prop · GM0332 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa båda förslag har där- efter diskuterats i arbetsgruppen för gemenskapsrätt och nationell straff- rätt inom EU:s inrikes och rättsliga samarbete, den s.k. tredje pelaren. Arbetet resulterade i att Europeiska unionens råd be- slutade att upprätta en konvention om skydd av Europeiska gemen- skapernas finansiella intressen (EGT C 316/48, 27.11.1995; fortsätt- ningsvis benämnd bedrägerikonventionen). undertecknades konventionen av företrädare för regeringarna i unionens medlemsstater. Bedrägerikonventionen syftar till att säkerställa en bättre överensstäm- melse mellan medlemsstaternas bestämmelser genom att fastställa straff- rättsliga miniminormer för att göra kampen mot bedrägerier mot gemen- skapernas finansiella intressen mer effektiv och sanktionerna ännu mer avskräckande. Vidare skall konventionen leda till att det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna förstärks. Bedrägerikonventionen träder i kraft när den antagits av samtliga medlemsstater. För att kampen mot bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen skall bli mer effektiv har det ansetts nödvändigt att också införa en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken. Därför antog rådet en förordning (EG nr 2988/95) om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312/1, 23.12.1995 Celex 395R2988). Förordningen som är direkt tillämplig i alla medlemsstater innehåller bl.a. regler om administrativa åtgärder och sanktioner vid oe- gentligheter med gemenskapsmedel. Begreppet oegentligheter har getts en vid definition i förordningen. Därmed avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten till följd av ett agerande av en ekono- misk aktör och som har lett till eller kunnat leda till en negativ ekono- misk effekt på gemenskapernas finanser. Förordningen skall tillämpas utan att det hindrar tillämpningen av medlemsstaternas straffrättsliga lag- stiftning. 4.2 Huvudsakligt innehåll Konventionstexten i svensk version är fogad till denna proposition som bilaga 1. Till konventionen har utarbetats en förklarande rapport (EGT C 191, 23.6.1997, s. 1). I artikel 1 punkt 1 anges vad som i konventionens mening skall förstås med bedrägeri som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen. För att täcka in olika typer av bedrägeri har tagits in dels en definition som är tillämplig på gemenskapernas budgetars utgiftssida (a) och dels en definition för bedrägerier som drabbar budgetarnas inkomstsida (b). Medlemsstaterna förpliktas att kriminalisera endast uppsåtliga gärning- ar. Enligt punkt 4 i artikel 1 skall bedömningen av om en handling eller underlåtenhet är uppsåtlig göras utifrån faktiska yttre omständigheter. Så- väl handlingen som effekten skall vara täckt av uppsåt. Med utgifter avses inte enbart stöd och bistånd som administreras di- rekt över gemenskapernas allmänna budget. Därmed avses också stöd och bistånd som ingår i budgetar som administreras av gemenskaperna eller för deras räkning. Sålunda omfattas bl.a. bidrag som betalas ur jord- bruks- och strukturfonderna. Vad gäller bedrägerier mot budgetarnas utgiftssida ankommer det på medlemsstaterna att kriminalisera gärningar som innefattar bl.a. använd- ande av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument eller undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda i författning på nationell eller gemenskapsnivå intagna bestämmelser. För att ansvar skall kunna utkrävas förutsätts att gärningen leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning otill- börligen uppbärs eller innehålls. Vidare ankommer det på medlemssta- terna att kriminalisera användande av gemenskapsmedel för andra syften än dem som medlen ursprungligen har beviljats för. Med inkomster avses bl.a. tullar och avgifter för handeln med tredje land inom ramen för den gemensamma tull- och jordbrukspolitiken. Till inkomster räknas däremot inte mervärdesskatt och avgifter beräknade på medlemsstaternas bruttonationalprodukt. Vad gäller bedrägerier mot budgetarnas inkomstsida ankommer det på medlemsstaterna att kriminalisera gärningar som innefattar bl.a. använd- ande av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument eller undanhållande av information, t.ex. i en tulldeklaration vid import av va- ror, som skall lämnas i enlighet med särskilda i författning på nationell eller gemenskapsnivå intagna bestämmelser eller missbruk av en förmån som lagligen har erhållits. För att ansvar skall kunna utkrävas förutsätts att gärningen har som effekt att Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning minskas på ett olagligt sätt. Skillnaden mellan bedrägeri i fråga om utgifter och bedrägeri i fråga om inkomster ligger främst i dess verkan: att medel otillbörligen upp- bärs eller innehålls i det första fallet och att de gemensamma medlen minskas på ett olagligt sätt i det andra. Att ett bidrag eller en förmån otillbörligen uppbärs eller innehålls är inte en nödvändig förutsättning för att reglerna om användning av med- len för andra syften än de avsedda skall tillämpas; detta förklaras av att det här rör sig om en otillåten användning av medlen som trots att de beviljats enligt reglerna därefter har slösats bort eller använts för andra syften än de för vilka de har beviljats. I punkt 2 i artikel 1 åläggs medlemsstaterna att vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder inom den nationella straffrätten för att belägga de för- faranden som definieras i punkt 1 med straff. Kriminaliseringen kan gö- ras i särskilda straffbestämmelser eller ingå i ett allmänt bedrägeribrott. Upprättande eller tillhandahållande av falska, felaktiga eller ofullständ- iga dokument eller uppgifter utgör enligt punkt 3 i artikel 1 sådana förfar- anden som skall straffbeläggas under förutsättning att åtgärden medför sådan verkan som anges i punkt 1. I vart fall ankommer det på med- lemsstaterna att se till att sådana förfaranden kan beivras som försök, medhjälp eller anstiftan till bedrägeri. I artikel 2 punkt 1 förbinder sig medlemsstaterna att kriminalisera ock- så medhjälp, anstiftan och försök till de gärningar som avses i artikel 1 punkt 1. Skyldigheten för medlemsstaterna att införa straffrättsliga på- följder för aktuella gärningar avses emellertid inte hindra dem från att tillämpa administrativa sanktioner. I åtminstone allvarliga fall skall straffskalan innehålla frihetsberövande påföljd som kan medföra utlämning. För del innebär det fängelse . Vad som skall förstås med allvarliga fall överlåts åt varje medlemsstat att bestäm- ma. Dock skall bedrägerier överstigande 50 000 ecu () alltid betraktas som allvarliga fall. I punkt 2 öppnas en möjlighet att använda administrativa sanktioner för vissa, mindre allvarliga bedrägerier. För att sådana sanktioner skall anses utgöra en tillräcklig reaktion får det olagligen åtkomna beloppet inte överstiga 4 000 ecu (). I fall där försvårande om- ständigheter föreligger, är administrativa sanktioner uteslutna även om värdet understiger 4 000 ecu. Vad som skall anses utgöra försvårande omständigheter skall bestämmas enligt reglerna i den nationella rätten. Bestämmelsen i punkt 3 i artikel 2 öppnar en möjlighet för rådet att genom enhälligt beslut ändra värdegränsen 4 000 ecu. De medlemsstater som i sin lagstiftning har ett straffrättsligt ansvar för företagsledare eller andra personer med befogenhet att fatta beslut eller utöva kontroll inom företaget åläggs i artikel 3 att tillämpa de principer som anges i den nationella rätten när fråga är om sådana bedrägerier som avses i artikel 1, om gärningen har begåtts för företagets räkning av en person som är underställd en sådan beslutsfattare. I artikel 4 punkt 1 åläggs varje medlemsstat att vidta nödvändiga åt- gärder för att kunna utöva jurisdiktion över gärningar som har belagts med straff i enlighet med artikel 1 och artikel 2 punkt 1. Ett sådant fall där medlemsstaterna skall tillförsäkra sig jurisdiktion är när bedrägeri, delaktighet i eller försök till bedrägeri begås helt eller delvis inom statens territorium. Bestämmelsen innebär att jurisdiktion skall kunna utövas också i fall där endast vinningen uppkommer inom den statens territori- um. Ett annat fall där medlemsstaterna skall kunna utöva jurisdiktion är när en person inom statens territorium har gjort sig skyldig till medhjälp eller anstiftan till bedrägeri som har begåtts inom en annan medlemsstats eller tredje lands territorium, om personen i fråga har haft insikt om för- hållandena. Bestämmelsen innebär inte att medlemsstaterna behöver ge avkall på principen om dubbel straffbarhet, om den principen tillämpas i den nationella rätten. Slutligen åläggs medlemsstaterna att se till att de kan utöva jurisdiktion i de fall där gärningsmannen är medborgare i den berörda medlemsstaten. Denna regel skall gälla oberoende av var gärningen har begåtts. Dock kan medlemsstaterna också i dessa fall upprätthålla kravet på dubbel straffbarhet. Eftersom inte samtliga medlemsstater enligt den nationella rätten har så vidsträckt jurisdiktion som föreskrivs under punkt 1 har i punkt 2 tag- its in en möjlighet för medlemsstaterna att avge en förklaring av innebörd att de inte avser att tillämpa den sistnämnda jurisdiktionsregeln. I artikel 5 punkt 1 föreskrivs att de medlemsstater som inte utlämnar sina egna medborgare skall vidta sådana åtgärder att de kan utöva juris- diktion beträffande straffbelagda gärningar som har begåtts av dess med- borgare utanför statens territorium. Avsikten med bestämmelsen är att personer som har begått bedrägeri mot gemenskapernas finansiella in- tressen inte skall kunna undgå ansvar endast på den grunden att staten inte utlämnar sina egna medborgare. Vid tillämpningen av förevarande bestämmelse skall enligt punkt 4 i artikel 5 begreppet medborgare tolkas mot bakgrund av de förklaringar som medlemsstaterna har avgivit enligt artikel 6.1 b och c i den euro- peiska utlämningskonventionen av . Bestämmelsen i punkt 1 i artikel 5 gäller inte för sådana mindre allvar- liga bedrägerier som avses i artikel 2 punkt 2. I de fall en medborgare i en medlemsstat har gjort sig skyldig till bedrägeri på en annan medlemsstats territorium och den staten vägrar ut- lämning enbart av det skälet att staten inte lämnar ut sina egna medborg- are åläggs i punkt 2 i artikel 5 den anmodade staten att se till att gärnings- mannen kan åtalas i den staten. I sådana fall där utlämning vägras åtar sig den begärande medlems- staten att översända relevant material till den medlemsstat som har att väcka åtal mot sin medborgare. Den begärande medlemsstaten skall håll- as underrättad om väckta åtal och om utgången i målen. Den anmodade staten har att handlägga åtalet i enlighet med före- skrifterna i den nationella rätten. Bestämmelsen i punkt 3 i artikel 5 föreskriver att en medlemsstat inte får vägra utlämning enbart på den grunden att gärningen utgör skattebrott eller brott mot tullbestämmelser. Med skatt avses detsamma som utlämningskonvention. I artikel 6 punkt 1 åläggs medlemsstaterna att samarbeta effektivt med varandra när fråga är om sådana brott som definieras i artikel 1, om gär- ningen är belagd med straff (och således inte faller under artikel 2 punkt 2) och rör minst två medlemsstater. Skyldigheten att samarbeta gäller under hela det rättsliga förfarandet, dvs. från förundersökning till verk- ställighet av utdömt straff. De samarbetsformer som anges i punkt 1 utgör endast exempel på sam- arbete. Bestämmelsen har getts en inte heltäckande utformning med hän- syn till att vissa medlemsstater inte har anslutit sig till alla relevanta europeiska konventioner inom området för straffrättsligt samarbete. Att samarbetsformerna endast har exemplifierats gör det möjligt för med- lemsstaterna att i det enskilda fallet välja den lämpligaste samarbets- formen. Bedrägerikonventionen avser inte att påverka tillämpligheten av andra konventioner på rättshjälpsområdet som kan gälla mellan med- lemsstaterna. Punkt 2 i artikel 6 innehåller en bestämmelse om samarbete mellan medlemsstaterna i de fall där två eller flera medlemsstater har juris- diktion. I dessa fall skall medlemsstaterna samarbeta för att avgöra vem av dem som skall lagföra gärningsmannen eller gärningsmännen. Mål- sättningen är att samtliga gärningsmän skall lagföras i en och samma medlemsstat. För att kunna lösa konflikter rörande jurisdiktion kan medlemsstaterna ta hänsyn till sådant som bedrägeriets omfattning inom respektive lands territorium, var vinningen uppkommit, var gärningsmännen gripits och deras nationalitet. Artikel 7 punkt 1 ger uttryck för principen att en person som har dömts i en medlemsstat inte får dömas för samma gärning i en annan med- lemsstat, om påföljden har verkställts, håller på att verkställas eller kan verkställas enligt det dömande landets lag. Principen får sär- skild betydelse i fall av gränsöverskridande bedrägerier där flera med- lemsstater har jurisdiktion och staterna med tillämpning av principen i artikel 6 punkt 2 inte har kunnat komma överens om i vilken stat åtal skall väckas. I punkt 2 i artikel 7 har tagits in en möjlighet för medlemsstaterna att avge förklaringar som begränsar tillämpningen av punkt 1 i förevarande artikel. I punkt 3 föreskrivs emellertid att de undantag som en med- lemsstat har avgivit förklaring om enligt punkt 2 inte skall vara tillämp- liga, om den berörda medlemsstaten på grund av samma gärning har be- gärt att en annan medlemsstat skall lagföra personen i fråga eller har be- viljat utlämning av denne. Enligt bestämmelsen i punkt 4 i artikel 7 påverkas inte tillämpliga bi- eller multilaterala överenskommelser som har ingåtts mellan medlems- stater och till sådana avtal hörande förklaringar av bestämmelserna i före- varande artikel. Avsikten är att de medlemsstater som är anslutna till eller parter i sådana överenskommelser skall förnya de för- klaringar som de har avgivit inom ramen för dessa överenskommelser. Vidare är innebörden av bestämmelsen den, att dessa medlemsstater inte kan avge andra förklaringar än de som de redan har avgivit inom ramen för aktuella överenskommelser. Artikel 8 punkt 1 anger i vilka fall Europeiska gemenskapernas dom- stol har befogenhet att avgöra tvister mellan medlemsstaterna om tolk- ningen eller tillämpningen av bestämmelserna i bedrägerikonventionen. Enligt vad som föreskrivs i förevarande punkt skall tvister först behand- las i rådet enligt de förfaranden som föreskrivs i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Om ingen lösning har uppnåtts i rådet kan en eller flera av de tvistande medlemsstaterna överlämna frågan till Europeiska gemenskapernas domstol för rättslig prövning. I punkt 2 föreskrivs beträffande tvister mellan en eller flera medlems- stater och kommissionen om tolkningen eller tillämpningen av artiklarna 1 och 10 i konventionen att sådana tvister i första hand skall lösas genom förhandling. Om någon förhandlingslösning inte kan uppnås får tviste- frågan hänskjutas till Europeiska gemenskapernas domstol. De tvister mellan en eller flera medlemsstater och kommissionen rörande nyss- nämnda artiklar som kan hänskjutas till domstolen är sådana tvister som rör en medlemsstats åtgärder för att införa nödvändig lagstiftning för att straffbelägga vissa förfaranden eller det sätt på vilket medlemsstaten har uppfyllt sin skyldighet att lämna vissa uppgifter till kommissionen. Bestämmelsen i artikel 9 ger möjlighet för medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning anta strängare regler än dem som föreskrivs i konventionen. Artikeln hindrar inte heller medlemsstaterna från att ingå avtal enligt artikel K 7 i Fördraget om Europeiska unionen. Bedrägeri- konventionen är således en minimikonvention. I artikel 10 införs ett system enligt vilket medlemsstaterna skall lämna uppgifter till kommissionen. Enligt punkt 1 skall medlemsstaterna till kommissionen överlämna texterna till den nationella lagstiftning genom vilken de har införlivat de förpliktelser som följer av konventionen. I punkt 2 föreskrivs att medlemsstaterna sinsemellan eller med kommissio- nen skall utväxla uppgifter om tillämpningen av konventionen. Rådet skall med två tredjedels majoritet bestämma vilka uppgifter som skall ut- bytas liksom på vilket sätt utbytet skall ske. Artikel 11 innehåller bestämmelser om konventionens ikraftträdande. Konventionen skall antas i enlighet med respektive medlemsstats konsti- tutionella bestämmelser. Den träder i kraft efter det att den sista medlemsstaten till generalsekreteraren för Europeiska unionens råd har anmält att den har genomfört de åtgärder som krävs enligt den statens konstitutionella bestämmelser för att konventionen skall kunna antas. I artikel 12 föreskrivs att konventionen står öppen för anslutning för varje stat som blir medlem i Europeiska unionen. Om konventionen re- dan har trätt i kraft när en ny medlemsstat ansluter sig, skall konven- tionen i förhållande till den staten träda i kraft efter deposition av anslutningsinstrumenten. Har konventionen inte trätt i kraft vid ut- gången av de efter den nya medlemsstatens anslutning, skall den träda i kraft i förhållande till denna stat som den träder i kraft enligt bestämmelserna i artikel 11. Om en stat blir medlem i den europeiska unionen innan det allmänna ikraftträdandet och inte ansluter sig till bedrägerikonventio- nen, skall konventionen trots det träda i kraft då alla stater som var med- lemmar i unionen när rådet antog rättsakten om konventionen har depo- nerat sina ratifikationsinstrument. I artikel 13 föreskrivs bl.a. att generalsekreteraren för Europeiska uni- onens råd skall vara depositarie för konventionen. 4.3 tillträde till bedrägerikonventionen Regeringens förslag: godkänner bedrägerikonventio- nen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ut- gör ett allvarligt problem. Av kommissionens rapport för om vilka åtgärder som vidtagits för att skydda gemenskapernas medel fram- går att upptäckta bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapernas ekonomiska intressen det året uppgick till . En oförmåga att bekämpa denna ofta organiserade brottslighet får betydande återverkningar på såväl gemenskapernas som ekonomi. Om inte medlemsstaterna vidtar gemensamma och kraftfulla åtgärder mot denna brottslighet, kan det också få till följd att unionens trovärdighet förringas i allmänhetens ögon. Det är ett starkt svenskt intresse att oegentligheterna med gemenskapernas medel bringas till ett minimum och att de som i sådant sammanhang begår brott upptäcks och lagförs. För att kampen mot brottslighet som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen skall bli mer effektiv har medlemsstaterna ansett det nödvändigt att vidta flera olika åtgärder. En sådan åtgärd är rådets beslut att upprätta konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas fi- nansiella intressen. Avsikten med konventionen är att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser, genom att bl.a. fastställa straffrättsliga miniminormer i fråga om bedrägeribe- kämpning. har deltagit aktivt i det arbete som har lett fram till den antagna bedrägerikonventionen. För att konventionen skall träda i kraft krävs att den ratificeras av samtliga medlemsstater. Mot bakgrund av det sagda om vikten av att gemenskapernas medel hanteras på ett effektivt och korrekt sätt, har ett mycket starkt intresse av att konven- tionens bestämmelser kan börja tillämpas mellan medlemsstaterna. Denna uppfattning har också fått allmän anslutning under remissbehandlingen av promemorian. Regeringen föreslår därför att godkänner bedrägerikonventionen. 4.4 Behovet av lagstiftning samt förklaringar 4.4.1 Straffbestämmelser Regeringens förslag: I 9 kap. skall det införas en ny straffbestämmelse subventionsmissbruk. För att straffrättsligt ansvar enligt den bestämmelsen skall kunna utkrävas förutsätts att ett bidrag eller en förmån beviljats enligt gällande regelverk, att bidraget eller förmånen finansieras över eller påverkar EG:s budgetar och att bidraget eller förmånen används eller utnyttjas för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen beviljats för. Straffrättsligt ansvar skall kunna utkrävas endast för uppsåtliga gärningar. Påföljden skall vara böter eller fängelse i högst . För ringa fall skall ansvar inte utkrävas. Promemorians förslag innebär att den som uppsåtligen i närings- verksamhet tillgodogör sig ett bidrag eller en förmån för ett ändamål som väsentligt strider mot det för vilket bidraget eller förmånen beviljats, skall dömas för subventionsmissbruk. Remissinstanserna: Några av de remissinstanser som särskilt kom- menterat förslaget anser att bestämmelsens räckvidd bör begränsas till endast de krav som bedrägerikonventionen ställer upp. Sålunda anser ombudsmän och Riksåklagaren att konsekvenserna av en straffbestämmelse som omfattar också nationella subventioner inte går att överblicka på grundval av förslaget i promemorian. som delar uppfattningen att den nya be- stämmelsen bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppfylla konventionsåtagandet har lämnat synpunkter på flera av den föreslagna bestämmelsens rekvisit. Detsamma har ombudsmän gjort. Justitiekanslern efterfrågar särskilt ett klargörande när det gäller rekvisitet att utnyttjandet av förmånen skall ha skett i strid med föreskrifter eller villkor, som man anser saknar motsvarighet i konventionstexten. , i , Riksrevisi- onsverket, , EU-bedrägeridelegationen och Arbets- marknadsstyrelsen påpekar att begreppet näringsverksamhet även om det ges en vidsträckt innebörd kan medföra att bedrägerikonventionens krav på kriminalisering inte uppfylls. Som exempel nämns att bidrag till forskning eller till ideella föreningar kan komma att falla utanför det straffbara området. EU-bedrägeridelegationen och anmärker särskilt att det i den föreslagna bestämmelsen bör ingå ett grovt brott. Justitiekans- lern och efterfrågar en analys av frågan om försök till subventionsmissbruk. anser att det föreslagna väsentlighetskriteriet bör ut- gå eftersom det inte har någon motsvarighet i bedrägerikonventionen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 1 punkt 1 har tagits in en de- finition av vad som i konventionens mening skall förstås med bedrägeri mot gemenskapernas finansiella intressen. Bland de förfaranden som medlemsstaterna åtar sig att kriminalisera anges användning eller presen- tation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument och undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter. De föreskrifter som avses här är sådana som har tagits in i nationella författningar eller utfärdats av gemenskaperna. Eftersom det brottsliga förfarandet kan skilja sig åt beroende på om gärningen riktar sig mot gemenskapernas budgetars utgiftssida eller bud- getarnas inkomstsida har i bedrägerikonventionen gjorts åtskillnad mel- lan dessa situationer. Att denna uppdelning gjorts i konventionen innebär inte att en motsvarande åtskillnad måste göras när bestämmelserna in- förlivas i den svenska rätten. Det avgörande är således att de förfaranden som beskrivs i artikel 1 punkt 1 är straffbelagda. I konventionen ställs inte heller upp något krav på att medlemsstaterna skall samla alla de gärningar som det ankommer på dem att straffbelägga under en och samma brottsbenämning. De gärningar som skall kriminaliseras oavsett om de avser bud- getarnas inkomst- eller utgiftssida torde i huvudsak redan vara be- lagda med straff i den svenska straffrätten. Sålunda är användning eller presentation av falska uppgifter kriminaliserat som osant intygande eller brukande av osann urkund (15 kap. 11 § ).