prop · GM033 · 1999-01-01 00:00:00 — Kriterierna för när en gärning skall bedömas som ringa anges uttryckligen i dopningslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som har synpunkter på förslaget tillstyrker. i och vill ha ett högre straffmaximum för grovt dopningsbrott. Ett par remissinstanser har synpunkter på vilka rekvisit som skall anges i den nya bestämmelsen om grovt dopningsbrott. anser att frågan om straffbar oaktsamhet i samband med dopningsbrott bör utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag Behovet av en mer nyanserad bedömning av dopningsbrotten Det framträdande syftet med straffbestämmelserna i dopningslagen är att komma åt sådan verksamhet som medverkar till spridning av dopningsmedel. Trots dessa straffbestämmelser pekar tullens och polisens beslagsstatistik på att tillgången på dopningsmedel är god. Detta kan tala för att nuvarande sanktionssystem inte är tillräckligt för att motverka spridningen av dopningsmedel (en annan faktor som angetts i det föregående är den låga prioritet dopningsbrotten har i polisens verksamhet). Tillämpningen av dopningslagen har i brist på avgöranden av varit ojämn och likartade gärningar har bedömts mycket olika. har dock i två mål (NJA 1995 s. 89) givit vägledning när det gäller frågan om valet av påföljd. Regeringen bedömer att det finns behov av en mer nyanserad tillämpning av straffskalan i dopningslagen. Därför bör ett grovt dopningsbrott införas i dopningslagen. Ett grovt dopningsbrott innebär också i förhållande till åklagar- och polismyndigheterna en klarare markering av att det är fråga om en allvarlig form av brottslighet, som bör ges större utrymme i myndigheternas verksamhet. Tyngdpunkten i de rättsvårdande myndigheternas verksamhet när det gäller dopningsmedel bör således ligga i aktiva insatser mot dem som medverkar till att dopningsmedlen sprids. Vidare anser regeringen att den osäkerhet som föreligger när det gäller gränsdragningen mellan ringa brott och brott av normalgraden föranleder att kriterierna för när gärningen kan bedömas som ringa uttryckligen bör definieras i lagtexten. Grovt brott Straffmaximum för dopningsbrott är fängelse. Enligt ett uttalande i promemorian som låg till grund för lagförslaget (Ds 1989:60 s. 66) gjordes straffskalan avsiktligt vid med hänsyn till att brottets svårhetsgrad syntes kunna variera kraftigt. Vid remissbehandlingen ansåg polismyndigheten i att en särskild skala för grovt brott borde införas i dopningslagen. Departementschefen (prop. 1990/91:199 s. 25) berörde inte denna fråga närmare utan anslöt sig till vad som uttalats i promemorian. Från bl.a. åklagarmyndigheterna har det påpekats att dopningslagens straffmaximum inte är tillräckligt med hänsyn till bl.a. de stora mängder dopningsmedel som vissa mål har omfattat. Erfarenheterna från tillämpningen av dopningslagen har även visat att den skillnad som råder mellan dopningslagen och varusmugglingslagen, vilken innehåller en särskild strängare straffskala för grova brott, har vållat problem. Som nämnts ovan har domstolarnas bedömning av dopningsbrotten varierat kraftigt. Erfarenheterna från de rättstillämpande myndigheterna ger anledning att överväga en förändring av nuvarande straffskala. Starka skäl talar för att straffet för dopningsbrott bör utökas med en särskild straffskala för den allvarligare brottsligheten. Hanteringen av dopningsmedel har i vissa fall omfattat mycket stora mängder eller ägt rum i mer omfattande och organiserad form. Det finns all anledning för samhället att se strängt på en sådan hantering. Samhället måste ha tillgång till kraftfulla sanktioner mot dem som medverkar till en omfattande eller organiserad spridning av dessa medel. Den nuvarande straffskalan, som tar sikte på allt från blygsamma innehav till organiserad hantering i stor omfattning, kan inte anses rätt avspegla straffvärdet av sådan mer kvalificerad hantering. Genom att tillföra straffskalan ytterligare en svårhetsgrad skapas utrymme för domstolarna att göra en mer nyanserad bedömning av dopningsbrotten. Eftersom de illegalt tillgängliga dopningsmedlen huvudsakligen smugglas in i landet fyller varusmugglingslagen en stor funktion i rättstillämpningen. Beslagsstatistiken visar att det i vissa fall rör sig om mycket stora mängder som vid enskilda tillfällen förs in i landet. Den skillnad som finns när det gäller synen på straffvärdet av grövre brott i dopningslagen och varusmugglingslagen framstår mot denna bakgrund som mindre välmotiverad. Genom att införa ett grovt brott med en strängare straffskala i dopningslagen nås en bättre överensstämmelse mellan lagarna. Mot bakgrund av vad som redovisats bör svårhetsgraderna för dopningsbrotten differentieras på så sätt att en strängare straffskala införs för grova brott och att straffmaximum sätts högre än vad som gäller. För de gärningar som faller in under denna strängare del av straffskalan bör även en särskild brottsrubricering, grovt dopningsbrott, införas. Det grova brottet bör förbehållas gärningar av mera kvalificerat slag. Avsikten är att denna svårhetsgrad skall omfatta den brottslighet som på ett mera betydande sätt bidrar till spridning av dopningsmedel som t.ex. hantering av stora mängder dopningsmedel eller sådan hantering som är yrkesmässig. Det finns särskild anledning att se allvarligt på de fall där hanteringen syftar till att sprida dopningsmedel bland unga människor. Sådana situationer där någon systematiskt utnyttjat ungdomars nyfikenhet eller okunnighet bör t.ex. föranleda att brottet skall bedömas som grovt. Straffskalan När det gäller utformningen av straffskalan anser regeringen inte att det är motiverat med en fullt så sträng straffmätning som den som följer av straffbestämmelserna i narkotikastrafflagen. Det finns inte heller någon anledning att dra en sådan parallell. Narkotika intar en särställning när det gäller samhällets bekämpande av grov brottslighet. Detta förhållande bör återspeglas i straffskalan. Starkare skäl föreligger att utforma straffskalan i enlighet med regleringen i varusmugglingslagen. I straffskalan för grovt varusmugglingsbrott, i de fall som rör smuggling av annat än narkotika, har straffmaximum satts vid fängelse. i och framför i sina remissvar att maximistraffet bör vara fängelse även för grovt dopningsbrott. i anför som skäl för detta att brottsaktiva personer inte skall styra sina kriminella aktiviteter till dopningsbrott just för att risken för långa fängelsestraff är lägre. anser att det inte kan uteslutas att straffmaximum enligt dopningslagen blir vägledande också vid utdömande av straff enligt varusmugglingslagen, vilket kan få negativa konsekvenser då det är fråga om grov yrkesmässig smuggling av dopningspreparat, t.ex. då sådana förs in i riket i stor mängd för att säljas till ungdomar. påpekar dessutom att straffmaximum för dopningsbrott i är fängelse och att vid ett flertal tillfällen varit transitland vid smugglingsförsök riktade mot . Regeringen finner emellertid att hanteringen av dopningsmedel inte är att jämställa med alla olika former av varusmugglingsbrott som förekommer. Den övre delen av straffskalan i varusmugglingslagen torde komma i fråga när det gäller vissa mycket grova brott som t.ex. smuggling av skjutvapen. Straffmaximum för dopningsbrott bör därför sättas något lägre. Regeringen anser att fängelse är ett rimligt maximistraff för grovt dopningsbrott. brott Utredningen har i sitt betänkande konstaterat att det inte funnits någon fast praxis när det gäller domstolarnas bedömning av när ringa brott enligt 3 § andra stycket dopningslagen skall anses föreligga. Skillnaderna har främst gällt hur mängden dopningsmedel har bedömts. Svårigheter har även, som nämnts tidigare, förelegat när det gäller att jämföra t.ex. innehav av ampuller med innehav av tabletter. Att den straffrättsliga bedömningen i likartade mål har skiftat med de olika domstolarna hänger till stor del samman med det faktum att det krävs innan en mer enhetlig praxis etablerats. Dopningslagen får i det avseendet anses vara en relativt ny lag. Även om HD inte berörde frågan om förutsättningarna för när ett dopningsbrott skall bedömas som ringa i NJA 1995 s. 89 torde HD:s uttalanden medföra en något strängare syn hos de rättstillämpande myndigheterna även i dessa fall . Mot bakgrund av vad som sagts finner regeringen att det föreligger ett behov av allmänna riktlinjer när det gäller det ringa brottet. De närmare principerna för gränsdragningen bör också fortsättningsvis främst avgöras av de rättstillämpande myndigheterna. Vissa grundläggande principer bör dock anges i lagtexten. Påföljd vid ringa brott Avsikten med ändringen är inte att förändra domstolarnas påföljdsval när det gäller ringa brott. Även om fängelse ingår i straffskalan bör även fortsättningsvis dagsböter vara den normala påföljden för det ringa brottet. Oaktsamhet straffbeläggs inte För ansvar enligt dopningslagens straffbestämmelser krävs uppsåtligt handlande. Något oaktsamhetsbrott finns inte i lagen. I promemorian (Ds 1989:60) föreslogs att grov oaktsamhet skulle kriminaliseras, men i propositionen (1990/91:199 s. 23) gjorde departementschefen bedömningen att detta inte var nödvändigt. har i sitt remissvar framfört att frågan om straffbar oaktsamhet i samband med dopningsbrott bör utredas ytterligare. Regeringen finner dock att det inte har framkommit några skäl att nu göra en annan bedömning än den som gjordes i förarbetena till dopningslagen. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i detta avseende. Gränsdragningsproblem En svårighet som föreligger vid gränsdragningen mellan brott av normalgraden och såväl grovt dopningsbrott (enligt förslaget) som ringa brott är att olika förpackningsformer finns för dopningsmedel. Svårigheter föreligger när det gäller att värdera antal ampuller i förhållande till antal tabletter. Det är svårt att generellt sätta upp klara gränsvärden eftersom jämförelsen beror på vilken substans det är fråga om och på koncentrationen av verksam substans i det aktuella preparatet. Viss vägledning torde härvid kunna hämtas från de rekommendationer som gäller för den medicinska användningen av respektive substans. 10 Vissa andra lagstiftningsfrågor Regeringens förslag: Ansvarsbestämmelserna i lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. utvidgas till att avse även innehav av läkemedel i uppenbart syfte att olovligen sälja dem. Straffmaximum i kvalificerade fall av otillåten försäljning och innehav i försäljningssyfte höjs till . Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lagen (1985:12) om kontroll av berusningsmedel på sjukhus, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ändras i syfte att förenkla förfarandet när dopningsmedel påträffas hos den intagne eller påträffas utan att ägaren är känd. Bestämmelserna i dessa lagar om förfarandet med alkoholhaltiga drycker, narkotika och andra berusningsmedel utvidgas till att även omfatta dopningsmedel. Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestämmelser om möjlighet att begränsa läkares förskrivningsrätt vad gäller anabola steroider. Det finns inte heller skäl att nu utöka möjligheterna till provtagning för att upptäcka förekomst av dopningsmedel. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning utom beträffande ändringarna rörande läkemedel, som föreslogs införas i läkemedelslagen (1992:859), eftersom lagen om handel med läkemedel m.m. inte hade antagits när betänkandet överlämnades. Utredningens förslag är formulerat så att innehav av läkemedel i uppenbart syfte att överlåta dem i strid med vissa bestämmelser i läkemedelslagen straffbeläggs. Utredningen föreslog inte heller någon ändring i lagen (1985:12) om kontroll av berusningsmedel på sjukhus. Remissinstanserna: Majoriteten av dem som framför synpunkter är positiva till förslaget. Riksåklagaren anser att de föreslagna ändringarna i läkemedelslagen är obefogade. Bakgrunden till regeringens förslag och bedömning Läkemedelslagstiftningen Med läkemedel förstås enligt 1 § första stycket läkemedelslagen (1992:859) varor som är avsedda att tillföras människor eller djur för att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller symtom på sjukdom eller att användas i likartat syfte. Beträffande varor som står läkemedel nära har möjlighet att särskilt besluta att dessa läkemedel skall omfattas av lagen. Enligt 16 § läkemedelslagen är huvudregeln att det krävs tillstånd för yrkesmässig tillverkning av läkemedel. För partihandel med läkemedel krävs enligt 3 § lagen om handel med läkemedel m.m. tillstånd. Detaljhandel får som huvudregel enligt 4 § bedrivas endast av staten eller av juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Genom statens avtal med är det detta bolag som har rätt att bedriva detaljhandel med läkemedel. För att ett läkemedel skall få säljas här i riket krävs som huvudregel enligt 5 § första stycket läkemedelslagen att det är godkänt för försäljning eller att sådant godkännande meddelats i en annan medlemsstat i EU och erkänts här. Den som har tillstånd till tillverkning eller handel med läkemedel har också rätt till import, men i övriga fall krävs tillstånd enligt 17 § för import av läkemedel från ett land utanför EU. Vid införsel från ett annat EU-land krävs inte särskilt tillstånd. Däremot erfordras tillstånd till partihandel och att läkemedlen måste vara godkända för försäljning. Tillstånd erfordras dock inte för enskild resandes införsel av läkemedel för personligt bruk och medicinskt ändamål. Sådan införsel begränsas genom föreskrifter. Dessa innebär bl.a. att dopningsmedel får införas till en mängd motsvarande högst 14 dagars förbrukning oavsett från vilket land införseln äger rum. Straffet för brott mot bl.a. 5, 16 och 17 §§ läkemedelslagen är enligt 26 § böter eller fängelse i högst . Både överträdelser som skett uppsåtligen och överträdelser på grund av oaktsamhet är straffbara. Till skillnad från vad som gäller enligt dopningslagen är gärningar som bedöms som ringa eller som faller in under gärningsbestämmelser undantagna från ansvar enligt läkemedelslagen. Ansvar enligt lagen skall inte heller ådömas om gärningen är belagd med straff enligt varusmugglingslagen. Enligt 11 § lagen om handel med läkemedel m.m. gäller samma straffskala också när någon med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. 3 eller 4 § denna lag. Skälen för regeringens förslag Behovet av skärpningar i läkemedelslagstiftningen Regeringen gör, som tidigare framgått, bedömningen att dopningslagen inte bör omfatta andra medel än de som faller in under definitionen i dopningslagen. kan konstateras att många olika medel används i dopningssammanhang, varvid ett flertal medel täcks av läkemedelslagens bestämmelser. De kontrollmöjligheter som ges i läkemedelslagstiftningen kan i och för sig i många fall anses tillräckliga för att motverka en oönskad spridning av läkemedel. Emellertid pekar uppgifter från bl.a. tull och polis på att det förekommer ett mer utbrett icke medicinskt bruk av vissa läkemedel av vilka medel innehållande clenbuterol främst har uppmärksammats och att dessa i icke oväsentlig omfattning hanteras illegalt. Olaglig försäljning av sådana medel kan vara mycket vinstgivande. Mot en sådan hantering är de nuvarande ansvarsbestämmelserna inte tillräckligt effektiva. Regeringen anser att det är angeläget att man på ett mer kraftfullt sätt än vad som är fallet kan hindra illegal spridning av läkemedel som kan medföra skadliga biverkningar. Innehav av läkemedel i uppenbart syfte att olovligen sälja dem straffbeläggs Syftet med nuvarande läkemedelslagstiftning är främst att ge allmänna regler om den legala läkemedelshanteringen varför det i princip saknas straffbestämmelser som tar sikte på enskilda personers befattning med läkemedel. Således är t.ex. enskilda personers innehav av för annan förskrivna läkemedel inte straffbelagt. Med hänsyn till lagstiftningens syften kan sådana särskilda straffbestämmelser kanske anses ligga vid sidan av läkemedelslagens naturliga tillämpningsområde. Att läkemedel olovligen innehas för eget bruk kan i de flesta fall inte heller anses vara så allvarligt att det bör föranleda särskilda straffbestämmelser. Enligt regeringens mening föreligger det därför inte skäl att överväga att allmänt straffbelägga sådant innehav av läkemedel som inte förskrivits eller utlämnats enligt bestämmelser i läkemedelslagen och dess följdförfattningar. Emellertid förhåller det sig annorlunda när det är fråga om läkemedel som innehas i syftet att medlen skall försäljas till annan. Med hänsyn till den nära anknytning ett innehav i försäljningssyfte har till otillåten försäljning av läkemedel framstår den straffrättsliga skillnaden som omotiverad. Det finns i och för sig vissa möjligheter till straffrättsliga ingripanden mot sådana förfaranden som sker i strid med läkemedelslagstiftningens bestämmelser. Är det frågan om preparat som härrör från ett land utanför EU kan således ansvar för varusmuggling eller olovlig befattning med smuggelgods enligt varusmugglingslagen komma i fråga. Vidare kan gärningen vara sådan att den kan hänföras till någon av de i straffbelagda gärningarna, som t.ex. straffbestämmelserna om häleri. Emellertid förekommer ofta praktiska svårigheter när det är fråga om läkemedel som inte påträffas direkt vid landets gränser. Såväl frågor om uppsåt som frågor om medlens härkomst kan vara mycket svåra att utreda och styrka. Dessa utredningssvårigheter talar för att en särskild ansvarsregel införs. En utvidgning av straffbestämmelserna i lagen om handel med läkemedel m.m. till att avse även sådant innehav innebär också ökade praktiska möjligheter till ingripanden, som t.ex. beslag mot personer som misstänks ta obehörig befattning med läkemedel. Regeringen föreslår därför att dessa straffbestämmelser även skall omfatta innehav av läkemedel i uppenbart syfte att olovligen sälja dem. Avsikten med en sådan ny ansvarsbestämmelse är inte att den skall påverka förhållandet mellan lagen om handel med läkemedel m.m. och narkotikastrafflagen respektive dopningslagen. Av 1 § tredje stycket läkemedelslagen framgår att bestämmelserna i lagen tillämpas i fråga om narkotiska läkemedel och läkemedel som utgör dopningsmedel, om bestämmelserna inte strider mot vad som är särskilt föreskrivet om dessa varor. I lagen om handel med läkemedel m.m. finns ingen motsvarande bestämmelse. Om någon försäljer eller i försäljningssyfte innehar sådana medel som också omfattas av dopningslagen skall dock den speciella regleringen i dopningslagen användas, om bestämmelserna i de olika lagarna strider mot varandra. Straffmaximum höjs för mer kvalificerade brott Enligt vad som framgått av beslagsstatistiken från tullen och polisen har den otillåtna hanteringen av t.ex. clenbuterol ofta avsett betydande mängder. Det förekommer även uppgifter om att läkemedel innehållande clenbuterol och andra liknande läkemedel försäljs i mer organiserade former. Sådan hantering som syftar till en ökad spridning av ett okontrollerat bruk av läkemedel med risk för allvarliga skador för hälsan bör ha ett relativt högt straffvärde. Straffskalan i lagen om handel med läkemedel m.m., där maximum är fängelse, skall rymma brott av mycket skiftande svårhetsgrad. Med hänsyn till att den övre delen av straffskalan är avsedd för grövre brott föreligger en risk för att de högre straffen inte används i den utsträckning som skulle kunna vara motiverad. Regeringen anser därför att straffmaximum bör höjas till för sådan otillåten befattning som syftar till spridning av läkemedel. De former av befattning som avses med skärpningen är otillåten handel med läkemedel och innehav av läkemedel i uppenbart syfte att olovligen sälja dem. I läkemedelslagen finns bestämmelser om import av läkemedel. Brott mot dessa bestämmelser kan vara belagda med straff enligt varusmugglingslagen. Ansvar skall då inte utdömas enligt läkemedelslagen. Eftersom varusmugglingslagen innehåller en särskild straffskala för olovlig införsel som t.ex. avser betydande mängd anser regeringen att det här finns tillräckliga möjligheter att ingripa mot de mer kvalificerade formerna av olovlig införsel av läkemedel. Det finns därför inte anledning till ändring av läkemedelslagens straffbestämmelser när det gäller brott mot importbestämmelserna. Enligt regeringens uppfattning bör tillämpligheten av den strängare delen av straffskalan i ansvarsbestämmelsen i lagen om handel med läkemedel m.m. inte begränsas till att avse medel som används eller riskerar att användas i dopningssammanhang. Rent definitionsmässigt skulle en sådan konstruktion medföra stora svårigheter vid den praktiska tillämpningen. Dessutom är det en fördel när bestämmelsen utformas så att den kan tillämpas även när det gäller nya medel som kan uppträda på marknaden. Det är vidare fråga om hantering som i allmänhet måste anses vara straffvärd oavsett om läkemedlet skall användas för dopningsändamål eller för annat obehörigt ändamål. Förverkande av dopningsmedel förenklas i vissa fall I 63 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, 31 och 36 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt 16 och 20 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) regleras vad som skall ske med alkoholhaltiga drycker, narkotika och andra berusningsmedel som påträffas hos den som är intagen i en kriminalvårdsanstalt, ett LVM-hem eller ett hem för särskilt noggrann tillsyn enligt LVU. Enligt dessa bestämmelser får egendomen omhändertas och förstöras eller försäljas. Detsamma gäller om sådan egendom påträffas utan att ägaren är känd. Motsvarande regler finns även i 21 och 24 §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 8 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och 4 § lagen (1985:12) om kontroll av berusningsmedel på sjukhus. För vård av unga som på någon grund som anges i 3 § LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall det enligt 12 § första stycket finnas särskilda ungdomshem, s.k. § 12-hem. Det framgår av 16 § att en sådan person inte får inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Den unge får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Det senare torde även täcka innehav av dopningsmedel (jfr prop. 1979/80:1 s. 599). Den unge får därvid under vissa förutsättningar, enligt vad som anges i 17 §, kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas. Provtagning eller undersökning av kroppens håligheter anses inte falla under begreppet ytlig kroppsbesiktning. Påträffas alkoholhaltiga drycker, narkotika eller andra berusningsmedel hos den unge, eller i övrigt på hemmet, får sådana medel förstöras utan att regler om förverkande behöver tillämpas. För den som vårdas i LVM-hem gäller enligt 31 § LVM motsvarande restriktioner för innehav av vissa varor. Detsamma gäller i fråga om kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning samt omhändertagande och förstörande av otillåtna föremål. Liknande bestämmelser finns också i lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om kontroll av berusningsmedel på sjukhus. Som framgår av dessa bestämmelser omfattar denna förenklade möjlighet till förstörande av otillåten egendom inte dopningsmedel. Beslag och förverkande av dopningsmedel kan visserligen äga rum enligt bestämmelser i dopningslagen men kräver då anmälan till polis samt prövning och beslut av åklagare och domstol. Enligt regeringens mening föreligger det inte några egentliga skäl till att förfarandet med dopningsmedel i detta avseende skall skilja sig från vad som gäller för alkoholhaltiga drycker och narkotika. De ovan redovisade bestämmelserna bör därför utvidgas till att även omfatta sådana dopningsmedel som omfattas av dopningslagen.