prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — I dessa fall handlar det normalt om insatser med resurser som hämtas från myndigheternas normala verksamhet och inte med de kompletterande resurser som anskaffas särskilt för totalförsvar. Insatser med civila resurser kan ha varierande omfattning och kan, beroende på efterfrågan och situation, antingen ske som en fristående civil insats eller i samband med insatser med militära resurser. När insatsen sker med militära resurser är det av stor vikt att förberedelser och insatser sker samordnat. För de kompletterande resurser som anskaffas särskilt för totalförsvar finns vissa begränsningar när det gäller användbarheten vid internationella insatser. Detta förhållande beror främst på att det civila försvaret endast utgör en begränsad del av samhällets samlade åtgärder inom en samhällssektor. Verksamheten i sådana samhällssektorer, exempelvis räddningstjänst eller hälso- och sjukvård, bedrivs redan i fredstid av stat, landsting, kommun och näringsliv där den ordinarie verksamheten är föranledd av det fredstida samhällets krav. Dessa krav är utformade utifrån medborgarnas behov av sjukvård, räddningstjänst m.m. De förmågor som utvecklas inom det civila försvaret är särskilt anpassade för de speciella krav som kan ställas utifrån krigsförhållanden. Vissa åtgärder som vidtas för det civila försvaret är därmed ytterst dimensionerade av ett väpnat angrepp mot vilket gör att de inte alls kan användas i internationella insatser. Exempel på sådana åtgärder är investeringar i fysiskt skydd och fasta sambandsresurser inom befolkningsskyddet, räddningstjänsten, regional och ledning samt i investeringar inom energi- och telekommunikationsområdena. Resurserna för civilt försvar skall i allmänhet, när så är möjligt utifrån vad som ovan sagts, anpassas till och kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. På samma sätt skall dessa resurser även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sammantaget innebär detta att civila resurser för internationella insatser dels kan hämtas från ordinarie verksamheter i samhället, dels kan hämtas från de resurser som byggs upp för det civila försvaret. 6 Ekonomi 6.1 Internationell jämförelse Att göra jämförelser av försvarsutgifter över tiden och mellan länder innebär betydande svårigheter bl.a. då praxis om vad som inräknas i försvarsutgifterna varierar mellan länder och det är svårt att på ett rättvisande sätt ta hänsyn till växelkursförändringar och inflation. Detta gör absolutjämförelser vanskliga. Trots detta kan jämförelser mellan tidsserier ge intressant information om utvecklingstendenser. har samlat in och bearbetat offentlig information om olika länders försvarsutgifter i syfte att så långt det låter sig göras genomföra internationella jämförelser. I diagram i bilaga 2 redovisas på grundval av detta material försvarsutgifterna för ett urval av länder. De redovisas dels som andel av bruttonationalprodukten (BNP), dels omräknat till ett fast penningvärde uttryckt i inhemsk valuta. Ett genomgående drag för de redovisade länderna är att försvarsutgifternas andel av BNP minskar över tiden. Det beror inte minst på att den ekonomiska tillväxten främst utnyttjats på andra områden än försvar. försvarsutgifter mätta som andel av BNP ligger på något vilket är samma nivå som i , lägre än i , och , som ligger kring , men högre än i , , och , som ligger mellan . försvarsutgifter har i fast penningvärde varierat endast i ringa grad jämfört med många andra länder. De flesta här beskrivna länder ökade under det sina försvarsutgifter mer än vad gjorde men har i många fall också gjort större reduceringar efter det . Av de nordiska länderna har legat på en utgiftsnivå . försvarsutgifter ökade fram till mitten av 1980- talet men har sedan i huvudsak varit konstanta. försvarsutgifter ökade starkt till och med 1980-talet men har med vissa svängningar legat på en nivå. I regel blir det även med realt oförändrade försvarsutgifter nödvändigt att successivt minska försvarsorganisationens storlek. Det beror på att försvarsmaterielen tenderar att per enhet bli alltmer effektiv men också dyrare eftersom fler och mer kvalificerade funktioner ingår i respektive enhet. Motsvarande gäller för personal ingående i krigsorganisationen, eftersom normalt en antalsmässigt mindre, men bättre utbildad, personal behövs för att utnyttja dessa mer kvalificerade enheter. Dock ökar den kvarvarande personalens effektivitet i krig med de nya vapnen och dess produktivitet i fred med nya hjälpmedel och metoder. Vad det betyder för försvarsförmågan beror också på hur tänkbara angripares resurser utvecklas. När det gäller utvecklingen i och i Öst- och i övrigt finns det inte möjligheter att på samma sätt utgå från offentlig statistik utan de uppskattningar som kan göras blir mycket grövre. Klart är dock att försvarsutgifterna nu är långt mindre än de var under tid. I samtliga redovisade länder pågår en omstrukturering av försvaret. Den får till följd såväl ett minskat personalbehov som minskande beställningar av försvarsmateriel. Takten i erforderliga förändringar påverkas av hänsyn till såväl arbetsmarknad som industrins villkor. använder ca en tredjedel av Försvarsmaktens anslag för anskaffning och utveckling av materiel. En andel som i en internationell jämförelse är hög. Resterande delar av anslaget A3 Utveckling och investeringar används till underhåll och avveckling av materiel, drift och administration av materiel, befästningar samt forskning och teknikutveckling. använder också en stor andel av anslagen för materiel. , och ligger något lägre medan , och i synnerhet ligger klart lägre. har en stor försvarsindustri men landets budgetmässiga redovisning är svår att jämföra med andra länders. Som ett led i omstruktureringen finns i länder med egen försvarsindustri en strävan att upprätthålla en hög nivå på forskning och utveckling. Detta har dock i regel visat sig svårt att genomföra i praktiken. Ett viktigt undantag utgör dock , där forskning och utveckling numera får nästan lika stora anslag som materielanskaffningen. I prioriteras forskning och utveckling starkt inom de små medel som överhuvud taget kan avdelas för materiel. 6.2 Utveckling av totalförsvarsutgifterna i - 2004 Nedan redovisas utvecklingen av totalförsvarets anslag under tre försvarsbeslutsperioder budgetåren 1992/93 - 2004, angivet prisläge. För perioden - 2004 anges regeringens inriktning i enlighet med förslagen i denna proposition. 6.3 Totalförsvarets ekonomi - 2004 Regeringens bedömning: För att hantera problemen under innevarande försvarsbeslutsperiod anser regeringen att kan frigöras genom främst minskade värn- och civilpliktsvolymer samt minskningar inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. Vidare bör förhandlingar inledas med berörd industri om förskjutningar av materielleveranser i syfte att kunna frigöra medel till angelägna utvecklingsprojekt. Även andra besparingsåtgärder bör prövas. Regeringen anser att ett omställningsbidrag erfordras. Omställningsbidraget får användas för kostnader som hänger samman med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation som påbörjas och genomförs under innevarande försvarsbeslutsperiod samt för de förskjutningar av materielleveranser som genomförs för att lösa resursproblem . Regeringens förslag: Inriktningen är att omställningsbidraget anslås med och med . Inriktningen är vidare att den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Totalförsvar - 2004 skall vara mindre än den ram som godkändes av , exklusive den materielförskjutning som beslutade . Den särskilda uppräkningen av anslaget för anskaffning av materiel med den s.k. teknikfaktorn skall upphöra . Skälen för regeringens bedömning och förslag: Regeringen anser att det gynnsamma säkerhetspolitiska läget och behovet av en omstrukturering av totalförsvaret från inriktning och dimensionering för ett invasionshot mot en mer mångfacetterad hotbild medför att en minskning och ominriktning av totalförsvaret skall genomföras. Detta innebär bl.a. en reduktion av antalet förband i krigsorganisationen, av antalet utbildningsplattformar och av omfattningen av olika stödfunktioner. Materielförsörjningen bör anpassas till det nya säkerhetspolitiska läget och den nya organisationens förändrade behov. En fortsatt förnyelse och utveckling bör, trots begränsningarna av invasionsförsvaret, genomföras för att kunna medverka i internationella insatser och för att följa med i den militärtekniska utvecklingen och skapa handlingsfrihet . Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att redovisa en planering för denna minskning och ominriktning (se vidare avsnitt 7.2). Det civila försvaret skall anpassas till det nya säkerhetspolitiska läget. Regeringen har mot bakgrund av detta uppdragit åt ÖCB att redovisa ekonomiska konsekvenser för det civila försvaret då planeringen av beredskapsförberedelser anpassas till den nya hotbilden. I detta ingår att bedöma vilka beredskapsinvesteringar som inte är nödvändiga att genomföra samt omfattningen på de ekonomiska resurser som därmed frigörs. Analys och förslag till åtgärder skall avse . I avsnitt 8.5.2. redogör regeringen för den fortsatta inriktningen vad gäller utbildning av totalförsvarspliktiga för det civila försvaret. Utbildningsvolymen skall enligt regeringen minskas till 2 100 . Ekonomiska ramar Regeringen anser att de ekonomiska ramarna som beslutade för totalförsvaret skall vara oförändrade samt att Försvarsmaktens anslag vid utgången av inte skall ha någon kvarstående belastning i form av utnyttjad anslagskredit. Regeringen bedömer att åtgärder bör vidtas redan fr.o.m. innevarande år dels för att möjliggöra en minskning av den ekonomiska ramen under nästa försvarsbeslutsperiod, dels för att kunna hantera problemen under innevarande försvarsbeslutsperiod, vilka har medfört att den planerade verksamheten inte ryms inom de av och regeringen beslutade ekonomiska ramarna. Utrymme behöver skapas för teknisk utveckling och för de angelägna materielprojekt som inte inryms i planeringen. Under de politiska överläggningarna inför kontrollstationen har identifierats ett antal åtgärder som bedöms kunna frigöra . Åtgärderna omfattar främst minskade värn- och civilpliktsvolymer respektive 2001 samt reduceringar av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation (se vidare kapitel 7). Regeringen avser vidare att pröva om förhandlingar kan inledas med berörd industri för att kunna avtala om förskjutningar av materielleveranser för att kunna frigöra medel till angelägna utvecklingsprojekt. Regeringen prövar vidare andra möjligheter till besparingar inom utgiftsområdet. har påbörjat ett arbete som syftar till att inventera möjliga besparings- och rationaliseringsåtgärder redan under innevarande år. Avsikten med inventeringen är att undersöka möjligheterna till att skapa ekonomiskt utrymme för att kunna genomföra viktiga och tidskritiska materielprojekt på kort sikt. Inventeringsarbetet berör hela utgiftsområde 6 Totalförsvar. I de fall ställningstagande behövs återkommer regeringen till . För att hantera närtidsproblemen och de obalanser som föreligger är det nödvändigt dels att verksamheten genomförs i nära samarbete mellan , , och andra berörda myndigheter, dels att erforderliga förskjutningar mellan budgetåren sker. Regeringen anser att ett omställningsbidrag erfordras. Detta får användas för kostnader som hänger samman med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation som påbörjas och genomförs under innevarande försvarsbeslutsperiod samt för de förskjutningar av materielleveranser som genomförs för att lösa resursproblem . Regeringen föreslår därför att ett omställningsbidrag anslås med och . Det är viktigt att åtgärder börjar vidtas för att anpassa Försvarsmaktens krigs- och grundorganisationen till den framtida strukturen. Vikten av detta understryks även av att det tar innan beslut om förändringar i organisationen får fullt verksamhetsmässigt och ekonomiskt genomslag. Den omstrukturering som kommer att påbörjas medger att den ekonomiska ramen för totalförsvaret kan minskas. Regeringen anser att inriktningen skall vara att den ekonomiska ramen för totalförsvaret - 2004 skall vara mindre än den ekonomiska ramen för som godkände , exklusive den materielförskjutning som beslutade för totalförsvaret med anledning av den ekonomiska vårpropositionen /96 (prop.1995/96:150, 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Förskjutningen innebar att Försvarsmaktens anslag minskades med . Detta belopp kommer enligt beslutet att återläggas . Regeringen återkommer ekonomiska vårproposition med förslag till ekonomiska ramar samt omställningsbidrag för . Teknikfaktorn Teknikfaktorn, som är en särskild omräkningsfaktor om utöver den gängse pris- och löneomräkningen på materielandelen av Försvarsmaktens anslag (försvarsprisindex), infördes genom försvarsbeslut. Enligt försvarsbeslutsproposition visade erfarenheterna att den tekniska utvecklingen för försvarsmateriel medförde ökade utgifter i förhållande till det som var känt vid beställningstillfället. För att säkerställa att planerad materielanskaffning skulle kunna genomföras beslutade på regeringens förslag att Försvarsmaktens anslag för materiel skulle räknas upp med teknikfaktorn. totalförsvarsbeslut angavs att regeringen avsåg att ta upp systemet med teknikfaktorn till omprövning i anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen . Kontrollstationen flyttades sedermera (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). Regeringen gav i uppdrag att granska vilken påverkan den tekniska utvecklingen haft på kostnadsutvecklingen när det gäller försvarsmateriel. Syftet med uppdraget var att erhålla ytterligare underlag inför regeringens omprövning av teknikfaktorn. bistod i arbetet. valde i samråd med ut tre materielsystem (Stridsvagn 122, Torped 62, stridslednings- och luftbevakningscentral, STRIC) att studera. Materielsystemen analyserades utifrån grundbeställningar och tillkommande prisjusteringar. Ambitionsförändringar i förhållande till grundbeställningarna togs bort i underlaget med visst undantag för STRIC. Jämförelser har därefter gjorts med den uppräkning som görs av materielanslagen med försvarsprisindex och teknikfaktorn. Av RRV:s rapport framgår att erhållen priskompensation medfört en procentuellt sett kraftig överkompensation för försvarsmateriel med liten andel utvecklingskostnader (Stridsvagn 122: faktisk kostnadsökning , erhållen priskompensation vilket medför en överkompensation på . Torped 62: faktisk kostnadsökning , erhållen priskompensation vilket medför en överkompensation på ). För det högteknologiska systemet STRIC har dock Försvarsmakten blivit underkompenserad (STRIC: faktisk kostnadsökning , erhållen priskompensation vilket motsvarar en underkompensation på ). föreslår att priskompensationssystemet med generell teknikfaktoruppräkning efter noggrann prövning bör ses över och eventuellt ersättas med ett system där kompensation lämnas när det är motiverat av teknikutvecklingen. Regeringen anser att den årliga uppräkningen med teknikfaktorn om av Försvarsmaktens materielanslag skall avskaffas . Regeringen finner att motiv saknas för en generell kostnadsuppräkning av Försvarsmaktens materielanslag utöver försvarsprisindex. Regeringen anser att försvarets priskompensationssystem skall vara jämförbart med vad som gäller för den övriga statsförvaltningen. Regeringen avser att ytterligare bereda frågan om försvarets priskompensationssystem och vid behov återkommer regeringen i frågan. Regeringen anser att utrymmet för teknisk förnyelse bör skapas genom att reservera medel inom fastställda ekonomiska ramar. Detta kan ske genom att regeringen tydligare målstyr användningen av medel för forskning- och teknikutveckling samt föreskriver att medel inom ramen för nuvarande anslaget A3 Utveckling och investeringar reserveras för detta ändamål. Anslagsförordningen Regeringens och uppfattning har varit att övergången till full tillämpning av anslagsförordningen (1996:1189) skall vara verksamhetsneutral och statsfinansiellt neutral se bl.a. budgetpropositionen för , Utgiftsområde 6 Totalförsvar s. 13. Ominriktningen av Försvarsmakten innebär att materielanskaffningen anpassas till den nya organisationens behov. Regeringen anser att eventuella konsekvenser av anslagsförordningen därmed inte är möjliga att urskilja och följa upp. Regeringen avser därför inte att ytterligare följa upp konsekvenserna av anslagsförordningen utan anser att dessa tas om hand genom det föreslagna omställningsbidraget. 7 Det militära försvaret 7.1 Operativa förmågor och beredskap Regeringens förslag: Som en följd av det förändrade omvärldsläget finns ett behov av att förändra de operativa förmågorna. Försvarsmakten skall därför ha följande förmågor: Vad avser uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall Försvarsmakten: - ha förmåga att upptäcka, analysera och möta hot om begränsade insatser mot med i första hand fjärrstridsmedel, - ha förmåga att minska verkningarna av NBC-stridsmedel, - ha förmåga som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar , - ha förmåga till skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära funktioner och infrastruktur, - ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga, - ha förmåga att möta avsiktliga intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall också på kort sikt (enstaka år): - kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som medför att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur, - kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Försvarsmakten skall vidare på medellång sikt (), efter beslut om anpassningsåtgärder, kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operationer och på lång sikt () kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp. Beträffande uppgiften att hävda svensk territoriell integritet skall Försvarsmakten: - kunna upptäcka och ingripa mot varje form av kränkning av territoriet. Förmågan skall, särskilt i , snabbt kunna ökas i anslutning till akuta kriser. Beträffande uppgiften bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall Försvarsmakten: - kunna delta i fredsframtvingande och fredsbevarande insatser med markförband i och dess närhet, - kunna genomföra fredsbevarande insatser med markförband även globalt, - kunna medverka globalt i fredsfrämjande och humanitär verksamhet med transportresurser, minröjningskapacitet och andra specialenheter, - kunna delta med mark-, sjö- och luftstridskrafter i övningsverksamhet inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet. På medellång sikt skall Försvarsmakten även - kunna delta i begränsade fredsframtvingande företag med markförband globalt, - kunna delta i fredsbevarande insatser med sjö- och luftstridskrafter i vårt närområde. Uppgiften stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall inte vara dimensionerande. Uppgiften skall däremot beaktas vid den närmare utformningen av de olika försvarsresurserna. Förberedelser i övrigt som underlättar ett snabbt och smidigt resursutnyttjande skall vara vidtagna. Regeringens bedömning: Försvarsmaktens organisation måste kunna variera sin beredskap i förhållande till akuta kriser och hot i vårt närområde. Det måste finnas en grundberedskap och förmåga att höja beredskapen för att möta de hot som kan uppstå . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Grunden för det militära försvaret är förmåga till väpnad strid. blir det allt viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp från väpnad strid med enklare vapensystem till ett högteknologiskt krig innefattande resurser som från långa avstånd kan slå ut vitala samhällsfunktioner och militära resurser. Ett invasionsföretag syftande till ockupation av ter sig inte möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förutsatt att vi har kvar en grundläggande försvarsförmåga. Ett invasionsföretag ter sig därmed än mer avlägset än det gjorde års försvarsbeslut. Väpnade angrepp främst genom luften eller genom sabotageinsatser mot begränsade mål i eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens bedömning alltjämt möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skulle kunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka agerande. Den ökade spridningen av massförstörelsevapen och den i vissa fall bristande kontrollen över dem ger i detta sammanhang också anledning till oro. Förmågan att möta sådana angrepp måste också kunna anpassas efter det säkerhetspolitiska läget genom variationer i beredskap och förmåga att omforma Försvarsmakten med hänsyn till de militära hot som kan uppkomma. För att öka möjligheten att följa upp Försvarsmaktens förmågor avser regeringen i regleringsbrev för Försvarsmakten bl.a. att kräva in återrapportering av hur förmågorna tillgodoses och till vilken grad. Det måste finnas en grundberedskap med förmåga till underrättelsetjänst och ledning, visst luftförsvar mot fjärrstridsmedel, dvs. kryssningsrobotar, ballistiska robotar och flyg med långräckviddiga vapen, och skadeavhjälpande förmåga mot insatser av sådana, viss bevakning och skydd mot sabotage, förmåga att möta mycket begränsade luftlandsättningar samt förmåga att övervaka territoriet och förmåga att avvisa kränkningar mot detta. Informationskrigföring kommer sannolikt att utgöra en väsentlig del i sådana fall. Förmågan skall utformas med hänsyn till både hotens styrka och de hotade samhällsfunktionernas och infrastrukturens sårbarhet vid bekämpning. Försvarsmakten skall ha förmåga att höja beredskapen för att möta de hot mot territoriella integritet som kan uppstå redan i närtid. Beredskap skall också finnas för att möta sådana hot som kan riktas mot landet i syfte att utöva påtryckning. Beredskapsökningarna skall kunna säkerställa att fortsatta beredskapshöjningar och beslut om anpassningsåtgärder kan genomföras . Det skall finnas förmåga att skydda koncentrationen av känslig civil och militär infrastruktur i storstadsområdena. Vidare skall förmåga finnas att skydda civila nyckelresurser och militära basområden. Resurser och förberedelser skall finnas som på kort sikt, enstaka år, medger höjning av förmågan att möta angrepp med fjärrstridsmedel och begränsade militära aktioner till sjöss samt skapar förmåga att verka med sammansatta förband mot luftburna insatsstyrkor. Totalförsvaret skall därvid kunna höja förmågan att lämna samordnat stöd. med att beredskapen höjs skall förmågan kunna ökas att möta stridshandlingar och operationer efter en uppbyggnadsperiod. Resurser och förberedelser skall därför finnas som inom medellång sikt, , ytterligare medger väsentlig höjning av förmågan. Därvid skall förmågan att möta angrepp med fjärrstridsmedel kunna ökas. Detta ställer krav på att vår förmåga att möta sådana operationer kan ökas i motsvarande grad. På lång sikt, , finns behov av förmåga att kunna möta mer omfattande väpnade angrepp och operationer mot . 7.2 utveckling Regeringens förslag: Försvarsmakten skall utvecklas till en insatsorganisation som kan lösa de uppgifter som beslutar. skall bestå främst av krigsförband och dimensioneras för att försvara landet mot väpnade angrepp, hävda territoriell integritet samt kunna delta i internationell verksamhet. För att säkerställa möjligheten till anpassning skall Försvarsmaktens organisation utformas så att den kan tillväxa eller anpassas till den militärstrategiska utvecklingen i närområdet. Kompetenser skall därutöver finnas som omfattar samtliga de operativa förmågor som erfordras för att i ett längre perspektiv kunna möta andra former av väpnade angrepp. Regeringens bedömning: möjligheter att samverka med Försvarsmakten och utnyttja Försvarsmaktens resurser måste öka liksom samordningen av ledningsresurserna.