prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Vad gäller delfunktionen Elförsörjning redovisades följande övergripande strategi - att med långsiktig inriktning och systemanpassade åtgärder åstadkomma bästa möjliga beredskap till lägsta möjliga kostnad och - att genomföra åtgärder av betydelse för den långsiktiga beredskapen och skapa förutsättningar för snabb höjning av beredskapen då så motiveras av säkerhetspolitiska skäl eller då regeringen annars bestämmer det. framhåller att ett genomförande av strategin förutsätter ett omfattande utrednings- och analysarbete med tyngdpunkt av perioden. Därigenom kan ett underlag för beslut om kostnadseffektiva och systemanpassade åtgärder för fred och krig säkerställas liksom en integrering av beredskapsåtgärder för fred och krig åstadkommas. har redovisat en verksamhetsplan för . Enligt planerna inriktas elberedskapen på åtgärder som ökar elförsörjningens uthållighet i ett långsiktigt perspektiv och skall ge förutsättningar för anpassning av handlingsberedskapen till eventuella förändringar i den säkerhetspolitiska bilden. Planeringen utgår ifrån att i krig kan tvingas försörjas med inhemsk elproduktion och att kärnkraftverken inte kan utnyttjas under hela eller delar av krigsförloppet. Detta kan innebära att reservkraftanläggningar måste kunna utgöra basproduktionen i krig. Elsystemet måste så långt som möjligt kunna drivas i ett sammanhållen nationell drift. Om detta omöjliggörs skall försörjningen kunna ske i separata delsystem (s.k. ö-drift), medan åtgärder vidtas för återgång till nationellt sammanhållen drift. Resurer skall upprätthållas för kraftsamlade reparationsinsatser på nationell och regional nivå. Åtgärder i infrastrukturen syftande till ett flexibelt nyttjande av elsystemet, exempelvis åtgärder för ö-drift, åtgärder för fysiskt och tekniskt skydd, exempelvis driftledningsanläggningar och vitala anläggningar i elsystemet, samt reparationsberedskap skall prioriteras framför åtgärder för kortsiktig handlingsberedskap såsom lagring av bränsle för elproduktion och anskaffning av viss reservdelar. Åtgärder för ökad säkerhet i elförsörjningen i områden av betydelse för totalförsvaret prioriteras framför åtgärder för lägre prioriterade områden. Anläggningar i stamnätet och regionala nät av särskild betydelse för totalförsvaret skall skyddas genom fortifikatoriska åtgärder och vara förberedda för personell bevakning. Bevakning bör kunna inrättas vid stora eller av andra skäl vitala produktionsanläggningar samt vid större driftcentraler. Elföretagen skall stimuleras att upprätthålla frivilliga driftvärn. Rationella och effektiva former för ledning, samordning och uppföljning av driftvärnens verksamhet skall utvecklas. Samverkan och samövning med övriga bevakningsresurser skall förbättras. Åtgärder skall vidtas för att förbättra NBC-skyddet, i första hand vad gäller personligt överlevnadsskydd. Behovet av utvecklat uppgiftanknutet skydd skall utredas. Samverkan skall etableras för medverkan i internationella humanitära insatser och samverkan med de nordiska grannländerna skall utvecklas. Med övriga europeiska länder skall samverkan etableras inom ramen för befintliga samarbetsorgan på elområdet. Åtgärder skall vidtas för att stimulera företagen till en förbättrad storstörningsberedskap och att samordna denna beredskap. En ny, utbildad och övad krigsorganisation bör träda ikraft (sedermera reviderat ). I arbetet bör ingå etablering av skyddade uppehållsplatser för ledningsorganen samt utveckling och i drifttagning av kommunikationssystemen och system för datoriserat ledningsstöd. Kompletterande utbeckling av organisationens kompetens, arbetssätt, ledningsstöd och samverkansformer skall vara slutförd före utgången av . anvisas ca till elberedskapen. Därutöver tillkommer de ca som avsätter ur egna medel för beredskapsåtgärder inom den egna verksamheten. Verksamheten med elberedskap har bedrivits enligt den ovan redovisade huvudinriktningen . Regeringens bedömning är att beredskapsläget inom delfunktionen har förbättrats under dessa år. Regeringen har, under förutsättning av de resurser som statsmakterna anslår till verksamheten, ingen anledning att befara att beredskapsarbetet inom elförsörjningen brister eller bedrivs med en felaktig inriktning. En snabb höjning av förmågan inom delfunktionen är svår och kostsam att genomföra och torde inte vara förenlig med krav på kostnadseffektivtet. Det är, bl.a. mot bakgrund av de förutsättningar som gäller för elsystemets sårbarhet, inte realistiskt att förvänta några snabba höjningar i förmågan. Elberedskapen är ett långsiktigt verkande arbete. Pågående utrednings- och åtgärdsprojekt bedöms exempelvis av öka uthålligheten i de nationella och regionala näten i Syd- och . Även möjligheterna att upprätthålla en begränsad elproduktion i regionala och lokala nät (s.k. ö- drift) inom Syd- och vid långvariga elavbrott bedöms öka. Regeringen har i samband med budgetproposition anfört att en genomgång av funktionen Energiförsörjning skall ske . har i denna fråga anfört att sådana utvärderingar bör genomföras. Mot denna bakgrund avser regeringen att genomföra en översyn av delfunktionen Elförsörjning. En sådan översyn skall bl.a. uppmärksamma de nuvarande beredskapsinsatsernas omfattning, inriktning och förväntade resultat i förhållande till totalförsvarets behov samt överväga behovet av förändringar i dessa avseenden. Härvid är det enligt regeringens bedömning angeläget att utveckla mer detaljerade kvantitativa och tidsmässiga mål beträffande förmågan att försörja geografiska områden och viktiga samhällsfunktioner. Sådana mål skall tas fram för alternativa antaganden om beredskapsinsatsernas finansiella omfattning. Regeringen kommer i ett senare skede att ta ställning till närmare former för översynen, bl.a. vad gäller en utvärdering av erfarenheterna av elberedskapslagen med dess tillämpning. FOA bedriver ett forskningsarbetet beträffande beredskapen inom infrastrukturområdena. Arbetet finansieras med medel som regeringen disponerar. Också ÖCB bedriver ett forskningsarbete inom området. Dessa forskningsinsatser bör föras vidare och kopplas tydligare till det operativa beredskapsarbete som bedrivs av de ansvariga myndigheterna på infrastrukturområdena. Forskningsinsatserna bör bl.a. inriktas på frågan om hur förutsättningarna för elberedskapen förändras till följd av omställningen av energisystemet och den ökade integrationen inom energimarknadsområdet. Åtgärder för att minska beroendet av ordinarie elförsörjning Regeringen har i skr. 1998/99:33 om Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redovisat vissa förhållanden och överväganden rörande åtgärder för att minska beroende av den ordinarie elförsörjningen. I betydande utsträckning är dessa överväganden relevanta även vad gäller krigstida förhållanden. Elsystemet kan aldrig göras så säkert att en helt störningsfri elförsörjning kan garanteras varken i fred eller krig. Vissa verksamheter är emellertid av en sådan betydelse för samhället och totalförsvaret att de oundgängligen måste fungera även i situationer utan en ordinarie elförsörjning. Parallellt med åtgärderna för att minska elsystemets känslighet för störningar bör därför åtgärder vidtas för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen. För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet, sjukvården och den kommunaltekniska försörjningen. Statliga myndigheter och andra anskaffar också reservkraft med finansiering på annat sätt än via anslag ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret. Den framtida stödgivningen bör i större utsträckning än samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra förutsättningarna att upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i samband med störningar. ÖCB har på regeringens uppdrag föreslagit riktlinjer för den fortsatta statliga stödgivningen för anskaffning och installation av reservkraftaggregat. Enligt uppdraget skall riktlinjerna säkerställa att en samordning sker med de åtgärder som vidtas inom elsystemet för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Enligt ÖCBs bedömning bör en helhetssyn anläggas på anskaffning av reservkraftverk. Vidare bör enhetlighet i bidragsgivningen eftersträvas. En samlad prioritering bör göras så att i första hand de funktioner och verksamheter som i sammanhanget är viktigast förses med reservkraft. ÖCB föreslår därför att anskaffningen av reservkraft skall omfattas av det årliga planeringsunderlaget som inges av de funktionsansvariga myndigheterna. Vidare föreslås att den bidragsgivning som ÖCB och (SoS) bedrivit skall fortsätta i huvudsak som . Tydligare krav bör ställas på bränsleförsörjning, personalstöd och provkörning av aggregaten. Den inventering av tillgången som länsstyrelserna har gjort och bör kontinuerligt uppdateras. Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete innan ett ställningstagande kan göras till riktlinjerna för den framtida statliga stödgivningen till reservkraftaggregat. Bland annat bör formerna för samordning med de statliga insatserna inom elförsörjningen utvecklas ytterligare. En annan viktig fråga är omfattningen av stödgivningen samt dess inriktning. Slutligen bör också övervägas om det finns anledning att rikta krav på att installation i fredstid av reservaggregat för vissa särskilt vitala funktioner. ÖCB har föreslagit att inrättandet av s.k. reservkraftpooler utreds närmare. Enligt ÖCB skulle intressenter i sådana pooler kunna vara bl.a. kommuner, landsting, statliga myndigheter, eldistributörer och försäkringsbolag. Ett arbete pågår med att samla intressenter kring sådana pooler. Enligt ÖCB bör dock frågan utredas ytterligare, bl.a. beträffande de juridiska och ekonomiska aspekterna. Regeringen delar denna bedömning. Vid omfattande elavbrott som blir bestående, exempelvis till följd av transformatorhaveri, kan en möjlighet att minska störningarnas konsekvenser vara omfördelning av reservkraftaggregat till det drabbade området. Förutsättningarna för en sådan omfördelning bör utredas ytterligare bl.a. på basis underlaget om tillgången på reservkraftaggregat. En annan viktig förutsättning är att det finns personal som kan installera och handha aggregaten och att det finns möjlighet att långsiktigt försörja aggregaten med bränsle. Om en närmare analys visar att detta är en lämplig åtgärd bör planer för omfördelning i störningssituationer tas fram. Ett särskilt problem i samband med elavbrott är det stora elberoendet inom uppvärmningssektorn. I stort sett alla uppvärmningssystem är beroende av en kontinuerlig elförsörjning för att bl.a. cirkulationspumpar i fastigheter och fjärrvärmesystem skall fungera. har på regeringens uppdrag övervägt insatser för att förbättra förmågan att upprätthålla värmeförsörjningen vid långvariga elavbrott, men särskild inriktning på fjärrvärmesektorn. Enligt är elberoendet stort inom alla led i fjärrvärmessektorn. För att säkra systemen för elavbrott krävs åtgärder i värmeproduktionsanläggningar, fjärrvärmesystem och i de enskilda fastigheterna. föreslår bl.a. fortsatta satsningar på ö- drift och åtgärder för separat strömförsörjning till värmecentraler som finansieras med bidragsmedel. Vidare föreslås att kommunerna skall ha handlingsprogram för krisförsörjning inom energiområdet och att får i uppdrag att stödja kommunerna. Regeringen instämmer i huvudsak i NUTEKs bedömningar och förslag. En översyn bör göras av kommunernas beredskap att upprätthålla en livsnödvändig värmeförsörjning till kommuninnevånarna. Översynen bör även innefatta förslag till eventuella åtgärder om så erfordras. Det är en uppgift för att genomföra detta och att lämna kommuner de stöd som erfordras för att ta fram planer för krisförsörjning. Bl.a. mot bakgrund av vad som anförts ovan överväger regeringen vilka ytterligare åtgärder som bör initieras för att minska beroende av ordinarie kontinuerlig elförsörjning. Regeringen avser inledningsvis bl.a. att ta initiativ till utredningar av frågorna om den framtida stödgivningen till reservkraft, om fördelning av reservkraft- aggergat och värmeförsörjningens elberoende. Berörda myndigheter kommer att involveras i detta arbete. 9.6 Ekonomisk politik i kriser och krig ansvarsområde Regeringens bedömning: Planeringen av den ekonomiska politiken inför krissituationer bör utgå från att det övervägande ansvaret för att målen för den ekonomiska politiken skall kunna uppnås vilar på generella ekonomisk-politiska åtgärder. Detta innebär att reglerande åtgärder av mer omfattande slag förutsätts inte behöva sättas i kraft förrän i ett sent skede i en krissituation. Regeringen anser att denna bedömning även bör ligga till grund för den planering och de övriga beredskapsförberedelser som olika funktionsansvariga myndigheter inom den civila delen av totalförsvaret är skyldiga att utföra. Regeringen har för avsikt att se över de instrument som finns för att klara uppgifter i krissituationer av skilda slag. Beredskapsdelegationens förslag: totalförsvarsproposition orienterade regeringen om sin avsikt att inrätta en särskild beredskapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen, som inledde sitt arbete , genomför förberedelsearbete på det ekonomisk- politiska området inför kriser och krig så att olika instansers åtgärder skall bli konsistenta och rimligt balanserade. Arbetsområdet för delegationen är åtgärder inom främst finanspolitiken, penningpolitiken och utrikeshandeln som syftar till att i krissituationer främja viktiga mål på den ekonomiska politikens och försörjningens områden. Som en grundval för sitt arbete har delegationen analyserat de åtgärder som ingår i dagens krisberedskap. I en promemoria () har delegationen sammanfattat sin bedömning av förutsättningarna att använda regleringar i den ekonomiska politiken i krissituationer. Beredskapsdelegationens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I planeringen av den ekonomiska politiken och försörjningen inför kriser av olika slag har ingått att reglerande åtgärder vid behov skall kunna sättas in. Denna beredskap har i stor utsträckning byggt på de system som användes och de erfarenheter som vanns . En administrativ planering har funnits för att reglering av utrikeshandel, reglering av valuta och krediter samt prisreglering och ransonering vid behov skall kunna sättas i kraft vid krig eller krigsfara eller i andra utomordentliga situationer. Systemen har på många områden efter hand tagits ur bruk, men kom att ingå i olika myndigheters åtgärdsarsenal inför en eventuellt förnyad avspärrningssituation. Utvecklingen såväl i som i vår omvärld har lett till att dessa traditionella regleringsinstrument fått allt mindre relevans. Dessutom har de för systemens administration nödvändiga organisationerna i stor utsträckning avvecklats eller lagts i malpåse. Regleringsinstrumenten har därmed på de flesta områden kommit att förlora sin aktualitet och det skulle i de flesta fall ta att sätta dem i sådant skick att de kan tas i bruk för bredare tillämpning. Av mycket stor betydelse i sammanhanget är också att medlemskap i ger nya möjligheter och förutsättningar för den ekonomiska politiken och försörjningspolitiken i krissituationer. Det får förutsättas att medlemskapets alla dimensioner skall gälla och utnyttjas även i situationer där det råder säkerhetspolitisk spänning, oro för krig, krigsfara eller krig i . Den svenska ekonomiska och försörjningsinriktade politiken bör utgå från att handel och andra ekonomiska förbindelser med EU:s medlemsstater vidmakthålls så länge detta är fysiskt möjligt. Det är dock naturligtvis inte möjligt att förtutsäga hur vår omvärld kommer att reagera i en eventuell framtida svår krissituation. Medlemskapet innebär att inte längre för egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik. medverkar till att en inre marknad finns som kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna, samt att det finns en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Det är uppenbart att nationella reglerande ingrepp i handeln med andra medlemsstater, handeln med tredje land, restriktioner för utrikes betalningar och kapitalrörelser samt prisregleringar och ransoneringar skulle störa den inre marknadens funktion och snedvrida konkurrensen. De undantagsmöjligheter som rymmer är knappast avsedda att kunna användas av en medlemsstat för att avskärma sig från Unionen och dess medlemsstater. Dock får det i en krissituation naturligtvis ytterst bli fråga om en politisk bedömning. De grundläggande förändringar som inträtt gör att regeringen anser att det är både möjligt och nödvändigt att i viss utsträckning omvärdera den för olika krissituationer planerade användningen av nationella reglerande ingrepp i utrikeshandel och utrikes betalningar samt ransonering och prisreglering som instrument i den ekonomiska politiken i krissituationer. Regeringen gör följande sammanfattande bedömning. Det är ett starkt svenskt intresse att i en krissituation söka upprätthålla en oreglerad utrikeshandel. Handelsutbytet med främst EU:s medlemsstater är av vital betydelse för varuförsörjning. Särskild reglering av utrikeshandeln med medlemsstaterna eller utomstående stater bör därför antas inte komma i fråga så länge handelsutbytet kan ske utan mycket stora och allvarliga bortfall. Det betyder att reglering av utrikeshandeln knappast är aktuell innan krigshandlingar omöjliggör sådan handel. Möjligheten att med någon form av valutareglering hålla växelkursen eller valutareserven vid en högre nivå än den som motsvarar marknadernas värdering är i det närmaste obefintlig. När har undantag från att delta i , och således har en möjlighet att föra en nationell valutapolitik, bör det därför antas att någon traditionell valutareglering inte kommer att införas. Först om reglering av utrikeshandeln behöver sättas i kraft kan det troligen bli aktuellt med någon form av valutareglering som då främst syftar till att vid behov ge staten tillgång till utländsk valuta. ransoneringar och prisregleringar av varor som används av hushåll och företag kräver stora administrationer för att fungera nödtorftigt. Sådana organisationer kan knappast hållas förberedda utan får byggas upp vid behov. Detta tar tid. Regleringar av detta slag vållar i sig så stora effektivitetsnedsättningar i samhällsekonomin att de är möjliga att tänka sig först i en situation där varumarknaderna praktiskt taget helt har upphört att fungera. Så länge en viss utrikeshandel förekommer och bidrar till att skapa jämvikt på marknaderna kan det knappast vara aktuellt med breda ransoneringar och prisregleringar. De bedömningar regeringen gör innebär att nationella regleringar under de nu aktuella förutsättningarna bör antas komma att sättas i kraft avsevärt senare i krissituationer än vad som antagits eller införas med starkt begränsade tillämpningsområden. I båda fallen innebär det att den allmänna ekonomiska politiken, som syftar till att stabilisera samhällsekonomin, att styra resurser till angelägna användningsområden och att motverka en ogynnsam inkomstfördelning, bör förutsättas komma att bedrivas utan egentligt stöd av de traditionella regleringsinstrumenten allt längre in i en krissituation. Ett större ansvar kommer därmed att vila på mer generella ekonomisk-politiska åtgärder för att uppnå målen för den ekonomiska politiken. Dessa instrument kan därför behöva utvecklas för att kunna klara uppgifterna i krissituationer av skilda slag. De bedömningar som redovisats avser krissituationer där störningarna är måttliga eller ganska svåra. I mycket allvarliga kriser där väsentliga varu- och finansmarknader i vårt land har upphört att fungera kan statsledningen för att söka uppnå oavvisliga nationella mål behöva tillgripa enkla och handfasta reglerande åtgärder. Regeringen anser därför att de förändrade förutsättningarna för att använda regleringar i krissituationer bör ligga till grund för en översyn av den planering och de övriga beredskapsförberedelser som olika funktionsansvariga myndigheter inom den civila delen av totalförsvaret är skyldiga att utföra. 9.7 Vissa planeringsfrågor vad gäller det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringens bedömning: Formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste successivt utvecklas. Utgångspunkten bör härvid vara en förbättrad helhetssyn. En särskild utredare bör utses som skall analysera och lämna förslag till vissa principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Skälen för regeringens bedömning beslut om säkerhets- och försvarspolitiken innebar en ny syn på samhällets hantering av hot och risker. Det framhölls i besluten att samhällets resurser för dessa ändamål skall användas så effektivt som möjligt och att hanteringen av olika hot och risker därför skall präglas av en helhetssyn. En integrering av resurserna för fred och krig skall eftersträvas. Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. För det civila försvaret innebar besluten att verksamhet som varit inriktad på att tillgodose kraven under höjd beredskap nu måste beakta även ett bredare spektrum av hot och risker. I många avseenden har de strukturer och former som utvecklats för samordning av den traditionella totalförsvarsverksamheten kunnat utnyttjas även för de nya uppgifterna. Regeringen anser att det fortfarande finns behov av att finna nya lösningar för att fullt ut kunna utforma och utnyttja de samlade resurserna på ett effektivt och rationellt sätt. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Det skall finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som kan uppstå i samhället. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion. Planeringen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är inte en del av totalförsvarsplaneringen utan genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters normala planering. Enligt totalförsvarsbeslut skall emellertid, som ovan nämnts, totalförsvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra fredstida påfrestningar. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället syftar till att kunna bedöma samhällets förmåga att förebygga och hantera extrema fredstida situationer samt att vid behov kunna vidta åtgärder för att förbättra denna förmåga. Förebyggande åtgärder och förberedelser för krishantering genomförs hos både sektor- och områdesansvariga myndigheter. Regeringen har i en skrivelse till (skr. 1998/99:33) redovisat utvecklingen av beredskapsförmågan när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Behovet av ett sammanhängande planeringssystem För den verksamhet som syftar till att skapa en förmåga att möta ett väpnat angrepp finns en väl förankrad och fungerande struktur för att samordna samhällets insatser. Formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste emellertid enligt regeringen successivt utvecklas. Utgångspunkten bör härvid vara en förbättrad helhetssyn. Betydande samordningsvinster bör kunna uppnås med helhetsynen som grund. Avvägningar och prioriteringar av åtgärder när det gäller väpnat angrepp, svåra påfrestningar i fred och civila internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör enligt regeringen ske på ett systematiskt sätt.