prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta förhållande och det faktum att är huvudsakligt operationsområde för de strategiska ubåtarna understryker områdets vikt för . som de strategiska ubåtarnas tillgänglighet har reducerats är styrkornas betydelse för den ryska krigsmakten avhängig den bedömning man från rysk sida gör av dessa och övriga kärnvapenstyrkors sårbarhet respektive möjlighet att bidra till en rysk andraslagsförmåga. Som nämnts ovan i avsnitt 4.4 kan dock kärnvapensstrategiska betydelse komma att avta . med sin dominerande militära kapacitet bibehåller dock sitt strategiska och säkerhetspolitiska intresse för regionen och är det land utanför norra som militärt har störst möjlighet att påverka en kris eller konflikt i regionen. Det polska medlemskapet i Nato medför en ny strategisk situation i . får genom sin allt mer tydliga förankring i de västliga strukturerna en tyngre roll och ett större ansvar som säkerhetspolitisk aktör i vårt södra närområde. I de flesta länder i vårt närområde sker en ökad satsning på internationell krishantering och som ett led i detta fördjupas och utvecklas samverkansförmågan och den gemensamma övningsverksamheten inom ramen för PFF. Taktiska kärnvapen förekommer i betydande mängd i den ryska delen av . Deras antal regleras av de ensidiga ryska och amerikanska deklarationerna från åren 1991-92 om reduktion av de totala arsenalerna. De förhandlingar som pågår om en revidering av CFE- avtalet kan komma att påverka situationen avseende konventionella stridskrafter också i vårt närområde bl.a. genom flankreglernas utformning och möjligheten av att fler länder ansluter sig till avtalet. 4.5.1 Utvecklingen i den ryska krigsmakten En reformering av den ryska krigsmakten har inletts men processen har gått trögt och ytterligare försvårats av den ekonomiska krisen. De allt sämre ekonomiska utsikterna för krigsmakten gör att det inte är troligt att man kan uppnå en mindre och mer modern krigsmakt , vilket är målet med militärreformen. Därtill är det svårt att se någon snar lösning på de sociala problem och den demoralisering som utvecklas inom krigsmakten. De mycket allvarliga problemen inom krigsmakten har medfört att ledningsförmågan är starkt reducerad. Det är svårt att bedöma vilka möjligheter som finns att bygga upp en ny ledningsförmåga. Ju det tar att genomföra en försvarsreform desto sämre blir förutsättningarna att tillväxa. Efter hand närmar sig också den tidpunkt då det är möjligt att iståndsätta befintliga förband. Möjligheterna att mobilisera ytterligare förband är mycket begränsade. De få delar av krigsmakten som endast i mindre utsträckning drabbats av problemen inom krigsmakten kan dock alltjämt utgöra kärnor i en ny organisation även vid en snabbare tillväxt. Markstridskrafternas numerär har fortsatt att minska även under den senare delen av dvs.talet. Krigsdugligheten vid kvarvarande förband är på en kritiskt låg nivå. Endast ett fåtal divisionsförband torde vara stridsdugliga. Luftlandsättningstrupperna och specialtrupperna (spetsnaz) avviker i viss mån från detta mönster. Detsamma gäller för ett mindre antal prioriterade förband som är tänkta att utgöra bas för en ny struktur. Vissa delsystem inom flygstridskrafterna är i teknisk paritet med motsvarande system i väst vilket innebär att en stor del skulle kunna användas taktiskt för . Tillgången till dessa delsystem skapar förutsättningar för att kunna upprätthålla en relativt stor volym av kvalificerade flygstridskrafter. En förutsättning för att upprätthålla tillgängliga flygstridskrafter är dock att man löser de nuvarande problemen med att underhålla befintlig materiel. Lyckas man inte med detta minskar successivt tillgången till taktiskt användbara flygplan. Tillgången till flygplan är inte det enda problemet utan det fordras även en väsentligt ökad flygträning för att få till stånd en större fungerande organisation. Den genomsnittliga flygtiden för piloterna har fortsatt att minska och är mycket låg i många förband. Det militära transportflyget används i ökad utsträckning för civila transportuppdrag vilket fört med sig att flygplanen har underhållits som piloterna getts flygträning. Det generella utbildningsläget medger dock inte att några större militära operationer genomförs utan omfattande övning och kompletterande utbildning. antar en avsevärt mer defensiv marin strategi . För Östersjömarinen torde uppgifterna bestå i försvar av basområden, skydd av sjöfart, främst mellan och samt underrättelseinhämtning. Dessutom har man viss möjlighet att enskilt eller tillsammans med flygstridskrafter genomföra enstaka offensiva eller framskjutet defensiva uppgifter mot begränsade mål. Sjöstridskrafternas utskjutningsanordningar för taktiska kärnvapen finns fortfarande kvar även om kärnladdningarna lagras på land. I finns alltjämt stor tillgång till kemiska stridsmedel som skulle kunna sättas in även långt utanför det egna landet. Det går inte heller att utesluta att den forskning som bedrivs på det biotekniska området, främst det gentekniska, kan komma att användas för att utveckla B-stridsmedel. Den internationella kontrollen av kemiska vapen är av vikt för att förhindra spridning och utveckling av dessa typer av vapen. Det är också önskvärt att liknande mekanismer införs för kontroll av biologiska vapen. har också ett stort antal kärnvapen, såväl taktiska som strategiska. Att underhålla dessa system är dock kostnadskrävande och det är en betungande uppgift för den redan hårt ansträngda krigsmakten. De konventionella stridskrafternas sjunkande status och operativa förmåga är en av förklaringarna till att i sina senaste två officiellt fastställda riktlinjer för säkerhetspolitiken övergått till en avsevärt starkare framtoning av kärnvapen som ett avskräckningsmedel. Riktlinjerna anger inte längre att avstår från att börja använda kärnvapen och ett flertal fall anges som skulle kunna utlösa en vedergällningsattack med kärnvapen. Enligt riktlinjerna utesluts inte heller en användning av taktiska kärnvapen i lokala konflikter eller vid angrepp från en stat som är allierad med en kärnvapenmakt. En sådan insats eller hot om en sådan i vårt närområde skulle självfallet få mycket allvarliga konsekvenser för säkerhet. START-II avtalet om reducering av strategiska kärnvapen har ännu inte ratificerats av det ryska parlamentet. Framförallt har kritik riktats mot kostnaderna för att genomföra avtalet, i synnerhet vad gäller den föreskrivna omvandlingen av kärnvapensystem med flera stridsspetsar till system med en stridsspets. Någon materielanskaffning av nämnvärd omfattning kommer inte att kunna göras till den ryska krigsmakten. Den ryska materielutvecklingen är därför beroende av möjligheter till export. Exportmöjligheterna har drabbats hårt av den globala ekonomiska krisen. I några industrisektorer har man lyckats upprätthålla en viss produktion och utveckling av konkurrenskraftig materiel. Det gäller särskilt inom den ryska flyg-, missil-, ubåts- och rymdindustrin. Förmågan att vidmakthålla och utveckla kompetens är avgörande för om och när kan börja utforma en modern krigsmakt i enlighet med reformplanerna. 4.5.2 Militära operationsmöjligheter i närområdet Möjligheterna att skapa en rysk förmåga att genomföra större militära operationer i det nordeuropeiska området är än mer begränsade i förhållande till mitten av . En omfattande uppbyggnad av den ryska krigsmakten kräver en målmedveten satsning och stora ekonomiska uppoffringar för det ryska samhället. Det går dock inte att helt utesluta möjligheten att vid ett radikalt förändrat politiskt klimat försöker bygga upp styrkor baserade på den krigsmateriel man har . Det omfattande kontrollsystem som utvecklats bl.a. inom ramen för möjliggör en ökad insyn och försvårar en omfattande iståndsättning. Regeringens bedömning är att ett invasionsföretag syftande till ockupation av inte ter sig möjligt att genomföra , förutsatt att vi har kvar en grundläggande försvarsförmåga. Ett angrepp mot ett baltiskt land torde dock efter viss iståndsättning kunna genomföras på kort sikt, vilket tydligt skulle få negativa konsekvenser för och säkerhet. I samband med allvarligare incidenter och kriser i vårt direkta närområde kan redan på kort sikt komma att bli föremål för begränsade militära operationer eller hot om sådana. I ett sådant läge skulle begränsade sjö- och flygstridskrafter, kryssningsrobotar och ballistiska missiler kunna sättas in mot svenska enheter eller svenskt territorium. På medellång sikt kan andra medel som fjärrstridskrafter med mer utvecklad precisionsbekämpningförmåga och mindre insatsförband komma att användas i sådana operationer. Det går inte heller att utesluta hot om insats med större eller mindre inslag av alternativa metoder som informationskrigföring eller massförstörelsevapen 5 Säkerhetspolitikens mål och inriktning av försvarspolitiken m.m. 5.1 Försvarspolitikens avgränsning och roll i säkerhetspolitiken Regeringens bedömning: säkerhetspolitiska läge är gott. Även om osäkerheten om utvecklingen i består, finns det anledning att utnyttja läget till att sänka kostnaderna för vårt försvar och genomföra en omstrukturering av detta. För att säkra den positiva utvecklingen är det viktigt att det euro-atlantiska säkerhetssamarbetet utvecklas och inte minst att fortsätter att delta. säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av utvecklingen i omvärlden och av att vi samverkar med andra länder inom utrikes- och säkerhetspolitiken. internationella säkerhetssamarbete behöver utvecklas och fördjupas. Vi deltar både militärt och civilt på flera platser i världen. Våra insatser till stöd för FN:s och arbete för fred och säkerhet stärker också vår egen säkerhet. EU-medlemskapet är ett nav för vårt deltagande i det europeiska arbetet för fred och säkerhet. Amsterdamfördraget utvecklar ytterligare våra möjligheter att samarbeta inom försvars- och säkerhetspolitiken när det gäller krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Vårt samarbete med Nato och andra partnerländer i och inom Partnerskap för fred samt vårt breda säkerhetssamarbete i och i är till nytta för den samlade säkerheten. Skälen för regeringens bedömning: Under det var ett storkrig mellan maktblocken i det helt dominerande hotet och säkerhetspolitik fokuserades på att söka undvika att skulle dras in i ett sådant krig. Försvaret inriktades därvid helt på att kunna möta ett väpnat angrepp i form av en invasion av landets territorium. fokuseras intresset på en säkerhetspolitiskt mer mångfacetterad bild av tänkbara yttre risker och hot mot vårt lands säkerhet. Den sträcker sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hoten mot vårt lands territorium, som vi inte kan utesluta på lång sikt, via mer begränsade väpnade angrepp till olika typer av sabotagehandlingar. Även de instrument som står till förfogande har utvecklats från militära medel till t.ex. hot med massförstörelsevapen och informationskrigföring. har efter det inom ramen för det allt bredare internationella säkerhetssamarbetet betydligt större möjligheter än tidigare att påverka förhållandena i omvärlden. Vårt medlemskap i spelar här en central roll. bedriver också i ökande omfattning ett samarbete med Nato inom ramen för , Partnerskap för fred och i de pågående fredsfrämjande insatserna på . Genom att delta i internationell fredsfrämjande verksamhet kan vi direkt påverka säkerhetsläget. Vi kan aktivt medverka till en utveckling i omvärlden som minskar riskerna för konflikter och krig och bidrar till varaktigt förtroendefulla och fredliga relationer mellan alla länder. Detta omfattar också ett aktivt deltagande i konflikthantering vid uppkomna kriser. Det finns i vårt samhälle hot och risker som följer av den tekniska utvecklingen och de moderna, allt mer komplexa samhällenas sårbarhet. Dessa kan i viss mån uppvägas av den robusthet man försöker bygga in i moderna system samt av de stora samhälleliga resurser i övrigt som rätt organiserade kan användas för att hantera störningar av olika slag. Problemen måste likväl ständigt uppmärksammas. Katastrofartade olyckor och andra extraordinära situationer kan medföra svåra påfrestningar, t.ex. genom allvarliga störningar i infrastrukturen. I säkerhetspolitiken bör därför, med de begränsningar som anges i det följande, ingå att förebygga och skapa en beredskap att hantera extraordinära situationer som utan att direkt hota landets fred och självständighet likväl kan innebära svåra påfrestningar på samhället. som säkerhetsbegreppet vidgas är det inte rimligt eller hanterligt att anse att allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhetspolitisk relevans. Säkerhetspolitiken bör enligt regeringens mening avse sådana hot mot säkerheten som kan innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Det innebär att hoten måste ha en viss dignitet (dvs. avse samhället eller många människor snarare än enskilda verksamheter eller individer). Sådana hot har ofta även försvarspolitisk relevans genom att totalförsvarsresurser i större eller mindre utsträckning kan användas för att hantera dem, om de skulle inträffa. Risken för att säkerhetspolitiska hot av här angivet slag kan uppstå kommer i sin tur att bero av långsiktiga förändringar av samhällsförhållanden och relationer mellan länder. En viktig del av säkerhetspolitiken är att långsiktigt söka påverka förhållandena i omvärlden så att riskerna för säkerhetspolitiska hot minskar. Hit räknas t.ex. insatser för att stärka utvecklingen av demokratiska stater och en internationell rättsordning, insatser för att främja fredlig konfliktlösning, insatser för att öka kärnkraftssäkerheten i öst och gemensam hantering av uppkommande kriser samt samarbete inom PFF. Däremot bör inte som säkerhetspolitiska hot i sig betraktas sådana tänkbara försämringar i levnadsstandard och livsvillkor som kan förknippas med långsiktiga förändringar av handel och industriella villkor, utarmning av naturresurser, sociala förhållanden, miljöförstöring och klimatförändringar etc.. Sådana frågor bör främst behandlas inom andra politikområden än försvars- och säkerhetspolitiken. Varje nation har enligt artikel 51 i rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp. Enligt regeringsformen får regeringen sätta in Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt sättas in i strid eller sändas till annat land endast om medger det, om det är medgivet i lag eller skyldighet att vidta åtgärder följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som godkänts av . Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket väpnat angrepp knyter an till artikeln i . Regeringens rätt att disponera försvarskrafterna på detta sätt är alltså beroende av ett väpnat angrepp från en annan stat. Grundlagen hindrar dock inte att totalförsvarsresurserna används för andra syften. Även om de bestämmelser i lag som reglerar totalförsvaret utgår från att den primära uppgiften är att försvara riket mot väpnat angrepp, föreskriver de nämligen också att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Vid onormala förhållanden behåller en myndighet sitt ansvar för sitt verksamhetsområde. Detta gäller även vid svåra påfrestningar i fred. Det är regeringens uppgift att närmare ange ansvarsförhållandena för de olika slag av åtgärder som myndigheterna skall vidta för att klara sina uppgifter härvidlag. Som nämnts skall totalförsvarsresurser kunna ställas till myndigheternas förfogande i sådana situationer. För att säkerställa en tillräcklig ledningsförmåga måste ansvarsförhållanden, både när det gäller ansvar inom en samhällssektor och ansvar inom ett geografiskt område, vara tydliga. Det vidgade säkerhetsbegreppet gör det nödvändigt att klarare precisera i vilken utsträckning det är möjligt att använda totalförsvarsresurserna mot sådana hot som inte är väpnade angrepp i den nämnda folkrättsliga bemärkelsen. Som framgått av det föregående täcker nämligen den vidgade säkerhetssynen och säkerhetspolitiken ett helt spektrum av hot i både krig och fred. I denna hotskala ingår fall som ligger mellan en invasion syftande till ockupation av hela eller delar av landet (väpnat angrepp med en stat som aktör) och brott, olyckor m.m. som helt tas om hand av civila myndigheter. Ett exempel på sådana fall är aktörer, som inte är stater och som använder avancerade vapen, inkluderande icke-konventionella vapen. Att använda totalförsvars- resurserna för att tillgodose humanitära ändamål torde inte möta några hinder från legala utgångspunkter. Frågan om att kunna använda Försvarsmaktens resurser i en stridsliknande situation som inte är ett väpnat angrepp är emellertid mer komplicerad mot bakgrund av den angivna grundlagsbestämmelsen. I sammanhanget kan erinras om uttalandet i prop. 1995/96:12 om att den i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en självklar begränsning. delade regeringens uttalande (bet. 1995/96:FöU1) och har i enighet åter gett uttryck för denna uppfattning (bet. 1998/99: FöU2.) Exempel på hotsituationer som ligger inom ett vidare spektrum är följande: - Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler, ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering. - Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en stat som en organisation, är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas. - Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade vapen inkluderande icke-konventionella vapen. - Svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsförhållandena är knappa och totalförsvarsresurser behöver utnyttjas. Regeringen anser att fall av den karaktär som exemplen illustrerar utgör de mest troliga hoten mot säkerhet under det närmaste decenniet. Det finns därför anledning att säkerställa att vi på ett effektivt sätt har möjligheter att möta sådana hot. Försvarsberedningen har för sin del konstaterat att det finns en konflikt mellan gällande lagstiftning och vad som förefaller vara det mest effektiva sättet att möta dessa nutida hotbilder. Ett gemensamt drag för ovanstående typer av fall är att förvarningstiderna kan vara mycket korta och att en blandning av civila resurser och totalförsvarsresurser kan komma att behövas. Följande problem kan uppstå när de hot som här skisserats skall mötas: - Hur skall sådana hot förebyggas och hanteras? - Hur skall ansvarsfördelningen och samordningen mellan myndigheterna se ut? - Hur skall man på enklaste sätt ställa totalförsvarsresurser till civila myndigheters förfogande? - Fungerar ledningssystemen tillfredsställande i samordnade civil- militära insatser som genomförs med kort varsel? Regeringen anser att det är nödvändigt att utvecklar sin förmåga att möta ovan skisserade hotsituationer. Härvid måste såväl totalförsvarsresurser som samhällets övriga resurser kunna komma till användning. Regeringen anser att en översyn bör göras av ändamålsenligheten i nuvarande lagar och andra föreskrifter för att kunna komma till rätta med nu angivna problem och utforma förbättrade samarbetsformer mellan olika berörda myndigheter och enskilda. En departemental genomgång skall således göras av de olika berörda sektorerna inom samhället för att belysa behovet av åtgärder samt behovet av förändrade regler (se vidare kapitel 10). En samlad översyn skall vidare göras av de militära och civila ledningssystemen (se vidare kapitel 10). En särskild utredare skall analysera och lämna förslag till vissa principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (se vidare kapitel 9). Den pågående pliktutredningen skall vidare vid genomgången av pliktsystemet överväga om det också bör införas en skyldighet att tjänstgöra vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Dessa överväganden skall avse en precisering av i vilka situationer en sådan plikt skulle vara möjlig att använda, möjligheten av att med plikt utbilda personal för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och möjligheten av att införa en plikt att tjänstgöra om en sådan påfrestning skulle inträffa (se vidare kapitel 8). I detta sammanhang bör också nämnas att en översyn skall göras av räddningstjänstlagen (se vidare kapitel 11). 5.2 Säkerhetspolitikens mål m.m. Regeringens förslag: säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell dimension. Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör . Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som utan att direkt hota fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik bidra till att spänningen i omvärlden och särskilt i vårt närområde begränsas. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot kränkningar och angreppshandlingar var de än sker och vi skall kunna agera för att tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och påtryckningar och möta insatser som riktas mot funktioner och värden i det svenska samhället och som syftar till att påverka vårt agerande och samhällets funktion. Vi skall också söka förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra påfrestningar i fred genom den robusthet och förmåga till omställning som byggs in i det fredstida samhället. Det skall därutöver finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå. militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga. Den militära alliansfriheten sätter, bortsett från avtal om ömsesidigt stöd till försvar mot väpnat angrepp, inga hinder för ett svenskt allsidigt och aktivt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Detta gäller även inom det militära området. Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva. skall stödja FN:s globala insatser för fred och säkerhet. I är vårt säkerhetspolitiska mål att varaktigt säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Detta skall nås främst genom samarbetet inom EU och med de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna samt genom det regionala samarbetet inom . skall ge bidrag till gemensamma fredsfrämjande och humanitära insatser både i och utom . Det är också ett svenskt mål att få till stånd en effektiv och väl fungerande euro-atlantisk krishanteringsförmåga som med begäran från FN eller beslut av kan bidra till att främja samarbete och fredlig konfliktlösning i . skall på det fredsfrämjande området sträva efter att samarbeta med alla säkerhetsorganisationer. Skälen för regeringens förslag: Genom beslut i den första etappen av det senaste försvarsbeslutet fastslogs säkerhetspolitikens mål för perioden till och med 2001.Regeringen anser att vissa modifieringar bör göras i målen. säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell dimension.