prop · GM0380 · 1999-01-01 00:00:00 — Vidare måste den som svarar för verksamheten dels följa utvecklingen och ha löpande kontakter med representanter för organisationer som arbetar med överdrivet spelande och ansvariga myndigheter, dels införa ett åtgärdsprogram mot överdrivet spelande. Förutom myndigheter som uppmärksammar frågor om spelberoende finns det numera även ett branschråd, Oberoende Spelsamverkan, OSS, som är ett forum för frågor om spelberoende och som bildats av Lotteriinspektionen och tillsammans med marknadens ledande aktörer inom lotteri och spel. Ett sådant åtgärdsprogram som kasinoföretaget skall ta fram kan innehålla information om problemet och var man kan få hjälp, utbildning av personal, aktiv identifiering av spelare med uppenbara problem m.m. Hur ett sådant program kan se ut redogörs det för i avsnitt 6.10. Det är också viktigt att aktivt motverka att införande av kasinospel leder till att det skapas någon osund miljö, för ungdomar eller andra, eller drar till sig kriminell verksamhet. I följande avsnitt behandlas bl.a. frågor om åldersgräns, legitimationskrav och registrering av besökare. Vid en avvägning av de fördelar och nackdelar som kan anföras beträffande kontrollerat kasinospel finner regeringen att övervägande skäl talar för en etablering av sådant spel i . Regeringen har dock, med hänsyn till de risker som trots allt är förknippade med verk- samheten, för avsikt att noga följa utvecklingen när kasinospel introdu- cerats i och att, sedan verksamheten bedrivits , följa upp och utvärdera effekterna av den. Lagteknisk lösning Lotterilagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. Lotteri är enligt lagen en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Till lotteri hänförs bl.a. lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel. Således omfattas alla spel som kan förekomma på ett kasino av lotterilagen. Det skulle vara lagtekniskt möjligt att reglera även kasinoverksamhet i lotterilagen. Lotterilagen är emellertid föremål för översyn av en särskild utredare som enligt direktiven skall, om det bedöms lämpligt, ge förslag till en ramlag. Utredaren beräknas kunna avsluta sitt arbete . Mot denna bakgrund och att kasinoverksamhet i flera avseenden, som t.ex. i fråga om nivåer på insatser och vinster samt övervakning, ändå skulle behöva regleras utöver vad som redan framgår av lotterilagen, är det lämpligt att bestämmelser om kasinospel ges i en särskild lag. Det kan senare över- vägas att föra samman de bägge lagarna. Den kasinolag som föreslås nu bör innehålla den grundläggande regleringen efter mönster från lotterilagen. Den nya lagen behöver dock inte vara lika detaljrik som lotterilagen med hänsyn till att kasinospel är en klart avgränsad verksamhet och att avsikten är att verksamheten endast skall få bedrivas av företag som i sin helhet ägs av staten. 6.2 Huvudmannaskap Regeringens förslag: Tillstånd att ordna kasinospel får endast lämnas till ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Enligt bedömning ansluter sig förslaget till de riktlinjer för spelverksamhet som lagts fast av . Lotteriinspektionen poängterar vikten av att AB anlitar internationellt erfaren kompetens. Statskontoret och tillstyrker ett statligt huvudmannaskap. Hotell- och Restaurang företagare, och menar att verksamheten med fördel skulle kunna drivas av privata företag. Skälen för regeringens förslag Ett statligt huvudmannaskap har slagit fast att staten bör äga, styra eller på annat sätt ha insyn i de stora aktörerna på spelmarknaden (prop. 1995/96:169, bet. 1995/96:FiU14, rskr. 1995/96:248). Sociala skyddshänsyn, bedrägeri- risker och konsumentintressen måste beaktas när spelformer och verk- samheter utvecklas. Därigenom ges också statens engagemang en större tydlighet avseende ambitionen att bibehålla det nationella själv- bestämmandet på spelmarknaden. Det betonas även att endast statliga bolag bör ges koncessioner för sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär, eftersom statlig kontroll över sådana spelformer bedöms kunna stävja illegalt spel i okontrollerade former. Det bör därför inte komma i fråga att ge tillstånd till någon annan än ett statligt företag. Detta ger vidare möjlighet att om så bedöms nöd- vändigt genom ägardirektiv snabbt styra verksamheten så att negativa konsekvenser för spelarna motverkas. På spelmarknaden har de statliga intressena samlats i ett bolag, AB , som är helägt av staten. Förtroendet för bolaget hos all- mänhet och myndigheter är stort. har också bolaget regeringens tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Arbetet med värdeautomaterna har gett bolaget nödvändig kunskap och erfarenhet av automatspel, vilket är en viktig del i ett internationellt kasino. Redan existerade system för kontroll och redovisning kan dessutom till viss del användas även i kasinoverksamheten. Mot denna bakgrund anser regeringen att tillstånd endast bör få ges till AB . I lagen bör dock inte bolaget pekas ut, med hänsyn till att det inte kan uteslutas att organisatoriska förändringar kan behöva vidtas . Att bygga upp ett kasino kräver mångårig kunskap och kompetens. I några andra länder har den högsta operativa ledningen för kasinot initialt hyrts in från professionella erfarna operatörer. Skötseln har sedan, när det bedömts lämpligt, successivt överförts till anordnaren. Detta förfarings- sätt har med framgång använts i både och . Kasino- verksamheten bedrivs även i dessa två länder under statligt huvud- mannaskap. Regeringen förutsätter att det statliga företaget anlitar och skaffar den kompetens det anser vara nödvändig för att bygga upp och driva verksamheten. Förhållandet till EG-rätten medlemskap i unionen innebär att EG-rätten måste respekteras, bl.a. EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster (artiklarna 3 och 59), förbudet mot diskriminering på grund av natio- nalitet (artikel 6) samt den fria etableringsrätten (artiklarna 52 och 56). Det finns ingen EG-rättslig reglering på området spel och lotteri. har behandlat lotteriers förhållande till EG-fördraget främst i den s.k. Schindlerdomen (målet C-275/92 Her Majesty s Customs and Excise mot och , ECR 1994, s I-1039). konstaterar att lotterier utgör en tjänst enligt EG-fördraget men att vissa skyddsintressen berättigar medlems- staten att inskränka den fria rörligheten av tjänster. räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska, religiösa och kulturella aspekterna hos lotterier och annan spelverksamhet. Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal verksamhet som är förknippad därmed. Därutöver får hänsyn tas till de skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer och därtill knutna sociala konsekvenser. Domstolen lägger dessutom vikt vid att lotterier ger betydande bidrag till allmänna och allmännyttiga ändamål. I målet hade och erbjudit kunder i att köpa tyska s.k. klasslotter. Det var alltså fråga om att tillhandahålla en tjänst över nationsgränserna och artikel 59 om fri rörlighet för tjänster var tillämplig. Den artikeln är dock knappast tillämpbar som sådan på etablering av kasinoverksamhet eftersom denna inte medför någon gränsöverskridande verksamhet. Snarare omfattas inrättande av kasinon av etableringsreglerna i artikel 52 i EG-fördraget. Artikel 52 tar sikte på att avskaffa inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium i syfte att utöva näringsverksamhet på de villkor som gäller för värdlandets egna medborgare. Etableringsrätten innebär en rätt för en enskild att lämna sitt eget land, resa in i en annan medlemsstat och att etablera sig där och utöva näringsverksamhet från ett fast affärsställe utan att värdmedlemsstaten diskriminerar vederbörande på grund av dennes nationalitet eller genom att kräva att denne måste upprätthålla en etablering i en annan medlemsstat. Den som väljer att etablera en permanent verksamhet i en annan medlemsstat kan kräva samma behandling som sina lokala konkurrenter, men har å andra sidan som utgångspunkt att respektera de lagar och regler som gäller för landets övriga verksamheter. Vid en prövning av lagens förenlighet med EG-fördraget är de skyddsintressen som kommit till uttryck i Schindlerdomen och som enligt den domen ansetts berättiga nationella myndigheter att förbjuda och begränsa spelverksamhet av väsentlig betydelse. Dessa skydds- intressen måste anses ge rätt att förbehålla staten att genom ett statligt företag bedriva kasinoverksamhet. Inrättandet av ett statligt monopol är ett ändamålsenligt sätt att se till att kasinospel inte utnyttjas bedrägligt för att på spelarnas bekostnad gynna kommersiella intressen, med negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för spelarna som följd. Detta följer traditionen att staten genom ägande av anordnaren av lotterier och spel har en aktiv roll att verka för en sund spelmarknad. Att bedriva verksamheten enbart i statlig regi innebär att alla näringsidkare behandlas på samma sätt. Någon diskriminering av utländska personer är det därför inte fråga om. 6.3 Tillståndsgivning antal kasinon Regeringens förslag: Tillstånd att anordna kasinospel skall få ges av regeringen. Det får finnas högst sex kasinon i . Regeringens bedömning: Regeringen bör avgöra var kasinon skall lokaliseras. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslog att det skulle få finnas högst fyra kasinon i . Enligt arbetsgruppen skulle tillståndshavaren på kommersiella grunder avgöra var kasinona skulle förläggas. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig har inga invändningar mot den föreslagna ordningen för tillstånds- givning, det föreslagna antalet kasinon, eller förslaget om lokalisering. är kritiskt till att arbetsgruppen inte belyst de möjligheter kasinoetableringar kan ge ur ett regionalpolitiskt hänseende eller möjligheterna att utveckla nya koncept för den svenska turist- näringen i anslutning till kasinon. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En etablering av kasinoverksamhet kräver avsevärda investeringar i bl.a. lokaler, utrust- ning och utbildning. De löpande driftkostnaderna är också höga eftersom verksamheten är mycket personalintensiv. kom fram till att kasinoverksamhet inte bör bedri- vas på andra orter än de där det året om finns tillräckligt befolknings- underlag, dvs. Anläggningarna bör vara av en viss storlek för att få verklig attraktionskraft. Goda kommunikationer och parkerings- möjligheter, närhet till hotell, restauranger och andra nöjesetablissemang är andra förutsättningar för god lönsamhet. gjorde bedömningen på grundval av internationella jämförelser att det fanns utrymme för tre lönsamma kasinon av internationellt slag i . Regeringen har ingen annan uppfattning än att grunderna för Lotteri- utredningens bedömning är riktig. Man bör dock beakta att Lotteri- utredningen gjorde sin bedömning , , och att den internationella trenden är ett ökande antal kasinon. Inte minst inledningsvis finns det anledning att gå försiktigt fram i fråga om antalet kasinon. Endast ett fåtal, högst fyra, kasinon bör få öppnas . Därefter får ställning tas till hur många kasinon som bör finnas på . När det gäller lag- regleringen finns det inte skäl att i lag nu låsa sig för ett antal som snart kan visa sig vara för litet. Lagen bör kunna utformas så att fler än sex kasinon inte får etableras i . De tillstånd som behövs bör få meddelas av regeringen. I fråga om lokaliseringen av kasinoverksamheten bedömde Lotteri- utredningen att verksamheten inte bör bedrivas på andra orter än de där det året om finns ett tillräckligt befolkningsunderlag, dvs. Eftersom en kasinoetablering som ovan nämnts också förväntas medföra att det illegala spelet minskar, bör kasinon även av det skälet lokaliseras till storstäderna där det kan antas att det illegala spelet har störst omfattning. Regeringen är av den uppfattningen att lokaliseringen av kasinona främst bör göras på kommersiell grund och med hänsyn till ovannämnda ambition att minska det illegala spelet. Det kan emellertid finnas skäl, t.ex. regionalpolitiska, att inrätta kasinon på andra ställen. Om en sådan etablering kan antas vara lönsam, bör regeringen kunna ge tillstånd även till etablering på andra ställen än i storstäder. 6.4 Tillåtna spelformer Regeringens förslag: Med kasinospel avses roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel. Även spel på penningautomater och andra automatspel får förekomma på ett kasino. Arbetsgruppens promemoria: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De som lämnat remissyttranden har i princip inga kommentarer till detta förslag. Skälen för regeringens förslag: I ett internationellt kasino finns det förutom roulett-, kort- och tärningsspel vanligen också olika slags spelautomater med penning- eller varuvinster. Denna typ av automatspel bidrar till verksamhetens lönsamhet. Det finns flera varianter av varje spelform och det pågår en ständig utveckling av de olika spelformerna. I lagen bör därför ges utrymme för att regeringen utöver de spelformer som nämns kan ge tillstånd för ytterligare spelformer om så bedöms önskvärt. Penningautomater är förbjudna i , med undantag för automatspel på fartyg i internationell trafik. Grunden för förbudet var att detta slags spel inte kunde kontrolleras och ansågs medföra risker för sociala skadeverkningar i form av dåliga ungdomsmiljöer. Läget blir ett annat om spel i kasinon införs. Ungdomar skall inte medges tillträde. Kasinospel skall bedrivas i därför särskilt avsedda lokaler. Det är förhållandevis enkelt att kontrollera en sådan miljö. I flera kasinon i andra länder är personalen väl utbildad i att observera oönskat spelbeteende som t.ex. att någon är i farozonen för att utveckla spelberoende. Sådan utbildning bör även bedrivas för personal hos det svenska kasinoföretaget. De skäl som anfördes för att förbjuda penningautomater kan således inte göras gällande om spelet bedrivs inom ett kasino. Vidare är automatspelet långt mindre personalintensivt än vad bordsspel är, vilket medför att detta spel är mer lönsamt för kasinoföretaget än bordsspel. Mot denna bakgrund bör dessa automatspel få förekomma inom ramen för kasinoverksamhet. Ett kasino bör ha en tillräcklig andel spelbord så att verksamheten inte får karaktären av att vara en spelautomathall. Regeringen bör därför i samband med att tillstånd till kasinosverksamhet ges se till att sådana villkor meddelas som innebär att svenska kasinon får en rimlig och väl anpassad relation mellan spelbord och automater. 6.5 Åldersgräns för besökare Regeringens förslag: Den som är får inte ges tillträde till ett kasino. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslog en åldersgräns . Remissinstanserna: De som yttrat sig ställer sig positiva till förslaget. Vissa remissinstanser föreslår att åldersgränsen höjs till eller högre. Skälen för regeringen förslag: Enligt 35 § lotterilagen får den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar bingospel, automatspel, tärningsspel eller kortspel inte låta någon som är delta i lotteriet. Förbudet har motiverats av intresset att undvika sociala skadeverkningar för barn och ungdomar. Det är naturligtvis angeläget att unga människor förhindras att delta i spel som kan leda till ett oönskat spelbeteende. Regeringen gör bedömningen att samma åldersgräns som tillämpas för inköp av alkohol är en lämplig minimiålder för kasinospel. Med tanke på den stränga kontroll och övervakning som kommer att finnas i ett kasino finns det inte anledning att befara att en åldersgräns är för låg. Om det av något skäl skulle visa sig befogat med en högre åldersgräns, är det vidare inget som hindrar att anordnaren själv tillämpar den högre gräns som bedöms som lämplig. I sammanhanget kan nämnas att det statliga spelföretaget i sin marknadsföring av verksamheten skall ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Den får inte vända sig till unga människor. 6.6 Registrering av besökare Regeringens förslag: Varje besökare av ett kasino skall registreras. Registret skall innehålla uppgift om besökarens namn, personnummer eller annat identifieringsnummer, postadress samt tidpunkten för besöket. Registret skall också innehålla ett fotografi av besökaren. Den som inte är känd och inte legitimerar sig får inte ges tillträde till kasinot Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen tycker inte att arbetsgruppen tillräckligt motiverat att just kasinoverksamhet, med de integritetsrisker som förslaget innebär, behöver regleras med registerövervakning och avstyrker att registrering sker på föreslaget sätt. Brottsförebyggande Rådet anser att det föreslagna kontrollsystemet med registrering inte ger några möjligheter att upptäcka om en person är på väg in i ett spelberoende eller ekonomisk katastrof. Hovrätten över och anser att förslaget är ett alltför långtgående intrång i den person- liga integriteten. menar att av det föreslagna kravet på registrering bör vara ovillkorligt om internationella kasinon överhuvud- taget skall införas i . Statskontoret delar inte uppfattningen att argumenten som talar för en omfattande registrering överväger risken att vissa människor avstår från att besöka kasinot och istället spelar på illegala alternativ. i ifrågasätter om man överhuvudtaget skall införa en verksamhet som måste förenas med denna typ av villkor för att kunna bedrivas utan att brott begås. AB anser att upprättande av kundregister är en väsentlig förutsättning för att upprätthålla god ordning och säkerhet i kasinoverksamheten. Knutsson- bolagen tillstyrker förslaget om registrering av spelare med de skäl som arbetsgruppen anför. skriver i sitt yttrande att om gästen registreras och tvingas att legitimera sig innebär det att vissa som redan är kriminellt belastade inte kommer att besöka kasinot. Skälen för regeringens förslag: I andra länder är det vanligt att varje besökare av ett kasino måste legitimera sig och registreras innan han eller hon får tillträde till kasinolokalen. Skälen för detta förfarande är att förebygga och förhindra bl.a. falskspel och att personer som försöker tvätta pengar begår brott. Registrering kan även vara motiverat av ordningsskäl samt tydliggöra att besöket bygger på ett medvetet beslut. Förebilden för arbetsgruppens förslag om krav på legitimering, avbildning och registrering är hämtad från , där varje besökare av kasinot fotograferas samt fyller i en handling med personuppgifter, vilka registreras. Besökaren får ett litet kort som gäller som identitetshandling i kasinot. Kortet gäller och kan avläsas vid varje besök på kasinot. har goda erfarenheter av sitt system. I ett kasino kan omsättningen i pengar uppgå till betydande belopp. Denna förekomst av pengar kan fresta till brott av olika slag. Det finns flera metoder att försöka förebygga och avslöja sådana brott som kan begås på ett kasino. Registrering är en metod och kamera- övervakning är en annan metod. En kombination av båda metoderna är önskvärd. Registreringen kan främst antas fungera som brottsföre- byggande i det att den kan avhålla brottsbenägna personer från att besöka kasinot. Naturligtvis kan ett register över besökarna även vara en hjälp för polisen att klara upp eventuella brott som har begåtts på kasinot. Enligt regeringens uppfattning skapar ett system liknande det finska förutsättningar för en god ordning och hög säkerhet i kasinoverksamhet. Ett registreringskrav är relativt långtgående och kan som någon remissinstans för fram leda till att en del personer i stället söker sig till illegala alternativ. Det skulle emellertid föra för långt att avstå från registreringssystem av ett sådant skäl. Tvärt om bör ordnings- och säkerhetsarrangemangen ges så goda förutsättningar som möjligt. En registrering väcker också frågan om den kan anses kränkande av hänsyn till skyddet av den personliga integriteten. Härvid måste framhållas att samhället har ett intresse av att skydda allmänheten mot brott. Kasinoverksamhet är verksamhet som typiskt sett kan attrahera brottslingar, särskilt om kontrollen och säkerhetsarrangemangen har en låg kvalitetsnivå. Det framstår därför som klart att det intresse en enskild besökare kan ha av att inte bli registrerad måste ge vika för det över- gripande intresset av registrering. Mot den här bakgrunden anser regeringen att den som anordnar kasinospel skall åläggas att föra ett register över besökarna. Registret bör få föras med hjälp av automatiserad behandling av personuppgifter. Syftet med registret skall vara att förebygga och avslöja brott. Med hjälp av registret skall alltså polisen, när det behövs vid utredning av misstanke om brott, kunna få tillförlitliga uppgifter om vilka personer som besökt kasinot. De uppgifter som behöver registreras är besökarens namn, personnummer, postadress och tidpunkten för besöket. I de fall en besökare inte har något personnummer bör i stället några liknande uppgifter, t.ex. passnummer, registreras. Registreringen bör också efter mönster från avse en fotografering av besökaren. Lagrådet har anmärkt att det av lagråds- remissen inte framgick om fotot endast skulle användas som underlag för en identitetshandling för besökaren vid kommande besök på kasinot eller om det skulle förvaras med övriga registeruppgifter. Enligt regeringens uppfattning bör fotona behandlas på samma sätt som övriga register- uppgifter. De kommer då att kunna samlas in, förvaras och i övrigt behandlas inom ramen för bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) och de kompletterande bestämmelserna i den föreslagna kasinolagen. Detta innebär bl.a. att fotona kommer att utplånas . De uppgifter som besökarna lämnar för registrering måste självfallet vara korrekta. Detta förutsätter att en besökare, om han eller hon inte är känd, visar upp en legitimationshandling vid besök. Personuppgiftslagen blir som ovan berörts tillämplig på registret. Av detta följer att kasinoföretaget måste lämna besökaren information om behandlingen av personuppgifterna. Eftersom uppgifterna lämnas vid ett personligt besök på kasinot är det naturligt att besökaren informeras när uppgifterna lämnas. Enligt 21 § personuppgiftslagen är den personuppgiftsansvarige, vilken i detta fall blir kasinoföretaget, skyldig att på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 48 § personuppgiftslagen skall vidare den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av person- uppgifter i strid med lagen vid behandling av personuppgifter har orsakat. Det finns anledning att i lagen om kasinospel hänvisa till dessa bestämmelser. 6.7 Kameraövervakning Regeringens förslag: Kasinospelen och lokalerna skall övervakas med hjälp av kameror. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret har inget att invända mot förslaget om TV-övervakning av pågående spel då det kan användas som hjälpmedel både för gästerna och kasinot vid eventuell oenighet i en spelsituation och för att beivra brott. AB påpekar att övervakning med TV-kameror är en väsentlig förutsättning för att upprätthålla god ordning och säkerhet i kasinoverksamheten. betonar att den föreslagna typen av övervakning inte är en polisiär angelägenhet och det bör ankomma på kasinot att sköta dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: En del av det mycket omfattande säkerhetssystem som i regel finns på ett internationellt kasino är kameraövervakning.