prop · GM03150 · 1999-01-01 00:00:00 — Med subventionsvärde av statliga garantier avses statliga garantiåtaganden där full riskavspeglande avgift inte har tagits ut. Ett subventionsvärde utgör på så vis ett nuvärde av en möjlig framtida budgetbelastning. Budgetbelastningen kan uppkomma stötvis och under en lång följd av år. Sammantaget uppskattar RGK att subventionsvärdet motsvarar en möjlig framtida budgetutgift över tiden på ca i dagens penningvärde. Det bör emellertid noteras att det beräknade subventionsvärdet uppkommer som en summering av alla individuella värden och att utfallet sannolikt endast kommer att omfatta ett begränsat antal infrianden. Enskilda projekt kommer således sannolikt att utan infrianden och utan att några budgetmedel behöver tillskjutas men sett över en större grupp av engagemang kommer i några fall infrianden att ske. Det skall också noteras att det uppskattade subventionsvärdet är ett bruttosubventionsvärde som beräknats utan att intäkter till följd av återvinningar har tillgodoräknats. Bruttosubventionsvärdet kan därvidlag innebära en överskattning av den förväntade framtida budgetutgiften. Sammanställning av statliga garantier Tabellen nedan visar i sammandrag kapitalskuld för samtliga statliga garantier per samt inkomster och utgifter för statliga garantier under . Det bör noteras att det rör sig om olika typer av garantier med olika sannolikhet för infrianden. Tabell 7.1 Sammanställning av statliga garantier Miljoner kronor Garantier utfärdade av: Garanterad kapitalskuld 31/12 1998 Utgifter t.f.a in- friade garantier Ink. fr. garanti- avgifter Inkomster t.f.a. återbetalning av tidigare infriade garantier Insättngsgar. 0 RGK 147 448 0 148 0,4 varav: EKN2 48 019 166 624 1 325 varav: EKN 38 990 105 567 1 291 Sida 8 993 20 22 1 BKN 20 024 2 796 101 14 UD 4 934 0 0 0 Vägverket3 1 170 0 0 0 Banverket3 1 160 0 0 0 Lst 837 20 8 2 LFV3 369 0 0 0 SJ 172 0 0 0 Övriga 25 0 0 0 summa 667 700 2 982 2 828 1 341 exkl. 1 341 1. Varav åtagande för kapitaltäckningsgarantier, . redovisar separat Sida:s biståndsgarantier och en särskild garantiram för export till och investeringar i och . garantiram uppgår till och Baltramen till . och har iklätt sig statens garanti innebärande borgen såsom för egen skuld till , . Garantin är begränsad till högst summan av . och har lika betalningsansvar vardera av ovanstående belopp. och har även gemensamt ställt ut en obegränsad kapitaltäckningsgaranti till skydd för det egna kapitalet hos . Därutöver har ställt ut en obegränsad kapitaltäckningsgaranti till skydd för det egna kapitalet hos A-Banan Projekt tillsammans med . Aktierna i förvaltas till lika delar av och . A-Banan ska upphandla byggandet, driften och finansieringen av en järnvägsförbindelse mellan och . 8 Utvecklingen inom statsförvaltningen 8 Utvecklingen inom statsförvaltningen 8.1 Inledning har i olika sammanhang betonat vikten av att den fortlöpande får information om övergripande förändringar inom statsförvaltningen. I detta kapitel redogör regeringen för trender och förändringar som ur ett övergripande perspektiv har betydelse för statsförvaltningens utveckling. Redovisningen omfattar en beskrivning av den statliga konsumtionen och sysselsättningen , en redogörelse för personalkonsekvenserna av periodens strukturförändringar, samt regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar vad gäller de statliga myndigheternas arbetsgivar- politik . Den uppföljning som regeringen redovisar i detta kapitel redovisades tidigare i budgetpropositionen (senast i prop. 1998/99:1, vol. 1, kap. 9, s. 150-155, bil. 6, s. 5-25). De avsnitt som behandlar konsumtion och sysselsättning bygger huvudsakligen på uppgifter som kommer att ingå i Statskontorets rapport - Staten i omvandling - som presenteras . 8.2 Konsumtion Konsumtionen av offentliga varor och tjänster utgörs av all den verksamhet som bedrivs i offentlig regi och som finansieras genom skatter. Lågkonjunkturen och den stigande arbetslösheten visar sig i att BNP minskade , sammantaget . Detta resulterade i ökade statliga satsningar på arbetsmarknadsåtgärder och utbildning och därmed ökad statlig konsumtion. minskade sedan konsumtionen med sammantaget, där den kraftigaste minskningen, , inträffade . Diagram 8.1 BNP-utveckling och volymförändring av statlig konsumtion 1990-1998 ökade den statliga konsumtionen igen. Den totala statliga konsumtionen uppgick då till , efter att ha ökat i volym . Med utgångspunkt i nationalräkenskaperna kan den statliga konsumtionens fördelning åskådliggöras genom en indelning i sju huvudgrupper: försvar, utbildning, näringslivstjänster, samhällsskydd och rättskipning, allmänna tjänster, vård och omsorg samt kultur. De olika verksamheter som ryms inom respektive huvudgrupp sammanfattas i tabell 8.1. Tabell 8.1 Statliga områden och verksamheter indelade efter nationalräkenskaperna Verksamhet Försvar militärt och civilt försvar Utbildning högskoleutbildning och forskning Näringslivstjänster bostadsförsörjning och samhällsutveckling, samhällsplanering och regional utveckling, miljö och naturvård näringslivsfrågor inom energi, jordbruk, mineralbrytning, tillverkning och byggnadsverksamhet kommunikationer arbetsmarknadsfrågor övriga näringslivsfrågor Samhällsskydd och rättskipning kronofogdemyndigheter och kriminalvård samt polis-, åklagar-, och domstolsväsende Allmänna tjänster allmän och utrikes förvaltning skatteindrivning invandrarfrågor Vård och omsorg hälso- och sjukvård, allmän administration och forskning social trygghet, administration av sociala bidrag, social omsorg Kultur fritidsverksamhet, kultur och religion Som framgår av diagram 8.2 så svarar de fem områdena allmänna tjänster, försvar, utbildning, näringsliv samt samhällsskydd och rättskipning för av den totala statliga konsumtionen. Diagram 8.2 Konsumtion av statliga tjänster 1998, procent Konsumtionsökningen förklaras främst av satsningar inom områdena högre utbildning och näringsliv. Även inom försvar och de mindre områdena kultur samt vård och omsorg ökade konsumtionen, medan den minskade något inom allmänna tjänster samt samhällsskydd och rättskipning. Nedan görs en genomgång av de fem områden som svarar för den övervägande delen av den statliga konsumtionen. Försvar Konsumtionen inom försvarsområdet uppgick till 1998, vilket motsvarar av den totala statliga konsumtionen och därmed också den största andelen av totala konsumtionen. Statistiken påverkas av att s.k. varaktiga varor, dvs. sådana investeringar som inte har någon alternativ civil användning, räknas till den löpande förbrukningen, vilket påverkar uppgifterna om produktion och konsumtion av försvarstjänster. Försvarets konsumtion av varaktiga varor motsvarar av den totala statliga konsumtionen. Diagram 8.3 Procentuell volymutvecklingen av konsumtionen inom försvaret och staten totalt, 1990-1998 ökade försvarsutgifterna med 2 pro- cent i volym vilket främst berodde på ökade inköp av tjänster och varor andra än de varaktiga. Utvecklingen har varit oregelbunden och har bl.a. påverkats av hur inköpen av varaktiga varor har förlagts i tiden. Trots en kraftig nedgång i sysselsättningen och därmed i utgifterna för löner, har konsumtionen endast minskat räknat i fasta priser. De totala försvarsutgifterna minskade något i volym jämfört med året innan, medan utgifterna exklusive de varaktiga varorna visar en kraftig ökning . En mer detaljerad granskning visar att försvarsanställdas löner då minskade, även räknat i löpande priser, medan de löpande förbrukningsutgifterna ökade. Inköpen av var- aktiga varor minskade däremot mer än vad som motsvarar ökningen i förbrukning. Detta in- dikerar att gränsdragningen mellan varaktiga varor och övrig löpande förbrukning kan vara osäker. över en längre tidsperiod har försvarets konsumtion ökat sedan 1970- talets början räknat i fasta priser. Om de varaktiga varorna räknas bort har försvaret minskat . Utbildning Utbildningsområdet svarade för av konsumtionen 1998, motsvarande . steg konsumtionen inom området med . En ökning som till stor del har sin förklaring i högre utgifter för lärarlöner till följd av att antalet lärare ökade. Diagram 8.4 Procentuell volymutvecklingen av konsumtionen inom utbildningsområdet och staten totalt, 1990-1998 Den kraftiga utbyggnaden av den högre utbildningen har medfört att konsumtionen av statens utbildningstjänster ökat markant. Området svarade för en femtedel av den totala statliga konsumtionen 1998. Kon- sumtionen av utbildningstjänster har ökat med i volym . Förutom utbyggnaden av befintliga universitet och högskolor förklaras detta dels av vårdhög- skolornas successiva övergång till staten , dels av de nya högskolorna på , i och på respektive 1998. Näringsliv Näringslivstjänsterna svarade för , motsvarande av den statliga konsumtionen 1998, där arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör och kommunikationer . ökade konsumtionen av näringslivstjänster med i volym, vilket dels förklaras av ökade utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, dels av kraftiga satsningar på vägunderhåll. Även konsumtionen av övriga näringslivstjänster, särskilt inom jordbruksområdet, ökade . Diagram 8.5 Procentuell volymutvecklingen av konsumtionen inom området näringslivstjänster och staten totalt, 1990-1998 Nedgången 1993 förklaras av AMU-Gruppens bolagiseringen. 1997 har konsumtionen av näringslivstjänster minskat med . Utgifterna för arbetsmarknadsåtgärder har minskat räknat i fasta priser. Detta innebär emellertid inte att de totala insatserna för arbetslösa har minskat, utan snarare att de har givits nya former - t.ex. genom statliga bidrag till kommuner för att minska ungdomsarbetslös- heten. Samhällsskydd och rättskipning Området samhällsskydd och rättskipning svarade för , motsvarande av totala konsumtionen 1998, där polisväsendet med står för lite mer än hälften. Rättskipningen, dvs. huvudsakligen domstols- och åklagarväsendet samt kronofogdemyndigheterna, svarar för och kriminalvården för . Diagram 8.6 Procentuell volymutvecklingen av konsumtionen inom området samhällsskydd och rättskipning och staten totalt, 1990-1998 Konsumtionen av samhällsskydds- och rättskip- ningstjänster har i stort utvecklats parallellt med den totala statliga konsumtionen under 1990- talet, med en uppgång och en nedgång därefter. Allmänna tjänster Området allmänna tjänster svarade för - motsvarande - av totala konsumtionen 1998, varav skatteförvalt- ningen och länsstyrelserna tillsammans svarade för lite mer än hälften. Diagram 8.7 Procentuell volymutvecklingen av konsum- tionen inom området allmänna tjänster och staten totalt, 1990-1998 ökade konsumtionen inom allmänna tjänster kraftigt, vilket till stor del kan förklaras av att utgifter ökade markant till följd av det stora antalet flyktingar. utgifter svarade för av de totala utgifterna inom området 1988. Denna andel hade tredubblats 1993. ökade de allmänna tjänsterna volymmässigt med . minskade konsumtionen kraftigt inom området, vilket till största delen förklaras av att bolagiserades. Antalet flyktingar minskade också och utgifter mer än halverades. Konsumtionen av allmänna tjänster fortsatte att minska även efter 1994. 1998 minskade den med i volym, vilket till stor del berodde på en allmän neddragning inom området. Kurvan i diagram 8.7 påverkas också av ett tidseriebrott. Konsumtionsutgifterna blev större än de annars skulle ha varit på grund av att departementen utgör en myndighet, , som räknas till området allmänna tjänster. 8.3 Sysselsättning Om staten avgränsas till myndigheterna inklusive affärsverken, försäkringskassorna och de fonder som redovisas av myndigheterna uppgick antalet statsanställda till 246 900 personer . Jämfört med 1997 motsvarar detta en minskning . Omräknat till heltidspersoner uppgick antalet anställda 1998 till 220 600. Tabell 8.2 Antal anställda inom staten 1997 och 1998 1998 Kvinnor 110 864 110 100 Män 140 785 136 800 Samtliga 251 649 246 900 därav heltidstjänstgörande 202 200 197 600 deltidstjänstgörande 49 500 49 300 Omräknat till heltidspersoner 225 500 220 600 Källa: SCB Anm.: Begreppet heltidspersoner beräknas med hjälp av sysselsättningsgraden. Två personer med sysselsättningsgraderna har tillsammans en arbetstid motsvarande en heltidsperson. Med denna avgränsning svarar statsförvaltningen för av den totala sysselsättningen på 4,1 miljoner 1998. Diagram 8.8 Sysselsättningen inom privat och offentlig sektor 1998 De bolag och företag som ägs till mer än hälften av staten svarade för ytterligare av den totala sysselsättningen 1998. Andelen har minskat något , huvudsakligen bero- ende på att Nordbanken genom fusionen med är majoritetsägd av staten. Andelen skulle öka med knappt en procentenhet om definitionen för statliga bolag ändrades till att avse företag med ett statligt aktie-innehav på . Exempel på företag som skulle tillkomma är, förutom MeritaNordbanken, där staten äger en fjärdedel av aktierna. Om försäkringskassorna borträknas uppgick antalet heltidspersoner inom staten 1998 till 207 900. Om både affärsverken och försäkringskassorna borträknas så uppgick antalet heltidspersoner 1998 till 191 000. Utifrån denna avgränsning kan statsförvaltningen, på samma sätt som i föregående avsnitt, indelas och följas i sju huvudgrupper: utbildning, samhälls- skydd och rättskipning, näringsliv, försvar, allmänna tjänster, kultur samt vård och omsorg. Diagram 8.9 Sysselsättningen inom statens olika områden , procent Den högre utbildningen med 45 900 anställda svarar för närmare en fjärdedel av sysselsättningen i statsförvaltningen 1998. Områdena näringslivstjänster med 38 300 anställda och samhällsskydd och rättskipning med 38 700 anställda svarar för en femtedel vardera. Försvarsområdet har ca 31 500 anställda och allmänna tjänster svarar för 29 500. De mindre områdena kultur, med 2 600 anställda, och vård och omsorg, med 5 100 anställda, svarar för sammantaget. En återblick visar att förhållandet mellan dessa områden i termer av sysselsättning har förändrats påtagligt . Sysselsättningen har ökat inom utbildning, kultur samt vård och omsorg, medan den minskat inom övriga områden. Utvecklingen 1990 1998 Den ekonomiska krisen ledde till minskad sysselsättning inom arbetsmarknadens samtliga sektorer. Sammantaget minskade antalet anställda 1997. Effekterna var mest påtagliga inom varuproduktionen men även tjänstesektorn påverkades. är inget undantag härvidlag. 1998 minskade antalet statsanställda med 26 . Ned- gången var mest markant , då antalet anställda minskade . Därefter har takten avtagit något. De effekter som den ekonomiska krisen och saneringen av statsfinanserna kan ha haft på sysselsättningen inom staten tydliggörs vid en avgränsning där affärsverken inte ingår. Diagram 8.10 Procentuell utveckling av sysselsättningen inom statsförvaltningen 1990-1998 Det är främst inom områdena försvar, näringsliv, allmänna tjänster samt samhällsskydd och rättskipning som sysselsättningen har minskat. Sammantaget har antalet anställda inom dessa områden minskat med 38 . Därav svarar bolagiseringar och huvudmannaskapsbyten för ca 9 000. Resterande 29 000 kan till stor del hän- föras till besparingar och rationaliseringar. Antalet anställda inom försvaret minskade med 13 000 eller . Som framgår av avsnitt 8.2 har inte nedgången påverkat de totala försvarsutgifterna. Mätt i termer av konsumtion är försvaret större än . Utgifterna för materiel och utrustning har successivt ökat medan lönernas andel av utgifterna minskat. Inom området näringslivstjänster har sysselsättningen minskat med ca 10 000 anställda eller . Minskningen har till viss del sin förklaring i att AMU-Gruppen, med ca 5 000 anställda, och bolagiserades 1993. Efter korrigering för detta har antalet anställda inom området minskat . Antalet anställda inom allmänna tjänster har minskat med knappt 5 . Efter justering för ombildning till blir nedgången i antalet anställa inom området . Även inom området samhällsskydd och rättskipning har sysselsättningen minskat . Antalet anställda minskade med närmare 6 . så har antalet anställda inom områdena högre utbildning och kultur ökat. Även inom området vård och omsorg har antalet anställda ökat, huvudsakligen beroende på att Institutionsstyrelsen bildades . Sammantaget har 12 000 anställda tillkommit, varav 7 000 inom utbildningsområdet. Den sammanlagda nettoeffekten, efter korrigering för de bolagiseringar och huvudmannaskapsbyten som genomförts också utanför affärsverken t.ex. bolagiseringen av AMU-Gruppen blir en minskning av antalet statsanställda med 17 000 eller . 8.4 Personalkonsekvenser till följd av strukturförändringar Strukturförändringarna har berört ett relativt stort antal statsanställda. Regeringen har allt sedan kompletteringspropositionen 1991/92:150, redovisat vilka personalkonsekvenser som uppstått till följd av genomförda strukturförändringar. Bakgrunden till dessa redovisningar är bl.a. finansutskottets uttalande om behov av information om effekterna av strukturförändringarna inom stats- förvaltningen (bet. 1990/91:FiU37, s. 10). Regeringens årliga redovisningar omfattar dels en övergripande bedömning av de samlade konsekvenserna av genomförda strukturförändringar, dels respektive departements bedömningar av vilka konsekvenser som kan bli följden av aktuella förslag i budgetpropositionen och särpropositioner. Föregående år redovisade regeringen denna information samlat i volym 1 i budgetpropositionen . I det följande redovisar regeringen sin övergripande bedömning vad gäller personalkonsekvenserna av genomförda strukturförändringar. De bedömningar som respektive departement gör vad gäller framtida konsekvenser av aktuella förslag kommer att redovisas under respektive utgiftsområde i budgetpropositionen . Personalkonsekvenserna i termer av antal uppsagda tydliggörs om affärsverken tas med i beräkningarna, eftersom det i många fall skedde kraftiga personalminskningar inom verken innan de bolagiserades. har drygt 52 000 statsanställda sagts upp. Antalet uppsagda har dock varierat kraftigt mellan åren, och närmare en tredjedel av uppsägningarna skedde inom de tidigare affärsverken de bolagiserades. Antalet uppsagda uppgick som mest till drygt 13 400 och har därefter minskat till 3 600 . Diagram 8.11 Antal uppsagda inom olika statliga verksamhetsområden och statsförvaltningen totalt, Av de som blev uppsagda var drygt 2 600 anställda inom den civila statsförvaltningen, ca 400 vid affärsverken och 550 vid försvaret. Diagram 8.12 Andel uppsagda i statsförvaltningen fördelade efter kön och ålder 1998 har de anställda i åldersgruppen och uppåt varit något överrepresenterade bland de uppsagda i förhållande till sin andel av personalstyrkan. förstärktes denna tendens, då av de uppsagda var eller äldre, vilket skall ställas i relation till att åldersgruppen utgjorde av de anställda. De under svarade för av de uppsagda. Andelen kvinnor var , vilket innebär att kvinnorna var något överrepresenterade i förhållande till sin andel av personalstyrkan som var 1998. finns ett trygghetssystem för statsanställda som omfattar alla tillsvidareanställda och även vissa tidsbegränsat anställda. Trygghetssystemet består av två delar: ett kollektivavtal mellan parterna inom det statliga avtalsområdet - trygghetsavtalet och en stiftelse . Stiftelsen har till uppgift att utifrån trygghetsavtalet hjälpa de statsanställda som blir uppsagda eller övertaliga på grund av arbetsbrist att finna ny sysselsättning. Stiftelsens verksamhet finansieras genom en månatlig avsättning från myndigheterna. Avsättningens storlek, som uppgår till av lönesumman, fastställs i förhandlingar mellan parterna och avräknas från de anställdas löneutrymme. Vid uppsägningstidens slut, i allmänhet efter uppsägningen, kan av de uppsagda avaktualiseras hos . har då fått en ny anställning eller startat eget, har påbörjat en längre utbildning, och har erhållit pensionsersättning eller pension. Tabell 8.3 Avaktualiseringsorsak för uppsagda 1997 vid uppsägningstidens utgång Avaktualiseringsorsak Procent av uppsagda Fast eller lång tidsbegr. statlig anställning1 8,0 Fast eller lång tidsbegr. anställning1 13,2 Fast eller lång tidsbegr. privat anställning1 17,0 Lång utbildning2 21,5 Startat eget 4,4 Pension, pensionsersättning 12,6 Summa 76,7 Källa: 1. Med lång tidsbegränsad anställning avses tidsbegränsade anställningar om och god prognos om fortsatt anställning. Med lång utbildning avses utbildningar mot ny yrkeskarriär, oftast fleråriga akademiska utbildningar. Vid uppsägningstidens utgång är således av de uppsagda i behov av fortsatta åtgärder. är registrerade som öppet arbetslösa eller i väntan på att beslutad åtgärd skall starta, har tillfälligt lämnat arbetsmarknaden (barnledighet m.m.), är i kortare utbildning eller annan åtgärd, och resterande har tillfälliga anställningar eller är i färd med att starta eget. Enligt kan de goda resultat som uppnås delvis hänföras till att de statsanställda hävdar sig väl på arbetsmarknaden. Ungefär två tredjedelar av de uppsagda som fått nya arbeten har fått det i den privata sektorn. Till de positiva resultaten bidrar också individanpassade arbetsformer och att de uppsägande arbetsgivarna ofta skapar bra förutsättningar för omställningsarbetet. Enligt sköter de statliga arbetsgivarna i stort avvecklingen av personal på ett bra sätt. 8.5 Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik har regeringens styrning av den statliga arbetsgivarpolitiken lagts om, från att i detalj föreskriva hur den skall bedrivas, till att ange dess ramar och utvärdera vad den åstadkommer. Detta ställer stora krav på uppföljning. införde regeringen ett uppföljningssystem för arbetsgivarpolitiken. Uppföljningen omfattar samtliga myndigheter som lyder under regeringen. Inom ramen för denna uppföljning begär regeringen in uppgifter från myndigheterna om deras arbetsgivarpolitik och de mål de har för denna. Detta innebär bl.a. att varje myndighet skall redovisa personalens åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet, lönenivåer och löneutveckling, dels per kategori av anställda, dels för myndigheten i sin helhet. Myndigheterna skall vidare, utifrån sina verksamhetsmål och sina bedömningar av arbetsmarknadsläget, redovisa sina mål för kompetensförsörjningen för . har regeringen särskilt begärt att myndigheterna skall redovisa vilka åtgärder de vidtar för att kartlägga och eliminera osakliga löneskillnader mellan könen. Myndigheterna har också ålagts att redogöra för i vilken mån de vidtar åtgärder för att främja den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Dessa uppgifter ligger sedan till grund för departementens löpande uppföljning av sina myndigheter och för regeringens övergripande bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitikens utveckling. Regeringen redovisar sina bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till . En första sådan redovisning gavs 1998 avseende (prop. 1998/99:1, vol. 1, kap. 9, s. 155, bil. 6, s. 11-17). I det följande redovisar regeringen sina övergripande iakttagelser och bedömningar . I de fall departementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken vid enskilda myndigheter som bör informeras om, redovisas dessa under respektive utgiftsområde i budgetpropositionen . redovisningar och regeringens bedömningar Regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar gäller dels arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning, dels dess aktuella tillämpning inom enskilda områden som åldersstruktur, könsfördelning, personalrörlighet, lönenivåer och löneutveckling. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att det löpande arbetet inom vart och ett av de enskilda områdena fungerar tillfredsställande, men det finns anledning för många myndigheter att arbeta mer aktivt med arbetsgivarpolitikens långsiktiga strategiska inriktning. Arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning Vad gäller arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning har ett mindre antal myndigheter, såväl stora som små, visat att de bedriver en väl medveten och strategisk arbetsgivarpolitik.