prop · GM0371 · 1999-01-01 00:00:00 — De negativa reaktionerna gällde främst kvinnor som i sam- band med ingreppet varit föremål för tvång eller mycket stark påverkan eller som inte hade några barn. Överhuvudtaget tyder materialet på att särskilt de sista decennierna som lag gällde ett stort antal av dem som ansökt om eller samtyckt till sterilisering gjort det helt fri- villigt. Några säkra uttalanden om detta kan dock inte göras på detta stadium av utredningen. Att många lät sterilisera sig helt frivilligt med tillämpning av steriliseringslag i vart fall under de sista 10 till 15 åren den var tillämplig anser utredningen också stöds av det förhållandet att många människor låtit sterilisera sig sedan den nuvarande lagstiftningen började tillämpas. Som belysning kan nämnas att steriliserades i genomsnitt mellan 1.500-1.800 personer , nästan alla kvinnor på medicinsk indikation. När nuvarande sterilise- ringslag började tillämpas steriliserades närmare 8 000 människor , varav cirka en fjärdedel män. har fram har 166 000 människor steriliserats i , varav 40 000 män. Detta skall jämföras med de cirka 63 000 steriliseringar som genomfördes med stöd av den tidigare lagstiftningen , varav var kvinnor. Den nuvarande lagstiftningen som började tillämpas 1976 bygger helt på frivillighet och tillstånd från någon myndighet krävs som huvudregel inte. En förutsättning för att få bli steriliserad är att man är . En annan förutsättning är att man noggrant informerats om ingreppets inne- börd och följder samt, i förekommande fall, om andra möjligheter att förebygga havandeskap. Om man är krävs däremot tillstånd. Steriliseringar som inte var frivilliga Trots att således lag i princip byggde på frivillighet har utred- ningen kunnat konstatera att steriliseringar i många fall i realiteten gjordes mot den enskildes vilja. Nedan ges exempel på steriliseringar där det, trots att den enskilde själv undertecknat ansökan eller samtyckt till åtgärden, kan ifrågasättas om de varit frivilliga. (1) I flera fall ställdes sterilisering som uttryckligt villkor för utskriv- ning från anstalter och institutioner, men även för att erhålla förmåner under anstaltsvistelsen. Detta förfarande kritiserades kraftigt av JO i hans ämbetsberättelse . (2) Lagstiftningen gällde även underåriga och omyndiga. Vad gäller myndighetsåldern var den fram . I förar- betena till lag angavs att det inte var behövligt att fastställa en åldersgräns under vilken sterilisering ej måtte ske. Istället tog departe- mentschefen för givet "att prövande myndighet även utan sådan föreskrift tog nödig hänsyn till den ifrågavarande personens ålder". En garanti för missbruk låg enligt departementschefen för övrigt däri "att underårig som regel inte fick steriliseras med mindre den som hade vårdnaden om honom beretts tillfälle yttra sig". Något krav på att en vårdnadshavare skulle samtycka till åtgärden ställdes dock inte. Dessutom var enligt medicinalstyrelsens anvisningar den som avsågs med ansökan alltid behörig att underteckna den själv oberoende av ålder och rättskapacitet. Många av dem som steriliserades medan de vistades på anstalt eller institution var dessutom underåriga eller omyndiga. Av forsknings- resultat framgår att sterilisering i flera fall genomfördes trots avstyrkan från vårdnadshavare. (3) En förhållandevis vanlig grund för sterilisering, i vart fall , var att en person av läkare rubricerades som sinnesslö. Om så var fallet kunde sterilisering göras på såväl eugenisk som social indika- tion om förutsättningarna i övrigt var uppfyllda. Sinnesslöbegreppet var ett diffust begrepp som användes också för att beteckna andra problem av social karaktär och som ofta tycks ha använts på ett slentrianmässigt sätt och på mycket begränsat och tveksamt underlag. (4) Genom en särskild bestämmelse abortlag kopplades denna ihop med steriliseringslagstiftningen. I bestämmelsen angavs att avbrytande av havandeskap på eugenisk indikation inte fick ske med mindre jämväl sterilisering företogs på kvinnan. I praktiken förekom det att sterilisering ställdes som villkor för abort även i andra situationer. (5) Enligt bestämmelser giftermålsbalk var det förbjudet för den som led av epilepsi och sinnessjukdom eller var sinnesslö att ingå äktenskap. Dispens kunde meddelas i vissa fall. Ett villkor för att få till- stånd att ingå äktenskap kunde vara sterilisering. Bestämmelserna om äktenskapsförbud upphörde 1969 och för sinnesslöa och psykiskt sjuka . (6) Sterilisering ställdes ibland även som villkor för att erhålla vissa statliga bidrag. Således förekom i vart fall att mödrahjälp, ett behovsprövat bidrag som föregick barnbidraget, i vissa fall beviljades endast under förutsättning att kvinnan också steriliserade sig. Utredningens slutsatser och förslag Inledning Utredningen har i uppdrag att föreslå en ersättning till dem som sterilise- rats mot sin vilja eller på någon annans initiativ. Som framgått av tidigare avsnitt byggde steriliseringslag formellt sett på frivillighet och på att den enskilde själv ansökte om eller skriftligen samtyckte till sterili- seringen. Av den kartläggning utredningen genomför framgår att av ansökningarna om sterilisering också undertecknats av den enskilde. Det stora flertalet av dem som begärt ersättning har också angett att de själva på något sätt undertecknat ansökan om sterilise- ring. Detta förhållande gör att man inte utan vidare utifrån underteck- nandet av ansökan om sterilisering kan avgöra om den enskilde sterilise- rats mot sin vilja. Steriliserade med tillämpning av lag m.m. Vad gäller dem som steriliserades med tillämpning av lag för- håller det sig annorlunda. Skälet till att de steriliserades med tillämpning av den lagen var att de inte bedömdes ha insikt i vad ett samtycke eller en sterilisering innebar och således inte kunde samtycka till steriliseringen. Det gäller även dem som steriliserades med tillämpning av motsvarande bestämmelse (2 §) lag. Samtliga dessa steriliseringar genom- fördes definitionsmässigt utan samtycke efter ansökan av någon annan, nästan uteslutande myndighetspersoner vid olika anstalter. Man kan en- ligt utredningens mening inte tala om någon form av frivillighet i dessa fall. Samtliga som steriliserades med stöd av lag eller 2 § lag bör därför vara berättigade till ersättning från statens sida. Andra ersättningsfall I huvuddelen av de fall utredningen studerat har emellertid den enskilde själv ansökt eller samtyckt till åtgärden. Det är som tidigare antytts ut- redningens uppfattning att bland dessa ansökningar finns många som trots detta steriliserats mot sin vilja. Enligt utredningens mening föreligger generellt vissa svårigheter att ur arkivmaterialet få fram uppgifter som stöder den enskildes påstående om att han eller hon steriliserats mot sin vilja. Utredningen har därför disku- terat om det är möjligt att ta fram ett antal typsituationer eller kriterier där det måste anses som mycket sannolikt att sterilisering skett mot den enskildes vilja eller där den enskilde inte haft möjlighet att påverka ett beslut om sterilisering trots egen ansökan eller samtycke; typsituationer vars existens oftast framgår av underlagsmaterialet. Utredningen har ovan nämnt exempel på sådana situationer. Utredningen föreslår att alla som steriliserats med tillämpning av lag enligt följande fyra rubriker också skall vara berättigade till ersättning. Utredningen är medveten om att det i enstaka fall kan ha förekommit sterilisering på starka medicinska skäl under någon av dessa rubriker och att åtgärden därför skulle ha kunnat vara försvarlig. Utredningen har dock valt att inte göra något undantag för en sådan situation i dessa fall för att underlätta handläggningen och möjligheterna för de steriliserade att få ersättning. Underåriga och omyndiga Enligt utredningens mening har de som steriliserats före uppnådd myn- dighetsålder eller då de var omyndiga av annat skäl än underårighet generellt sett haft begränsade möjligheter att inse alla konsekvenser av steriliseringsåtgärden. Personen har under alla förhållanden haft sämre möjligheter att påverka sin situation än en myndig person. Intagna på institutioner och anstalter som steriliserats under vistel- sen där eller i samband med utskrivning från anstalten Som utredningen tidigare konstaterat uppsatte myndigheter under 1940- talet och i stor utsträckning sterilisering som villkor såväl för utskrivning från anstalter som för att erhålla olika för- måner under anstaltsvistelsen. De institutioner det gäller är i första hand statliga, landstingsägda, kommunala och privata s.k. sinnesslöanstalter (arbetshem, vårdhem, skolhem, särskolor, externatskolor, specialsjukhus m. men också ungdomsvårdsskolor, alkoholistanstalter, anstalter för epileptiker samt mentalsjukhus och fängelser. Det torde kunna uteslutas eller tillhöra de yttersta undantagen att någon frivilligt ansökte om sterilisering eller frivilligt steriliserade sig under vistelse på sådana anstalter. Istället talar allt för att en sådan ansökan har varit påverkad av förhoppningar eller löften om förmåner som per- mission, frigång, arbete utanför anstalten eller utskrivning eller av hot om att utskrivning skulle ske senare; med andra ord har den egna an- sökan gjorts eller samtycket skett i en tvångsliknande situation. Sterilisering av personer sedan de rubricerats som sinnessjuka, sinnesslöa eller epileptiker utan att vara intagna på anstalt En förhållandevis vanlig grund för sterilisering i vart fall var, som tidigare nämnts, att en person av läkare rubricerades som sinnesslö. Om så var fallet kunde sterilisering göras på såväl euge- nisk som social indikation om förutsättningarna i övrigt var uppfyllda. Motsvarande gällde dem som diagnostiserades som sinnessjuka eller epileptiker. Enligt utredningens uppfattning har många av de människor det nu gäller haft begränsade möjligheter att till fullo inse konsekvenserna av steriliseringsåtgärden. Mycket talar också för att steriliseringen i många fall ställdes som ett alternativ till olika former av omhändertagande t.ex. risk för intagning på en anstalt eller omhändertagande av barn. Den en- skildes möjligheter att påverka steriliseringsbeslutet har, generellt sett, varit mycket små. Sterilisering som uttryckligt villkor för annat myndighetsbeslut Som tidigare nämnts har utredningen kunnat konstatera att sterilisering ställdes som uttryckligt villkor för olika former av myndighetsbeslut, t.ex. för att få gifta sig, för att få abort eller för att få visst statligt bidrag. Ett sådant uttryckligt myndighetskrav är enligt utredningens uppfatt- ning en sådan tvångsliknande situation som bör föranleda rätt till ersätt- ning. I samtliga de fall utredningen beskrivit bör det vara möjligt för den enskilde att kunna visa att han eller hon blivit steriliserad i de an- givna situationerna. Annan otillbörlig påverkan eller försumlighet av myndighet om en mycket stor del av dem som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ kommer att kunna få ersättning enligt de tidi- gare rubricerade fallen är en kompensation motiverad också i flera andra fall där den enskilde påverkats av myndigheter att ansöka om sterilisering på ett sätt som med dagens synsätt får anses otillbörligt. Det gäller till att börja med de fall där en person steriliserats på grund av asocialt levnadssätt. I många sådana fall kan man förutsätta att sterili- seringen skett efter olika påtryckningar från myndigheters sida t.ex. hot om omhändertagande av barn som alternativ till sterilisering. Utred- ningen tänker också på situationer när kvinnor lät sterilisera sig efter övertalning i samband med abort utan att eugenisk indikation förelåg. Sådan övertalning kan också ha förekommit i nära samband med förloss- ning. Dessa övertalningar kan visserligen ha varit av olika karaktär. Frågan om sterilisering kom ibland upp i en allmän diskussion mellan kuratorer, läkare och den enskilde som ett alternativ för att lösa ett i första hand socialt problem. Även om det är inte självklart att sådana diskussioner med förslag och rekommendation om sterilisering från myndighetsper- soners eller andras sida utan vidare kan betraktas som en otillbörlig övertalning eller påverkan ter sig en sådan diskussion ofta främmande för oss. Utredningen anser det angeläget att de kvinnor som i samband med ett abortingrepp eller vid en förlossning varit föremål för tvång eller stark påverkan och då gått med på sterilisering också skall få möjlighet till ersättning. anser utredningen att det inte är möjligt att ge er- sättning till alla som t.ex. steriliserats i samband med abort eftersom det utan tvivel i dessa sammanhang också förekommit många frivilliga steri- liseringar. steriliserades enligt medicinalstyrel- sens egna uppgifter cirka 4 000 kvinnor i enlighet med abortlagens vill- korsparagraf. Istället får den enskilde i de situationer det nu kan vara fråga om, t.ex. sterilisering på grund av asocialt levnadssätt, i samband med abort eller förlossning, lägga fram någon omständighet som tyder på att han eller hon utsatts för påverkan av myndigheter att gå med på sterilisering eller med juridiskt uttryckssätt göra antagligt att han eller hon samtyckt till sterilisering under otillbörlig påverkan eller på grund av försumlighet av en myndighet. Juridiskt sett är detta ett mycket svagt beviskrav. Påverkan från myndigheten bör ha inneburit någon form av otillbörlighet t.ex. påtryckning eller missledande information. Det kan också ha varit så att myndigheten varit försumlig t.ex. genom att underlåta att undersöka otillbörlig påverkan från någon annan t.ex. enskilda läkare eller anhöriga och att underlåta att ge den enskilde behövligt stöd i en svår situation. Om den enskilde kan göra detta antagligt skall han eller hon vara är berättigad till ersättning. Utredningen vill understryka att en bedömning i mycket stor utsträckning måste utgå från den enskildes egna uppgifter och upp- levelser av t.ex. bemötande från myndighetspersoners sida. Att finna klara belägg för omotiverade påtryckningar i myndigheters material torde ställa sig svårt. Den steriliserades egna upplevelser måste med andra ord ges ett betydande tolkningsföreträde. Den myndighet som skall handlägga ersättningsfrågan bör således i tveksamma fall där underlagsmaterialet är sparsamt och/eller svårtolkat hellre ge ersättning än avslå en begäran. I flera fall har sterilisering genomförts i samband med abort utan att medicinalstyrelsens tillstånd inhämtats. Enligt 5 § sterilise- ringslag fanns lagligt utrymme för sterilisering utan sådant tillstånd om läkaren vid en abort på medicinsk indikation konstaterade att sjukdom eller kroppsfel vid nytt havandeskap skulle medföra allvarlig fara för kvinnans liv och hälsa. En sådan sterilisering kan också ha varit genom- förd med stöd av s.k. tvåläkarintyg enligt 3 § andra stycket i lagen. Enligt den bestämmelsen gavs möjlighet att sterilisera en kvinna efter samtycke om det förelåg medicinsk indikation för sterilisering på grund av kropps- lig sjukdom eller kroppsfel genom att två läkare, varav den ene den som utförde ingreppet, intygade att förutsättningarna var uppfyllda. Även i dessa situationer kan den enskilde ha utsatts för sådana påtryckningar att steriliseringen inte varit frivillig varför ersättning naturligtvis kan bli aktuell enligt de bedömningsgrunder som utredningen angett. av regeringen handlagda ersättningskrav Regeringen har tidigare i 17 fall av billig- hetsskäl beviljat ersättning till steriliserade med i huvuddelen av fallen i dagens penningvärde. I dessa fall har regeringen konstaterat att formella fel begåtts i hand- läggning. Den ersättning som då beviljades var lägre än den utredningen nu förslår. Enligt utredningens uppfattning bör de som tidigare erhållit ersättning inte undantas från det nu föreslagna ersättningsbeloppet. Vad som tidigare betalats ut bör dock avräknas från ersättningen. Härigenom undviker man att de skadelidande som varit mindre aktiva tidigare för att få ersättning missgynnas. Regeringen har avslagit begäran om ersättning i 21 fall. Det är enligt utredningen självklart att dessa bör prövas på nytt av den myndighet ut- redningen föreslår skall handlägga ersättningsärendena. Steriliseringar utan tillämpning av lag eller genomförda Utredningen har kunnat konstatera att det såväl som förekom steriliseringar utan lagstöd. Dessa ingrepps laglighet diskuterades under 1920 och 1930-talet. Några rättsliga ingri- panden mot läkare som steriliserade personer på deras begäran eller med deras samtycke gjordes dock inte. Det förekommer också steriliseringar på psykiskt sjuka som var intagna på anstalt, dokumente- rade såväl i tidigare utredningar och forskarrapporter som i artiklar i . Även om utredningens uppdrag enligt direktiven formellt sett gäller tillämpningen av 1934 och steriliseringslagar och ersättnings- frågan gäller personer steriliserade enligt dessa lagar är det enligt vår uppfattning inte rimligt att de som steriliserades mot sin vilja eller på annans initiativ eller utanför tillämpningsområdet lag skulle förvägras ersättning av detta formella skäl. Redan det förhållandet att man ansåg sådana steriliseringar otillåtna eller tveksamma, att lagreglering diskuterades och genomfördes, talar för att ersättning bör beviljas även i de fallen. Utredningen anser således att ersättningsförslaget med de förutsätt- ningar som utredningen tidigare angett även skall gälla personer sterili- serade eller som steriliserats utan tillämpning av lag. Schablonersättning eller individuellt prövad ersättning Det är svårt att sätta sig in i och bedöma enskilda människors lidande och gradera detta lidande beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Av nödvändighet blir en sådan bedömning mycket subjektiv. Visserligen görs sådana bedömningar då och då av domstolar och myndigheter i olika ersättningsfall. Men gäller det händelser som inträffade för kanske . Bedömningen blir då mycket beroende av den enskildes förmåga att uttrycka sina känslor och upplevelser och vad som antecknats i ansökningshandlingar och journaler. Det finns därför en stor risk för att de som steriliserats kommer känna sig orättvist behandlade om en myndighet skall göra en individuell bedömning av deras lidande. Man kan heller inte bortse från att ett förslag om schablonersättning betydligt skulle underlätta handläggningen av ersätt- ningsfrågorna så att ersättning kan betalas ut snabbare. Detta talar, enligt utredningens uppfattning, med styrka mot en individualiserad ersättning och för en schablonersättning. Utredningen har inte funnit några andra skäl att differentiera ersättning t.ex. beroende på ålder eller kön. Sammanfattningsvis anser utredningen att det belopp som skall utgå bör vara ett schablonbelopp, lika för alla. Ersättningens storlek Redan det förhållandet att staten erkänner att utformningen av 1934 och steriliseringslagar och deras tillämpning i praktiken präglades av ett synsätt som vi tar avstånd från är givetvis ägnat att ge en upp- rättelse till dem som drabbades av lagstiftningen. Detta förhållande kan dock endast till viss del lindra det lidande som många människor utsatts för. Det är därför naturligt att de som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ också får en ekonomisk gottgörelse även om en sådan ersättning aldrig till fullo kan ersätta den enskildes lidande. Ersätt- ningen får därför framför allt en symbolisk funktion. har utredningen funnit det naturligt att knyta en sådan ersätt- ning till de ersättningssystem som tillämpas i vårt land avseende försäkringsersättningar och skadestånd. En ersättning byggd på dessa utgångspunkter och i den storleksordningen överensstämmer också med den praxis som finns i andra nordiska länder. Att betala ersättningar i den storleksordning som förekommer i nordamerikanska skadeståndsmål är däremot främmande för skandina- visk rättstradition. De skadeståndsbeloppen grundar sig på andra rättsliga principer och helt andra ekonomiska utgångspunkter. Utredningens slutsats är att den ersättning som de tvångssteriliserade bör erhålla i vart fall skall motsvara vad en person som drabbas av sterilitet genom brott eller olyckshändelse erhåller i invaliditetsersättning inom ramen för den skadeståndsrättsliga ersättningen för lyte och men. Denna ersättning uppgår till . Utredningen har kunnat konstatera att tillämpningen av lagstiftningen i flera fall gått utöver gränsen för vad som rymdes inom lagarnas ramar. Som tidigare redovisats har JO anmärkt på förfarandet vad gäller sterili- sering som villkor för utskrivning från anstalter m.m. . JO konstaterade då att denna praxis inte hade stöd i lagtext-en och inte syntes ha haft stöd ens i lagstiftningens förarbeten. Även om det inte exakt går att avgöra hur många steriliseringar som skett i direkt strid med lagstiftningen kan utredningen i vart fall konstatera att tillämpningen i flera fall stått i strid med såväl lagtext som förarbeten. Myndigheter och enskilda myndighetspersoner har också genom bl.a. påtryckning, övertalning och andra former av indirekt tvång fått den enskilde att skriva på en ansökan eller att samtycka till sterili- sering. I sådana ärenden synes förfarandet, även om det inte stred mot lagstiftningen och synes haft visst stöd i medicinalstyrelsens anvisningar, i vart fall ha brustit i den hänsyn och försiktighet som borde ha präglat det, såsom JO då uttryckte det. Även om hanteringen av steriliseringsärenden inte stod i direkt strid med lagstiftningen har många av steriliseringsbesluten fattats på grunder som klart strider mot den rättsuppfattning angående individens rättigheter som vi har . I detta sammanhang kan nämnas att redan i direktiven till den utredning som fick i uppgift att se steriliseringslag angav regeringen att den gällande lagen var baserad på andra värderingar och förhållanden än dem som rådde . Regeringen angav då också att tillämpningen förändrats vilket bl.a. innebar att de eugeniska och sociala indikationerna fortlöpande avtagit och att deras praktiska betydelse numer (, utr. anm.) måste betecknas som tämligen marginell. Regeringen tillade att av betydelse för denna utveckling har säkerligen varit en ökad medvetenhet om värdet av att upprätthålla och stärka respekten och skyddet för den enskildes integritet och en i takt därmed stegrad motvilja hos myndigheter och enskilda att ta initiativ till eller på annat sätt medverka till beslut om ingrepp som i hög grad rör individens person och familjeförhållanden. Utredningen anser att vad som sagts utgör tillräckliga skäl för att staten utöver en invaliditetsersättning även bör utge ett belopp som kan sägas motsvara en ersättning för det lidande eller kränkning som den en- skilde utsatts för. Det beloppet bör till sin storlek i vart fall jämföras med en "normal" kränkningsersättning i brottmål för våldtäkt dvs. men bör sättas något högre. Utredningen vill i detta sammanhang dock understryka att det av allt att döma inte finns laglig grund för att utkräva något rättsligt ansvar av någon enskild person eller staten som skulle ge rätt till sådan ersättning. Sammantaget föreslår utredningen att en ersättning till var och en som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ skall utgå med . I detta sammanhang bör också nämnas att beloppet enligt allmänna principer är skattefritt. Som utredningen tidigare nämnt skall de som tidigare fått ersättning av regeringen eller fått avslag på en sådan begäran på nytt få sin sak prövad. I de fall ersättning tidigare beviljats har denna varit lägre än vad utred- ningen nu föreslår. För att undvika att de skadelidande som varit mindre aktiva tidigare för att få ersättning missgynnas föreslår utredningen att vad som tidigare beviljats i ersättning skall räknas av på det nu före- slagna beloppet. Någon uppräkning av dessa tidigare utbetalda belopp till dagens penningvärde bör dock inte ske.