prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — Skyldighet för revisorer att göra en sådan anmälan infördes bl.a. mot bakgrunden att en revisor till följd av den tystnadsplikt som aktiebolagslagen ålade honom var förhindrad att föra uppdagade oegentligheter vidare till polis eller åklagare. En lekmannarevisor i ett aktiebolag omfattas dock inte av någon anmälningsskyldighet vid misstanke om brott i bolaget (prop. 1997/98:99 s. 169). En förtroendevald revisor, som i sig utgör en självständig myndighet, är inte skyldig att göra anmälan till polis eller åklagare om han misstänker att det begåtts något brott i den kommunala verksamheten. Det föreligger inte heller någon lagreglerad skyldighet för en kommun eller ett landsting att såsom arbetsgivare göra en polisanmälan vid misstanke om brott Skyldighet föreligger dock enligt socialtjänstlagen (1980:620) att anmäla vissa förhållanden rörande underåriga och äldre eller funktionshindrade. Det finns dock inte något förbud, utöver vad som följer av sekretesslagen (1980:100), mot att en förtroendevald revisor eller en kommun eller ett landsting gör en anmälan till polis, åklagare eller annan myndighet. Sekretess hindrar inte att uppgift som angår miss- tanke om brott lämnas till polis, åklagare eller annan myndighet som har att ingripa mot bott, om fängelse är föreskrivet för brottet och påföljden kan antas bli annan än böter. Såvitt gäller uppgift som omfattas av bl.a. hälso- och sjukdomssekretess eller sociatjänstsekretess gäller att uppgift får lämnas utan hinder av sekretess endast såvitt avser misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Utrymmet för att i annat fall lämna uppgift om misstanke om brott är be- gränsat. Det innebär bl.a. att det är frågan om brottslighet såsom bedrä- geri, svindleri, förskingring som uppgift kan lämnas om. Skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkta brott till berörd nämnden och rapportera till fullmäktige om nämnden inte vidtar åtgärder Frågan är hur man lämpligen utformar en anmälningsplikt för de för- troendevalda revisorerna i kommuner och landsting. Det är huvud- sakligen två alternativ som står till buds. Det ena innebär ett system som motsvarar det som gäller i aktiebolagen, dvs. att revisorerna skulle vara skyldiga att göra sin anmälan direkt till åklagare. Ett annat alternativ är en ordning där revisorerna skall informera berörd nämnd om viss brottslighet och om nämnden inte vidtar åtgärder åläggs revisorerna en skyldighet att till fullmäktige anmäla nämndens agerande samt att det sedan läggs i fullmäktiges händer att slutligt avgöra hur frågor av denna art skall hanteras i kommunen eller . I en modell med anmälan direkt till åklagare är det positivt att revisorerna har en självständig rätt att avgöra när kontakt skall tas med åklagare. En sådan i lag föreskriven anmälningsplikt innebär att sekretess enligt sekretesslagen inte hindrar en anmälan. Anmälningsskyldigheten gäller såsom tidigare angivits t.ex. enligt 71 och 71 a §§ socialtjänstlagen om förhållanden rörande underåriga och äldre eller funktionshindrade. Man skall dock i det sammanhanget märka att den anmälningsplikt som finns i aktiebolagen endast åvilar yrkesrevisorerna och inte lekmanna- revisorerna. De förra besitter förutom ekonomisk kompetens även viss juridisk kompetens, vilket torde vara en viktigt förutsättning för att i revisionssammanhang t.ex. kunna bedöma en handlings straffbarhet. En förtroendevald revisor har normalt sett inte sådana kunskaper. Det talar för en viss försiktighet när det gäller att ålägga de förtroendevalda revisorerna en sådan skyldighet. Det finns en risk att de förtroendevalda i vissa situationer skulle känna sig tvingade att göra en anmälan för säkerhets skull i syfte att inte försumma sin anmälningsplikt. har för sin del stannat för att inte föreslå en skyldighet för de förtroendevalda revisorerna. Detta stöds av en majo- ritet av remissinstanserna. Regeringen kan för sin del således konstatera att det underlag som utredningen tagit fram i denna del inte är tillräckligt för att kunna bedöma t.ex. vilka effekter en modell med anmälningsplikt direkt till åklagare skulle kunna få. En fråga i sammanhanget är också om en skyldighet att till åklagare anmäla misstanke om brott bör förbehållas personer inom yrkesrevisionen. Såvitt avser yrkesrevisionen behövs anmälningsplikten för att bryta igenom en lagstadgad tystnadsplikt. De förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting har ingen mot- svarande sekretess förutom den som sekretesslagen ålägger dem. De kan således anmäla vissa misstänkta brott till åklagare. Komplika- tionerna uppstår i det läge då dessa skulle åläggas en plikt att anmäla misstänkta brott till åklagare. Regeringen menar att det finns skäl att överväga en modell för revisorerna att inom kommunen eller uppmärksamma sådant som revisorerna misstänker kan vara brottsligt. Flera remissinstanser betonar också vikten av att misstänkta brott och oegentligheter hanteras. Det ligger dessutom inom ramen för god revisionssed att sådant uppmärksammas. Regeringen menar att det är viktigt att stärka revisorernas roll både när det gäller att förebygga och uppmärksamma kommunens eller högsta ledning på oegentligheter. Regeringen föreslår därför ett system där de förtroendevalda reviso- rerna i första hand åläggs en skyldighet att anmäla misstänkta brott till berörd nämnd. Det ska på samma sätt som i aktiebolagslagen avse misstankar om brottslighet av ekonomiskt slag och som typiskt sett kan vålla kommunen eller skada. Det kan vara frågan om brott enligt såsom bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, bestickning och mutbrott. Det rör sig således om motsvarande brott som gäller för revisors anmälan till åklagare enligt aktiebolagslagen. Det avser således brott för vilka är föreskrivet fängelse och som kan antas föranleda annan påföljd än böter (se 14 kap. 2 § sekretesslagen). Nämnden har härefter att hantera det av revisorerna misstänkta brottet genom att t.ex. uppta en diskussion med revisorerna. Det kan handla om hur nämnden kan förfara, göra ytterligare utredningar, vidta andra åtgär- der för att komma till rätta med missförhållandet eller att göra en anmäler om det misstänkta brottet till åklagare. Om nämnden inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder med anledning av det misstänkta brottet skall revisorerna vara skyldiga att anmäla nämndens underlåtenhet att agera till fullmäktige. Därefter är det fullmäktiges sak att avgöra hur saken skall hanteras vidare. Med en sådan ordning stärks revisorernas ställning i dialogen med nämnderna. Det är också naturligt att, som när det gäller ansvarsfrågan och revisionsberättelsen, det ytterst är fullmäktige i egen- skap av revisorernas uppdragsgivare som slutligt får avgöra hur frågan skall hanteras. Regeringen är inte heller främmande för att i ett senare sammanhang, då frågan om att komplettera förtroenderevisionen med en oberoende yrkesrevision kan komma att aktualiseras, även överväga frågan om utformningen av anmälningsplikt till åklagare av misstänkta brott. I detta sammanhang vill regeringen peka på att frågan bl.a. om myndigheters informationsutbyte avseende misstanke om ekonomiska brott är föremål för utredning inom ramen för arbete. Utred- ningen, som tillkallats för att utreda frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m., har enligt sitt direktiv (dir. 1997:61) att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Utredningens förslag kan komma att få betydelse även för frågan om anmälningsskyldigheten för de förtroendevalda revisorerna. 15 Övriga frågor 15.1 Bör kretsen revisionsansvariga vidgas till att omfatta de anställda? Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen där enbart för- troendevalda har revisionsansvar bör behållas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansterna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Revisionsansvaret enligt kommunallagen Revisorerna skall i en revisionsberättelse redovisa resultatet av sin granskning avseende det föregående budgetårets förvaltning (9 kap. 14 § kommunallagen, KL). Om revisorerna framställer en revisions- anmärkning, måste skälen till detta anges i revisionsberättelsen (9 kap. 15 § KL). Sådan anmärkning får enbart riktas mot nämnder och fullmäk- tigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda i sådana organ (9 kap. 15 § KL). Revisionsberättelsen skall också innehålla ett särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller ej. Fullmäktige skall inhämta förklaringar över framställda revisionsanmärkningar, varefter beslut om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras skall fattas före utgången av året som revisionen (9 kap. 16 § KL). I propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 63) angavs att revisorerna kan uttala sig om huruvida de anser att fullmäktige vid vägrad ansvarsfrihet skall entlediga de förtroendevalda enligt 4 kap. 10 § KL men någon skyldighet att uttala sig därom finns inte. Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas (9 kap. 17 § KL). Det är således enbart de förtroendevalda som har ett revisionsansvar. Detta förhållande speglar det faktum att en kommun eller ett landsting är en politiskt styrd organisation. Revisionsansvaret har således fått en utformning som på ett tydligt sätt skall markera att det är de förtroendevalda som har det yttersta politiska ansvaret för verksamheten. De anställda ses i det kommunaldemokratiska systemet som biträden till de förtroendevalda. Detta gäller även personer i chefsställning som t.ex. förvaltningscheferna. De anställda har således inte heller något direkt ansvar gentemot fullmäktige. Däremot omfattas de som alla anställda av det ansvar som finns inom bl.a. arbets- och straffrätten. De anställdas revisionsansvar har diskuterats Det kommunala förnyelsearbetet har emellertid inneburit en förskjutning i relationen mellan ansvar och makt. Det formella politiska ansvaret kvarstår hos de förtroendevalda medan den vardagliga makten över ekonomiska resurser m.m. har förskjutits i riktning mot resultatenheter och i första hand till chefstjänstemän. Det betyder enligt vad uttalade i slutbetänkandet Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169 s. 58 och 59) dels att politikernas in- flytande minskat, dels att de professionella grupperna fått ett ökat inflytande över de politiskt centrala prioritetsuppgifterna och dels att dessa uppgifter i stigande grad fått lösas genom en balansering av de professionella normerna mot ekonomiska rationalitetsnormer. Frågan om införande av ett revisionsansvar för anställda behandlades redan i förarbetena till den nuvarande kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 129 130). Frågan om införandet av ett revisionsansvar för kommunala förvaltningschefer övervägdes också i detta samman- hang. Härvid angavs att förvaltningscheferna liksom övriga anställda var att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd de är under- ställda. De har inte heller samma självständiga ställning som en verk- ställande direktör i ett aktiebolag. Vidare anfördes att de liksom övriga anställda är underkastade ett arbetsrättsligt ansvarssystem. Regeringen menade att ett införande av revisionsansvar för förvaltningscheferna skulle kunna medföra en om icke formell så i vart fall faktisk makt- förskjutning från de förtroendevalda till förvaltningscheferna samt att en sådan maktförskjutning inte är önskvärd. Den skulle heller inte passa in i ett målstyrt system, eftersom den grundläggande fördelningen av beslu- tanderätten i kommunerna och landstingen inte är ändrad i ett sådant system. Regeringen uttalade att något revisionsansvar inte skulle införas vare sig för anställda eller för förvaltningschefer (prop. 1990/91:117 s. 129 131). delade denna bedömning. Kretsen revisionsansvariga bör inte utvidgas nu heller En utvidgning av revisionsansvaret till att avse anställda skulle enligt regeringens mening leda till att den starka kopplingen mellan det politi- ska ansvaret och revisionsansvaret försvagades. Den klara rollfördelning som råder mellan förtroendevalda och anställda skulle bli oklar. Vidare skulle det kunna innebära en ytterligare maktförskjutning från de förtroendevalda till de anställda. Regeringen anser, liksom vad som angavs i förarbetena till kommunallagen, att en sådan utveckling inte är önskvärd och att revisionsansvaret därför inte skall utvidgas till att omfatta de anställda vare sig de är chefstjänstemän eller inte. 15.2 Bör det vara en obligatorisk uppgift för en förtroendevald revisor att pröva lagligheten? Regeringens bedömning: Laglighetsprövning skall som i första hand prövas av de rättsvårdande myndigheterna inom ramen för nu gällande system. Sådan prövning skall inte regleras särskilt för de förtroendevalda revisorerna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred- ningens bedömning. () anger att yrkesmässigt oberoende revisor kan granska lagligheten och lämna över sitt resultat till sin uppdragsgivare. vid förordar att revisorerna skall granska lagligheten då det minskar risken för s.k. affärer. Skälen för regeringens bedömning Vem kan utföra en laglighetsgranskning? Ytterst är det domstolarna som prövar lagligheten av kommunala beslut. Även ombudsmän () har enligt sin instruktion att bedriva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Det finns natur- ligtvis också kommuninterna system för att se till att verksamheten följer lagar och förordningar, fullmäktiges föreskrifter m.m. I den löpande verksamheten ankommer det primärt på respektive beredningsorgan att bedöma lagligheten av de beslut som man slutligt fattar eller föreslår att fullmäktige skall fatta. Härutöver ankommer det på fullmäktiges ord- förande att vägra proposition, om ett förslag enligt ordförandens bedöm- ning skulle leda till ett olagligt beslut (5 kap. 45 KL). Enligt förarbetena har det förutsatts, att stadgandet endast skall nyttjas i uppenbara fall . Prövningen av beslutens laglighet bör främst ankomma på förvaltnings- domstolarna (prop. 1990/91:117 s. 189). I doktrinen har det dock hävdats att det i den kommunala revisionens uppgifter innefattas en möjlighet för revisorerna att granska lagligheten av förvaltningen (se Kaijser-Riberdahl: Kommunallagarna II sjätte uppl. s. 563 f.). Revisorernas roll har diskuterats Flera utredningar har övervägt möjligheten att låta revisorerna övervaka de kommunala besluten från laglighetssynpunkt innan de verkställs. Frågan behandlades också i Lokaldemokratikommittens delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109 s. 78). Däri framhöll kommittén betydelsen av en utvidgning av de kom- munala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta gransk- ningen av lagligheten i nämndernas verksamhet. Kommittén gjorde sin bedömning utifrån den omständigheten att laglighetsgranskning ingår i revisorernas arbete. framförde i sitt slut- betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90 s. 178) som sitt huvudförslag, att revisorernas laglighetsgranskning skulle göras obliga- torisk. Kommittén angav att det inte skulle innebära någon ingripande förändring i revisorernas uppgifter och arbetsförutsättningar om gransk- ningen genom bestämmelser i kommunallagen skulle göras obligatorisk. Remissinstanserna var delade i uppfattningarna om Lokaldemokrati- kommitténs förslag. I promemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) framhölls att utredningen inte var beredd att föranstalta om något obligatorium och pekade bl.a. på risken att en sådan granskning skulle ta resurser från andra angelägna revisionsuppgifter. Härefter har i sitt slutbetänkande För- nyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169 s. 131), såsom ett av flera åtgärder i syfte att stärka revisionen, föreslagit att man skall under- söka om revisorerna skall granska lagligheten i verksamheten. Lagligheten skall även i fortsättningen prövas i beredningsarbetet och av rättsvårdande myndigheter En viktig utgångspunkt vid val av revisor är kunskap om verksamhet och personliga egenskaper. Däremot ställs inga krav på vare sig ekonomiska eller juridiska kunskaper. De laglighetsfrågor som skall granskas kan vara mycket juridiskt komplicerade. Regeringen anser att revisionens primära uppgift är och bör vara de förvaltnings- och redovisningsrevisionella uppgifterna. I den kommunala revisionens uppgifter innefattas också en möjlighet men ingen uttrycklig skyldighet för revisorerna att granska lagligheten av förvaltningen. Om laglighetsgranskningen skulle göras till en lagreglerad obligatorisk uppgift för revisorerna anser regeringen att det kan finnas en risk för att denna uppgift kan komma att dominera på bekostnad av andra revisio- nella uppgifter. Vid en samlad bedömning av dessa förhållanden anser regeringen att laglighetsgranskningen inte skall vara en lagreglerad obligatorisk uppgift för revisorerna utan att dessa frågor som skall prövas i bered- ningsarbetet och av de rättsvårdande myndigheterna. Regeringen vill också betona vikten av en god intern kontroll och dess betydelse när det gäller bl.a. lagenligheten i verksamheten. Det är också möjligt för ett sakkunnigt biträde att i sin granskning göra en bedömning av lagligheten och behandla detta i sin granskningsrapport. 15.3 Redaktionella förändringar i kommunallagen Regeringens förslag: Bestämmelser i 9 kap. kommunallagen (1991:900) flyttas för att tydliggöra dessas sammanband med bestämmelser i andra kapitel. Utskottets förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte kommen- terat flyttningen av de olika bestämmelserna. tillstyrker förslaget och anser det är förtjänstfullt att valbarhets- och jävsfrågan skilts åt och att sådant som egentligen inte har med revision har lyfts bort från 9 kap. anser att reglernas placering i ett kapitel har markerat revisionens egen ställning och utgjort ett praktiskt stöd i arbetet och att det därför bör övervägas om inte de regler som direkt eller indirekt samband med revisionen skall hållas samman i revi- sionskapitlet. Skälen för regeringens förslag I 4 kap. kommunallagen (1991:900, KL) behandlas de förtroendevalda. Där återfinns bl.a. bestämmelser om valbarhet och om hinder för valbar- heten Detta gäller dock inte regler om hinder för valbarheten för reviso- rer. Det regleras i 9 kap. kommunallagen. I avsnitt 6.1 behandlas frågan jäv för revisorerna. Regeringen har där föreslagit att bestämmelsen om hinder för valbarhet för revisorer och revisorsersättare skall flyttas till 4 kap. I den nuvarande 9 kap. kommunallagen finns även regler som behandlar fullmäktiges handläggning av olika frågor som har samband med revisionsärenden. Det gäller regler om vem som får delta i val av revisorer och revisorsersättare och i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet. Bestämmelserna avser även fullmäktiges handläggning av revisionsberättelsen och om fullmäktiges skadeståndstalan. Regler som gäller fullmäktige hantering av ärenden bör samlas på ett ställe. Det inne- bär att de bestämmelser i 9 kap. flyttas 5 kap. kommunallagen. Förslaget till ändringarna behandlas närmare i författningskommentaren i avsnitt 18. 16 Ikraftträdande Ändringarna i kommunallagen (1991:900), aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1103) om årsredovisningar m.m. i vissa företag, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och stiftelselagen (1994:1220) föreslås träda i kraft . Samma tidpunkt föreslås för ändringarna i lagen ((1979:412) om kommunala indelnings- delegerade och i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med region- förbund i och län. Vissa kommuner och landsting kan behöva tid för att anpassa sig till den tidigareläggning som förelås för överlämnande av årsredovisningen och för beslut i fråga om ansvarsfrihet. Det föreslås därför att övergångs- bestämmelser skall gälla för tidigareläggningen av överlämnande av årsredovisningen och för beslut i fråga om ansvarsfrihet. Fullmäktiges sammanträde i 5 kap. 25 a § kommunallagen såvitt avser revisionen av verksamhet får därför hållas senast före utgången av december . Vidare får 8 kap. 17 § kommunallagen tillämpas i sin äldre lydelse till utgången av . Lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra föreslås upphöra vid utgången av . 17 Kostnadskonsekvenser De föreslagna bestämmelserna avser att stärka, effektivisera och höja kompetensen i den kommunala revisionen. Ett av syftena med förslagen är att en effektiv revision kan bidra till effektiviseringar och kostnads- besparingar. De föreslagna bestämmelserna om sakkunnigt biträde, precisering av revisionsuppgiften samt samordningen av revisionen mellan kommunen eller och dess företag anknyter i mycket stor utsträckning till dagens praxis i kommuner och landsting. Samtliga kommuner och landsting anlitar för sin revision sakkunnigt biträde. Förslaget om ett lagstadgat krav på sakkunnigt biträde bedöms därför inte medföra några kostnadskonsekvenserna för kommuner och landsting. Det är oklart i vilken utsträckning kommuner och landsting genomför en årlig revision av all verksamhet. Emellertid uttalas i och Svenska Kommunförbundets skrift God revisionssed vid verksamhet att det i begreppet god revisionssed ligger att samtliga delar av det kommunala verksamhets- området skall beröras av den årliga granskningen. Varje kommun och landsting får även fortsättningsvis avgöra den exakta omfattningen av den årliga revisionsinsatsen och frågan om var tyngdpunkten i gransk- ningsinsatserna skall ligga. Då preciseringen i kommunallagen (KL) är att lagfästa praxis är regeringens bedömning att detta inte innebär några ökade kostnader för kommuner och landsting. De kostnadsökningar som en årlig revision i vissa fall skulle kunna medföra kan enligt regeringens bedömning, åtminstone , antas uppvägas av de effektivitetsvinster som går att göra i en organisation med god kontroll. Övriga förslag bedöms inte heller medföra några kostnadskonse- kvenser. Inte heller för statens del uppkommer några kostnader med anledning av förslagen. 18 Författningskommentar 18.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3 kap. 17 § Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier, skall fullmäktige 1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. utse samtliga styrelseledamöter, 3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller ensamt bildar en stiftelse för en angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en stiftelse. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Förslaget behandlas i avsnitt 13. Ordalydelsen i första stycket har ändrats i syfte att tydliggöra att de i 3 kap. 17 § uppräknade förutsättningarna skall vara uppfyllda om en kommun eller ett landsting låter vården av en angelägenhet handhas av ett av kommunen eller helägt aktiebolag eller stiftelse som kommunen eller bildar ensam. Det nya andra stycket innebär att fullmäktige alltid skall utse en lek- mannarevisorer i helägda aktiebolag.