prop · GM03121 · 1999-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang skall särskilt arbetet med målen 5 studeras. Kontinuerlig uppföljning Skolans arbete skall styras av målen att sträva mot, medan målen att uppnå i femte skolåret skall fungera som en avstämningspunkt. Avsikten med att ha en avstämning 5 är att ge underlag för att bedöma skolans måluppfyllelse, men också att ge vägledning för arbetet med enskilda elever och underlag för eventuella behov av stödinsatser. Även de diagnostiska material som har givit ut som stöd för lärarna, kan bidra till att elever i behov av stöd upptäcks . Ofta byter eleverna skola mellan år 5 och 6, vilket delvis är föranlett av kraven på utbud av språk och elevens val. Läroplanens och kursplanernas mål 5 tycks emellertid i vissa kommuner också ha bidragit till att verksamhet organiseras så att en gräns uppstår mellan år 5 och år 6. Målen för år 5 uppfattas som en slutpunkt på en fas i grund- skolan. Regeringen anser att det finns skäl att särskilt understryka behovet av kontinuerlig uppföljning och avstämning genom hela grundskoletiden. Det är viktigt att organisatoriska lösningar inte hindrar uppföljning och samordning från förskoleklassen upp till och med år 9. uppdrag att följa arbetet med hur målen att sträva mot omsätts i skolarbetet, som nämnts tidigare i avsnittet, kan bidra till att stödja en kontinuerlig uppföljning genom hela skoltiden. Utan timplan med oförändrat uppdrag För att klara sitt uppdrag att ge varje elev förutsättningar att nå målen och att nå så långt som möjligt i sin utveckling behöver skolan planera och utnyttja sina resurser på ett flexibelt och målinriktat sätt. Timplanens roll har varit att på nationell nivå uttrycka vilken ambitionsnivå som är möjlig att ha inom kursplanens ram. Målen måste dock bli de viktigaste styrinstrumenten, inte den tid som används för att nå dit. Regeringen har lagt en proposition till om en för- söksverksamhet, där ett antal kommuner skall få organisera sin grund- skoleverksamhet utan en centralt fastställd timplan. Ramen för undervis- ningstiden totalt i skall vara densamma i alla skolor, även om användningen av tid för olika ämnen blir en fråga för den enskilda skolan. En avdramatisering av timplanen kommer, enligt regeringens uppfattning, att stärka och renodla målstyrningen och på så sätt bidra till att ge eleverna ökade möjligheter att nå skolans mål. Kommunerna och skolorna måste dock fortsätta att utveckla sina system för mål- och utvärderingsarbete för att kvalitet och likvärdighet skall garanteras. De instrument för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring som finns på nationell och lokal nivå behöver utvecklas och förstärkas. Kommunen har ansvar för att alla elever får en likvärdig utbildning och för att förutsättningar ges för en utveckling av det pedagogiska arbetet i skolan. Även staten, de fackliga organisationerna och andra intressenter kan bidra. Det utvecklingsarbete som förekommer behöver lyftas fram. Lärande exempel samt nätverk och andra former av erfare- nhetsutbyte är viktiga injektioner för det fortsatta arbetet. Erfarenheter från andra sektorer än skolområdet kan också ge inspiration till nya arbetsformer. Dokumentation av elevernas studieutveckling Pedagogiska bedömningar och beslut genomförs i den enskilda skolan, i arbetslaget eller av den enskilde läraren. Målstyrning innebär att det skall finns möjligheter till en flexibel planering av pedagogiska insatser för enskilda elever och för grupper av elever. Lärare och elever har stor frihet att utifrån målen välja stoff och lägga upp undervisningen. Detta ställer emellertid höga krav på att skolan arbetar på ett sådant sätt att varje elevs resultat och skolsituation kan följas. Kraven på planering och dokumentation ökar både när det gäller grupper av elever och enskilda elever. I försöksverksamheten med avskaffad timplan i blir frågan om individuell planering för enskilda elevers studier ännu mer betydelsefull. Det skall finnas instrument för planering och utvärdering, där också eleven och föräldrarna är involverade i planeringen. I en del fall kan det säkert bli aktuellt att göra individuella studieplaner som kan fungera som kraftfulla pedagogiska utvecklingsinstrument. Försöksverk- samheten med avskaffad timplan kan ge unika möjligheter för utvärde- ring och forskning kring ett sådant arbetssätt. Den allmänna debatten om betygen i handlar oftast om att införa betyg i lägre åldrar eller fler betygsnivåer. Regeringen anser emellertid att man då riskerar att alltför detaljerat styra skolarbetet, vilket skulle motverka målstyrningens syfte. Regeringen menar i stället att uppföljning och dokumentation av elevernas skolgång behöver utvecklas i den enskilda skolan. Betygen kan kompletteras av andra former av dokumentation för att ge en mer nyanserad och framåtsyftande infor- mation om elevernas studieresultat och övriga utveckling. Det finns många exempel hur man kan samla resultat av elevernas arbete som underlag för en diskussion om framsteg och problem. Den s.k. portfolio-metoden innebär att exempel på elevernas arbeten och prestationer samlas och redovisas i en mapp eller portfölj. Elev, föräldrar och lärare blir involverade i urval, dokumenta- tion, analys och värdering av innehållet i mappen, som kan bestå av självständiga arbeten, teckningar, skriftliga prov, uppsatser, ljudband, foton etc. Inspiration kan hämtas från det pedagogiska arbetet i förskolan, där olika former av skapande arbeten ofta samlas och redovisas som en dokumentation av barnens lärande och utveckling. Skriftliga omdömen kan på begäran utfärdas för elever som lämnar utan slutbetyg. Dessa elever har i många fall inlärnings- svårigheter eller sociala problem. Men ett skrivet omdöme eller en be- skrivning av elevens kunskapsutveckling kan även fylla en positiv funk- tion för eleven. Många lärare har omvittnat den vånda det innebär att inte kunna sätta betyget godkänd på elever som av olika skäl inte nått målen trots att de lagt ner mycket arbete och intresse på skolarbetet. Ett skrivet omdöme som beskriver elevens arbete och utveckling kan vara ett stöd för eleven inför ett mottagande i gymnasieskolan. Det blir en dokumenta- tion av det arbete som eleven gjort, även om det inte lett till godkända betyg. Rutiner för hur sådana övergångar mellan och gymnasieskolan skall ske, måste utarbetas där eleven ges möjligheter till inflytande över den fortsatta planeringen. 4.2 Strategier och stöd för att alla elever skall nå målen I skollagen föreskrivs att särskild hänsyn i utbildningen skall tas till elever med behov av särskilt stöd. Behoven kan vara mer eller mindre omfattande och vara av tillfällig karaktär eller kräva stödinsatser . En allmän uppfattning är att antalet elever i behov av särskilt stöd har ökat . Förändrade läroplaner, med tydliga mål och nya betygssystem, har ökat kraven på skolan och på eleverna. Detta har bl.a. inneburit att elever som tidigare kanske varit osedda nu uppmärksammas i högre grad. Regeringen har sedan den förra utveck- lingsplanen tagit initiativ till ett flertal uppdrag för att öka kunskapen om hur dessa elevers behov tillgodoses. Redovisningarna av dessa uppdrag samt betänkanden från utredningen (SOU 1996:167, SOU 1998:66), har bidragit till att kunskaperna inom området ökat. En god generell kvalitet bra för alla En god generell kvalitet i förskola och skola när det gäller såväl under- visning och omsorg som fysisk och psykisk miljö, bidrar till att ge goda förutsättningar för alla elever att nå målen. Det är skolans uppgift att se elevens möjligheter till utveckling och att möta svårigheter med pedago- giska insatser eller andra åtgärder. Den organisatoriska frihet som finns för skolan ger utrymme för att möta behoven hos alla elever. Det bör t.ex. inte handla om ett strikt val mellan undervisning i stor undervis- ningsgrupp och särskild undervisningsgrupp. Att förbättra den sociala situationen för eleverna i den ordinarie skolorganisationen är en särskild utmaning för skolan. Regeringen vill framhålla betydelsen av att all per- sonal i skola och förskola tar ansvar för att dessa elever får en god arbets- miljö. I den nationella kvalitetsgranskningen av undervisningen av elever i behov av särskilt stöd konstateras bl.a. att det finns en brist på med- vetenhet om betydelsen av skolmiljön och det bemötande eleverna får för att antingen förebygga, förstärka eller framkalla behov av särskilt stöd. Det handlar både om direkt pedagogiska faktorer och om hur elever i behov av särskilt stöd mer allmänt bemöts i skolan. Enligt regeringens uppfattning bör lärare, oberoende av skolform, ha en god generell kunskap om olika behov av stödåtgärder liksom olika typer av funktionshinder och de konsekvenser dessa kan få i skolsitua- tionen. Det är inte ovanligt att elever har läs- och skrivsvårigheter/dyslexi eller koncentrationssvårigheter. Målet bör därför vara att varje lärare skall vara väl förtrogen med denna typ av problematik och ha beredskap att möta eleverna i den pedagogiska situationen. Detta ställer krav både på den grundläggande lärarutbildningen och på fortlöpande kompetens- utveckling, liksom på forskning och utvecklingsarbete. Specialpeda- gogiska kunskaper är också betydelsefulla för att eleverna skall ges förutsättningar att nå målen. Regeringen avser att ta ställning till hur detta skall påverka lärarutbildningen när (dir. 1997:54), redovisar sina slutsatser. Kommittén har bl.a. i upp- drag att analysera behovet av specialpedagogisk kompetens hos lärarna. Brister i pedagogiska strategier Enligt finns en tendens till att förekomsten av speciella under- visningsgrupper för särskilda målgrupper har ökat, inte minst för stökiga barn och ungdomar. Det handlar inte om särskilda undervis- ningsgrupper i strikt mening, vilka i stället har minskat något , utan om lösningar som inte beslutats i formell mening och därmed inte är möjliga att överklaga. För vissa barn med omfattande problematik kan såväl diagnos som placering i särskild undervisningsgrupp vara viktiga förutsättningar för en positiv utveckling. Diagnosen kan ge eleven, föräldrar, lärare och andra berörda en information om varför situationen både i hemmet och i skolan inte fungerar. För skolan kan diagnosen ge stöd att formulera en pedagogisk strategi. Enligt temabild kan små, lugna grupper med tydlig struktur på arbetet och kanske elevassistent, vara en bra lös- ning för elever med omfattande problem. Den sociala situationen för eleven kan också vara positiv i den särskilda undervisningsgruppen, medan en negativ effekt av sådana särskiljande lösningar är att de lär andra elever att sortera bort avvikande kamrater . Regeringen ser emellertid mycket allvarligt på de tendenser som tyder på att en medicinsk diagnos i många fall blivit ett krav för att eleven skall erbjudas resurser och särskilda insatser. Relevanta åtgärder måste sättas in oavsett om det finns en diagnos eller inte. Det är skolans ansvar att göra en pedagogisk bedömning och erbjuda en skolsituation som är anpassad efter elevens behov. Även resultaten års nationella granskning visar på allvarliga tendenser bl.a. när det gäller avsaknad av medvetna strategier för de insatser som ges till elever i behov av särskilt stöd, trots att insatserna och resurserna är relativt omfattande. Detta kan i sin tur leda till att segregerande lösningar tillgrips oreflekterat, vilket riskerar att leda till sänkta ambitionsnivåer och bristande måluppfyllelse. Vid granskningarna konstaterades att även om många lärare gör helhjärtade insatser i arbetet med elever som behöver särskilda stödinsatser, finns det brister när det gäller genomtänkta pedagogiska strategier, medveten styrning, ledning, uppföljning och utvärdering av de pedagogiska strategierna och aktivi- teterna. De problem som inspektörerna iakttagit hänger i högre grad samman med dessa faktorer än med bristande resurser. Inspektörerna konstaterar också att de åtgärdsprogram, som skall upprättas för elever i behov av särskilt stöd i grund- och specialskolan, sällan används som ett kvalificerat pedagogiskt instrument för samarbete mellan lärare, elev och föräldrar. Åtgärder ett gemensamt ansvar för stat och kommun Det är kommunernas ansvar att avsätta resurser och utarbeta strategier för elever i behov av särskilt stöd. Kommunerna har även ansvar för personalens kompetensutveckling. Staten kan dock stödja kompetens- utveckling genom att påverka utbudet och genom särskilda satsningar. Ansvaret för det specialpedagogiska stödet för elever med funktions- hinder är delat mellan stat och kommunsektor. Regeringen har i samband med ekonomiska vårpropositionen (prop. 1998/99:100) och propositionen Elever med funktionshinder ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) redovisat förslag och bedömningar i syfte bl.a. att öka stödet till kommunerna. Nivån för det generella statsbidraget till kommuner och landsting skall öka. Regeringen har också avsatt medel för en treårig satsning på kom- petensutveckling, bl.a. för undervisning av elever i behov av särskilt stöd samt en satsning på forskning när det gäller undervisningen för elever med funktionshinder. Regeringen avser också att, med stöd av en brett sammansatt expertgrupp knuten till , ytterligare analysera behovet av insatser för att stärka den individuella planeringen och måluppfyllelsen i . Regeringen föreslår dessutom att skollagen skall ändras i syfte att markera en fokusförskjutning som innebär att i stället för att eleven ses som problembärare skall verksamheten anpassas utifrån varje elevs förut- sättningar. Elever med särskilda behov föreslås därför ändras till elever i behov av särskilt stöd i skollagen (1985:1100). Åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd bör införas i de skolformer för barn och ungdom som inte omfattas av ett sådant krav . Vid utformningen av bestämmelserna om åtgärdsprogram bör hänsyn tas bl.a. till att förut- sättningarna är olika för frivilliga och obligatoriska skolformer. De statliga resurscenterverksamheterna för elever med funktionshinder vid , respektive Åsbackaskolan bör förstärkas för att öka stödet i form av s.k. spetskompetens till kommunerna. En organi- sationskommitté kommer att få i uppdrag att utarbeta förslag till en förändrad organisation för specialpedagogiskt stöd. En utredning är tillsatt för att göra en översyn av skollagen (dir.1999:15). I direktiven ingår att utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas, bl.a. mot bakgrund av att påpekande om att rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd är för svag. Kommittén skall bl.a. analysera hur termen elevens rätt respektive kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet av termernas innebörd. Förstärkt rätt till stöd i gymnasieskolan Skollagen (1 kap. 2 §) anger att särskild hänsyn i utbildningen skall tas till elever med särskilda behov. I gymnasieförordningen (1992:394) 8 kap. 1 § sägs endast att stödundervisning skall anordnas för elever som har behov av extra stöd i skolarbetet . Denna be- gränsning finns alltså inte i . I grundskoleförordningen (1994:1194) sägs: En elev skall ges stödundervisning, om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte och det nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd. Begränsningen i gymnasieförordningen tar inte hänsyn till att gymnasie- skolan numera tar emot nästan alla elever från . I sitt betänkande med anledning av propositionen om gymnasieskolan uttalade (bet.1998/99:UbU3) att alla elever bör ges möjlighet att bli minst godkända i de kurser som ingår i programmet. Regeringen anser att det finns starka skäl att åstadkomma en bättre överensstämmelse mellan bestämmelserna om stödundervisning i de båda skolformerna och avser därför att göra nödvändiga justeringar i gymnasieförord- ningen. Planering och resurser För att uppnå målet en likvärdig skola krävs övergripande strategier på nivå för hur elever i behov av särskilt stöd skall ges förut- sättningar att nå skolans mål. I de kommunala skolplanerna är också sådana stödinsatser i hög utsträckning prioriterade. Planerna måste dock få ett bättre genomslag i praktiken och bygga på strategier för resurs- fördelning och inriktning för insatserna. Även uppföljning och utvärde- ring av skolplanen liksom de årliga kvalitetsredovisningarna bör därför, som en naturlig följd, omfatta elever i behov av särskilt stöd. Regeringen ser mycket positivt att ett antal kommuner har inrättat en samordningsfunktion som bland annat erbjuder vägledning till elever, föräldrar och skolpersonal om vilka resurser som finns på regional och statlig nivå. Samordningsfunktionen kan också ha en viktig roll i sam- band med kommunens arbete med skolplan, resursfördelning, uppfölj- ning och utvärdering. i skolan () redovisar goda erfarenheter från kommuner där man inrättat en sådan funktion. Förskolan, liksom i skolan kan ha en avgörande betydelse för en elevs fortsatta studieframgång och sociala utveckling. Insikten om detta till synes enkla faktum påverkar den pedagogiska pla- neringen och resursfördelningen inom kommunen och skolan och därmed också resultatet av skolans arbete. Det lönar sig att göra stora insatser för att de yngsta barnen skall tillägna sig de grundläggande färdigheterna. Flera internationella studier visar också att det går att förebygga problem och studiesvårigheter för många elever, om man sätter in tillräckliga resurser t.ex. i läs- och skrivundervisningen . Regeringen ser med tillfredsställelse att uppföljning visar att elever i behov av särskilt stöd prioriterats i kommunerna för och vill understryka betydelsen av att även den enskilda skolan utarbetar strategier för resursfördelning och stödåtgärder. Specialpedagogiskt stöd Behovet av tillgång till en specialpedagogisk kompetens i arbetslagen har ökat och regeringen vill därför framhålla vikten av att specialpedagogens förändrade roll får genomslag. I den förändrade rollen, vilken bl.a. mar- kerades genom den nya utbildningen som infördes /91, ingår förutom undervisning för elever i behov av särskilt stöd även handled- ning och konsultativt arbete. Detta arbetssätt har emellertid inte fått det genomslag som väntats. Dels beror det på att det är brist på utbildade specialpedagoger, dels på att många fortfarande ställer traditionella förväntningar på specialpedagogernas arbetsområden och kompetens. Övriga lärare är förmodligen också ovana vid att efterfråga och se handledning som kompetensutveckling. Utvecklingen av special- handledande och kompetensutvecklande roll måste fortsätta. I direktiven till ingår att särskilt uppmärk- samma dimensioneringen av den framtida specialpedagogiska utbild- ningen. Även elevvårdens betydelse för elever i behov av särskilt stöd bör uppmärksammas. För en väl fungerande elevvård krävs att all personal i skolan samarbetar. Eleverna har mycket stort förtroende för den särskilda elevvårdspersonalen, dvs. skolpsykolog, skolkurator, skolläkare och skolsköterska. Mot bakgrund av bl.a. de signaler som finns om ökad arbetsbelastning på skolsköterskor och kommunernas ökade efterfrågan på externa psykolog- och kuratorstjänster tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad genomgång av elevvårdens och skolhälsovårdens verksamhet och funktion samt över- väga lämpliga åtgärder i syfte att höja verksamhetens kvalitet och effektivitet. Uppdraget skall vara slutfört . 4.3 Utveckling i särskolan Särskolan skall, liksom övriga skolformer, utgå från läroplanernas mål att sträva mot och ge eleverna möjlighet att nå så långt som möjligt. Målen att uppnå tar sin utgångspunkt i elevernas individuella förutsättningar och är specifika för särskolan. Den obligatoriska särskolan har olika kurs- planer för grundsärskola respektive träningsskola, med skilda ämnes- indelningar och olika kravnivåer. Gymnasiesärskolan är i princip upp- byggd på samma sätt som gymnasieskolan. Utbildningen i gymnasie- särskolan är emellertid längre och med fler garanterade under- visningstimmar och har åtta nationella program i stället för gymnasie- skolans sexton. Antalet elever i särskolan utgör drygt en procent av det totala antalet elever i grundskola, särskola och gymnasieskola vilket innebär att sär- skolan omfattade drygt 16 000 elever. Antalet elever både i den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan har ökat successivt . Huvudmannaskapet för särskolan har överförts från landstingen till kommunerna, vilket enligt bedömning, till största delen har fått positiva effekter. redovisade erfarenheter från bl.a. kommuner, föräldrar och elever i rapporten av det ändrade huvudmannaskapet för särskolan och särvux (dnr 96:565). Samverkan och samordning mellan skolformerna har ökat t.ex. avseende lokaler, utrustning och kompetensutveckling. Enligt rapporten kan ök- ningen av elevantalet bl.a. bero på att särskolan både blivit mer accepterad som skolform sedan den blev kommunaliserad och kommit geografiskt närmare eleverna. Andra orsaker kan vara att lätt utveck- lingsstörda elever kan ha svårt att nå mål enligt den nya läroplanen. Det är inte acceptabelt om elevökningen i särskolan skulle bero på bristande resurser i grund- eller gymnasieskolan. Förändringar av andelen elever i särskolan i förhållande till andelen elever i och gymnasieskolan måste därför noga följas och analyseras. En försöksverksamhet som innebär att skolpliktiga barn inte tas emot i särskolan utan föräldrarnas medgivande pågår fram till (SFS 1995:1249). Under /97 respektive 1997/98 har ett hundratal föräldrar åberopat försökslagstiftningen i syfte att deras barn skulle placeras i i stället för i särskolan. I en delredovisning av försöksverksamheten har uppmärksammat att ett stort antal av eleverna som placerats i har, eller bedöms kommer att ha, svårigheter att uppnå mål. Flera har följt en helt individuell plan och för vissa elever har det inte varit möjligt att ha samma mål som för övriga elever. Måluppfyllelsen i den obligatoriska särskolan ställer delvis andra krav på uppföljning och utvärdering än inom övriga obligatoriska skolformer. uppföljning och utvärdering kommer därför att fokuseras på det inre arbetet i särskolan, kvalitet och måluppfyllelse. skall analysera om, och i så fall på vilket sätt, kvaliteten i särskolan påverkas av hur den garanterade undervisningstiden disponeras och innehåll, personalens utbildningsnivå samt arbetslagens sammansättning. I sam- band med slutredovisningen av den ovan nämnda försöks- verksamheten kommer verket att presentera en bedömning av priori- teringar och planerade insatser för skolformen. Regeringen ser det som självklart att de kommunala målen för sär- skolan lyfts fram i kommunernas skolplaner och att särskolan omfattas av kommunernas uppföljning och utvärdering, vilket även innefattar kvalitetsredovisningarna. för uppföljning av det förändrade huvudmannaskapet behandlades särskolan och särvux endast i två tredjedelar av kommunernas skolplaner och det inre arbetet i särskolan behandlades bara undantagsvis. Endast en fjärdedel av kommu- nerna genomförde uppföljningar och/eller utvärderingar av särskolan och särvux. Kommunernas ansvar för både grundskola, gymnasieskola och sär- skola ger goda förutsättningar för att fördjupa samarbetet mellan skol- formerna. Regeringens uppfattning är att ett pedagogiskt samarbete framför allt mellan den obligatoriska särskolan och kan innebära en positiv utveckling för verksamheterna. Därför ser regeringen positivt på den utveckling som pågår i många kommuner där särskolan och har närmat sig varandra. Samarbete underlättas av att lokalerna i allt högre utsträckning används gemensamt och att skolfor- merna ofta organiseras med en gemensam skolledning. Regeringen ser också positivt på ett liknande utbyte mellan skolformerna på gymnasie- nivå.