prop · GM0368 · 1999-01-01 00:00:00 — 8.2 Begränsning av rehabiliteringsansvaret i tiden m.m. Regeringens förslag: Försvarsmaktens sociala och arbetslivsinriktade rehabiliteringsansvar enligt denna lag skall bestå . Tiden skall dock kunna förlängas . Försvarsmakten skall samarbeta med andra berörda myndigheter och samordna sina rehabiliteringsinsatser med eventuell annan arbetsgivares åtgärder. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att någon tidsbegränsning inte skall gälla för den som har fått psykiska skador till följd av tjänstgöring i utlandsstyrkan. Skälen för regeringens förslag: Rehabiliteringsinsatserna enligt lagen om allmän försäkring begränsas i princip till med hänsyn till reglerna om rehabiliteringspenning. Vissa möjligheter till förlängning finns dock. Arbetsgivares rehabiliteringsansvar gäller dock så länge anställningen fortgår. Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar bör bestå . Regeringen anser att är en rimlig gräns. I vissa fall kan det dock vara befogat med . Vid vissa svårare skador kan arbetsträning m.m. ta särskilt i anspråk. Det kan också förekomma att den utbildning som ansetts lämplig tar än . Det bör därför finnas möjlighet att utsträcka ansvaret om det finns särskilda skäl. Om en rehabiliteringsåtgärd befinner sig i sitt slutskede när löpt ut finns det inget som hindrar Försvarsmakten att låta slutföra åtgärden. Frågan är då från när denna tidsfrist skall börja löpa. Att låta tidsfristen löpa från tidpunkten för skadan är inte lämpligt med hänsyn till hur olika som kan krävas för att en skadad skall bli så medicinskt återställd att rehabiliteringen kan påbörjas. Tidsfristen bör därför enligt regeringens mening räknas från och med den tidpunkt då de faktiska rehabiliteringsåtgärderna kan inledas. När denna tidpunkt inträffar får avgöras från fall till fall. Att regeln för hur länge Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar kvarstår byggts upp på detta sätt innebär att utredningen av behovet av åtgärder kommer att genomföras innan tidsfristen börjar löpa. Vid sidan av Försvarsmakten finns myndigheter och andra som har ansvar för rehabiliteringen av en skadad. I de flesta fall är deras inbördes samarbete reglerat och beroende av vilken ställning den skadade har, till exempel som arbetstagare. Att någon skyldighet för de andra inblandade att samarbeta med Försvarsmakten inte följer av regleringen hindrar inte att Försvarsmakten åläggs att samarbeta med exempelvis och länsarbetsnämnden. Med hänsyn till att även dessa myndigheter har ansvar för rehabilitering och att Försvarsmaktens insatser kan främja rehabiliteringen borde inga hinder möta för samarbetet. Särskilt när det gäller utredningen om den skadades behov av insatser och den planering som genomförts kan det finnas anledning till samarbete med . I de fall den skadade har en annan arbetsgivare än Försvarsmakten, som därmed också har ansvar för rehabilitering, skall Försvarsmaktens arbetsuppgifter som huvudregel samordnas med arbetsgivarens. I de fall arbetsgivaren bidrar till att den skadade får en tillfredsställande rehabilitering kan Försvarsmaktens åtgärder begränsas till en kontroll att så sker. I vissa fall, till exempel då det är fråga om en arbetsgivare med en verksamhet av liten omfattning, finns kanske inte förutsättningarna för en tillfredsställande rehabilitering. Försvarsmakten bör då ta ett större ansvar. Meningen är dock inte att den skadades eventuella arbetsgivare skall kunna dra fördel av Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar. 8.3 Ersättning till anhöriga Regeringens förslag: Anhöriga till den som skadas skall få ersättning för vissa kostnader från Försvarsmakten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att delar av systemet skall regleras i förordning samt att delar av systemet konstrueras som handlingsregler för Försvarsmakten och inte som rättighetslagstiftning. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är ofta ytterst väsentligt för resultatet av övriga rehabiliteringsinsatser att de anhöriga engagerar sig i rehabiliteringen av en skadad. Försvarsmakten bör därför sträva efter att i samråd med den skadade uppmuntra och stödja sådant engagemang från de anhörigas sida. kan dock en medverkan i rehabiliteringen bli omfattande eller på annat sätt mycket ekonomiskt kännbar för den anhörige, som rehabiliteringssynpunkter talar starkt för att den anhöriges insatser bör fortsätta. Regeringen anser att Försvarsmakten i sådana fall skall ge den anhörige skälig ersättning för de kostnader som uppstår. Det kan t.ex. röra sig om ökade boendekostnader, kostnader för barntillsyn, kostnader för resor till en plats där arbetsträning eller andra rehabiliteringsinsatser äger rum eller dylikt. Regeringen delar utredningens synpunkt att ersättning inte skall utgå för utebliven arbetsinkomst bl.a. med hänsyn till den rätt till ledighet som i så fall också måste övervägas. Frågan bör såsom utredningen konstaterat behandlas i ett vidare sammanhang som beaktar också andra anhörigas välmotiverade önskan att medverka i rehabilitering av sina närmaste. Om en anställd i utlandsstyrkan skadas svårt, är det även rimligt att de anhöriga får möjlighet att möta honom eller henne vid ankomsten till . Motsvarande bör gälla även vid ett dödsfall. När någon som skadats är i behov av långvarig läkarvård kan det också finnas anledning att bistå de anhöriga med ersättning för minst ett besök för sjukhusvistelsen. En sådan ersättning bör ges för resa, uppehälle och för förlorad inkomst. Regeringen anser att den lämpligen bör ges efter samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen m.fl. Som ovan nämnts har ofta anhörigas stöd avgörande betydelse för en framgångsrik rehabilitering av den skadade. Men även de anhöriga kan själva vara i behov av psykosocialt stöd. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att Försvarsmakten bör ta ett ansvar för att sådana behov hos de anhöriga tillgodoses. Försvarsmakten skall därför vid behov ge skäligt ekonomiskt bidrag till kostnader för sådant psykosocialt stöd till anhöriga som Försvarsmakten inte själv kan tillhandahålla. Samtliga regler om ersättning bör vara samlade på ett ställe. 9 Överklagande Regeringens förslag: Beslut med stöd av bestämmelserna om rehabilitering och ersättning till anhöriga får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: Utredningen, som till övervägande del inte formulerat sitt förslag som rättighetslagstiftning, har ansett att Försvars- maktens beslut med stöd av denna lag inte bör kunna överklagas. Däremot bör det finnas möjlighet för den enskilde att begära omprövning av beslut inom Försvarsmakten. Omprövningen bör då ske på en högre nivå än där det ursprungliga beslutet fattades. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om ersättning till anhöriga enligt 11 § andra och tredje stycket i regeringens lagförslag skall regleras i förordningen och att beslut med stöd av de bestämmelserna skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: Kammarrätten i har ifrågasatt om förbudet att överklaga står i överensstämmelse med artikel 6 i konventionen () angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan benämnd ). har efterlyst ett mer omfattande resonemang gällande kopplingen till lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. har avstyrkt förslaget på den grunden att det är angeläget att myndighetsutövning mot enskilda skall kunna överklagas till domstol. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna skall ses som ett komplement till bl.a det allmännas stöd och åtgärder. För att kunna tillgodose den enskildes behov av insatser är det viktigt att Försvarsmakten ges så stor handlingsfrihet som möjligt vid bestämmandet av stödåtgärder. Utredningens förslag till bestämmelser innebär att Försvarsmakten i vissa situationer "får" bistå den enskilde och dennes anhöriga. Vid en rättslig bedömning är sådana regler inte att anse som rättigheter i egentlig mening. Bestämmelserna i den utformningen är alltså inte att betrakta som en rättighetslagstiftning och lämpar sig därför mindre väl för domstolsprövning. Lagrådet har dock ifrågasatt om förbudet mot överklagande, om än formellt korrekt, ändå bör genomföras med hänsyn till de förväntningar hos den enskilde som kan uppkomma till följd av bestämmelser av denna typ. Med hänsyn därtill har regeringen omformulerat förslaget så att det får karaktären av rättighetslagstiftning och därmed lämpar sig bestämmelserna bättre för en eventuell domstolsprövning. Skäl saknas att i denna situation överväga en möjlighet till omprövning av Försvarsmaktens beslut i enlighet med utredningens förslag. 10 Kostnadskonsekvenser Utredningen har i betänkandet också tagit upp vissa förändringar i förmånssystemet som kan regleras i förordningsform, bl.a. frågan om riskgarantibelopp. Vidare har utredningen föreslagit att vissa särskilda ekonomiska satsningar bör göras för att förbättra arbetsmiljön för utlandsstyrkan. Utredningen har därutöver analyserat vilka ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag kommer att medföra. Remissinstanserna har i dessa delar i stort sett inte framfört några synpunkter. Regeringen har i sina förslag i vissa delar valt andra författningstekniska lösningar. Bl.a. har förslag som utredningen ansett kunna regleras i förordningsform i stället tagits in i lagförslaget. Däremot har regeringen till skillnad från utredningen den uppfattningen att vissa andra författningsförslag bl.a. om koordinatörer, inte bör lagregleras. Frågan om utformningen av riskgarantibelopp som bör regleras i förordning avser regeringen behandla i förordningsarbetet. För att kunna göra en samlad kostnadsanalys kan vi emellertid redan nu anmäla att vi inte kommer att helt följa utredningens förslag i denna del. I fråga om kostnadskonsekvenserna av förslaget kan följande sägas. Utredningen har i fråga om rehabiliteringsansvaret m.m. beräknat att förslaget kan medföra en kostnadsökning om . Regeringen delar utredningens bedömning att det i lagförslaget angivna rehabiliteringsansvaret m.m. inte medför några större kostnadsökningar. Införandet av en regel som gör arbetsmiljölagen gällande för utlandsstyrkan vid tjänstgöring utomlands kan inte heller medföra några kostnadsökningar. På bör detta ses som en investering som medför kostnadsminskningar eftersom ett välutfört och fungerande miljöarbete leder till minskade arbetsskador. I fråga om förslaget om en nedre gräns om fem basbelopp för beräkning av livränta har utredningen inte ansett detta medföra några kostnadsökningar. Regeringen delar utredningens bedömning att förslaget i denna del inte medför några ökade kostnader. Kostnaderna för regeringens förslag i övrigt skall finansieras inom utgiftsområde 6 Totalförsvar, anslaget A2 Fredsfrämjande truppinsatser. Till lagens bestämmelser om rehabilitering och ersättning till anhöriga kopplas överklagandebestämmelser. Överklagandebestämmelsen vad gäller beslut som fattas med stöd av lagens rehabiliteringsbestämmelser innebär inte någon kostnadsmässig förändring i förhållande till gällande reglering. I fråga om beslut som fattas med stöd av reglerna om ersättning till anhöriga som överklagas har regeringen ingen anledning att uppskatta att det kan bli fråga om annat än något enstaka mål. Kostnaden kan bedömas som mycket ringa och får därför i sammanhanget betraktas som marginell. Den särskilda ekonomiska satsning på arbetsmiljöområdet på som utredningen föreslagit anser regeringen inte nu skall behandlas i samband med detta lagförslag. Vi avser att återkomma i annat sammanhang i denna fråga. 11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Författningsförslagen kan träda i kraft tidigast . De föreslagna bestämmelserna bör gälla från ikraftträdandet. Dock bör det rehabiliteringssystem som Försvarsmakten tillämpar för anställda i utlandsstyrkan vara enhetligt. De nya rehabiliteringsbestämmelserna bör därför tillämpas även på tidigare anställda i utlandsstyrkan som skadats efter utgången av . I fråga om ersättning till anhöriga innebär denna reglering att ersättning i sådana fall kan betalas ut för ersättningsgilla kostnader som uppkommit efter det att lagen trätt ikraft. Skadan som den enskilde drabbats av, och som en anhörig grundar sitt anspråk på, måste dock ha uppstått efter utgången av 1992. 12 Författningskommentar Förslaget till lag om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. 1§ Lagens tillämpningsområde styrs av bestämmelsen i 1 §. Vilka som skall anställas i utlandsstyrkan framgår av andra stycket. Det är endast den militära och civila personal som behövs för en viss internationell verksamhet utomlands som får anställas i utlandsstyrkan. Internationell verksamhet som avses är verksamhet som syftar till att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd samt att skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. En missions huvuduppgift kan omfatta ett eller flera av de ändamål som personal får anställas i utlandsstyrkan för. Anställning i utlandsstyrkan kan bara ske när Försvarsmakten deltar i en viss insats. Att endast den personal som behövs får anställas i utlandsstyrkan innebär inte att det är varje enskild persons uppgift som skall ställas i förhållande till uppdragets syfte. Av betydelse är den huvudsakliga verksamheten för gruppen och om personens uppgifter behövs för att hela uppdraget skall kunna genomföras. Den personal som t.ex. står för matlagningen till den övriga styrkan kan och skall således anställas i utlandsstyrkan. Detta innebär också att personal som ställer till förfogande till internationella organisationers sekretariat inte kan anställas i utlandsstyrkan. Bestämmelsen innebär alltså inte att alla som tjänstgör inom internationell verksamhet inom Försvarsmakten skall vara anställda i utlandsstyrkan. I detta sammanhang kan även erinras om att det av 2 § lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands framgår att anställning i utlandsstyrkan skall ske särskilt. 2 § I paragrafen anges vilka delar av arbetsmiljölagen (1977:1160) som skall tillämpas då anställda i utlandsstyrkan tjänstgör utomlands. Bestämmelsen motiveras närmare i avsnitt 7.1. Regeln innebär att vissa delar av kapitlen om bestämmelserna om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter blir tillämpliga. Arbetsmiljöåtgärderna måste dock anpassas till arbetets särskilda karaktär. Detta innebär inte att högre skaderisker än vid en arbetsplats i skall accepteras. Vidare skall vissa av bestämmelserna om skyddsombud och skyddskommittéer tillämpas. Deras befogenhet är dock begränsad med hänsyn till att det är fråga om arbete utomlands. I fråga om förfarande m.m. kan ledning sökas i arbetsmiljölagens regler även om de inte är direkt tillämpliga i denna del. Avsteg från arbetsmiljölagens regler får göras om en tillämpning hindras av tjänstgöringsförhållandena. Varje avsteg måste dock framstå som motiverat med hänsyn till den rådande situationen. 3 § Bestämmelsen i första punkten har förts över från förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och innebär att besked inte behöver lämnas om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta. Någon saklig ändring är inte avsedd. Andra punkten i bestämmelsen innebär att 12 § semesterlagen (1977:480), som anger att arbetstagaren har rätt att ta ut sin semester , inte gäller. Anställda i utlandsstyrkan har därmed bara rätt att förlägga sin semester om Försvars- makten går med på det. Av tredje punkten följer att inte heller arbetstidslagen (1982:673) skall tillämpas på de anställda i utlandsstyrkan. För att kunna organisera styrkor för snabb avfärd till ett s.k. missionsområde är Försvarsmakten inte heller bunden av arbetstidslagen vid tjänstgöring och utbildning i . 4 § Bestämmelsen i första stycket har i huvudsak förts över från förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Någon saklig ändring är inte avsedd. Att tidsbegränsad anställning får avse tjänstgöringstiden har införts för att möjliggöra att de som anställts enbart för utbildningstiden skall kunna anställas för enbart tjänstgöringstiden om det behövs. Den tidsbegränsade anställningen kan antingen gälla eller tills vidare dock längst till visst datum. Andra och tredje stycket har också förts över från förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Bestämmelserna innebär att en tidsbegränsad anställning kan sägas upp före anställningstidens utgång. Någon saklig ändring är inte heller här avsedd. 5 § Bestämmelsen innebär bland annat att skador som inträffar även under fritid kan medföra ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Av första stycket framgår att all tid från det att den första färden till tjänstgöringsplatsen påbörjas till det att den sista färden från tjänstgöringsplatsen avslutas är arbetstid när man enligt lagen om arbetsskadeförsäkring tar ställning till om en skada eller en sjukdom har uppkommit i arbetet. När någon har skadats eller drabbats av en sjukdom prövas först om det har inträffat som försäkringen avser. Därefter prövas om det är en sådan skada eller sjukdom som omfattas av försäkringen. Vid denna sistnämnda prövning skall, enligt andra stycket, de bevisregler som är förmånligast för den enskilde tillämpas. Endast om det finns särskilda skäl omfattar skyddet skador och sjukdomar som den enskilde drabbas av under ledighet som tillbringas i annat land än tjänstgöringslandet. Utförs arbetet i flera länder, som ofta är fallet vid konflikter i gränstrakter, betraktas samtliga dessa som tjänstgöringsland. Särskilda skäl kan föreligga om den enskilde under sin ledighet vistas i ett grannland där hotbilden är densamma som i tjänstgöringslandet. Detta innebär att vid tjänstgöring i gränsområden omfattar skyddet normalt sett vistelser även i grannlandet trots att den anställde inte är stationerad där. En så kallad fritidsskada som omfattas av undantaget är t.ex. när en anställd i utlandsstyrkan i ett grannland utsätts för misshandel eller annat våld i sin egenskap av anställd i utlandsstyrkan. Andra stycket innebär att prövningen av om en skada är en arbetsskada skall ske enligt regler om samband och skadekriterier i den av de båda lagarna som ger det förmånligaste resultatet för den enskilde. Ersättning betalas dock alltid ut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Tredje stycket utgör en undre gräns till skydd för dem som vid en arbetsskada annars skulle få mycket låg livränta. 6 § Bestämmelsen, som också motiveras i avsnitt 8, anger de grundläggande momenten i de åtgärder Försvarsmakten skall vidta för att rehabilitera den som skadats under tjänstgöring i utlandsstyrkan. Åtgärderna skall riktas till dem som på grund av skada drabbats av invaliditet eller nedsättning av arbetsförmågan. Av första punkten följer att Försvarsmakten i samråd med den skadade skall utreda vilka specifika behov som den skadade har. Att ordet skadas använts innebär inte att rehabiliteringsansvaret enbart skall aktualiseras då skadan orsakats av olyckshändelse. Rehabilitering bör även komma i fråga vid fall som enligt praxis skulle anses vara arbetssjukdom. Detta gäller exempelvis vissa sjukdomar och parasiter som finns inom uppdragsområdet och som är svåra att skydda sig mot på grund av tjänstgöringsförhållandena. Dessutom bör även vissa skadeförlopp som är för utsträckta för att betecknas som olyckor, innefattas om orsaken kan hänföras till deltagandet i utlandsstyrkans verksamhet. Ansvaret omfattar såväl fysiska som psykiska skador. Arbetsträning innebär att den skadade övar upp sin förmåga att klara ett arbete som han eller hon redan före skadan hade kompetens för. Detta kan ofta ske inom ramen för Försvarsmaktens verksamhet som spänner över ett stort fält. Av andra punkten följer att Försvarsmakten skall söka finna lämplig arbetsträning inom myndigheten. Om den skadade har en arbetsgivare, är Försvarmaktens ansvar för att finna lämplig arbetsträning subsidiärt, se vidare författningskommentaren till 9 §. I de fall lämplig arbetsträning inte kan anordnas inom Försvarsmakten bör kontakter med myndigheter eller andra där träningen skulle kunna genomföras förmedlas. Försvarsmakten skall enligt tredje punkten medverka till att den skadade får den utbildning som han eller hon behöver för att bli attraktiv på arbetsmarknaden. Utbildningens betydelse accentueras av att många av de anställda i utlandsstyrkan är unga och ännu inte hunnit skaffa sig den utbildning de tänkt. Även för dem som redan har en utbildning kan en ny bli nödvändig om skadan förhindrar arbete inom det område där den skadade har arbetat. Även någon typ av fortbildning kan vara av betydelse för att förbättra möjligheterna att få ett arbete. Längre utbildningar på universitetsnivå kan förekomma. 7 § Omfattningen av det stöd som anges i paragrafen får prövas individuellt. Bestämmelsens första stycke innebär att Försvarsmakten i vissa fall skall ge den skadade ekonomiskt stöd till utbildning. Ekonomiskt stöd till utbildning behöver kanske t.ex. inte ges för hela utbildningskostnaden, utan behovet får avvägas med hänsyn till den skadades kvarstående funktionshinder och andra konsekvenser av skadan. Vidare bör andra inkomstmöjligheter beaktas. I många fall torde det bli fråga om att komplettera andra förmåner så att den skadade får en reell ekonomisk möjlighet att fullgöra den avsedda utbildningen. I vissa fall kan den sociala och arbetslivsinriktade rehabiliteringen gynnas av att den allmänna sjukvården kompletteras. Detta kan avse sådan vård som inte omfattas av den allmänna vården, exempelvis vissa former av psykosocialt stöd. I andra fall kan särskilda insatser behövas för att påskynda den medicinska rehabiliteringen även om lämplig behandling i och för sig skulle ha kunnat fås inom den allmänna vården. I de fall skadan lett till ett fysiskt handikapp kan den skadade vara i behov av hjälpmedel för att kunna återgå till att försörja sig själv genom förvärvsarbete och för att kunna leva ett aktivt och självständigt liv. Enligt andra stycket skall Försvarsmakten därför ge stöd även till andra åtgärder. Försvarsmakten bör i dessa fall inte ensam bekosta hjälpmedlen i den mån sådana erbjuds på annat sätt inom samhället. Däremot kan det finnas anledning för Försvarsmakten att förbättra den skadades situation genom att bistå med medel så att hjälpmedel av särskild art eller kvalitet kan anskaffas. Försvarsmaktens kostnader blir således subsidiära i förhållande till vad som normalt skall utgå från andra myndigheter för hjälpmedel m.m. Såsom framgår av tredje stycket och vad som ovan sagts skall stödet endast ges om det inte tillhandahålls av annan till följd av andra bestämmelser och om det framstår som skäligt med hänsyn till samtliga omständigheter. 8 § Bestämmelsen uttrycker hur långt Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar sträcker sig i tiden. Den treåriga tidsfristen inleds i princip när en arbetsträning eller en utbildning kan inledas. Skäl att utsträcka åtgärderna utöver kan föreligga exempelvis om den skadades tillstånd är sådant att den medicinska rehabiliteringen måste pågå jämsides med utbildning eller arbetsträning och kräver så mycket tid att de övriga insatserna blir lidande. Andra exempel är att den skadade gör stora framsteg mot slutet av treårsperioden och det därmed inte kan anses rimligt att avbryta åtgärderna eller att den utbildning den skadade genomför är så lång att det inte inom treårstiden går att bedöma om studierna kommer att försenas på grund av skadan. 9 § Av första stycket framgår att Försvarsmakten skall samarbeta med andra myndigheter vid genomförandet av rehabiliteringen så att samtliga resurser som finns tillgängliga i samhället kommer till användning på ett för den skadade adekvat sätt.