prop · GM031D3 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid åtgärder med temporär effekt utgörs den varaktiga effekten av räntan på nuvärdet av framtida saldoförändringar. 8.8.1 Förslag i budgetpropositionen Förslaget om en skattereduktion för låg- och medelinkomsttagare för beräknas ge en budgetförsvagning på . Den lägre belastningen för beror på förskjutningar i skatteuppbörden. Effekten för beror på systemet med preliminärskatteuppbörd för personer med F- skattsedel, där preliminärskatten styrs av den slutliga skatten . Denna försvagning balanseras dock fullt ut genom en motsvarande budgetförstärkning . Förslaget om att det fasta beloppet vid beräkning av statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster för i stället görs till en del av den kommunala inkomstskatten ger inga budgeteffekter för den offentliga sektorn. Däremot påverkas statsbudgeten för med -1,. Sänkningen av fastighetsskatten på bostadshyreshus från till för ger en budgetförsvagning brutto på . I kassamässiga termer uppkommer dock belastningen först då preliminärskatten för ej antas påverkas. begränsas dock budgetförsvagningen genom indirekta effekter via förändringar i KPI. Dessa indirekta effekter återtas dock . För det senare året uppkommer vidare en budgetförsvagning jfr effekten av skattereduktionen p.g.a effekter via uppbörden av preliminärskatt. Liksom för skattereduktionen återtas dock denna effekt i sin helhet . För samtliga åtgärder gäller att de varaktiga nettobudgeteffekterna för offentlig sektor är väsentligt lägre än såväl bruttoeffekter som kassamässiga effekter. Detta beror på att åtgärderna är temporära vilket innebär att den varaktiga effekten utgörs av en beräknad ränta på de kassamässiga skatteflödena. 8.8.2 Förslag i andra propositioner I proposition 1998/99:15 Omstrukturering och beskattning föreslås förändrade skatteregler vid omstruktureringar av företag. Förslagen, som bygger på slutbetänkandet års företagsskatteutredning (SOU 1998:1), innebär att omstrukturering av företag skall kunna genomföras utan omedelbara skattekonsekvenser. Förslagen innebär att uppskov medges med beskattningen men inte några definitiva skattelättnader. Åtgärderna ger en sammanlagd budgetförsvagning på , varav påverkar statsbudgeten för . I lagrådsremissen Beskattning av fordringar och skulder i utländsk valuta som överlämnats till Lagrådet, föreslås förändrade skatteregler med anledning av justeringar i de civilrättsliga redovisningsreglerna. En proposition avses överlämnas till under senare delen av oktober. Förändringarna innebär bl.a. att uppbyggda reserver i utländsk valuta skall återföras till beskattning under inkomståren 1999 2003. 2001 ger detta en temporär förstärkning av statsbudgeten med 0,12 respektive där tidsprofilen förklaras av uppbördsförskjutningar. I proposition 1998/99:17 Koncernbeskattningsfrågor för ideella föreningar och stiftelser, m.m. föreslås att reglerna om skattefrihet för utdelning på näringsbetingade aktier även skall gälla för stiftelser och ideella föreningar. Vidare föreslås att reglerna om koncernbidrag skall omfatta koncerner där moderföretaget är en stiftelse eller en ideell förening. Förslagens budgeteffekter bedöms som marginella. I proposition 1998/99:16 Avdrag för vissa pensionskostnader, m.m. föreslås vissa justeringar i de beslutade reglerna om avdrag för arbetsgivares kostnader för tjänstepensioner. Därutöver föreslås att enskilda näringsidkare som ej har F-skattsedel i vissa fall befrias från särskild löneskatt på pensionspremier samt att reglerna om skattereduktion för fastighetsskatt skall justeras med hänsyn till den sänkta fastighetsskatten för bl.a. småhus. Förslagens budgeteffekter bedöms som marginella. Tabell 8.1 Budgeteffekter av åtgärder på skatteområdet i anslutning till BP991 Bruttoeffekter, kassamässiga effekter för staten och offentliga sektorn 2001 samt varaktiga effekter för offentlig sektor Miljarder kronor Ikraft Inkomst- titel Brutto- effekt Staten 1999 2000 2001 1999 2000 2001 off. Skattereduktion 1/1 1999 1111 -3,26 -2,98 -0,28 -0,14 -2,98 -0,28 -0,14 -0,17 Omvandling av 200- kronan 1/1 1999 1111 0 -1,33 0 0 0 0 0 0 Sänkt fastighetsskatt 1/1 1999 1310 -0,87 0 -0,73 -1 0 -0,64 -1,1 -0,02 Delsumma -4,13 -4,31 -1,01 -1,14 -2,98 -0,92 -1,24 -0,19 2. Förslag i propositioner i anslutning till BP99 Omstrukturering och beskattning 1/1 1999 1121 -0,15 -0,05 -0,15 -0,15 -0,05 -0,15 -0,15 -0,15 Beskattning utländsk valuta 1/1 1999 1121 0,54 0,00 0,12 0,23 0,00 0,12 0,23 0,03 Delsumma 0,39 -0,05 -0,03 0,08 -0,05 -0,03 0,08 -0,12 Summa -3,74 -4,36 -1,04 -1,06 -3,03 -0,95 -1,16 -0,31 1. I tabellen redovisas enbart de förslag som bedöms ha budgeteffekter överstigande . 9 Styrning av statlig verksamhet 9 Styrning av statlig verksamhet 9.1 Inledning Styrningen av den statliga verksamheten har successivt utvecklats från detaljstyrning till ökad ramstyrning med fokus på resultat istället för på resursinsats. Befogenheter har delegerats till förvaltningen på ett flertal områden. Resultatstyrningen kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. har i olika sammanhang pekat på vikten av att så sker och att resultatredovisningarna till utvecklas. Utöver relevant resultatinformation utgör konsekvensanalyser inom olika områden ett viktigt underlag för statsmakternas beslut. Regeringen anser t.ex. att det är viktigt att utveckla metoder för analys av konsekvenserna för barn av de beslut som fattas och som tydligt berör dem. Regeringen har därför gett () i uppdrag att i samråd med utforma riktlinjer för hur sådana analyser kan göras. har också betonat vikten av att få en kontinuerlig och samlad uppföljning av förändringarna inom statsförvaltningen. I detta avsnitt redovisar regeringen sin bedömning av resultatstyrningens utveckling, utvecklingen inom statsförvaltningen, statsförvaltningens produktivitetsutveckling och uppföljningen av myndigheternas arbetsgivarpolitik. I bilaga 6 finns en mer utförlig redogörelse för utvecklingen inom området. 9.2 Ekonomisk styrning Ekonomisk styrning avser både resultatstyrning och finansiell styrning. Med resultatstyrning avses styrningen av den statliga verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Med finansiell styrning avses ekonomiska ramar som sätts för verksamhetens resursförbrukning (jfr. 1997/98:1, volym 1, s. 127). Resultatstyrning av statlig verksamhet innebär att mål anges, att resultatet följs upp och/eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder. Vid resultatstyrning av myndigheter överlåts valet av medel för att uppnå målen till myndigheterna själva. Resultatstyrningen av den statliga verksamheten förutsätter en tydlig ansvarsfördelning. Detta krävs för att styrningen skall kunna fungera på alla nivåer, dvs. på riksdags- och regeringsnivå och inom myndigheterna, eller annorlunda uttryckt från via regering och myndigheter till medborgarna. 9.2.1 Utvecklingen av resultatstyrningen I det följande redovisas utvecklingen av resultatstyrningen i enlighet med begäran (bet. 1996/97:FiU20, s. 143 ff). Utgångspunkten är de krav som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ställer på regeringen. Enligt 2 § skall regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. har i olika sammanhang framfört såväl generella som områdesspecifika krav. I finansutskottets betänkande (1997/98:FiU20) avseende ekonomiska vårproposition lyfter utskottet särskilt fram vissa frågor för regeringen att beakta. I denna proposition har ambitionen varit en generell förbättring av resultatredovisningarna, i synnerhet för utgifts- eller verksamhetsområden där resursförbrukningen är betydande eller där förväntade effekter är särskilt betydelsefulla. I syfte att höja kvaliteten på resultatredovisningen till , av såväl måluppfyllelse som verksamhetens resursförbrukning, är ambitionen i denna proposition att - målstrukturen blir tydligare och att det klart framgår vilka mål som har att ta ställning till, - resultatinformationen blir bättre med bl.a. tidsserier av prestationer, effekter och mätbara indikatorer på måluppfyllelsen, - regeringens analys och resultatbedömningar blir tydligare, framför allt på utgiftsområdes- nivå, - beräknade anslag för och kompletteras med belopp i fasta priser, vilket framgår av de inledande tabellerna i anslagsavsnitten. Den fortsatta utvecklingen av resultatstyrningen Regeringen angav i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) följande centrala punkter för utvecklingen av resultatstyrningen - förbättrad resultatinformation till , - starkare politiskt engagemang i styrningen, - fortsatt verksamhetsanpassning, - fokus på arbetsformer. betonade i sitt ställningstagande till propositionen (bet. 1997/98:KU31) att medborgarnas synpunkter bör tillmätas stor betydelse vid utvärderingen av verksamheten. Ett arbete har inletts i med att ta fram ett flerårigt handlingsprogram, som i första hand riktar sig till de statliga myndigheterna. Medborgarperspektivet kommer särskilt att lyftas fram i handlingsprogrammet. I syfte att få en internationell referensram i arbetet med att förbättra resultatinformationen till har () haft i uppdrag att göra en internationell studie av regeringars resultatredovisningar till parlamenten. Kartläggningen omfattar sju länder: , , , , , och . Av kartläggningen framgår tydligt att länderna har olika sätt att redovisa till parlamenten, vilket delvis men inte helt kan förklaras av skilda organisationsstrukturer och budgetprocesser. Kartläggningen visar att de flesta länder i huvudsak redovisar prestationer till sina parlament och att effektredovisningar är sällsynta. Frågan om vilken resultatinformation som skall redovisas till parlamenten är under utveckling i samtliga länder och inget av de studerade länderna tycks ha kommit längre än i detta avseende. Regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning är kopplingen mellan redovisningen av resultat och målen för verksamheten fortfarande bristfällig. En förklaring till detta är att det är svårt att finna bra och rättvisande resultatindikatorer på olika nivåer. En annan orsak till att resultatredovisningen inte håller tillräckligt hög kvalitet är att det alltför ofta saknas relevant resultatinformation som beskriver utvecklingen över tiden. Regeringens slutsats För att uppfylla de mål som statsmakterna fastställt krävs en effektiv styrning av den statliga verksamheten. Arbetet med att vidareutveckla styrningen av den statliga verksamheten är en ständigt pågående process. De mål såväl övergripande som mer verksamhetsspecifika som sätts upp för verksamheten måste vara tydligare kopplade till varandra för att resultatstyrningen ska bli ett kraftfullt styrmedel. För att säkerställa att relevant resultatinformation finns tillgänglig kommer också strategier för att följa upp och utvärdera den statliga verksamheten att tas fram. Avgörande för att målen om hög kvalitet och effektivitet för den statliga verksamheten ska kunna uppfyllas är också att kontrollen över de statliga medlen är god och att statligt finansierad verksamhet står under en ändamålsenlig tillsyn. Regeringen avser mot bakgrund härav att göra en översyn av mål och målstrukturer, i första hand på utgiftsområdes och verksamhetsnivå samt vid behov, föreslå reviderade mål. I samband med en sådan genomgång är det angeläget att även anpassa dessa till de övergripande målen för regeringens politik. Målen bör i första hand avse effekter i form av den påverkan som kan uppnås genom statliga insatser. Andra kriterier är att målen bör vara uppföljningsbara och så långt det är möjligt kunna ligga fast för att underlätta resultatjämförelser över tiden. Utvecklingsarbete inom resultatstyrningens område bedrivs inom flera departement. Detta arbete är av betydelse för arbete med att ta fram en gemensam målstruktur och begreppsapparat inom ramen för gällande utgiftsområden och i verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen. Ambitionen är att skapa en struktur av resultatområden definierade utifrån tydliga effekt eller prestationsmål för verksamheten. Målen bör utformas på varje nivå så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den överordnade nivån. De mål och den avgränsning av resultatområdena som riksdag och regering beslutar skall därefter vara vägledande för dialog med myndigheterna och återrapporteringen till . Resultatstyrning förutsätter att relevant resultatinformation lämnas till den som skall utöva styrningen. Vid uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet utgörs resultatet av såväl måluppfyllelse som verksamhetens resursförbrukning. För att det skall vara möjligt att få och lämna relevant resultatinformation i rätt tid behövs en strategi för vad som skall lämnas och till vem samt när uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet skall ske och hur det skall gå till. En sådan strategi förutsätter både en tydlig målstruktur och en aktiv dialog från regeringens sida med myndigheter och . ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150, avsnitt 7.6.1) anmälde regeringen att arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av verksamheten och ekonomin i kommuner och landsting bör intensifieras. En arbetsgrupp inom (In 1998:B) har bl.a. i uppdrag att utifrån befintlig statistik om den kommunala verksamheten och ekonomin förbättra underlaget för en samlad bedömning av utvecklingen i kommuner och landsting. Gruppen skall också lämna förslag till åtgärder för att på åstadkomma en väl fungerande uppföljning av hur resurserna i kommuner och landsting används och hur de nationella målen i verksamheterna uppfylls. Arbetet skall i första hand inriktas på kärnverksamheterna skola, vård och omsorg. Arbetsgruppen skall redovisa sitt uppdrag . Det är regeringens bedömning att de ovan nämnda åtgärderna kan öka möjligheterna att möta behov av resultatinformation, även vid andra tillfällen än då budgetpropositionen lämnas. 9.3 Utvecklingen inom statsförvaltningen Statskontoret har regeringens uppdrag att göra en översiktlig redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. behandlar Statskontorets rapport i omvandling de strukturella förändringarnas inverkan på ekonomi och sysselsättning m.m. Rapporten visar att omstruktureringarna i staten har varit stora, särskilt första hälft. Förändringarna har skett under trycket av de försämrade offentliga finanserna först år. Den statliga förvaltningen har renodlats genom en tydligare uppdelning av statens olika funktioner i samhället. Affärsverksamhet har brutits ut för att bedrivas i bolagsform under konkurrens. Mellan rättsskipning och annan myndighetsutövning har en tydligare gräns dragits. Ytterligare decentralisering av arbetsuppgifter till kommunerna har också bidragit till att statsförvaltningen har minskat dramatiskt i volym. har antalet statligt anställda minskat . 1997 sysselsatte staten (exklusive affärsverken) 218 000 hel och deltidsarbetande. Diagram 9.1 Sysselsättningen 1997 Samtliga län utom har visat en negativ statlig sysselsättningsutveckling under 1990- talet. Mest negativ har sysselsättningsutvecklingen varit i , , och , med minskningar som har överstigit . En ny tendens är att också produktionen och konsumtionen av tjänster har gått ned. Med undantag för den högre utbildningen har konsumtionen minskat inom samtliga verksamhetsområden . tycks det emellertid ha skett en omsvängning. Ökningen i konsumtionen av statliga tjänster uppgick till jämfört med . Informationstekniken är avgörande för den fortlöpande utvecklingen inom statsförvaltningen. Internet, som kanal för elektronisk kommunikation och informationsförmedling, har fått ett sådant genomslag att det inte längre finns några alternativ. Det är därför inom den ramen som de statliga myndigheterna utvecklar sådana tjänster som innebär att den elektroniska förvaltningen kan förverkligas. Den innefattar t.ex. IT-stödda transfereringssystem och serviceförmedling till medborgare, organisationer och företag. har förändrats från att ha varit förhållandevis homogent till att bli ett samhälle präglat av etnisk och kulturell mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Ytterligare 700 000 personer är födda i och har utländsk bakgrund genom att minst en förälder är född utomlands. Av de totalt 1,1 miljoner personerna i arbetsför ålder med utländsk bakgrund, förvärvsarbetade drygt hälften . Av de som är födda i med två svenska föräldrar förvärvsarbetade . Det är främst de som är födda utomlands som har låg representation på arbetsmarknaden. Motsvarande tal för personer födda i med utländsk bakgrund var . Enligt Statskontorets rapport är andelen utrikes födda lägre i statsförvaltningen än inom andra sektorer. Andelen sysselsatta med utländsk bakgrund inom arbetsmarknaden som helhet uppgick år , varav de som är födda utomlands svarade för . I staten var andelen något lägre och uppgick till av de anställda. En föklaring till den lägre andelen utrikes födda i statsförvaltningen kan enligt Statskontoret vara att minst en fjärdedel av alla statliga anställningar fordrar svenskt medborgarskap. Regeringens bedömning: Statskontorets rapport är ett viktigt underlag för bedömningen av konsekvenserna av de förändringar som har genomförts i statsförvaltningen. Rapporten visar den övergripande utvecklingen av statsförvaltningen och är således inte någon utvärdering av genomförda strukturförändringar. Regeringens bedömning är att behovet av systematiskt genomförda uppföljningar och utvärderingar av utvecklingen inom statsförvaltningen kommer att öka av bl.a. följande skäl. Det fortsatta effektiviseringsarbetet bör i första hand inriktas mot att mer systematiskt pröva det statliga åtagandet. Efter att det har genomförts generella besparingar inom förvaltningen , bör det nu vara möjligt att istället fokusera på områden där det offentliga åtagandet kan minska. För att klara detta krävs dock fler och bättre genomförda uppföljningar och utvärderingar av den statliga verksamheten. Uppföljning och utvärdering av förvaltnings- politiken Den dramatiska omvandlingen av statsförvaltningen har enligt regeringens bedömning varit både nödvändig och bra. Omvandlingen har bl.a. inneburit att det mesta av statens affärsverksamhet numera bedrivs i bolagsform under konkurrens. Domstolarna har fått större tyngd när rättsskipningen tydligare har skilts från annan myndighetsutövning. Detta gagnar rättssäkerheten och stämmer bättre överens med förvaltningstraditionen i omvärld. Statskontorets analyser visar att lönernas andel av statens totala förvaltningskostnader sjunker. första hälft låg andelen kring (inkl. arbetsgivaravgifter) mot . Andelen varierar dock kraftigt beroende på vilket statligt delområde som studeras. Den är t.ex. hög inom polis- och domstolsväsendet, , medan den är låg inom kommunikationsområdet, . Regeringens bedömning är att uppmärksamheten måste skärpas på de kostnader i statsförvaltningen som inte är löner. Inte minst bör effekterna av myndigheternas IT- satsningar följas upp. Regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98 :136) lagt fram riktlinjer för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Dessa riktlinjer innebär en fortsatt renodling av statlig verksamhet, kvalitets- och kompetensutveckling, resultatfokusering och en effektiv informationsförsörjning. Utifrån dessa riktlinjer har ett arbete inletts med att ta fram ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram, som i första hand riktar sig till de statliga myndigheterna. Tyngdpunkten i programmet ligger på tre huvudområden. Det första huvudområdet handlar om åtgärder för att åstadkomma en förbättrad och förstärkt styrning och ledning av förvaltningen. Det andra huvudområdet tar upp åtgärder som syftar till att höja de statsanställdas kompetens och etik samt stödja myndigheternas arbete med att förbättra kvaliteten i sina verksamheter. Det tredje huvudområdet behandlar den framtida informationsförsörjningen. När det gäller uppföljningen av förvaltningspolitiken har regeringens uppdrag till Statskontoret begränsats till att Statskontoret skall göra en samlad och översiktlig redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Regeringen finner det angeläget att åtgärder och insatser inom förvaltningspolitiken följs upp och utvärderas för att därmed öka kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. En av Statskontorets huvuduppgifter inom utvärderingsområdet bör vara att genomföra sektorsövergripande utvärderingar inom det förvaltningspolitiska området. Uppdragen som lämnas till Statskontoret bör avse frågor som har förvaltningspolitisk betydelse och syfta till att belysa effekterna av vidtagna åtgärder. Uppföljning av organisatoriska förändringar i statlig sektor Den mest hektiska perioden av omstruktureringar i den statliga sektorn verkar nu ha gått över i ett mer stabilt läge. Nästan samtliga län har dock fått vidkännas neddragningar . Det finns därför all anledning att vara uppmärksam på den löpande utvecklingen. Det är också viktigt att regeringen fortlöpande har tillgång till data som följer den regionala utvecklingen i den statliga sektorn. Regeringen har tidigare aviserat satsningar som ännu ej fått genomslag i statistiken, exempelvis torde lokaliseringen av statliga arbetstillfällen till , lokaliseringen av delar av (kundservice) till och samt lokaliseringen av till innebära märkbart positiva effekter för de berörda arbetsmarknadsregionerna . Regeringen har i propositionen Regional tillväxt (1997/98:62) slagit fast att man avser att förbättra uppföljningen av det regionala utfallet genom att fortlöpande bevaka förändringar i organisation och sysselsättning hos de statliga myndigheterna på regional och lokal nivå. Staten och informationstekniken Statskontorets beskrivning av utvecklingen av elektroniska samhällstjänster visar på de problem och möjligheter informationstekniken innebär för statsförvaltningen. Regeringens uppfattning är att den elektroniska infrastrukturen ännu inte helt uppfyller vissa grundläggande krav, t.ex. för att skicka säker elektronisk post. Det saknas regelverk för säker kommunikation, bl.a. för grunddatafrågor. Det pågår dock ett arbete både på internationell och nationell nivå med att skapa juridiska förutsättningar för att kunna äkthetsbestämma elektroniska dokument med digitala signaturer. Regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop 1997/98:136) pekat på att informationsteknikens möjligheter bör tas till vara så att medborgare och företag i högre grad kan kommunicera och utbyta information med den offentliga sektorn på ett säkert sätt. Regeringen bedömer att detta bäst kan åstadkommas genom ett aktivt samarbete mellan staten, kommunerna och landstingen. Dessutom har regeringen pekat på, att det finns ett behov av gemensamma standarder, tekniker, metoder m.m. Erfarenheterna av den typ av arbete som Toppledarforum representerar, dvs. gemensamt projektarbete mellan stat, kommun och landsting, har visat att det finns ett stort intresse för samverkan kring projekt för informationsförsörjning. Regeringens bedömning är att detta arbete bör intensifieras i syfte att skapa en säker infrastruktur för elektroniska samhällstjänster på Internet. En förvaltning som skall utvecklas till att bli mer tillgänglig och tillmötesgående med en betydande del av tjänsterna tillgängliga via Internet förutsätter att den elektroniska infrastrukturen är tillräckligt robust och tillförlitlig. Etnisk och kulturell mångfald i staten har i den integrationspolitiska propositionen (prop 1997/98:16) slagit fast att samhällets mångfald bör genomsyra arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme. Att ta till vara den kompetens som finns hos människor med utländsk bakgrund bidrar till att öka kvaliteten i verksamheten. Det är också en viktig demokratifråga och ett mål att statsförvaltningens personalsammansättning återspeglar den arbetsföra befolkningens etniska sammansättning.