prop · GM0332 · 1999-01-01 00:00:00 — har med hänvisning till att inbördes rättshjälp i brottmål inte torde kunna beviljas bl.a. när fråga är om icke straffrätts- liga förfaranden mot juridiska personer ifrågasatt om uppfyller konventionsåtagandet i denna del. I konventionen åtar sig staterna em- ellertid att bistå varandra endast i den mån det är möjligt med hänsyn bl.a. till gällande lagstiftning. Något bindande åtagande att tillhandahålla inbördes rättshjälp i de aktuella situationerna finns alltså inte. Några lagstiftningsåtgärder är således inte påkallade som en direkt följd av artikeln. Emellertid pågår det inom en översyn av lagstiftningen om inbördes rättshjälp, delvis föranledd av ut- vecklingen på området inom EU. Avsikten är bl.a. att göra regelsystemet mer överskådligt. I det sammanhanget får hänsyn tas även till denna arti- kel. Artikel 9.2 I artikeln sägs att i de fall där ett krav på dubbel straffbarhet för inbördes rättshjälp upprätthålls, så skall kravet anses uppfyllt om det brott för vil- ket rättshjälp söks faller under konventionen. I kommentaren anges att staterna kan välja att straffbelägga de förfaranden som behandlas i kon- ventionen på olika sätt, t.ex. kan man välja att straffbelägga bestickning av funktionärer generellt eller begränsa reglernas tillämpning till be- stickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsrela- tioner. Avsikten med artikeln är att säkerställa att det förhållningssätt ett land har valt inte skall påverka möjligheten att tillhandahålla inbördes rättshjälp. kan tillhandahålla rättshjälp avseende de gärningar som omfat- tas av konventionen. Artikeln påkallar därför inga särskilda lagstiftnings- åtgärder. Artikel 9.3 Artikeln stadgar att inbördes rättshjälp inte får vägras med hänvisning till banksekretess. I den mån handlingar hos en bank har betydelse för utredning av ett brott torde banksekretess inte utgöra hinder för att få ut uppgifter i på- gående brottsundersökning i och heller inte för hjälp till andra länder i deras brottsutredande verksamhet. Ytterst kan detta ske med stöd av tvångsmedelslagen. Några lagstiftningsåtgärder är därför inte påkal- lade. Artikel 10.1 I artikeln stadgas att bestickning av utländska offentliga tjänstemän skall vara ett utlämningsbart brott i ländernas lagstiftning och i utlämnings- avtal mellan dem. De svenska reglerna om utlämning (se avsnitt 5.5.1 under artikel 5.1) medför att bestickning är ett utlämningsbart brott. Artikel 10.2 Artikeln behandlar möjligheten för stater som inte utlämnar utan stöd av utlämningsavtal att betrakta konventionen som ett sådant avtal. För Sve- rige, som inte uppställer något sådant krav på utlämningsavtal för att be- vilja utlämning, saknar artikeln betydelse. Artikel 10.3 I artikeln åtar sig staterna att antingen ha möjlighet att utlämna sina egna medborgare eller att åtala medborgarna för bestickning av utländska off- entliga tjänstemän. Den situation som främst avses är den där brott be- gåtts av egna medborgare utanför det egna territoriet. Vidare sägs att ett land som vägrar utlämning av en medborgare för ett sådant brott skall lämna över ärendet till behöriga myndigheter för åtal. Som framgått ovan under avsnitt 5.2.3 tillämpar bl.a. den s.k. nationalitetsprincipen, vilket innebär att lagföring i kan ske för brott som begåtts av svenska medborgare utomlands. Detta gäller även bestickning. Svensk rätt står alltså i överensstämmelse med det första ledet i artikeln. Beträffande bestickning i den offentliga sektorn är åklagare i princip skyldig att åtala om bevisningen bedöms vara tillräcklig. Detta gäller dock inte, som framgår av avsnitt 5.2.2, bestickning av utländska tjänste- män. I sådant fall krävs åtalsangivelse av mottagarens arbets- eller upp- dragsgivare eller att åtal anses påkallat från allmän synpunkt. Dessutom krävs förordnande från Riksåklagaren för åtal för brott som begåtts utomlands. Det kunde synas som om detta är oförenligt med åtagandet i artikeln, att överlämna ärendet till behöriga myndigheter för åtal om en utlämningsframställning avslås. Konventionen synes emellertid inte inne- bära någon förpliktelse att under alla förhållanden medge åtal i de aktu- ella situationerna, utan endast att åtalsfrågan skall behandlas på samma sätt som i andra fall. Av artikel 5 följer att de stater som ansluter sig till konventionen kan fortsätta att tillämpa sina särskilda åtalsregler, så länge de inte medför att åtal kan underlåtas på grund av de icke legitima skäl som uppräknas i den artikeln. Flera andra länder tillämpar också den s.k. opportunitetsprincipen, vilket innebär att åklagaren har en generell di- skretionär prövningsrätt. Denna prövningsrätt torde inte påverkas av konventionen. De fall då svensk lag kräver särskilt medgivande för åtal för brott begångna utomlands kan ses som undantag från den allmänna å- talsplikt som annars föreligger. I dessa situationer gäller i stället en sådan diskretionär prövningsrätt som är regel i vissa andra länder. uppfyller således även åtagandet i artikelns andra led. I sammanhanget kan tilläggas att om en främmande stat begärt utlämning av en svensk medborgare på grund av att han bestuckit en offentlig tjänsteman i den staten, så kan man räkna med att, när utlämning vägras, ärendet över- lämnas till åklagare för prövning av förutsättningarna att väcka åtal för brottet i . Artikel 10.4 Artikelns första led innebär att konventionen inte påverkar de villkor för utlämning som uppställs i ländernas lagstiftning och i avtal dem emellan. Artikelns andra led är en motsvarighet till artikel 9.2. Det sägs att i de fall där ett krav på dubbel straffbarhet för utlämning upprätthålls, så skall kravet anses uppfyllt om det brott för vilket utlämning söks faller under konventionen. Vad som sägs ovan under artikel 9.2 äger tillämpning även här och några lagstiftningsåtgärder är inte påkallade. Artikel 11 I artikeln sägs att länderna skall underrätta generalsekreterare om vilken eller vilka myndigheter som skall vara behöriga att sända och motta framställningar om inbördes rättshjälp och utlämning samt delta i konsultationer om lämpligaste land för lagföring vid jurisdiktions- konflikter. Artikeln påfordrar inga lagstiftningsåtgärder. Vid ratificeringen får anges vilka svenska instanser som kan bli aktuella, t.ex. att framställningar om utlämning eller inbördes rättshjälp inom ramen för tvångsmedelslagen skall inges till . Artikel 12 Artikeln behandlar uppföljning av konventionsåtagandena, vilket anses vara en mycket viktig beståndsdel i arbete mot korruption. I oli- ka sammanhang har framhållits vikten av att länderna verkligen lever upp till de åtaganden som görs i konventionen. Ett program för systematisk uppföljning skall utarbetas av om mutor. I kom- mentaren refereras till de "terms of reference" beträffande uppföljning som gavs i rekommendationen . Utifrån detta är det troligt att huvuddragen i uppföljningsmekanismen kommer att vara att länderna först kommer att själva få redogöra för vilka åtgärder som vidtagits och för hur man anser sig leva upp till konventionsåtagandena. I nästa skede kommer länderna att bedöma varandra inbördes. Artiklarna 13 17 Artiklarna 13 och 14 behandlar formalia kring undertecknande och rati- fikation. Artikel 15 behandlar ikraftträdande. Konventionen skall träda i kraft efter det att fem av tio största exportländer, som till- sammans representerar av de tio ländernas totala ex- portvolym, har ratificerat den. Om konventionen inte har trätt i kraft kan de länder som så önskar förklara att den skall träda i kraft mellan de länder som gjort motsvarande förklaringar, se vidare avsnitt 7. Artiklarna 16 och 17 reglerar hur ändringar i konventionen kan genom- föras och hur ett land kan frånträda den. 5.5.4 Vissa andra frågor om korruption Innehavare av vetenskapligt uppdrag Som framgått av avsnitt 5.2.1 omfattar den krets av personer som kan göra sig skyldiga till mutbrott och i förhållande till vilka besticknings- brottet kan begås den som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för annan sköta rättslig eller ekonomisk angelägenhet eller självständigt handha kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av sådan angelägenhet eller uppgift, 20 kap. 2 § andra stycket 5 . Personkretsen är densamma som den som enligt 10 kap. 5 § kan göra sig skyldig till brottet trolöshet mot huvudman. Bestämmelsen omfattar t.ex. styrelseledamöter i bolag och andra juridis- ka personer, revisorer, mäklare, advokater som handhar annans rättsliga angelägenheter och ofta olika tekniska konsulter. Fråga har väckts huruvida den personkrets som brottet omfattar täcker alla de situationer där någon med förtroendeställning låter sig otillbörligt påverkas. Till har det sålunda inkommit förslag från och om ändring av den be- rörda bestämmelsen så att den omfattar också personer som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för annan sköta vetenskaplig ange- lägenhet. Som exempel härpå har det angetts att i sin be- dömning av om ett visst preparat är sådant att det motsvarar kraven för registrering som läkemedel kan uppdra åt en konsult att bedöma prepa- ratet. I ett sådant fall har det uppdagats att en konsult mottagit en större summa pengar för att avge ett positivt utlåtande om ett visst preparat. Denna situation täcks inte av nu gällande lagstiftning, vilket synes vara stötande för den allmänna rättskänslan. Det föreslås därför att 20 kap. 2 § andra stycket 5 kompletteras så att även innehavare av vetenskapligt uppdrag omfattas av mutansvaret. Avgörande för straffbeläggningen är här den förtroendeställning som mottagaren befinner sig i. Det framstår som klart att vetenskapliga upp- drag inte sällan har en utpräglad förtroendekaraktär. Det av och anförda exemplet vittnar om detta. Ett annat exempel kunde vara en forskare som får i uppdrag att vidta en utredning om vissa förhållanden att läggas till grund för ett företags satsningar på en ny produkt. Om forskaren tar emot ersättning från ett konkurrerande företag för att leverera en felaktig eller bristfällig analys torde detta vara en situation som bör omfattas av mutansvaret. Ytterligare en person- kategori värd att uppmärksamma i sammanhanget är de experter som bi- står landstingens läkemedelskommittéer vid beslut om inköp av läkemed- el. Den mutansvariga personkretsen bör därför utökas så att personer med vetenskapligt uppdrag omfattas. Detta behandlas i avsnitt 5.6.2. Totalförsvarspliktiga m.fl. genomfördes en ny lagstiftning om totalförsvarsplikt. I samband med det ersattes bl.a. lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigs- män, m.m. av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Härigenom utmönstrades bl.a. begreppet krigsman. En teknisk an- passning av mutbrottsparagrafen bör ske i anledning av detta. Denna ändring behandlas i avsnitt 5.6.7. 5.6 Ändringar i 5.6.1 Inledning Regeringens bedömning: De ändringar som föreslås i mutlagstift- ningen bör inskränka sig huvudsakligen till vad som är nödvändigt och önskvärt till följd av gjorda internationella åtaganden. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar. Några har dock förordat att det görs en samlad översyn av mut- reglerna. Skälen för regeringens bedömning: De intressen en kriminalisering av muta och bestickning avser att skydda kan sägas vara flera. Som ett grundläggande intresse framstår i den svenska lagstiftningen förtroende- relationen mellan en huvudman och hans eller hennes underordnade, att huvudmannen kan lita på att de underordnade utför sina uppgifter i hu- vudmannens intresse utan ovidkommande hänsyn. Detta återspeglas i lagstiftningen bl.a. genom att mottagare av muta har definierats som ar- betstagare. Vidare framhålls i förarbetena till den gällande lagstiftningen att även tredje man, dvs. allmänheten, bör skyddas mot korruptionens skadeverkningar i både offentlig och privat verksamhet. Ett samhälle med utbredd korruption är ett mindre effektivt och osäkrare samhälle. Till detta kommer att korruption kan snedvrida konkurrensen och alltså missgynna det fria handelsutbytet. Handel och annan ekonomisk verksamhet blir alltmer global. Inte minst i och med inträde i EU kan hävdas att det måhända är lika relevant med en uppdelning av mut- och bestickningsreg- lerna så att det skydd de ger till viss del har en internationell omfattning och till viss del är begränsat till nationella förhållanden. Å andra sidan kan allmänt sägas att ju mindre anknytning till ett visst skyddsintresse har, desto mindre anledning finns att här införa ett straffrättsligt skydd. Det kan också hävdas att de delar av reglerna som är begränsade till det nationella planet är konstruerade för specifikt svenska förhållanden, att de är baserade på noggranna avvägningar av omfattningen av det straffbara området och att de i vissa fall lämpar sig dåligt för att utan genomgripande systematiska förändringar göras till- lämpliga också på det internationella planet. Justitiekanslern, , Ekobrottsmyndig- heten och har framställt önskemål om en större över- syn av mutlagstiftningen, bl.a. därför att reglerna är svåröverskådliga. Institutet har särskilt framfört att det är angeläget att det genomförs en fördjupad analys av bestämmelsernas rättspolitiska funktion och tekniska uppbyggnad. har ifrågasatt om man inte i vissa avseenden borde gå längre än konventionsåtagandena och t.ex. i större utsträckning utvidga den personkrets som kan vara ansvarig för mutbrott. Eftersom det bl.a. med hänsyn till det ministermandat som föreligger i enligt vilket om möjligt skall ratificeras före utgången av inte är möjligt att nu genomföra en genom- gripande förändring av mut- och bestickningsreglerna, bör ingreppen i den svenska lagstiftningen begränsas till det som är nödvändigt och önskvärt som en direkt följd av de nu aktuella internationella åtagandena. Regeringen delar dock bedömningen att det torde behöva göras en mer generell översyn av mut- och bestickningsbrotten. Vissa åtaganden är begränsade till förfaranden som äger rum inom ra- men för affärsförhållanden. Det finns emellertid med hänsyn till de in- tressen reglerna har att skydda inte skäl att införa en sådan begränsning i den svenska lagstiftningen. Reglerna bör alltså även fortsättningsvis i sin helhet vara tillämpliga även på sådan korruptiva handlingar som inte syftar till att vinna affärsmässiga fördelar. Vid bedömningen av vilka lagändringar som bör göras har hänsyn också tagits till en av antagen deklaration mot mutor i internationella affärsförhållanden. 5.6.2 Vetenskaplig : Mutansvaret skall omfatta också den som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att genomföra en veten- skaplig eller motsvarande utredning eller att övervaka utförandet av en sådan. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Dock föreslogs det i promemorian också att motsvarande utvidgning av personkretsen skulle göras beträffande trolöshet mot huvudman. Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget. Vissa detaljsyn- punkter har dock framförts. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.5.4 konstateras att den mutansvariga personkretsen bör utvidgas till att omfatta också personer med vetenskapligt uppdrag. I promemorian föreslås att bestämmelsen i 20 kap. 2 § andra stycket 5 ändras så att även den som på grund av för- troendeställning fått till uppgift att för någon annan genomföra en veten- skaplig eller motsvarande utredning eller att övervaka genomförandet av en sådan utredning omfattas. Riksåklagaren har anfört att rekvisitet vetenskapligt är alltför oprecist och att ordet motsvarande knappast förebygger tvist om vad som utgör vetenskap. Regeringen är dock av den uppfattningen att den gjorda av- gränsningen är ändamålsenlig. Avgränsningen får tolkas mot bakgrund av den särskilda förtoendekaraktär som den aktuella bestämmelsen tar sikte på. I avsnitt 5.5.4 har getts exempel på personkategorier som kan komma att omfattas av ansvaret. Som ytterligare exempel kan anges en person som anlitats för att genomföra en geologisk undersökning i samband med gruvprospektering, samt en av domstol eller part anlitad sakkunnig, t.ex. barnpsykolog. Det kan överlämnas till de rättstillläm- pande myndigheterna att i varje enskilt fall avgöra om en uppdragstagare faller under definitionen i detta avseende. Lagrådet har i sitt yttrande efterfrågat en analys av vilken betydelse för den nya personkategorin det har att uppgiften skall ha erhållits på grund av förtroendeställning. Frågan behandlas i författningskommentaren. I promemorian, liksom i lagrådsremissen, upptas ett förslag om ut- vidgning av den personkrets som kan bli ansvarig för brottet trolöshet mot huvudman i 10 kap. 5 § . Förslaget avsåg personer som fått i uppdrag att genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, och behandlades i remissen närmast som en följdändring till förslaget att utvidga den mutansvariga kretsen med samma personkategori. Lagrådet har anfört att den föreslagna förändringen bör föregås av en mer ingå- ende analys och har mot bakgrund härav, hävdat att ändringen bör anstå till dess en sådan analys hunnit genomföras. Regeringen accepterar den bedömningen. Frågan om utvidgning av den personkrets som kan bli ansvarig för trolöshet mot huvudman får därför tas upp i annat lämpligt sammanhang. 5.6.3 Mutor till tredje man Regeringens förslag: Mut- och bestickningsansvaret skall omfatta också förmåner som är avsedda att tillfalla eller tillfaller annan än den vars tjänsteutövning gärningen avser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte haft några invändningar. Riksåklagaren och har framfört önskemål om förtydliganden i olika avseenden. har särskilt framfört att ett klarläggande behövs av omfatt- ningen av straffansvaret, t.ex. när det gäller bidrag till politiska partier. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelserna för innehållet i korruptionsprotokollet, korruptionskonventionen och OECD- konventionen innefattar instrumenten åtagande att straffbelägga även den situationen att förmåner tillfaller annan än tjänstemannen själv. Detta har i EU-instrumenten på den passiva sidan konstruerats så att mutbrott de- finieras som "varje avsiktlig handling som utförs av en tjänsteman för att, direkt eller genom tredje man, för egen räkning eller för tredje mans räk- ning, begära eller ta emot förmåner...". Bestämmelsen har sin motsvarig- het på den aktiva sidan, bestickningsbrottet. Detta sägs i den förklarande rapporten till korruptionsprotokollet innefatta förmåner t.ex. till en ma- ke/maka, partner, en nära vän eller ett politiskt parti eller annan organisa- tion. Motsvarande konstruktion finns, när det gäller bestickning, i OECD- konventionen. I kommentaren sägs att förfarandet skall vara brottsligt va- re sig förmånen ges till tjänstemannen själv eller till vilken annan fysisk eller juridisk person som helst. Som framhållits i avsnitt 5.5.1 under artikel 2 är rättsläget inte alldeles klart i fråga om i vilken utsträckning det straffbara området omfattar för- måner till andra än funktionären själv. Eftersom korruptionsprotokollet, korruptionskonventionen och innehåller entydiga åtaganden på denna punkt, finns det behov av att införa en uttrycklig be- stämmelse för dessa fall. Detta torde enklast kunna göras genom tillägg till 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 § första stycket , där det anges att förmånen kan vara avsedd att tillfalla funktionären själv eller någon annan. Därigenom markeras att förmånen inte behöver vara destinerad till funktionären själv eller någon funktionären närstående, för att en mut- eller bestickningssi- tuation skall anses föreligga. Det torde vara oklart om straffansvaret omfattar sådana situationer där förmånen tillfaller andra än funktionärens familj eller nära anförvanter. Straffansvaret bör således omfatta även fall där förmånen lämnas bl.a. till en organisation eller annat organ med vilken funktionären kan kopplas samman och förmånen därför betraktas som en muta eller annan otillbörlig belöning med avseende på funktionärens tjänsteutövning. Ett exempel kan vara att funktionären får klart för sig att ett större ekonomiskt bidrag kommer att lämnas till en förening i vilken han har ett direkt intresse, förutsatt att han handlar på ett visst sätt vid sin tjänste- utövning. Lagrådet anför i sitt yttrande att försiktighet måste iakttas så att inte bestämmelserna inkräktar på medborgarnas frihet att sluta sig samman för allmänna syften. Regeringen instämmer givetvis i denna slutsats. Genom kravet på att förmånen, för att vara straffbar, skall vara otillbör- lig, torde dock någon risk för en sådan effekt av straffbestämmelsen inte föreligga. Lagrådet framhåller vidare att allmänna bidrag från medborg- arna till politiska partier måste anses ligga inom ramen för sedvänjan, även om de syftar till att politikerna skall genomföra en politik som bi- dragsgivaren sympatiserar med, och kan inte anses generellt otillbörliga. Regeringen instämmer i bedömningen att sedvanliga bidrag till politiska partier inte skall träffas av straffansvaret. Detta har också varit utgångspunkt i förhandlingarna om de nu aktuella instrumenten. Den föreslagna ändringen behandlas närmare i författningskommen- taren, där också hänsyn tas till synpunkter och önskemål från remiss- instanserna. 5.6.4 Vissa EU-funktionärer Regeringens förslag: Mut- och bestickningsansvaret skall omfatta också förmåner till EG-kommissionärer, samt do- mare i och Revisionsrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan under avsnitten 5.5.1 och 5.5.2 innefattar åtagandena i EU:s korruptionsprotokoll och i korruptionskonventionen att medlemsstaternas regler om mutbrott och bestickning görs tillämpliga också på bestickning och mutande av EU- parlamentariker, EG-kommissionärer och ledamöter av . Även om det inte är något krav för del, bör reglerna göras till- lämpliga också på ledamöterna av Revisionsrätten. Som framhållits i avsnitt 5.5.1 ovan är det något oklart om EU-parla- mentariker och EG-kommissionärer omfattas av den nuvarande lagstift- ningen. Det är inte heller klart hur det förhåller sig med domarna i EG- domstolen och Revisionsrätten. För att skall uppfylla åtagandena bör därför straffansvaret beträffande dessa personkategorier klargöras. Detta bör göras genom ett tillägg till 20 kap. 2 § andra stycket brottsbal- ken. 5.6.5 Utländska parlamentariker, ministrar m.fl. Regeringens förslag: Det görs straffbart att besticka utländska parla- mentsledamöter och ministrar, liksom utländska motsvarigheter till den personkategori som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1 brotts- balken. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. förordar att man , inom ramen för en generell översyn av bestämmelserna, överväger ett vidmakt- hållande av kongruensen mellan besticknings- och mutbrottet på så vis att även de aktuella personkategoriernas tagande av muta straffbeläggs. Skälen för regeringens förslag: Vissa av de internationella åtaganden som behandlats ovan tar upp frågan om huruvida utländska parlamentar- iker skall omfattas av mut- och bestickningsansvaret. I FN:s deklaration mot mutor i internationella affärsförhållanden åtar sig medlemsstaterna bl.a. att kriminalisera bestickning av utländska offentliga tjänstemän. Det framhålls att kriminaliseringen kan omfatta bl.a. olika former av bestick- ning av valda representanter i ett annat land. Åtagandet är således inte formellt bindande härvidlag. I åtar sig länderna bl.a. att straffbelägga bestick- ning av valda personer som innehar en lagstiftande, administrativ eller rättslig tjänst, se avsnitt 5.5.3.