prop · GM033 · 1999-01-01 00:00:00 — Gymverksamhet torde i många fall vara förenlig med kommunallagen, exempelvis om anläggningen är knuten till en erkänd verksamhet som t.ex. en simhall. Kommunen kan bedriva gymverksamhet i förvaltningsform eller genom ett av kommunen bildat företag. är privaträttsliga juridiska personer vars verksamhet styrs av civilrättsliga regler. Även om de kommunala företagen i flertalet fall inte är primärt underkastade offentligrättslig reglering måste verksamheten dock drivas huvudsakligen i enlighet med de principer som gäller om kommunen själv är huvudman. Den kommunala kompetensen får sålunda inte överskridas. De grundläggande reglerna för kommunernas normgivningsmakt finns i 8 kap. regeringsformen. Innebörden av dessa regler är i princip att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som avser åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Emellertid har möjlighet att bemyndiga regeringen att i förordning meddela föreskrifter om bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, eller om trafik eller ordningen på allmän plats. Regeringen har i sin tur möjlighet att överlåta åt kommunerna att meddela vissa föreskrifter om medgivit detta. Enligt ordningslagen (1993:1617) får kommunen, efter regeringens bemyndigande, meddela de föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på allmän plats. Drogpolitiska syften i sig kan dock inte utgöra en grund för införande av ordningsföreskrift. Det är dessutom ytterst tveksamt om bruket av anabola steroider kan sägas påverka den allmänna ordningen på ett sådant sätt att ett förbud får intas i en lokal ordningsföreskrift. Generellt måste dock kommunala gym ha rätt att uppställa föreskrifter som tar sikte på säkerhet och ordning i lokalen, precis på samma sätt som andra upplåtare. En person som har intagit anabola steroider torde dock inte kunna utestängas från en lokal om han inte i övrigt stör ordningen. Den socialrättsliga lagstiftningen och hälso- och sjukvårdslagstiftningen ger inte heller stöd för kommunerna att meddela generella förbudsföreskrifter. Kommunerna torde således inte ha kompetens att införa direkta dopningsförbud riktade mot enskilda oavsett om det rör sig om ett allmänt förbud eller om det begränsas till kommunala lokaler dit allmänheten har tillträde. Själva nyttjandet av en följer i princip privaträttsliga regler. Kommunen har därför i stor utsträckning samma rätt som privata upplåtare att ställa upp avtalsvillkor, dock med den skillnaden att villkoren inte får strida mot särskilda kommunalrättsliga regler som t.ex. likställighetsprincipen. Vidare kan villkor i ett avtal med hänsyn till syfte och följder anses vara av offentligrättslig natur, vilket kan begränsa kommunens befogenhet att ställa villkoret. En föreskrift om dopningsförbud som tas in i ett avtal mellan kommunen och gymbesökaren får anses ha offentligrättslig karaktär, vilket gör att regeringsformens regel om skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp måste beaktas i fråga om villkor att underkasta sig dopningskontroll. För att provtagningen skall vara förenlig med det skydd som regeringsformen ger bör samtycke från den som skall kontrolleras föreligga vid det tillfälle då kontrollen skall genomföras. Det torde inte vara någon skillnad om verksamheten drivs genom ett kommunalt företag. har krävt lagstiftningsåtgärder om det visar sig att grundlagen hindrar kommunerna att ställa upp villkor för tillträde till kommunala gym och att genomföra kontroller. anser att det är orimligt att det går att testa besökare på privata eller föreningsdrivna gymanläggningar men inte på anläggningar som drivs av kommuner. Regeringen har förståelse för denna synpunkt men gör bedömningen att en befogenhet till beslut och åtgärder av detta slag vore en betydande principiell nyhet som inte kan övervägas enbart med avseende på dopningsmedel. Sådana befogenheter finns t.ex. inte när det gäller alkohol och narkotika. Regeringen föreslår vidare i avsnitt 8 att bruket av dopningsmedel skall kriminaliseras. Kommunerna saknar befogenhet att meddela ordningsföreskrifter rörande handlingar som är kriminaliserade. Att bevaka efterlevnaden av olika straffbud är en uppgift för polis och övriga rättsvårdande myndigheter. Frågan om kommunala föreskrifter om förbud m.m. förfaller därmed. I stället får kommunerna ökade möjligheter att när anledning därtill förekommer påkalla bistånd av polisen. Att polisanmälan regelmässigt görs om någon befattning med dopningsmedel misstänks kan också markeras i kommunens policy mot dopning. 6.2 Åtgärder för att begränsa tillgången på dopningsmedel Regeringens bedömning: Insatserna för att begränsa tillgången på dopningsmedel måste bli effektivare. Dopningsbrotten bör lyftas fram mer, främst i polisens brottsutredande verksamhet. Polis- och tullmyndigheterna bör ha ett aktivt samarbete. Samverkan krävs även på det internationella planet. Regeringen avser att internationellt verka för att folkhälsoperspektivet lyfts fram samt ta upp frågor om åtgärder för att skärpa kontrollen över apoteken i vissa länder. Utredningens bedömning: Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser uttrycker sitt stöd för utredningens bedömning när det gäller åtgärder för att begränsa tillgången på dopningsmedel, även om också påtalar behovet av ytterligare resurser för detta arbete. Bakgrunden till regeringens bedömning Tillgången på dopningsmedel Det föreligger stora svårigheter när det gäller att uppskatta vilka mängder dopningsmedel som finns tillgängliga på den illegala marknaden. Det synes dock som om tillgången på exempelvis anabola steroider är god. och polis har tagit relativt stora mängder dopningsmedel i beslag. Det är emellertid svårt att med utgångspunkt i de mängder som tas i beslag göra någon bedömning av hur mycket som totalt finns tillgängligt på den illegala marknaden. Troligen är dock det som beslagtas endast en mindre del. De beslag som gjorts av tullen under det senaste årtiondet redovisas i tabell 3. Den totala mängden tabletter och ampuller som togs i beslag var större 1995 än . Skillnaderna i beslagsmängd beror dock i stor utsträckning på att vissa av beslagen har omfattat stora kvantiteter. Dessutom skall anmärkas att en ampull anabola steroider i mängd motsvarar ett större antal tabletter och att omräkning inte har gjorts i beslagsstatistiken. I statistiken särredovisas dock antalet tabletter och antalet ampuller. Här bör nämnas något om tullens kontrollverksamhet efter medlemskapet i EU. Eftersom huvudparten av i illegalt tillgängliga dopningsmedel härrör från utlandet är denna verksamhet mycket viktig. I och med medlemskap i har en omfattande omorganisation genomförts av tullväsendet. När det gäller tullens befogenheter vid den inre gränsen trädde lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen i kraft . Denna lags regler är tillämpliga endast på vissa varor som t.ex. narkotika enligt narkotikastrafflagen och medel enligt dopningslagen. Lagens regler innebär att tullen i princip behåller sina tidigare befogenheter till kontroll. Således har tullen rätt att utföra s.k. selektiva kontroller, dvs. när urvalet av vem som skall kontrolleras görs med utgångspunkt från exempelvis riskprofiler eller tulltjänstemannens yrkeserfarenhet. Däremot finns ett uttryckligt förbud mot s.k. slumpmässiga kontroller. Tullens befogenheter när det gäller tredje land, dvs. länder som inte är medlemmar i , regleras i tullagen (1994:1550) som trädde i kraft . När det gäller dessa länder behålls i lagen de tidigare möjligheterna till kontroll fullt ut, således även slumpmässiga kontroller. I tabell 4 redovisas polisens beslag. Notabelt är att antalet beslagtagna tabletter minskat medan antalet beslagtagna ampuller har ökat. Vid en jämförelse med antalet beslag av narkotika framgår att antalet beslag av dopningsmedel är betydligt lägre än antalet beslag av narkotika. Tullens och polisens beslag av narkotika och narkotiska läkemedel uppgick t.ex. 1994 till totalt 11 215 beslag. Det kan konstateras att huvuddelen av mängden dopningsmedel som finns tillgängliga på den illegala marknaden utgörs av insmugglade medel. Av beslagsstatistiken framgår att det är vid gränserna de stora beslagen görs. Den legala förskrivningen av dopningsmedel är mycket liten i och enligt de kontroller som företagits av såväl som regionala tillsynsmyndigheter är missbruk vid förskrivning av läkemedel innehållande dopningsmedel en marginell företeelse. Inte heller finns uppgifter om att stölder av anabola steroider förekommer annat än i undantagsfall. Däremot har tillväxthormonet Genotropin stulits från tillverkaren vid ett antal tillfällen . utgör de s.k. ryssfemmorna, tabletter med anabola steroider vilka härrör från de östeuropeiska länderna, en stor andel av beslagtagna mängder. Smugglingen synes dock i ökande utsträckning äga rum från länder inom Europeiska unionen. Det är i dessa fall främst fråga om preparat som legalt tillverkats i dessa länder och som inköpts på de lokala apoteken. En annan tendens är att andelen injektionspreparat ökar. Även om tillgången på illegala dopningsmedel synes vara god är dock denna hantering betydligt mindre till sin omfattning än den illegala hanteringen av narkotika. Hur den illegala marknaden ser ut och på vilket sätt försäljningen är organiserad kan man inte med säkerhet uttala sig om. Det finns vissa uppgifter som tyder på att det finns organiserade grupper som illegalt förmedlar dopningsmedel men det vanligaste torde vara att försäljningen sköts av enskilda individer. Polisens utredningar kan inte heller sägas visa att spridningen av dopningsmedel i allmänhet har någon direkt anknytning till de illegala narkotikakanalerna. Emellertid finns tecken på att såväl narkotika som dopningsmedel åtminstone till viss del förmedlas genom samma distributörer. Bl.a. har i vissa brottsutredningar framkommit att dopningsmedel tillhandahållits från etablerade narkotikaförsäljare. Tabell 3 Tullens beslag av dopningsmedel 1988 1997 År Antal beslag Summa antal tabletter och ampuller Antal tabletter Antal ampuller 1988 29 162 865 1989 25 95 995 1990 45 488 000 1991 72 74 429 1992 47 46 879 1993 74 174 259 1994 96 247 718 1995 77 120 492 1996 72 49 746 29 411 20 335 1997 112 68 306 46 853 21 453 Källa: , 1997. Tabell 4 Polisens beslag 1994 1997 År Antal beslag Mängd tabletter Mängd ampuller (ml) 1994 236 144 000 2 585 1995 140 103 200 6 330 1996 170 70 000 8 500 1997 200 70 000 7 400 Källa: (Kriminalunderrättelsetjänsten) årsrapport för (). Muntlig uppgift från (). Uppgifterna är ungefärliga. Skälen för regeringens bedömning Polisens och tullens roll Eftersom tillgången på dopningsmedel synes vara god kräver en effektiv kamp mot missbruket av dopningsmedel att åtgärder sätts in för att minska tillgången på dessa medel. Såväl polis- som tullmyndigheterna har här en central roll och det är enligt regeringen viktigt att dopningsbrotten kan ges tillräckligt utrymme i myndigheternas verksamhet. Vid utredningens kartläggning har det framgått att dopningsbrotten generellt sett inte har haft någon självständig betydelse i polisens arbete. Aktiva åtgärder i form av spanings- och utredningsarbete har inte bedrivits i någon större omfattning. De flesta av polisens beslag har gjorts då man påträffat dopningsmedel i samband med utredning av annan brottslighet. Detta kan delvis förklaras med dåliga kunskaper hos poliserna. En annan förklaring som har givits är att dopningsbrotten handläggs på polismyndigheternas narkotikarotlar och att dessa brott har uppmärksammats mindre än narkotikabrotten. Regeringen anser att insatser mot dopningsbrotten bör lyftas fram i större omfattning än vad som sker. Nödvändiga åtgärder för att effektivisera bekämpningen av dopningsbrotten bör vidtas. Eftersom huvudparten av i illegalt tillgängliga dopningsmedel härrör från utlandet är tullens kontrollverksamhet mycket viktig. Det är därför av största vikt att de lokala tullmyndigheterna upprätthåller kunskaperna om dopningsmedel och att kontrollverksamheten inte förminskas. Ett nära samarbete mellan polis- och tullmyndigheterna måste även fortsättningsvis finnas. Regeringen anser att en viktig faktor för att effektivisera arbetet är att personalen har den utbildning och kompetens som erfordras. Åtgärder för att öka kunskaperna hos de enskilda polismännen och tulltjänstemännen är därför väsentliga. Internationell samverkan mellan tull- och polismyndigheter Den stora mängden av dopningsmedel som smugglas in i landet och även den distribution av dopningsmedel som förekommer från personer i till andra länder nödvändiggör ett samarbete över gränserna mellan tull- och polismyndigheterna. På det nordiska planet medför det nordiska inom ramen för det s.k. PTN-samarbetet (Polis och tull i ) ökade möjligheter för ett sådant samarbete. Det är angeläget att kontakterna med utländska myndigheter utvecklas. Detta gäller särskilt de länder där dopningsmedel har sitt ursprung som t.ex. de f.d. . Genom medlemskap i har nya möjligheter till samarbete öppnats, bl.a. genom det pågående utvecklandet av Europol. Den svenska polisen och tullen har även ett antal s.k. sambandsmän utplacerade i olika länder vilka främst arbetar med internationell brottslighet. I detta arbete bör även hanteringen av dopningsmedel föras fram. Arbetet i internationella organ Tillflödet av dopningsmedel till är beroende av hur andra länder hanterar frågorna om dopningsmedel. Dessa frågor måste därför tas upp i de internationella organ där företrädare för de olika länderna deltar. Många länder ser fortfarande missbruket av dopningsmedel som ett problem inom idrotten. Regeringen avser därför att ta upp frågorna om dopningsmedel i olika internationella organ och i dessa sammanhang verka för att folkhälsoperspektivet lyfts fram. Initiativ som tagits i samband med konvention mot dopning för att föra in folkhälsoaspekter bör följas upp. En särskild fråga som bör uppmärksammas internationellt är de möjligheter som finns att få ut anabola steroider från apoteken i vissa länder, trots att avsikten är att de skall användas som dopningsmedel. 7 Medel som bör omfattas av dopningslagen Regeringens bedömning: Inga ytterligare medel bör föras in i dopningslagen. Någon juridiskt bindande förteckning över dopningsmedlen bör inte upprättas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av det fåtal instanser som framför synpunkter i detta avseende delar nästan alla utredningens bedömning. i anser att erytropoietin bör omfattas av dopningslagen. anser att en officiell förteckning över dopningsmedlen borde upprättas. Bakgrunden till regeringens bedömning: Inom idrotten är den av () fastställda listan vägledande för vad som skall anses som dopningsmedel. Vad som har styrt innehållet i listan är olika faktorer, däribland medlets potentiella prestationshöjande effekt och dess hälsovådlighet. Listan innehåller inte enbart substanser som i icke-medicinska sammanhang anses vara förkastliga, t.ex. narkotika eller anabola steroider, utan även koffein och beta-2- stimulerare (de sistnämnda substanserna förekommer i bl.a. läkemedel mot astma). På listan finns även medel som inte har någon prestationshöjande effekt men som vid analys inte kan särskiljas från andra liknande medel med sådan effekt samt medel som döljer att man använt t.ex. anabola steroider. gällande lista fastställdes av IOK . Listan är indelad i kategorierna Förbjudna ämnesklasser (dvs. förbjudna medel), Dopningsmetoder och Läkemedelsklasser underkastade vissa restriktioner . IOK:s definition grundar sig på ett förbud mot grupper (klasser) av farmakologiska ämnen och substanser efter vilka dopningslistan är uppdelad. I listan upptas exempel på förbjudna ämnen. Uppräkningen av ämnen är inte uttömmande utan förbudet gäller uttryckligen även ämnen närbesläktade med dem i förteckningen. Klassen Stimulantia omfattar ämnen som på olika sätt ökar en persons vakenhet och uthållighet samt minskar trötthet. Ämnen som är förbjudna är bl.a. amfetamin, beta-2-stimulerare och efedrin. Även koffein ingår i denna grupp men dopning anses endast föreligga om koncentrationen överstiger ett visst värde. Klassen Narkotiska analgetika omfattar ämnen som har en smärtstillande, lugnande eller ångestdämpande effekt som t.ex. morfin. Klassen Substanser med anabol effekt är indelad i dels Androgena anabola steroider , dels Beta-2-stimulerande medel . Till den förstnämnda gruppen hör syntetiskt framställda anabola steroider och testosteron. Till den andra gruppen hör vissa beta-2- stimulerare som antas ha anabol effekt, som t.ex. clenbuterol. Klassen Diuretika omfattar olika typer av urindrivande ämnen. Klassen Peptid- och glykoproteinhormoner samt analoger omfattar bl.a. tillväxthormon, erytropoietin (EPO) och humant choriongonadotropin (hCG). Som förbjudna metoder upptas s.k. bloddopning och manipulering av urinprov på farmakologisk, kemisk eller fysisk väg. Bloddopning innebär att idrottsutövaren, genom t.ex. blodtransfusion, ökar antalet röda blodkroppar i blodet i syfte att få en ökad syreupptagningsförmåga. Kategorin Läkemedelsklasser underkastade vissa restriktioner avser vissa ämnen som inte generellt är förbjudna men som står under vissa restriktioner och kan vara förbjudna inom vissa specialförbund. Som exempel kan nämnas alkohol, marijuana och s.k. betablockerare. Enligt den svenska dopningslagens definition omfattar lagen nu hormonsubstanser som har eller antas ha anabol effekt samt sådana ämnen som ökar produktionen eller frisättningen av hormonsubstanserna. Således omfattar lagen enligt 1 § syntetiska anabola steroider (punkt a), testosteron och dess derivat (punkt b) samt tillväxthormon (punkt c). Dessutom omfattar lagen kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon (punkt d). Bland sådana substanser kan nämnas hormonet hCG (humant choriongonadotropin), som kan leda till ökad frisättning av manligt könshormon. Även GHB (gammahydroxybuturat) torde falla under denna punkt, eftersom denna substans har inverkan på frisättningen av tillväxthormon. Båda dessa substanser kan potentiellt ha allvarliga bieffekter. Vid införandet av dopningslagen diskuterades om de medel som omfatttas av lagen skulle föras in under narkotikalagstiftningens område. Både den särskilde utredaren och departementschefen intog ståndpunkten att det var främmande att behandla medel som anabola steroider och dylikt i en så speciell och rigorös lagstiftning som den särskilda narkotikalagstiftningen. Med hänsyn till att regeringen nu föreslår dels att bruket av dopningsmedel skall kriminaliseras, dels att vissa straffhöjande bestämmelser skall införas, kommer dopningslagen att närma sig narkotikastrafflagens (1968:64) reglering. När det gäller definitionen av tillämpningsområdet för dopningslagen kan konstateras att denna skiljer sig från bl.a. den definition som finns på narkotikalagstiftningens område. I det senare fallet har man valt en allmän definition av vad som skall anses vara narkotika, medan den närmare uppräkningen av vilka medel och substanser som omfattas görs i en särskild förordning. Skälet till denna metod har varit att någon heltäckande definition av vilka medel som skall klassificeras som narkotika inte ansetts kunna göras eftersom narkotiska medel har varierande kemiska egenskaper och påverkar brukarna på olikartade sätt. Dessa definitionssvårigheter har inte ansetts föreligga beträffande de medel och ämnen som omfattas av dopningslagens definition. Begreppet anabola steroider ansågs från en farmakologisk och medicinsk synpunkt klart kunna avgränsas varför definitionen inte ansågs möta betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt (prop. 1990/91:199 s. 19). Vid bedömningen av om ytterligare medel bör omfattas av dopningslagen är det främst vissa ämnen som finns upptagna på IOK:s lista som är av intresse. Skälen för regeringens bedömning Dopningsmedel bör även fortsättningsvis regleras i en särskild lag Anabola steroider har inte visats vara beroendeframkallande. Även i övrigt synes missbruket av de medel som omfattas av dopningslagen till sin karaktär skilja sig från missbruket av narkotiska preparat, bl.a. när det gäller orsakerna till missbruket och hur missbruket skall motverkas eller brytas. Regeringen anser därför att den otillåtna hanteringen av dopningsmedel även fortsättningsvis skall regleras i en särskild lag. Regeringen anser vidare att dopningslagens innehåll även fortsättningsvis skall begränsas till sådana substanser som har eller antas ha anabol effekt. Med hänsyn till de skärpningar av olika straffbestämmelser som föreslagits bör vidare dopningslagens regler förbehållas sådana medel där särskild anledning till särreglering föreligger, såsom då det föreligger allvarliga skaderisker eller risk för ett utbrett missbruk. Flera av de nya medel som upptäckts i dopningssammanhang täcks antingen av läkemedelslagen (1992:859) eller narkotikalagstiftningen. För många medel bedöms de nuvarande reglerna i läkemedelslagen och lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. i princip vara tillräckliga. I syfte att motverka spridningen av läkemedel i vissa fall föreslår regeringen i avsnitt 10 vissa skärpningar i de straffbestämmelser som finns i lagen om handel med läkemedel m.m. Behovet av en förteckning över dopningsmedlen Vid kontakter med rättsvårdande myndigheter har framkommit att den mängd preparat som förekommer i brottsutredningarna vållat vissa svårigheter vid tillämpningen av dopningslagen. Dessa svårigheter berör emellertid inte definitionen som sådan, utan vad som efterfrågas är en förteckning som hjälpmedel för tull och polis. Bland remissinstanserna påtalar att en officiell förteckning över dopningsmedlen borde upprättas. I en skrivelse från några laboratoriechefer m.fl. som inkom till tas vissa tolkningssvårigheter upp. Enligt skrivelsen är tolkningssvårigheterna av två slag, dels gränsdragningar och tolkningar mellan de olika delrubrikerna i 1 § dopningslagen, dels avgörandet av vilka substanser som omfattas av lagen. När det gäller punkt 1 a) och b) påpekas att det ofta är svårt att i befintlig dokumentation finna entydiga uppgifter om enskilda substanser. Tillverkarna framhåller olika effekter på samma preparat. På grund av detta kan olika preparat med samma verksamma substans klassas på olika sätt, vilket medför risk för skilda tolkningar från enskilda laboratorier. Begreppet derivat kan inom kemin dessutom tolkas på flera sätt. Beträffande punkt 1 d) påpekas i skrivelsen att det finns ett ökande antal kemiska substanser som mer eller mindre har denna effekt och att det behövs en myndighet som fastställer vilka kemiska substanser som skall hänföras till denna punkt. Regeringen anser att definitionen som sådan tills vidare får anses godtagbar. Emellertid kan det finnas ett behov av en förteckning över dopningsmedel som hjälpmedel åt de myndigheter som har att tillämpa dopningslagen. I narkotikalagstiftningen har man valt en lagteknisk lösning som innebär att en allmänt hållen definition av vad som skall anses vara narkotika ges i narkotikastrafflagen. Vilka substanser som skall anses vara narkotika beslutas sedan av regeringen. När det gäller dopningslagen omfattar den bara vissa typer av dopningsmedel. Dessa har ansetts kunna avgränsas kemiskt med den nu gällande definitionen. En fördel med denna reglering är att det inte behövs någon kompletterande reglering och att lagstiftningen omfattar även nya medel som dyker upp på marknaden och har sådana kemiska egenskaper att de täcks av dopningslagens definition. Regeringen anser att det inte vore lämpligt att bemyndiga någon myndighet att utfärda en juridiskt bindande förteckning över de dopningsmedel som dopningslagen är tillämplig på. Fördelen med en definition som är direkt tillämplig på nya medel skulle då gå förlorad.