prop · GM0380 · 1999-01-01 00:00:00 — I kasinoverksamheten hanteras stora värden, både i reda pengar och i form av s.k. marker eller jetonger vilka kan växlas mot pengar. Kameror används för att övervaka dels själva spelet, dels lokalen med både besökare och kasinopersonal. trädde lagen (1998:150) om allmän kamera- övervakning i kraft. Den ersatte då lagen (1990:484) om övervaknings- kameror m.m. Lagen om allmän kameraövervakning bygger på principen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymme som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ändamålet med övervak- ningen väger tyngre än integritetsintresset. Kasinoverksamhet är speciell i det avseendet att spelverksamheten är koncentrerad till en begränsad yta och att insatser och vinster är högre än vad som normalt förekommer i samhället i övrigt. Regeringen bedömer att det är en förutsättning för kasinoverksamhet att anordnaren får möjlighet att kameraövervaka lokalen. Kameraövervakning kan före- bygga brott och med kameraövervakning underlättas möjligheten att avslöja brott. Vidare kan övervakningen användas som hjälpmedel för besökarna och kasinoföretaget om det uppstår oenighet i en viss spelsituation. Avlyssning eller upptagning av ljud bör dock inte få ske utan tillstånd. Kameraövervakning bör ske av allt spel i kasinolokalen. Lagen om allmän kameraövervakning bör alltså ändras så att den som anordnar kasinoverksamhet inte behöver söka tillstånd för användning av övervakningskameror. Någon anmälningsskyldighet för kasinoföretagets del är inte påkallad. Anmälningsskyldigheten har till syfte att underlätta för vid tillsyn. Genom anmälan får reda på var det bedrivs kameraövervakning. Eftersom det kommer att finnas så få kasinon och sådana skall ha kameraövervakning, kommer ändå att känna till kameraövervakningen på kasinot. En anmälnings- skyldighet ter sig då överflödig. 6.8 Spel på kredit, m.m. Regeringens förslag: Den som anordnar kasinospel får inte lämna kredit för insatser i spelet. Anställda eller funktionärer hos den som anordnar kasinospel får inte delta i något spel. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot förslaget. anser att förbudet mot att lämna kredit absolut måste efterlevas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 37 § lotterilagen är det inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt lagen att lämna kredit för insatser i lotteriet. Förbudet syftar till att minska riskerna för spelmissbruk och därmed följande sociala skadeverkningar. Att spela på kredit kan i enskilda fall få allvarliga konsekvenser. Om spelanordnaren ger en spelare kredit för insatser i spelet, kan spelaren inför möjligheten att vinna en stor summa pengar frestas att satsa mycket mer än han eller hon har råd med. Ett sådant förbud mot spel på kredit som finns för lotterier enligt lotterilagen bör därför också införas för kasinospel. Förbudet mot att lämna kredit avser anordnaren av kasinospelet. Detta får dock inte ge upphov till att anordnaren på något sätt verkar för att någon annan erbjuder kredit i anslutning till kasinoverksamheten. Även andra, liknande arrangemang är tänkbara. Det kan finnas anledning för Lotteriinspektionen att i sin tillsynsroll vara uppmärksam på detta. Vilka betalningsmedel som i övrigt får användas för att betala insatserna med bör regeringen få avgöra i samband med att de närmare villkoren för kasinoverksamhet bestäms enligt förslaget till 12 § kasinolagen. Enligt 36 § lotterilagen får anställda eller funktionärer hos den som anordnar vissa spel, bl.a. bingospel och roulettspel, inte delta i lotte- rierna. Ett motsvarande förbud bör gälla för det statliga företag som anordnar kasinospel för att skapa en stark tilltro till spelverksamheten. 6.9 Övriga villkor Regeringens förslag: Regeringen eller Lotteriinspektionen, om regeringen överlåtit det åt den, meddelar villkor och bestämmelser om spelformer, spelutrustning, betalningsmedel och andra särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslår till skillnad från regeringen att det i lagen tas in ett förbud för anställda att ta emot dricks. Remissinstanserna: i anser att det är mindre lämpligt att förbudet att ta emot dricks regleras i lag eftersom förbudet inte föreslås vara straffsanktionerat. Reglering bör ske via anställningsavtal. Hovrätten över och anser att det är oklart huruvida delegeringen av beslutanderätten avser generella regler eller förvaltningsbeslut i det enskilda fallet. Delegeringsmöjligheter av generell art borde samlas i en paragraf. En direkt delegering till Lotteri- inspektionen är inte förenlig med regeringsformen. delar arbetsgruppens mening att dricks skall förbjudas. Övriga remiss- instanser har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna kasinolagen kommer att utgöra grunden för kasinospel i . I lagen bör inte finnas fler bestämmelser än vad som i huvudsak motsvarar den reglering som finns i lotterilagen och som är av betydelse för kasinospel. Lagen behöver kompletteras med bestämmelser av andra slag. Några bestämmelser kan behöva ges förordningsform. Detta gäller i fråga om uttaget av avgifter för ansökningar om tillstånd och för tillsyn. Dessutom behöver en rad villkor meddelas i samband med att tillstånd att anordna kasinospel ges. Även kontroll- och ordningsbestämmelser måste meddelas. I den föreslagna lagen bör därför föras in en bestämmelse, med 12 § lotterilagen som förebild, där det anges att regeringen får förena ett tillstånd till kasinospel med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Regeringen bör ges rätt att överlåta sin befogenhet till Lotteriinspektionen. De villkor som bör meddelas i samband med att tillstånd ges kan t.ex. avse vad som tillåts när det gäller bl.a. spelformer, spelinsatser, betal- ningsmedel, entréavgifter, spelutrustning och öppettider. Detta kommen- teras kortfattat i det följande. Enligt förslaget till kasinolag avses med kasinospel roulett-, kort-, tärningsspel och liknande spel samt spel på automater. Dessa spelformer är de internationellt normalt förekommande spelen. Det finns dock skillnader beroende på olika länders tradition och kultur. Exempelvis är tärningsspel vanligt och mycket populärt på flera håll i världen, men inte tillåtet i eller . I samband med att tillstånd ges bör anges vilka typer av kasinospel som skall accepteras i samt upprättas detaljerade spelreglementen för dessa. Det skall också fastställas minimi- insatser och maximiinsatser för både bordsspel och automater. Det finns enligt regeringens uppfattning anledning att begränsa maximiinsatserna, vilket också i princip alltid görs internationellt. Kontanter är inte längre det självklara betalningsmedlet i samhället. Anordnaren av kasinospelet får inte lämna kredit för insatser i spelet som en spelare i praktiken har samma möjligheter till spel på kredit genom att använda kort som är kopplade till en kredit. Det kan finnas anledning att begränsa vissa typer av betalningsmedel som verksamheten ständigt måste kunna anpassas till förändringar i samhället avseende betalningsmedel. I regeringens tillstånd för kasinospel bör vidare anges att anställda vid ett kasino inte får ta emot dricks. Servicenäringen i samhället har i princip numera avskaffat systemet med dricks. Risken finns att personalen vid spelborden sysslar med organiserat tiggeri vilket försämrar den allmänna atmosfären. I är exempelvis dricks förbjudet av omtanke om gästerna. Personal kan lockas att ge fördelar till spelare som lämnar riklig dricks, vilket ur säkerhetssynpunkt är oförsvarligt. Entréavgift bör tas ut vid besök på ett kasino i . Detta för att markera att besöket sker efter ett medvetet beslut från gästen och för att till viss del hindra personer som inte har ekonomiska möjligheter att besöka kasinot. För stamkunder, stora sällskap m.m. bör undantag få göras. Den utrustning m.m. som används bör vara godkänd av ansvarig tillsynsmyndighet innan den tas i bruk på kasinot. Även öppettider och spelmarkernas (jetongernas) beskaffenhet samt relationen mellan antalet automater och antalet spelbord, vinstprocent, kontrollrutiner avseende spelutrustning och ekonomisk redovisning kan vara sådant som behöver regleras genom villkor eller andra bestämmel- ser. 6.10 Överdrivet spelande Regeringens bedömning: Den som anordnar kasinospel bör aktivt verka för att förebygga och motverka problem med överdrivet spelande. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga är positiva till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Snabba spel, dvs. spelformer där det löper mellan insats och utfall, anses öka risken för överdrivet spelande. Kasinospel och spel på automater är exempel på denna typ av spel. Det kan också finnas ett samband mellan det totala spelutbudet och antalet personer som spelar utöver sina tillgångar. Ytterligare en spel- form i samhället kan därför leda till att det blir fler spelare med svårig- heter att hantera sin egen situation. Enligt fanns det inga belägg för att spel på kasinon av internationellt slag i sig skulle medföra särskilda problem med överdrivet spelande och därmed sammanhängande ekonomiska och sociala problem. Varken i eller i har det enligt den utredningen framkommit något som förändrar den bilden. Detta är också den uppfattning som arbetsgruppen redovisat efter besök i bl.a. och . ansåg vidare att denna typ av kasino- verksamhet inte borde ge upphov till några allvarliga sociala störningar i samhället och att svenskar inte borde vara sämre rustade än andra att hantera de frestelser ett internationellt kasino kan ge upphov till. ansåg dock inte att man skall negligera problemet och risken, men att denna risk redan föreligger när det gäller andra förekommande spel och lotterier i samhället. Vissa begränsningar är enligt utredningen befogade för att motverka sociala skadeverkningar, exempelvis åldersgränser samt krav på legitimering och registrering. har tidigare beslutat att sociala skyddshänsyn måste beaktas när spelformer och verksamheter utvecklas och att statliga bolag bör ges koncessioner för sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär. Ett statligt bolag kan åläggas att ta ansvar och hänsyn som står i strid mot kortsiktiga kommersiella företagsekonomiska över- väganden. Enligt regeringens bedömning är förutsättningarna för att förhindra och motverka överdrivet spelande stora då spelet bedrivs inom en sammanhållen, övervakad och kontrollerad lokal. Dessutom kan i likhet med vad uttalat det statliga företaget åläggas att vidta särskilda åtgärder i syfte att motverka eventuella problem. Som förebild kan det åtgärdsprogram mot spelberoende tjäna som antagits av det statliga kasinoföretaget i , Casino. Åtgärdsprogrammet inne- håller följande punkter: 1. Broschyrer, som förklarar hur spelberoende kan definieras och vilken hjälp som finns att få, är tillgängliga för alla besökare av kasinot. Marknadsföringen vänder sig inte till unga. De anställda informeras och utbildas löpande. Företaget försöker aktivt identifiera spelare med problem. Personliga avtal sluts mellan spelare med problem och anordnaren av spelet i syfte att begränsa spelarens möjligheter att besöka kasinot. Dessa avtal följs upp med personliga samtal. Målet är att policyn skall förfinas och utvecklas. För åtgärder mot spelberoende har särskilda medel anvisats. disponerar avseende forskning om spelberoende och dess sociala konsekvenser. Efter förslag i budgetpropositionen har ytter- ligare avsatts för åtgärder mot spelberoende. Användningsområdet för medlen har vidgats till att utveckla former för förebyggande arbete i syfte att hindra att människor fastnar i ett beteende med överdrivet spelande. 6.11 Tillsyn Regeringens förslag: Lotteriinspektionen skall utöva tillsyn över att kasinolagen och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen följs. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget är positiva. Skälen för regeringens förslag: Kasinospelsverksamhet av internationellt slag kan övervakas på varierande sätt och med olika säkerhets- och ambitionsnivå för tillsyn. I de flesta länder är verksam- heten noga och utförligt reglerad och kontrollerad. Statlig insyn, effektiv kontroll och tillsyn är självklara förutsättningar för en legalisering av internationellt kasinospel i . Lotteriinspektionen är central förvaltningsmyndighet med ansvar för tillsyn av den svenska spel- och lotterimarknaden och lotterilagstift- ningens efterlevnad. Inspektionen bör även svara för tillsynen och kontrollen av kasinoverksamheten. Det utökade ansvarsområdet för inspektionen kräver en effektiv tillsyn och bör föranleda en förstärkning av inspektionen på en del punkter. Myndighetens arbete bör inriktas mot att kontrollera anordnarens interna kontroll avseende rutiner, system, utrustning, säkerhet, penning- hantering m.m. Lotteriinspektionen bör även göra viss kontroll av själva spelverksamheten, men det huvudsakliga ansvaret för att kasinospelet drivs korrekt bör ligga på innehavaren av tillståndet, dvs. det statliga spelföretaget. Lotteriinspektionens spelkontroll kommer främst att ha ett preventivt syfte, i likhet med den kontroll och tillsyn som genomförs av de spel och lotterier som bedrivs i AB Svenska Spels regi. har det införts en ny bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt som innebär att den som yrkesmässigt bedriver bl.a. lotteri- och spelverksamhet skall vara skyldig att, på begäran av eller den myndighet regeringen bestämmer, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt (prop. 1998/99:19, bet. 1998/99 JuU:08, rskr. 1998/99:134). I propositionen sägs det att, om förslagen i promemorian om kasinon av internationellt slag blir föremål för lagstiftning, bör även dessa omfattas av svarsplikten. Genom ändringen i lagen om åtgärder mot penningtvätt har således lagstiftning för att motverka att penningtvätt förekommer inom kasino- verksamheten eller på spelmarknaden i övrigt genomförts. 7 Ändrade regler för automatspel 7.1 Gällande rätt Lotterilagen reglerar, liksom sina föregångare, i stort sett alla former av lotterier. Till lotterier räknas enligt lagen inte bara det som i dagligt tal brukar betecknas som lotterier utan även alla slags spel där vinstmöjlig- heterna är beroende av slumpen, t.ex. tips, vadhållning, bingospel, auto- matspel och roulettspel. I princip krävs tillstånd för att anordna lotterier. Grundtanken är som ovan nämnts att behållningen av lotterierna skall tillfalla staten och föreningslivet. Tillstånd lämnas därför i huvudsak bara till statliga bolag (numera finns bara ett statligt bolag, AB ), AB Trav och Galopp (ATG) samt ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Automatspel regleras i 24 a 27 §§. Lotteriinspektionen och rege- ringen lämnar tillstånd för spel på automater. Tillstånd får lämnas bara i fråga om varuspelsautomater, värdeautomater, penningautomater och skicklighetsautomater (24 a §). I fråga om penningautomater och skick- lighetsautomater får tillstånd lämnas bara om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik (26 §). Dessa automater är inte av intresse i detta sammanhang. Varuspelsautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av varor, är ett undantag från huvudregeln att tillstånd ges bara till staten och folkrörelserna. Tillstånd att anordna spel på sådana automater kan således ges till privata intressenter (25 §). Tillstånd att anordna spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande, kan däremot ges bara till ett företag som ägs av staten (27 §). En närmare redogörelse för villkoren för spel på varuspelsautomater och värdeautomater lämnas nedan. 7.2 Behovet av ändringar i lotterilagen Regeringens förslag: Nya bestämmelser om automatspel införs i lotteri- lagen (1994:1000). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser framför kritiska synpunkter mot ett förslag att bestämmelserna om automatspel ändras , mot bakgrund av att förväntas lämna sitt slut- betänkande . och Statskontoret anser att det saknas nödvändiga konsekvensutredningar av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förhållandevis efter att nu gällande lotterilag trätt i kraft blev lagen föremål för kritik. I en skrivelse till dåvarande framförde Lotteri- inspektionen synpunkter på vilka förändringar i lotterilagen man ansåg borde övervägas. Inspektionen pekade bl.a. på problem med olagliga automater och förordade införandet av ett krav på att alla spel skulle vara godkända av inspektionen. Vidare anfördes att det borde övervägas om inte mindre vinster på värdeautomater kunde få betalas ut i kontanter. Mot bakgrund av bl.a. den kritik som Lotteriinspektionen framfört, genomfördes en utredning som låg till grund för att lotterilagens auto- matspelsbegrepp ändrades så att ett generellt förbud infördes mot annat automatspel än de i lagen särskilt angivna automatspelen. Syftet var bl.a. att det klart skulle framgå att de s.k. Lyckohjulen, där vinsten inte betala- des ut av automaten utan av en person, inte var tillåtna (prop. 1996/97:7, bet. 1996/97:KrU2, rskr. 1996/97:41). Efter den lagändringen har nya problem uppstått beträffande automat- spel. De varor som erhålls vid vinst på varuspelsautomater har efter hand ändrat karaktär. utgjordes vinsterna av t.ex. teddybjörnar, klockor och choklad. utgörs vinsterna vid spel på varuspels- automater huvudsakligen av mindre smycken, plaketter eller dylikt som ofta växlas in mot kontanter. Vinsterna har utvecklats från att ha varit riktiga varor till att utgöra föremål som är avsedda att lösas in mot kontanter. Dessa föremål är små och platta men utformade så att de torde vara att beteckna som varor även om de inte är avsedda att behållas av spelaren. I praktiken har automaterna således fungerat som värde- automater. De automater som används kan till utseendet likna värde- automater eftersom ett värdebevis och en platt inplastad amulett behöver ungefär lika stort utrymme för att komma ut ur automaten. Varuspelsautomater får finnas på fler ställen än värdeautomaterna. Tillstånd till spel på varuspelsautomater får lämnas om spelet anordnas i samband med offentlig nöjestillställning, hotell- och restaurangverksam- het, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738), eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten, eller i samband med bingospel. Spel på värdeautomater får förekomma om spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker enligt alkohollagen. Samtliga spelplatser för värdeautomatspel står således under kontroll även genom att de krav som ställs för tillstånd enligt alkohollagen skall vara uppfyllda. De spelplatser där varuspels- automaterna finns står i regel inte under motsvarande kontroll. I den mån spel på varuspelsautomater bedrivs med traditionella varor och inte med varor som är avsedda att bytas ut mot kontanter är spelet av ett ganska oförargligt slag. Förändringen av varuspelsautomaterna har huvudsakligen skett , närmare bestämt efter det att ovan nämnda lagändring trädde i kraft . Förändringen har medfört att antalet varuspels- automater ökat dramatiskt. Utvecklingen kan belysas av antalet tillstånd till anordnande av spel på varuspelsautomater. meddelade Lotteriinspektionen 14 tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater. uppgick antalet tillstånd till 336 och antalet automater till 637 stycken. uppgick antalet tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater till 2 167 och antalet varuspelsautomater till 4 456 stycken. uppgick antalet tillstånd till spel på varuspels- automater till ca 1 900 och antalet automater till ca 3 000 stycken. En punktskatt på varuspelsautomater infördes med per automat och månad. Detta har sannolikt bidragit till den minskning av antalet varuspelsautomater som skett . Även beträffande spelet på värdeautomaterna finns liknande problem. Det har framkommit att de värdebevis som erhålls vid vinst i stor utsträckning löses in mot kontanter och inte, såsom var avsett, mot presentkort. Mot bakgrund av vad som redovisats kan konstateras att automatspelet i den hårdnande konkurrensen på spelmarknaden i allt högre grad fått karaktären av spel om penningvinster. Detta bör leda till en uppstramning av regelverket som medför att spel om pengar eller pengars värde endast sker i strikt kontrollerade former och därmed motverkar risken för ett omåttligt spelande med åtföljande ekonomiska eller sociala problem, inte minst för ungdomar. Det är stora summor som omsätts vid spel. omsatte svenska befolkningen på spel och lotterier. Statsmakternas uttalade intentioner är att överskottet av spel restaurangkasinon och s.k. marknads- och tivolinöjen undantagna skall fördelas mellan staten, folkrörelserna och hästsporten. Syftet med denna princip är att spelarna inte skall kunna utnyttjas av skrupelfria spelanordnare som, ibland med bedrägliga metoder, på spelarnas bekostnad tillgodoser sina egna ekonomiska intressen. Den kraftiga ökningen av antalet varuspelsautomater har lett till att folkrörelserna inte alls har kunnat tillgodogöra sig lika stora inkomster från automatspel som det funnits anledning att räkna med. En stor del av det samlade överskottet tillfaller i stället kommersiella aktörer. Åtgärder bör därför vidtas så att den avsedda fördelningen av överskottet från automatspel uppnås. Det ökande automatspelet om penningvinster förklaras inte enbart av brister i lagstiftningen. Många sätter sig över lagstiftningen och skulle så göra även om denna gjordes heltäckande och även i övrigt skärptes i olika avseenden. Det går alltså inte att med enbart en skärpt lagstiftning helt förhindra illegalt spel om kontantvinster. Det är t.ex. mycket svårt att komma åt de förfaranden med inlösen av varuvinster och värdebevis mot kontanter som förekommer i samband med varuspelsautomater respektive värdeautomater. Förfaranden av detta slag är svåra att upptäcka och lockande för såväl spelare som spelanordnare. Slutsatsen av det anförda blir enligt regeringen att man bör överväga inte bara skärpningar i lagstiftningen utan också möjligheten att genom en uppmjukning av reglerna om kontantvinster vid värdeautomatspel göra detta spel mer attraktivt. En åtgärd av det sistnämnda slaget skulle ligga i linje med vad som gäller i grannländerna och även i omvärlden i övrigt. skulle enligt tidigare planer redan ha avlämnat sitt slutbetänkande. Mot bakgrund av att har att behandla flera tidskrävande frågor som reglering av spel på Internet, EG-rättsliga aspekter, eventuell ramlagstiftning samt en sammanslagning av lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, har regeringen beslutat att utredningens slutbetänkande inte behöver lämnas förrän till slutet av sommaren. En ny lotterilag kan då träda i kraft tidigast . Såsom redovisats ovan och som någon remissinstans också har påpekat är av automater så stor att det för konsumenten kan framstå som osäkert vad det är för en sorts spelautomat som han eller hon har framför sig. Det är därför angeläget att redan nu försöka bringa ordning när det gäller användningen av automaterna. Mycket av det som har redovisats ovan kan också sägas om förströ- elseautomater, vilka regleras i lagen om anordnande av visst automatspel. har i sitt delbetänkande även lämnat förslag som skulle leda till att spelet på sådana automater begränsades.