prop · GM0363 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta innebär också att kvicksilver som utvunnits ur svenskt kvicksilverhaltigt avfall utanför landets gränser måste återföras för bortskaffande i . har , i sin , föreslagit att visst kvicksilverhaltigt avfall skall slutförvaras i djupt bergförvar. Regeringen avser mot denna bakgrund att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att bl.a. samordna och utreda det fortsatta nationella arbetet med slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. 5.3 Flygaska från avfallsförbränningsanläggningar Den aska som bildas som rest vid rening av rökgaser från avfallsförbränning kallas flygaska. Flygaskan innehåller relativt höga halter av föroreningar såsom metaller och dioxiner. Dessa föroreningar riskerar att läcka ut om askan deponeras utan föregående stabilisering. Stabilisering innebär att föroreningarna på ett eller annat sätt fastläggs i askan. Regeringen anser att ett miljösäkert bortskaffande av flygaska från avfallsförbränning därför innebär att askan måste stabiliseras innan den deponeras. Regeringen anser att den svenska policyn skall vara att flygaska som uppkommit i skall omhändertas i landet och att export av sådan skall undvikas. 6 Gränsöverskridande transporter av avfall Nuvarande regler Utförsel av farligt avfall har i reglerats då förordningen om miljöfarligt avfall trädde ikraft. har gränsöverskridande transporter av avfall börjat regleras på internationell nivå. Regleringen gäller inte längre endast miljöfarligt avfall eller farligt avfall utan i viss mån även annat avfall. Avfallsfrågorna är av en gränsöverskridande karaktär och får konsekvenser för såväl miljön som för frågor som rör ekonomi och handel. Den centrala överenskommelsen är om gränsöverskridande transporter, återvinning och bortskaffande av farligt avfall. Konventionen trädde ikraft och ett hundratal länder har ratificerat den, däribland som ratificerade konventionen . Det grundläggande syftet med är att skydda människors hälsa och miljön mot skada som farligt avfall och annat avfall som gränsöverskridande transporter av detsamma innebär. Detta gäller särskilt gentemot utvecklingsländer. För att åstadkomma detta skall parter till konventionen bl.a. se till att de har en miljöriktig hantering av farligt avfall eller annat avfall och att produktionen av avfall minimeras. Det avfall som trots allt produceras skall tas omhand så nära sin källa som möjligt. Gränsöverskridande transporter av avfall skall endast tillåtas om den exporterande staten saknar teknisk kapacitet och nödvändiga anläggningar, förmåga eller lämpliga platser för ett miljömässigt omhändertagande av avfallet eller om avfallet ifråga behövs som råmaterial för materialåtervinnings- eller andra återvinningsindustrier i den importerande staten. För att underlätta handeln med och uppmuntra återvinning av värdefulla material i vissa avfallstyper, beslutade att anta ett multilateralt avtal som i överensstämmelse med underlättar sådan handel. Beslutet (rådsbeslut C(92)39 Final) gäller endast för handel inom OECD-området och endast för handel med avfall som går till återvinning. Grundläggande principer för beslutet är att i linje med förhindra och minimera uppkomsten av avfall, men också att prioritera återvinning av avfall. EG:s principer om gränsöverskridande transporter av avfall har till syfte att både upprätthålla en hög miljöskyddsnivå i linje med och att främja varors fria rörlighet avseende avfall för återvinning enligt princip om fri rörlighet för varor. (Avfall är enligt EG-rätten en vara). Ramarna för hantering av avfall anges i rådets direktiv /442/EEG av om avfall. Dessa ramar specificeras när det gäller gränsöverskridande transporter i rådets förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska Gemenskapen. Enligt förordningen kan medlemsstaterna invända mot transporter av avfall för bortskaffande inom EU. Invändningarna kan vara baserade på principerna om närhet, prioritering av återvinning och självförsörjande på gemenskapsnivå och nationell nivå. Invändningar kan ske både generellt och från fall till fall. Vidare kan en medlemsstat invända mot en transport om den inte sker i enlighet med avfallsplanerna eller enligt nationella lagar och regler om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd, om anmälaren tidigare gjort sig skyldig till illegal handel, eller om transporten strider mot förpliktelser som följer av internationella konventioner. Principerna om närhet och självförsörjande gäller inte för avfall som transporteras för återvinning inom EU och som finns angivet i bilaga 3 och 4, s.k. röd eller gul lista, till EG:s transportförordning. Här gäller istället principen om varors fria rörlighet. Avfall som finns i bilaga 2 till förordningen, den s.k. gröna avfallslistan, är inte föremål för kontroll vid avfallstransporter för återvinning inom EU. All export ut ur gemenskapen av avfall för bortskaffande är förbjuden med undantag av export till sådana EFTA-länder som också är parter i . är export för återvinning endast tillåten till och sådana EFTA-länder som också är parter till . Import av avfall för bortskaffande är, med vissa undantag, förbjuden. Import av avfall för återvinning är tillåten från , länder som är parter till samt länder med vilka det finns särskilda överenskommelser. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall är ett komplement till EG:s förordning. Utöver de regler som gäller för gränsöverskridande transporter av avfall i EG:s lagstiftning stadgar förordningen följande beträffande export och import. Vid prövning av en utförselansökan enligt EG:s förordning skall prövas om avfallet kommer att tas omhand i mottagarländer på ett sätt som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt hade varit godtagbart i . För export eller annan utförsel till en sådan godtagbar anläggning skall också prövas om avfall kan tas omhand i mottagarlandet på ett mer kostnadseffektivt sätt än i . Införsel av avfall till får endast ske om det kan visas att avfallet skall tas omhand i en anläggning som omfattas av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och i förekommande fall, 22 § förordningen (1996:971) om farligt avfall. För avfall för bortskaffande tillämpas närhetsprincipen, dvs. att avfallet skall som huvudregel tas omhand så nära källan som möjligt. Undantag kan dock göras i enlighet med principen om kostnadseffektivitet enligt ovan. Kommande förändringar avseende gränsöverskridande transporter av avfall Regeringen avser att införa den s.k. självförsörjandeprincipen inom EG-rätten för bortskaffande av avfall i förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall. Principen innebär att varje land skall sträva efter att bli självförsörjande när det gäller anläggningar för bortskaffande av avfall. Principen finns i direktiv /442/EEG om avfall samt i . Självförsörjandeprincipen är en viktig princip, men avsteg kan i enstaka fall vara nödvändiga för att inte allvarliga miljöproblem skall uppstå. Regionalt samarbete är i sådana fall att föredra framför transporter över längre avstånd. Vidare avser regeringen att införa en anmälningsplikt för införsel av avfall på s.k. grön avfallslista. Anmälan bör ske till i det län där mottagningsanläggningen är belägen. Anmälningsplikten syftar till att öka möjligheterna för tillsynsmyndigheten att kontrollera att avfallet stämmer överens med kraven för att klassas på grön avfallslista. 7 Mål 7.1 Miljökvalitetsmål Regeringen har i proposition Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145) föreslagit femton miljökvalitetsmål, varav tre har särskild betydelse för avfallshanteringen. Dessa mål är grundvatten av god kvalitet, god bebyggd miljö samt giftfri miljö. Under dessa miljökvalitetsmål anger regeringen i propositionen en rad delmål. Nedan följer en sammanställning av vad regeringen anser skall gälla för avfallshanteringen i landet. Samtliga avfallsdeponier bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar. Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden, vilket innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna, halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Under målet grundvatten av god kvalitet anges delmålet att samtliga avfallsdeponier bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Delmålet har behandlats av i samband med propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop.1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) och överensstämmer med resolution (97/C 76/01) om en gemenskapsstrategi för avfallshantering. Avfallsupplagen utgör en källa för förorening av grundvatten, dels lokalt, men i vissa fall också med en större regional spridning. En förorening av grundvatten av vissa svårnedbrytbara ämnen kan i sig vara reversibel. Deponeringskrav måste fastslås i enlighet med det presenterade delmålet för att kraven i beslutade propositioner och kommande EG-direktiv skall kunna tillgodoses. Krav på deponier ingår i ett förslag till nytt EG-direktiv. Rådet beslutade om en gemensam ståndpunkt avseende direktivet (prop. 1997/98:145 s. 54-55). Mot bakgrund av det uppmärksammade problemet med lakvatten från deponin vid sjön arbetar i samarbete med kommunen med en uppföljning av orsakerna till de upptäckta skadorna samt en kartläggning av om liknande fenomen uppkommit vid någon annan deponi i landet. Resultatet av dessa studier kommer att beaktas i samband med att utarbetar föreskrifter för att skärpa miljökraven för deponier. Miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö innebär bl.a. att den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar samt att avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Den stora mängden avfall i städer och tätorter är i sig ett stort problem. finns det goda möjligheter att utveckla effektiva system för återvinning och avfallshantering. En stad är beroende av sitt omland för sin försörjning av vatten m.m. och för avsättning av restprodukter. Avfallsprodukter måste i hög grad kunna återföras och återvinnas i slutna kretslopp. Detta kräver bättre sortering, rening från miljögifter samt uppmärksamhet på hygieniska aspekter (prop. 1997/98:145 s. 143-144). Målet en giftfri miljö, dvs. att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden skall bidra till att uppnå två av regeringens övergripande mål för ekologiskt hållbar utveckling skyddet av miljön och hållbar försörjning. Målet utgår ifrån den s.k. Esbjergdeklarationen som och övriga deltagarländer undertecknade i . I deklarationen formuleras målet att utsläppen av farliga ämnen till skall ha upphört . Det slutliga målet är att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära nollnivån och av naturligt förekommande ämnen nära bakgrundsnivåerna. I deklarationen definieras farliga ämnen såsom ämnen eller ämnesgrupper som är toxiska, långlivade och bioackumulerbara. Miljökvalitetsmålet innebär att Esbjergdeklarationens mål kommer att gälla för miljön i stort (prop. 1997/98:145 s. 150). Regeringen anser att ovanstående mål är av stor betydelse för avfallshanteringen genom att miljöskyddskraven för deponier skärps och i kombination med att avfallets mängd och farlighet minskas kommer de miljöproblem som orsakas av avfall minimeras. 7.2 Riktlinjer för resurseffektivisering Regeringen har utöver miljökvalitetsmålen i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) angivit följande riktlinjer för resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle. Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar, Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden, Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. Genom att både fokusera på materialflödena och utsläppen kan miljöproblemen åtgärdas redan vid källan. Materialströmmarna ger miljöproblem i alla led - i utvinningen, vid förädling och produktion, under och efter användningen och vid transporter i alla dessa led. I de flesta fall går också energi åt för bearbetning och hantering i alla led. En förutsättning för att resursanvändningen skall kunna vara effektiv och skonsam och resursförbrukningen minskas radikalt är att det skapas ett effektivt kretslopp av material och näringsämnen i samhället samt att energianvändningen successivt effektiviseras (prop. 1997/98:145 s. 191-192). Råvaror kan delas upp i förnybara och icke förnybara. De icke förnybara råvarorna kan inte återställas i naturens kretslopp inom en överblickbar tid. De fossila materialen kol, olja, och naturgas är exempel på icke förnybara material. Förbränning av fossila bränslen är den dominerande orsaken till spridning av ämnen som ger upphov till växthuseffekt, försurning och marknära ozon. En väg att minska miljöpåverkan från bränsleanvändningen är dels att effektivisera energianvändningen, dels att styra över bränsleanvändningen till mer miljöanpassade bränslen. Regeringen har därför bedömt att användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Användningen av förnybara energikällor så som biomassa bör istället öka. Det samlade biomasseuttaget får dock aldrig leda till att den biologiska mångfalden eller ekosystemens funktioner i naturen utarmas eller hotas (prop. 1997/98:145 s. 192-193). Regeringen konstaterar i miljömålspropositionen att kretsloppsanpassningen av varusektorn i många fall varit framgångsrik. Det lagstadgade producentansvaret har varit en pådrivande faktor. Ett viktigt sätt att minska inflödet av nytt material är att återanvända och återvinna uttjänta varor och materialen i dessa. Vi skall sträva efter att en stor del av det som vi kallar avfall blir resurser. Regeringen gör den bedömningen att varorna skall vara återanvändbara eller återvinningsbara, uppgraderbara, långlivade och möjliga att reparera (prop. 1997/98:145 s. 194-195). Som framgår av miljökvalitetsmålen i avsnitt 7.1 skall avfallets mängd och farlighet minska. En minskning av mängden farligt avfall bör prioriteras framför en minskning av mindre farliga avfall. De helt dominerande avfallsmängderna i utgörs av produktionsavfall (se bilaga 1), varav många avfallsslag är klassade som farligt avfall. Det är därför naturligt att precisera ett mål för hur mycket mängden produktionsavfall skall minska. Det finns en osäkerhet om vilka tekniska och ekonomiska möjligheter som finns för att minska genereringen av avfall med dagens processutformning. Förändningar i processteknik kräver normalt omfattande teknikutveckling och stora investeringar, därutöver varierar behov och möjligheter från bransch till bransch. Regeringen gör dock i likhet med den bedömningen att en reduktion av mängden genererat produktionsavfall jämfört med bör vara möjlig med en normal teknikutvecklingstakt. Ett uttalat reduktionsmål bör snabba på utvecklingen mot avfallssnålare processer. När det gäller gruvindustriell verksamhet är förutsättningarna annorlunda på grund av att resursskäl gör att brytning av malm med både hög och låg halt av värdemineral måste ske. Effekten av detta blir att ju högre utnyttjandegraden av malmen är, desto större blir avfallsmängderna. Detta gör att gruvavfallet inte bör omfattas av målet. Regeringen har i enlighet med sin proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) genomfört åtgärder inom avfallsområdet som innebär genomgripande förändringar mot en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad avfallshantering. De genomförda åtgärderna är bl.a. ett deponeringsförbud mot utsorterat brännbart avfall samt ett förbud mot deponering av organiskt avfall generellt som genomförts i 27 28 §§ renhållningsförordningen (1998:902). Regeringen bedömde i detta sammanhang att de nya reglerna kommer att leda till att stora delar av det avfall som deponeras kommer att nyttiggöras genom att material återvinns och används på nytt och genom att energiinnehållet tillvaratas. Undantas gruvavfall kommer uppskattningsvis av den mängd avfall som deponerades att kunna nyttiggöras . Regeringen anser mot denna bakgrund att den totala mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall bör ha minskat med 50 räknat års nivå (prop. 1997/98:145 s.146). Detta gäller såväl hushållsavfall, övrigt konsumtionsavfall som produktionsavfall. Regeringen har i detta sammanhang utgått ifrån att deponering ger upphov till de största miljöproblemen som orsakas av avfall. Därför har åtgärder för att minska deponeringen haft högst prioritet för vidtagande av åtgärder. Regeringen gör dock en kontinuerlig översyn av avfallshanteringen och behovet av ytterligare åtgärder. När det gäller konsumtionsavfall, dvs. hushållsavfall, icke- branschspecifikt avfall samt bygg- och rivningsavfall, är potentialen för utnyttjande relativt hög i förhållande till dagens hantering. Utgående ifrån dess sammansättning bör av hushållsavfallet och av övrigt konsumtionsavfall behöva deponeras. deponeras av hushållsavfallet och ca 60 av övrigt konsumtionsavfall. Även för produktionsavfall är potentialen för en reduktion i mängden avfall som deponeras stor. Många av de avfallsslag som deponeras ger dessutom upphov till miljöproblem vid deponering. Miljöbelastningen på deponierna är proportionell mot mängden avfall som deponeras, varför en minskad mängd deponerat avfall avsevärt minskar risken för miljöproblem vid deponierna. Även sedan förbud mot deponering av organiskt avfall införts är utlakningen av föroreningar från deponierna proportionell mot mängden avfall som deponeras. Regeringen vidtar inga åtgärder i detta sammanhang utan avser att återkomma i frågan om mål i samband med att den s.k. miljömålsberedningens betänkande behandlas inom . 7.4 Mål för särskilda avfallsslag 7.4.1 Förpackningar Regeringen har satt upp mål för återvinningen av förpackningar, vilka skärpts. skall följande mål vara uppfyllda. Återvinningsnivåer i enlighet med förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar i viktprocent Slag av avfall Krav i viktprocent Förpackningar av aluminium (dock inte dryckesförpackningar) materialutnyttjande Förpackningar av papp, papper och kartong , dock materialutnyttjande Förpackningar av wellpapp materialutnyttjande Förpackningar av plast (dock inte flaskor av PET för konsumtionsfärdig dryck) , dock materialutnyttjande Förpackningar av stålplåt materialutnyttjande Förpackningar av glas materialutnyttjande Dryckesförpackningar av aluminium materialutnyttjande Dryckesförpackningar av PET materialutnyttjande Förpackningar av trä återvinning, dock materialutnyttjande Förpackningar av övrigt material återvinning per material, dock materialutnyttjande per material fanns mål uppställda för . Nedanstående tabell visar att måluppfyllelsen varit god för samtliga förpackningsslag med undantag av sådana förpackningar av aluminium som ej utgör dryckesförpackningar. Förpackningsslag Krav Resultat Glasförpackningar Plastförpackningar, ej dryckesförpackningar av PET Nivå av material- återvinning Förpackningar av papp, papper och kartong Förpackningar av stålplåt Wellpapp Förpackningar av aluminium Aluminium: dryckesförpackningar har redovisat vilka förändringar som har skett inom utformning av förpackningar, resursutnyttjande, transporter och utsläpp till följd av införandet av förordningen om producentansvar för förpackningar. Rapporten ("Producentansvar för förpackningar för miljöns skull? ", Rapport 4938) redovisades till regeringen . I den konstaterade bl.a. att materialåtervinning av förpackningar lönar sig ur miljösynpunkt i förhållande till andra omhändertagandemetoder. Vidare ansåg verket att transporterna kan öka eller minska jämfört med tidigare system i samband med källsortering och återvinning, men att skillnaden har liten betydelse för den totala miljövinsten. kunde också dra slutsatsen att fokuseringen på förpackningar har givit andra positiva miljöeffekter, exempelvis har miljöanpassningen en större betydelse i beslutsfattandet nu än och att miljöfrågorna dessutom har fått stor betydelse för gemene man. 7.4.2 Däck För däck gäller i att maximalt av de återlämnade däcken får deponeras. Detta kan komma att ändras på grund av ett framtida deponeringsdirektiv som är under utarbetande inom EU. Rådet antog en gemensam ståndpunkt om ett deponeringsdirektiv. Enligt detta direktiv skall all deponering av däck ha upphört när direktivet träder i kraft. Med anledning av det kommande deponeringsförbudet för däck inom EU kommer sannolikt deponeringen av däck helt ha upphört efter direktivets ikraftträdande som sannolikt blir . har enligt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck möjlighet att utfärda förskrifter om omhändertagande av däck. har tills vidare valt att inte utfärda föreskrifter. följer dock utvecklingen vad gäller materialåtervinning och kan komma att ställa krav på en ökad materialåtervinning framöver. I enlighet med regeringens proposition Hantering av uttjänta varor (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) har ett förbud mot deponering av utsorterat brännbart material införts i renhållningsförordningen. får organiskt avfall generellt inte deponeras. Regeringen kan konstatera att insamling och omhändertagande har fungerat bra samt att det uppställda målet är nått. 7.4.3 Bilar Enligt nu gällande förordning (1997:788) om producentansvar för bilar gäller följande mål för återvinning och återanvändning av bilar: senast , och senast . Fragmenteringsbranschen arbetar med att få bort miljöfarliga komponenter innan dessa når fragmenteringsanläggningarna samt till att nyttiggöra avfallet framför allt genom energiutvinning.Därutöver arbetar bilskrotningsbranschen med ett certifieringssystem för bilskrotare som syftar till att på frivillig väg skärpa kraven på bilskrotarna. har även utarbetat underlag och förslag till generella föreskrifter avseende bl.a. bildemontering. Uttjänta bilar tillhör en av de avfallsströmmar som prioriteras i Europeiska kommissionens arbete med avfallsfrågor. presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om skrotbilar. Förslaget syftar till att säkerställa en hög miljöskyddsnivå inom EU som helhet och till att bevara den inre marknadens funktion vad gäller uttjänta fordon. Det syftar också till att förhindra uppkomsten av avfall från fordon och till att främja återanvändning, materialåtervinning och återvinning av fordon och deras komponenter. Regeringen ser positivt på förslaget som har stora likheter med de svenska reglerna. Behandling av förslaget påbörjades i rådet . 7.4.4 Returpapper Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper skall producenterna se till att 75 viktprocent av de tidningar som konsumeras i samlas in för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. samlades av returpappret in och återvanns. Regeringen kan således kontatera att insamling och återvinning av returpapper fungerat bra. fick i uppdrag att redovisa en utvärdering av hur förordningen om producentansvar för returpapper har fungerat. Därutöver skall göra en översyn av återvinningsnivån och lämna förslag till hur förordningen bör utformas i fortsättningen. Uppdraget skall redovisas till regeringen .