prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — Rom- fördraget ger inte EU någon generell kompetens att ge normer när det gäller socialförsäkring. För att säkra och främja den fria rörligheten inom EU finns visserligen bindande regler för personer som rör sig över grän- serna eller som på annat sätt har anknytning till mer än ett medlemsland. Dessa regler syftar emellertid endast till att samordna de olika ländernas system för social trygghet, främst i syfte att ingen som omfattas av reg- lerna skall riskera att stå utan socialförsäkringsskydd när han utnyttjar sig av den fria rörligheten. Vi har valt att ge begreppet socialförsäkring en pragmatisk definition med utgångspunkt i hur de sociala trygghetssystemen administreras. Våra förslag omfattar de flesta trygghetssystem som administreras av Riksför- säkringsverket och de allmänna försäkringskassorna samt Arbetsmark- nadsstyrelsen, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. Utvidgning av socialförsäkringens personkrets - en tudelad försäkring Den nuvarande svenska socialförsäkringen är i huvudsak bosättnings- grundad, dvs. för att kunna få del av försäkringens förmåner måste man vara bosatt i . Det gäller såväl för förmåner som utgör rena bidrag (barnbidrag, bostadsbidrag, etc.) som för förmåner som ersätter en för- lorad arbetsinkomst (sjukpenning, tilläggspension, etc.). För att en person skall anses bosatt i krävs att han har sitt egentliga hemvist här i landet eller att han, om han kommer hit från ett annat land, har för avsikt att stanna här . Undantag från kravet på bosättning i gäller dock inom arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Vi föreslår nu att den personkrets som skyddas av svensk socialförsäk- ring utvidgas till att omfatta alla som arbetar här i landet, dvs. även per- soner som arbetar här under sådana förhållanden att de inte anses bosatta här. Utvidgningen sker genom att socialförsäkringen delas i två delar, varav en del grundas på bosättning i och en del blir beroende av arbete här i landet. Tillhörigheten till den arbetsbaserade delen av social- försäkringen görs således oberoende av bosättning här i landet. Den tillkommande personkretsen, som beräknats till knappt 10 000 personer , kommer således att bli försäkrad för sådana förmåner som är beroende av arbete här i landet. Det rör sig huvudsakligen om försäkringar för inkomstbortfall (sjukpenningförsäkring, etc.) och in- komster för vilka socialavgifter betalas. Dessa personer kommer däremot inte att vara försäkrade i den bosättningsanknutna delen av socialförsäkringen, vilken omfattar bidrag (barnbidrag, bostadsbidrag, m.m.) och kostnadsersättningar av olika slag (sjukvårdsersättning m.m.). De personer som ingår i den tillkommande kretsen kommer enligt statistik som vi fått från och Arbetsmarknads- styrelsen huvudsakligen från två grupper av länder. Den ena består av och och den andra av länder i , främst , och . Personer som kommer hit från andra EES-länder för att arbeta har inte räknats som en tillkommande grupp, eftersom de till följd av EG-rätten omfattas av svensk socialförsäkring. En särskild grupp som, till skillnad från vad som är fallet , kom- mer att fullt ingå i den skyddade personkretsen är personer som är lokal- anställda vid utländska beskickningar och konsulat här i landet. Det arbete som dessa personer utför kommer att räknas som arbete i , och arbetsgivarna kommer att bli skyldiga att betala fulla arbetsgivar- avgifter på de anställdas löner. Personer som både bor och arbetar i kommer att omfattas av såväl den bosättningsbaserade som den arbetsbaserade delen av social- försäkringen. För det stora flertalet personer här i landet medför våra för- slag därför ganska små sakliga förändringar. Det har dock varit vår ambition att skapa ett mera enhetligt och systematiskt regelverk på soci- alförsäkringsområdet, vilket bör kunna bidra till en ökad förståelse hos allmänheten för försäkringens uppbyggnad. Dessutom kommer våra för- slag att underlätta administrationen och tillämpningen av de olika för- månssystemen. Försäkring vid längre utlandsvistelser, m.m. En person som lämnar står kvar som försäkrad enligt AFL, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst . Den som utför arbete i något annat land såsom anställd av svenska staten anses dock bosatt i under hela utlandsvistelsen. Vi skall enligt våra direktiv pröva om ettårsregeln behöver ändras och om det kan finnas skäl att för vissa grupper av försäkrade, t.ex. studerande, införa särskilda regler som inne- bär att det svenska socialförsäkringsskyddet inte upphör vid en längre utlandsvistelse. Vi föreslår att nuvarande ettårsregel och särskilda regel för stats- anställda i princip behålls inom den bosättningsbaserade delen av social- försäkringen. När det gäller personer som lämnar landet för att utföra biståndsarbete m.m. i ett utvecklingsland eller för att studera i ett annat land, föreslår vi dock att bosättningen i skall kunna bestå . För biståndsarbetare gäller detta så länge det alltjämt finns en väsentlig anknytning till och för utlandsstuderande så länge rätt till svenskt studiestöd eller utbildningsbidrag för doktorander föreligger. För att uppnå reciprocitet föreslår vi å andra sidan att utländska stats- tjänstemän här i landet inte skall kunna anses bosatta i och att personer som kommer till för att studera skall kunna anses bosatta här endast om de har rätt till svenskt studiestöd eller utbildnings- bidrag för doktorander. En allmänt tillämplig ettårsregel för förvärv av bosättning i föreslås i övrigt fortsätta att gälla. Inom den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen föreslår vi med förebild i dagens arbetsskadeförsäkring att arbete som utförs utomlands skall anses som arbete i , om arbetstagaren är utsänd av en arbetsgivare med verksamhet här i landet och arbetet kan antas vara längst . Arbete i annat land såsom anställd av svenska staten skall anses som arbete i även om utsändningstiden kan antas vara längre än . Omvänt föreslår vi att arbete som utförs här i landet så- som utsänd av arbetsgivare i ett annat land inte skall anses som arbete i , om arbetet kan antas vara längst eller om arbetstagaren sänts ut av en annat stat. Vi föreslår vidare att de s.k. ATP-förbindelserna skall avskaffas. Det innebär bl.a. att vissa anställda svenska medborgare vid svenska dotter- bolag utomlands och vissa biståndsarbetare inte längre kommer att kunna tillgodoräknas pensionspoäng för tilläggspension på den inkomst de upp- bär för utlandsarbetet. Enhetliga försäkringsvillkor Det anges i våra direktiv att de förslag vi lägger fram skall syfta till att det för varje förmån klart skall framgå vilka villkor som gäller för rätten till förmånen. En enhetlig användning av begreppet försäkrad bör efter- strävas, liksom en tydlig utformning av reglerna. Det skall också över- vägas om inskrivning hos skall vara en förutsättning för att någon skall kunna få rätt till en förmån. Våra förslag innebär att begreppet försäkrad kommer att avse en per- son som ingår i den personkrets som skyddas av socialförsäkringssyste- met i den av oss föreslagna lagen, dvs. en person som uppfyller det grundläggande anknytningsvillkoret för respektive del av socialförsäk- ringen. Försäkrad för bosättningsbaserade förmåner är således den som är bosatt här i landet och försäkrad för arbetsbaserade förmåner är den som förvärvsarbetar i . Dagens inskrivning i försäkringskassa har därmed spelat ut sin roll som försäkringsvillkor. Medborgarskapet skall inte heller vara avgörande för rätten till förmåner. Vårt lagförslag innehåller också bestämmelser om försäkringstider, dvs. bestämmelser om när försäkringen börjar respektive upphör att gälla. Den bosättningsbaserade delen av försäkringen skall enligt försla- get ganska naturligt gälla så länge bosättningen i anses bestå med tillämpning av tidigare nämnda ettårsregler m.m. Principen inom den arbetsbaserade delen av försäkringen är att försäk- ringen börjar gälla när ett förvärvsarbete påbörjas och upphör när arbetet avslutas. Dock föreslås ett generellt efterskydd , dvs. för- säkringen för de arbetsbaserade förmånerna fortsätter i allmänhet att gälla efter det att den försäkrade slutat arbeta. Vidare föreslås att försäkringen skall fortsätta att gälla så länge den försäkrade uppbär någon förmån som omfattas av den arbetsbaserade delen av för- säkringen. Den som t.ex. är sjuk och uppbär sjukpenning när arbetet och det generella efterskyddet upphör kommer således att fortsätta att vara försäkrad så länge han har rätt till sjukpenning eller någon annan förmån från försäkringen. Det är således möjligt att växla mellan olika förmåner t.ex. mellan sjukpenning och arbetslöshetsersättning utan att försäk- ringen upphör. Först då den försäkrade helt uttömt en intjänad rätt till ersättning upphör försäkringen att gälla. När det gäller andra villkor än det grundläggande försäkringsbegreppet har vi inte behandlat sådana villkor som är mera specifika för varje enskild förmån. Det finns emellertid en rad andra villkor som är gemen- samma för flera förmåner. Det gäller väntetids- eller kvalifikationsregler beträffande vistelse och arbete i samt regler om åldersgränser, familjetillhörighet, samboendebegrepp, inkomstunderlag, inkomstpröv- ning, nedre inkomstgränser, ersättningsnivåer, tidsenheter för beräkning eller betalning av förmåner samt förmåner för tid då någon vistas utom- lands. På anförda skäl lägger vi för vår del fram förslag om så långt som möjligt enhetliga regler om väntetider för förmåner, nedre inkomstgrän- ser och utbetalning av förmåner för tid då den försäkrade vistas utom- lands. Inom den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen föreslår vi att en generell väntetid skall gälla. Det innebär att den som blir bosatt i kan få bosättningsbaserade förmåner först sedan han eller hon vistats i . Det gäller såväl för den som bosätter sig i som för den som återvänder hit efter en längre tids utlandsvistelse. För folkpensioner skall dock liksom gälla andra kvalifikationstider, dvs. Vidare föreslås att bosättningsbaserade förmåner generellt skall kunna betalas ut för tid då den försäkrade vistas utomlands, om det kan antas att utlandsvistelsen inte kommer att vara . Denna senare regel skall dock gälla endast vid vistelse utanför Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES). Därutöver föreslås särskilda regler för folkpensioner och för personer som skall anses bosatta i även under längre utlandsvistelser. Även inom den arbetsbaserade delen av försäkringen skall en generell väntetid för förmåner finnas. För att inte syftet med en försäkring för alla förvärvsarbetande i skall gå förlorad föreslår vi att väntetiden skall vara endast . Den som påbörjar ett förvärvsarbete i måste således ha varit försäkrad innan han kan få någon arbetsbaserad förmån. Denna regel kommer emellertid inte att påverka en anställds nuvarande rätt till sjuklön från arbetsgivaren. Sjuklönelagen omfattas nämligen inte av vårt förslag till socialförsäk- ringslag. När det gäller rätt till arbetsbaserade förmåner för tid då den försäkrade vistas utomlands har det inte varit möjligt att föreslå en enhetlig regel för alla arbetsbaserade förmåner. Vi har därför delat upp förmånerna i två grupper. Beträffande den ena gruppen, som innefattar pensioner och arbetsskadeersättningar, skall inga begränsningar gälla i rätten att få för- måner utbetalade på grund av att den försäkrade vistas utomlands. När det gäller den andra gruppen, som innefattar övriga arbetsbaserade för- måner, föreslås att förmåner endast i undantagsfall skall kunna betalas ut för tid då den försäkrade vistas utanför . Förmåner skall i dessa fall kunna betalas ut dels om ersättningsfall inträffar utomlands under arbete som enligt vårt förslag skall anses som arbete i (utsändningsfall), dels om eller en arbetslöshetskassa gett tillstånd till utlandsresan. Föräldrapenning för tid då den försäkrade vistas utomlands skall dock kunna betalas ut även i andra fall, bl.a. om barnet fortfarande anses bosatt i . Vi föreslår vidare att det i fråga om sådana arbetsbaserade förmåner som är direkt inkomstrelaterade skall finnas ett generellt lägsta förmåns- grundande belopp. Om de inkomster som skall läggas till grund för för- månerna för år räknat är lägre än av basbeloppet, skall enligt förslaget förmåner inte beräknas. Undantag från den regeln skall dock gälla inom arbetsskadeförsäkringen. En ny gemensam lag Som redan angetts föreslår vi att grunderna för det tudelade socialför- säkringssystemet regleras i en ny gemensam ramlag (socialförsäkrings- lagen), som bl.a. innehåller bestämmelser om bosättning och arbete i , omfattningen av de båda försäkringsdelarna, försäkringstider, utbetalningar utomlands samt vissa handläggningsregler. Syftet med en särskild socialförsäkringslag är att skapa ett tydligare och mera överskådligt socialförsäkringssystem. Med den överskådlighet som uppnås genom den nya ramlagen underlättas de tillämpande orga- nens verksamhet, bl.a. när det gäller att lämna information till allmän- heten. De försäkrade kan också själva få en bättre överblick. Även för lagstiftaren måste det vara till stor fördel att ha en sammanhållande lag. Den enhetlighet som uppnås kan lättare behållas inom en ramlag än om varje försäkringslag handhas för sig. Den gemensamma ordningen kan i det senare fallet komma att förloras . Det blir nu i stället enk- lare att göra författningsändringar utan att rubba ordningen med enhetliga försäkringsvillkor. De skilda försäkringslagarna skall med vårt förslag inte innehålla allmänna försäkringsvillkor utan i princip bara de särskilda ersättningsregler som gäller för respektive förmånsform. Vårt förslag till gemensam ramlag kan vidare bli ett första steg till en successiv samordning av socialförsäkringarna, kanske i en framtida soci- alförsäkringsbalk. Detta behöver emellertid inte vara det slutliga målet. Vår lag kan även ses som ett begränsat förslag att liksom i den finska lagen (1573/93) om tillämpning av lagstiftningen om bosättningsbaserad social trygghet göra systemet klart och enhetligt i då internatio- naliseringen ökar och befolkningen flyttar mer än . Genomförandet De nya reglerna skall enligt vårt förslag träda i kraft . Som huvudregel skall därvid gälla att äldre regler skall tillämpas på för- måner som avser tid före ikraftträdandet medan nya regler tillämpas på förmåner för tid därefter. Även för kommer det dock att finnas vissa möjligheter att tillämpa äldre regler, om det är till fördel för den enskilde. I fråga om tillgodoräknande av bosättningstid i för folkpension respektive pensionsgrundande inkomst för tilläggspension skall dock gällande regler tillämpas, dvs. nya regler skall tillämpas med avseende endast på tid efter ikraftträdandet. Våra förslag kan komma att medföra en viss ökning av utgifterna för socialförsäkringen. Den största delen av denna ökning är hänförlig till att utländska medborgare i likhet med svenska medborgare generellt ges rätt till export av ATP-grundad (30-delsberäknad) folkpension. Enligt rikt- linjerna för det reformerade pensionssystemet skall emellertid inte finnas någon motsvarighet till ATP-grundad folkpension, varför kostnadsök- ningen inte kan bli annat än temporär. Det är vidare vår bedömning att de förslag som vi kommer att lägga fram i vårt slutbetänkande om social- avgifter m.m. medför ökade avgiftsintäkter som sannolikt överstiger de kostnadsökningar som föreliggande förslag kan komma att medföra. Förteckning över remissinstanser - En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) Remissinstanser har varit följande: ombudsmän, över och , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i , , , , Handi- kappombudsmannen, , , Riksskatte- verket, , Statens löne- och pensionsverk (numera Sta- tens pensionsverk), , Arbetsmarknadssty- relsen, allmänna försäkringskassa, i län, , , , i , Landstingsför- bundet, , , Akademikers , , , , Företa- garnas , Arbetslöshetskassornas samorganisation, , Handikappförbundens samarbetsorgan, , Forum Syd, i värl- den, Nämnden för mission, kan i utlandet, Samarbetsorgan för invandrar- och flyktingorganisationer i , , , Pen- sionärernas , , Statspensio- närernas , och . , , Syn- skadades , Samarbetsorgan för invandrar- och flyktingorga- nisationer i , , , och Svenska kom- munalpensionärernas Förbund har inte avhörts. , , Akade- mikers och har avstått från att yttra sig. Länsrätten i , och har inga synpunkter. har hänvisat till yttrande från . Nämnden för mission och Nämnden för i Utlan- det har yttrat sig gemensamt. Yttranden har därutöver inkommit från biståndsorganisationen , Pingstförsamlingarna i och . Lagrådsremissens lagförslag 17 Förslag till socialförsäkringslag Härigenom föreskrivs följande. 1 kap. Allmänna bestämmelser 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om vem som omfattas av social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (socialförsäk- ringen). Rätten till en förmån skall grundas på bosättning eller förvärvsarbete i om inte något annat särskilt anges. 2 § I de författningar som anges i 3 kap. finns närmare bestämmelser om rätt till förmåner m.m. 3 § Frågor om förmåner inom socialförsäkringen handhas av Riksförsäk- ringsverket, och de allmänna försäkrings- kassorna. 4 § Gemenskapsrätten om fri rörlighet för personer inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtal om social trygghet som ingåtts med andra stater, kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i denna lag. Bosättning och arbete i Bosättning i 1 § Vid tillämpning av denna lag skall en person anses vara bosatt i , om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. Den som kommer till och kan antas komma att vistas här skall anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot det. En i bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Särskilda bestämmelser Statsanställda 2 § Den som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning skall anses vara bosatt i om denne tidigare varit bosatt i . När en annan stat sänder en person till för arbete för arbets- givarens räkning skall den personen inte anses vara bosatt i . Diplomater m.fl. 3 § En person som tillhör en annan stats beskickning eller karriärkonsulat eller dess betjäning skall anses vara bosatt i endast om det är för- enligt med bestämmelserna om immunitet och privilegier i de konventio- ner som anges i 2 och 3 §§ lagen (1976:661) om immunitet och privile- gier i vissa fall. Detta gäller även en sådan persons privattjänare. En person som på grund av anknytning till en internationell organisa- tion omfattas av bestämmelserna i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall skall anses vara bosatt i endast i den mån det är förenligt med vad som följer av tillämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen. Biståndsarbetare m.fl. 4 § En i bosatt person som lämnar landet för arbete för arbets- givarens räkning skall fortfarande anses vara bosatt här, om han eller hon är anställd av 1. ett svenskt trossamfund eller ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller 2. en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet. Första stycket gäller endast om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Utlandsstuderande m.fl. 5 § En i bosatt person som lämnar landet för att studera i ett an- nat land skall fortfarande anses vara bosatt i så länge han eller hon genomgår en studiestödsberättigande utbildning eller har utbild- ningsbidrag för doktorander. Den som kommer till för att studera skall inte anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte den som har utbildningsbidrag för doktoran- der. Familjemedlemmar m.fl. 6 § Vad som sägs om personer som avses i 2 5 §§ gäller även medföljan- de make samt barn som inte fyllt . Med make likställs den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de tidiga- re har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn. Arbete i 7 § Med arbete i avses vid tillämpning av denna lag förvärvs- arbete i verksamhet här i landet. Om den som bedriver näringsverksamhet har sådant fast driftställe i som avses i punkt 3 av anvisningarna till 53 § kommunalskatte- lagen (1928:370) skall verksamhet hänförlig dit anses bedriven här i landet. Särskilda bestämmelser Arbete på fartyg 8 § Arbete som på svenskt handelsfartyg anses som arbete i . Detta gäller även 1. i anställning på utländskt handelsfartyg som en svensk redare hyr i huvudsak obemannat, om anställningen sker hos redaren eller hos någon arbetsgivare som redaren har anlitat, och 2. i anställning hos ägaren till ett svenskt handelsfartyg eller hos någon arbetsgivare som anlitats av ägaren, om fartyget hyrs ut till en utländsk redare i huvudsak obemannat. Med avses den som enligt sjömanslagen (1973:282) skall anses som . Utsändning m.m. 9 § Arbete utomlands för en arbetsgivare med verksamhet i skall anses som arbete här i landet, om arbetstagaren är utsänd av arbetsgiva- ren och arbetet kan antas vara längst . När en utländsk arbetsgivare under motsvarande förhållande sänder någon till för arbete skall arbete i inte anses föreligga. I fall som anges i 2 § gäller första och andra styckena även om utsänd- ningstiden kan antas vara längre än . Diplomater m.fl. 10 § Arbete som utförs av en person som tillhör en annan stats beskick- ning eller karriärkonsulat skall anses som arbete i endast om det är förenligt med bestämmelserna om immunitet och privilegier i de kon- ventioner som anges i 2 och 3 §§ lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Detta gäller även en sådan persons privattjänare. Ett sådant arbete som medför att en person på grund av anknytning till en internationell organisation omfattas av bestämmelserna i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall skall anses som arbete i en- dast i den mån det är förenligt med vad som följer av tillämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen. 3 kap. Socialförsäkringsskyddet Bosättningsbaserad försäkring 1 § Den som är bosatt i är försäkrad för följande förmåner som anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring: 1. ersättning för sjukvård m.m. enligt 2 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna, 2. föräldrapenning på garantinivå, folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension, och re- habilitering och särskilt bidrag enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna. 2 § Den som är bosatt i omfattas även av 1. lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 2. lagen (1969:205) om pensionstillskott, 3. lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag, 4. lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handi- kappade, 5. lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn, 6. lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, 7. lagen (1993:389) om assistansersättning, 8. lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 9. lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, 10. lagen (1996:1030) om underhållsstöd, 11. lagen (1998:702) om garantipension, och 12. lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. 3 § Till den som enligt utlänningslagen (1989:529) behöver ha uppe- hållstillstånd i får förmåner enligt 1 och 2 §§ utges tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte tillbaka än före det att tillståndet beviljats. Förmåner får dock utges före det att tillståndet beviljades om det finns synnerliga skäl. Förmåner enligt första stycket betalas inte ut för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har lämnats till den försäkrade om förmånerna är av motsvarande karaktär.