prop · GM0388 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen anser att det är av stor vikt att den centrala myndigheten har ett övergripande ansvar i detta arbete. Detta inte minst för att uppnå en enhetlig bekämpning över landet. Huvudregeln skall därför vara att meddelar nödvändiga föreskrifter och beslut. Någon förändring i förhållande till den nuvarande salmonellalagstiftningen föreslås således inte. För att beslut och föreskrifter enligt lagen skall få önskad effekt och utgöra ett gott skydd för folkhälsan är det viktigt med en väl fungerande offentlig tillsyn. Regeringen anser att det är lämpligt att tillsynen över efterlevnaden av zoonoslagen i huvudsak överensstämmer med vad som föreslås gälla enligt epizootilagen. Den centrala tillsynen bör utövas av medan utövar tillsynen inom länet. Det är här liksom vid bekämpning viktigt att betona betydelsen av ett gott och aktivt samarbete mellan framför allt länsveterinär och smittskyddsläkare. Detta är viktigt för att kunna utarbeta en gemensam strategi när det gäller zoonoser. Vad gäller tillsynen över efterlevnaden av vissa beslut i enskilda fall bör även enskild veterinär kunna utöva tillsyn på det sätt som gäller enligt lagen om bekämpande av salmonella hos djur. Veterinären bör utses av eller av . För att säkerställa efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och beslut i enskilda fall som meddelas med stöd av lagen är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att lagen möjliggör att tillämpa tvångsmedel. Därför bör rätten införas att meddela nödvändiga förelägganden och förbud samt att i samband därmed sätta ut vite. Det bör vidare införas en möjlighet att, för det fall någon underlåter att fullgöra vad som åligger honom, förordna om rättelse på hans bekostnad. Slutligen bör polismyndighet åläggas skyldighet att lämna den handräckning som behövs för att lagen skall efterlevas. 5.4 Ersättningsregler Regeringens bedömning: Bestämmelser om ersättning till den som drabbats av kostnader eller förluster med anledning av statens åtgärder enligt lagen bör tas in i en förordning. förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte någon erinran emot det. Några remissinstanser, bl. a. och Svensk Mjölk anser att staten måste bära det ekonomiska huvudansvaret för bekämpning och kontroll och stödjer principen med ett system som stimulerar anslutning till förebyggande djurhälsovård. Statskontoret anser att bekämpning av djursjukdomar inte skall vara ett offentligt åtagande i första hand, utan anser att kostnader och förluster med anledning av bekämpningen bör täckas genom försäkringar. Flertalet remissinstanser har synpunkter på ersättningsnivåerna och de olika ersättningskategorierna. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått ovan (avsnitt 5.1) anser regeringen att kontroll och bekämpning av salmonella och andra framtida zoonoser är en statlig angelägenhet. I den nu gällande lagen om bekämpande av salmonella hos djur finns inte några bestämmelser om ersättning till den som drabbats av kostnader eller förluster med anledning av statens åtgärder enligt lagen. Ersättningsbestämmelserna återfinns i förordningen om bekämpande av salmonella hos djur. Frågan om ersättningsbestämmelsernas placering berörs i förarbetena till lagen. Departementschefen uttalade därvid att bestämmelserna i dåvarande salmonellaförordningen inte kan anses innebära ett fastslående av att staten i princip skulle vara skyldig att på skadeståndsrättslig eller annan grund svara för kostnader eller förluster som drabbar djurägaren vid myndighetsingripande med stöd av förordningen. Han anförde vidare: Avsikten med dessa regler är endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för de enskilda djurägarna. Reglerna är alltså att betrakta som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda. Huruvida reglerna om ersättning ges i form av lag eller i annan ordning kan inte anses inverka på deras rättsliga innebörd (Prop. 1982/83:172 s. 8) Regeringen ser ingen anledning att göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet. Det kan också tilläggas att ersättningsreglerna är relativt omfattande och detaljerade. Regeringen gör därför den bedömningen att bestämmelser om ersättning med anledning av kontroll och bekämpning enligt zoonoslagen bör tas in i en förordning med angivande av att ersättning får lämnas i vissa angivna fall. Principen för ersättning enligt zoonoslagen skiljer sig från den princip som valts för den föreslagna epizootilagen, enligt vilken en rätt till ersättning föreligger. Skillnaden motiveras av att åtgärder enligt epizootilagen kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som t. ex. salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön. Ersättningen skall även fortsättningsvis vara bunden till de direkta ekonomiska följderna av åtgärder som staten vidtar med anledning av kontroll och bekämpning av zoonoser. Ekonomiska följder av enbart sjukdomen i sig är alltså inte ersättningsgilla. Som framgått ovan (avsnitt 5.2) föreslår regeringen att endast salmonella skall omfattas av zoonoslagen inledningsvis. Principerna för ersättning som redovisas nedan är därför utformade främst med tanke på salmonella. För det fall att någon annan zoonos kommer att omfattas av zoonoslagen och därmed ersättningsreglerna, bör dessa ses över. Detta beror på att det kan förekomma skillnader i bl.a. riskgrupper och bekämpningsmetoder beroende på sjukdom eller smittämne. Enligt gällande bestämmelser är det som beslutar om ersättningen. Regeringen finner inte någon anledning att ändra denna ordning. Regeringen anser vidare att staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen bör dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt zoonoslagen. Detta på grund av att såväl skattebetalarkollektivet som den enskilde djurägaren och näringen gynnas av bekämpningen. Salmonella måste anses utgöra en beaktansvärd risk för varje djurägare och han kan genom olika förebyggande åtgärder påtagligt minska denna risk. Detta skiljer salmonella från de epizootiska sjukdomarna, vilka drabbar överraskande och utan större möjlighet för den enskilde djurägaren att förebygga utbrottet. Denna skillnad motiverar enligt regeringens mening att kostnader och förluster med anledning av bekämpning enligt epizootilagen gottgörs med en hög ersättning medan salmonellabekämpningen enligt den nya zoonoslagen inte föranleder gottgörelse i samma utsträckning. Eftersom förebyggande åtgärder kan vidtas utgör valet av en lägre ersättning för salmonella dessutom ett ekonomiskt incitament för den enskilde djurägaren att vidta sådana åtgärder. Ersättningen enligt den nu gällande salmonellaförordningen bygger redan på ett system för reducering av ersättningen, ett system med självrisker. Ersättningsnivåerna varierar från ingen ersättning alls till ersättning motsvarande av de ersättningsgilla kostnaderna och förlusterna. Dessa bestämmelser har i stor utsträckning medverkat till att det finns ett väl fungerande försäkringssystem för salmonella. Ersättningsnivåerna skall även fortsättningsvis grundas på djurslag, produktionens omfattning och produktionsformen. Liksom skall vidare ersättningens storlek i vissa fall göras beroende av anslutning till kontrollprogram. Hur stor andel av de ersättningsgilla kostnaderna och förlusterna som skall ersättas bör enligt regeringen vara beroende av den risk för salmonella som djurägaren tar i sin produktion. Om produktionen innebär att risken är stor för att smitta förs in i besättningen eller att introducerad smitta sprids till många djurenheter, bör ersättningen vara låg. Även det förhållandet att en produktionsform typiskt sett kan medföra särskilt stora kostnader för staten med anledning av ett salmonellautbrott bör återverka på ersättningsnivån. Regeringen anser vidare att, som , vissa produktionsformer helt skall undantas från möjlighet till ersättning av statsmedel. Regeringen delar ställningstagande att det inte finns skäl att frångå vad som gäller beträffande vilka kostnader och förluster som får ersättas. Vissa justeringar i förhållande till den nuvarande lydelsen av förordningstexten bör dock göras i förtydligande syfte. Ersättning får lämnas för kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs. Vidare ersätts kostnader för smittrening utöver normal rengöring och kostnader på grund av särskilda åtgärder i samband med slakt. Även produktionsbortfall och, om det finns särskilda skäl, andra förluster ersätts. Ersättning får även fortsättningsvis lämnas för egen arbetsinsats och för anställda. För hundar och katter får ersättning lämnas endast vid yrkesmässig uppfödning. Beräkningsgrunderna för de olika ersättningsposterna bör enligt regeringen vara desamma som enligt epizootilagen (se avsnitt 4.4). Liksom enligt epizootilagen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om en maximering av ersättningen för ett avlivat djur. Detsamma bör gälla saneringskostnader när det gäller ersättning för embryon, sperma och ägg för reproduktion. På samma sätt som enligt den föreslagna epizootilagen bör viss ersättning kunna beräknas enligt en schablon. Möjlighet till jämkning bör också finnas i förordningen, liksom bestämmelser om preskription och överklagande. Bestämmelser om detta återfinns nu i salmonellaförordningen. Jämkningsbestämmelsen bör dock utvidgas till att omfatta en möjlighet till jämkning avseende alla beslut och föreskrifter enligt lagen och till att omfatta också den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har medverkat till kostnaden eller förlusten. Enligt gällande förordning kan ersättningen jämkas bara om djurägaren inte följer vissa beslut enligt lagen. 5.5 Straffbestämmelse Regeringens förslag: Den som bryter mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Skälen för regeringens förslag: I gällande lag om bekämpande av salmonella hos djur finns en straffbestämmelse som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen döms till böter. Liksom är fallet med brott mot epizootilagstiftningen är i de flesta fall böter den lämpligaste påföljden för överträdelser av den nu aktuella lagen. Lagen innehåller emellertid en rad bestämmelser som är av stor betydelse för människors hälsa och för tillgången på sunda livsmedel. Inledningsvis kommer lagens bestämmelser att gälla enbart salmonella, men så fort tillräcklig kunskap erhålls om andra sjukdomar eller smittämnen kommer de att omfattas av lagen. Således kan det antas att t.ex. det för människan mycket allvarliga smittämnet EHEC kommer att omfattas av lagen. Mot bakgrund härav framstår efterlevnaden av lagens bestämmelser som utomordentligt viktig. Mot den angivna bakgrunden bör brott mot zoonoslagen, på samma sätt som föreslås i fråga om epizootilagen, kunna medföra ett fängelsestraff. brott undantas från straffansvar. 6 Ändringar i lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Regeringens förslag: Provtagningslagen skall omfatta inte bara djursjukdomar utan även sådana smittämnen hos djur som inte ger upphov till sjukdom hos djur, men väl hos människa. Provtagningslagen skall även innehålla bestämmelser som gör det möjligt att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet för veterinärer m.fl. och att föreskriva eller besluta om förebyggande åtgärder. Skälen för regeringens förslag: Provtagningslagen innehåller bestämmelser om kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar samt bestämmelser om åtgärder för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Som ett komplement till de nu föreslagna epizooti- och zoonoslagarna bör en ändring i provtagningslagen göras. Provtagningslagen bör utvidgas till att kunna tillämpas även på de smittämnen hos djur som inte ger upphov till sjukdom hos djur, men väl hos människa. Det främsta syftet med denna ändring är att lagen skall kunna göra det möjligt att kartlägga och erhålla kunskap om dessa smittämnen för att de eventuellt skall kunna omfattas av zoonoslagens bestämmelser om kontroll- och bekämpningsåtgärder. Lagen kan med denna ändring användas för serologiska undersökningar i form av stickprov i hela populationer. Med hjälp av sådana undersökningar erhålls kunskap och information som kan utgöra ett viktigt beslutsunderlag för framtiden. Regeringen anser vidare att det är av yttersta vikt att vissa allmänna förebyggande åtgärder vidtas i fråga om de sjukdomar och smittämnen som kommer att omfattas av provtagningslagen. Det är viktigt att risken för att människor smittas av zoonoser minimeras. Sådana riskbeteenden i djurhållningen som typiskt sett ökar risken för smitta mellan djur eller från djur till människa bör kunna regleras. En sådan reglering motiveras av förekomsten av zoonoser generellt. Det bemyndigande som redan finns i lagen att föreskriva eller besluta om åtgärder för att hindra smittspridning bör byggas ut till att gälla åtgärder som särskilt tar sikte på att förebygga smittspridning till människor. Därför föreslås att det i provtagningslagen införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om förebyggande åtgärder. För att uppnå överensstämmelse med epizooti- och zoonoslagen bör det också i provtagningslagen finnas en bestämmelse om anmälnings- och rapporteringsskyldighet för en veterinär eller den som är ansvarig för det laboratorium där sjukdom eller smittämne hos djur konstaterats. Eftersom en sådan skyldighet inte lämpligen kan åläggas beträffande alla djursjukdomar på vilka lagen tillämpas bör det ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när och hur skyldigheten skall iakttas. 7 Ekonomiska konsekvenser Den föreslagna epizootilagen innebär att staten inte längre kommer att lämna full ersättning till den som på grund av myndighets beslut enligt lagen drabbats av produktionsbortfall. Med avseende på flertalet av de sjukdomar som omfattas av lagen kommer hälften av produktionsbortfallet att ersättas. Ytterligare ett antal regler införs som kan leda till begränsningar i statens ersättningsåtagande. Lagen ger även möjlighet att avbryta en påbörjad bekämpning under vissa förutsättningar. Det förhållandet att ersättning i vissa fall kommer att lämnas med ett reducerat belopp innebär att djurägarna får bära en större del av kostnadsansvaret för bekämpningen jämfört med vad fallet är . Möjligheten att avbryta en bekämpning innebär att myndigheterna efter ett sådant beslut kan fatta några ersättningsgrundande beslut enligt lagen. I zoonoslagen föreslås att vissa nya arbetsuppgifter tillförs främst och i viss mindre mån även länsstyrelserna. Det är bl.a. fråga om nya tillsynsuppgifter. Detta kan komma att innebära ett ökat resursbehov för främst . Verkets arbetsbörda kan å andra sidan tänkas minska i den mån schabloner kan tillämpas vid bestämmande av ersättning enligt den föreslagna epizootilagen. 8 Författningskommentar 8.1 Förslag till epizootilag Inledande bestämmelser 1 § I paragrafen anges lagens tillämpningsområde genom en allmän beskrivning av de sjukdomar lagen gäller. Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 § i den nuvarande epizootilagen med det undantaget att i den nya lydelsen preciseras när en djursjukdom skall anses vara allmänfarlig. Som framgår av den allmänna motiveringen vidgas tillämpningsområdet något i den nya lagen. De sjukdomar som avses anges i verkställighetsföreskrifter. De sjukdomar för vilka EG har en tvingande bekämpningslagstiftning bör omfattas av epizootilagen. Med undantag för bestämmelser som särskilt tar sikte på husdjur eller djur i fångenskap gäller lagen alla djur, även djur i vilt tillstånd. 2 § Paragrafen anger vad den enskilde har att göra om han har anledning misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans vård. Paragrafen motsvarar 2 § i den nuvarande lagen vad avser anmälningsskyldigheten. I andra stycket har införts en skyldighet för den som har djuren i sin vård att göra vad som rimligen kan begäras för att förhindra eller begränsa smittspridning. Denna skyldighet åligger den enskilde endast inledningsvis, till dess ett besked av en veterinär föranleder något annat. Genom bestämmelsen genomförs artikel 4.3 i rådets direktiv /119/EEG av om införande av allmänna gemenskapsåtgärder för bekämpning av vissa djursjukdomar och särskilda åtgärder mot vesikulär svinsjuka. De åtgärder som kan bli aktuella är isolering av djur och liknande åtgärder som inte kan vänta. Föreskrifter får meddelas som preciserar skyldigheterna. 3 § Paragrafen anger vad en veterinär har att göra när han har anledning misstänka att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat. Paragrafens första stycke motsvarar 3 § i den nuvarande epizootilagen vad gäller veterinärens skyldighet att göra en undersökning för att fastställa sjukdomens art. Även bestämmelsen att den som har djuren i sin vård är skyldig att tåla det intrång och underkasta sig de åtgärder samt lämna den hjälp som behövs för undersökningen har sin motsvarighet i nuvarande 3 § första stycket. Bestämmelsen i nuvarande lag om att insjuknat djur får avlivas utan ägarens samtycke har vidgats till att gälla djur som misstänks vara smittat. I första stycket finns också en bestämmelse om att veterinären utöver att göra en undersökning skall göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids. Bestämmelserna i andra stycket om veterinärens underrättelseskyldighet ersätter, såvitt avser epizootiska sjukdomar, de bestämmelser som finns i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. I tredje stycket klargörs att även den som är ansvarig för ett laboratorium, där ett fall av epizootisk sjukdom konstaterats, är skyldig att anmäla detta. Anmälningsplikten omfattar således inte misstänkta fall. Bestämmelsen är tänkt att täcka de fall där analysarbetet vid ett laboratorium utförs av annan än en veterinär. 4 § I paragrafen regleras vad en veterinär skall göra när han har grundad anledning anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat. En motsvarande bestämmelse finns i 4 § i nu gällande epizootilag. Av första stycket följer att en veterinär skall besluta om spärrförklaring. I andra stycket anges att ett beslut som fattas av en veterinär skall underställas den myndighet som regeringen bestämmer. Myndigheten förutsätts vid sin prövning överväga i vad mån motstående intressen bör ges företräde framför åtgärder som förhindrar smittspridning. Genom en sådan kontroll av veterinärens beslut kan onödiga kostnader på grund av alltför omfattande spärrbeslut minskas och rättssäkerheten för den enskilde ökar. Med en sådan ordning finns inte behov av att en veterinärs beslut om spärrförklaring skall kunna överklagas. 5 § Paragrafen motsvarar 5 § i gällande lag. Första stycket reglerar vad myndigheten skall göra när det är klarlagt att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat. De åtgärder som skall vidtas motsvarar de som en veterinär skall vidta enligt 4 §. Myndigheten kan även besluta om andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor. Enligt andra stycket 1 skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även föreskriva eller besluta om åtgärder inom områden som gränsar till områden där smitta förekommer. Genom bestämmelsen uppnås överensstämmelse med de EG-direktiv på området som innehåller bestämmelser om att s.k. skydds- och övervakningszoner skall inrättas runt en smittad fastighet vid utbrott av epizootisk sjukdom. På inrådan av Lagrådet har paragrafens andra stycke utformats så att nödvändiga åtgärder kan genomföras med hjälp av såväl normföreskrifter som förvaltningsbeslut. 6 § Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande lag. Paragrafen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 4 och 5 §§. Bemyndigandet gör det möjligt att i viss utsträckning anpassa de åtgärder som måste vidtas till den aktuella smittorisken. Det blir också möjligt att undanta en viss grupp av veterinärer från skyldigheten att spärrförklara områden om grundad anledning finns att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat. Det kan t. ex. gälla laboratoriepersonal som vid sitt arbete med analyser gör iakttagelser som tyder på att ett sjukdomsfall har inträffat. Det är inte rimligt att sådana veterinärer skall vara skyldiga att besluta om spärrförklaring. Det bör vara tillräckligt att den ansvarige för laboratoriet är skyldig att underrätta och enligt 3 §. 7 § Paragrafen motsvarar 6 § i nuvarande lag. Enligt första stycket skall beslut enligt 4 och 5 §§ upphävas av den myndighet som regeringen bestämmer så snart det blivit klarlagt att det inte längre finns förutsättningar för beslutet. Enligt gällande lag är det distriktsveterinären som skall upphäva beslut enligt 4 § och den myndighet som regeringen bestämmer som skall upphäva beslut enligt 5 §. Eftersom beslut enligt 4 § skall underställas en myndighets prövning blir det möjligt för myndigheten att som man beslutar om smittförklaring upphäva spärrförklaringen. På så sätt undviks att de två besluten gäller , vilket kan medföra oklarheter för den enskilde djurägaren. 8 § Paragrafen motsvarar delvis 7 § i gällande lag. I paragrafen anges vilka åtgärder regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan föreskriva eller i det enskilda fallet besluta om för att förebygga eller bekämpa epizootiska sjukdomar. De föreskrifter eller beslut som kan meddelas med stöd av bestämmelsen gäller inte bara åtgärder när ett fall av epizootisk sjukdom har konstaterats. Föreskrifterna kan också gälla åtgärder i förebyggande syfte. Punkterna 1 och 3 är åtgärder som syftar till att få bort djur och annat som kan sprida smitta. Det är följaktligen fråga om smittrening i vid mening. Punkten 4 tar sikte på vad man vanligen avser med uttrycket smittrening. Det är fråga om bl.a. rengöring och desinficering av djurstallar och andra utrymmen som kan utgöra smitthärdar. Punkten 2 avser friska djur. För att hindra att dessa djur bidrar till att smitta sprids kan slakt eller avlivning ske exempelvis i besättningar runt en smittad gård. Att köttet används för konsumtion är inte någon förutsättning för att slakt eller annan avlivning skall få ske. Enligt punkten 3 får föreskrifter eller beslut meddelas om oskadliggörande av döda djur och produkter av djur samt avfall och annat material som kan sprida smitta. Bestämmelsen innebär en utvidgning av nuvarande bemyndigande så till vida att avfall och annat material som kan sprida smitta har tillkommit. Oskadliggörande av produkter av djur avser inte bara destruktion utan även oskadliggörande genom kokning och liknande åtgärder. Punkten 7 omfattar djurhållning. Det kan vara fråga om att hundar skall hållas kopplade eller att djur inte får vistas ute utan tillsyn. Punkten 8 avser begränsningar eller andra villkor vad gäller hanteringen av djur. Möjligheten att i föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om begränsningar i eller villkor för hanteringen av djur är en nyhet i förhållande till nuvarande lag. Det kan t.ex. bli fråga om förbud mot eller villkor för att delta i utställnings- och tävlingsverksamhet. Punkten 11 avser främst oskadliggörande av insekter. Även annan skadedjursbekämpning i och kring djurutrymmen kan bli aktuell som en åtgärd för att hindra smittspridning. Det kan t.ex. gälla bekämpning av råttor. Genom punkterna 6, 10, 11 och 12 uppnås överensstämmelse med de EG-direktiv som finns på området. 9 § Paragrafen motsvarar i huvudsak 8 § i gällande lag.