prop · GM0319 · 1999-01-01 00:00:00 — Advokaternas tystnadsplikt kan i vissa fall vålla problem vid tillämpningen av penningtvättslagen. Advokater handhar ofta medel för sina klienters räkning på s.k. klientmedelskonton. Hos den kontoförande banken framgår emellertid inte vem som är klient. Advokaternas tystnadsplikt torde i sådana fall omfatta såväl klienternas identitet som insatta belopp. Till betänkande har bifogats ett särskilt yttrande av experten som bl.a. rör gransknings- och uppgiftsskyldigheten för advokater och andra juridiska rådgivare. Av yttrandet framgår att det är önskvärt att även dessa yrkeskategorier skall såvitt avser den del som innefattar medelsförvaltning av något slag vara skyldiga att rapportera misstänkt penningtvätt till polisen. Ett antal remissinstanser har anslutit sig till synpunkterna i det särskilda yttrandet. Bankernas erfarenhet tycks vara att det inom de nämnda yrkesgrupperna finns personer som medverkar i penningtvättstransaktioner eller genom sin verksamhet får vetskap om transaktioner som syftar till penningtvätt. En av de vanligaste metoderna uppges vara att klientmedelskonton används för placering av medlen. Att utvidga penningtvättslagen till att omfatta advokater skulle innebära en uppluckring av den stränga tystnadsplikt som gäller och som utgör själva grundförutsättningen för ett förtroendefullt samarbete mellan advokat och klient. En sådan ändring av sekretessen förutsätter en noggrann analys av konsekvenserna för advokatväsendet och bör därför, enligt regeringens mening, behandlas i ett större sammanhang. Det är även lämpligt att avvakta den internationella utvecklingen i frågan. Det bör emellertid vara en självklarhet att en advokat inte skall medverka i transaktioner som kan innefatta penningtvätt. Det skall även erinras om att det faktum att advokatens tystnadsplikt omfattar klientmedelskonton inte innebär att transaktioner som sker på dessa konton eller i övrigt vidtas för en klients räkning, inte kan bli föremål för granskning och rapportering. För det fall exempelvis en bank får indikationer på att medel kan härröra från brottsliga förvärv eller i övrigt utgöra penningtvätt skall banken oavsett om det är en advokat som utför transaktionen granska densamma för att utröna om omständigheterna är sådana att rapporteringsskyldighet föreligger. Om en advokat, med hänvisning till sin tystnadsplikt, vägrar lämna upplysningar till banken torde detta inte utgöra något hinder mot att banken, om misstanken om penningtvätt kvarstår, rapporterar transaktionen vidare till polisen. Det åligger därefter polisen att avgöra huruvida några vidare åtgärder skall vidtas. Bestämmelser om revisorer finns i lagen (1995:528) om revisorer. Det finns två slag av revisorer; godkända och auktoriserade. För att bli godkänd eller auktoriserad revisor skall sökanden uppfylla vissa angivna krav. För tillsynen svarar numera en särskild myndighet, . I samband med nämndens tillkomst betonades bl.a. revisorernas roll för företagandets villkor genom att de skall bevaka att det inte förekommer skattefusk och ekonomisk brottslighet i företagen. Enligt förordningen (1995:666) med instruktion för skall nämnden svara för godkännande och auktorisation av revisorer, registrering av revisionsbolag, ta initiativ till, utreda och avgöra disciplinärenden, anordna examina och prov, föra register över revisorer och revisionsbolag, lämna information och uppgifter i frågor om revisionstillsynen, följa utvecklingen inom revisorsområdet och särskilt beakta nya förhållanden som har eller kan få betydelsen för tillsynen över revisorer och revisionsbolag. Sanktionerna utgörs av erinran, varning eller upphävande av auktorisationen. () har påpekat, får revisorer inte ägna sig åt medelsförvaltning när det gäller revisionsklienter (jfr 10 kap. 4 § aktiebolagslagen i dess lydelse före ). SRS menar att detta innebär att lagen inte är anpassad för revisorernas verksamhet och att denna grupp därför inte bör inordnas under penningtvättslagen. Regeringen anser med hänsyn till detta att det inte nu finns anledning att låta penningtvättslagen omfatta revisorer. Däremot finns det skäl att på annat sätt dra nytta av den särskilda insyn och kunskap som revisorn har beträffande de bolag han reviderar. I denna del hänvisas till förslagen i avsnitt 12. 8.3 Skyldighet att svara på frågor Regeringens förslag: Den som yrkesmässigt bedriver handel med antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel, förmedling av fastigheter eller bostadsrätter eller också lotteri- och spelverksamhet skall vara skyldig att, på begäran av , eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har varit positiva till utredningens förslag. har ansett att även den som bedriver yrkesmässig handel med bostadsrätter bör vara skyldig att på begäran lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för utredningar om penningtvätt. Skälen för regeringens förslag: Polisen har möjlighet att ställa frågor till enskilda företag i samband med en utredning om brott. Det är dock fram till förundersökningen den enskildes sak att avgöra om han vill medverka i utredningen och i så fall på vilket sätt. I det praktiska arbetet har kunnat noteras vissa branscher där det tämligen ofta kan antas att penningtvätt förekommer och där nuvarande ordning utgör ett hinder mot ökad effektivitet i kampen mot penningtvätt. Såvitt avser vissa yrkesgrupper utanför den finansiella kretsen där det finns anledning anta att penningtvätt förekommer kan det därför finnas skäl att upprätthålla kontroll genom en skyldighet att på begäran lämna uppgifter till finanspolisen (svarsplikt). En reglering av förevarande natur finns t.ex. när det gäller pantbanker. I 27 § pantbankslagen (1995:1000) föreskrivs nämligen en skyldighet för pantbanker att lämna uppgifter till polisen. Pantbankernas skyldigheter sträcker sig emellertid längre eftersom de även skall lämna polismyndigheten tillträde till lokalerna för undersökning av pantlagret och granskning av pantboken samt de handlingar som ligger till grund för den. Regeringen anser dock att det inte vore lämpligt att låta pantbankslagens utformning bilda modell för en generell reglering. Att redan innan förundersökning inletts ge polisen en allmän rätt att besöka verksamhetslokaler och granska vad där eventuellt kan finnas torde vara att jämställa med en stående icke-kontrollerad rätt till husrannsakan. Syftet med att införa en penningtvättsreglering för andra företag än de finansiella bör i stället vara att förstärka polisens möjligheter att utföra ett Regeringen föreslår därför att den som bedriver näringsverksamhet inom vissa yrkesområden där penningtvätt kan antas förekomma bör vara skyldig att besvara finanspolisens frågor. Vid avgränsningen av vilka verksamheter som skall omfattas av svarsplikten bör en grundförutsättning vara att vederbörande bedriver yrkesmässig verksamhet. Härigenom sker en naturlig avgränsning till affärsmässiga sammanhang. Viss vägledning kan även hämtas från de verksamheter som diskuteras i internationella sammanhang, t.ex. i . Regeringen anser i likhet med att svarsskyldighet är påkallad för den som bedriver handel med skrot, metaller, ädelstenar, konst, antikviteter eller transportmedel. Detsamma bör gälla fastighetsmäklare. har ansett att det är angeläget att också den som bedriver yrkesmässig handel med bostadsrätter omfattas eftersom även denna bransch lockar till sig penningtvätt. Regeringen delar denna uppfattning. Därutöver bör även den som driver lotteri- och spelverksamhet vara svarsskyldig. I begreppet lotteri inryms enligt 3 § lotterilagen (1994:1000) bl.a. vadhållning och liknande förfaranden. Inom har utarbetats en promemoria om internationella kasinon. Promemorian har remissbehandlats. Om förslagen i denna blir föremål för lagstiftning, bör även kasinon omfattas av svarsplikten i penningtvättslagen. Även andra branscher än de nu uppräknade skulle kunna komma i fråga för svarsskyldighet. Regeringen anser emellertid att svarsskyldighet för andra än dessa bör anstå tills erfarenhet vinns av de nu aktuella förslagen. Grundförutsättningen för att svarsskyldighet för ett företag skall föreligga bör vara att det finns en konkret misstanke om att penningtvätt förekommer. Innan en förfrågan riktas till företaget måste polisen exempelvis genom tips eller i anslutning till annan brottsutredning ha fått information av någorlunda konkret art. Det räcker således inte med en allmän insikt om att svarta pengar brukar vara i omlopp inom branschen. Av detta följer att polisens frågor skriftliga eller muntliga måste vara specificerade. Detta torde i praktiken innebära att de kan härledas till en pågående utredning som behöver kompletteras. För att en förfrågan skall få avsedd effekt bör svar lämnas utan dröjsmål. För de uppgiftsskyldiga företagen i 2 § penningtvättslagen gäller särskilda regler om tystnadsplikt. Ett företag som lämnar uppgifter till finanspolisen med stöd av penningtvättslagen får enligt 10 § samma lag inte göras ansvarigt för att det brutit mot någon sekretessregel, om företaget hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas. Några motsvarande sekretessbestämmelser finns inte för den krets som kommer att omfattas av den föreslagna svarsskyldigheten. För dessa kan det emellertid i avtal med andra finnas kontraktsbestämmelser med utfästelser att inte röja affärsförbindelser. I likhet med vad som gäller för företagen i 2 § penningtvättslagen, bör inte heller något brott mot tystnadsplikt föreligga när ett svarsskyldigt företag besvarar polisens frågor. 8.4 Bör vissa myndigheter omfattas av penningtvättslagen? Regeringens bedömning: Det finns inte anledning att nu utvidga penningtvättslagen till att omfatta och . Enligt 8 kap. 8 § sekretesslagen gäller sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Av 54 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) framgår att skall utan hinder av sekretessbestämmelserna i bl.a. 8 kap. 8 § sekretesslagen underrätta polis- eller åklagarmyndighet om det i verksamhet som avses i bestämmelsen framkommer uppgifter som ger anledning att anta att ett brott har begåtts. I samband med att penningtvättslagen trädde i kraft tog ett principbeslut om att så långt som möjligt följa bestämmelserna i denna lag trots att verksamhet inte omfattas av dess bestämmelser. har med stöd av principbeslutet rapporterat misstänkta fall av penningtvätt till finanspolisen. För det fall att finanspolisen tagit kontakt med om ett specifikt ärende har banken ansett att den kunnat lämna ut uppgifter till polisen med stöd av 54 § riksbankslagen. Regeringen anser med hänsyn härtill att det inte finns anledning att nu utvidga penningtvättslagens bestämmelser till att även omfatta verksamhet. Den övervägande delen av upplåning i sker genom emission av obligationer som är registrerade hos Värdepapperscentralen. har numera även möjlighet att ta emot inlåning på konto från allmänheten i egen regi (prop. 1997/98:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284, SFS 1997:679). Samtliga penningtransaktioner som har samband med upplåningsverksamhet utförs genom bankinstitut och värdepappersbolag. har således inte någon egen kontanthantering. Granskningen av transaktioner enligt penningtvättslagen sker följaktligen hos de ifrågavarande bankerna och värdepappersbolagen. Av betänkande framgår att inte har upptäckt några misstänkta fall av penningtvätt. Enligt 8 kap. 8 § sekretesslagen gäller sekretess i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Av 14 kap. 2 § femte stycket framgår dock att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Med hänsyn till att upplåning utförs av institut som faller under penningtvättslagens tillämpningsområde, anser regeringen att det nu inte finns skäl att låta kontoret omfattas av lagen. 9 Sekretess och informationsutbyte Regeringens förslag: Företag som avses i 2 § penningtvättslagen som lämnar uppgifter om misstänkt penningtvätt till , eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall på begäran av polisen lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen om penningtvätt. När sådana uppgifter har lämnats, skall även annat företag som avses i 2 § lämna de uppgifter för utredningen om penningtvätt som polisen begär. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att utbyte av information avseende misstänkt penningtvätt i ett enskilt ärende även skall kunna ske mellan företag som avses i 2 § penningtvättslagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna del, har tillstyrkt att uppgiftsskyldiga företag skall vara förpliktade att svara på efterföljande frågor från finanspolisen. LO har ställt sig avvisande till förslaget eftersom grunderna för och konsekvenserna av sekretessgenombrotten är dåligt redovisade. Vad gäller förslaget om informationsutbyte mellan uppgiftsskyldiga företag, har Kammarrätten i avstyrkt detta. har ansett att utbytet av information bör begränsas till att omfatta enbart sådana uppgifter som varit föremål för anmälan till finanspolisen. Skälen för regeringens förslag Sekretess hos de uppgiftsskyldiga företagen Av 1 kap. 10 § bankrörelselagen framgår att enskildas förhållande till bank inte obehörigen får röjas. Motsvarande bestämmelser finns i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. För övriga företag som omfattas av penningtvättslagen saknas sådana särskilda sekretessbestämmelser. I förarbetena till penningtvättslagen (prop. 1992/93:207 s. 22) anges att en underrättelse som lämnas med stöd av en författning aldrig kan anses obehörig. I en del fall har banken enligt uttryckliga lagbestämmelser en skyldighet och därmed också en rätt att upplysa om kunders mellanhavanden med banken. Ett exempel på detta är bestämmelsen om uppgiftsskyldighet i 9 § penningtvättslagen. Inledande av förundersökning anses bryta sekretess. Av 23 kap. 6 § framgår att under förundersökning må förhör hållas med envar som kan lämna uppgifter av betydelse för utredningen. Till följd av den bestämmelsen har polisen således rätt att ställa frågor även om ingen kan tvingas att lämna uppgifter. Uppgiftslämnande med stöd av detta lagrum har i praxis inneburit att röjande av uppgift inte skett obehörigen. För tid fram till dess att förundersökning inleds är situationen emellertid annorlunda. Bestämmelsen i 9 § penningtvättslagen medför att sekretess-en i viss mån bryts eftersom företag som omfattas av lagen åläggs att lämna uppgifter till finanspolisen om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Om ett företag lämnar sådana uppgifter anses nuvarande sekretessbestämmelser begränsa möjligheterna för polisen att infordra kompletterande uppgifter innan förundersökning inleds. Enligt de uppgiftsskyldiga företagen har detta medfört vissa avvägningsproblem eftersom dessa kan bli skadeståndsskyldiga om sekretessbelagda uppgifter obehörigen lämnas. För polis och åklagare är det å andra sidan angeläget att få fram uppgifter för att rätt kunna bedöma om förundersökning skall inledas. Hos finanspolisen gäller samma sekretessbestämmelser som inom polisväsendet i övrigt (5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen). Finanspolisens analys- och spaningsregister klassas som polisregister och skyddas av sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Detta innebär att sekretess- en är absolut, dvs. något skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. Härtill kommer att registrets tillstånd, vilket meddelats av regeringen, ytterligare begränsar möjligheterna att få ut uppgifter från det. Endast behörig personal hos finanspolisen får gå in i registret. Ett företag kan därför inte vända sig till finanspolisen för att få information om huruvida en kund är känd i penningtvättssammanhang. Den absoluta sekretessen kommer emellertid att avskaffas för alla polisregister, utom belastningsregistret (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276, SFS 1998:624). För uppgifterna skall i stället gälla ett omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde, dvs. uppgifter får lämnas ut om det kan ske utan skada. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen kommer att bli tillämpliga, vilket bl.a. innebär att den enskilde själv får rätt att ta del av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan sekretessgrund. Kriminalunderrättelseregister kommer även att bli tillåtna. De nya bestämmelserna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Polisens begränsade möjligheter att ställa kompletterande frågor till ett företag som lämnat uppgifter om misstänkt penningtvätt kan enligt regeringens mening inte anses tillfredsställande. Gällande sekretessbestämmelser bör därför mjukas upp så att informationsutbytet mellan företag och myndighet kan förbättras. Effektivitetsskäl talar för att polisen bör ges möjlighet att erhålla kompletterande upplysningar av ett företag som gjort en anmälan enligt penningtvättslagen. Syftet med en bestämmelse om möjlighet att ställa kompletterande frågor vid utredning om penningtvätt är inte att ge polisen en allmän befogenhet att ta del av sekretessbelagda uppgifter, utan att polisen i ett konkret ärende skall kunna erhålla tillräcklig information för bästa möjliga beslutsunderlag. Den sekretess som gäller hos finanspolisen för lämnade uppgifter måste enligt regeringens mening anses tillräcklig för att skyddet för den personliga integriteten hos den som uppgiften avser skall upprätthållas. Polisen kan emellertid i sitt utredningsarbete även ha skäl att anta att ett annat uppgiftsskyldigt företag varit inblandat i en anmäld transaktion. I vissa fall torde en enskild transaktion endast utgöra ett led i en lång kedja av transaktioner som utgör penningtvätt och som berör flera finansiella institut. Genom att utnyttja flera olika sådana företag minskar möjligheterna för polis och åklagare att kartlägga och komma åt betalningsströmmarna. Regeringen anser att skyldighet att besvara frågor från finanspolisen bör införas även i dessa fall. Det ligger i sakens natur att de frågor som i praktiken kan komma att ställas till annat än uppgiftslämnande företag blir av kompletterande art. För att kunna ställa en meningsfull fråga till ett företag måste polisen i viss utsträckning lämna ut egna uppgifter. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess emellertid inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Utgångspunkten är som sagts att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Detta innebär att ett bankinstitut inte torde kunna lämna ut skyddade uppgifter till ett annat företag. Däremot kan det enligt regeringens mening inte anses obehörigt att en banks lokalkontor redovisar en misstänkt penningtvättstransaktion till bankens huvudkontor för vidare åtgärder. Utredningen har föreslagit att informationsutbyte om misstänkt penningtvätt i ett enskilt ärende skall kunna ske även mellan företag som avses i 2 § penningtvättslagen. De uppgifter som det torde vara fråga om är sådana som företagen har med anledning av misstanke om penning- tvätt. För att införa en sådan informationsmöjlighet talar framför allt effektivitetsskäl. Det kan exempelvis förefalla otillfredsställande att en bank som vägrat att utföra en transaktion p.g.a. misstanke om penningtvätt inte kan varna andra banker. Å andra sidan har det omfattande sekretesskyddet som gäller för de finansiella företagen tillkommit som skydd för enskilda personers integritet. Den information som det här är fråga om är ytterst integritetskänslig eftersom den bara avser en misstanke om brott som det ifrågavarande institutet har. Sådan information skall därför inte kunna spridas mellan företag utan överinseende av behörig myndighet. Vid en samlad bedömning finner regeringen att övervägande skäl talar för att utredningens förslag i den här delen inte bör ligga till grund för lagstiftning. Ett alternativ till det föreslagna informationsutbytet skulle kunna vara att begränsa informationen till att omfatta enbart sådana uppgifter som varit föremål för anmälan till finanspolisen. Inte heller här kan dock effektivitetsskäl anses överväga det omfattande intrånget i den personliga integriteten som en sådan bestämmelse skulle innebära. 10 Registerfrågor 10.1 Bakgrund 10.1.1 Aktuell lagstiftning om registerfrågor Den nu gällande datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av ADB. Datainspektionen har till uppgift att pröva licenser och ansökningar om tillstånd. Vidare skall Datainspektionen utöva tillsyn enligt lagen. Redan vid datalagens tillkomst förutsattes att den skulle ses över . Så har också skett vid ett flertal tillfällen. Den s.k. datalagsutredningen överlämnade sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) . Jämsides med denna utredning har arbete pågått inom EU med att ta fram ett direktiv om skydd för personuppgifter och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter det s.k. dataskyddsdirektivet. En parlamentariskt sammansatt kommitté, , tillsattes av regeringen för att analysera på vilket sätt direktivet skulle genomföras i svensk lagstiftning. Kommittén lämnade över betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) . På grundval därav lämnade regeringen förslag till en personuppgiftslag (prop. 1997/98:44). har antagit propositionen (bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Datalagen kommer att ersättas av personuppgiftslagen (1998:204). Lagen, som i huvudsak följer dataskyddsdirektivets text och disposition, omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av personregister. Rent privat användning av personuppgifter är undantagen. Det görs även undantag med hänsyn till offentlighetsprincipen och tryck- och yttrandefriheten. Särregler i annan lagstiftning tar över bestämmelserna i personuppgiftslagen. Lagen innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och när sådana uppgifter får föras över till en stat utanför EES. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Enligt 21 § är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Med behandling av personuppgifter förstås varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock i fråga om automatiserad behandling av personuppgifter meddela föreskrifter om undantag från förbudet. Regeringen får även i enskilda fall besluta om undantag från förbudet. Som exempel på fall där det kan vara befogat med undantag har nämnts den behandling av uppgifter om t.ex. brottmålsdomar som privata vård- och behandlingshem kan behöva utföra för att vårda och behandla den dömde på ett effektivt sätt och viss registrering för försäkringsbolagens kravhantering. Regeringen får överlåta åt tillsynsmyndigheten att fatta sådana beslut.