prop · GM0325 · 1999-01-01 00:00:00 — Tillsynsmyndigheterna har inte tillräckliga kunskaper när det gäller brottsutredningar. Detta kan exempelvis leda till att miljööverträdelser inte dokumenteras vid tillsynen på ett sätt som behövs för att kunna utgöra en utgångspunkt för ett straffrättsligt förfarande. Inom polisen och åklagarväsendet finns på motsvarande sätt ibland bristande kunskaper när det gäller miljörätt och miljöfrågor i övrigt. Ett problem synes vara att den kompetens som finns inte alltid utnyttjas rätt. Poliser och åklagare med god miljöbrottskompetens synes i viss utsträckning användas för handläggning av andra slags utredningar. Detta som miljöbrottsutredningar ofta handläggs av poliser och åklagare utan tillräcklig utbildning. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare fungerar på många håll mindre väl. Endast sällan förekommer t.ex. samråd i fråga om sådant som verksamhetsinriktning, prioriteringar eller handläggningsrutiner. Där organiserat samarbete i form av fasta samrådsgrupper eller liknande förekommer fungerar utredningsarbetet mera effektivt. Ofta är dock samarbetet, där det förekommer, beroende av initiativ från enskilda tjänstemän. Inom polis- respektive åklagarmyndigheter har handläggningen av miljöbrottmål i många fall varit utspridd på ett antal befattningshavare, av vilka ingen har haft totalansvaret. Dessa olika organisatoriska förutsättningar hos myndigheterna har fått till följd att tillsynsmyndigheterna i många fall saknar en naturlig kontaktpunkt hos dessa myndigheter. Myndigheterna talar olika språk och har delvis oklara föreställningar om varandras roller och förutsättningar i övrigt. Som exempel kan nämnas att det förekommer att åklagare avskriver miljöbrottsutredningar utan att särskilt utveckla grunderna för beslutet och utan att ta särskild kontakt med tillsynsmyndigheten, med följd att den sistnämnda har svårt att tolka avskrivningsbeslutet. Därmed kan heller inte utvecklas någon grund för myndigheterna att diskutera praxis och handläggningsfrågor med varandra för att förbättra samarbetet. 3.2 Allmänna utgångspunkter för att effektivisera miljöbrottsbekämpningen Några huvudpunkter: Miljöbrottsligheten i samhället skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra sådan brottslighet. Kampen mot miljöbrottsligheten skall enligt budgetpropositionen vara en prioriterad myndighetsuppgift. Förebyggandet av miljöbrott skall tillmätas fortsatt stor betydelse. Näringslivets ansvar när det gäller att motverka miljöbrott betonas. Regeringen utfärdar myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för genomförandet av miljöbrottsstrategin. Straffsanktionernas roll för arbetet mot en hållbar ekologisk utveckling De straffrättsliga sanktionerna utgör endast en sida av miljölagstiftningen. Tyngdpunkten i regelverket ligger på frågor om tillstånd för viss verksamhet, tillsyn, information, administrativa sanktioner och andra liknande åtgärder. De straffrättsliga sanktionerna har ändå en viktig roll att spela som samhällets yttersta reaktion på överträdelser av regler och tillståndsvillkor. Straffsanktionerna ger därmed stadga och skärpa åt regelsystemet i övrigt. Särskilt reglerna rörande myndigheternas tillsyn över att lagstiftningen och villkoren i tillståndsbeslut efterlevs av företag och andra. Det är viktigt att det straffrättsliga sanktionssystemet fungerar så att inte miljöbalkskedjan bryts. Det krävs därför att överträdelser av straffbestämmelserna i och andra miljöförfattningar regelmässigt anmäls, utreds och i förekommande fall lagförs. I annat fall äventyras den allmänpreventiva effekt som är ett av huvudmotiven för att straffsanktionera överträdelser av miljölagstiftningen. Om straffsystemet fungerar dåligt kan det uppstå oklarheter i fråga om miljöbalkskedjans tillämpning och i fråga om regelsystemets legitimitet som gör att också tillsynsmyndigheternas arbete får mindre skärpa och tas på mindre allvar. Miljöbrott begås i näringsverksamhet. Detta medför inte sällan problem när det gäller att avgöra vem som skall hållas ansvarig i straffrättslig mening. Frågor angående straffansvar för juridiska personer behandlas vidare under avsnitt 3.3. Det står klart att det finns ett betydande utrymme för att utveckla och effektivisera miljöbrottsbekämpningen i skilda avseenden. Till stora delar kan detta ske med utgångspunkt i samma principer som gäller för bekämpning av all ekonomisk brottslighet. Det finns dock specifika drag i fråga om miljöbrottsligheten som måste beaktas när det gäller reformarbetets närmare inriktning. Övergripande mål för miljöbrottsbekämpningen Det yttersta målet för miljölagstiftningen, och då även de straffrättsliga reglerna som ingår i denna, är att skydda miljön och bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Miljöbrottsbekämpningen skall givetvis ske inom ramen för de straffrättsliga och straffprocessuella regler och principer som gäller för straffrättskipning i allmänhet och som bl.a. tjänar till att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. För bekämpningen av miljöbrott skall gälla samma övergripande mål som för bekämpningen av all annan ekonomisk brottslighet. Det innebär bl.a. att miljöbrottsligheten i samhället skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra sådan brottslighet. En prioriterad myndighetsuppgift Kampen mot miljöbrottsligheten skall vara en fortsatt prioriterad verksamhet för polis och åklagare. Av budgetpropositionen för framgår att regeringen fortsätter att prioritera kampen mot den ekonomiska brottsligheten (inklusive miljöbrott). Detta medför att polismyndigheter och åklagarmyndigheter måste avdela resurser och inrikta verksamheten så att statsmakternas prioriteringar får genomslag i det praktiska arbetet. Prioriteringen avser inte bara de fall där man kan förvänta en fängelsepåföljd för den misstänkta brottsligheten. Med hänsyn till brottslighetens komplicerade beskaffenhet måste ett förhållandevis stort arbete i många fall måste läggas ned också på att utreda miljöbrott på bötesnivå, inte minst de som begås i näringsverksamhet. Prioriteringen har också betydelse för tillsynsmyndigheterna eftersom det i regel är dessa som initierar miljöbrottsutredningar genom anmälan till åklagarmyndigheten. Att ta fram väl underbyggda och väl dokumenterade anmälningar om misstänkt miljöbrottslighet är därför en viktig uppgift för tillsynsmyndigheterna. Det finns inte underlag för att peka på några särskilda slag av miljöbrott som bör tillmätas speciellt intresse. Det bör för framtiden finnas ett system för att vid behov förse statsmakterna med underlag för sådana ställningstaganden. Det ingår i Riksåklagarens miljöbrottsutredning att föreslå ett sådant system. Förebyggande arbete När det gäller kampen mot ekonomisk brottslighet gäller bl.a. att en ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet och att näringslivet skall ta ett ökat ansvar för att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Dessa övergripande mål för verksamhetsutvecklingen vilar på erfarenheter också från brottsbekämpning i allmänhet som visar att repressiva åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker till för att minska brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete skapas förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling. När det gäller kampen mot miljöbrott ligger tyngdpunkten på det förebyggande arbetet. Det är en följd av tillsynsarbetets roll och betydelse inom miljöarbetet. Detta skall givetvis gälla även i fortsättningen. Införandet av skapar förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Näringslivet har en central roll när det gäller kampen mot miljöbrott. Det är av vital betydelse att näringslivet tar sitt ansvar när det gäller att lojalt följa det miljörättsliga regelverket och att i övrigt verka för en ekologiskt hållbar utveckling. Erfarenheten visar att en väl fungerande tillsynsverksamhet från myndigheternas sida kan vara ett viktigt stöd för företagen i detta avseende. Det är glädjande att kunna konstatera att miljöfrågorna har fått en allt större betydelse inom näringslivet. I många fall har en god miljöprofil kommit att fungera som ett konkurrensmedel vid marknadsföring av produkter och vid näringsverksamhet i övrigt. Det är en utveckling som bör fortsätta och understödjas. Det förtjänar att upprepas att också näringslivet drabbas av miljöbrottslighet i form av snedvriden och osund konkurrens. Också från den utgångspunkten har näringslivet ett eget intresse av att motverka miljöbrottslighet. Genomförandet Den föreliggande strategin mot miljöbrott avser i många fall åtgärder på myndighetsnivå. Det handlar om prioriteringar, utveckling av myndighetssamarbete och arbetsmetoder, kompetenshöjning m.m. Regeringen avser att utfärda behövliga anvisningar för myndigheterna så att dessa intentioner i strategin kan förverkligas. Det kommer bl.a. att ske i regeringens årliga myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (se avsnitt 5). Det kan också bli aktuellt att ta in bestämmelser och uppdrag i regleringsbrev och att meddela bestämmelser i myndigheternas instruktioner. 3.3 Regelverket Några huvudpunkter: träder i kraft . En mera sammanhållen reglering av straffbestämmelser inom miljörätten. Skärpta straffbestämmelser för vissa miljöbrott. Tillämpningen av regler om ringa brott stramas upp genom Riksåklagarens försorg. Straffansvar för juridiska personer övervägs. Straffsanktionerna kompletteras genom nya regler om miljösanktionsavgift. och dess straffbestämmelser Det är ett mycket omfattande lagstiftningsarbete inom miljöområdet som bär frukt när träder i kraft . Med får vi en sammanhållen och skärpt miljölagstiftning, låt vara att delar av miljörätten även i fortsättningen kommer att finnas utanför balken. utgör den fasta grunden för det fortsatta miljöarbetet och då även förebyggandet och bekämpningen av miljöbrott. Tyngdpunkten kommer att ligga på genomförandet av och andra miljöregler. Det gäller med andra ord att fullfölja reformarbetet genom att se till att myndigheter och andra tillämpar lagstiftningen effektivt. Detta utesluter emellertid inte att det kan behövas ytterligare lagstiftningsreformer inom miljöområdet. Lagstiftningen kommer säkert att behöva moderniseras fortlöpande för att anpassas till erfarenheter från tillämpningen och till nya eller förändrade förutsättningar. En av utgångspunkterna för har varit att samla och effektivisera de skilda straffbestämmelser som har funnits i olika miljöförfattningar. Ett antal straffbestämmelser har sålunda med olika modifieringar flyttats över till balken och ingår i miljöbalkskedjan enligt vad som berörts ovan. En annan utgångspunkt för har varit att straffen för överträdelser på miljöområdet skall skärpas. Straffskalorna har utformats så att de lämnar utrymme för att vid tillämpningen fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljö kan ha. Straffskalan i straffbestämmelser omfattar i de flesta fall böter eller fängelse i högst . Det högsta föreskrivna straffet är fängelse i högst , vilket kan utdömas för miljöbrott som är grovt. De nya strafflatituderna innebär också att tiden för åtalspreskription förlängs. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns behov av att både utvärdera tillämpningen av och överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. Regeringen aviserar vidare att en utredning bör tillsättas för att följa tillämpningen. För detta ändamål kommer en parlamentarisk kommitté att tillsättas . Det är naturligt att det straffrättsliga systemet kommer att ingå i kommitténs översyn. Straffmätning och påföljdsval måste naturligtvis ske med utgångspunkt i omständigheterna i det särskilda fallet. I motiven till anförs som exempel på försvårande omständigheter att gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit vilseledande av myndighet eller inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotade djur- eller växtarter (prop. 1997/98:45 s. 528). Vidare anförs i lagmotiven att vissa gärningar kan vara så allvarliga att fängelse kan ådömas även om det inte är påkallat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Som exempel nämns att plundra utrotningshotade fåglars bon, att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk skull. brott För överträdelse av straffbestämmelser utom beträffande miljöbrott och vållande till miljöstörning gäller generellt att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Principen om ansvarsfrihet i ringa fall har övertagits från straffbestämmelserna i de miljölagar som föregått . Vid beredningen av miljöbalkspropositionen övervägdes att ta bort regeln om ansvarsfrihet vid ringa fall. En anledning till att så inte blev fallet var att detta i praktiken skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed en ökad belastning på polis, åklagare och domstolar (prop. 1997/98:45 s. 529). Detta skulle ligga mindre väl i linje med statsmakternas generella inställning att nykriminalisering skall tillgripas med stor försiktighet. Det anförda resonemanget innebär att rättsväsendets resurser i första hand bör användas så att den allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Riksåklagaren har funnit att tillämpningen av ringa-rekvisitet vållat problem för myndigheterna i vissa avseenden. Inte sällan förekommer skilda uppfattningar om när en gärning skall anses som ringa. I många fall synes, enligt Riksåklagaren, ringa-rekvisitet ha givits en mera vidsträckt tillämpning än vad lagstiftaren torde ha avsett. Detta gäller inte minst åklagarnas egen hantering av miljöbrottsutredningar. Domstolspraxis som skulle kunna klargöra ringa-rekvisitets närmare avgränsning förefaller sparsam. Riksåklagaren avser att genom sin roll i söka närmare klarhet i gränsdragningsfrågan. Intill dess praxis stabiliserats bör åklagarna, enligt Riksåklagaren, i ökad utsträckning överlåta till domstolen att avgöra vad som i det konkreta fallet är ringa brott. Straffansvar för juridiska personer Miljöbrott begås i många fall i näringsverksamhet. Att effektivt tillämpa de straffrättsliga regelsystemen på gärningar som begås i näringsverksamhet bereder emellertid inte sällan svårigheter exempelvis när det gäller att finna en i straffrättslig mening ansvarig person och att bestämma en påföljd som är både rimlig och avskräckande. Saken har fått olika lösningar i skilda länder. Enligt svensk rätt anses endast människor och således inte juridiska personer kunna begå brott och dömas till straffansvar. Sedan en del år innehåller emellertid regler om företagsbot, en sanktion som kan träffa både fysiska och juridiska personer. I praxis har dock företagsbot använts förhållandevis sällan, enligt uppgift bl.a. beroende på att reglerna har uppfattats som opraktiska och svårtillämpade. (Ju 1995:06, dir. 1995:95) har på regeringens uppdrag utrett frågor om effektivare sanktioner för brott i näringsverksamhet. I sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) föreslår utredningen att företag och andra juridiska personer skall kunna dömas till straff i form av böter. Den nya påföljden har av utredningen givits benämningen företagsböter och avses ersätta den nuvarande ordningen med företagsbot. Utredningsförslaget innebär inte att brottsbegreppet ändras. Också i fortsättningen skall brott endast kunna begås av fysiska personer. Straffansvar för juridiska personer skall förutsätta att en människa har begått brott i den juridiska personens verksamhet. Företagsböterna skall enligt förslaget dömas ut av domstol till ett belopp av lägst 5 000 och högst . Betänkandet är föremål för beredning inom . Miljösanktionsavgift Med införs en ny administrativ sanktion, benämnd miljösanktionsavgift, som ersätter den nuvarande miljöskyddsavgiften. Reglerna innebär att tillsynsmyndigheterna skall påföra näringsidkare miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och vid överträdelser av tillstånd och villkor för verksamheten. Miljösanktionsavgiften innebär att det redan vid ikraftträdande och således innan en reform rörande straffansvar för juridiska personer kan ha genomförts kommer att finnas nya och effektiva sanktioner även mot överträdelser av juridiska personer. Den nya sanktionen bygger på strikt ansvar och det krävs alltså ingen utredning om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet det räcker med att konstatera att en överträdelse faktiskt har ägt rum. Förfarandet vid påförande av miljösanktionsavgift kommer att kunna vara både snabbt och effektivt och uppfylla alla rimliga krav på rättssäkerhet. beslutar om avgift enligt tariffer som bestäms av regeringen och uppgår till lägst 5 000 och högst . beslut får överklagas till domstol. Miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till och ingen ersättning för straffreglerna i . Den som överträder miljöbestämmelser riskerar att drabbas av såväl miljösanktionsavgift som straff. Systemet med miljösanktionsavgifter kan väntas utvecklas och har fått i uppdrag att lämna förslag till kompletteringar av reglerna. 3.4 Brottsförebyggande arbete och utredning av miljöbrott Några huvudpunkter: Tillsynen skärps, samordnas och effektiviseras. Tillsynsmyndigheterna anmäler misstänkt miljöbrottslighet till polis eller åklagare. Fördjupat samarbete mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare. Tillsynsmyndigheterna säkrar bevis för miljöbrottmål. Förundersökning av miljöbrott leds i regel av åklagare. Tillsyn Införandet av innebär att tillsynen över att miljölagstiftningen efterlevs samordnas och skärps. Tillsynsmyndigheterna skall vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad . Detta ligger i linje med regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet som bl.a. innebär att en ökad tonvikt skall läggas vid förebyggande arbete. När det gäller miljöbrott utgör en väl fungerande tillsyn utan tvekan det mest centrala inslaget i det brottsförebyggande arbetet. Den brottsförebyggande effekten skall förstärkas genom en fördjupad samverkan mellan berörda myndigheter. Kommunerna kommer genom att få en ökad betydelse som lokala tillsynsorgan. På regional nivå får särskilt länsstyrelserna en viktig roll, inte minst genom s.k. tillsynsvägledning och uppsikt i förhållande till den kommunala tillsynen. På nationell nivå har åtskilliga centrala myndigheter uppgifter inom miljötillsynen. har ett övergripande ansvar för tillsynen enligt . innebär en ambitionshöjning på tillsynsområdet som bör bidra till en effektivare bekämpning av miljöbrott. Den nya förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, som träder i kraft , innehåller krav på att verksamhetsutövaren skall ha en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för miljöfrågor samt att miljöarbetet skall dokumenteras fortlöpande. En effektivare egenkontroll bidrar både till att risken för överträdelser minskar och till att utredningar om överträdelser förenklas. Anmälan av misstänkt miljöbrottslighet När straffbelagda överträdelser av miljöreglerna upptäcks vid tillsynen, är tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen skyldig att anmäla misstanken till polismyndigheten eller åklagarmyndigheten. En sådan regel är inskriven i miljöskyddslagen men förefaller inte alltid tillämpas i praktiken. Denna anmälningsskyldighet klargörs på ett tydligare sätt genom . I balkens förarbeten betonas att tillsynsmyndigheterna inte själva skall göra någon bedömning av om överträdelsen kan leda till fällande dom eller om det är ett ringa brott, utan anmäla de faktiska förhållandena så snart misstanke om en straffbar överträdelse uppstår. Erfarenheten visar att tillsynsmyndigheternas praxis och handläggningsrutiner när det gäller brottsanmälningar varierar. Inte sällan föreligger oklarheter exempelvis rörande när anmälan skall göras, hur anmälan skall utformas eller vilken utredning som skall bifogas. En del förbättringar har åstadkommits som en följd av att samarbetsformerna mellan berörda myndigheter har utvecklats i vissa län. Åtskilligt återstår dock att göra. Det är ett mycket viktigt inslag i effektiviseringen av miljöbrottsbekämpningen att målmedvetet utveckla kompetens och rutiner när det gäller anmälan av misstänkt miljöbrottslighet. Det väl fungerande samarbete som har utvecklats mellan skattemyndigheter, polis och åklagare när det gäller anmälan av och förundersökning om misstänkt skattebrottslighet bör därvid i tillämpliga delar kunna tjäna som en förebild. Det innebär bl.a. att det i många fall kan vara lämpligt att tillsynsmyndigheten och åklagaren etablerar kontakt i ett ärende redan innan brottsanmälan görs. Därvid kan man klara ut exempelvis om förutsättningar för anmälan föreligger eller om tillsynsmyndighetens utredning behöver kompletteras i något avseende. I många fall är det lämpligt att tillsynsmyndigheten, inom ramen för sina tillsynsbefogenheter, dokumenterar sådana förhållanden som kan behövas som bevisning vid en eventuell förundersökning eller rättegång i brottmål. Det kan exempelvis handla om att, i samband med ett tillsynsbesök hos ett företag, dokumentera sina iakttagelser genom fotografering och noggranna anteckningar. För att rätt kunna utföra detta krävs en viss kompetens hos tillsynsmyndighetens personal när det gäller brottsutredning och andra straffprocessuella frågor. Förundersökning rörande miljöbrott Miljöbrottsutredningar kräver i regel en särskild kompetens och en aktiv förundersökningsledning. Det är viktigt att åklagare tidigt inträder som förundersökningsledare. Vid komplicerade och omfattande miljöbrottsutredningar kan det vara lämpligt att bedriva förundersökningen i projektform. Det kan innebära att en arbetsgrupp bildas med åklagare (förundersökningsledare), poliser och specialister från berörda tillsynsmyndigheter. Även om projektform inte tillämpas vid förundersökningen bör en nära kontakt upprätthållas mellan polis och åklagare respektive tillsynsmyndighet. Vid behov bör tillsynsmyndigheten stödja polis och åklagare genom sin miljökompetens, exempelvis genom att redovisa miljökonsekvenserna av en viss överträdelse. Det är också viktigt att åklagaren återkopplar till tillsynsmyndigheten när ärendet avgörs. skall alltid få del av åklagarens beslut i ärendet. Inte minst viktigt är det att, i de fall då åklagaren beslutar att inte väcka åtal, tillsynsmyndigheten får del av beslutet och sådan information i övrigt från åklagaren som behövs för att kunna dra behövliga slutsatser för framtiden när det gäller exempelvis hur tillsynen bör bedrivas för att underlätta kommande brottsutredning, i vilka fall en brottsanmälan skall göras och hur denna bör utformas. En utveckling i den här angivna riktningen är redan på väg på en del håll. Riksåklagaren har i sina ovan nämnda riktlinjer för miljöbrottsbekämpningen anfört att förundersökning om miljöbrott med fängelse i straffskalan alltid bör ledas av åklagare, att samtliga miljömål skall handläggas av åklagare med särskild kompetens för sådana mål samt att åklagarmyndigheterna genom samverkansorgan för planering och samråd skall samarbeta med polis och tillsynsmyndigheter. Det är viktigt att denna utveckling när det gäller att förebygga och utreda miljöbrott drivs vidare med kraft. 3.5 Myndighetskompetens Några huvudpunkter: Miljökompetensen hos polis och åklagare höjs genom grundutbildning och fortbildning rörande miljöbrott. Den internationella dimensionen uppmärksammas i utbildningen. Tillsynsmyndigheterna hjälper polis och åklagare när särskild kompetens behövs. Den straffrättsliga kompetensen hos tillsynsmyndigheterna höjs. Regional kompetensutveckling sker i samverkan mellan polis, åklagare och tillsynsmyndigheter. Central specialistkompetens inom åklagarväsendet i fråga om miljöbrott.