prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — 2 kap. 6 § Tillstånd för ett bankinstitut att driva värdepappersrörelse får med- delas endast om den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värde- pappersrörelse. Tillstånd för ett bankinstitut att driva värdepappersrörelse får med- delas endast om den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värde- pappersrörelse och institutet tillhör ett investerarskydd som uppfyller minst de krav som gäller inom EES. 7 § Andra utländska företag än sådana som avses i 1 kap. 3 c och 3 d §§ får efter tillstånd av driva värdepappersrörelse från filial. Tillstånd till filialetablering skall lämnas om företaget står under betryggande tillsyn av myndighet eller något annat behörigt organ i hemlandet och den planerade verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värdepappersrörelse. Tillstånd till filialetablering skall lämnas om 1. företaget står under be- tryggande tillsyn av myndighet eller något annat behörigt organ i hemlandet, 2. filialen tillhör ett inve- sterarskydd som uppfyller minst de krav som gäller inom EES, och 3. den planerade verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värde- pappersrörelse. 6 kap. 8 d § Om ett utländskt företag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver värdepappersrörelse från filial här i landet och därvid överträder en bestämmelse som avses i 7 § eller på annat sätt visar sig olämpligt att dri- va värdepappersrörelse, får återkalla filialtillståndet eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Om filialtillståndet återkallas gäller 9 a § andra och tredje styckena i tillämpliga delar. Ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 skall åter- kallas av inspektionen om insätt- ningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en hög- sta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättnings- garanti, eller ersättningen avser fler slag av insättningar eller be- talas till andra insättare än vad som anges i den lagen. Om insätttningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om värdepappersföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga värdepappersföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. inte vidtagit rättelse från föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet. Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller investerarskydd till följd av ett beslut enligt 5 § lagen (1999:000) om investerarskydd och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får , om värdepappersföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt de lagarna, förelägga värdepappersföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall åter- kallas. inte vidtagit rättelse från föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet. Om filialtillståndet återkallas tillämpas 9 a § andra och tredje styckena. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där företa- get har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf. 9 § Tillstånd som enligt denna lag har lämnats ett svenskt värdepappersin- stitut skall återkallas av om 1. institutet inte från beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser, eller om institutet förklarat sig avstå från tillståndet, 2. institutet av inte har dri- vit sådan rörelse som tillståndet avser, eller 3. institutet genom att överträda denna lag eller föreskrift som medde- lats med stöd av lagen eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva så- dan rörelse som tillståndet avser. Ett värdepappersbolags tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 skall återkallas av inspektio- nen om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaran- ti, och inte vidtagit rättelse efter det att inspektionen har förelagt värdepappersbolaget att fullgöra sina skyldigheter med för- att värdepappersbolagets tillstånd annars kan komma att återkallas. Ett svenskt värdepappersinstituts tillstånd skall återkallas av inspektionen om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1999:000) om investerarskydd, och inte vidtagit rättelse efter det att inspektionen har förelagt värdepappersbolaget att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att värdepappersbolagets tillstånd annars kan komma att återkallas. Detsamma gäller ett värdepappersbolags tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Ett värdepappersbolags tillstånd skall dessutom återkallas om: 1. bolagets kapitalbas understiger det minsta belopp som föreskrivs i 5 kap. 1 § andra stycket och bristen inte har täckts efter det att den blev känd för bolaget, eller 2. någon som ingår i bolagets styrelse eller är verkställande direktör el- ler dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4. I fall som avses i tredje stycket 2 får tillstånd återkallas bara om först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid av högst gått, fortfarande finns kvar i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 19 § I fråga om utbetalade ersättningar enligt garantin inträder staten i insättarens rätt mot institutet. Ut- delning i institutets konkurs för insättning som har ersatts enligt garantin tillfaller staten intill detta belopp. När ett utländskt garantisystem har betalat ut ersättning i anledning av att ett svenskt institut försatts i konkurs inträder det utländska garantisystemet i insättarens rätt mot institutet. Utdelning i institutets konkurs för insättning som ersatts tillfaller det utländska garantisystemet intill detta belopp. I fråga om utbetalade ersättningar enligt garantin träder staten in i insättarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insättaren intill det utgivna beloppet. När ett utländskt garantisystem har betalat ut ersättning med anledning av att ett svenskt institut försatts i konkurs träder det utländska garantisystemet in i insättarens rätt mot institutet med företrädesrätt framför insättaren intill det utgivna beloppet. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning infördes lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, varigenom rådets direktiv /19/EEG av om system för garanti av insättningar genomfördes. Insättningsgarantin skyddar de in- sättningar som gjorts hos ett kreditinstitut, om institutet går i konkurs. Ersättning kan dock utgå med högst per insättare och in- stitut. Något liknande skyddssystem finns inte i för investeringar i aktier och andra finansiella instument. Sådana system finns på sina håll utomlands, bl.a. i vissa andra länder inom EU. Frågan om att införa krav på investerarskydd i samtliga medlemsländer har dock diskuterats inom EG. I rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster (investeringstjänste- direktivet) sägs att ett direktiv om investerarskydd skall övervägas. Ge- nom investeringstjänstedirektivet har väsentliga förutsättningar för en inre marknad för investeringstjänster skapats. Direktivet innebär att värdepappersföretag som har auktorisation i ett land och står under tillsyn där skall kunna erbjuda sina tjänster i övriga länder inom EU, antingen genom att etablera en filial eller genom s.k. gränsöverskridande verksamhet. En för-utsättning för att den inre marknaden skall få genomslag i praktiken har ansetts vara att det införs i vart fall minimiregler om investerarskydd i respektive medlemsland. Mot denna bakgrund antog och rådet direktivet 97/9/EG av om system för ersättning till investerare (investerarskyddsdirektivet). Direktivet syftar till att skapa ett skydd för investerares tillgångar i investeringsverksamhet om ett kreditinstitut eller värdepappersföretag går i konkurs eller på annat liknande sätt sätts ur stånd att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. En förutsättning för att skyddssystemet skall träda in är att en investerare inte kan återfå finansi- ella instrument eller pengar som institutet innehaft för investerarens räk- ning. Direktivet finns i bilaga 1. bemyndigade regeringen chefen för tementet att tillkalla en särskild utredare för att utreda hur ett svenskt sys- tem för ersättning till investerare bör utformas. Utredningen antog namnet . Utredningen redovisade sitt uppdrag genom att betänkandet Ett svenskt investerarskydd (SOU 1997:125) överlämnades till . Utredningens samman-fattning av sitt förslag finns i bilaga 2 och dess lagförslag i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Fi 97/3083). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter behandlas under de avsnitt i propositionen som de hänför sig till eller i författningskommentaren. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets yttrande. När det gäller frågan om inbördes prioritet mellan en investerares eventuella restkrav och investerarskyddets återkrav för utbetald ersättning till investeraren i förhållande till annan ersättning utdelning i värdepappersinstitutets konkurs, ersättning ur institutetets ansvarsförsäkring eller skadestånd enligt aktiekontolagen (1989:827), som föreslås ersättas av lagen om kontoföring av finansiella instrument, har Lagrådets förslag följts såtillvida att den inbördes prioriteten nu föreslås lösas på samma sätt i alla situationer. Regeringen anser dock att staten bör ha företräde framför investerarna. Detta innebär att regeringen har frångått sitt förslag i lagrådsremissen att ge investeraren och staten lika inbördes rätt till utdelning i institutets konkurs. Frågan behandlas i avsnitt 9.3. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa ändringar av redaktionellt slag gjorts i lagtexten. 4 Bakgrund 4.1 EG-direktivet om skydd för investerare Inledning System som har till uppgift att ersätta investerare om det institut som in- vesteraren anlitat för värdepappersaffärer inte kan återlämna värdepapper eller pengar som tillhör denne (investerarskyddssystem) finns i några län- der inom EU . och är exempel på sådana länder. Som ett led i strävan att förbättra den inre marknaden för värdepapperstjänster antogs och rådets direktiv av om system för ersättning till investerare (97/9/EG, investerarskyddsdirektivet), för att se till att liknande system skapades i alla medlemsländer. Direktivet kan ses som ett komplement till rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet (investeringstjänstedirektivet). En motsvarighet till investerarskyddsdirektivet finns i rådets direktiv /19/EG av om system för garanti för insättningar (insättningsgarantidirektivet), som skulle ha genomförts i medlemsländerna . I huvudsak syftar investerarskyddsdirektivet till att i varje medlemsland skapa ett system till skydd för investerare om ett institut som fått en investerares finansiella instrument eller medel i sin vård försätts i konkurs eller i en liknande situation och därvid inte förmår att återställa instrumenten respektive medlen till investeraren. Bestämmelserna i direktivet kan delas in i fyra områden: tillämp- ningsområdet, investerarnas rättigheter, skyddet i filialverksamhet samt vissa procedurfrågor. Den finansiella och administrativa uppbyggnaden av ersättningssystemen i fråga regleras inte i direktivet utan har lämnats åt medlemsländernas bestämmande. I direktivets ingress sägs dock att kost-naden för systemen skall bäras av instituten själva och att systemens fi-nansiella kapacitet skall stå i rimlig proportion till deras åtaganden. Ersättningssystemen skall omfatta värdepappersföretag som är auktorise- rade antingen som värdepappersföretag enligt artikel 3 i investerings- tjänstedirektivet eller som kreditinstitut enligt första och andra banksamordningsdirektiven, dvs. rådets direktiv /780/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och bedriva verksamhet i kreditinstitut och rådets direktiv /646/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv /780/EEG. Definitionerna av begrepp som "värdepappersföretag" och "instrument" över-ensstämmer med definitionerna i investeringstjänstedirektivet. Direktivet omfattar i princip alla kategorier av investerare. I ingressen talas dock om ett skydd för i första hand mindre investerare. Det är därför möjligt för medlemsländerna att helt eller delvis undanta vissa kategorier av investerare från det skydd som systemet tillhandahåller (artikel 4.2 och bilaga 1). De investerare som kan undantas utgörs av dels ett antal insti-tutionella och andra större investerare, dels sådana personer och företag som har anknytning till värdepappersföretaget. Investerarna har rätt till ersättning om det institut som fått hand om deras finansiella instrument eller likvida medel har försatts i konkurs eller drabbats av ett liknande beslut grundat på institutets finansiella ställning (artikel 2.2). Ersättningen skall avse instrument eller likvida medel som institutet inte förmår att återlämna respektive betala tillbaka till investera- ren. Instrumenten skall värderas till marknadsvärdet per konkursdagen, eller motsvarande, och i ersättningen för likvida medel kan ingå ränta fram (artikel 2.4). Ersättningssystemet skall ge skydd upp till ett högsta belopp om minst motsvarande 20 000 ecu per investerare och institut. Systemet får reduce- ra ersättningen med en självrisk beräknad som en procentsats av det an- nars ersättningsgilla beloppet. En sådan regel får inte vara mer långtgåen- de än att av det annars ersättningsgilla beloppet kan erhållas av investeraren, dvs. högst i självrisk (artikel 4.1 och 4.4). Om ett medlemsland väljer högre ersättningsnivåer i systemet får självrisken ock-så höjas. Ett medlemsland får ha system som ger investerarna ett mer fördelaktigt skydd än vad direktivet anger (artikel 4.3). Utbetalning av ersättningen skall ske , dock senast från fastställandet av det ersättningsbelopp som investeraren har rätt till. Investerarna skall alltid ha möjlighet att få ersättningsfrågan rättsligt prövad (artikel 9.2 och 13). Om ett företag hemmahörande i ett medlemsland (hemlandet) etablerar en filial i ett annat medlemsland (värdlandet) gäller investerarskyddet i hem-landet även filialens verksamhet. Hemlandsanslutningen är då ett tillräck-ligt skydd även i värdlandet. Om värdlandets skyddssystem är mer för-månligt för investerarna än systemet i filialens hemland, har filialen rätt att ansluta sig även till värdlandets system (s.k. topping up). Denna an-slutning ger en komplettering av skyddet upp till värdlandets nivå. Skulle värdlandets skydd, å andra sidan, vara sämre för investerarna, får filialen inte "ta med sig" mer av hemlandsskyddet än upp till värdlandets nivå. Bestämmelsen utgör alltså ett exportförbud, dvs. ett förbud mot att ta med sig sitt bättre hemlandsskydd till ett värdland med sämre skydd. Be-stämmelsen gäller t.o.m. . Den skall till dess ha utvärderats, varefter dess fortsatta giltighet skall övervägas (artikel 7.1). När det gäller filialer från länder utanför EU och EES föreskriver direktivet att medlemsländerna skall undersöka vilket skydd som gäller för sådana filialer samt att länderna kan kräva anslutning till ett skydds- system i värdlandet, om det skydd som åberopas inte når upp till vad som gäller som minimikrav enligt direktivet. Det sägs inget om sådana filialers rätt att kompletteringsansluta sig, för det fall att hemlandsskyddet skulle vara acceptabelt eller vad som gäller om hemlandsskyddet är bättre än det investerarskydd som gäller i värdlandet. Inte heller sägs något om vad som gäller när ett företag från ett medlemsland etablerar en filial utanför EES. Direktivet innehåller också regler om uteslutning av institut som inte be- talar avgifter eller fullgör andra skyldigheter mot systemet. Uteslutning får ske tidigast efter det att en frist löpt. skall ge sitt samtycke dels innan varseltiden inleds, dels när denna löpt ut och uteslutningen skall verkställas. Om det gäller en filial från ett annat medlemsland skall hemlandsmyndigheten också delta i förfarandet (artikel 5). Utöver uteslutningsreglerna finns även vissa förfaranderegler som hör samman med regler som behandlats i det föregående, exempelvis vad gäller skyldighet för institut och ersättningssystem att lämna information till investerarna (artikel 9.1). Tidsfristen för medlemsländerna att införliva direktivet med nationell rätt är 18 månader från direktivets ikraftträdande, dvs. dagen för publice- ringen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Publiceringen skedde , vilket innebär att fristen för att genomföra di- rektivets bestämmelser i nationell lagstiftning löper ut . 4.2 Genomförandet av EG-direktivet om system för garanti av insättningar Med avseende på såväl struktur som innehåll påminner investerarskydds- direktivet om insättningsgarantidirektivet. Av det direktivet följer att det i varje medlemsland måste finnas åtminstone ett sådant system till vilket kreditinstitut som tar emot insättningar skall vara anslutna. Ett svenskt system för garanti av insättningar infördes genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Detta system (insättningsgarantin) har till uppgift att ersätta den som har medel insatta hos banker och vissa värdepappersbolag för den händelse institutet går i konkurs och de insatta medlen inte kan återbetalas till insättaren. Ersätt- ningsnivån uppgår till högst per insättare. Insättningar hos instituten omfattas av garantin i och med att dessa får tillstånd att bedriva verksamhet. Därmed blir instituten också skyldiga att betala avgifter för garantins finansiering. Många av instituten bedriver också värdepappers-rörelse och kommer därför att behöva ansluta sig även till ett investe-rarskyddssystem. Insättningsgarantin administreras av en särskild myn-dighet, . 4.3 Befintliga säkerhetsarrangemang 4.3.1 Allmänt På flera håll i den svenska lagstiftningen finns regler som på olika sätt skapar förutsättningar för handel med finansiella instrument. Dit hör delar av den associationsrättsliga lagstiftningen och civilrätten i övrigt. I denna redogörelse riktas intresset främst mot lagstiftning som syftar till att ge marknadens aktörer förhållningsregler för deras verksamhet, vanligtvis kompletterat med auktorisationstvång och tillsyn. Dessa regler återfinns väsentligen i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse samt, delvis, i bankrörelselagen (1987:617). När man talar om säkerhetsarrangemang är emellertid även vissa regler i aktiekontolagen (1989:827) av intresse. Regleringen syftar dels till att säkerställa det finansiella systemets sta- bilitet, dels till att utgöra ett skydd för konsumenter. Dessa två syften hänger nära samman, och det är ofta svårt att hänföra enskilda bestäm- melser till enbart ett av syftena. Regler som primärt syftar till att skydda systemet har indirekt en skyddande effekt för investerarna och vice versa. Lagen om handel med finansiella instrument innehåller framför allt regler för handeln i allmänhet, såsom krav på att upprätta prospekt vid vissa emissioner och erbjudanden, regler för värdepapperslån samt anmälningsskyldighet för förvärv som innebär att ett innehav uppnår vissa nivåer (flaggningsskyldighet). Lagen innehåller också definitioner som har betydelse för övrig lag- stiftning på värdepappersmarknaden, nämligen när det gäller begreppen finansiellt instrument och fondpapper. Lagen om börs- och clearingverksamhet innehåller regler om auktori- sation av och tillsyn över företag som yrkesmässigt bedriver verksamhet som börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation. Med börs avses företag vars verksamhet syftar till att åstadkomma regelbunden handel med finansiella instrument mellan till verksamheten anslutna medlemmar. En auktoriserad marknadsplats bedriver samma typ av verk-samhet men utan krav på medlemsanslutning. I stället gäller fritt tillträde att delta i handeln för dem som uppfyller de krav som ställs av marknads-platsen. En clearingorganisation medverkar på olika sätt till avvecklingen av förpliktelser mellan clearingmedlemmarna att leverera finansiella in-strument eller att betala i svensk eller utländsk valuta. Organisationens medverkan kan exempelvis bestå i att utföra avräkningar av förpliktelser-na mot varandra eller i att inträda som part eller som garant och därvid ta över ansvaret för att förpliktelserna fullgörs. För de företag som skall omfattas av ett investerarskydd värdepap- persinstituten är i första hand lagen om värdepappersrörelse av intresse. De institut som omfattas av den lagen överensstämmer i stort sett med de som omfattas av investeringstjänstedirektivet. 4.3.2 Lagen om värdepappersrörelse Tillstånd Enligt lagen om värdepappersrörelse krävs tillstånd för att bedriva sådan verksamhet som omfattas av den lagen. Med begreppet värdepappersrö- relse åsyftas vissa huvudverksamheter avseende finansiella instrument, nämligen kommissionshandel, förmedling av kontakt mellan köpare och säljare eller annan medverkan vid transaktioner, handel för egen räkning, förvaltning åt annan samt garantigivning eller annan medverkan vid emissioner. Ett av kriterierna vid bedömningen av om ett företag skall lämnas till- stånd att bedriva värdepappersrörelse är om den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värdepappersrörelse. Sundhetsbegreppet återfinns även i övrig lagstiftning på det finansiella området. I lagen om värdepappersrörelse har begreppet konkretiserats i sju punkter, vilka bl.a. innebär att ett institut skall handla på ett ärligt och rättvist sätt, att det skall handla med erforderlig skicklighet, omsorg och skyndsamhet samt att det skall sörja för tillräcklig information till kunder-na. har också meddelat föreskrifter som preciserar vad sundhetskravet innebär för instituten (FFFS 1997:36). En för investe-rarskyddet väsentlig bestämmelse i föreskrifterna är att värdepappers-institut alltid skall se till att en kunds finansiella instrument och penning-medel t.ex. affärslikvider, aktieutdelningar och ränteutbetalningar hålls avskilda från institutets egna tillgångar. Hålls investerarnas tillgång-ar avskilda har investeraren rätt att i en konkurs få ut sina tillgångar med separationsrätt, dvs. utan konkurrens från fordringsägarna, vilket normalt skall leda till att krav på ersättning från investerarskyddet inte uppkommer. skall bl.a. pröva att verksamheten kan antas komma att uppfylla sundhetskraven och att personer som äger ett kvalificerat innehav i företaget inte kan antas komma att motverka en sund utveckling av verksamheten. Vidare ingår i prövningen att bedöma om ledande befattningshavare i företaget har tillräckliga insikter och erfarenheter samt i övrigt är lämpliga. Tillstånd får inte lämnas om det kan antas att personer som tidigare åsidosatt sina skyldigheter i ekonomiska angelägenheter eller som begått allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.