prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Men EU:s långsiktiga utveckling är ingalunda given. Unionens utvidgning kan drabbas av förseningar och en rad mer eller mindre allvarliga problem. En grundläggande fråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning EU:s effektivitet och samarbetsområden kommer att påverkas . EU- samarbetet kan - för att undvika handlingsförlamning - i ännu högre grad än nu komma att präglas av att olika medlemsländer går olika långt och olika fort fram i sitt samarbete. Betydelsefullt i sammanhanget är även hur de länder i som varken blir medlemmar i eller Nato påverkas av ett sådant dubbelt utanförskap. På lång sikt är det av flera skäl inte uteslutet att säkerhetspolitiska engagemang i minskar. Detta kan orsakas av att och de europeiska Nato-medlemmarna har olika syn på hur en allvarligare framtida kris eller konflikt bör hanteras. Större kriser och konflikter i kan komma att kräva ökad amerikansk uppmärksamhet och därmed ges ökad prioritet i förhållande till dem i . Vidare kan en hårdnande konkurrens handelsblocken emellan leda till allvarliga friktioner, som i förlängningen riskerar att spilla över på säkerhetspolitiken och minska den amerikanska viljan att stanna kvar i på nuvarande militära nivå. Slutligen kan av resursskäl komma att reducera sina säkerhetspolitiska åtaganden på den europeiska kontinenten. Även om Nato torde förbli främsta instrument för politiskt inflytande i och för möjligheterna att främja säkerheten och stabiliteten på den europeiska kontinenten, är flera alternativa utvecklingar för alliansen möjliga. En fortsatt utvidgning av alliansen kan av olika skäl komma att skjutas upp , vilket kan få mer eller mindre långtgående konsekvenser för kandidatländerna. Alliansen kan, på grund av redan gjorda åtaganden - särskilt på , bli mer restriktiv inför nya krishanteringsinsatser. Med hänsyn till fortsatt dominerande ställning inom Nato, påverkas alliansen i allra högsta grad av varje viktigare förändring av förhållande till . Skulle minska sin roll i Nato, och alliansen i ökad utsträckning "europeiseras", skulle dess handlingskraft också kunna bli lidande då en sådan utveckling kan tänkas leda till ökad europeisk rivalitet inom alliansen. Av särskild betydelse för svensk säkerhetspolitik är hur vårt östra närområdet påverkas av utvecklingen i , och . En tänkbar utveckling är att EU utvidgas till att omfatta de baltiska staterna, att utvecklas demokratiskt och i marknadsekonomisk riktning, och att bibehåller sitt starka engagemang för säkerhet. Området öster om kan i detta fall utgöra en brygga mellan framförallt och EU. Anspråk på svensk försvarskapacitet kan rimligen minska i ett sådant läge. Ett som har ambitionen att återerövra sin ställning som stormakt i kombination med ett ekonomiskt och politiskt svagt EU och ett med en försvagad bindning till , kan å andra sidan ställa de baltiska staterna, och inför Vårt östra närområde kan i detta fall bli något av en buffertzon mellan och . vilja och möjlighet att utöva påtryckningar eller agera militärt mot sina grannländer torde dock komma att begränsas. Ett sådant agerande skulle rimligen innebära ett högt politiskt och ekonomiskt pris och också eventuellt motaktioner. Därtill kommer de mycket betungande säkerhetsproblem som upplever i den södra delen av och eventuellt också den militära närvaro som även fortsättningsvis torde anse sig behöva i öster. När det gäller militära styrkor och medel som kan utnyttjas för våld kan flera olika scenarier tänkas. och Nato kan komma att engagera sig djupare för de baltiska staternas säkerhet, vilket i sin tur kan leda till att dessa i sinom tid blir medlemmar av Nato, utan att detta för den skull leder till några mer långtgående motåtgärder från rysk sida. Tänkbart är även att de baltiska staternas medlemskap skjuts trots successivt djupare fortsatt engagemang från och Nato, medan balternas medlemskap i däremot förverkligas. I bägge fallen kan en fortsatt uppbyggnad av de baltiska staternas försvarsmakter komma att ske. En motsatt utveckling, dvs. att Nato visar relativt svagt intresse för de baltiska ländernas säkerhet är naturligtvis också tänkbar. De militära styrkerelationerna i , med dess politiska och säkerhetspolitiska implikationer, kan förändras om militära styrka byggs upp med ett starkt inslag av sådana vapen som ger ökad fjärrbekämpningsförmåga. Detta gäller i ännu högre grad om väsentligen ökar sin mark- och sjöstridsförmåga så att operationer kan genomföras över och genom mot . Utöver de signaler som utvecklingen enligt ovan ger upphov till är viktigare förändringar av framförallt , som berör militära begränsningar i vårt närområde, av grundläggande betydelse för vår säkerhet. Upptäckt och tolkning av signaler avseende omvärldsförändringar När det gäller att identifiera och tolka de ofta svaga signaler som kan föranleda ett anpassningsbeslut, dvs. en strategi för successiva beslut om anpassningsåtgärder bör bl.a. följande beaktas: - en mångfald av underrättelseinformation är viktig för att öka sannolikheten för upptäckt av signaler, - förändringar som sker i små steg kan vara svåra att tolka innan det riskerar att bli alltför sent, - det är ofta svårt att förutspå händelseutvecklingar som kraftigt avviker från en fortsättning av de senare årens mönster. Ännu svårare är det att ange tidpunkter för sådana händelser, - för anpassningsbeslut (i motsats till beredskapsbeslut) är traditionell militär underrättelseverksamhet av relativt sett mindre betydelse. Detta medför att omvärldsanalyserna med nödvändighet blir mer spekulativa. Underlaget för politiska beslut Det är ofrånkomligt att beslut om anpassningsåtgärder kommer att fattas under betydande osäkerheter. Om anpassningsåtgärder skall hinna vidtas måste beslut och andra ställningstaganden grundas på då befintligt underlag, vilka i efterhand kan komma att ifrågasättas. Detta är ett nödvändigt politiskt risktagande. Förmåga att vidta anpassningsåtgärder Signaler om en från våra utgångspunkter oönskad omvärldsutveckling kan mötas på några principiellt olika sätt: - utvecklingen kan aktivt motverkas. Möjligheterna till detta är nu större beroende på det slut och vårt medlemskap i och i andra internationella organisationer, - genom att en bred och flexibel totalförsvarsstruktur väljs som kan möta många olika typer av hot och - genom att bygga in en anpassningsförmåga för tillväxt eller förändrad inriktning. I praktiken måste man välja en kombination av de tre olika sätten. Ett flexibelt totalförsvar, innebärande en hög grad av säkerhet, som fortlöpande och redan från början är starkt nog att kunna möta alla tänkbara utvecklingar blir för dyrt. Ett utpräglat anpassningsförsvar ställer orealistiskt stora krav på beslutsfattande och försvarsproduktionsapparaten. Möjligheterna att påverka utvecklingen i en för våra syften gynnsam riktning bör självfallet tas till vara. Signaler kan naturligtvis också komma som visar en för oss önskad omvärldsutveckling. Detta kan innebära att totalförsvarsresurserna inom vissa områden kan reduceras. Anpassningsåtgärder kan behöva vidtas mot en rad förändringar i den gjorda bedömningen av hot och risker mot vilken vi har utformat vårt totalförsvar. Det kan också göras förändringar i den politiska bedömningen av den relativa vikt olika typer av hot och risker skall tillmätas. Dessa förändringar kan leda till ett behov av att vidta anpassningsåtgärder. Förändringar av hot och risker bedöms kunna ske snabbare nu än under det . Behovet av att kunna genomföra anpassningsåtgärder ökar därför. Det är då rimligt att en större andel av resurser som anslås för att möta hot och risker går till åtgärder för att förbättra anpassningsförmågan. En säkerhetspolitisk förändring kan ofta tänkas ställa krav på snabb anpassning i vissa avseenden och mer långsiktig i andra. Möjliga tider för anpassningsåtgärder är ofta svåra att bedöma. De kortsiktiga beredskapsåtgärder som vidtas för att snabbt höja den befintliga organisationens förmåga bör avvägas mot behovet att också stärka den långsiktiga försvarsförmågan. Totalförsvaret utmärker sig av en långsiktig planering. Såväl personalutveckling som utveckling och produktion av materiel omfattar långa tidsperioder. På den civila sidan har många infrastrukturella investeringar lång livslängd. Det har funnits och finns i viss utsträckning fortfarande goda skäl för dessa förhållanden. medför långsiktigheten omfattande bindningar i personal och materiel. När man , beroende på omvärldsförändringar, önskar ett mer dynamiskt totalförsvar kommer detta att innebära genomgripande förändringar. Dessa förändringar kommer att ta relativt om personal och försvarsindustribeställningar skall reduceras. En snabbare omställning betyder vissa tillkommande kostnader. En sådan väg bör dock enligt regeringen väljas då en förbättrad anpassningsförmåga kan behövas . Regeringen anser att anpassningsförmågan skall förbättras genom att: - underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpassningens behov, - kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas, - planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårsperspektiv, - åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel och - materielförsörjning i internationellt samarbete främjas. Osäkerheterna om vår framtida säkerhetspolitiska miljö ställer nya krav på underrättelsetjänst, forskning och beslutsfattande. En större dynamik, nya aktörer och nya medel som kan tillgripas vid konflikter medför en ökad komplexitet och försvårar möjligheterna att göra prognoser. avser att ytterligare utveckla sin kompetens och sina arbetsformer för att tidigt kunna upptäcka säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden och analysera deras konsekvenser för säkerhet och behovet av att vidta eventuella anpassningsåtgärder. Arbetet inför den nu aktuella kontrollstationen har utgjort ett steg i denna riktning. En kommitté har tillsatts för att se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Kommittén skall bl.a. lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant tillgång till uppgifter som är av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Kommittén skall lämna ett betänkande . Regeringen anser att det är väsentligt att underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till de behov som anpassningen ställer på tidig förvarning och analys av den säkerhetspolitiska miljön såväl för utvecklingen inom militärt som civilt försvar. Beslutsförmåga kombinerad med ett brett kunnande utgör en nödvändig förutsättning för att kunna föreslå förändrad inriktning av totalförsvaret mot nytillkomna hotbilder och för att kunna öka förmågan inom totalförsvaret med ny eller modifierad inriktning. Förändringsförmågan ställer stora krav på kompetens och på en väl utvecklad färdighet att genomföra organisations- och uppgiftsförändringar redan i den fredstida verksamheten. För att man skall kunna genomföra anpassningsåtgärder på medellång och lång sikt är det enligt regeringen väsentligt att det inom totalförsvarssektorn finns kunnande om olika typer av hot och om vilka medel som är lämpliga mot olika typer av hot. Det är mot denna bakgrund angeläget att fortlöpande följa, analysera och skaffa praktiska erfarenheter från utvecklingen i omvärlden såväl för militära som civila behov. Detta kunnande måste omfatta alla dimensioner - taktik och organisation likaväl som teknik. Detta berör t.ex. vår medverkan i internationella insatser och forskningssamverkan med andra länder. Teknikdemonstratorer och olika typer av simuleringar kan vara viktiga hjälpmedel. För att skapa tilltro till anpassningsprincipen som styrande för totalförsvarets dimensionering och utformning är det dock angeläget att även utarbeta planer som på medellång sikt på ett övertygande sätt visar hur försvarsförmågan kan ökas. Det är således angeläget med en planering som belyser vilken organisation i stort som kan bli krigsduglig på mindre än och för beredskapsverksamheten inom civilt försvar. En planering behövs för att säkerställa att materiel som tar att anskaffa finns samt att personal med lämplig utbildnings- och erfarenhetsgrund kan disponeras i ett utgångsläge för att när så önskas skapa en fungerande och duglig organisation. Det är då angeläget att materielanskaffning eller vidmakthållande av materiel sker i förhållande till de tidskrav som sätts. Ett brett spektrum av åtgärder som ger resultat på olika lång sikt bör således vara förberedda men det kan konstateras att planeringen inom totalförsvaret ännu inte är fullt utvecklad i detta avseende. Planeringen har varit koncentrerad till att skapa förmåga att höja krigsdugligheten på kort sikt, . Det är troligen inte meningsfullt att i anpassningsplaneringssammanhang ha planer som omfattar än . Ett motiv är att i större utsträckning måste baseras på att regeringen fattar successiva beslut bl.a. beroende på att vår strategi och styrkeuppbyggnad behöver justeras efter hand som ny information blir tillgänglig. Däremot är det viktigt att ange vilka särskilda åtgärder som man vill vidta för att skapa långsiktiga handlingsmöjligheter för tiden bortom . Följande systemförändringar kan vidtas för att utveckla ett totalförsvar där reduceringar underlättas: - en flexibel beredskapsplanering och nya former för samverkan inom civilt försvar, - försvarsmaterielkontrakten görs mindre långsiktigt bindande. Dessa åtgärder kan medföra att styckkostnaderna för materiel i vissa fall blir högre. - ökad personalrörlighet och - lokaler, mark, anordningar för utbildning och övning hyrs på kortare sikt. Realiserbarheten och den ekonomiska rationaliteten för hyresalternativ behöver självfallet först prövas. Anpassningsåtgärder kan behöva vidtas under olika ekonomiska omständigheter. Totalförsvarets ram kan vara växande, oförändrad eller minskande. I samtliga fall kan man emellertid ställas inför problemet att ambitionssänkningar måste göras inom vissa områden för att man skall ha råd med ambitionshöjningar inom andra. Av detta skäl är det viktigt att inte bara förbereda anpassningsåtgärder utan också att reducera bindningarna. militära alliansfrihet förutsätter att vi har förmåga att självständigt försvara vårt eget territorium. Denna förmåga har tidigare understötts av en omfattande inhemsk försvarsindustri. Efter det slut har i de flesta länder beställningarna av försvarsmateriel minskat främst räknat i antalet enheter. Den internationella konkurrensen har ökat som försvarssystemen blivit mer sammansatta och innehåller ett större inslag av civil teknik. Av dessa skäl måste försvarsmaterielproducenterna i såväl som internationellt söka ökat industriellt samarbete. För att få till stånd ett aktivt internationellt samarbete fordras gemensamma projekt. Deltagande i internationella fora och förändringar av försvarsindustrins struktur och ägandeförhållanden kan inte ersätta behovet av nya projekt som motor i förändringsarbetet. Se vidare avsnitt 7.5. Forskning kan ge värdefulla bidrag till förståelsen av omvärldsutvecklingen och därmed av vår säkerhetspolitiska situation. Det vidgade säkerhetsbegreppet fordrar en bred täckning av omvärldsutvecklingen. Analyser kräver bidrag från många forskningsområden, samhällsvetenskapliga såväl som naturvetenskapliga och tekniska. Dessa analyser behövs för såväl långsiktiga som kortsiktiga åtgärder inom Försvarsmakten och det civila försvaret. Olika indikatorer kan ge varningssignaler beträffande oönskade utvecklingar. En god kunskap om konfliktanledningar, val av medel i olika konflikter och konfliktdynamik kan i bästa fall innebära att man kan förebygga oönskade utvecklingar. Väpnade konflikters framtida karaktär är ett väsentligt forskningsområde av stor betydelse för utformningen av vår framtida krishanteringsförmåga. Bilder av framtida krig där teknisk överlägsenhet är av avgörande betydelse ställs mot så kallade asymmetriska krig där den tekniska överlägsenheten neutraliseras genom val av stridsfält eller genom att utnyttja nya stridssätt. Vårt sårbara samhälle kan vara ett möjligt mål för en angripare. Funktioner som informationsbehandling, energiförsörjning och kommunikationer kan bli utsatta under en konflikt eller annan anledning. Forskning kan ge bidrag både till analyser av svaga länkar och förslag till robustare lösningar. En snabb teknisk utveckling både av särskild militärteknik och av civil teknik som kan utnyttjas militärt, kan medföra snabba och i värsta fall överraskande hotförändringar. Forskning är ett sätt att skapa förvarning. Forskning kan dessutom ta fram medel för att möta dessa hot och säkra att också kan exploatera nya tekniska möjligheter som teknikutvecklingen i hela dess bredd kan erbjuda. En starkare koppling mellan (militär)teknisk forskning och (försvars)industri och mellan forskning och krigsförbanden kan korta ner tider för anpassningsåtgärder. 5.5 Samband mellan hotbildsförändringar och totalförsvarsresursernas utveckling 5.5.1 Bakgrund och metod Regeringen har i prop.1997/98:83 redovisat inriktningen av en förändrad styrning av Försvarsmakten. har bifallit förslaget (bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). Utgående från denna styrning redovisas nedan sambandet mellan hotbildsförändringar och totalförsvarsresursernas utveckling, dvs. hur man kommer från säkerhetspolitikens mål via försvarspolitikens inriktning (inklusive uppgifter för totalförsvaret) till krav på operativa förmågor som i sin tur leder till olika krigsförbandstyper. fattar vid olika tillfällen beslut om säkerhetspolitikens mål, försvarspolitikens inriktning, krav på operativa förmågor samt stridskrafternas utformning. Regeringen har i detta kapitel lagt fram förslag till vad avser säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning. I kapitel 7 läggs förslag fram till operativa förmågor. Regeringen avser att återkomma till med förslag till framtida organisation av de militära stridskrafterna. Den metod som redovisas nedan beskriver det nämnda sambandet samt hur planeringsprocessen mellan regeringen och Försvarsmakten bedrivs. Metoden är i första hand ett underlag för planeringen av det militära försvarets organisation och utveckling men bör också kunna användas för planeringen och utvecklingen av det civila försvaret. Ambitionen att relatera verksamheten till ett antal tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder) bör utvecklas och användas i totalförsvarsplaneringen. En målbild är en av planeringsförutsättningarna för de uppgifter och krav som en tänkbar utveckling i omvärlden bedöms kunna innebära för Försvarsmaktens utformning . Det operativa inflytandet bör kunna följas i ett helhetsresonemang hela vägen från omvärldsförändring till behov av förbandstyper inom det militära försvaret. Utvecklingen av de svenska totalförsvarsresurserna bör utgå från de resurser som kommer att erfordras i flertalet av dessa tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder). En antagen omvärldsförändring och politisk vilja utgör i ett första steg grunden för målbilder för Försvarsmaktens inriktning. Målbilderna ligger i sin tur till grund för de krav på operativa förmågor som respektive försvarsmaktsuppgift ger upphov till. Slutligen beskrivs kopplingen mellan de operativa förmågorna och olika förbandstyper. Försvarsmaktens resurser indelas i en insatsorganisation som består av krigsförband med förmåga att möta ett begränsat väpnat angrepp, upprätthålla territoriell integritet, delta i internationella insatser och stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Härutöver erfordras kompetenser för att i det längre tidsperspektivet kunna möta ett väpnat angrepp vid ett i grunden förändrat omvärldsläge. Möjlighet finns därmed att successivt anpassa resurserna till den faktiska utvecklingen i omvärlden med insatsorganisationen som grund. 5.5.2 Exempel på tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder) Försvarsberedningen har i sin rapport (Ds 1999:2) redovisat ett antal exempel på omvärldsutvecklingar. Dessa återges nedan. Exempel A: utveckling präglas av en blandning av såväl demokratiska som auktoritära drag. Inflytandet över OSS förstärks. Miltärreformen genomförs och en viss kvalitativ förbättring sker. Västvärlden stödjer utvecklingen. Risk finns fortfarande för politiska bakslag i som kan medföra konflikter med väst och utgöra ett hot mot grannländer. Den möjliga, svenska politiska viljan i detta exempel är ett stöd för de ryska ambitionerna att utveckla demokratiska principer och marknadsekonomi men också ha kvar en betryggande försvarsförmåga som säkerhet för eventuella uppkommande kriser och konflikter. Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen motsvarar dagens vad avser stöd till samhället, territoriell integritet och internationella insatser. Ett begränsat väpnat angrepp som inte syftar till ockupation men med avsiktliga kränkningar eller vapenmakt vill påtvinga oss en icke önskad vilja, skall i ett kortare tidsperspektiv kunna mötas. Ett omfattande väpnat angrepp syftande till ockupation av hela eller delar av landet ter sig inte möjligt att genomföra förutsatt att vi har kvar en grundläggande försvarsförmåga, men skulle kunna aktualiseras i ett nytt militärstrategiskt läge, på mycket lång sikt. Scenariot innebär jämfört med försvarsbeslut inga stora förändringar i försvarsplaneringen utom den utökade anpassningstiden för att kunna möta ett omfattande väpnat angrepp. De förändrade krav på egna förbandstyper som kan ses är en minskad volym av tillgängliga enheter med renodlad förmåga att möta specialiserade förband och vapensystem som inte utgör något aktuellt hot mot men som skulle kunna uppträda . Exempel B: Utvecklingen i går långsamt. Miltärreformen och den kvalitativa förnyelsen försenas påtagligt. och militära intressen koncentreras till söder och sydöst om . Brist på kontroll över och spridning av massförstörelsevapen utgör ett växande problem. Den möjliga, svenska politiska viljan är även i detta exempel att stödja de ryska ambitionerna att utveckla demokratiska principer och marknadsekonomi. Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen blir att kunna möta ett otydligare och bredare hotspektrum. Väpnade angrepp kan endast ske med begränsad uthållighet. Särskild uppmärksamhet bör riktas på de geografiska prioriteringarna i ett läge då betydelse kan nedgå, främst beroende på svårigheter att vidmakthålla de strategiska ubåtssystemen och Kolabaserna, minskande numerär och behovet av att prioritera i södra riktningarna. Den tyngdpunktsförändring som kan ses för svensk försvarsplanering är främst den utökade anpassningstiden för att kunna möta mer omfattande angrepp. Kraven på operativa förmågor i stöd till samhället, territoriell integritet och begränsat väpnat angrepp i det kortare tidsperspektivet kvarstår. Anspråken ökar på att skall bidraga till internationella insatser i oroliga randområden. Förmågan att möta ett omfattande väpnat angrepp i det långa tidsperspektivet kan nedtonas ytterligare, jämfört med exempel A. Om betydelse nedgår minskar behovet att kunna föra strid i arktisk miljö. Exempel C: Regionalisering, sönderfall och laglöshet präglar . Bristen på kontroll över militära resurser ökar. Västvärlden har svårt att påverka utvecklingen men stärker sin förmåga att ingripa i kriser i närområde. Den möjliga svenska, politiska viljan i detta exempel kan vara att ställa krav på internationellt samordnade åtgärder för att hävda demokratiska principer i vårt närområde. Målbilden för den svenska totalförsvarsplaneringen blir i likhet med föregående exempel att kunna möta ett otydligare och bredare hotspektrum. Angrepp och andra åtgärder riktade mot kan i första hand tänkas från någon part i det sönderfallande . Stöd till samhället, territoriell integritet, och det begränsade väpnade angreppet i det kortare tidsperspektivet ges ett proportionellt betydligt större planeringsutrymme . Väpnat angrepp-förmågan i det långa tidsperspektivet kan nedgå, bortsett från enstaka kompetensområden.