prop · GM031D12 · 1999-01-01 00:00:00 — 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd 7 2.1 Omfattning 7 2.2 Utgiftsutvecklingen 7 3 Verksamhetsområde A Internationellt utvecklingssamarbete 9 3.1 Mål 9 3.2 Resultatbedömning 9 3.3 Prioriteringar 11 3.4 Omfattning 15 3.5 Revisionens iakttagelser 16 3.6 Anslag 16 4 Verksamhetsområde B Samarbete med 57 4.1 Omfattning 57 4.2 Resultatbedömning 58 4.3 Revisionens iakttagelser 58 4.4 Åtgärder utanför utgiftsområdet 58 4.5 Verksamheten avseende Samarbete med 59 4.6 Anslag 61 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. fastställer biståndsramen för internationellt utvecklingssamarbete till av vid budgeteringstillfället beräknad bruttonationalinkomst (BNI) , 2. bemyndigar regeringen att för verksamhet inom reservationsanslaget A1 Biståndsverksamhet göra utfästelser och åtaganden som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför utgifter om högst 37 (avsnitt 3.6 Anslag, A1 Biståndsverksamhet, Bemyndigande om ekonomiska förpliktelser), 3. bemyndigar regeringen att för verksamhet inom reservationsanslaget A1 Biståndsverksamhet ikläda staten betalningsansvar i form av statliga garantier till ett belopp inklusive tidigare ställda garantier om högst 12 (avsnitt 3.6 Anslag, A1 Biståndsverksamhet, och anslagsstruktur), 4. bemyndigar regeringen att för verksamhet inom reservationsanslaget B2 Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier ikläda staten betalningsansvar i form av statliga garantier för finansiellt stöd till län- der i till ett belopp om högst (avsnitt 4.6 Anslag, B2), 5. bemyndigar regeringen att för verksamhet inom reservationsanslaget B1 Samarbete med under göra utfästelser för insatser i som inklusive tidigare gjorda åtaganden innebär utgifter efter om högst (avsnitt 4.6 Anslag, Bemyndiganderam), 6. bemyndigar regeringen att för verksamhet inom reservationsanslaget B2 Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier ikläda staten betalningsansvar i form av statliga garantier för exportkreditgarantigivning för vissa länder i till ett belopp om högst , vilket inklusive tidigare givna bemyndiganden innebär 2 (avsnitt 4.6 Anslag, B2), 7. för anvisar anslagen under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd enligt följande uppställning: Anslag Anslagstyp Anslagsbelopp A1. Biståndsverksamhet reservationsanslag 10 731 461 A2. ramanslag 418 143 B1. Samarbete med reservationsanslag 744 000 B2. Avsättning för förlustrisker vad avser garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier reservationsanslag 6 000 2 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd 2.1 Omfattning Utgiftsområdet Internationellt bistånd omfattar verksamhetsområdena A Internationellt utvecklingssamarbete respektive B Samarbete med . Förvaltningsmyndigheter inom utgiftsområdet är (Sida) och Nordiska Afrikainsitutet (). Internationellt utvecklingssamarbete Det överordnade målet för internatio- nella utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. De sex av fastlag- da biståndspolitiska målen - att bidra till re- surstillväxt, ekonomisk och politisk självständighet, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön samt jämställdhet mellan kvinnor och män - samverkar för att bidra till det övergripande målet. Samarbete med De av fastslagna målen för samarbetet med är att främja en säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratins kultur, stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt stödja en miljömässigt hållbar utveckling. Ett jämställdhetsperspektiv skall prägla hela samarbetet. Ramen för utgiftsområdet Biståndsramen beräknas till , vilket motsvarar av prognostiserad BNI . I förhållande till regeringens ekonomiska vårproposition 1997/98:150 är ramen nedjusterad med netto , varav en nedjustering med på grund av en förändrad BNI- prognos och en uppjustering genom regeringens förslag om en ökning med . Det föreslagna beloppet för verksamhetsområde A nedan är i förhållande till biståndsramen minskat med avräkningar, vilka beskrivs närmare i avsnitt 3.4. Vad gäller samarbetet med föreslog regeringen i den ekonomiska vårpropositionen att skall anvisas för . Regeringen föreslår dock en något ändrad tidsprofil för anslagstilldelningen till programmet varför verksamhetsområdet minskar med för att öka med jämfört med den ursprungliga tilldelningen. 2.2 Utgiftsutvecklingen Tabell 2.1 Utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde (löpande priser) Utfall 1997 Anslag 1998 Utgifts- prognos 1998 Förslag anslag 1999 Beräknat anslag 2000 Beräknat anslag 2001 A. Internationellt utvecklingssamarbete 11 470 10 624 10 821 11 150 12 139 12 969 B. Samarbete med 656 810 700 750 750 900 Totalt för utgiftsområde 7 12 126 11 434 11 521 11 900 12 889 13 869 3 Verksamhetsområde A Internationellt utvecklingssamarbete 3.1 Mål Det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Målet har uttytts i sex delmål för utvecklingssamarbetet som fastställts av : - resurstillväxt, - ekonomisk och social utjämning, - ekonomisk och politisk självständighet, - demokratisk samhällsutveckling, - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön och - jämställdhet mellan kvinnor och män. Dessa mål ligger fast och ett omfattande arbete sker, både i och internationellt, med att utveckla strategier och riktlinjer för hur utvecklingssamarbetet effektivare skall kunna bidra till att uppnå målen. I har regeringen presenterat en förnyad politik för fattigdomsbekämpning, stöd till demokrati och mänskliga rättigheter och för samarbetet med . Internationellt har givarländerna i DAC ställt sig bakom en gemensam strategi, Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation. Slutsatserna i detta dokument, som bygger på resultaten från de stora FN-konferenserna, är att utvecklingssamarbetet är en investering för framtiden och skall koncentreras på strategier och program som skapar förutsättningar för de fattigaste att förbättra sina livsvillkor. Det betonas också att utvecklingssamarbetet, tillsammans med andra politikområden skall utgöra ett samstämmigt stöd för utveckling och att det skall effektiviseras och samordnas bättre mellan givarna. Shaping the 21st Century är en vision om de framsteg som kan uppnås om utvecklingssamarbetet genomförs effektivt i en anda av partnerskap med fattiga människor och länder. Visionen konkretiseras också i ett antal mätbara mål, bl.a.: - en minskning av andelen människor som lever i absolut fattigdom till hälften , - primärskola 2015 och lika många flickor som pojkar i primär- och sekundärskola , - minskning av dödlighet bland barn med två tredjedelar och av mödradödlighet med tre fjärdedelar och - genomförande av strategier för hållbar utveckling så att utarmningen av natur- och miljöresurser vänts till en positiv trend . Utvecklingssamarbetet skall också bidra till stabila och rättvisa samhällen, vilket kräver ett demokratiskt styrelseskick och respekt för mänskliga rättigheter. Målen utgör en utmaning för industriländerna och för de multilaterala organen att effektivisera och bättre följa upp sitt utvecklingssamarbete. 3.2 Resultatbedömning 1,3 miljarder människor lever i absolut fattigdom. Över 800 miljoner människor lider av undernäring och över 100 miljoner barn i skolåldern går inte i skolan. I det perspektivet kan det förefalla svårt att peka på positiva resultat av utvecklingssamarbetet. Men en tillbakablick pekar på att utvecklingssamarbetet bidragit till att förbättra levnadsförhållandena för fattiga människor. Statistiken visar att människor i utvecklingsländer fått det bättre: livslängden ökar, svälten minskar, andelen fattiga minskar och smittkoppor har utrotats. har barnadödligheten minskat från 149 till 64 per 1 000 födda, livslängden ökat från 47 till och läskunnigheten ökat från . De demokratiska framstegen har varit betydande, särskilt . Allt fler människor kan välja sitt lands ledning genom att delta i fria val. Två tredjedelar av världens stater har någon form av demokratiskt styrelseskick. Demokrati är en grundförutsättning för människors möjlighet att ta makt över sina liv och möjligheterna att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna. De ekonomiska framstegen har också varit betydande. Av de 90 länder som betraktades som utvecklingsländer , har 25 gjort ekonomiska framsteg så att de inte längre räknas som utvecklingsländer. Flera av dem har blivit biståndsgivare i stället för biståndsmottagare. Oron på de internationella kapitalmarknaderna kommer dock i en rad länder att få betydande reala ekonomiska konsekvenser . Redan ser vi hur arbetslöshet och fattigdom och därmed sociala spänningar breder ut sig i flera sydostasiatiska länder. För att utvärdera effekterna av det svenska utvecklingssamarbetet krävs bedömningar av dels utvecklingen i de mottagande länderna avseende målen, dels hur bidragit till utvecklingen. Sådana analyser är svåra att göra av en rad skäl. Det är svårt att särskilja resultaten av de svenska insatserna i förhållande till såväl mottagarlandets som andra givares, inte minst i det multilaterala samarbetet. Inom det bilaterala utvecklingssamarbetet görs dock analyser av resultaten på olika nivåer - nationellt, sektoriellt och avseende enskilda insatser - i mottagarländerna inom ramen för landstrategiprocessen och i utvärderingar. I Internationella utvecklingssamarbete, 1998 lämnas en utförlig redogörelse för biståndet - policy, länder, sektorer, kanaler m.m. Syftet med boken, som skall bli en årlig publikation, är att tillgodose önskemål från och allmänhet om en regelbunden och samlad redovisning av utvecklingssamarbetet. I det följande redovisas policyarbete, prioriteringar och metodik för att uppnå effektmålen i utvecklingssamarbetet. - Höja de fattiga folkens levnadsnivå. Regeringen överlämnade 1997 till den s.k. fattigdomsskrivelsen som visar hur utvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till fattigdomsbekämpning. Skrivelsen tjänar som policydokument för hela det svenska utvecklingssamarbetet. Fattigdomsbekämpning kräver insatser på många områden beroende på varje lands förutsättningar. Den ökade betoningen på landanalys och landstrategier är ett led i en ökad fattigdomsfokusering. Sida antog ett handlingsprogram för att stödja bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom som har följts upp genom inrättandet av en arbetsgrupp för fattigdomsfrågor och genom särskilda utbildningsinsatser. Inom FN och utvecklingsbankerna har verkat för att de skall få en ökad inriktning på fattigdomsbekämpning. Flera stora FN-organ har , bl.a. genom svenskt agerande, fattat beslut om nya resursfördelningsstrategier till förmån för minst utvecklade länder och ökad betoning av utvecklingsaspekterna av det humanitära biståndet. För att få ökat genomslag för svenska mål, har prioriterat ett starkt stöd till reformering av FN:s och utvecklingsbankernas utvecklingssamarbete, i synnerhet förslag som lett till decentralisering och samordning på landnivå. Grunden för fattigdomsbekämpning är en stabil tillväxt som når de fattiga. Tillväxten måste t.ex. bli mer sysselsättningsintensiv och öka de fattigas möjligheter att bidra till och ta del av tillväxten. Makroekonomisk balans och strukturella reformer främjas genom såväl betalningsbalansstöd som genom förvaltningsbistånd för att bygga upp t.ex. statsförvaltningens kapacitet och stöd till nödvändig fysisk infrastruktur. Men det handlar också om att stödja primärskola och primärhälsovård för att direkt öka de fattigas möjligheter att delta i arbets- och samhällslivet och satsningar på universitet och forskning liksom att stärka förutsättningarna för ett konkurrenskraftigt näringsliv. - Ekonomisk och politisk självständighet. Detta mål har skiftat fokus sedan det antogs som biståndspolitiskt mål. Efter avkoloniseringen innebär målet främst att bidra till att samarbetsländerna aktivt och självständigt skall kunna delta i världssamfundet och i världsekonomin. Att lätta den omfattande skuldbörda som många av de fattigaste länderna drabbats av är här centralt. - Ekonomisk och social utjämning. Målet är att åstadkomma en jämnare fördelning av inkomster och tillgångar som jord och vatten vilket är centralt för en långsiktigt hållbar utveckling i samarbetsländerna. Utbildning och hälsovård för alla är nyckelfaktorer för att åstadkomma detta. - Demokratisk samhällsutveckling är ett högt prioriterat område. Utifrån ett uppdrag från regeringen har Sida utarbetat en policy och ett handlingsprogram för att i det bilaterala biståndet främja fred, demokrati och mänskliga rättigheter. Långsiktiga institutionsutvecklande insatser betonas liksom att integrera demokrati- och MR-främjande aspekter så långt möjligt i allt utvecklingssamarbete. I detta arbete är också den politiska dialogen med samarbetsländerna av stor vikt. Regeringen har presenterat en skrivelse om demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet för . Allt fler länder har genomfört demokratiska val. På det lokala planet och i de fattigas vardag har dock mindre förändrats. Att stärka det civila samhället och att främja en öppnare och mer demokratisk kultur är därför en viktig uppgift. - Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Sida har följt upp det handlingsprogram för hållbar utveckling som antogs 1996, en handlingsplan har utarbetats och miljökonsekvensbedömningar skall tillämpas på alla projektförslag där det är relevant. Sida prioriterar insatser på fem områden: jord, vatten, kuster, energi och urban miljö samt hyser kansliet för Global Water Partnership, ett nätverk av organisationer som främjar hållbart nyttjande av vattenresurser. - Jämställdhet mellan kvinnor och män handlar främst om att integrera detta perspektiv i allt utvecklingssamarbete, som ett mål i sig och ett medel för att åstadkomma ett effektivare bistånd. Både kvinnor och män skall kunna påverka, ta del av och själva bidra till utveckling på samma villkor och identifieras som aktörer och mottagare, med samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter. skall bl.a. analysera länders nationella handlingsplaner och strategier med angivande av vilka åtgärder, t.ex. översyn av lagstiftning, utformning av krediter och utbildning, som särskilt främjar jämställdhet. Multilaterala och andra organisationers verksamhetsmål och handlingsplaner skall granskas, i syfte att verka för att kvinnor på jämställda villkor med män skall komma i åtnjutande av ekonomisk utveckling och mänskliga rättigheter. 3.3 Prioriteringar och Sida har genomfört ett omfattande policy- och metodarbete för att modernisera utvecklingssamarbetet. Regeringen har lagt fram följande skrivelser som behandlats i stor enighet av : De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar - Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbete (skr. 1996/97:169) Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76) i förändring. En förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet (skr. 1997/98:122) Jämställdhet som ett nytt mål för internationella utvecklingssamarbete (prop. 1995/96:153) internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2). En utredning om en förnyad politik för kontakter och samarbete med läggs fram . Omfattande delstudier har redan publicerats och en regeringsskrivelse kommer att överlämnas till . Ett liknande arbete kommer att inledas beträffande . Utvecklingssamarbetet med Central- och styrs av strategier som lagts fast . har inlett en översyn av barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet. Barnfrågorna skall få en mer sammanhållen policy och ett barnperspektiv skall utvecklas både för det multilaterala och det bilaterala utvecklingssamarbetet. Policydokument har också utarbetats om humanitärt bistånd och konfliktförebyggande. Sammanslagningen av de tidigare fem biståndsmyndigheterna till nya Sida och omorganisationen av är ett uttryck för strävan efter kraftsamling och helhetssyn. är nu väl för ett förnyat samarbete mellan det svenska samhället och utvecklingsländerna. har därmed lagt grunden för ett modernt utvecklingssamarbete inför 2000-talet. Utmaningen är nu att vidareutveckla formerna och instrumenten för samarbetet. Efter en period av neddragningar på grund av budgetsaneringen ökar nu också biståndets volym igen, i första hand tack vare den ekonomiska tillväxten. har beslutat att biståndets andel av bruttonationalinkomsten (BNI) skall öka från år . Sammanlagt innebär det att biståndsanslaget ökar med . Det nya utvecklingssamarbetet skall bygga påen förändrad relation till samarbetsländerna - ett partnerskap. Det innebär en relation där båda parter i förväg kommit överens om villkoren för samarbetet. Målet är att relationen skall bli mer jämlik, även om den grundläggande ojämlikhet som givarens resursstyrka utgör är svår att överbrygga. Partnerskapet skall utvecklas på basis av en gemensam värdegrund och ömsesidigt förtroende. I den gemensamma värdegrunden ingår bl.a. fattigdomsbekämpning, respekt för politiska och medborgerliga rättigheter, demokratiska grundregler, jämställdhet, barns rätt, sociala och ekonomiska rättigheter samt miljöhänsyn. Grundtanken i det nya biståndet är att de fattiga själva måste ta makten över sin framtid. De måste vara subjekt för sin utveckling, inte objekt. Det handlar om de fattigas rätt till sin egen utveckling och rätten till demokrati. Biståndets roll är att bidra till att skapa förutsättningar för detta. Varje människa har rätt att påverka sitt liv och det samhälle hon eller han lever i samt ta del av den samhälleliga gemenskapen. För det krävs demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna. Mycket arbete återstår dock för att bredda, stärka och fördjupa den fortsatta demokratiseringen i världen. Resultatet av utveckling mäts ytterst i hur enskilda människors liv och levnadsvillkor förbättras och vilken makt de har att påverka sina liv. Det kan översättas i termer av mänskliga rättigheter och i vilken utsträckning de respekteras. kommer inom utvecklingssamarbetet därför att stödja sig på de rättighetskonventioner som antagits framför allt inom FN:s ram liksom slutdokumenten från 90- talets FN-konferenser. För att hjälpa fattiga människor att ta makt över sin framtid är det nödvändigt att se sambanden bakom fattigdomen. Biståndet skall bidra till att ge de fattiga möjligheter och inte bara till att de får mat för dagen. Därför ändrar biståndet alltmer inriktning till att bidra till att undanröja orsakerna till fattigdom, förtryck, konflikter och underutveckling. Regeringen har ägnat betydande kraft åt biståndets säkerhetsfrämjande möjligheter. Det konfliktförebyggande och -hanterade arbetet är centralt för biståndet. En stor del av biståndsanslaget går fortfarande till humanitära insatser för att lindra människors nöd efter väpnade konflikter och naturkatastrofer. Stöd till att förebygga de humanitära konsekvenserna av väpnade konflikter samt för en varaktig lösning på humanitära katastrofer får allt större vikt. Utan fred kan ingen utveckling ta fart. Regeringen och Sida har därför satsat på att öka vår och våra partners förmåga att hantera konflikter och utveckla konfliktförebyggande instrument. Ett särskilt dokument har tagits fram om det humanitära biståndet i politiska konflikter: Humanitärpolitiska perspektiv - om det humanitära imperativet i politiska kriser. Ett centralt element i partnerskapet är koordinering av utvecklingssamarbetet. Det råder nu stor enighet bland biståndsgivarna om målen och metoderna för utvecklingssamarbetet, vilket bl.a. manifesterats i Shaping the 21st Century. Men den praktiska verkligheten släpar ofta långt efter. driver frågan om effektivare biståndskoordinering i olika fora, t.ex. FN:s landstrategiarbete, DAC, det av samordnade speciella programmet för (SPA), för enskilda länder i konsultativa gruppmöten eller rundabordskonferenser och lokalt i samarbetsländerna. Ett viktigt steg mot ökad koordinering är de pilotprojekt som genomförts i och i syfte att samordna FN-organens insatser i enskilda länder. Koordinering innebär harmonisering av principer för t.ex. utbetalning, rapportering och upphandling. Biståndet måste integreras i mottagarlandets egen budget och vara redovisat och öppet för debatt, t.ex. i landets parlament. Detta kräver långsiktighet och anpassning hos biståndsgivarna. arbetar aktivt för att stödja en utveckling i denna riktning, bl.a. genom ökad användning av sektorprogramstöd och budgetstöd. Men koordinering innebär också undvikande av dubblering av insatser och kräver arbetsfördelning mellan biståndsgivarna, t.ex. i form av komplementaritet mellan EU:s bistånd och medlemsstaternas. De flesta biståndsgivare utarbetar, liksom , egna landstrategier för sitt samarbete med enskilda länder. Detta kan skapa stora problem för samarbetsländerna. stöder därför de försök som görs på initiativ av och FN att utarbeta gemensamma landstrategier. Dessa måste ligga i linje med landets egna prioriteringar. har världsekonomin genomgått omvälvande förändringar. Länder i , som betraktades som mirakel och modeller för andra utvecklingsländer, har drabbats av djupgående ekonomisk, politisk och social kris. De finansiella marknaderna och hela världsekonomin befinner sig i turbulens. har nya konflikter uppstått, som bl.a. berört de fattigaste länderna i , varav flera av de svenska samarbetsländerna. Kriserna är inte primärt orsakade av globaliseringen. Men globaliseringen gör att kriser lättare smittar av sig till andra länder. Kriserna kan inte lösas enbart med nationella åtgärder och större krav ställs på internationella och regionala institutioner och regelverk. Detta ställer utvecklingssamarbetet inför nya utmaningar. Det gäller såväl det multilaterala utvecklingssamarbetet som det bilaterala. Det senaste årets händelser har visat att det behövs mer effektiva globala institutioner och regelverk som effektivt kan förebygga och begränsa kriser och konflikter på det politiska, men ännu mer på det ekonomiska området. avser att arbeta nära samman med FN, EU och länder i syd för en ny samsyn om former för global samordning och styrning . Ett effektivare internationellt system för krisförebyggande och långsiktig utveckling kräver också ett hållbart system för finansiering och mobilisering av resurser. I syfte att utveckla strategier och mekanismer för ett sådant har inlett det s.k. finansieringsprojektet, 2000. För det bilaterala utvecklingssamarbetet aktualiseras frågan om samstämmighet eller koherens med andra politikområden. Säkerhets- handels-, miljö- och migrationspolitik kan inte ses isolerade från utvecklingssamarbetets mål. Det högnivåmöte om de fattigaste ländernas deltagande i världshandeln som hölls i WTO:s regi med deltagande av ett antal internationella organisationer och det integrerade åtgärdsprogram som antogs vid mötet, liksom det senaste årets debatt i anslutning till förhandlingarna inom om ett multilateralt investeringsavtal (), har på ett tydligt sätt illustrerat behovet av ett integrerat synsätt på handels- och utvecklingsfrågor. I denna diskussion är det viktigt att klargöra utvecklingssamarbetets roll. Partnerskapsrelationen innebär ett bredare synsätt och ökad samordning mellan olika politikområden, som partnerländerna oftast ses som en helhet. En ökad integration av de fattiga länderna i världsekonomin är nödvändig men inte tillräcklig. Den behöver kompletteras med uppbyggnad av kompetens och kapacitet på en lång rad områden för att de skall kunna utnyttja de potentiella fördelar som deltagande i världsekonomin medför och för att de fattiga skall inkluderas i denna process. har bidragit till kapacitetsutveckling inom centrala områden i samarbetsländernas offentliga förvaltning. Förutom att bygga kapacitet och kompetens och därmed skapa förutsättningar för ökad tillväxt, har ett allt viktigare syfte med detta stöd blivit att lägga grunden för ökad öppenhet och demokratisk insyn.