prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Det handlar därvid dels om avvägningar mellan åtgärder som finansieras inom den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret, dels om avvägningar mellan åtgärder som finansieras inom denna ram och åtgärder som finansieras inom andra utgiftsområden. För att finansiera beredskapsåtgärder avseende krig finns särskilda medel avsatta inom den civila ekonomiska planeringsramen (utgiftsområde 6 Totalförsvar). De brister som successivt kan visa sig inom området svåra påfrestningar avhjälps genom åtgärder som finansieras av respektive myndighets anslag inom andra utgiftsområden. Åtgärderna kommer således att avvägas mot åtgärder för andra fredstida uppgifter men inte mot andra beredskapsåtgärder. delas samhället planeringsmässigt in i sektorer (svåra påfrestningar) respektive funktioner (civilt försvar). I flera fall sammanfaller indelningen och det är ofta samma myndigheter som ingår och har uppgifter inom såväl en sektor som inom en funktion. Nuvarande funktionsindelning inom det civila försvaret har använts under . Det gäller även den ekonomiska planeringsramen. Genom den förändrade hotbilden har förutsättningarna för både funktionsindelningen och indelningen inom/utom den ekonomiska planeringsramen förändrats. Mot bakgrund av detta anser regeringen att en utredare skall se över nu gällande planeringssystem för civilt försvar och för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I detta ligger att pröva hur de nuvarande samordningssystemen kan utvecklas. Utredaren bör föreslå former för en planering som tillgodoser samhällets förmåga att möta olika slag av hot och att kunna bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Nuvarande funktionsindelning inom det civila försvaret samt myndigheternas roller skall prövas. Regeringen anser vidare att en utgångspunkt för utredningen skall vara att med tillämpning av ansvarsprincipen bygga beredskapen underifrån, dvs. utgångspunkten skall vara det fredstida samhällets ansvarsfördelning samt samlade förmåga och att åtgärder sedan successivt vidtas utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till väpnat angrepp. Omdaningen av det civila försvaret kan till vissa delar påbörjas under innevarande period parallellt med den nämnda utredningen inför nästa försvarsbeslut. Detta kan ske genom att utnyttja den ordinarie budgetprocessen med planeringsunderlag och 2001. Det studiematerial som myndigheterna lämnade samt det material som ÖCB tar fram till angående beredskapsinvesteringar m.a.a. minskat invasionshot kan ligga till grund. Utöver arbetet med planeringsunderlag kan ett konkret arbete påbörjas med att revidera beredskapsinriktningen med efterföljande inriktnings- och prioriteringsdokument mot bakgrund av att förberedelser mot invasion skall minskas men andra former av väpnat angrepp uppmärksammas. Erfarenheter från arbetet med planeringsunderlaget och nya inriktningar kan även utgöra värdefulla bidrag i den föreslagna utredarens analys inför nästa totalförsvarsbeslut. 10 Ledningsfrågor Regeringens bedömning: Regeringen anser att det militära och civila försvarets ledningsorganisation bör utredas. Regeringen anser också att en genomgång av bestämmelserna inom de olika sektorer som kan bli berörda av en svår påfrestning på samhället i fred är nödvändig. Härefter bör en samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna inom det militära och civila försvaret samt för svåra påfrestningar på samhället i fred genomföras så att ett övergripande beslut kan fattas . En sådan översyn hindrar dock inte att vissa förändringar kan genomföras redan i närtid. 10.1 Bakgrund Försvarsberedningen anser i sin rapport att de förändrade kraven och förutsättningarna, främst den nya hotbilden, aktualiserar relativt stora förändringar av det nuvarande ledningssystemet. Beredningen menar att det handlar om väsentliga förändringar av den organisation och det arbetssätt som efter hand utvecklats och att det därför krävs en samlad översyn av ledningssystemet. Översynen bör genomföras så att beslut kan fattas senast i samband med nästa försvarsbeslut. Försvarsberedningen anser dock att en sådan översyn inte hindrar att man redan i närtid kan genomföra vissa förändringar av ledningssystemet, t.ex. en reducering av antalet regionala ledningsnivåer och införande av en internationell ledningsstab. Enligt Försvarsberedningen bör ledningssystemet utformas så att ett tydligt sammanhang och en kontinuitet över hela spektrumet av hot och risker kan uppnås. Beredningen menar att det inte längre finns lika tydliga steg eller skeden som förändringar av ansvarsförhållanden eller organisationsmönster kan knytas till. Vardagsförhållandena bör vara utgångspunkten. Ansvaret skall vara odelat och omfatta hela spektrumet av hot och risker. Avvägningar, prioriteringar och samordning skall ske, förutom av riksdag och regering, på läns- och kommunnivå. Vad gäller de särskilda kraven på ledningssystemet vid krig och krigsfara, ledning av totalförsvaret, anser beredningen att kraven på uthållighet kan reduceras. En mera uttalad prioritering mellan olika samhällssektorer avseende deras roll i ledningssystemet torde vara möjlig. Försvarsberedningen anser vidare att man måste beakta kraven på snabbhet i beslutsfattandet, förmåga att kunna leda flera samhällssektorer samt risken för informationskrigföring. Även för ledningssystemet är förmågan till anpassning av central betydelse. Det måste finnas möjligheter att kunna hantera hotbilder som skiljer sig från de som framträder i det kortare tidsperspektivet. Ett tydligt sammanhang mellan olika delar av hotspektrumet utgör en grundläggande förutsättning för att kunna skapa en erforderlig robusthet och försvarsförmåga. Från ledningssynpunkt bör ansvar för att fastlägga krav, genomföra förberedelser och utöva ledning i en akut situation hänga samman sinsemellan och med ansvaret för finansieringen. En grundläggande utgångspunkt bör vara det odelade ansvaret. En ansvarig myndighet har härigenom en skyldighet att klarlägga vilka åtgärder som krävs för verksamheten vid olika former av påfrestningar och för olika uppgifter över hela skalan från vardag till och med relevanta former av väpnade angrepp. Kraven bör formuleras av regeringen, som också ansvarar för avvägning och samordning på nationell nivå. Frågan om huruvida de nuvarande två regionala nivåerna bör bibehållas har varit aktuell . Försvarsmakten har i underlaget inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen redovisat en inriktning som innebär en territoriell nivå, som är ett mellanting mellan nuvarande militärområden och försvarsområden. ÖCB anser att en annan territoriell indelning eller färre nivåer inom det militära försvaret aktualiserar frågan om civilbefälhavarorganisationens framtid. ÖCB anser vidare att det måste finnas en viss civil operativ kompetens och förmåga mellan nivåerna regering och länsstyrelse för att klara de länsövergripande uppgifter som kvarstår. Den förändrade synen på hotbilden understryker de redan kända praktiska problemen att vid beredskapshöjningar förändra ledningssystemet genom att införa ytterligare en civil nivå. Kravet på en överensstämmelse mellan ledningsstruktur i den normala verksamheten och vid en svår påfrestning eller i krig förstärks. Utgångspunkten bör därför vara en reduktion till en regional ledningsnivå, som innebär att ett antal länsstyrelser samverkar med en militär territoriell chef. En ändamålsenlig geografisk indelning måste därvid utformas. Vidare krävs en analys av vilka av de uppgifter som åvilar civilbefälhavarna som bör omfördelas till central nivå respektive länsnivå. I sammanhanget bör framhållas betydelsen av att Försvarsmaktens interna ledningssystem utformas för att underlätta samordningen med samhället i övrigt, t.ex. genom att samverkanslinjerna är desamma oberoende av vilken uppgift som för tillfället är aktuell. Den förändrade synen på hotbilden påverkar direkt utformningen av ledningsorganisationen för att kunna möta väpnade angrepp. Eftersom risken för invasion syftande till ockupation inte skall vara dimensionerande medges en minskning av kraven på uthållighet i försvaret. För det civila försvaret innebär detta att de tidsmässiga kraven på varje funktions förmåga att fungera under krigsliknande förhållanden kan minskas. Det innebär också att behovet av att samordna all samhällsverksamhet kan reduceras eftersom många funktioner som har stor betydelse under ett långt krigsförlopp, där hela landet utsätts för krigets påfrestningar, inte har samma roll vid kortare och mera begränsade angrepp. Som framgår av avsnitt 9.2 skall planeringen för det civila försvaret i ökad utsträckning inriktas mot att säkra viktiga infrastrukturområden. Ledningssystem för det civila försvaret bör därmed i ökad utsträckning kunna koncentreras till en kärna av vitala samhällsfunktioner. Grundprincipen års försvarsbeslut att myndigheterna bedriver verksamheten på ordinarie platser så länge det är möjligt blir emellertid än mer tillämplig. Åtgärder för att öka robustheten på dessa platser, inklusive tåligheten mot olika slag av fredstida påfrestningar, bör efter hand vidtas. För vissa myndigheter kan en överflyttning av verksamheten till t.ex. en regional organisationsenhet vara ett alternativ. Det förtjänar att framhållas att i krigssituationen kommer mycket av verksamheten att i praktiken ledas på lägre nivåer eftersom den centrala nivåns behov och möjligheter att aktivt ingripa minskar. 10.2 Det militära ledningssystemet Framtidens konflikter ställer nya krav även på ledningsförmågan. Det krävs god ledningsförmåga även i den oklara övergången mellan fred och krig. Ledningsstrukturen bör därför förändras mot ett ledningssystem med god förmåga att utnyttja teknikutveckling. Detta gäller inte minst civil ledningsteknik, samverkan med civila och internationella ledningsorgan och tillgodoseende av både organisationens omedelbara ledningsbehov och de ledningsbehov som tillkommer i takt med att krigsförbanden tillväxer. Även förmåga att hantera ett brett spektrum av angrepp av mer eller mindre traditionellt slag är av betydelse i sammanhanget. Ledningssystemet skall ha god uthållighet och förmåga att kunna fungera även i starkt störd miljö. Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer bör vara desamma i alla lägen och om möjligt även vid internationella insatser. Ledning och samverkan på den högsta nivån måste kunna ske från geografiskt skilda platser som funktionellt utgör en enhet. Det är därutöver nödvändigt att koncentrera kompetensen till färre nivåer och enheter än . Försvarsmaktens högsta ledning består av ett högkvarter. Högkvarteret bör disponera en eller flera insatsledningar utan territoriellt ansvar, varvid möjligheterna att integrera de operativa och taktiska ledningsnivåerna skall tillvaratas. Insatsledningarna skall kunna leda behovssammansatta styrkor av krigsförband. Delar av insatsledningar skall kunna ingå i multinationella styrkor samt i en internationell ledningsstab. Den regionala ledningsnivån bör bestå av en territoriell ledning med ansvar för samverkan med totalförsvarets civila delar samt utgöra stöd till de operativa styrkorna. Den territoriella ledningsorganisationen bör vara behovssammansatt beroende på militärgeografi, infrastruktur och uppgifter. Även den civila ledningsstrukturens utformning bör beaktas. Regeringen avser att mot denna bakgrund uppdra åt Försvarsmakten att närmare redovisa förslag till utformning av det militära ledningssystemet. 10.3 Ledningssystem för det civila försvaret Den förändrade hotbilden ställer krav på en ny form av ledningsstruktur inom det civila försvaret. Ledningsstrukturen skall vara så utformad att ledning kan utföras vid olika slag av hot om väpnat angrepp. Sammanhanget mellan olika delar av hotspektrat måste säkerställas. Ansvaret för att fastlägga krav, genomföra förberedelser och utöva ledning i en akut situation måste hänga samman sinsemellan och med ansvaret för finansieringen. För att säkerställa en tillräcklig ledningsförmåga måste ansvarsförhållandena, både när det gäller ansvar inom en samhällssektor och ansvar inom ett geografiskt område, vara tydliga. De områdesansvariga myndigheternas ledningsansvar och övergripande samordningsansvar måste därvid tydliggöras. Regeringen, länsstyrelserna och kommunerna har viktiga roller, både vad gäller samordning av förberedelser, dvs. beredskap i vid mening, och ledning i akuta situationer. Organisation och kompetens, liksom befogenheter och skyldigheter, måste motsvara kraven på krishanteringsförmåga. Regeringen avser att återkomma till ÖCB med uppdrag rörande underlag för en förändring av ledningssystemet för det civila försvaret. 10.4 Ledning och samordning vid svåra påfrestningar på samhället i fred Bakgrund Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har behandlats vid ett flertal tillfällen . Frågan har bl.a. behandlats i regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203) samt i regeringens skrivelser Totalförsvar i förnyelse (rskr. 1997/98:4) och Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (rskr. 1998/99:33). Ett av de områden som ägnats särskild uppmärksamhet är hur samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar skall ledas och samordnas. Området har bl.a. behandlats i Hot- och riskutredningens huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle och i departementspromemorian (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. I bägge fallen lämnades förslag till författningsändringar. Hot- och riskutredningens författningsförslag innebar en utvidgning av räddningstjänstlagen. Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes emellertid i denna del kritik mot den lagtekniska lösningen. I departementspromemorian föreslogs en reglering genom en lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Vid remissbehandlingen godtogs i huvudsak den lagtekniska lösningen med reservation för att det saknades en analys av hur den föreslagna lagen förhöll sig mot annan lagstiftning. Härutöver framfördes även remisskritik angående vissa sakförhållanden såsom ansvarsfördelningen mellan olika organ samt ersättningsfrågor. Regeringen anförde i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) att insatser i en krissituation måste kunna ske snabbt och smidigt och utan tveksamheter om beslutsgång och beslutskompetens. Det är därför särskilt viktigt att de ledningsmetoder som tillämpas i samhället under normala förhållanden så långt som möjligt tillämpas också i en krissituation för att undvika oklarheter om ansvarsförhållanden. Vad gäller förslagen om lagstiftning ansåg regeringen att den ovan nämnda remisskritiken innebar att frågan borde övervägas ytterligare innan ett ställningstagande sker. anförde i betänkandet 1996/97:FöU5 att utskottet i stort ställde sig bakom vad regeringen föreslagit om åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred. När det gällde ledningsprinciperna ansåg utskottet dock att regeringen med förtur borde se över dessa frågor och återkomma till med förslag till erforderliga författningsändringar. Utskottet ansåg bl.a. att uppgifterna för en krishantering måste kunna delegeras i ledningskedjan - regering, länsstyrelse och kommun. Vidare anfördes att regeringens, länsstyrelsernas och kommunernas skyldigheter och befogenheter vid hanteringen av en svår påfrestning mot samhället i fred måste vila på en tydlig grund. En tillräcklig förmåga måste sålunda säkerställas så att risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället minskar. Enligt utskottets mening måste myndigheterna kunna vidta förberedelser för att kunna hantera en svår påfrestning. Sådana förberedelser är bl.a. planering, övning och utbildning. Förslag av arbetsgruppen Ledningskedjan beslutade att det skulle tillsättas en arbetsgrupp inom för att utreda vissa frågor om skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Arbetsgruppen hade bl.a. till uppgift att behandla vad som anfördes i betänkande 1996/97:FöU5 enligt ovan. Arbetsgruppen överlämnade sin slutrapport till Försvarsdepartementet . Rapporten behandlade generella utgångspunkter för arbetet med att hantera svåra påfrestningar i fred samt hur ansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen mellan olika aktörer bör fördelas. Rapporten avslutades med förslag till hur arbetet med författningsreglering bör bedrivas. Enligt arbetsgruppen har ett av problemen i det hittillsvarande arbetet varit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad en svår påfrestning på samhället i fred innebär. Arbetsgruppen anser heller inte att det är möjligt att ge en entydig definition på vad en svår påfrestning på samhället i fred är. En svår påfrestning är inte ett homogent begrepp, utan en företeelse vars karaktär varierar mellan olika samhällssektorer. Det är inte heller möjligt, eller ens önskvärt, att i generella termer dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Begreppet svår påfrestning är således ett sätt att beskriva en situation som har eskalerat och som påverkar flera delar av samhället, vilket i sin tur kräver speciella åtgärder. Det är vidare inte möjligt att i förväg förutse alla de områden och typer av händelser som kan innebära att en svår påfrestning på samhället kan inträffa. I takt med att arbetet inom respektive sektor utvecklas kommer områdena att förändras, inte minst mot bakgrund av samhällsutvecklingen. Det är inte möjligt att i generella termer ange alla de åtgärder som kommer att behöva vidtas inom staten, kommunerna eller landstingen. Den ansvarsfördelning som förekommer inom ramen för de olika samhällssektorerna (t.ex. polis, räddningstjänst och hälso- och sjukvård) bör enligt arbetsgruppen utgöra grunden för samhällets åtgärder vid olyckor, inklusive en situation som innebär att en svår påfrestning uppstår. Då en svår påfrestning enligt arbetsgruppens beskrivning innebär att flera samhällssektorer berörs, kan det dock krävas en koordinerad och koncentrerad insats av flera aktörer. Detta kan i sin tur leda till ett behov av s.k. sektorsgemensamma och sektorsövergripande beslut med tillhörande prioriteringar och inriktningar. Arbetsgruppen anger vissa exempel på bestämmelser som medger denna typ av beslut såsom räddningstjänst-, smittskydds- samt växt- och djursjukdomslagstiftningen. Mot denna bakgrund anser arbetsgruppen att behovet av ytterligare åtgärder och åtföljande författningsreglering bör granskas genom att man inom varje berörd samhällssektor går igenom den lagstiftning som kan bli aktuell att tillämpa vid händelser som kan utvecklas till en svår påfrestning på samhället i fred. Som ovan nämns finns redan sådana befogenheter på vissa områden och en inventering av andra berörda lagområden bör ge underlag för vilka författningsändringar som kan behöva vidtas i övrigt. Eventuella brister kan därmed åtgärdas inom ramen för respektive sektorslagstiftning. För händelser som inte kan hanteras inom ramen för det sektoriella ansvaret bör efter denna genomgång övervägas att ge vissa generella befogenheter till regeringen och berörda länsstyrelser (s.k. områdesvis ansvariga organ). Arbetsgruppen vill dock betona att det områdesvisa ansvaret inte innebär att den sektoriella ledningen skall övertas utan att denna bör ses som en stödjande, kompletterande och inriktande verksamhet. Arbetsgruppen understryker att detta överensstämmer med vad statsmakterna sagt i frågan. Arbetsgruppen konstaterar vidare att det kan behövas stöd för de områdesvis ansvariga myndigheterna i deras arbete med planering, utbildning och övning för svåra påfrestningar på samhället i fred samt vidare för utrustande av dessa myndigheters ledningsorganisationer. Arbetsgruppen rekommenderar att ÖCB, i samverkan med bl.a. civilbefälhavarna, bör ges denna typ av uppgifter. En av arbetsgruppens ledamöter motsätter sig i ett särskilt yttrande en sådan ordning. Arbetsgruppen anser att de finansieringsprinciper som tillämpas enligt normala ansvarsförhållanden också bör tillämpas vid finansieringen av åtgärder mot och vid svåra påfrestningar. Varje ansvarig myndighet bör inom ramen för sin ordinarie budget således svara för sina respektive kostnader för de åtgärder som i förväg vidtas för att minimera risker och begränsa konsekvenser. För de kostnader som kan uppstå när en händelse riskerar att inträffa eller har inträffat, föreslår arbetsgruppen att bemyndigar regeringen att utnyttja en kredit kopplad till ett visst anslag i . Regeringen kan därefter i efterhand fördela ut kostnaderna på berörda sektorer, landsting och kommuner eller begära godkännande i de fall kostnader bör belasta statsbudgeten kollektivt. Avsikten är att tillämpa motsvarande system för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen, d.v.s. att varje kommun svarar för kostnaderna upp till en viss nivå och att staten ersätter kostnaderna därutöver. Arbetsgruppen har slutligen inte valt att använda begreppet ledningskedjan för att beskriva ledningen vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Därigenom undviks missförståndet att ledning vid svåra påfrestningar på samhället i fred skulle ske i en separat ledningsorganisation utanför de normala ledningsförhållandena. Detta väljer arbetsgruppen särskilt att framhålla, då den s.k. i betänkandet Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86) använde begreppet ledningskedjan för att beskriva ledningsförhållandena under höjd beredskap. Remissinstanserna Arbetsgruppens rapport har remissbehandlats. Remissyttrandena finns samlade i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/172/). De flesta remissinstanserna ställer sig bakom förslaget om en sektorsvis genomgång av nuvarande bestämmelser. Härvid påpekar dock att de flesta av arbetsgruppens rekommendationer redan är omhändertagna inom det egna sektorsområdet. Vad gäller arbetsgruppens förslag till olika former av generell reglering för s.k. områdesvis ansvariga organ är meningarna delade. Flera remissinstanser instämmer i huvudsak i arbetsgruppens förslag och är positiva till ett fortsatt arbete i detta avseende. Detta gäller bl.a. länsstyrelserna i län, , och . Även vissa centrala myndigheter är positiva till förslaget såsom , , och . Även ÖCB är i huvudsak positiv till förslaget. Några sektorsansvariga myndigheter framför däremot kritik mot förslaget i denna del. Således anser att strävan att säkerställa ledningsförmågan inte får innebära en övergång från ett tydligt sektorsansvar till ett diffust områdesansvar. Vidare anser att eftersom varken problem eller lösningar kunnat tydliggöras bättre, måste det starkt ifrågasättas om det överhuvudtaget finns anledning att försöka ta fram nya regler om ansvar och befogenheter. anser också att starka principiella betänkligheter kan resas mot att i fredstid överge normala fredstida ansvars- och ledningsstrukturer till förmån för ett ledningssystem som utformats enbart utifrån totalförsvarets förutsättningar och behov. ifrågasätter vidare om det verkligen behövs några ytterligare resurser eller behov av annan stödjande verksamhet utöver nuvarande ansvarsområden. Styrelsen anser att det torde räcka med att utveckla samverkan mellan berörda myndigheter bl.a. i form av information om ansvar, roller, resurser, materieltillgångar, expertkompetenser, ledningsresurser m.m. I fråga om kommunernas roll anser att kommunerna har ett ansvar för att dels medverka vid händelser som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred, dels att hålla en beredskap och förmåga för detta innefattande skyldighet att öva, utbilda och utrusta en ledningsorganisation. Nästa alla kommuner har därmed en ledningsorganisation för att hantera svåra påfrestningar.