prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — Den nationella lagstiftningen får dock inte avvika från gemenskapsrättsliga principer och regler. Villkor i nationell lagstiftning som för anslutning till ett system för social trygghet kräver bosättning i landet kan därför inte upprätthållas. Lagvalsreglerna ersätter sådana villkor med villkor om arbete i berörd medlemsstat. Är däremot EG-rätten inte tillämplig i ett visst fall, finns inga hinder mot att tillämpa nationella bosättningskrav. Från huvudregeln att den förvärvsarbetande skall omfattas av arbets- landets lagstiftning finns undantag, t.ex. vid s.k. utsändning. Enligt för- ordningen skall den utsände omfattas av lagstiftningen i det land där han normalt arbetar. En förutsättning härför är bl.a. att utsändningen inte väntas vara . Motsvarande gäller även egenföre- tagare. I båda fallen kan under vissa omständigheter förlängning ske . För vissa grupper av anställda gäller särskilda lagvalsregler. Statligt anställda skall omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat inom vars förvaltning de är verksamma. Sjömän skall som regel omfattas av lag- stiftningen i den s.k. flaggstaten. Beskickningspersonal (med undantag för den diplomatiska personalen) skall som huvudregel omfattas av ar- betslandets lagstiftning. Därvid gäller att medborgare i den sändande staten kan välja att omfattas av lagstiftningen i den senare staten. 12.1.2 Avtal mellan EG och tredje land har genom inträdet i EU förbundit sig att tillämpa avtal som in- gåtts mellan gemenskapen och tredje land. Flera sådana avtal har be- stämmelser om social trygghet. Avtal om social trygghet finns främst med länder kring och i central- och . Dessa regler avser i huvudsak sammanläggning av försäkringstider för intjänande av pension och rätt till familjeförmåner. Europa-Medelhavsavtalen ger dock medborgare i aktuellt tredje land i stort sett samma rätt till social trygghet som för arbetslandets egna medborgare. 12.1.3 ingicks mellan EG och dess medlemsländer samt EFTA-staterna, varvid åtskillig EG-rättslig lagstiftning blev tillämplig även i dessa stater. deltar numera i samarbetet såsom medlem i EU. Avtalet utgör EG-rätt i . ger EES-medborgare rätt att flytta mellan de avtalsslutande länderna för att söka anställning, att inneha anställning i ett land enligt det landets regler samt att stanna i ett land där de haft anställning. Avtalet ger fri etableringsrätt för själv- ständiga näringsidkare. Huvuddelen av den regelmassa på området social trygghet som ingår i utgörs av förordningarna 1408/71 och 574/72, som således är tillämpliga även i förhållande till EES-stater som inte är medlemmar i . Detta innebär att förordningarna gäller även i förhållande till , och . 12.2 EG-rättsliga konsekvenser för bosättningsbaserade förmåner En huvudprincip enligt gemenskapsrätten är att den enskilde skall om- fattas av lagstiftning om social trygghet i den stat där han förvärvsarbetar, medan bosättning vanligen har en mera underordnad betydelse i dessa sammanhang. Gemenskapsrätten har företräde framför nationell rätt. Om en i bosatt person enligt gemenskapsrätten, dvs. förord- ning 1408/71, skall omfattas av lagstiftning i en annan stat därför att han t.ex. arbetar i den staten, medför det att han eller hon inte skall anses bo- satt här vid tillämpning av bestämmelserna om bosättningsbaserade för- måner. Det förhållandet att den enskilde skall omfattas av lagstiftningen i en annan stat medför att han eller hon inte skall omfattas av svensk natio- nell rätt beträffande vissa förmåner som avses i förordningen. En särskild bestämmelse därom (3 kap. 16 § socialförsäkringslagen) införs som ett förtydligande, eftersom EG-rätten inte direkt förbjuder en stat att till- handahålla avgiftsfria förmåner (i mål 69/79 Jordens- Vosters). Den som inte är bosatt här i landet men som enligt gemenskapsrätten skall omfattas av svensk lagstiftning om social trygghet skall å andra sidan vid tillämpning av bestämmelserna om bosättningsbaserade förmåner liksom anses bosatt här i landet (jfr 3 § föreskrifter [RFFS 1998:11] om inskrivning och avregistrering hos allmän försäkringskassa). Det anförda gäller endast förmåner som omfattas av förordning 1408/71. Vidare kan nämnas att enligt art. 76.1 i förordningen skall bo- sättningslandet i vissa fall betala ett tillägg till förmåner som erhålls från arbetslandet. 12.3 EG-rättsliga konsekvenser för arbetsbaserade förmåner Förslaget att göra en del av socialförsäkringen arbetsbaserad medför visserligen en viss anpassning till EG-rätten, men för myndigheter och domstolar är det fortfarande av stor vikt att känna till vilka avvikande regler som finns och att rätt kunna tillämpa dessa. Som framgår av föregående avsnitt måste bosättningsbaserade för- måner utges till personer som enligt förordning 1408/71 skall omfattas av svensk lagstiftning, oavsett om de är bosatta här i landet eller inte. För- slaget att en del av socialförsäkringen skall vara arbetsbaserad innebär i stor utsträckning en anpassning till vad som gäller enligt EG-rätten. Huvudprincipen där är att en förvärvsarbetande skall omfattas av lagstift- ningen om social trygghet i det land han eller hon arbetar oberoende av i vilket land denne är bosatt. I vissa situationer kommer dock en tillämp- ning av EG-rätten fortfarande att medföra konsekvenser som avviker från vad som gäller enligt svensk nationell lagstiftning. Det är inte möjligt att här göra en uttömmande uppräkning av alla sådana situationer men det rör sig huvudsakligen om fall då en person arbetar i flera län- der, antingen genom att arbetet i sig är gränsöverskridande eller genom att personen har flera arbeten. Några av de förmåner som skall ingå i den arbetsbaserade delen av so- cialförsäkringen omfattas, som anförts i avsnitt 5.1, inte av förordning 1408/71. Det innebär naturligtvis inte att personer som är medborgare i ett medlemsland och arbetar i i fråga om dessa förmåner skall behandlas sämre än medborgare i andra länder. De skall liksom övriga grupper kunna få rätt till sådana förmåner på de villkor som gäller enligt svensk nationell lagstiftning. I EG-rätten och även i flera konventioner finns bestämmelser om sam- manläggning av försäkringstider eller andra kvalifikationstider för rätt till förmåner. När den nya lagstiftningen skall tillämpas måste även sådana bestämmelser beaktas. 12.4 EG-rättsliga konsekvenser för några särskilda personkategorier Studerande som lämnar för att studera utomlands kommer som regel att vara försäkrade i för bosättningsbaserade förmåner. Så- vitt gäller den som studerar i ett EU-land medför detta att han eller hon med tillämpning av förordning 1408/71 i dess nuvarande lydelse kan komma i åtnjutande av sjukvårdsförmåner i studielandet. Dessa förmåner utges därvid på svensk bekostnad. Det motsatta kommer att gäller den som från ett medlemsland kommer till för att studera, om han eller hon är försäkrad i sitt hemland. Beträffande statsanställda gäller enligt förordning 1408/71 (art 13.2.d) att statligt anställda skall omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat som gäller för den förvaltning som sysselsätter dem. De föreslagna be- stämmelserna i socialförsäkringslagen står i detta hänseende i överens- stämmelse med förordningen. Specialbestämmelserna för biståndsarbetare m.fl. innebär att dessa skall omfattas av den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen vid utsändning som kan antas vara längst . Vid utsändning på högst omfattas de även av den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen. Vid tjänstgöring utanför området för EES berörs dessa inte av EG-rättens regelsystem. I de fall de såsom utsända än tjänstgör i ett land som omfattas av kommer de i allmänhet inte att vara försäkrade i , vilket också framgår av 3 kap. 16 § socialförsäkringslagen. I sammanhanget kan nämnas att enligt art. 17 i förordningen kan två medlemsstater komma överens om undantag från bl.a. bestämmelserna om utsändning till förmån för vissa grupper av personer eller för vissa personer. 12.5 EG-rätten och ATP-förbindelser Som närmare har utvecklats i avsnitt 9 står ATP-förbindelserna och för- bindelser avseende inkomstgrundad ålderspension i strid med förordning 1408/71. Möjligheten att teckna sådana förbindelser avskaffas och be- stämmelserna om sådana förbindelser upphävs, vilket innebär att pen- sionsgrundande inkomst inte längre skall tillgodoräknas på grund av så- dana förbindelser. Dock skall under en övergångstid av pensions- grundande inkomst kunna tillgodoräknas på grund av redan gällande för- bindelser. Med hänsyn till vad som redovisats i avsnitt 9 torde emellertid dessa förbindelser inte kunna användas i de fall en person med tillämp- ning av EG-rätten skall omfattas av ett annat lands lagstiftning om social trygghet. 12.6 EG-rättsliga konsekvenser beträffande förmåner vid utlandsvistelse 12.6.1 Allmänt om exportabilitet inom EU Förordning 1408/71 bygger på exportabilitetsprincipen, som innebär att förmåner skall kunna betalas ut oavsett var inom EU den enskilde är bo- satt. Villkor i nationell lagstiftning som begränsar rätten till förmåner till dem som är bosatta i ifrågavarande medlemsstat kan inte upprätthållas gentemot dem som enligt förordning 1408/71 omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten. Principen grundas på art. 51 i . Den kommer till uttryck även i art. 10 i förordningen, som emellertid inte ut- gör någon uttömmande reglering av exportabilitet. Artikeln gäller, om inte annat anges, kontantförmåner vid invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande liksom pensioner på grund av olycksfall i arbetet eller ar- betssjukdomar samt dödsfallsersättning. Sådana kontantförmåner får inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att den berättigade är bosatt i ett annat EES-land än det som svarar för betalningen. För förmåner vid sjukdom och moderskap och för familje- förmåner gäller särskilda regler som medger betalning utomlands enligt de särskilda bestämmelserna i avdelning III och enligt bestämmelser i förordning 574/72 för olika slags förmåner. används uttrycket exportabilitet även om andra förmåner än er- sättningar för förlorad arbetsinkomst och liknande, t.ex. vårdförmåner. Dessa utgår som huvudregel i bosättnings- eller vistelselandet i enlighet med dess lagstiftning, även om den berättigade omfattas av lagstiftningen i en annan stat. Exportabilitetsprincipen kan i dessa fall sägas komma till uttryck i den behöriga statens skyldighet att ersätta bosättnings- eller vistelselandet för uppkomna kostnader. Beträffande bostadsbidrag kan följande nämnas. Bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn omfattas av förordning 1408/71. Anställda, egenföretagare och personer med arbetslöshetsersätt- ning kan med stöd av förordningen ha rätt till särskilt bidrag. Även pen- sionärer som är bosatta i ett medlemsland och som har svensk allmän pension kan med stöd av förordningen ha rätt till bostadsbidrag i form av särskilt bidrag. Bostadsbidragslagens krav på att den enskilde skall vara bosatt och folkbokförd i gäller inte i sådana fall. Detta innebär att särskilt bidrag kan ges till den som vistas i än men som med tillämpning av förordningen har rätt till särskilt bidrag. Bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader omfattas däremot inte av förordning 1408/71 utan anses som en förmån enligt förordning 1612/68. Det innebär att en medborgare i ett medlemsland vilken är ar- betstagare i har rätt till bidrag för bostadskostnader oavsett bo- sättning eller folkbokföring här. Sådant bidrag kan dock lämnas endast för bostad i . 12.6.2 Närmare om konsekvenserna vid utlandsvistelse Vad gäller den bosättningsbaserade försäkringen avser de föreslagna sär- skilda bestämmelserna om förmåner vid utlandsvistelse endast vistelse i ett land som inte ingår i EES. Detta innebär att om den enskilde anses bosatt här enligt bestämmelserna i socialförsäkringslagen har det för ut- betalningen av förmåner ingen betydelse om den försäkrade vistas i eller i ett annat EES-land. Några begränsningar i rätten till utbe- talning för tid den försäkrade vistas utomlands gäller inte i dessa fall. I förordningen (1994:2053) om vissa ersättningar i internationella för- hållanden till landsting och kommuner från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring finns bestämmelser om ersättning för vård m.m. som omfattas av förordning 1408/71. Beträffande den arbetsbaserade försäkringen kan bl.a. följande nämnas. Enligt förslaget skall vissa begränsningar gälla för utbetalning av arbetsbaserade förmåner för tid under vilken den försäkrade vistas utomlands. Reglerna i förordning 1408/71 innebär att rätt till utbetalning av kontantförmåner utomlands föreligger i vissa situationer. I dessa fall kommer förordningens bestämmelser att gälla framför socialförsäkringslagens bestämmelser om förmåner vid utlandsvistelse. Enligt art. 19.1 b i förordning 1408/71 kan en försäkrad som är bosatt i ett annat medlemsland än det där han är försäkrad få kontantförmåner vid sjukdom i bosättningslandet. Förmånerna utges av försäkringslandet, om det inte finns en överenskommelse att förmånerna för försäkringslandets räkning skall betalas ut av bosättningslandet. Av bestämmelserna i art. 22.1 framgår att det inte föreligger fri rätt till export av förmåner inom EES. Vid vistelse utanför den behöriga staten (försäkringslandet) kan den försäkrade ha rätt dels till vårdförmåner på denna stats bekostnad, dels till kontantförmåner från sagda stat. Detta gäller bl.a. vid behov av akut vård under vistelse i en annan medlemsstat. Den viktigaste situationen då förordningens regler medför rätt till kon- tantförmåner i annat land än den behöriga staten är när den anställde är bosatt i en annan medlemsstat än den behöriga staten. Detta gäller bl.a. för sjukpenningförmåner. För tillämpningen av förordning 1408/71 är begreppet bosättning av betydelse. Med bosättning avses enligt art. 1 h stadigvarande bosättning. Enligt är detta ett EG-rättsligt begrepp och det är detta som är avgörande, inte vad som föreskrivs i nationell lagstiftning. Med vistelse förstås enligt art. 1 i tillfällig vistelse. Någon ytterligare defini- tion ges inte av dessa begrepp. Bosättningsbaserade förmåner kommer enligt socialförsäkringslagen att kunna betalas ut vid vistelse i ett annat EES-land oavsett om den för- säkrade eller förmånen i sig omfattas av förordning 1408/71. Med av- seende på den bosättningsbaserade försäkringen kommer en vistelse i ett annat EES-land att behandlas på samma sätt som en vistelse i . Den som arbetar i ett annat EES-land och är bosatt i och som med tillämpning av förordning 1408/71 på grund därav skall omfattas av arbetslandets lagstiftning om social trygghet kommer emellertid inte att omfattas av svensk socialförsäkring, vare sig det gäller den bosättnings- baserade eller arbetsbaserade delen. Föräldrapenning över garantinivån, som kommer att vara en arbetsba- serad förmån, skall kunna utbetalas under bosättning och vistelse i ett annat EES-land. 13 Jämställdhetspolitiska konsekvenser Vad gäller frågan om hur förslagen kan förväntas påverka, direkt eller indirekt, kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningar för jämställdhet mellan könen vill regeringen anföra följande. Rent allmänt konstaterar utredningen att det inom socialförsäkringen föreligger en skillnad med avseende på kön på så sätt att vissa förmåner uppbärs i större utsträckning av det ena könet än det andra. Detta gäller främst föräldrapenning, som till största delen uppbärs av kvinnor. Vad gäller bl.a. föräldrapenning över garantinivån samt havandeskaps- penning utökas den skyddade personkretsen till att omfatta även dem som arbetar i utan att vara bosatta här. Regeringens förslag innebär vidare, till skillnad från utredningens för- slag, att någon väntetid inte skall finnas inom den bosättningsbaserade försäkringen. Förslaget innebär, till skillnad mot vad som gäller , bl.a. att föräldrapenning på garantinivån samt barnbidrag för utländska medborgare som kommer till skall kunna utges så snart personen kan anses bosatt här. Regeringen anser i likhet med utredningen att förslagen inte kan anses påverka förutsättningarna för jämställdhet mellan könen. 14 Kostnader Regeringens förslag innebär att det inom den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen tillkommer ett antal personer som studerar utomlands samt ett antal personer som arbetar med t.ex. bi- ståndsarbete. Å andra sidan faller bl.a. utländska studerande här i landet bort. Enligt tillgänglig statistik studerar för när- varande cirka 30 000 personer utomlands med svenskt studiestöd. Nu- varande praxis innebär dock att också en stor del av de personer som stu- derar utomlands alltjämt anses bosatta i och därför inte avregistreras från . Eftersom många av de cirka 30 000 personer som studerar utomlands med svenskt studiestöd och som enligt regeringens förslag skall anses bosatta i inte skall räknas som en tillkommande grupp försäkrade antas att det verkliga antalet är ca 9 000. En annan tillkommande persongrupp är från utsända bistånds- arbetare i enskild tjänst. Det finns ca 2 000 biståndsarbetare i denna kategori. Dessa personer har en utökad rätt till vissa förmåner (främst barnbidrag) vid utlandsvistelse. När det gäller den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen kan det antas att det för år räknat tillkommer ca 8 000 personer till den skyddade personkretsen. En stor del av dessa stannar emellertid i vilket innebär att den skyddade personkretsen kan antas komma att utvidgas med ca 2 000 personer. Våra förslag kan i ett inledningsskede komma att medföra vissa admi- nistrativa kostnader. Det är dock vår bedömning att våra förslag kommer att medföra sådana förenklingar i regelsystemet att dessa initiala kostna- der kommer att vägas upp av successiva administrativa besparingar. Bosättningsbaserade förmåner De förmåner som har antagits kunna komma att beröras i någon större omfattning är sjukvårdsförmåner, barnbidrag och underhållsstöd. Även kostnader för folkpensionering och garantipension kan komma att på- verkas men är svåra att beräkna. Några kostnadsökningar för bostadsbidrag förväntas inte. Bostads- bidrag kan och även med tillämpning av våra förslag utgå för en bostad i . Det krävs emellertid att sökanden är folkbokförd i den bostaden. De personer som ingår i den utvidgade personkretsen inom den bosättningsbaserade försäkringen, dvs. utlandsstuderande och bistånds- arbetare m.fl. som lämnar än , skall rätteligen avföras från folkbokföringen de vistas utomlands. Vårt förslag till utformning av den bosättningsbaserade delen av so- cialförsäkringen innebär att de personer som ingår i den utökade person- kretsen huvudsakligen utlandsstuderande kommer att anses som bo- satta i . Det innebär bl.a. att de då är sjukvårdsförsäkrade enligt AFL och att sjukvårdsersättning kan utges för dessa personer. Den möjlighet som utlandsstuderande m.fl. som omfattas av vårt förslag kommer att få är i huvudsak att, när de vistas i , erhålla kostnadsreducerad akut sjukvård och kostnadsreducerade läke- medel. Den sammanlagda effekten av förslagen när det gäller utgifter för sjukvårdsförmåner och läkemedel är svår att beräkna men beräknas inte komma att överstiga . Utgifterna för barnbidrag respektive underhållsstöd bedöms inte kom- ma att överstiga respektive . De pensionsförmåner som omfattas av den bosättningsbaserade delen av försäkringen är folkpension i form av förtidspension, efterlevandepen- sion och ett antal andra tilläggsförmåner samt garantipension. När det gäller utgifter för garantipension får våra förslag inga effekter på kort sikt. Däremot skulle de kunna få effekt på . Vårt förslag inne- bär att personer som ingår i den tillkommande personkretsen i huvud- sak studerande får tillgodoräkna sig tid under vilken de studerar i ut- landet som försäkringstid i . I vilken utsträckning denna försäk- ringstid kommer att påverka en framtida pension är beroende av vilken försäkringstid den enskilde kan tillgodoräknas i övrigt. Om denne kan tillgodoräknas en försäkringstid om även utan utlandsstudie- tiden uppstår ingen utgiftsökning alls. Här skall också beaktas att tiden från och med det år den enskilde uppnått till och med det år då han har fyllt tillgodoräknas som försäkringstid endast om det för den enskilde har fastställts pensionsgrundande inkomst eller pensions- grundande belopp enligt LIP. I den nya socialförsäkringslagen föreslås att personer som kommer till för att studera inte skall anses bosatta här och därigenom inte heller vara omfattade av den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen. De kommer således, till skillnad mot vad som är fallet , inte att kunna tillgodoräknas försäkringstid för garantipension. Sammanfattningsvis bedöms någon ökning av utgifterna för garantipension inte komma att uppstå till följd av våra förslag. Även när det gäller övriga bosättningsbaserade pensionsförmåner är regeringens bedömning den att någon utgiftsökning inte kommer att upp- stå. Personer som studerar utomlands kan med dagens regler visserligen sakna rätt att erhålla sådana förmåner så länge de vistas utomlands, men så snart de återvänder hem och återupptar bosättningen här i landet kommer de att kunna få rätt till förmåner. Arbetsbaserade förmåner De arbetsbaserade förmåner som kan antas komma att beröras av rege- ringens förslag är främst sjukpenning, föräldrapenning över garantinivån, tillfällig föräldrapenning och rehabilitering. Även tilläggspensioneringen och den inkomstgrundande ålderspensionen kommer att beröras men effekterna av förslagen är liksom när det gäller garantipensionen svå- rare att beräkna. Arbetsskadeförsäkringen kan i viss mån också komma att påverkas. Kostnaderna för sjukpenning för de personer som ingår i den tillkom- mande personkretsen inom den arbetsbaserade försäkringen beräknas uppgå till ca och för rehabiliteringspenning till ca . Vid beräkning av effekter i fråga om föräldrapenning över garanti- nivån och tillfällig föräldrapenning har antagits att den utvidgade per- sonkretsen inom den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen är såda- na som arbetar i utan att vara bosatta här. Det kommer huvud- sakligen att handla om personer som kommer till för att arbeta här längst . För att dessa personer skall kunna få föräldrapenning på sjukpenningnivå måste de först uppfylla kvalifikationsvillkoren för för- äldrapenning, t.ex. kravet på försäkring för en sjukpenning över garanti- nivån under minst före barnets födelse. Mot bakgrund av detta beräknas utgifterna för föräldrapenning inte komma att överstiga mer än ca . Till den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen hör enligt vårt för- slag bl.a. den inkomstgrundande ålderspensionen och tilläggspensione- ringen. För att en förvärvsarbetande person skall kunna tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst (PGI) krävs enligt nuvarande regler att denne är svensk medborgare eller bosatt i eller på svenskt handelsfartyg. När det gäller rätt till utbetalning av dessa förmåner krävs däremot varken svenskt medborgarskap eller bosättning här i landet. Den som tillgodoräknats pensionspoäng kan således, förutsatt att antalet poängår uppgår till minst tre, uppbära tilläggspension även sedan anknytningen till upphört. Någon motsvarighet till kravet med ATP-poäng för rätt till pension finns inte för inkomstgrundad ålderspension i form av inkomstpension och premiepension. Vårt förslag innebär att en person som ingår i den utökade personkretsen vilken beräknats till 8 000 hitkommande personer kan komma att tillgodoräknas PGI samt pensionspoäng och pensionsrätt trots att han varken är svensk medborgare eller anses bosatt här i landet. För att på så sätt tillgo- doräknad pensionspoäng eller pensionsrätt skall ge rätt till utbetalning av tilläggspension krävs dock att personen i fråga har tillgodoräknats pen- sionspoäng . Detta krav på pensionsgrundande inkomster under gäller emellertid inte inkomstpension och premiepen- sion.