prop · GM031D8 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen avser att noga följa hur samspelet fungerar och rapportera till om detta så snart det finns tillräcklig erfarenhet av den nya ordningen. Det finns alltså viktiga beröringspunkter mellan de båda förvaltningarna och behovet av samordning har ökat. Ett gemensamt mål för skatteförvaltningen och har också fastställts på utgiftsområdesnivå. Som redan har framgått täcker emellertid målet inte hela verksamheterna i fråga om täcker det gemensamma målet bara den mindre del av verksamheten som avser uppbörd av tull m.m. vid den yttre gränsen. Mot den bakgrunden anser regeringen fortfarande att det inte är meningsfullt att lämna en redovisning av dessa verksamheter i resultattermer på utgiftsområdesnivå. Däremot är det angeläget att den redovisning som lämnas för skatteförvaltningens respektive verksamhet utformas så att det underlättar jämförelser mellan de båda områdena och gör det möjligt att vid behov sammanställa uppgifterna till en helhetsbild av den verksamhet som finns representerad inom båda förvaltningarna. Det innebär bl.a. att återrapporteringen så långt det är möjligt bör ske med enhetliga mått och definitioner. Ett samarbete som syftar till detta bedrivs sedan någon tid av RSV och GTS Tabell 3.1Utgiftsutvecklingen Miljoner kronor Utfall 1997 Anslag 1998 1 Utgifts- prognos 1998 Förslag anslag 1999 Beräknat anslag 2000 Beräknat anslag 2001 302 352 426 350 356 362 Skattemyndigheterna 4 389 4 270 4 450 4 362 4 367 4 432 Totalt för skatteförvaltningen 4 691 4 622 4 876 4 712 4 723 4 794 1 Totalt för utgiftsområde 3 5 735 5 672 5 979 5 811 5 838 5 925 1 ITill följd av förslag till tilläggsbudget till statsbudgeten för i samband med den ekonomiska vårpropositionen har anslaget till minskats med och anslaget till ökats med . 20.1 Omfattning svarar för den centrala ledningen av dels skatteförvaltningen, dels exekutionsväsendet (jfr utgiftsområde 4 Rättsväsendet, avsnitt 8 Kronofogdemyndigheterna). På regional nivå finns inom skatteförvaltningen, fr.o.m. , 21 skattemyndigheter med sammanlagt 125 lokala kontor. Vid de lokala kontoren sköts förutom beskattning även folkbokföring och fastighetstaxering. För punktskatter och vissa arbetsuppgifter på mervärdesskattens område finns vid i ett för hela landet gemensamt särskilt skattekontor i . Verksamhetsutfall och ekonomiskt utfall Resursåtgången för löpande verksamhet (tidigare kallad grundhantering) har fortsatt att minska. Även de resurser som kunnat användas för kontrollverksamhet har minskat. Det direkta utfallet av kontrollverksamheten liksom omfattningen av den planmässiga revisionsverk- samheten har kunnat upprätthållas. Antalet revisioner i övrigt har minskat något jämfört med . Det totala anslagssparandet har minskat. Mål Skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning som åsyftas med gällande skatteförfattningar. Olika samhällsfunktioner skall tillhandahållas fullständig och korrekt basinformation ur folkbokföringen med god tillgänglighet. Taxeringsvärden för fastigheter skall beslutas och information om dessa tillhandahållas i enlighet med vad som åsyftas med gällande författningar. Förändringar införs en ny regionindelning för skatteförvaltningen. De länsvisa myndigheterna ersätts av tio regionala myndigheter. Den lokala kontorsorganisationen kommer i princip att vara oförändrad. Prioriteringar En prioriterad uppgift skall vara att effektivisera verksamheten genom bl.a. förbättring av IT- stödet, ändrat arbetssätt och kompetensutveckling. Träffsäkerheten i urvalet och kvaliteten i kontrollen skall utvecklas. Helhetssynen på kontroll och service genom hela beskattningsförfarandet, inklusive indrivningsarbetet, skall stärkas. Arbetet med att inrätta skattebrottsenheter skall slutföras så att de är i drift vid utgången av . 20.2 Resultatbedömning En prioriterad uppgift har varit att genom fortsatt rationalisering göra det möjligt att överföra resurser till kontrollverksamheten. Den löpande verksamhetens andel av den totala resursåtgången har också minskat. Detta är det huvudsakliga skälet till att produktiviteten inom beskattningsverksamheten som helhet har utvecklats positivt. Tabell 4.1 Kostnadsutvecklingen inom beskattningsverksamheten Område och volymmått 1994 1995 1996 1997 Revision, (antal revisioner) 100,0 107,6 113,7 112,4 Skrivbordsgranskning (antal beslut) 100,0 130,8 140,9 134,7 Grundhantering m.m. (antal deklarationer) 100,0 89,1 86,3 83,3 Summa kostnadsändring 100,0 103,6 106,1 102,6 Det är dock att märka att totala nedlagda resurser har minskat även i kontrollverksamheten, vilket är ett trendbrott och kan tolkas så att det inte längre varit möjligt att helt freda denna verksamhet mot neddragningar på grund av det generella besparingskravet. Utgångspunkter för bedömningen Verksamhetens resultat bör bedömas med utgångspunkt från den uppföljningsmodell som RSV tagit fram och som även legat till grund för verksamhetsmålen och återrapporteringskraven i regleringsbreven (RSV Rapport 1995:2). Modellen bygger på att graden av uppfyllelse av målet för beskattningsverksamheten bedöms utifrån kriterierna beskattningseffektivitet, uppbördseffektivitet, kvalitet och produktivitet. Beskattningseffektiviteten uttrycker förhållandet mellan debiterad skatt och rätt skatt. Det ligger i sakens natur att det inte går att få någon säker kunskap om detta förhållande. Visserligen görs försök att bestämma storleken av det totala skattebortfallet bl.a. med hjälp av i särskild ordning utförda stickprovskontroller, s.k. årliga statistiska acceptansundersökningar. Utfallet av dessa är dock alltför osäkert för att kunna läggas till grund för bedömningen av beskattningsverksamhetens resultat. Det är dessutom i hög grad beroende av faktorer utanför skatteförvaltningens kontroll, som t.ex. ändringar i lagstiftningen. Bedömningen får i stället göras genom mätningar vad gäller sådana åtgärder (prestationer) som kan antas påverka det nämnda förhållandet. Det kan vara fråga om dels åtgärder som stärker de skattskyldigas frivilliga medverkan, dels kon-trollinsatser. Dessa insatser ger dels en direkt effekt i form av ändrade debiteringar, dels en preventiv effekt. Hur stor den preventiva effekten är antas bl.a. bero på frekvensen av olika kontrollåtgärder, dvs. risken för att felaktigheter upptäcks. Det ligger alltså i sakens natur att den preventiva effekten av skatteförvaltningens prestationer inom kontrollverksamheten inte direkt kan mätas. Men även mätning av det direkta belopps-mässiga utfallet av kontrollverksamheten är förenad med vissa svårigheter. De belopp som debiteras kan visserligen avläsas direkt, men det kräver en närmare analys för att man skall kunna bedöma det ekonomiska värdet av en viss debitering. Det hänger bl.a. samman med att ett belopp helt eller delvis kan komma att falla bort efter en process i skattedomstol, kanske framåt i tiden, att det inte är säkert att den skattskyldige kommer att ha förmåga att betala beloppet och att vissa höjningar av den debiterade skatten kan ha att göra med periodiseringsfrågor och därför bara innebär en tidigareläggning av en debitering som ändå skulle ha ägt rum någon senare period. Det är mot den här bakgrunden som regeringen har tilldelat RRV medel från anslaget Kontrollfunktionen i staten för ett projekt som syftar till att förbättra möjligheten att bedöma skattekontrollens ekonomiska värde. Arbetet inom projektet bedrivs i nära samarbete med RSV. Uppdraget kommer att redovisas . Uppbördseffektiviteten uttrycker förhållandet mellan debiterad skatt och faktiskt inbetald skatt. I målet att skatten skall betalas i rätt tid och ordning ligger emellertid också att betalningsuppmaningar skall behöva skickas ut i så liten utsträckning som möjligt och att inkomstskatten i största möjliga utsträckning skall betalas under inkomståret som preliminär skatt. Att mäta graden av måluppfyllelse i den här delen är inte förenat med några svårigheter. Det innebär emellertid inte att målet är helt okomplicerat från styrningssynpunkt. Ett antal faktorer vid sidan av myndigheternas prestationer påverkar utfallet, t.ex. konjunktur- och sysselsättningsförhållanden och attityder till skattesystemet. Dessutom påverkas detta av arbetet såväl hos skattemyndigheterna som kronofogdemyndigheterna. Att minska förekomsten av försenade och uteblivna skattebetalningar har därför i regleringsbreven ställts upp som ett för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet gemensamt verksamhetsmål. Även andelen av den slutliga skatten som blir betald i form av preliminär skatt under inkomståret påverkas av en rad andra faktorer än skattemyndigheternas agerande, t.ex. av svängningar i konjunktur och ränteutveckling men i hög grad också av ändringar i det materiella regelverket, t.ex. vad gäller avdragsrätt. Resultatinformation Beskattningsverksamheten RSV konstaterar i årsredovisningen att beskattningseffekten är svårbedömd. De indikatorer som finns på skattebetalarnas frivilliga medverkan är få och motstridiga. Det beloppsmässiga utfallet av skattekontrollen är i stort sett oförändrat i förhållande till 1996. gäller att revisionsfrekvensen sjunker. Viktiga mål som att genomföra samordnade revisioner hos landets allra största företag samt att satsa på eko- och skattebrottsrevisioner har dock uppfyllts. Inom skrivbordsgranskningen har ändringsfrekvensen fallit något på inkomstskatteområdet, vilket tyder på en lägre kontrollintensitet. Det beloppsmässiga utfallet av offensiva åtgärder måste tolkas med viss försiktighet, bl.a. av det skälet att enstaka beslut som rör mycket stora belopp kan få starkt genomslag. Trots denna reservation konstaterar RSV att utfallet förbättrats kraftigt jämfört med tiden , något som enligt verket till övervägande del får tillskrivas de extra kontrollmedel som disponerats. I den omfattande rapporten och skattefusk, som RSV överlämnat i anslutning till årsredovisningen, redovisar verket vissa slutsatser om läget. RSV anser bl.a. - att kontrollverksamhetens preventiva effekt är betydande, men att tilltron till skattemyndigheternas förmåga att bekämpa skattefusket inte är tillfredsställande, - att det totala skattefelet ligger i storleksordningen , eller av BNP, - att det finns problem med ledningen och styrningen av kontrollverksamheten, liksom även produktivitetsproblem i denna verksamhet, - att arbetsgivarkontrollen och kontrollen av vanliga löntagares arbets- och kapitalinkomster fungerar tillfredsställande och att kontrollen av de största företagen utvecklas enligt planerna; däremot är det svårt att avdela tillräckligt kompetent personal för kontrollen av de minsta företagen, och vissa bedrägerier mot mervärdesskattesystemet har inte kunnat förhindras. Det direkta beloppsmässiga utfallet av kontrollverksamheten har som framgår av nedanstående tabell totalt sett legat kvar höga nivå. RSV påpekar dock att det bl.a. har funnits vissa tekniska brister i statistikinsamlingen som bör föranleda viss försiktighet vid jämförelser mellan åren. Tabell 4.2 Direkt beloppsmässig effekt av offensiva åtgärder 1995 1996 1997 Inkomsttaxering m.m. - årlig taxering 3 525 7 787 8 524 - omprövning 4 173 5 141 4 748 Summa inkomstskatt 7 796 12 928 13 272 Mervärdesskatt 3 078 3 107 2 451 Arbetsgivaravgifter 873 730 959 Punktskatter 86 83 258 Totalt 11 739 16 848 16 940 Den totala ändringsfrekvensen i den s.k. skrivbordsgranskningen har minskat något jämfört med föregående år. Detta kan enligt RSV till stor del förklaras med omläggningar i förfarande m.m. inom vissa delområden. Inom området arbetsgivaravgift och källskatt har ändringsfrek-vensen å andra sidan fortsatt att öka, från 5,8 till av antalet deklarationer. Tabell 4.3 Totalt antal ändringsbeslut samt därav beslut inom offensiv granskning Totalt Varav offensiv granskning Skatteslag Antal beslut Antal beslut I procent av dekl 1996 1997 Inkomstskatt m.m. - vid årlig taxering 467 300 380 200 - vid omprövning/omrä kn 164 700 58 500 Summa inkomst- skatt m.m. 632 000 438 700 Arbetsgivaravgift /källskatt 398 400 197 600 Mervärdesskatt 396 500 88 000 Totalt 1 426 900 724 300 För revisionsverksamheten gäller att antalet samordnade planmässiga revisioner har upprätthållits och antalet övriga planmässiga revisioner ökat jämfört med . Antalet urvalsrevisioner har däremot fortsatt att minska med undantag av eko- och skattebrottsrevisionerna, som ökat något i antal. Uppbördsförlusterna har på nytt minskat efter en viss uppgång , och förlusterna är betydligt mindre än under första hälften av 1990- talet. RSV redovisar för beskattningsverksamheten en ökning av kostnadsproduktiviteten med jämfört med och en ökning av arbetsproduktiviteten . I årsredovisningen pekas på ett par indikatorer som enligt RSV tyder på förbättrad produktkvalitet, nämligen minskat antal omräkningar och minskat antal avkortade restföringar i förhållande till antalet deklarationer, jämfört med föregående år. Vad gäller processkvalitet finns inte någon tydlig tendens. Arbetet med att förbättra den interna kvalitetskontrollen hos myndigheterna går vidare. En undersökning har gjorts av företagens attityder till skattesystemet och skattemyndigheten, motsvarande de undersökningar vad gäller allmänheten som gjorts regelbundet . Från resultatet av undersökningen kan nämnas att drygt hälften av företagen är nöjda med hur tjänstemännen utför sina uppgifter och tycker att skatteförvaltningens broschyrer och rutiner på det hela taget är bra. Något fler, , tycker att broschyrerna innehåller den information de behöver. Folkbokföring Inom folkbokföringen har mängden ärenden åter ökat något efter en nedgång . RSV redovisar bedömningen att kvaliteten på informationen i folkbokföringens register har fortsatt att förbättras. Handläggningstiderna har ökat något och skillnaderna mellan olika kontor är fortfarande avsevärd. Antalet överklagade beslut har ökat, som andelen beslut som ändras av domstol har minskat. Antalet utförda flyttningskontroller har ökat. Fastighetstaxering Under verksamhetsåret har någon allmän fastighetstaxering inte utförts. har de inledande momenten allmänna fastighetstaxering av lantbruk varit en prioriterad uppgift. Inriktningen har varit att skicka ut så många förtryckta taxeringsförslag som möjligt för att förenkla hanteringen för fastighetsägarna och deklarationsgranskarna. Regeringens bedömning Regeringen kan i allt väsentligt ansluta sig till de bedömningar från RSV:s sida som har redovisats i det föregående. Som helhet får resultatet av verksamheten inom skatteförvaltningen under verksamhetsåret anses tillfredsställande. Den bedömningen grundar regeringen främst på att den samordnade planmässiga revisionsverksamheten upprätthållits och att satsningen på eko- och skattebrottsrevisioner kunnat genomföras, samt att det direkta beloppsmässiga utfallet av hela kontrollverksamheten ligger kvar på en hög nivå jämfört med tiden . 20.3 Särskilda frågor Kontroll och service som regeringen alltså bedömer verksamhetens resultat som helhet som tillfredsställande kan konstateras att det krävs stor uppmärksamhet på orsakerna till och effekterna av de svårigheter som redovisats att hålla kontrollfrekvensen uppe. RSV har i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för redovisat en analys av ändringsfrekvensen i beskattningsverksamheten. Där uttalar RSV att ändringsfrekvenserna för olika deklarationstyper är en funktion av prioriteringar som tvingats fram av reusrsläget för verksamheten som helhet. Åtgärder med det enda syftet att höja ändringsfrekvenserna skulle dock enligt RSV inte öka kontrollens preventiva effekt. Däremot bör det, anser verket, inom raman för den fortsatta utvecklingen av kontrollstrategier övervägas om kontrollinriktningen kan göras mera varierad och oförutsägbar. I en preliminär delrapport i detta arbete har RSV i enlighet med ett annat regeringsuppdrag tagit upp frågor om den planmässiga kontrollen av stora företag. Utöver det arbete som utförts eller nu pågår inom RSV har kontrollverksamheten behandlats av RRV dels i det tidigare nämnda projektet rörande skattekontrollens ekonomiska värde, dels i ett projekt med inriktning på svart arbete. Det bör också nämnas att revisorer gjort en särskild granskning av de insatser som fr.o.m. /94 har finansierats med hjälp av de extra kontrollmedlen. Det är alltså en ganska stor mängd material som tagits fram eller blir tillgängligt som belyser kontrollverksamheten med något olika infallsvinklar. Det är enligt regeringens mening angeläget att allt detta material vägs in i det fortsatta arbetet med kontrollstrategin. Som redan nämnts är det viktigt med en helhetssyn på kontroll och service. Att göra rätt avvägning mellan dessa inslag i verksamheten har brukat kallas för skatteförvaltningens verksamhetsidé såvitt gäller beskattning. RSV har i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för till regeringen redovisat ett förslag till mål och inriktning för skatteförvaltningens service till allmänheten och företag. Regeringen avser att återkomma till med en samlad redovisning av sin syn på de nu berörda frågorna när RSV avslutat arbetet med sin kontrollstrategi. Riskanalyser I regleringsbrevet för har regeringen vidare uppdragit år RSV att redovisa hur man genom förbättrad analys av skatteuppbörden, utbyggd underrättelseverksamhet eller andra åtgärder kan utveckla riskanalyserna i fråga om främst angrepp mot systemen för indirekta skatter. Uppdraget skall redovisas före utgången av . Arbetet har nära koppling till det uppdrag som har getts till RSV inom ramen för det s.k. kontrollprojektet avseende utökad kontroll av skatteupplag och ledsagardokument. Även här avser regeringen att återkomma ekonomiska vårproposition med en redogörelse för de erfarenheter och förslag som arbetet utmynnat i. Lagstiftning med anledning av en ny regionindelning för skatteförvaltningen Regeringens förslag: Regeringen föreslår att övergången till en ny regionindelning regleras i en särskild lag. föreslås smärre ändringar i taxeringslagen (1990:324) och mervärdesskattelagen (1994:200) som föranleds av att den nya indelningen inte bygger på länsindelningen respektive landstingen. Lagförslagen, som har utformats i samråd med RSV, har inte remissbehandlats. Syftet med den särskilda lagen är att klargöra att de nya myndigheter som bildas i verksamhetens alla delar träder in i stället för de gamla, på länsindelningen baserade myndigheterna. Detta betyder t.ex. att ett beslut som fattats av någon av de gamla myndigheterna före utgången av kan omprövas, enligt de regler som gäller för omprövning inom beskattningsverksamheten, av den regionmyndighet i vars verksamhetsområde länet ingår efter . Lagen har också den innebörden att den nya myndigheten har all den åtkomst till och förfoganderätt över register som någon av de tidigare myndigheterna inom samma geografiska område skulle ha haft om den funnits kvar. Ändringen i taxeringslagen är föranledd av att det i de nya regionerna kommer att finnas skattenämnder vars verksamhetsområde omfattar mer än ett landsting. Det innebär att det krävs en bestämmelse om fördelningen mellan dessa av rätten att utse ledamöter i sådana nämnder. Förslagen syftar alltså bara till att reglera övergången inom skatteförvaltningen till en ny re-gionindelning och bedöms vara av sådant slag att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Förslagen har därför inte lagrådsbehandlats. Punktskatteverksamheten Verksamheten på punktskatteområdet, som bedrevs inom den s.k. beskattningsavdelningen vid RSV, utlokaliserades till . Organisatoriskt förblev verksamheten en del av RSV. I anslutning till den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1993/94 1995/96 föreslog RSV att verksamheten skulle antingen utgöra en egen myndighet eller föras in under i . Efter förslag kompletteringsproposition fattade principbeslut om att genomföra den senare lösningen. Det främsta skälet för förändringen var att det ansågs mindre lämpligt att centralmyndigheten svarade för operativa arbetsuppgifter av den omfattning som det här var fråga om (prop. 1991/92:150 Bilaga 1:5 s. 77). Den nya ordningen infördes . Sedan beslutet fattades har förutsättningarna för punktskatteverksamheten ändrats på viktiga punkter. Redan EU-medlemskap har skapat en ny situation, med ett i grunden ändrat förfarande som en följd av den s.k. suspensionsordningen för punktskattepliktiga varor och mycket täta internationella kontakter. Till detta kommer det nya regelverket vad gäller kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor och de speciella krav som kommer att ställas på i samband med det kommande ordförandeskapet i EU. De omfattande internationella kontakterna var ett viktigt skäl till att RSV i sin rapport om ny regionindelning för skatteförvaltningen föreslog att punktskatteverksamheten åter skulle inordnas organisatoriskt i verket. Enligt regeringens mening finns det goda skäl att nu på nytt överväga hur punktskatteverksamheten organisatoriskt skall vara inplacerad i skatteförvaltningen. Regeringen avser att ge ett uppdrag att utreda frågan. En utgångspunkt för uppdraget skall vara att verksamhet inom skatteförvaltningen även i fortsättningen skall bedrivas i i samma omfattning som . Bouppteckningar och arvsskatt I det delbetänkande som lämnade föreslås att skattemyndigheterna från tingsrätterna skall ta över uppgiften att registrera bouppteckningar och att vara beskattningsmyndighet i fråga om arvsskatt (SOU 1996:160). I betänkandet, som har remissbehandlats, diskuteras inte de organisatoriska konsekvenserna av en överflyttning, varför regeringen nu avser att ge och i uppdrag att analysera dessa. 20.4 Revisionens iakttagelser RRV:s revisionsberättelse avseende skatteförvaltningen och exekutionsväsendet innehåller inte någon invändning. I RRV:s ekonomiadministrativa värdering av statliga myndigheter avseende har RSV tilldelats omdömet Tillfredsställande (BA). I sin årliga rapport har RRV såvitt gäller skatteförvaltningen föreslagit - att instruktionen ses över med anledning av att vissa bestämmelser är föråldrade, - att regeringen låter utvärdera medgivandesystemet för kontroll av utländska kapitalinvesteringar, - att en inventering görs av legala och administrativa hinder för ett effektivt internationellt informationsutbyte mellan skatteförvaltningar och - att man på den internationella nivån skall verka för ökat erfarenhetsutbyte mellan EU- länderna och utvecklade rutiner för informationsutbyte inom skatteområdet. RRV har vidare uppmärksammat regeringen på risken för att bemanningen av skattebrottsenheterna återverkar negativt på resurserna för utredning av beskattning i samband med ekonomisk brottslighet och på att utrymmet för skattebortfall är betydande när det gäller utländska kapitalförsäkringar och realisationsvinster på värdepapper. Vad gäller instruktionen för skatteförvaltningen har de bestämmelser som nämns i RRV:s rapport ändrats på sådant sätt att RRV:s önskemål torde vara tillgodosett. Regeringen delar uppfattningen att det finns skäl att utvärdera medgivandesystemet för kontroll av utländska kapitalinvesteringar och avser att uppdra åt RSV att göra en sådan utvärdering. Regeringen instämmer också i att det finns utrymme för förbättringar vad gäller såväl regelverk som rutiner för internationell samverkan på skatteområdet. Enligt regeringens uppfattning är företrädare i olika internationella fora väl medvetna om detta och verkar inom de givna ramarna för förbättringar av det slag som RRV efterlyser. Det utesluter dock inte att det kan finnas skäl att bl.a. inom överväga hur skall kunna spela en mera pådrivande roll i dessa sammanhang. 20.5 Anslagsavsnitt A1 Tabell 4.4 Anslagsutvecklingen Tusental kronor 426 000 1999 Förslag 349 704 2000 Beräknat 355 830 2 2001 Beräknat 361 853 3 1 Till följd av förslag på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1998 har anslaget minskats med 4 000 tkr. 2 Motsvarar prisnivå. 3 Motsvarar prisnivå.