prop · GM0396 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:96 Lägesrapport angående de regionala tillväxtavtalen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen beskriver det arbete med regionala tillväxtavtal som beslutade om till följd av propositionen (prop. 1997/98:62) Regional tillväxt för arbete och välfärd (bet. 1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). Arbete pågår i hela landet med att ta fram regionala till- växtavtal som skall gälla med start . Skrivelsen ger vidare en översikt över vissa regeländringar av be- tydelse för tillväxtavtalen som föreslås ekonomiska vårpropo- sition, har beslutats tidigare eller utreds eller bereds. Innehållsförteckning 1 Bakgrund 3 1.1 Regional näringspolitik 3 1.2 Regionala tillväxtavtal 4 1.3 Erbjudandet om att utarbeta regionala tillväxtavtal 5 1.4 Det regionala tillväxtkapitalet 7 1.5 Organisation och stödfunktioner för arbetet med tillväxtavtal 9 2 Lägesrapport 11 2.1 Organiseringen av regionala partnerskap 11 2.2 Den geografiska avgränsningen 12 2.3 Arbetet med program och finansiering 13 3 Regeländringsförslag 14 3.1 Regeländringar i arbetet med regionala tillväxtavtal 14 3.2 Regelförslagens karaktär 15 3.3 Regelförslagens anknytning till ordinarie författnings- arbete 16 3.4 Åtgärder på regelområdet 17 4 Iakttagelser i arbetet med tillväxtavtalen 23 4.1 Allmänna intryck och slutsatser 23 4.2 Begrepp i arbetet med regionala tillväxtavtal 25 4.3 Arbetsprocessen och representationen 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 28 1 Bakgrund 1.1 Regional näringspolitik Regeringen har satt tydliga mål för den ekonomiska tillväxten och syssel- sättningen. Det är i första hand i näringslivet, i de små och medelstora företagen, som tillväxten förväntas ske. Politikens och den offentliga sektorns uppgift är att skapa så bra förutsättningar som möjligt för att företag skall kunna etableras och växa. På det nationella och även det internationella planet sätts en rad villkor som är avgörande för företagens möjlighet att utvecklas. Skatternas storlek, inflation och räntenivåer, växelkurser, lönebildning, spelreglernas utformning och stabilitet är exempel på några makrovillkor som är fundamentala för företagandet och näringslivets utveckling. Ett väl utvecklat socialt välfärdssystem är också en avgörande förutsättning för ökad tillväxt. finns det ett flertal aspekter som är regionalt och i många fall lokalt betingade. Exempel på sådana är attityder till företagande och företagare, livsmiljö och regional attraktivitet, tillgång till riskkapital, kunskap, utbildning, information och rådgivning, tillgång till kompetent och välutbildad arbetskraft, tillgång till social service, till infrastruktur i form av vägar, järnvägar och flygplatser och till modern informations- teknik. En väsentlig framgångsfaktor som framhålls i såväl nationella som internationella studier är en regions förmåga att behålla och utveckla den kunskap som produceras i regionen. Forskning inom detta område antyder att regioner med hög grad av tillit och nära samspel mellan näringsliv, löntagare och offentliga företrädare oftare är mer framgångs- rika än de regioner där detta saknas. Det finns ett stort antal myndigheter och organisationer som har till uppgift att hjälpa företag, individer och regioner att utvecklas och att öka sin kapacitet att producera varor och tjänster för såväl lokala som natio- nella och internationella marknader. Länsstyrelser, länsarbetsnämnder, arbetsförmedlingar, , Lokala Kooperativa Ut- vecklingscentra (LKU), kommuner, landsting, universitet och högskolor är exempel på organ som verkar för att forma förutsättningar för liv, ar- bete och företagande i sina respektive regioner. Antalet myndigheter och andra aktörer som arbetar med olika former av näringslivsfrämjande har efter hand ökat. Deras verksamheter styrs av olika mål och regelverk. I propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) introducerade regeringen en ny regional näringspolitik. Målet är att utifrån de regionala förutsättningarna stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed ökad sysselsättning för både kvinnor och män. Den nya näringspolitiken bygger på en effektivare samordning mellan politikområden och sektorer som syftar till att främja tillväxt och syssel- sättning. Det regionala inflytandet över tillgängliga resurser skall öka, liksom möjligheterna att använda resurserna mer flexibelt än . Sektorsintressen måste då stå tillbaka till förmån för större helhetssyn och samordning. De resurser som aktörer på olika nivåer förfogar över kan ge avsevärt större effekt om aktörerna samverkar och koncentrerar sina insatser till ett fåtal, högt prioriterade områden. Regeringen har inom ramen för den regionala näringspolitiken före- slagit att regionala tillväxtavtal skall tas fram. Avtalen är ett instrument för bättre samverkan mellan de olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder på lokal, regional och central nivå. Avtalen skall utarbetas i breda partnerskap. Det finns goda skäl att upp- muntra samarbete i partnerskap och nätverk. Såväl svenska som interna- studier visar att en närmare samverkan mellan företagare, an- ställda och offentliga företrädare har positiva effekter på den regionala utvecklingen. Program och åtgärder skall grundas på kvinnors och mäns lika möjlig- heter. I avtalen skall framgå hur programmet påverkar omställningen till ekologisk hållbarhet, skyddet av miljön, en effektiv användning av jordens resurser samt hur det integreras med tillväxt och ökad syssel- sättning, oavsett vilka samhällssektorer som avtalen berör. Med de regionala tillväxtavtalen införs ett nytt sätt att bedriva tillväxt- och sysselsättningsfrämjande politik i . Regionerna inleder ett aktivt, strukturerat och framtidsorienterat samtal om hur berörda parter gemensamt skall koncentrera krafterna och resurser på att tillvarata de bästa och mest angelägna tillväxtmöjligheterna och -områdena. Kommu- nikationen utgår från den lokala och regionala nivån och kräver stor ly- hördhet från samtliga inblandade parter. Arbetet med avtalen innebär att parterna tillsammans utvecklar en process som skall leda till effektivare användning av statliga och andra offentliga resurser och därmed ökad träffsäkerhet i de åtgärder som genomförs för att främja tillväxt och sys- selsättning. - beslutade enligt regeringens förslag (prop. 1997/98:62, bet. 1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). 1.2 Regionala tillväxtavtal Regionernas grundläggande förutsättningar för utveckling skiljer sig åt och de har även olika förmåga att dra nytta av förutsättningarna. Det finns outnyttjade möjligheter att öka den ekonomiska tillväxten och sys- selsättningen i landets alla delar. I första hand är det de parter som är verksamma på lokal och regional nivå som kan bedöma regionens ut- vecklingsmöjligheter och föreslå de lämpligaste strategiska och operativa insatserna för att tillvarata och stärka dessa. Regionala tillväxtavtal är ett nytt instrument för samarbete. Genom att olika aktörer kraftsamlar kring åtgärder som är särskilt viktiga för tillväxt och sysselsättning kan regionerna få bättre utväxling på insatta resurser än om var och en agerar enskilt. Några utgångspunkter för arbetet med tillväxtavtal är särskilt viktiga: - De nationella målen för olika politikområden ligger fast och ändras inte av arbetet med tillväxtavtal. - Tillväxtavtalen är det huvudsakliga instrumentet för att genomföra den regionala näringspolitiken. - Det tillkommer inga nya eller utökade ekonomiska resurser till regio- nerna genom tillväxtavtalen; däremot skall givna resurser utnyttjas effektivare. Arbetet med regionala tillväxtavtal startar en ny, omfattande process som berör hela landet. Avtalsarbetet innebär för det första att den offentliga sektorns verk- samhet mer uttalat skall styras av efterfrågan. Regeringen har klart angett att det lokala och regionala näringslivets behov och prioriteringar skall bli vägledande för de offentliga organens utbud av näringslivsfrämjande tjänster. För det andra innebär arbetet att den statliga sektorns planeringshori- sont på berörda områden blir treårig, i den första avtalsomgången åren 2000 2002. Avtalen skall leda till att det statliga utvecklingsarbetet blir mer långsiktigt och strategiskt samt att staten fungerar som en utveck- lingsaktör. Den nu initierade omställningsprocessen kommer att följas upp genom utvärderingar såväl före som under och efter avtalsperioden. För det tredje engagerar arbetet på ett nytt sätt såväl lokala som regio- nala och centrala parter, både inom den offentliga och den privata sek- torn. Arbetet är nätverksorienterat och skär igenom traditionella hierar- kier och organisationsgränser. Det regionala tillväxtavtalet skall ses som en fördjupad näringslivs- orienterad del av en regions utvecklingsstrategi och -program. I avtalen skall framför allt de frågor som berör företagens tillväxt och utvecklings- förutsättningar behandlas. Med denna fokusering på ekonomisk tillväxt bör avtalen rimligtvis utelämna flera av de områden som normalt ingår i regionens samlade utvecklingsstrategi. Regeringens ambition är att de regionala tillväxtavtalen skall utgöra en bas för statliga, regionala tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Tillväxtavtalen skall inte ses som en försöksverksamhet som kan komma att återkallas eller upphöra. I stället är avsikten att avtalsinstru- mentet skall utvecklas med hjälp av de erfarenheter och utvärderings- resultat som kommer fram efter hand. Den första omgången av arbete med tillväxtavtal innebär att många personer berörs av en omfattande lärprocess. 1.3 Erbjudandet om att utarbeta regionala tillväxtavtal I en skrivelse erbjöd regeringen länsstyrelserna och självstyrelseorganen i de län som bedriver försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun, att initiera, driva och samordna arbetet med att utarbeta regionala tillväxtavtal. Ar- betet skall genomföras i samverkan inom det s.k. regionala partnerskapet. Näringslivets medverkan i partnerskapet framhölls som särskilt viktig. Samtliga län antog erbjudandet. I en PM rubricerad Regionala tillväxtavtal näringslivet i fokus, som bifogades skrivelsen, sägs att tillväxtavtalen innebär möjligheter för alla parter att delta i en lärprocess som berör tillväxtens drivkrafter och näringslivets roll i tillväxtinriktade utvecklingsprogram. När lokala, re- gionala och centrala aktörer träffas i breda nätverk sammanförs deras olika kunskaper och kompetenser på ett sätt som för fram till nya insikter och slutsatser om regionens problem och möjligheter. Tillväxtavtalen skall innehålla tre delar, nämligen - en analysdel där regionens styrkor och svagheter värderas, - en programdel som bygger på analysen och som anger mål, priorite- rade insatsområden och åtgärder för varje sådant område samt - en finansieringsdel som visar hur olika berörda aktörer avser bidra till genomförandet av insatsområden och åtgärder. Program, insatsområden och åtgärder bör vara så konkret beskrivna att det är möjligt för berörda parter att med dessa som utgångspunkt disku- tera genomförande och finansiering. Parterna bör vara överens om prio- riteringen och om avsikten att samverka. Det kan vara svårt att nå fram till det samförstånd och den konkretiseringsnivå i programdelen som för- utsätts. Programmet kan därför sannolikt inte avse mer än ett fåtal insats- områden. Avtalet skall träffas mellan de aktörer på lokal, regional och central nivå som har enats om att finansiera eller på annat sätt bidra till genomförandet. Länen har fått möjlighet att föreslå ändringar av regler som de anser hindrar samverkan mellan parter och en mer flexibel användning av re- surser. Regelförslagen skall knyta an till de åtgärder och finansierings- lösningar som tas upp i avtalen. skall den första versionen, ett utkast till regionalt tillväxtavtal, lämnas till regeringen. Utkastet skall innehålla de nämnda tre delarna. Ett avtal kan avse hela eller en del av länet. Ett avtal kan även beröra flera län. Finansieringen av olika insatsområden skall ingå, även om den endast är preliminär. Avtalsutkasten kommer att granskas av en grupp oberoende utvärde- rare. Dessa skall se på avtalens kvalitet, grundat på hur avtalen har tagits fram, hur väl analyser av regionens utvecklingsmöjligheter och valda prioriteringar i programmen hänger samman samt hur diskussionerna har förts med tilltänkta samverkansparter och finansiärer av insatsområden och åtgärder. Utvärderarna kommer att bedöma programmens tillväxt- potential och fokusering samt hur omställning till ekologisk hållbarhet och jämställdhetsaspekter har integrerats. Vidare skall de bedöma hur väl förankrade insatsområdena och den tilltänkta finansieringen är hos de berörda parterna. Utvärderarnas slutsatser kommer att återföras till länen som underlag för partnerskapens fortsatta diskussioner och arbete med avtalen. Parallellt med utvärderarnas arbete kommer en genomgång av avtalens ämnesmässiga innehåll att göras. Avsikten med detta moment är att öka den centrala nivåns kunskaper om vilka områden och insatser de regio- nala partnerskapen poängterar i tillväxtarbetet och vilka lösningar de tagit fram. Syftet är också att fördjupa diskussionen med länen om hur berörda statliga aktörer kan stödja de prioriterade insatsområdena med såväl finansiering som kompetens. En viktig uppgift i ett nationellt per- spektiv är att identifiera risker för suboptimeringar och att kunna påvisa eventuella möjligheter till synergier och samverkan mellan olika län eller regioner. läggs budgetpropositionen för . Då blir det synligt vilka resurser regeringen föreslår att de statliga organen bör ha för . Propositionen blir därför en viktig utgångspunkt för de regionala partnerskapen om hur insatsområdena och de ingående åtgärderna skall finansieras under det första avtalsåret. Förhandlingarna behöver sannolikt pågå under en stor del av hösten. bör avtalen vara i huvudsak genomarbetade . Finansieringen av tillväxtavtalen för de två återstående åren av avtalsperioden kommer då fortfarande i många avseenden att vara preliminär. Sedan har beslutat om budgetpropositionen fastställer regeringen den statliga finansieringen i regleringsbrev till de myndigheter som skall delta i att genomföra insat- ser i avtalen. Regeringen avser dessutom att träffa någon form av över- enskommelse med de aktörer vars verksamhet till viss del baserar sig på statliga anslag. 1.4 Det regionala tillväxtkapitalet I propositionen om regional tillväxt gav regeringen exempel på poli- tikområden som är viktiga för den regionala utvecklingen och som där- med berörs av en samordnad regional näringspolitik. Statens samlade resurser som påverkar förutsättningarna för regional utveckling beräkna- des till mer än för . Där ingår de medel som till stora delar fördelas som ramar direkt till regionerna, men också re- surser som avsätts för långsiktiga, nationella åtaganden, t.ex. utbildning och forskning inom universitet och högskolor, jordbruksstöd samt inves- teringar inom infrastrukturområdet. En viktig uppgift i arbetet med tillväxtavtalen är att identifiera det re- gionala tillväxtkapitalet, dvs. de resurser för tillväxt och sysselsättning som tillfaller regionerna och som kommer i fråga för att finansiera genomförandet av tillväxtavtalen. Dit hör de medel som mer direkt på- verkar näringslivets utveckling, t.ex. anslag inom småföretags- och tek- nikpolitiken, regionalpolitiken, arbetsmarknads- och miljöpolitiken. Re- surserna används till olika former av direkt stöd till näringsliv och sys- selsättning. Den del av arbetsmarknadspolitiken som kan samordnas inom ramen för de regionala tillväxtavtalen utgörs av kostnader för köp av utbildning och de kringkostnader som uppstår i samband med utbild- ningar och andra åtgärdsformer som inte är riktade till arbetslösa. Till finansieringskällorna räknas även delar av . Intressant i samband med tillväxtavtalen är också det indirekta stöd till näringslivet som olika aktörer ger, t.ex. rådgivning och konsultinsatser i företag för att stimulera export eller turism. Medel inom ramen för och den kvalificerade yrkesut- bildningen, K/Y, kommer inte att kunna disponeras inom ramen för till- växtavtalen. Medlen kan inte användas för andra ändamål men de kan ändå betraktas som en resurs i det regionala tillväxtkapitalet och ett verktyg för tillväxt i ett regionalt perspektiv. Dessa medel är exempel på resurser som ställs till förfogande på lokal nivå för samverkan kring ut- bildningsinsatser för att därigenom främja tillväxt och utveckling i ett regionalt perspektiv. Infrastrukturinvesteringar i t.ex. vägar och järnvägar kräver ett särskilt långsiktigt perspektiv på grund av de långa ledtiderna från idé till genom- förande. Resurser på detta område ingår därför inte i det regionala till- växtkapitalet. pågår inriktningsplanering för åtgärder i transportinfrastrukturen avseende åren 2002 2011. Omfattande stöd förmedlas till jordbruksföretag. Jordbruket har stor betydelse för den regionala tillväxten, men eftersom jordbruksstödet är starkt EG-reglerat ingår endast en mindre del av dessa medel i det regio- nala tillväxtkapitalet. Skattepolitiken och arbetsrätten är exempel på andra områden som, trots att de ofta framhålls som tillväxtpåverkande, inte kan hanteras inom ramen för tillväxtavtalen. För beräknas det regionala tillväxtkapitalet till och för till . Beräkningen grundar sig på belopp i budgetpropositionen för och prognosen för . Åtta olika utgiftsområden och ett trettiotal anslag ingår. Medel som återförs som bidrag från ingår i beloppet. Anslagen fördelas och administreras sektorsvis av de organ som är hän- förliga till respektive utgiftsområde. Anslagen har olika karaktär och man kan inte dra slutsatsen att alla kan disponeras på samma sätt för till- växtavtalen. För användningen av vissa anslag, bl.a. på energiområdet och miljöområdet, gäller förutsättningar som får betydelse för i vilken utsträckning medlen kan komma i fråga för att samfinansiera åtgärder i tillväxtavtalen. Figuren visar fördelningen för som är i avtalsperioden. Om man i stället utgår ifrån de ändamål som anslagna medel används till, blir det synligt att verksamheterna skär igenom sektorsgränser. In- delningen kan göras på olika sätt och kan inte bli lika exakt som den budgetadministrativa indelningen. Det mest påfallande är att mycket stora resurser används till utbildning och kompetensutveckling, med insatser från både den utbildningspoli- tiska och den arbetsmarknadspolitiska sektorn. Det som i figuren kallas Företagsinsatser omfattar medel till bidrag, lån och riskfinansiering, men även information, rådgivning, teknisk forskning och utveckling och pro- duktutveckling. Där ingår däremot inte de regionalpolitiska stöden eller stöd till t.ex. utveckling och introduktion av ny energiteknik, som natur- ligtvis också har inslag av information, produktutveckling m.m. 1.5 Organisation och stödfunktioner för arbetet med till- växtavtal Regeringen erbjöd länsstyrelserna respektive självstyrelseorganen att initiera, driva och samordna arbetet med att ta fram regionala tillväxtav- tal. /självstyrelseorganet är den förmedlande länken mellan länen och regeringen och ansvarar för att avtalen och annat material lämnas till regeringen enligt tidsplanen. Det regionala partnerskapet i länen utgör plattform för arbetet med tillväxtavtalen. Partnerskapet kan ses som ett nätverk för tvärsektoriella möten och överläggningar. I partnerskapet förs samtal både om till- växtavtalets innehåll och om hur processen för att utarbeta avtalet for- mas. Partnerskapet kan vara olika sammansatt beroende på regionala skillnader men både kommuner, landsting och näringslivet förväntas delta, liksom statligt finansierade organ som har regional organisation, t.ex. länsarbetsnämnden. Högskolor och universitet är nyckelspelare. Andra parter som kan delta är t.ex. stiftelser, näringslivets organisationer, arbetsmarknadens parter, miljöorganisationer, kulturlivet och lokala ut- vecklingsgrupper. Regeringen har understrukit att jämställdhetsaspekter skall ingå som en del i avtalsarbetet. Det innebär t.ex. att en jämn könsfördelning bör eftersträvas i partnerskapet. Partnerskapet kan också omfatta ungdomar eller andra medborgargrupper som inte så lätt kommer till tals via de tra- ditionella organisationerna. Arbetet med avtalen innebär att centrala organ kan delta i samtal och överläggningar med de regionala partnerskapen. Det gäller myndigheter med statliga anslag, både sådana som ger direkt stöd till företag och indi- vider och sådana som främjar utvecklingen av näringsliv och sysselsätt- ning på annat sätt. Regeringen gav ett antal myndigheter i uppdrag att medverka vid överläggningar kring de regionala tillväxtav- talens innehåll, genomförande och finansiering. Uppdraget gick till Skol- verket, , AMS och samtliga länsarbetsnämnder, Riks- antikvarieämbetet, , , Delegationen för ut- ländska investeringar i (), , , Skogs- styrelsen, Svenska EU Programkontoret, Turistdelegationen samt läns- styrelserna i försökslänen för regional självstyrelse. Uppdraget gick för kännedom till och samtliga universitet och högskolor. Flera andra organ som erhåller statliga anslag men inte är myndigheter, kan också komma i fråga för att delta i avtalsarbetet. Sådana organ är t.ex. , Lokala Kooperativa Utvecklingscentra (LKU), , Industriella utvecklingscentra (IUC). Organisationer som har som en viktig uppgift att vara finansieringskällor för olika in- vesteringar, är självklart organ som partnerskapen kan vilja närma sig. Exempel är Stiftelsen Industrifonden, Stiftelsen , Stiftel- sen för Kunskaps- och Kompetensutveckling samt Teknikbrostiftelserna. Regeringen har också uppdragit åt att aktivt delta i och under- stödja arbetet med tillväxtavtalen. Det innebär att skall ge länen kunskaps- och metodstöd i frågor som gäller regionala analyser och pro- gramarbete i tillväxtavtalen. I uppdraget ingår också att skall medverka i erfarenhetsutbytet och informationen mellan länen samt delta i överläggningar med om uppföljning och utvärdering av avtalen. är arbetet med tillväxtavtalen organiserat på följande sätt. Tvärdelegationen som huvudsakligen består av statssekrete- rare från berörda departement, leder arbetet. En interdepartemental ar- betsgrupp med tjänstemän förbereder Tvärdelegationens sammanträden och fungerar som länk mellan det operativa arbetet och den politiska led- ningen inom respektive departement. Det fortlöpande operativa ansvaret för processen åligger det s.k. som utgörs av tjänstemän från de mest berörda departementen och sakenheterna. har samlat centrala parter till in- formationsutbyte och samtal om avtalsarbetet. Deltagande organisationer är t.ex. , , , , , , och . AMS och har också varit representerade vid dessa möten. Frågor om hur arbetsprocessen fortlöper, om partnerskapens sammansättning och agerande, förslag till regeländringar m.m. har tagits upp. Länsstyrelserna och självstyrelseorganen har utsett kontaktpersoner för arbetet med tillväxtavtalen. har vid ett antal tillfällen samlat dessa och andra personer i regionerna med operativa roller i pro- cessen till seminarier där arbetsläget, erfarenheter och uppkomna pro- blem har diskuterats. För att intensifiera samtalet och informationsutbytet mellan den centrala och den regionala nivån har en särskild konferens, Mötesplats för tillväxt och sysselsättning, arrangerats. Mötesplatsen har inneburit att parterna har etablerat eller fördjupat kontakterna kring tillväxtfrågor i ett bredare perspektiv. De regionala partnerskapen har t.ex. uppmärksam- mats på tillväxtavtalens kulturella aspekter genom idéskriften Kultur för regional tillväxt som och har givit ut tillsammans. Information som skall vara gemensam och tillgänglig för alla berörda, läggs fortlöpande in på en hemsida på Internet . Några län har lagt upp egna hemsidor för arbetet med tillväxtavtal.