis minskas med . Slutsatser Regeringen föreslår att anslaget Förvaltningskostnader uppgår till . Jämfört med beräkningen i budgetpropositionen innebär detta en minskning med . Förslaget sammanfattas i nedanstående tabell. Beräkning av anslag Tusental kronor Anslag 1998 83 769 Pris- och löneomräkning + 1 614 Justering av + 201 Överfört från anslaget A2 + 1 125 Engångsvis minskning av anslaget - 2 008 Förslag 1999 84 701 Vid beräkningen har en teknisk justering gjorts av anslaget. Justeringen har genomförts med anledning av att en korrigering har gjorts av den justering som genomfördes av anslaget för med anledning av att sättet att finansiera avtalsförsäkringar på det statliga området förändrades (se bilaga 1, avsnitt 4). Anslaget för har beräknats till . Den tillfälliga nivåhöjningen av anslaget som gjorts om faller bort . Anslaget för har beräknats till B4 : Kostnader för upplåning och låneförvaltning Tabell 5.8 Anslagsutveckling Tusental kronor 1997 Utfall 590 358 430 632 1999 Förslag 535 000 2000 Beräknat 425 000 2001 Beräknat 500 000 Anslaget avser andra kostnader för upplåning och låneförvaltning än finansiella kostnader och egna förvaltningskostnader. Anslaget belastas huvudsakligen av kostnader för inköp av externa tjänster för upplåning och skuldförvaltning på den inhemska marknaden. Även andra kostnader för statens betalningssystem än administrativa kostnader belastar anslaget. Från och med innevarande budgetår har provisionskostnader i samband med upplåningen på de internationella kapitalmarknaderna flyttats från detta anslag. Dessa kostnader belastar nu anslaget C1 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning inom utgiftsområde 26. Möjlighet till anslagssparande förekommer ej på detta anslag då outnyttjade medel på anslaget inte får föras över till följande budgetår. Regeringens överväganden beslutade att avveckla lagen om allemansspar (prop. 1997/98:50, bet. 1997/98:FiU17, rskr. 1997/98:199) vid utgången av . Som ovan beskrivits beslöt att avveckla sparformen i samband med att lagen upphörde. Under arbetet med budgetpropositionen var inte detta beslutat och kunde därför inte tas med i beräkningarna. Då sparformen nu upphört kommer inga provisionskostnader att utgå för allemansspar . Detta innebär att regeringen föreslår att anslagsbeloppet sänks med jämfört med det beräknade beloppet i budgetproposition . Aktuella beräkningar pekar på betydligt högre utbetalningar av bonusränta för ungdomsbospar än vad som tidigare antagits. För att finansiera de ökade utbetalningarna föreslår regeringen att överförs från detta anslag till anslaget A11 bonusränta för ungdomsbospar inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. föreslås att 4,5 respektive överförs. antog regeringens proposition om statsskuldsförvaltningen (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253). Beslutet innebär bl.a. att utvärderingen av statsskuldsförvaltningen skall fördjupas och även få en mer framskjuten plats . Utvärderingen skall ske genom en särskild skrivelse som lämnas till . 5.9 Anslagsutveckling Tusental kronor 5 200 1999 Förslag 6 297 2000 Beräknat 6 404 2 2001 Beräknat 6 532 2 1 Varav 800 tkr på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1998. 2 Motsvarar 6 297 tkr prisnivå består av ordförande, vice ordförande och nio andra ledamöter. Kanslifunktionen fullgörs av . Nämnden har vidare två permanenta arbetsgrupper som stöd för kansliet. En jämförelse mellan budget och utfall visar att nämnden har förbrukat mindre än budgeterat. Detta förklaras främst av att projektkostnader inte har uppstått i den omfattning som var planerad. Regeringens överväganden Resultatbedömning var målet för att främja utvecklingen av god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning. är statens expertorgan på redovisningsområdet. Detta inkluderar att nämnden utfärdar kompletterande normgivning, biträder i redovisningsfrågor, deltar i utredningar inom kommittéväsendet, yttrar sig över författningsförslag, avger yttranden till domstolar om vad god redovisningssed innebär i olika avseenden samt samarbetar med andra normgivande organ inom redovisningsområdet. Av nämndens årsredovisning framgår att verksamheten i stor utsträckning har påverkats av förändringen på redovisnings-, associations- och skatterättsliga området. Nämnden har utöver yttrandet över slutbetänkande (SOU 1996:157) avgivit ett betydande antal remissyttranden till framför allt . Utrymmet för egen normgivning har påverkats negativt av remissarbetet. har nämnden publicerat två uttalanden i redovisningsfrågor samt i det närmaste färdigställt ett utkast till rekommendation om Redovisning av enskild näringsverksamhet. Regeringen har inga invändningar mot den av nämnden bedrivna verksamheten. Målet att främja god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning är enligt regeringens bedömning uppfyllt. Slutsatser Bokföringsnämndens arbete bör även fortsättningsvis inriktas på att främja utvecklingen av god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning. Nämnden bör också kommande år vid behov bistå med det fortsatta arbetet med ny redovisningslagstiftning. Behovet av råd och anvisningar på redovisningsområdet är stort och regeringen anser att nämndens arbete med egen normgivning bör intensifieras. Bland de angelägna projekten kan nämnas miljöredovisning, redovisning i samband med fusioner och normgivning med anledning av att euron införs. Med tanke på det stora behovet av normgivning bör nämnden få ökade resurser för med . Ökningen har finansierats genom omprioriteringar mellan anslag inom utgiftsområdet. Regeringen föreslår att anslaget för blir . Regeringen beräknar anslaget för till och för till . Beräkning av anslaget Tusental kronor Anslag 1998 6 194 Pris- och löneomräkning 103 Förslag 1999 6 297 13.6 Beräkning av kapitaltäckningskrav Ärendet och dess beredning Genom EG-direktivet 93/6/EEG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (kapitalkravsdirektivet) infördes regler för kapitaltäckning av marknadsrisker i EG-rätten. antogs direktivet 98/31/EG om ändring av kapitalkravsdirektivet. Det nya direktivet innehåller bl.a. en möjlighet för EU:s medlemsländer att tillåta värde- pappersföretag och kreditinstitut att beräkna kapitalkrav för positionsrisker och valutakursrisker med användning av s.k. egna riskberäkningsmodeller, utan att behöva uppfylla kraven beräknade enligt de metoder som direktiv föreskriver. Genom ändringsdirektivet införs också kapitalkrav för positioner i råvaror och råvaruderivat samt görs en del ändringar i bestämmelserna direktiv. Direktivet skall vara genomfört . Här lämnas ett förslag om den lagändring som krävs för att genomföra direktivets bestämmelser såvitt gäller användande av egna riskberäkningsmodeller. Regeringen avser att återkomma med förslag om hur övriga bestämmelser i ändringsdirektivet skall genomföras. Förslaget har i form av en promemoria remitterats till , , och . Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärende (dnr Fi 98/2671). Lagrådet Det framlagda lagförslaget är av lagtekniskt enkel beskaffenhet. Ändringen är enligt regeringens bedömning sådan att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Bakgrund EG:s direktiv om kapitalkrav för värdepappers- företag och kreditinstitut Enligt rådets direktiv /6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (kapitalkravsdirektivet) skall värdepappersföretag och kreditinstitut ha en kapitalbas som täcker bl.a. marknadsrisker i handelslagret och valutakursrisker i hela verksamheten. Syftet med kapitaltäckningskravet är att säkerställa att instituten har tillräckligt med kapital för att klara förluster som kan uppstå till följd av kursförändringar på de finansiella marknaderna. Med marknadsrisker avses huvudsakligen positionsrisker i form av ränterisk, aktiekursrisk och emissionsrisk samt valutakursrisk. Med handelslager avses huvudsakligen de finansiella instrument som instituten innehar på kort sikt för att göra en vinst eller för att skydda positioner i handelslagret. Direktivets regler om kapitaltäckning för marknadsrisker är förhållandevis komplicerade och detaljerade. En utförlig redogörelse för direktivets bestämmelser har lämnats i prop. 1994/95:50 Nya kapitaltäckningregler m.m. (s. 159-203). Här kan i korthet nämnas att vid beräkningen av kapitalkrav för ränterisk och aktiekursrisk beaktas dels risker hänförliga till instrumentens emittent (specifik risk), dels risker för prisförändringar på marknaden (generell risk). Kapitalkravet för emissionsrisk, dvs. den risk ett institut tar på sig genom att garantera en emission av aktier eller räntebärande instrument, beräknas, efter medgivande av de behöriga myndigheterna, med hänsyn till vad som tecknats eller garanterats av tredje man och till den tid som förflutit sedan institutet mottog värdepapperen. Kapitalkravet för valutakursrisk beräknas enligt huvudregeln på institutets totala nettoposition i valuta, som överstiger av kapitalbasen. Medlemsländerna ges möjlighet att ställa lägre kapitalkrav för bl.a. valutor som samvarierar i förhållande till andra valutor. De metoder för beräkning av positionsrisker och valutakursrisk som föreskrivs i kapitalkravsdirektivet kallas allmänt för de standardiserade metoderna. rekommendationer om kapitalkrav för marknadsrisker. för banktillsyn ett samarbetsorgan på bankområdet för centralbanker och andra tillsynsmyndigheter från G 10-länderna har parallellt med EG arbetat fram rekommendationer om kapitalkrav för marknadsrisker. Dessa rekommendationer, som gäller för internationellt verksamma banker, blev gällande . Utkast till dessa rekommendationer låg i hög grad till grund för EG:s kapitalkravsdirektiv. Enligt Baselkommitténs rekommendationer kan bankerna som ett alternativ till de standardiserade metoderna, använda s.k. egna riskberäkningsmodeller (Value at Risk-modeller) för att beräkna kapitalkrav för positionsrisker och valutakursrisk. Dessa riskberäkningsmodeller torde ge en mer rättvisande bild av de marknadsrisker ett institut är exponerat för än de standardiserade metoderna, bl.a. därför att modellerna kan ta hänsyn till sammansättningen av olika finansiella instrument i institutets värdepappersportfölj. Egna riskberäkningsmodeller torde i många fall kunna leda till lägre kapitalkrav för marknadsrisker och minskade administrationskostnader för instituten. I avvaktan på att kapitalkravsdirektivet anpassades till rekommendationer uttalade kommissionens rättsenhet efter en tolkning av direktivet att tillsynsmyndigheterna i medlemsländerna kunde tillåta institut att använda andra metoder dvs. egna riskberäkningsmodeller än dem som anvisats i direktivet för att beräkna kapitalkraven för positions- och valutakursrisker. En förutsättning var emellertid att institutets kapitalbas alltid motsvarade eller översteg kapitalkraven beräknade enligt de standardiserade metoderna. Kapitaltäckningslagen Kapitalkravsdirektivets bestämmelser genomfördes huvudsakligen genom lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersföretag (kapitaltäckningslagen). Såvitt gäller marknadsrisker trädde lagen i kraft . Kapitaltäckningslagens bestämmelser om beräkning av kapitalkrav för marknadsrisker är generellt hållna. Bestämmelserna kompletteras av mer detaljerade regler i föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1997:12) om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för marknadsrisker och kreditrisker samt föreskrifter (FFFS 1997:13) om nettning. Efter kommissionens tolkningsuttalande om tillåtligheten av egna modeller, infördes i kapitaltäckningslagen en möjlighet att använda sådana modeller för beräkning av marknadsrisker (prop. 1995/96:62 Ändringar i kapitaltäckningsreglerna m.m. s. 14-24). Instituten måste dock uppfylla kapitalkraven beräknade enligt de standardiserade metoderna. Kompletterande bestämmelser infördes i föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1997:12). Ändringsdirektivet Genom ändringsdirektiv infördes en möjlighet för medlemsländerna att tillåta instituten att som ett alternativ till de standardiserade metoderna använda sig av egna riskberäkningsmodeller för beräkning av kapitalkrav för positions- och valutakursrisker. I ändringsdirektivet har reglerna om egna modeller förts in som en ny bilaga 8 till kapitalkravsdirektivet. Reglerna har utformats efter rekommendationer. Eftersom det här är fråga om legalt tvingande bestämmelser har artiklarna i vissa fall getts en mer strikt ordalydelse. Reglerna i bilagan är mycket detaljerade och tekniskt komplicerade. I detta sammanhang kan det inte bli fråga om annat än en översiktlig redogörelse. I övrigt får hänvisas till direktivtexten. En förutsättning för att ett institut skall få använda en egen riskberäkningsmodell är att tillsynsmyndigheten uttryckligen godkänt användandet. För att institutet skall få tillstånd måste den egna modellen, och institutets användande av den, uppfylla vissa krav. De s.k. kvalitativa kraven (bilaga 8 punkt 2) går ut på att säkerställa interna rutiner för handhavandet av riskberäkningsmodellen och för dess integrering i institutets riskhanteringsprocess från handlargolvet till högsta ledningen. Direktivet ställer krav på kunskap, integritet och kapacitet hos anställda och avdelningar. Vidare krävs att institutet fortlöpande skall testa och se över modellens tillförlitlighet samt åtminstone en gång se över hela sin riskhanteringsprocess. För den översynen föreskrivs på detaljerad nivå vad som skall beaktas. För att övervaka att riskberäkningsmodellen är tillförlitlig skall instituten utföra en kontroll i efterhand (s.k. backtesting) av modellen (punkt 3). Denna kontroll går ut på att jämförelser görs för mellan det riskvärde modellen räknat fram och det verkliga utfallet i fråga om förändringar i värdet av de finansiella instrumenten. Kontrollen skall även göras hypotetiskt, dvs. med antagandet av att innehavet av finansiella instrument inte förändrats i fråga. Särskilda regler gäller för beräkning av den s.k. specifika risken, dvs. risken för prisförändringar som kan hänföras till emittenten av det finansiella instrumentet (punkt 4 och 5). Om modellen inte klarar av att beräkna den specifika risken får den beräknas enligt en standardiserad metod. Annars skall ett särskilt kapitalkrav tillämpas för den specifika risken (punkt 8). Detta kapitalkrav kan dock underlåtas om institutet kan visa att modellen fångar upp även risken för fallissemang hos emittent eller motpart (punkt 9). Beräkningen av riskerat värde skall göras , varvid minst krävs ett konfidensintervall på , en innehavsperiod motsvarande och en historisk observationsperiod , om en kortare observationsperiod inte är motiverad på grund av en betydande ökning av prisvolatiliteten. Det kapitalkrav gäller som är högst av föregående dags beräknade riskvärde och medelvärdet av beräknat riskvärde för de 60 närmast . Som en extra säkerhet gäller att det riskerade värde (value at risk) som modellen räknat fram skall multipliceras med en faktor på minst tre (multiplikationsfaktorn). Beroende på utfallet av den efterhandskontroll som skall göras för kan multiplikationsfaktorn höjas till maximalt fyra (punkt 7). Vidare krävs att dataunderlaget uppdateras minst (punkt 11) och att modellen på ett korrekt sätt beaktar risker förenade med optioner och liknande instrument. Risker som inte fångas upp av modellen måste täckas av ledigt utrymme i kapitalbasen (punkt 12). Särskilda krav ställs på riskberäkningsmodellens kapacitet i fråga om var och en av de olika riskerna i förhållande till institutets aktivitetsnivå på olika marknader (punkt 13). Beräkning av kapitalkrav för positionsrisker och valutakursrisk med hjälp av egna modeller Regeringens förslag: och värdepappersbolag får, efter medgivande av , använda andra metoder för att beräkna kapitalkravet för positionsrisker och valutakursrisker i stället för dem som anges i 4 kap. 2-4 och 8 §§ lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser stöder förslaget. framhåller att genom förslaget blir incitamentet starkare för bankerna att använda riskberäkningsmodeller, vilket kan leda till en förbättrad hantering av marknadsrisker i bankerna. Skälen för regeringens förslag: och värdepappersföretag har möjlighet att använda riskberäkningsmodeller för beräkning av kapitalkrav för marknadsrisker. Instituten måste dock uppfylla kapitalkraven enligt de standardiserade metoderna, vilket gör att institut som använder egna riskberäkningsmodeller måste beräkna kapitalkraven även enligt standardmetoderna. Genom det antagna ändringsdirektivet till kapitalkravsdirektiv kan medlemsländerna tillåta att institut, efter tillsynsmyndighetens godkännande, använder en egen riskberäkningsmodell som alternativ till en beräkning enligt standardmetoderna för positionsrisk och valutakursrisk. Egna riskberäkningsmodeller torde bättre återspegla de marknadsrisker som instituten exponeras för än de standardiserade metoderna. Kapitaltäckningskravet bör därför bli mer rättvisande. Egna riskberäkningsmodeller torde också leda till lägre kostnader för instituten i form av minskad administration och, i vissa fall, lägre kapitalkrav. Som framhåller kan användandet av egna riskberäkningsmodeller också medföra en förbättrad hantering av marknadsrisker i instituten. Regeringen anser på grund härav att instituten bör kunna använda egna riskberäkningsmodeller för beräkning av kapitalkrav utan att tvingas att använda de standardiserade metoderna. En förutsättning är naturligtvis att modellerna är tillförlitliga och att instituten har kapacitet att integrera riskberäkningsmodeller i sin riskhanteringsprocess. Det ankommer på att granska institut och modeller i detta avseende. För användande av egen riskberäkningsmodell krävs, enligt direktivet, tillsynsmyndighetens godkännande. För är det vidare ur konkurrenssynpunkt angeläget att möjligheten att använda egna modeller i den utsträckning ändringsdirektivet medger införs . De regler som direktivet föreskriver för användandet av egna riskberäkningsmodeller är omfattande och komplicerade. Den lagändring som föreslås innebär endast en ändring i 2 kap. 3 § kapitaltäckningslagen, som behandlar institutens skyldighet att uppfylla kapitalkrav för marknadsrisker. Genom ändringen kommer metoden att beräkna kapitalkrav med hjälp av egna riskberäkningsmodeller att godtas för beräkning av positionsrisker och valutakursrisk, som ett alternativ till de standardiserade metoderna. har utfärdat föreskrifter och allmänna råd för användande av egna riskberäkningsmodeller för beräkning av kapitalkrav för marknadsrisker (FFFS 1997:12). De nya regler på detta område som följer av ändringsdirektivet föreslås alltså huvudsakligen införas genom ändringar i dessa föreskrifter och allmänna råd. Ekonomiska konsekvenser Egna riskberäkningsmodeller för beräkning av kapitalkrav för positionsrisker och valutakursrisk torde leda till kapitalkrav som bättre återspeglar de verkliga riskerna, vilket kan innebära både lägre och högre kapitalkrav för instituten. Förslaget torde också leda till en bättre konkurrenssituation för och värdepappersbolag.