prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — De beslut som revisorerna fattar om jäv skall tas upp i protokoll. Ett beslut i jävsfråga får överklagas i samband med överklagandet av det beslut varigenom fullmäktige eller revisorerna avgör ärendet. Förslagen finns intagna i 9 kap. 5 och 15 §§ kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens utom såvitt avser bortseende från jäv och den lagteknisk utformningen av bestämmelserna. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna ställer sig positiva till förslagen. Hovrätten för Nedre förordar att lagtexten bör kompletteras med att revisorerna samfällt skall fatta beslut om jäv. och kommuner anger att frågan om hur jävet skall dokumenteras bör belysas. Skälen för regeringens förslag Hanteringen av jäv För att säkerställa att jävssituationer hanteras enhetligt i revisorskollegier är det av värde att ha enhetliga hanteringsregler. Närmast till hands ligger att tillämpa de regler som i detta sammanhang gäller för nämnderna. En ledamot eller en anställd som är jävig får varken vidta någon förberedande åtgärd eller delta i avgörandet av det ärende i vilken en jävssituation föreligger. I begreppet handläggning ingår momenten utredning, myndighetsutövning, föredragning och beslutsfattande. Den som är jävig skall självmant ge jävet till känna. Det är naturligt att dessa moment även skall gälla för en förtroendevald revisor. En ledamot i en nämnd kan anmäla jävet till ordföranden före sammanträdet eller vid sammanträdet. En revisor kan också anmäla jävet till ordföranden. Detta får ske så snart jävet uppkommer. Revisorerna är i granskningsärenden oberoende av varandra (jfr 9 kap. 6 § KL). En revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna. I admini- strativa ärenden utövar emellertid revisorerna förvaltningen samfällt. Frågan om jäv i de olika granskningsärendena liksom andra ärenden som handläggs av de förtroendevalda revisorerna hör till sådana ärenden som bör hanteras samfällt av revisorerna. Följden skulle annars bli att den mot vilken jäv gjorts gällande själv skulle kunna avgöra jävsfrågan. Det föreslås därför att frågan om jäv skall behandlas samfällt av revisorerna. Detta förhållande skall lagregleras. Jäv skall dokumenteras i protokoll De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning skall tas upp i protokoll (9 kap. 13 § första stycket KL). Dessa protokoll skall justeras och tillkännages på samma sätt som nämndernas protokoll (se 9 kap. 13 § andra stycket KL). Revisorernas beslut i jävsfrågor bör på motsvarande sätt som de beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning tas upp i protokoll. Det föreslås därför att beslut i jävsfrågor tas upp i protokoll. Revisorernas beslut i förvaltningsfrågor kan överklagas på motsvarande sätt som gäller för beslut av en nämnd, dvs. från det tillkännagavs på kommunens eller anslagstavla att protokollet justerats (se 10 kap. 6 § KL). Frågor om jäv kan dock för nämndernas del endast överklagas i samband med överklagandet av det beslut varigenom frågan avgörs (6 kap. 24 § KL). Vid införandet av jävsbestämmelserna i 6 kap. 24 § kommunallagen angavs i förarbetena att det bör klargöras att ett beslut i en jävsfråga endast får överklagas i samband med överklagandet av det beslut vari- genom fullmäktige eller nämnden avgör ärendet. Följden skulle annars kunna bli att delar av den kommunala förvaltningen får problem med att fullgöra sina uppgifter eftersom invändning om jäv med åtföljande domstolsprövning riskerar att förhala nämndens hantering av sakfrågan (prop. 1993/94:188 s. 62). Motsvarande resonemang bör föras även för överklagandet av beslut som fattas av de förtroendevalda revisorerna eller av fullmäktige. Det föreslås således att beslut i en jävsfråga endast får överklagas i samband med överklagandet av det beslut varigenom fullmäktige eller de för- troendevalda revisorerna avgör ärendet. Det föreslås att detta lagregleras. 7 Sakkunnigt biträde 7.1 Förtroendevalda revisorer skall biträdas av sakkunniga Regeringens förslag: De förtroendevalda skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer. De sakkunnigas rapporter skall bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse. Förslaget genomförs genom tillägg i 9 kap. 7 och 16 §§ kom- munallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom vad avser lagregleringen av att förtroendevalda själv utser sina biträden och att de sakkunnigas rapporter skall bifogas. Remissinstanserna: Den övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget, däribland i , , , , , och kommuner, och , , , , Starev, Föreningen () och . Justitiekanslern anser att yrkesrevisorer inte bara bör anlitas som biträden utan att de bör ha ett eget ansvar. () och avstyrker förslaget och anför att det är otillräckligt med ett sakkunnigt biträde utan eget revisionsansvar. i menar att en självständig revisionsfunktion vid sidan om de förtroendevalda revisorerna stärker förtroendet för den kommunala verksamheten och att frågan om en fristående yrkesrevision bör bli föremål för ytterligare överväganden. Föreningen som, förordar en uppdelning av revisionsverksamheten i förvaltningsrevision och i redovisnings- revision, anger att redovisningsrevisionen bör ombesörjas helt och hållet av de sakkunniga. anser att det inte är logiskt att lagreglera om sakkunnigt biträde till revisorerna men inte om biträde till nämnder och styrelse. , , , och kommuner har förordat att en reglering bör ske av att lekmannarevisorerna också skall biträdas av sakkunniga. Några remissinstanser, däribland och kommuner, , och , och Starev, anger att det bör framgå av lagtexten att revisorerna själva väljer sitt biträde. förordar att de sakkunnigas slutrapporter skall bifogas revisorernas skrivelser. Skälen för regeringens förslag finns inga regler om sakkunniga biträden till de förtroendevalda revisorerna Revisionsarbetet har kommit att bli allt mer komplicerat. Detta inte minst mot bakgrund av att den kommunala verksamheten också blivit allt mer komplex med avseende på verksamhetens innehåll, ekonomi och verksamhetsformer. I kommunallagen (KL) ställs inga krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga i sitt revisionsarbete. Såväl kom- muner som landsting har dock och i stor omfattning på frivillig basis anlitat sakkunniga biträden i sitt revisionsarbete. I några fall anlitas egna anställda som biträden och i andra fall utomstående sakkunniga. Det är således uppenbart att kommunernas och landstingens revision numera är beroende av sakkunnig hjälp. De förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga I flera motioner till har det framhållits att det av såväl trovärdighets- som effektivitetsskäl är nödvändigt att de förtroendevalda biträds av sakkunniga. Detta har även föreslagits av Kommunal- lagsgruppen i slutbetänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52 s. 131) och i slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:109 s. 81). Från senare tid kan nämnas att i propositionen Förvaltningen av kommunala pensionsmedel (prop. 1997/98:52 s. 17) uttalade regeringen bl.a. att vid revisionen av förvaltningen av pensionsmedel skall de förtroendevaldas ställning stärkas genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Regeringen anser att det är en god ordning att de förtroendevalda revisorerna i sitt viktiga arbete förstärks med en professionell revision som består av sakkunniga. Denna ståndpunkt stöds av remissinstanserna. Det finns därför skäl att lägga fast denna ordning direkt i kommunal- lagen. Genom en sådan reglering kommer revisionens ställning att stärkas ytterligare. Ett lagfästande av krav på sakkunnigt biträde är ett sätt att markera den särskilda vikt som regeringen vill lägga vid revisorernas arbete med att se till att all verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt, kvalificerat och rättssäkert sätt. Det är viktigt ur ett medborgarperspektiv att det ställs höga krav på att revisionen fungerar på ett kompetent sätt. Bör andra också biträdas av sakkunniga? Någon remissinstans har menat att det inte är logiskt att bara lagreglera frågan om biträde till revisorerna utan att en sådan reglering även borde omfatta nämnderna. Det är i och för sig så att den reglering som regeringen nu föreslår inte får generell karaktär. Främsta motivet till detta är att det finns ett klart uttalat behov av en reglering av biträde till revisorerna. För nämnderna finns det däremot inte ett uttalat behov av en sådan reglering. Några remissinstanser har förordat att lekmannarevisorer också skall biträdas av sakkunniga. En lekmannarevisor får enligt 11 kap. 12 § aktiebolagslagen (1975:1385) anlita ett biträde vid sin granskning. Det föreligger således inget hinder mot att en lekmannarevisor anlitar ett biträde vid sin granskning. Någon ytterligare reglering bör inte ske utan det får avgöras av varje kommun och landsting i vilken mån lekmannarevisorn skall biträdas av en sakkunnig. De sakkunniga skall inte ha ett självständigt ansvar Vissa remissinstanser har angett att de sakkunniga inte endast skall vara biträden till de förtroendevalda utan att de skall ha ett eget ansvar för sin granskning. Detta anknyter nära till frågan om en oberoende yrkesrevision av verksamhet vilket behandlas i avsnitt 5.2. På motsvarande sätt som sägs i avsnitt 5.2. om yrkesrevision syftar den föreslagna regleringen med krav på sakkunnigt biträde inte till att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan förtroendevalda och anställda eller anlitade konsulter. De förtroendevalda är fortfarande ytterst ansvariga för verksamheten. Det sakkunniga biträdets ställning skall inte vara annorlunda än andra kommunalt anställdas eller anlitade konsulters. Det innebär att det åvilar de sakkunniga att på de förtroendevaldas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedöm- ningar till de förtroendevalda revisorerna. Detta följer naturligt av de sakkunnigas yrkes- och konsultansvar. De sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen När nu regeringen föreslår att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga finns det anledning att överväga hur de sakkunnigas rapporter skall hanteras. I många kommuner och landsting fogas dessa rapporter till de förtroendevaldas skrivelser. I andra kommuner och landsting gör de sakkunniga inga självständiga rapporter utan enbart underlag till de förtroendevalda revisorerna. I båda fallen gör de förtroendevalda revisorerna, bl.a. på grundval av de sakkunnigas rapporter och bedömningar, sina egna bedömningar och fattar beslut. Fullmäktige och nämnder bör enligt regeringens mening ha ett så fullständigt bakgrunds- och beslutsunderlag som möjligt. De sakkunnigas synpunkter skall således lyftas fram. Särskilt viktigt är det att de sakkunniga biträdes rapporter fogas till revisionsberättelsen. Vi föreslår därför att en lagreglering skall ske i detta avseende. Det är även i övrigt en god ordning att lyfta fram de sakkunnigas synpunkter och därför lämpligt att de sakkunnigas rapporter bifogas de förtroendevaldas skrivelser. Det kan röra sig om de rapporter som de förtroendevalda revisorerna avger till nämnderna liksom de ärenden som de förtroende- valda revisorerna kan initiera (se avsnitt 8). Någon lagreglering föreslås inte i detta avseende utan det får avgöras av varje kommun och landsting har de sakkunnigas rapporter skall hanteras. Frågan om sakkunnigas rapporter behandlas vidare i författningskommentaren i avsnitt 18. De förtroendevalda revisorerna skall själva välja sina sakkunniga biträden I de flesta kommuner och landsting väljer revisorerna själva vem som skall biträda dem. Detta gäller oavsett om de biträds av egen anställd personal eller om dessa är externa. Det naturliga är också att revisorerna inom sin budgetram själva avgör i vilken omfattning och på vilket sätt biträdena skall användas. För att garantera de förtroendevalda revisorernas oberoende anser regeringen att de förtroendevalda revisorerna själva bör ha ansvaret för att välja vem som skall biträda dem i granskningen. Denna ordning bör lagfästas. I sammanhanget är det angeläget att påpeka att lagen (1992:1528) om offentligt upphandling gäller även för revisionstjänster. Externa revisionsuppdrag måste därför upphandlas. 7.2 Det sakkunniga biträdets kompetens Regeringens förslag: De sakkunniga skall ha den insikt och den erfarenhet av verksamhet och revision som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. Förslaget genomförs i 9 kap. 8 § kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom placeringen av bestämmelsen om sakkunnigt biträde.. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget, däribland , , Starev, Föreningen () och . Skälen för regeringens förslag Inga kompetenskrav Det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer ställer inte upp några formella kompetenskrav på de förtroendevalda revisorerna och än mindre på dem som anlitas som biträde till de förtroendevalda revisorerna. Några regler om kompetenskrav i form av godkännande eller auktorisation motsvarande dem som finns t.ex. i aktiebolagslagen (1975:1385) finns inte i kommunallagen (1991:900). Vanligen är de som biträder de förtroendevalda revisorerna i kom- muner och landsting sådana personer som har praktisk erfarenhet av kommunalt revisionsarbete eller kunskaper om och erfarenhet av den kommunala miljön, det demokratiska styrsystemet, det legala ramverket för verksamhet och god revisionssed för revision. Vilka krav ställer den kommunala revisionen på ett sakkunnigt biträde? Den kommunala förvaltningsrevisionens särart är tydlig. Utgångspunkten för den revisionella bedömningen är de mål och de riktlinjer som fullmäktige beslutat. Måluppfyllelsen avseende effektivitet och kvalitet granskas med en rad olika tekniker, såsom intervjuer, enkätunder- sökningar, statistisk analys, produktivitetsmätningar m.m. Gransk- ningarna kan i vissa fall ställa krav på särskild kompetens. Således kan det finnas behov av sakkunniga som har yrkesbakgrund inom social- tjänsten, skolan, hälso- och sjukvård m.m. Dessa personer har ofta en omfattande yrkesmässig kunskapsbredd vilken är en god grund för ut- värderingar och analyser inom den kommunala verksamheten. Redovisningsrevisionen ger den grundinformation och det underlag som krävs för de förvaltningsrevisionella bedömningarna. Att bedöma om räkenskaperna är rättvisande, om god redovisningssed tillämpas och om kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig kräver givetvis hög kompetens inom områdena för redovisning, finansiering, etc. För denna del av uppdraget kan också den kompetens som godkända eller auktoriserade revisorer har i vissa delar utgöra en relevant bakgrund. Den grundläggande kompetensen som krävs för att utföra förvaltningsrevision är att revisorn har en grundläggande kunskaper om utredningsarbete, metoder för förvaltningsrevision och erfarenheter av den kommunala verksamheten. En auktoriserad eller godkänd revisor har för näringslivsrevision erforderlig kompetens. Förvaltningsrevisionens speciella innebörd i den kommunala revisionen samt den kommunala verksamhetens särart i övrigt innebär att den privata företagssektorns kompetenskrav för revisorer inte är helt relevanta inom kommunsektorn eller i vart fall inte tillräcklig. Man kan fråga sig, vilken någon remissinstans anfört, om man kan eller bör skilja på den kompetens som behövs för redovisningsrevision och den som behövs för förvaltningsrevision. När man i kommunala sammanhang exempelvis granskar verifi- kationer, t.ex. en faktura, bör granskningen gälla inte bara om momsen är korrekt redovisad och om attest och kontering har skett på rätt sätt. I kommunala sammanhang skall också ifrågasättas om kostnaden redo- visas på rätt nämnd, om den avser en verksamhet som fullmäktige har beslutat om etc. Också för den redovisningsrevisionella granskningen krävs att det sakkunniga biträdet, utöver traditionell redovisningsrevi- sionell kompetens, har kunskaper och erfarenheter för förståelse av den kommunala verksamheten. Redovisningsrevisionen i kommuner och landsting är ett fundament vid de förvaltningsrevisionella bedömningarna Även redovisnings- revisionen i kommuner och landsting skall enligt regeringens mening genomföras utifrån ett förvaltningsrevisionellt perspektiv. Kompetenskraven bör således omfatta revisionsuppgiften i sin helhet. Om kompetenskrav endast skulle ställas upp beträffande t.ex. redo- visningsrevision skulle detta kunna leda till en uppdelning av revisionen i en professionell redovisningsrevision och en politisk förvaltningsrevision. Det skulle kunna försvåra förutsättningarna för att göra helhetsbedömningar av den kommunala verksamheten. Detta stöds också av en majoritet av remissinstanserna. Det är inte heller helt klart hur gränsdragningarna mellan förvaltnings- och redovisningsrevision skall dras. Om det skulle visa sig att den nuvarande ordningen inte är en tillräckligt stark ordning är regeringen inte främmande för att överväga en sådan uppdelning av revisionen i en professionell redovisnings- revision och en politisk förvaltningsrevision. De sakkunniga som anlitas är till övervägande del personer med utbildning som motsvarar den som auktoriserade eller godkända revisorer har, vanligen med anställning vid revisionsföretag. De kan också vara antingen auktoriserade eller godkända revisorer. Det kan också vara fråga om i kommunen eller anställd personal. Regeringen ser inga skäl för att i lag mer precist lägga fast vilken formell kompetens i form av t.ex. utbildning som ett biträde skall ha. Det enda som bör läggas fast är en miniminivå av betydelsen att det skall vara en person med den insikt och erfarenhet av verk- samhet som fordras för att fullgöra uppdraget. En kommun eller ett landsting har full frihet att i övrigt internt bestämma vilken kompetens man vill att de biträden man anlitar skall ha. 7.3 Krav på certifiering införs inte Regeringens bedömning: Något krav på certifiering bör inte införas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget, däribland , , Starev, Föreningen () och . Några instanser, däribland Kammarrätten i , Samhällsvetenskapliga fakulteten i , , och kommuner, Väster- läns landsting, Föreningen samt , anser att det bör införas ett lagreglerat krav på certifiering. Några remissinstanser, däribland kommun och läns landsting, anger att certifiering bör införas . Några remiss- instanser, däribland läns landsting och , förordar att initiativ till certifiering kan tas inom branschen. Skälen för regeringens bedömning Krav på ett ökat oberoende för de sakkunniga biträdena Vissa remissinstanser har ansett att en självständig revisionsfunktion vid sidan om de förtroendevalda revisorerna skulle stärka förtroendet för den kommunala revisionen och att frågan om en fristående yrkesrevision bör bli föremål för ytterligare överväganden. Denna fråga tas upp i avsnitt 5.2. Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga biträdena skulle kunna vara en väg att dels åstadkomma en yrkesrevision, dels säkerställa att ett sakkunnigt biträde har viss erforderliga yrkeskompetensen och erfarenheten. Det skulle anknyta till vad som gäller för den privata sektorn där det finns auktoriserade eller godkända revisorer. Aukto- riserade eller godkända revisorer är för övrigt inte något främmande inslag i den kommunala verksamheten eftersom revisorer av detta slag anlitas för revision av kommunala aktiebolag. Certifiering skulle höja statusen för den kommunala revisionen Ett argument som talar för ett krav på särskild certifiering är att den sannolikt i viss mån skulle höja kompetensen och statusen ytterligare för de sakkunniga biträdena i kommuner och landsting och därigenom också för de förtroendevalda revisorerna. Det måste emellertid också beaktas att den kommunala organisationen bygger på principerna om demokrati och själv- styrelse. Kommunallagen ger de enskilda kommunerna stor frihet att organisera sin förvaltning enligt vad som stämmer bäst med de lokala förutsättningarna. Detta gäller även revisionen. Förhållandena varierar mellan kommunerna, landstingen och över tiden. De sakkunniga som biträder de förtroendevalda revisorerna har i huvudsak en teoretisk grundutbildning och praktisk erfarenhet av verksamhet som överensstämmer med den kompetensprofil som är erforderlig vid revision i kommuner och landsting. Inom kom- munsektorn förs dessutom en diskussion om att på frivillig väg införa ett certifieringssystem för revisorer som arbetar med revision. Certifiering kan övervägas om frivilliga åtgärder inte är tillräckliga Det kvalitetssäkringsarbete och den diskussion som förs inom branschen om ett certifieringssystem har goda förutsättningar att främja det sakkunniga biträdets kvalitetsutveckling och därigenom medverka till en höjning av det sakkunniga biträdets status. Vidare utgår regeringen från att kommunerna och landstingen självständigt beaktar kraven på den för kommunalrevision erforderliga kompetensen. Kravet på upphandling av revisionstjänster leder också till att kravet på de sakkunniga konkretiseras. Det finns därför skäl att avvakta effekterna av denna utveckling. Om det skulle visa sig att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att också garantera att det sakkunniga biträdet har erforderlig kompetens kan det finnas skäl att på nytt överväga frågan om ett lagreglerat krav på certifiering. 8 Initiativrätt 8.1 Initiativrätt i fullmäktige Regeringens förslag: Varje revisor får rätt att löpande i fullmäktige väcka ärenden som rör granskningen. Förslaget genom- förs genom tillägg till 5 kap. 23 § första stycket kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra. , som anser att det finns goda motiv för förslaget, anger att det bör preciseras vilka fall som initiativ- rätten omfattar. och kommuner, som ställer sig positiva till förslaget, förordar att det klargörs om initiativrätten inne- fattar en rätt för de förtroendevalda revisorerna att närvara och yttra sig vid behandlingen av ärende som de initierat samt om de sakkunnigas rätt att delta. ombudsmän () anser att syftet med bestämmelsen framstår som oklar. () avstyrker förslaget med hänsyn till att det inte behövs någon särskild reglering. Skälen för regeringens förslag Initiativrätten Revisorerna skall enligt 9 kap. 7 § kommunallagen (1991:900, KL) granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhet i den omfattning som följer av god revisionssed. I begreppet god revisionssed anses bl.a. ligga att revisorerna rapporterar och har fortlöpande kontakter med fullmäktige, styrelser och nämnder. Formell initiativrätt i fullmäktige har revisorerna endast i ärenden som rör den egna förvaltningen som har samband med revisions- uppdraget (5 kap. 23 § KL). Resultatet av sin granskning får revisorerna redovisa i den årliga revisionsberättelsen. Det innebär således att revisorerna inte under löpande år har någon i lag reglerad rätt att väcka ärenden i fullmäktige med anledning av vad som kommit fram vid förvaltnings- och redovisningsrevisionen. Väcker de ändå ett ärende är det upp till fullmäktige att bestämma om ärendet skall tas upp. Ett revisionsärende kan komma upp på fullmäktiges bord även på annat sätt. Fullmäktige kan behandla ett ärende som rör en revisionsfråga när styrelsen eller någon annan nämnd väckt ärende. En revisor som är ledamot i fullmäktige eller någon annan ledamot i fullmäktige kan också utnyttja denna roll för att väcka en motion och i denna ta upp en revisionsfråga. De förtroendevalda revisorerna skall ges initiativrätt i fullmäktige Regeringen anser att det är viktigt att markera revisorernas självständiga ställning gentemot uppdragsgivaren.