prop · GM039 · 1999-01-01 00:00:00 — Repatrieringen har dragit ut av bl.a. politiska skäl och oenighet mellan och berörda FN-organ. Den väpnade konflikt som bröt ut mellan och har lett till att tusentals människor tvingats överge sina hem. Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland till en följd av de strider som bröt ut i samband med Siyad Barres fall . Drygt hälften befinner sig fortfarande på flykt utanför . Återvandring till är fortsatt problematisk på grund av väpnade strider, den raserade statsapparaten och översvämningar. Trots detta kunde UNHCR fullborda ett återvandringsprogram från till nordvästra med ca 11 000 återvändande. I domineras flyktingbilden av , och . Mer än 480 000 liberianska flyktingar har flytt till grannländerna och ca 750 000 internflyktingar finns inom landets gränser, enligt . Trots den västafrikanska styrkan ECOMOG:s ingripande fortsätter striderna i norra . har 237 000 sierraleonier flytt landet, främst till , och ca 70 000 flytt inom landets gränser. Sedan fredsavtalet i undertecknades har UNHCR genomfört en omfattande repatriering. En militärkupp i ledde till att huvudstaden tömdes på sin befolkning. Ca 350 000 människor är fortfarande på flykt inom landet. I södra har freden i inneburit att 1,7 miljoner människor kunnat repatrierats - UNHCR:s största repatrieringsprocess . Arbetet med att repatriera ca 300 000 angolanska flyktingar har dock försenats främst på grund av svårigheter med genomförandet av fredsavtalet , men även på grund av den väpnade konflikten i grannlandet DR , där gripit in på regeringens sida. 3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll 3.1 Sammanfattning arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till varaktiga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de konsekvenser som följer därav. Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie () och för palestinaflyktingar (UNRWA). Inom är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlemsländerna, arbetskraftsfrågorna etc. som bestämmer inriktningen av det migrationspolitiska arbetet. Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter. I och med ikraftträdande började om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att gälla i . Som medlem i EU deltar i det arbete som bedrivs med att utveckla detta regelverk. deltar vidare i arbetet i den s.k. tredje pelaren som omfattar samarbete i rättsliga och inrikesfrågor. medlemskap i har inneburit delvis nya förutsättningar för det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i tredje pelaren har dock visat att några genomgående förändringar av den svenska politiken på det området ännu inte skett. blir genomslaget avsevärt större. Detta började märkas , då Dublin- konventionen trädde i kraft , men framför allt kommer det att bli uppenbart då börjar tillämpa och då Amsterdamfördraget träder i kraft. Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i medan två valt att stå utanför ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens situation. Detta hänger samman med det nordiska närmandet till Schengen. Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och flyktingpolitiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats snabbt och är av stor betydelse, inte minst för staternas framtida inträde i EU. lämnar betydande bidrag till de internationella flyktingprogrammen. är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till FN-organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (Programme), liksom även till andra större internationella humanitära organisationer, framför allt Röda korsrörelsen. 3.2 och arbete med flyktingfrågor UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) inrättades 1950 utifrån behovet av att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter . UNHCR:s grundläggande mandat är att utifrån flykting- konvention och tilläggsprotokoll verka för rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Verksamheten finansieras huvudsakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna. UNHCR bistår drygt 20 miljoner människor. Mer än hälften av dessa är flyktingar medan återstoden består av internflyktingar, återvändande samt övriga i behov av UNHCR:s bistånd. Förutom genom den humanitära hjälpen arbetar UNHCR för att utveckla och förbättra det legala systemet inom flyktingrätten. har särskilt uppmärksammat behovet av att angripa orsakerna till flyktingströmmar, bl.a. bristen på respekt för mänskliga rättigheter i ursprungsländerna samt kopplingen till ekonomisk och demokratisk utveckling. Det svenska stödet till UNHCR omfattar bl.a. återvandring och återuppbyggnad i f.d. , ett tydligt exempel på hur det komplexa samspelet mellan humanitära, politiska och militära insatser påverkar organisationens verksamhet. UNRWA (för palestinaflyktingar) inledde sin verksamhet 1950 och svarar för utbildning, hälsovård och social service för palestinska flyktingar på och , samt i , och . bistår UNRWA drygt 3 miljoner palestinska flyktingar. Av dessa befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna. UNRWA var vid sin tillkomst tänkt som en temporär hjälp till palestinaflyktingarna. Trots att läget i fredsprocessen i inte ser så ljust ut är ambitionen att finna en varaktig lösning för de palestinska flyktingarna. 3.3 IOM IOM () är en mellanstatlig organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i efter . Den har hjälpt 8,7 miljoner människor att bosätta sig i 125 länder. IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter för flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram), förflyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk, social och kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram för utveckling), rådgivning till regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som diskussionsforum i migrationsfrågor. har haft nära samarbete med IOM och medlemsskapet ger möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verksamheter. 3.4 Inom (Organization for Economic Co-operation and Development) finns en arbetsgrupp för migrationsfrågor, Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till . har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i . Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens villkor i olika länder. har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan invandringsländerna för att påverka bakgrundsorsakerna till utvandringen. pågår inom ram ett viktigt arbete med att i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. . Rapporten har en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av representanter för ländernas regeringar. Totalt bygger rapporten på 29 skriftliga bidrag från korrespondenterna. En ambition med är att, genom att vidga korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område än . Av speciellt intresse för är att de baltiska länderna inkluderas i rapporteringen och analysen. 3.5 ; CAHAR CAHAR (för asylrättsliga frågor) är ett forum för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. utvidgning mot öst har påverkat inriktningen av CAHAR:s arbete och har mer tagit sikte på de problem som de nya medlemsländerna har. Det är viktigt att dessa nya demokratier skapar system föra att kunna ta emot flyktingar och pröva deras asylansökningar. Det är också viktigt att lagstiftningen på detta område överensstämmer med de principer och värderingar som utvecklats, bl.a. inom . CAHAR utgör också ett viktigt forum på det migrationspolitiska området där de europeiska länderna såväl inom som utanför EU kan mötas och påverka varandra. 3.6 () har med sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samarbete i och (den 55:e medlemsstaten, , är avstängd från deltagande i möten). har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. samarrangerade UNHCR, och en konferens om flykting- och migrationsfrågor inom (Oberoende Staters Samvälde). kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de allmänna valen i och lokalvalen organiserade registrering och röstning för bosniska flyktingar. I och med konflikten i f.d. har fått spela en allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet. 3.7 Samarbete mellan staterna kring det svenska initiativet att inrätta ett särskilt Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal invandring. När de tre baltiska staterna , och återfick sin självständighet ställdes de inför uppgiften att utforma och bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och lagstiftning rörande utländska medborgare. Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har också anslutit sig till flyktingkonvention. Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations- och flyktingadministration och för att underlätta staternas eftersträvade inträde i EU. 3.8 Det nordiska samarbetet Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor) träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar för att utbyta information och diskutera frågor av gemensamt intresse. Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområdet på det migrationspolitiska området. års svenska ordförandeskap har tre möten hållits. I anslutning till två av dessa har inbjudits till möte på ministernivå. Tid har avsatts för diskussioner med representanter för UNHCR och IOM. Inom ramen för särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat med frågeställningar kring återvandring, främst till Bosnien- , men även kring verkställighet, och ingående av särskilda återtagandeavtal. EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en särskild arbetsgrupp. Arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska staterna har erhållit utvidgat mandat till att även omfatta , och . Preliminära resultat av den nordiska jämförande forskningsstudien kring mottagande av bosniska flyktingar sett ur ett återvandringsperspektiv, som de nordiska ministrarna tog initiativ till, har presenterats för samrådsgruppen. Till det första ministermötet inbjöds även de baltiska staternas ministrar med ansvar för asyl- och migrationsfrågor. Ministrarna diskuterade utvecklingen på det migrationspolitiska området samt former för vidare utbyte och samarbete mot ökad öppenhet och säkerhet i regionen. De nordiska länderna sade sig även i fortsättningen vara beredda att stödja reformarbetet i de baltiska staterna. ansvarar för ordförandeskapet i samrådsgruppen. Man planerar att hålla tre möten . NU (nordiska utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av tillämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa inom . Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska utlänningsmyndigheterna. Vid mötena utbyts bl. a. information om förestående ändringar i ländernas viseringspolitik. 3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i migrationspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovernmental Consultations on Asylum,Refugee and Migration Policies), samlar de flesta västeuropeiska stater samt , och . Gemensam nämnare är att alla haft en relativt omfattande invandring och har tagit emot många asylsökande. På organisationens dagordning har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroller. har deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan olaglig invandring behandlats och där informella informationsnätverk byggts upp. ICMPD () är ett fristående institut i som har flera länder som finansiärer, bland annat , och . Institutet är framförallt verksamt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl Väst- som . ICMPD spelar framförallt en viktig roll som sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i Väst- och samt och utarbetar ett stort antal rekommendationer till åtgärder som länderna kan följa för att bekämpa olaglig invandring. stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktivt är i där man agerar i olika stödfunktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i . 3.10 Stöd till enskilda organisationer Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Bland de internationella organisationer som mottar det största finansiella stödet märks framför allt IFRC (Internationella ) och ICRC (). Med ett stöd om är den fjärde största bidragsgivaren till ICRC. Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska biståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien- har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a. till insatser i det som syftar till att stärka kvinnors ställning i återuppbyggnadsarbetet. Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har stärkt de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet. Internationella enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten inom FN:s, framför allt UNHCRs, humanitära biståndsverksamhet. EU- kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste finansiären av de internationella enskilda organisationernas verksamhet, som också är delaktig i. ECRE () är en Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska enskilda och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asyl- sökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har bl.a. aktivt engagerat sig i och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även aktiv med policyskapande verksamhet. ICVA (of ) med säte i är en oberoende internationell organisation som består av organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med humanitär hjälp och utvecklingsfrågor. 4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet undertecknades Amsterdamfördraget. Det träder i kraft då samtliga EU:s 15 medlemsstater ratificerat det. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i Amsterdamfördraget. undertecknade avtal om anslutning till och godkände anslutningsavtalet. I och med undertecknandet blev medlem i . innebär detta att fullt ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Utöver dessa båda händelser har arbetet inom EU fortsatt. Bland de beslut som rådet fattat kan följande områden nämnas: övervakning av asylbesluten, skenäktenskap, asylbudgetlinjerna och den s.k. Irakhandlingsplanen. En av de viktigaste händelserna var att trädde i kraft. ökade inströmningen av irakiska asylsökande i några av EU:s medlemsstater, däribland . Detta föranledde att ge ministerrådet i uppdrag att vidta åtgärder. beslutade allmänna rådet om en handlingsplan omfattande 46 punkter. Handlingsplanen omfattar ett brett spektrum av åtgärder och spänner över stora delar av . Den utgör ett exempel på att EU tagit ett helhetsgrepp på en migrationspolitisk fråga. Arbetet med handlingsplanen förväntas fortsätta under i varje fall resten av 1998. 4.1 Asyl Arbetet med asylfrågor har främst koncentrerats kring tillämpningen av (se nedan). Rådet antog ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlemsstaterna besvarar ett omfattande frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakterna i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa och analysera svaren pågår . Vidare antog rådet också en resolution som berör minderåriga asylsökande utan medföljande vuxen. Rådet antog två rättsakter som rör budgetmedel på asylområdet. Akterna i fråga gällde endast under , men rådet antog nya rättsakter vilka gäller . I en av rättsakterna sägs att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att underlätta återvändande - för asylsökande och fördrivna personer som har fått skydd i medlemsstaterna - skall finansieras av EU. Den andra rättsakten rör projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyktingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan. ansökte om medel för sammanlagt sju projekt , varav tre beviljades medel. Kommissionen kommer att genomföra en utvärdering av rättsakterna. har från svenskt håll inlämnats ett tjugotal ansökningar om medel för projekt rörande återvändande/återvandring. presenterade kommissionen ett förslag till gemensam åtgärd om tillfälligt skydd för fördrivna personer och ett förslag till gemensam åtgärd om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna personer som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen utgör en revidering av det förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade 1997. Rörande det sistnämnda förslaget kunde dock inga större framgångar nås i förhandlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd, såsom det framläggs i kommissionens senare förslag, är avsett att ses som ett komplement till konvention angående flyktingars rättsliga ställning. De två förslagen är föremål för förhandlingar. har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av medlemsstaterna. Konventionen undertecknades 1990 och trädde i kraft efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv ursprungliga signatärstaterna. För och del trädde konventionen i kraft och för del . Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av konventionen pågår mellan medlemsstaterna. En särskild kommitté är inrättad för att vid behov träffas för att besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. Kommittén sammanträder på ministernivå och fattade ett beslut som rör tillämpningen av konventionen samt antog ett åtgärdsprogram för att förbättra tillämpningen av densamma. Eurodac har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlems-land en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva ve-derbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. CIREA CIREA:s (av information och diskussion kring asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik. Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information. Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett sådant sätt att den kan användas av ministerrådet. I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandlingen av asylansökningar. är UNHCR kallat att delta och samarbeta med CIREA om bestämda frågor på dagordningen, som oftast handlar om länder varifrån asylsökande kommer. Av särskilt intresse har varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar, situationen i ursprungslandet samt medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar. 4.2 Visering Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet beslutade att skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har föreslagits få utökad verkan och gäller nu för ett antal resor . Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i kraft . Även inom har arbetet inriktats på att harmonisera viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder, men även till att nya viseringsfrihetsavtal ingås. 4.3 Gränskontrollfrågor EU I tredje pelaren finns bl.a. arbetsgruppen för yttre gränser. Den främsta uppgiften för arbetsgruppen är att arbeta med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen. Förhandlingarna är ännu inte avslutade då ett fåtal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella tillämpningen samt frågor om eventuella roll. har arbetsgruppen arbetat fram en guide för effektiva metoder för personkontroll vid de yttre gränserna. Detta dokument kommer att överlämnas till de central- och östeuropeiska ansökarländerna. En annan arbetsgrupp i tredje pelaren är CIREFI (, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring). CIREFI:s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage och invandring. inleddes en reform av CIREFI:s arbetsmetoder som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har arbetsgruppen fortlöpande utbyte avseende frågor kring gränskontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt och . Schengen Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom arbetsgrupp för gränsfrågor.