prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — Förslaget om tudelning av socialförsäkringen innebär ett led i den ren- odling av försäkringssystemen som pågår i : en renodling efter olika orsaker till behovet av förmåner. Införandet av en särskild försäkring som skall gälla vid arbete här i landet kommer vidare att förenkla och underlätta försäkringskassornas handläggning av försäk- ringsärenden enligt förordning (EEG) nr 1408/71, som generellt utgår från en försäkrads arbete när den tillämpliga nationella lagstiftningen skall bestämmas. Om man vill beskriva den föreslagna tudelningen som en lagvalsfråga, kan man tala om två tillämpliga lagstiftningar: lex loci (arbetslandets) resp. lex loci domicilii (bosättningslandets). För de båda huvudgrenarna av socialförsäkringen skall gälla vissa skilda villkor, men inom varje gren skall enhetligheten vara så stor som möjligt. Där bör t.ex. inte medborgarskapet ha någon betydelse, om det inte gäller tillämpning av något internationellt avtal. Det bör därför inte längre finnas särregler för svenska medborgare i lagstiftningen. Om sådana regler behålls, skulle de ändå i vissa situationer få tillämpas lika för medborgare från en rad andra länder i , och , vilka har internationella avtal med EU om s.k. likabehandling. Bestämmelser om likabehandling återfinns även i våra bilaterala socialförsäkringskonventioner. Även om vårt förslag medför en större enhetlighet inom socialförsäk- ringen kommer det nödvändigtvis att fortfarande finnas två persongrup- per för vilka särskilda regler kan gälla inom varje gren av försäkringen: dels EES-medborgare och likställda som kan åberopa förordning 1408/71 eller vissa liknade regler, dels medborgare som omfattas av någon bila- teral socialförsäkringskonvention. Det står inte ett land fritt att bestämma vad som helst i den nationella lagstiftningen, om det t.ex. kan uppfattas som diskriminering mot medborgare i de länderna. Detta utgör också ett tungt vägande skäl för att den nya arbetsbaserade försäkringen skall gälla lika för alla som arbetar i . Den nya ordningen med en arbetsbaserad gren av socialförsäkringen kommer i allmänhet inte att innebära några större förändringar för dem som både bor och arbetar i . 5.3 Enhetliga försäkringsvillkor Regeringens bedömning: Med försäkrad bör avses den som ingår i den personkrets som skyddas av de olika trygghetssystem som ingår i socialförsäkringen. Regeringens förslag: Endast ett försäkringsvillkor skall gälla för var och en av de två försäkringsgrenarna: bosättning i respektive arbete i . Varken inskrivning hos eller svenskt medborgarskap skall längre vara något försäkringsvillkor. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Emellertid föreslår utredningen även väntetider och nedre in- komstgränser. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Kammarrätten i och Länsrätten i anser att resultatet av översynen är tämligen begränsat när det gäller att uppnå enhetliga regler. Skälen för regeringens förslag: Syftet med översynen av begreppet försäkrad inom socialförsäkringen är att åstadkomma mer enhetliga för- säkringsvillkor för likartade förmåner. Målsättningen är att det för varje förmån klart skall framgå vilka villkor som gäller för rätt till förmånen. En enhetlig användning av begreppet försäkrad inom socialförsäkringens olika förmåner kommer att underlätta handläggningen av enskilda försäk- ringsärenden. (avsnitt 5.1) har konstaterats att det inte är ändamålsenligt att definiera socialförsäkringsbegreppet utifrån strikt teoretiska eller princi- utgångspunkter. I stället bör socialförsäkringen definieras utifrån ett pragmatiskt synsätt. Vid urvalet av de förmåner eller trygghetssystem som bör hänföras till socialförsäkringen har vi utgått från hur dessa ad- ministreras. Flertalet av de trygghetssystem som administreras av Riks- försäkringsverket, och de allmänna försäk- ringskassorna hänförs därför till socialförsäkringen. Termen försäkrad förekommer bara i en del av de författningar som reglerar de förmåner som hänförs till socialförsäkringen, främst i AFL, LAF och lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Däremot används inte begreppet försäkrad i t.ex. lagen (1998:702) om garantipension, lagen (1998:703) om handikappersättning och vård- bidrag, lagen (1996:1030) om underhållsstöd och lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. I de författningar som inte använder begreppet för- säkrad förekommer formuleringar såsom den som ... , ibland med till- lägg av krav på försäkring enligt AFL. i texterna anges den för- månsberättigade som t.ex. sökande, ersättningsberättigad, pensionär, pen- sionsberättigad, bidragsberättigad, barn, handikappad, funktionshindrad, vårdare och stödtagare. Regeringen anser det inte meningsfullt att i detta sammanhang införa nya benämningar i dessa hänseenden. Vi anser det väsentliga vara att bestämma ett begrepp som kan användas för att be- teckna den som generellt omfattas av bestämmelserna i de författningar som reglerar de förmåner vi hänför till socialförsäkringen. I fortsättning- en används uttrycket försäkrad i en sådan mera allmän betydelse om den som ingår i den skyddade personkretsen. Även uttrycket försäkring använder vi som en samlande term. Som tidigare redovisats föreslås att socialförsäkringen skall delas i två delar: en del med förmåner som grundas på bosättning i och en del med förmåner som grundas på förvärvsarbete i . Regeringens förslag innebär således att bara ett grundläggande försäkringsvillkor skall gälla för respektive huvudgren, nämligen bosättning i respektive arbete i . Försäkrad enligt AFL är den som är svensk medborgare eller bo- satt i . Dessa villkor kombineras på olika sätt med krav på bosätt- ning, inskrivning i försäkringskassa, svenskt medborgarskap och in- komster. Sådana kombinationer förekommer även i andra lagar som an- sluter till AFL. förekommer även krav på folkbokföring. I ett par fall utanför AFL saknas grundläggande villkor. Vidare förekom- mer i något fall bara en föreskrift om att bidraget utges av den försäk- ringskassa där den enskilde är inskriven. Försäkrad enligt LAF är den som arbetar i . Det har med andra ord växt fram ett mycket komplext regelsystem genom vilket den skyddade personkretsen avgränsas för respektive förmån. Detta har gjort socialförsäkringen svår att överblicka och förstå. Med nu framlagt förslag kommer dessa kombi- nationer av olika grundvillkor att försvinna. Regeringen föreslår också att begreppet inskrivning hos försäkrings- kassa skall utmönstras som försäkringsvillkor. Som närmare redovisas i avsnitt 11.1 har inskrivningen numera spelat ut sin roll. Med en försäk- ring som delas i en arbetsbaserad och en bosättningsbaserad gren skulle en ordning med in- och utskrivning av alla som förvärvsarbetar endast temporärt i bli i det närmaste ohanterlig. Vi föreslår därför i princip att man övergår från en total registrering av försäkrade till en registrering av försäkringsfall. För dem som är bosatta i blir det ingen större skillnad. Övriga försäkrade behöver däremot registreras bara i den mån det behövs för att tillgodoräkna förmåner eller betala ut ersätt- ningar. Den som både är bosatt och har arbete i kommer att vara för- säkrad för såväl bosättnings- som arbetsbaserade förmåner. För en sådan person kommer det i allmänhet inte att bli några större förändringar i socialförsäkringsskyddet. Vidare kommer det, som tidigare konstaterats, fortfarande att finnas två persongrupper för vilka särskilda regler kan gälla inom varje försäkringsgren: dels EES-medborgare och likställda som kan åberopa förordning (EEG) nr 1408/71 eller liknade regler, dels medborgare som omfattas av någon bilateral socialförsäkringskonvention. Beträffande de fall i vilka endast svensk lag är tillämplig anser regeringen att försäkringen bör gälla lika för alla som är bosatta eller arbetar i . Vi föreslår därför att det i svensk lagstiftning om socialförsäkring inte längre skall finnas särregler för svenska medborgare. Vårt förslag innebär främst att svenska medborgare inte längre skall vara generellt försäkrade för inkomstgrundad ålderspension på grund av sitt medborgarskap, dvs. oberoende av såväl bosättnings- som arbetsförhållanden. Vidare innebär det att alla och inte som enbart svenska medborgare kan få uppbära s.k. ATP-grundad folkpension även om de bosätter sig utomlands. Enligt nuvarande lagstiftning är det endast svenska medborgare som kan få folkpension utbetald under bosättning utanför . Det gäller den s.k. ATP-grundade folkpensionen, som tjänas in med 1/30 någon tillgodoräknas ATP-poäng. Likabehandling på socialförsäk- ringsområdet är emellertid en allmänt accepterad internationell målsätt- ning, som också manifesterats i många internationella konventioner. Dessutom kan inte upprätthålla lagstiftningens särregler för ut- ländska medborgare i förhållande till medborgare i EES-länder eller kon- ventionsländer. Även med hänsyn till det reformerade ålderspensionssystemet finns det skäl att avskaffa särreglerna. I det reformerade pensionssystemet kommer en exportabel pension att tjänas in baserad på hela inkomsten, dvs. även på det första prisbasbeloppet som enligt hittillsvarande lagstiftning i stället ger rätt till folkpension. Enligt de reformerade reglerna för ålders- pension kommer intjänad pensionsrätt för personer födda att räknas om på sådant sätt att den intjänade rätten till folkpension i praktiken omvandlas till en rätt för alla oavsett medborgarskap till fullt exportabel inkomstgrundad pension. Ett bibehållande av särbehandlingen av utländska medborgare vad gäller rätten till ATP-grundad folkpension skulle således även bli åldersdiskriminerande genom att särbehandlingen endast skulle gälla utländska medborgare födda . Regeringen anser det dessutom mer ändamålsenligt att låta svensk socialförsäkring omfatta dem som har en faktisk anknytning till , såsom bosättning eller arbete, än dem som har endast en formell anknyt- ning, såsom medborgarskap. Utredningen har föreslagit regler om väntetid för såväl bosättnings- baserade som arbetsbaserade förmåner. Vad gäller den arbetsbaserade försäkringen föreslår utredningen en väntetid under vilken förmåner inte skall utges. Enligt utredningen skulle denna väntetid tillämpas endast i samband med att den arbetsbaserade försäkringen börjar gälla. Som närmare utvecklas i avsnitt 7.6 anser regeringen emellertid att det inte skall införas någon väntetid för den arbetsbaserade försäkringen. Beträffande den bosättningsbaserade försäkringen föreslår utredningen att det, med vissa undantag, skall gälla en väntetid under vilka förmåner inte skall utges i samband med att den för- säkringen börjar gälla. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.4.1 anser rege- ringen att några särskilda väntetider inte heller skall införas för den bo- sättningsbaserade försäkringen. Härigenom uppnås ett enklare regelsys- tem och mer enhetliga villkor kommer att gälla för rätt till utbetalning av förmåner. Möjligheten att få förmåner kommer dessutom att bättre sam- manfalla med försäkringstiden. I likhet med utredningen anser regeringen att det bör införas gemen- samma bestämmelser om utgivande av förmåner för tid då någon vistas utomlands. Den frågan behandlas nedan i avsnitt 10. För vissa förmåner, såsom t.ex. föräldrapenning över garantinivån och bosättningsbaserade pensionsförmåner, föreslår vi att det liksom skall finnas särskilda kvalifikationsregler beträffande vistelse och arbete i . Detta ut- vecklas närmare i avsnitten 6 och 7. 5.4 En ny gemensam lag Regeringens förslag: Grunderna för det tudelade försäkringssystemet skall regleras i en ny lag, socialförsäkringslagen, som skall innehålla vissa gemensamma bestämmelser för de olika förmånerna. I denna lag skall det finnas bestämmelser om bosättning och arbete i , omfattningen av de två försäkringsgrenarna, försäkringstider, utgivan- de av ersättning utomlands samt anmälan och handläggning av ären- den. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att reglera vissa gemensamma frågor för de olika förmånerna inom socialförsäkringarna i en gemensam lag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Några få instanser framför kritik i denna del. Hovrätten över och anser det vara ett framsteg att samla vissa basregler i en gemensam lag, vilken kan ses som en ansats till en socialförsäkringsbalk. Kammarrätten i och länsrätterna i resp. län ifrågasätter om det är motiverat att bryta ut vissa frågor och reglera dem i en särskild lag. Kammarrätten anför att den föreslagna lagen innehåller omfattande undantag och förbehåll för vissa förmåner och anser det svårt att tillgodo- göra sig innehållet i den föreslagna lagen. Länsrätten i anför samma synpunkter samt tillägger att systemförändringar med ram- lagar ofta ger problem, eftersom lagstiftaren inte kan förutse alla undan- tagssituationer i den praktiska tillämpningen. Länsrätten i län för- ordar att bestämmelserna snarare återfinns i de olika förmånslagarna än i en särskild lag och anser att en ökad integrering av socialförsäkringsför- fattningarna kan utgå från AFL. anser att förslaget medför en högst väsentlig förbättring med avseende på transparens i ak- tuellt lagstiftningskomplex och tillstyrker en socialförsäkringslag med principiell utformning enligt förslaget. anser det värdefullt med en lag i vilken övergripande och gemensamma regler för socialförsäkringen kan samlas och anför att den föreslagna lagen vid ikraftträdandet bör innehålla de gemensamma bestämmelser som finns i AFL. Enligt verket kan en sådan gemensam lag vara ett första steg mot en successiv samordning i en socialförsäkringsbalk. Även Riksskatte- verket anser det välmotiverat att de grundläggande villkoren regleras i en särskild lag. Statskontoret anser att reformarbetet redan från början bör inriktas på den av utredningen antydda utvecklingen av en socialförsäk- ringsbalk. och allmänna för- säkringskassa tillstyrker förslaget att införa en gemensam socialförsäk- ringslag. i (LO) ser positivt på idén att tyd- liggöra reglerna för de olika förmånerna och att sträva efter samstämmig- het i fråga om begreppsdefinitioner. Skälen för regeringens förslag: har det växt fram en komplexitet som gjort att socialförsäkringen har blivit svår att överblicka och förstå. Syftet med våra förslag att skapa mer enhetliga försäkrings- villkor är att det för varje förmån klart skall framgå vilka villkor som gäller och att reglerna skall ges en tydlig utformning. Regeringen har i det föregående föreslagit att socialförsäkringarna i princip skall delas i två huvudgrenar: en för garantibelopp och bidrag samt en för inkomstförlust. Olika regler skall gälla för varje gren, men inom respektive gren skall reglerna vara så enhetliga som möjligt. Den ena försäkringen grundas på bosättning i , den andra på arbete i . Den arbetsbaserade försäkringen kräver enligt vår mening att regler om vad som skall räknas som arbete i införs för hela den försäkringsgrenen. Bestämmelser av sådan karaktär finns i lagvals- reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 men i svensk lagstiftning enbart i LAF. Vidare behövs regler om när försäkringen börjar respektive upphör att gälla. Vi föreslår också nya regler om förmåner för tid då någon vistas utomlands samt nya regler om vilken försäkringskassa som skall besluta i ärenden. Även den bosättningsbaserade försäkringen bör kompletteras och justeras såvitt gäller personkretsen. Sammantaget med den arbetsbaserade försäkringen är det fråga om ganska omfattande lagänd- ringar. Även om man avstod från vissa ändringar torde det vara uteslutet att ta in alla nödvändiga regler i varje försäkringslag som gäller . Det kunde visserligen ligga ett värde i att ha alla regler om en viss förmånsform i en och samma lag. I flertalet av de berörda lagarna finns emellertid flera olika hänvisningar till lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), både när det gäller försäkringsvillkoren och beträffande administrativa föreskrifter. De först nämnda hänvisningarna borde man försöka slopa, men de senare måste rimligen behållas. Således skulle ingen lag utom AFL kunna vara heltäckande. De nya reglerna låter sig dock inte utan vidare inplaceras i AFL. Det skulle visserligen kunna göras men de nya reglerna är ganska omfattande och ger uttryck för ett annat system än det som AFL bygger på. Härtill kommer att ålderspensionsbestämmelserna har brutits ut från AFL i samband med reformeringen av ålderspensionssystemet. Det reform- arbete som pågår beträffande andra socialförsäkringsför- måner kan medföra att ytterligare förmåner kommer att brytas ut ur AFL. Av bl.a. de skäl som anförts föreslår regeringen att de nya bestäm- melserna tas in i en ny gemensam lag för socialförsäkringen, socialför- säkringslagen (SofL). Denna bör innehålla inledande bestämmelser om det nya systemet för indelning och författningsreglering av försäkringen samt regler om bosättning och arbete i , omfattningen av de båda försäkringsgrenarna, inträde och utträde, utgivande av ersättning utom- lands samt anmälan och beslut hos försäkringskassorna. I AFL och andra lagar införs hänvisningar till den nya socialförsäkringslagen. De ersätter i åtskilliga fall redan förekommande hänvisningar till AFL. Med den överskådlighet som uppnås genom den nya socialförsäk- ringslagen underlättas de tillämpande organens verksamhet, bl.a. när det gäller att lämna information till allmänheten. De försäkrade kan också själva få en bättre överblick. Försäkringssystemet kommer också att hållas samman genom att det i en lag dels anges vilka förmåner som ingår i socialförsäkringen, dels finns gemensamma föreskrifter om avgränsningen av den skyddade per- sonkretsen. Med en sådan uppbyggnad underlättas en helhetssyn på socialförsäkringen, vilket kommer att motverka en framväxt av ett splitt- rat försäkringssystem med förmåner som riskerar att överlappa varandra. Vidare underlättas framtida reformer med hänsyn till att den skyddade personkretsen för förmånerna definieras i en gemensam lag. 6 Den bosättningsbaserade försäkringen 6.1 Försäkringsvillkor och bosättningsbegreppet Regeringens förslag: Det grundläggande villkoret för att en person skall tillhöra den krets som omfattas av grundskyddet inom socialför- säkringen, främst förmåner som utges med garantibelopp och bidrag, skall vara att han eller hon anses bosatt i . Varken svenskt medborgarskap eller inskrivning hos allmän försäkringskassa skall längre vara något villkor för att tillhöra personkretsen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringen med anslutande bidragssystem skall, som har utvecklats i de allmänna övervägandena, delas in i två delar. Utgångspunkten är därvid att till den ena delen hän- förs förmåner som är beroende av att den enskilde har förvärvsarbete. Den delen behandlas i avsnitt 7 om försäkring vid arbete i . Till den andra delen, dvs. de nu aktuella bosättningsbaserade förmånerna, hänförs sådana förmåner som utgör bidrag. Förmåner som ges med garantibelopp, t.ex. föräldrapenning i vissa fall, skall också räknas dit. Gemensamt för dessa förmåner kan sägas vara att de utgör ett grund- skydd. Även den som inte har förvärvsarbete skall naturligtvis omfattas av detta grundskydd. Det faller sig mot denna bakgrund naturligt och mest praktiskt med den ordningen att dessa förmåner skall utges av det land där den enskilde är bosatt. I åtskilliga fall saknar denne anknytning till något annat land. Med hänsyn till den allt mer ökade internatio- naliseringen och för att uppnå enhetlig användning av begreppet för- säkrad skall svenskt medborgarskap inte vara något villkor för att tillhöra den skyddade personkretsen. Skälen härför har vi utvecklat närmare i avsnitt 5.3. Beträffande de bosättningsbaserade förmånerna skall således bosättning här i landet vara det grundläggande villkoret för att den enskilde skall vara försäkrad, dvs. ingå i den skyddade personkretsen. Regeringen vill betona att avsikten inte är att ändra rätten till de förmåner som enligt nuvarande ordning utges enbart på grundval av bosättning i . För att en person i det enskilda fallet verkligen skall erhålla en förmån är det naturligtvis inte tillräckligt att han eller hon ingår i den skyddade personkretsen. Det måste dessutom föreligga någon omständighet som framkallar försäkringsfallet eller utbetalning av det aktuella bidraget. Vilka omständigheter som ger denna effekt växlar mellan olika förmåner beroende på vad respektive förmån är avsedd att skydda mot eller ge trygghet för. 6.2 Bosättningsbegreppet Regeringens förslag: Inom socialförsäkringen skall även fortsätt- ningsvis i princip samma bosättningsbegrepp användas som inom folkbokföringen. Det är som skall bedöma om den enskilde med avseende på socialförsäkringen skall anses bosatt här i landet. Ett enhetligt bosättningsbegrepp skall gälla för samtliga bo- sättningsbaserade förmåner inom socialförsäkringen. Den som kommer till anses bosatt här, om det kan antas att vistelsen här kommer att överstiga . En i bosatt person som lämnar landet anses fortfarande bosatt här, om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. tillstyrker förslaget men anför att det även fortsättningsvis kommer att finnas skillnader mellan folkbokfö- ringens och socialförsäkringens bosättningsbegrepp. Även Riksskatte- verket tillstyrker förslaget men tillägger att lagförslaget behöver justeras för att helt ansluta till folkbokföringen i de fall när en person flyttar till för att stanna precis eller flyttar från för att stanna utomlands i precis . allmänna försäkringskassa anför att det i tveksamma fall ankommer på den enskilde att förete sådan utredning att kassan har fog för ett visst antagande om vistelsens längd, vilket kommer att innebära ökat utredningsarbete. i världen vänder sig mot att det tillämpas olika bosättningsbe- grepp för medborgares skattskyldighet respektive sociala rättigheter. Bakgrund: Ett villkor för att en person skall tillhöra den skyddade personkretsen är för flertalet förmåner att han eller hon anses bosatt här i landet. Bosättningskravet utgör ett reellt försäkringsvillkor som ibland uttrycks på ett indirekt sätt. Den enskilde skall t.ex. vara inskriven hos , vilket förutsätter att det anses föreligga svensk bosätt- ning. Svensk socialförsäkring kan till sin karaktär därför sägas vara bosättningsbaserad. Det förhållandet att den enskilde anses bosatt här i landet innebär att det finns sådan anknytning hit att han eller hon enligt nationell rätt omfattas av socialförsäkringen. Grundläggande bestämmelser om bosättning finns i folkbokförings- lagen (1991:481, FBL). Men bosättningsbestämmelser förekommer också i andra författningar. Bosättningsbegreppet inom skatterätten avviker från folkbokföringens. För socialförsäkringens vidkommande finns särskilda bosättningsbestämmelser i främst 1 kap 3 5 §§ AFL. Bosättningsbegreppet inom socialförsäkringen ansluter väsentligen till det inom folkbokföringen. Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i . Enligt 1 kap. 3 § första stycket andra meningen AFL anses en försäkrad som lämnar fortfarande bosatt här, om utlandsvistelsen avses vara längst . Bestämmelser om bosättning finns också i föreskrifter (RFFS 1998:11) om inskrivning och avregistrering hos allmän försäkringskassa. Enligt 2 § föreskrifterna anses en person bosatt i , om han har sitt egentliga hemvist här eller om han kommer hit med avsikt att vistas här stadigvarande. Detsamma gäller den som avser att vistas här för förvärvsarbete eller studier, dennes med- följande make eller därmed likställd och barn . Det före- kommer således ett intentionsvillkor såväl vid inflyttning till som vistelse utomlands.