prop · GM0325 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen I strategin mot den ekonomiska brottsligheten ingår att regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet effektiviseras. Som en följd av detta har regeringen () ufärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I riktlinjerna preciseras regeringens krav på ekobrottsbekämpningen som är gemensamma för två eller flera centrala verk med underställda myndigheter. Riktlinjerna innehåller också vissa uppdrag inom ekoområdet som gäller flera myndigheter. I de senaste riktlinjerna, som gäller för , har Riksåklagaren fått i uppdrag att före utgången av året utarbeta förslag till effektivare utredningar av miljöbrott (se avsnitt 3.1). Vidare har uppdragits åt myndigheterna i att i samarbete ta fram underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer . Slutligen har fått i uppdrag att utarbeta ett system för uppföljning av ekobrottsbekämpningen. har i huvudsak följande mål och riktlinjer för myndigheternas ekobrottsbekämpning angivits. * Insatser mot den ekonomiska brottsligheten skall prioriteras. * Ökad tonvikt skall läggas vid brottsförebyggande arbete. * Samarbetet - såväl nationellt som internationellt - skall öka. * Genomströmningstiden för ekobrottsutredningar skall minska. * Underrättelsearbetet och andra insatser för att avslöja, identifiera och bekämpa nya former av ekobrottslighet skall prioriteras. * Handläggningen av frågor om näringsförbud skall effektiviseras. * Kompetens- och metodutveckling skall prioriteras. * Minst en gemensam kontrollåtgärd med nationell räckvidd skall genomföras . * Gemensamma kontrollåtgärder skall genomföras i alla län. * Myndigheterna skall medverka till att utveckla samarbetet inom ramen för , och skattebrottsenheterna. Ett nytt informations- och uppföljningssystem för ekobrottslighet I regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten , m.m. fick i uppdrag att utarbeta ett sammanhållet uppföljningssystem avseende den ekonomiska brottsligheten och samhällets motåtgärder. planeras successivt ta systemet i drift med början . Syftet är att skapa ett korrekt, lättillgängligt och aktuellt underlag för statsmakterna, myndigheterna, näringslivet m.fl. när det gäller att följa ekobrottslighetens utveckling. Vidare kommer utfallet av den operativa verksamheten att kunna presenteras. rapportering till regeringen om den ekonomiska brottsligheten Enligt förordning om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet skall utarbeta en årlig rapport till regeringen om denna typ av brottslighet. Till grund för rapporten skall ligga statistiska uppgifter och annat underlag från de statliga myndigheter som samverkar i och i de regionala samverkansorganen. Rapporten skall beredas i och överlämnas till regeringen . har lämnat den första rapporten till regeringen. Av rapporten, som behandlar den ekonomiska brottsligheten , framgår i huvudsak följande. Av de regionala rapporterna kan utläsas att brottsligheten ökar eller ligger på en oförändrat hög nivå, att brotten blivit mer kvalificerade, att den gränsöverskridande brottsligheten ökat samt att den ekonomiska brottsligheten domineras av olika former av skattebrott, bolagsplundring och konkursbrottslighet. På skatte- respektive tullsidan bör särskilt skalbolagsaffärer och smuggling av främst tobak och alkohol samt momsbedrägerier uppmärksammas. Utvecklingstendenserna är att bedrägerier avseende företagsstöd, t.ex. exportbidrag och utnyttjande av IT, och skatteundandragande genom handel via Internet och penningtvätt ökar. Vidare konstateras att inom ramen för regional samverkan sker i samtliga län myndighetsgemensamma kontrollaktioner och bedrivs olika former av brottsförebyggande arbete. För framtiden kommer årsrapporter att kunna göras avsevärt mera innehållsrika med användande av underlag från det ovan nämnda informations- och uppföljningssystemet. Uppdrag att minska antalet balanserade ekobrottsärenden Regeringen uppdrog åt Riksåklagaren, och samtliga länsstyrelser att gemensamt organisera och genomföra ett projekt i syfte att väsentligt minska antalet balanserade ekobrottsärenden vid åklagar- och polismyndigheterna. Sammanfattningsvis kan noteras att balanserna minskat från drygt 10 000 ärenden till omkring 5 500 , dvs. i det närmaste halverats. En fördjupad utvärdering och analys av uppdragets resultat har påbörjats vid , som tagit över ansvaret för redovisningen av uppdraget. En redovisning kommer, efter behandling i , att överlämnas till regeringen . Handläggning av omfattande ekobrottmål i domstol m.m. Regeringen uppdrog åt och Riksåklagaren att tillsammans verka för och utveckla former för en snabbare och rationellare handläggning av stora ekobrottmål. Uppdraget redovisades i en rapport till regeringen. I rapporten framhålls att orsakerna till att mål om ekonomisk brottslighet i allmänhet tar att handlägga i domstol är många och att de på olika sätt samverkar. I rapporten presenteras huvudsakligen följande överväganden och förslag. * Utökade möjligheter till sammanträden hos åklagaren för att diskutera frågor rörande åtalet. * Bättre arbetsmetoder när det gäller dokumentation av förhör. * Ökade möjligheter till muntliga förberedelser. * Krav på skriftliga svaromål och sammanfattningar av parternas ståndpunkter. I rapporten, som bereds inom , konstateras också att handläggningen i domstol fördröjs på grund av de offentliga försvararnas engagemang i andra mål och därmed sammanhängande svårigheter att sätta ut målen till huvudförhandling inom rimlig tid. anbefalls därför i rapporten att verka för att kretsen av advokater som åtar sig uppgifter som försvarare i mål av detta slag utvidgas. Skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar trädde lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medvekan i brottsutredningar i kraft (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98: SkU10, rskr. 1997/98:70). Lagen innebär att skattemyndigheterna, i de ärenden åklagaren så beslutar, ansvarar för utredningar om brott inom skatteområdet. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för det får en skattemyndighet medverka vid undersökning också i fråga om annan brottslighet. Den brottsutredande verksamheten kommer att bedrivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen, s.k. skattebrottsenheter, och skattebrottsutredningarna skall hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. Skattebrottsenheter har inrättats vid skattemyndigheterna i , och . Chefer och utredare har genomgått utbildning på och genomför praktiktjänstgöring på . Skattebrottsenheter i övriga landet inrättas . Utbildning av chefer och utredare pågår . För att underlätta samverkan mellan och skatteförvaltningen på olika organisatoriska nivåer har en central samrådsgrupp med företrädare även från Riksåklagaren bildats. I gruppen behandlas frågor av övergripande och praktisk natur, såsom registertillgång, ärendefördelning, praktiska arbetsformer, praktiktjänstgöring och stödjande funktion. Skattemyndigheterna kommer i princip att ha samma arbetsuppgifter i fråga om utredning av brott inom skatteområdet som tullmyndigheter och polismyndigheter har inom sina respektive ansvarsområden. De senare har redan ett omfattande datorstöd till sin hjälp. I en lagrådsremiss överlämnad till lagrådet lämnas förslag till en ny lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i myndigheternas verksamhet för att förebygga brott samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Skattemyndigheterna föreslås bl.a. få inrätta särskilda underrättelseregister. Lagen föreslås träda i kraft . Sekretess mellan myndigheter Från flera håll har uppmärksammats att sekretessregler kan försvåra informationsutbyte mellan myndigheter och därmed hindra eftersträvat samarbete. Denna fråga är föremål för utredning i (se skr. 1997/98:38 s. 22). Utredningen, som kommer att slutföra sitt arbete , har bl.a. att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera ekobrottsbekämpningen och göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Inom utredningsuppdraget ligger också regler om informationsutbyte mellan myndigheter vid planering av gemensamma kontrollaktioner mot ekonomisk brottslighet. 6 Lagstiftningsarbetet m.m. 6.1 Skattekontroll Några huvudpunkter: Tullen har fått befogenhet att undersöka vägtransporter av punktskattepliktiga varor, s.k. transportkontroll. En ny lag om skattekontroll av torg- och marknadshandel har införts. och exekutionsväsendets registerförfattningar ses över. Kontrolluppgiftsskyldighet vid options- och terminsaffärer har införts. Transportkontroll kom rapporter från bl.a. tull- och skattemyndigheter om att kontrollproblemen framförallt avseende mineraloljeprodukter och alkoholdrycker fått en betydande omfattning. Därför infördes den provisoriska s.k. transportkontrollagen lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak (se skr. 1996/97:49 s. 19). trädde lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter i kraft (prop. 1997/98:100, bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312). Lagen ersatte transportkontrollagen. Genom lagen ges tullen bl.a. befogenhet att undersöka yrkesmässiga vägtransporter s.k. transportkontroll i syfte att kontrollera att transporterade punktskattepliktiga varor åtföljs av ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i den utsträckning som följer av det s.k. cirkulationsdirektivet om allmänna regler för punktskattepliktiga varor. Vidare ges tullen befogenhet att i vissa fall omhänderta skattepliktiga varor för att utreda om skatt för varan skall betalas i och vem som i så fall är skattskyldig och att besluta om skatt på omhändertagna varor. Om skatten inte betalas kan varorna förverkas. Genom lagen införs vidare förbättrade möjligheter för tullen att kontrollera postförsändelser som kommer från ett annat EU-land. Tullen ges befogenhet att undersöka om en försändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller sådana varor. Skattekontroll av torg- och marknadshandel Den tillfälliga handeln, främst torg- och marknadshandeln, har ökat kraftigt som den har avreglerats. Det har från olika håll gjorts gällande att redovisningen av skatter och avgifter är bristfällig inom vissa delar av den tillfälliga handeln och från skattemyndigherna har upplysts att det vid kontroll av torg- och gatuhandeln inte sällan är problem att få fram handlarnas identitet. I syfte att komma till rätta med problemet med identifieringen har införts en lag (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. (prop.1997/98:100, bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312). I lagen, som trädde i kraft , föreskrivs att den som upplåter en plats för torg- och marknadshandel m.m. skall föra anteckningar om namn, personnummer, adress och telefonnummer för den som platsen upplåts till och för dennes företrädare. Om det är fråga om en juridisk person skall även uppgift om firma och organisationsnummer antecknas. Om den som platsen upplåts till väljer att överlämna en kopia av sitt F-skattebevis eller sin F-skattsedel behöver platsupplåtaren dock inte göra andra anteckningar än tid och plats. Uppgifterna skall bevaras av platsupplåtaren efter det kalenderår upplåtelsen skedde. Skattemyndigheter får, för att identifiera en person som bedriver eller antas bedriva torg- eller marknadshandel, besluta om kontrollbesök på den plats där handeln bedrivs. Vid kontrollbesöket ställer skattemyndigheten frågor om verksamheten och kontrollerar att personen har F-skattsedel. Frågan om skattekontroll av den tillfälliga handeln har också behandlats av i slutbetänkandet (SOU 1997:111) Branschsanering och andra metoder mot ekobrott. Enligt utredningen skulle krav på registrering av all försäljning i typgodkända kassaregister och skyldighet att lämna kunderna kvitton som har framställts av maskinen öka förutsättningarna att minska skatteundandragandet inom den tillfälliga handeln. En sådan bestämmelse bör därför, enligt utredningen, införas i bokföringslagen (1976:125) och straffsanktioneras som det nya brottet kassaregisterbrott. Förslaget bereds inom . Översyn av registerförfattningar En särskild utredare tillkallades för att göra en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt tullregisterlagen (1990:137) (Fi 1998:02, dir. 1998:2). Utredningen skall bl.a. överväga hur skattemyndigheternas kontrollarbete kan underlättas genom att förändra reglerna om åtkomst till det centrala skatteregistret. En annan fråga som skall utredas är utlämnandet av uppgifter från skatte- och utsökningsregistren. Vidare kan det finnas skäl att överväga om sekretesslagens (1980:100) regler behöver ändras i syfte att effektivisera skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas verksamhet. Utredaren skall i denna del samråda med (jfr avsnitt 5). Inom pågår ett arbetet med att ta fram ett datoriserat system för riskanalys inom ramen för tulldatasystemet. Projektet syftar till att förändra arbetsmetoderna mot en mer generell inriktning och användning av riskanalyser i tullens klarerings- och kontrollarbete. Riskanalysarbetet är av sådan betydelse att utredaren bl.a. skall överväga om inte denna användning av tulldatasystemet också borde avspeglas i tullregisterlagen. Kontrolluppgiftsskyldighet vid options- och terminsaffärer Skyldigheten att lämna kontrolluppgift avseende options- och terminsaffärer är olika beroende på hur affären avslutas. För att sådana affärer skall behandlas lika oavsett hur de slutförs, har i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter införts en bestämmelse av huvudsaklig innebörd att kontrolluppgift om utfärdande av optioner och slutförande av options- och terminsaffärer alltid skall lämnas av värdepappersinstitut. Ändringen, som trädde i kraft , kommer att tillämpas första gången vid taxering (prop. 1997/98:134, bet. 1997/98:SkU24, rskr. 1997/98:218, SFS 1998:234). 6.2 Offentlig upphandling och åtgärder mot bolagsplundring, bulvanförhållanden m.m. Några huvudpunkter: Lagen om offentlig upphandling ses över. Situationen inom taxitrafiken utvärderas. Åtgärder mot stiftelser som redskap i ekonomisk brottslighet har vidtagits. Åtgärder mot bulvanförhållanden övervägs. Åtgärder mot styrelselösa bolag utreds. Obligatorisk aktieägarregistrering utreds. Bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn ses över. Behovet av central kraftsamling i kampen mot den organiserade brottsligheten utreds. Branschsanering I slutbetänkande (SOU 1997:111) presenteras en rad förslag till åtgärder mot ekonomisk brottslighet inom branscher som är särskilt utsatta för sådan kriminalitet (se skr. 1997/98:38 s. 16 f). Förslagen, som spänner över stora områden och berör flera departement, bereds inom . Vissa förslag, däribland frågor angående offentlig upphandling och situationen inom taxitrafiken, utreds vidare i särskild ordning (jfr nedan). Offentlig upphandling Inom har tillsatts en utredning för att se över bl.a. bestämmelserna i 6 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (dir. 1998:58). Projektet har sin utgångspunkt bl.a. i ovan nämnda slutbetänkande. Inom ramen för utredningen ligger också att utreda organisationen av och dess roll och framtida uppgifter samt att se över bestämmelserna om skadestånd i 7 kap. 6 § och 7 § i lagen om offentlig upphandling. Taxitrafik En särskild utredare tillkallades för att utvärdera den nuvarande situationen inom taxitrafiken, vilka problem som förekommer och deras omfattning (K 1998:01, dir. 1998:5). Utredaren skall vidare göra en analys av vilka konsekvenser en obligatorisk anslutning för taxiföretag till ett gemensamt organ skulle medföra för olika delar av landet. Att åter införa exempelvis beställningscentraler har av somliga aktörer utpekats som ett sätt att komma till rätta med vissa problem inom taxibranschen och underlätta den skattemässiga kontrollen av taxiföretag. Utredaren skall bl.a. beakta de regler som föreslås i propositionen (1997/98:63) En reformerad yrkestrafiklagstiftning och det förslag om en licensavgift för taxi m.m. som presenterades i slutbetänkande. Vidare skall i arbetet beaktas såväl konkurrensaspekter som frågor rörande konsumenters skydd och servicekrav. Identifiering av företrädare för stiftelser Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om registrering av stiftelser. skall vara registrerad om den är skyldig att upprätta årsredovisning enligt stiftelselagen eller om det annars följer av stiftelseförordnandet att den skall vara registrerad. är normalt den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet för stiftelsen. Anmälan för registrering skall innehålla uppgifter om bl.a. styrelseledamöters, förvaltares och särskilt utsedda företrädares namn, postadress och telefon. Däremot har det inte funnits regler om att uppgift om personnummer respektive organisationsnummer för dessa personer skall tas in i registret. Detta förhållande har försämrat den åsyftade offentligheten kring stiftelsers förvaltning och inneburit olägenheter i övrigt. Exempelvis har delgivningsåtgärder försvårats, eftersom det kan vara omöjligt att identifiera de personer genom vilka en stiftelse kan delges. Vidare har avsaknaden av krav på personnummer medfört stora möjligheter att erhålla registrering av stiftelser där de uppgivna personerna inte existerar i verkligheten. Svårigheterna att identifiera stiftelsers företrädare har överhuvudtaget inneburit att möjligheterna att använda stiftelseformen för ekonomisk brottslighet ökat. För att komma till rätta med detta problem har stiftelselagen kompletterats med ett krav på att anmälan för registrering i stiftelseregistret skall innehålla uppgift om personnummer för de angivna personerna. Motsvarande ändring har också gjorts i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt gäller anmälan om styrelseledamöter i pensions- eller personalstiftelser (prop. 1997/98:98, bet. 1997/98:LU22, rskr. 1997/98:221, SFS 1998:306 och SFS 1998:307). Ändringarna trädde i kraft . Även handelsregisterlagen (1974:157) ändrades i syfte att förhindra att stiftelser används som redskap i ekonomisk brottslighet (prop. 1997/98:98, bet. 1997/98:LU22, rskr. 1997/98:221, SFS 1998:308). Ändringarna innebär i huvudsak att i handelsregistret skall antecknas organisationsnummer för handelsbolag, ideella föreningar och juridiska personer som är bolagsmän i handelsbolag, registreringsnummer för enskild näringsidkare som saknar personnummer, personnummer för styrelseledamöterna i stiftelsen eller föreningen om en stiftelse eller en ideell förening är bolagsman i ett handelsbolag samt, om stiftelsen har anknuten förvaltare, uppgift om förvaltaren och företrädare före denne. Att uppgift om organisationsnummer för juridiska personer antecknas i handelsregistret är viktigt för att man säkert skall kunna identifiera den juridiska personen och för att risken för fel i registret skall kunna minimeras. Registreringen underlättar också s.k. registerspaningen som regelmässigt görs i ekobrottsutredningar. Åtgärder mot bulvanförhållanden m.m. (Ju 1996:06, dir. 1996:55) har i betänkandet Bulvaner och annat (SOU 1998:47), som överlämnades , övervägt åtgärder som kan förhindra eller försvåra att ekonomisk brottslighet begås med hjälp av bulvaner. I syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruket av s.k. målvakter och av generalfullmakter föreslår utredningen att det i aktiebolagslagen (1975:1385) införs en allmän lämplighetsregel för styrelseledamöter och verkställande direktörer och en föreskrift om att ett oinskränkt bemyndigande för andra än sådana bolagsföreträdare inte medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett. För att försvåra manipulation av det associationsrättsliga systemet i brottsliga sammanhang föreslår utredningen en utvidgning av tillämpningsområdet för medverkansregler. Vidare föreslås att generella, vitessanktionerade bestämmelser som ger myndigheter vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag införs i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. föreslås omfatta allt slags yrkesmässigt biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter. Vidare föreslås förbud för den som ålagts näringsförbud att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk person i vars styrelse han är förhindrad att ingå. Utredningen har slutligen också föreslagit ändringar som berör bl.a. kreditupplysningslagen (1973:1173) av innebörd att kreditupplysningsföretag skall ges möjlighet att under vissa förhållanden förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Förslagen, som varit föremål för remiss, bereds inom . Styrelselösa bolag och aktieägarregister m.m. Det förekommer att ett antal bolag under en saknar behörig och till anmäld styrelse. Både för den seriösa affärsverksamheten och för den myndighet som i efterhand skall utreda om brott har förekommit och vem som i så fall bär ansvaret utgör de styrelselösa bolagen ett svårbemästrat problem. Problemet ligger främst i att det inte finns någon person genom vilken företaget kan nås och som kan göras personligt ansvarig för bolagets åtgärder. Ett annat problem, som bl.a. uppmärksammats av , är att det inte finns någon central registrering av ägarförhållandena i aktiebolag. Detta medför att utredningar rörande ekonomisk brottslighet försvåras eftersom ägarförhållandena inte kan fastställas. För att bl.a. överväga vilka åtgärder som behövs för att komma åt problemet med styrelselösa bolag och för att ta ställning i de frågor som inrättandet av ett obligatoriskt aktieägarregister aktualiserar har regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:90) anförtrott (Ju 1990:08) detta arbete. Kommittén har avgett fem delbetänkanden och skall avsluta sitt arbete . Regleringen av bisysslor inom statsförvaltningen En särskild utredare har tillkallats med uppgift att se över och lämna förslag till lämpliga förändringar av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (dir. 1998:79). Bakgrunden till uppdraget är den undersökning som Justitiekanslern, på regeringens uppdrag, 1997 gjorde av behovet av att stärka kontrollfunktionerna inom den offentliga förvaltningen. I sin förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, har Justitiekanslern bl.a. tagit upp bisysslereglerna och anfört att det finns exempel på att bisysslor haft anknytning till den organiserade och ekonomiska brottsligheten samt föreslagit vissa förändringar. Uppdraget omfattar även bisyssleregleringen inom kommun och landsting. Exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet har haft regeringens uppdrag att utveckla exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet (jfr. Myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten , m.m.). Uppdraget redovisades med förslag avseeende bl.a. sekretesskydd hos kronofogdemyndigheterna och formerna för exekutiva åtgärder. Förslagen faller inom ramarna för direktiven till (jfr avsnitt 5) och till (se skr. 1997/98:38 s. 21). förslag har överlämnats till dessa utredningar.