prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Källsortering framhålls i propositionen som ett viktigt medel för att kunna ta hand om avfall på ett riktigt sätt så att förbränning och deponering upphör av osorterat avfall. Deponering av avfall och material som kan nyttiggöras är ett slöseri med naturresurser som i längden inte är hållbart och acceptabelt. I stället för att deponeras skall avfall och material så långt som möjligt behandlas med hänsyn till sina egenskaper och på ett sätt som inte stör eller skadar miljön. Omhändertagandet skall ske på ett sätt som gör det lättare att utvinna material och energi samt närings- och mullämnen. Avfall till förbränning och deponering skall vara sorterat. Framtidens avfallshantering skall inte bindas vid en enda teknisk lösning. I regeringens skrivelse 1994/95:120, Miljön Vårt gemensamma ansvar, framhålls bl.a. att producentansvaret är ett viktigt styrmedel för att minska avfallsmängderna och behovet av deponering. Möjligheterna att genom ekonomiska styrmedel skapa bättre förutsättningar för ökad resurshushållning och minskad belastning på miljön skall övervägas. I skrivelsen framhålls också vikten av att öka sorteringen av avfallet i olika materialspecifika fraktioner. Härigenom skapas bättre förutsättningar för ett slutligt omhändertagande av avfall och restprodukter, som innebär bl.a. resursbesparing och bättre hantering från miljösynpunkt. Avfall och restprodukter från industri och hushåll bör i än högre grad nyttiggöras som insatsprodukter vid tillverkning av nya varor och produkter. Energiutvinning bör ske för vissa avfallsslag. Det framhålls slutligen att deponering av återvinningsbart avfall inte är förenligt med principerna för ett kretsloppssamhälle och att mängderna avfall avsevärt bör minska jämfört med dagens situation. I regeringens skrivelse 1996/97:50, På väg mot ett ekologiskt hållbart samhälle, poängteras näringslivets avgörande roll i utvecklingen mot ett hållbart samhälle genom möjligheterna att kretsloppsanpassa produktionsprocesserna, utveckla nya miljöanpassade produkter, minska mängden avfall och reducera avfallets farlighet. I regeringens proposition 1996/97:172, Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla, lämnar regeringen förslag och åtgärder inom avfallsområdet som innebär genomgripande förändringar mot en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad avfallshantering. Propositionen är behandlad av (bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) och förslagen är införda i avfallslagstiftningen. Förändringarna innebär bl.a. krav på att brännbart avfall skall hållas åtskilt från annat avfall samt ett förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall . Vidare gäller ett förbud mot deponering av organiskt avfall generellt . Därutöver avser regeringen att införa ett förbud mot deponering, förbränning och fragmentering av uttjänta elektriska och elektroniska produkter som inte hanterats av godkänd förbehandlare. Ett sådant förbud kommer att träda i kraft i samband med att producentansvar för dessa produkter införs. Sammantaget räknar regeringen med att åtgärderna tillsammans med en avfallsskatt kommer att leda till att stora delar av det avfall som deponeras kommer att nyttiggöras genom att material återvinns och används på nytt och genom att energiinnehållet tillvaratas. Undantas gruvavfallet kommer uppskattningsvis av den mängd avfall som deponeras att kunna utnyttjas . I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål föreslår regeringen, som delmål under miljökvalitetsmålet grundvatten av god kvalitet, att samtliga avfallsdeponier bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Vidare föreslås, under miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö, att den totala mängden avfall och avfallets farlighet skall minska samt att avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Regeringen ställer också upp följande riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar material- och energianvändning: Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden. Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. 4.2 Avfallshanteringen deponeras ungefär avfall , fördelat på hushållsavfall och annat konventionellt avfall och branchspecifikt avfall. Dessutom deponerar gruvindustrin ca gråberg och avfallssand. Antalet anläggningar som tar emot avfall uppgår till ca 700 stycken, varav 280 är deponier för konventionellt avfall, 300 är deponier för branschspecifikt avfall och 120 är s.k. slamtippar. På moderna anläggningar för omhändertagande av konventionellt avfall bedrivs emellertid inte bara deponeringsverksamhet. Där förekommer också en rad andra aktiviteter såsom sortering, separering, förbehandling, behandling, förädling, stabilisering och lagring av inkommande avfall. Trots alla dessa aktiviteter deponeras ändå av det avfall som kommer till anläggningarna för konventionellt avfall. 4.3 Miljöskyddslagstiftning 4.3.1 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Tillståndsplikt enligt 9 kap. (SFS 1998:808) gäller i princip för anläggningar där avfall deponeras. Enligt 9 kap. får regeringen föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan gjorts släppa ut eller lägga upp avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vatten, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Tillstånd enligt krävs för att lägga upp fast avfall om åtgärden har beteckningen A eller B i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899), se 2 § denna förordning. Uttrycket deponering används i förordningen vad gäller kriterier för tillståndsgivning. Om den mängd avfall som tillförs en anläggning överstiger och deponeras eller behandlas på annat sätt än genom biologisk metod eller genom förbränning prövar frågan om tillstånd för anläggningen. Överstiger avfallsmängden ansvarar miljödomstol för tillståndsprövningen. Samtliga typer av avfall omfattas av angiven tillstånds- respektive anmälningsplikt (se avdelning 90.004 i bilagan till förordningen). Detta innebär bl.a. att deponering av slam, som äger rum på särskilda s.k. slamtippar, omfattas av prövningsplikten enligt miljöskyddslagstiftningen. Vad beträffar farligt avfall gäller dock prövningsplikt oavsett vilken mängd sådant avfall som är avsedd att tas emot för deponering på en anläggning. Miljödomstol prövar en ansökan om den tillförda mängden sådant avfall är , medan är prövningsmyndighet i övriga fall (se avdelning 90.006 i bilagan till förordningen). som deponerar avfall från den egna produktionen kan det förekomma att ett separat tillstånd enligt miljöskyddslagstiftningen för deponering finns. Det är dock vanligast att tillstånd för sådant omhändertagande av eget industriavfall ingår som en del i tillståndsbeslutet för verksamheten. , länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet. På avfallsområdet ombesörjer i praktiken kommunerna huvuddelen av tillsynen. 4.3.2 Avfall och producentansvar 15 kap. ställer krav på dem som hanterar avfall. Kraven riktar sig till både kommuner, producenter och enskilda och innebär att avfall skall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Varje kommun skall svara för att hushållsavfallet inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning för återvinning eller bortskaffande i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljö som enskilda intressen. Kommunens skyldighet avser i detta fall endast hushållsavfall och under förutsättning att avfallet inte omfattas av lagstadgat producent-ansvar. Kommunerna har en möjlighet att utvidga den kommunala renhållningsskyldigheten till att avse även annat avfall. Denna möjlighet kommer dock endast att gälla för farligt avfall. 4.4 Avfallet inom EU för avfall utgörs av ett antal riktlinjer som innebär att medlemsländerna bör: minska mängden och stimulera ren teknologi, återanvända och återvinna samt förbättra bortskaffande, åstadkomma en säker transport av farligt avfall och farliga produkter samt påskynda återställningen av förorenade områden. Återanvändning och återvinning av avfall skall uppmuntras. Med återvinning menas även avfallsförbränning som innebär att den utvunna energin utnyttjas. Deponering ses som en sista utväg i avfallshanteringen. En övergripande strategi för avfallsarbetet inom gemenskapen är att medlemsländerna skall sträva efter att vara självförsörjande med anläggningar för bortskaffande av avfall och att avfallet bortskaffas på den anläggning som ligger närmast. Rådet antog en reviderad avfallspolitisk resolution där bl.a. producentansvaret som princip slås fast. Vidare görs en differentiering av prioriteringen av återvinnings-åtgärder, varvid materialåtervinning skall prioriteras framför energiutvinning när så är miljömässigt motiverat. Utgående från riktlinjerna har ett antal direktiv och förordningar som rör avfall antagits. Syftet med dessa är att EU-länderna skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserade konkurrensförutsättningar vad gäller avfall. kom det s.k. ramdirektivet, rådets direktiv /442/EEG av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 47). Det innehåller övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall, definitioner på vissa begrepp inom avfallsområdet, bestämmelser om att varje land skall ha en avfallsplan, bestämmelser om tillståndsplikt för avfallsanläggningar m.m. För att ytterligare precisera vad som menas med avfall har kommissionen genom beslut 94/3/EG (EGT L 5, , s. 15) antagit en förteckning över avfall som benämns "Europeiska avfallskatalogen". Katalogen, som är bindande för medlemsländerna, skall underlätta en gemensam tolkning av vad som är avfall samt vara underlag för statistik. Definitioner på farligt avfall samt bestämmelser om behandling och transporter av sådant avfall finns i rådets direktiv /689/EEG av om farligt avfall (EGT L 377, 31.12.1991, s. 20), ändrat genom rådets direktiv /31/EG (EGT L 168, , s. 28). Direktivet om farligt avfall genomfördes i svensk rätt genom förordningen (1996:971) om farligt avfall. Utöver nämnda direktiv finns regler för användning av avloppsslam i jordbruket, avfallstransporter, återvinning av förpackningar, förbränning av farligt avfall m.m. Kommissionen har lämnat ett förslag till direktiv om deponering av avfall, KOM(97) 105 slutligt. Rådet antog en gemensam ståndpunkt i frågan. Den gemensamma ståndpunkten innehåller bl.a. krav på att dela in deponier i tre klasser, krav på förbehandling (inklusive sortering) av avfall innan deponering samt krav på nationella åtgärder för att minska mängden organiskt avfall som deponeras. De nationella åtgärderna skall anmälas till kommissionen som skall följa utvecklingen. Senast efter direktivets ikraftträdande skall enligt den gemensamma ståndpunkten mängderna ha reducerats , efter ikraftträdandet och efter ikraftträdandet av den deponerade mängden . Ett slutligt antagande av direktivet väntas . 4.5 Andra styrmedel för minskad deponering av avfall 4.5.1 Producentansvar gäller producentansvar med uppsatta insamlingsmål för ett antal varor och förpackningar, bl.a. glas, papper, aluminiumburkar och däck. infördes producentansvar för bilar. Ytterligare produkter, exempelvis elektriska och elektroniska produkter, kommer med stor sannolikhet att omfattas av ett producentansvar. Producenterna, som har fysiskt och ekonomiskt ansvar för att målen nås, har gått samman i ett antal materialbolag. Kommunerna är inte längre formellt ansvariga för tidningar eller förpackningar som hushållen sorterat ut för bortforsling av ansvariga producenter. För varor och förpackningar som hushållen lägger bland soporna har kommunen fortfarande kvar sitt ansvar för transport, återvinning och bortskaffande enligt 15 kap. . Återvinningsmålen enligt producentansvaret varierar från till . Regeringen har dock beslutat om att öka kraven . 4.5.2 Naturgrusskatt infördes en skatt på per ton naturgrus som utvinns ur grustäkter, se lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus. Naturgrusskatten bör leda till ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och vallkonstruktioner, täckning m.m. där avfallen kan ersätta naturgrus. Det gäller exempelvis sorterad sopslagg, inerta avfall från byggen och rivningar, vissa avfall från gruv-, järn- och stålindustrin och liknande restprodukter som i regel deponeras. 4.5.3 Hantering av uttjänta varor Regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt samhälle - ett ansvar för alla, som i allt väsentligt antagits av (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) är bl.a. baserad på , i vilken föreslår mål och åtgärder för en förbättrad avfallshantering. I propositionen föreslås bl.a: Ett bättre omhändertagande av avfall skall uppnås genom att avfallet sorteras. Sorteringen bör ske redan vid källan. Ett generellt förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall . Ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall . Att miljökraven för deponeringsanläggningar bör höjas och kraven differentieras beroende på det deponerade avfallets farlighet. Att tillstånd skall krävas för alla yrkesmässiga transporter av avfall. 4.5.4 Allmänna råd för deponering har utarbetat förslag till Allmänna råd om avfallsdeponering. Regeringen beslutade att medge att råden får ges ut. har för avsikt att ge ut de allmänna råden . Råden är formulerade med en strategi som utgår från svensk praxis och policy samt från kommissionens förslag till deponeringsdirektiv. Strategin innebär att deponering skall bedrivas så att upplaget snabbt blir biologiskt och fysiskt stabilt. Därmed kan den färdigutnyttjade deponiytan efter förses med en hållbar och tät sluttäckning som inte skadas av sättningar. Förutom krav på bottentätning ställs krav på säker topptätning. Organiskt avfall såsom slam, livsmedel, bark och grönavfall bör enligt verket inte längre deponeras, liksom inte heller sättningsbenägna och brännbara avfall av papp, kartong, wellpapp, trä och dylikt. Måste sådant avfall deponeras bör det förbehandlas så att dess lakbarhet och sättningsbenägenhet reduceras. För att kunna differentiera kraven med hänsyn till vilka risker olika avfall utgör för hälsa och miljö föreslår att deponierna delas in i tre klasser: Klass 1 skall omfatta ett litet antal upplag som i huvudsak tar emot farligt avfall och där riskerna för skador på hälsa och miljö är höga. Klass 2 skall vara upplag som i huvudsak tar emot konsumtions- och produktionsavfall och där riskerna för skada på hälsa och miljö är medelhöga. I denna klass kommer sannolikt större delen av befintliga avfallsdeponier att ingå. Klass 3 utgör upplag som i huvudsak tar emot lågt förorenat avfall och där riskerna för skada på hälsa och miljö är låga. 4.5.5 Avfallsplanering Enligt 15 kap. skall varje kommun ha en renhållningsord- ning som innehåller kommunens föreskrifter om avfallshanteringen och en avfallsplan. Planen skall innehålla uppgifter om alla avfall i kommunen. Den skall också innehålla en inventering av gamla avfallsupplag och en bedömning av miljörisken för varje sådant upplag. Avfallsplaneringen ger god överblick över avfallshanteringen och lägger fast riktlinjer för hur avfallets mängd och farlighet skall minska. Planeringen har blivit ett viktigt hjälpmedel i kommunernas miljöarbete och för att få invånarna att medverka i källsortering och liknande aktiviteter. Regeringen har i en skrivelse till (skr. 1998/99:63) utarbetat en ny nationell avfallsstrategi, vars syfte är att ge en samlad bild av nationell policy samt hantering av avfall. 4.5.6 i åtog sig att arbeta för en hållbar utveckling i enlighet med handlingsprogrammet med det övergripande målet att hindra överbefolkning, miljöförstöring och rovdrift på jordens naturresurser. Det är ett arbete som inte bara berör stat, kommuner och myndigheter utan alla individer i samhället. Det lokala Agenda 21-arbetet, som till stor del vänder sig till enskilda människor, sker ute i kommunerna. Agenda 21-arbetet skall genom upplysning och goda exempel få människor att iaktta en livsstil där omtanke om miljön, hushållning med naturresurser, kretsloppstänkande och hållbar samhällsutveckling blir ledstjärnor. får invånare och företag information om avfallsminimering, återvinning, källsortering och avfallsbehandling. Arbetet bör leda till att mindre mängder avfall deponeras. 4.5.7 Behandlingsavgifter Differentierade behandlingsavgifter tas ut när avfallet lämnas till omhändertagande. Avgifterna kan variera mellan per ton. och sorterade fraktioner får en lägre avgift än osorterat avfall och specialavfall. De dyraste avfallen kan kräva både sortering och förbehandling innan de kan deponeras. De differentierade avgifterna syftar till att motivera avfallslämnaren till avfallsminimering och källsortering så att han undgår den högre avgiften. Differentierade behandlingsavgifter är vanligt förekommande. 4.5.8 Renhållningstaxor De avgifter som tas ut av hushållen, indirekt via bostadsföretag eller direkt av villaägare, fastställs i en renhållningstaxa. Avgiften får enligt 27 kap. sättas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för renhållningen. Inget hindrar dock kommunen från att ta ut avgiften på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljövänlig avfallshantering stimuleras. För flerbostadshus tillämpas normalt en taxa som innebär att bostadsföretaget och dess lägenhetshushåll enbart betalar för det antal sopbehållare av en viss volym som hämtas eller töms. Härigenom får abonnenten ett ekonomiskt incitament till att källsortera återvinningsbara material och lämna dessa separat i stället för att blanda materialen med soporna. Villahushåll är i regel hänvisade till årsabonnemang som innebär att en sopbehållare av en viss volym töms var eller oavsett om den är full eller inte. Veckotömning var tidigare normalt i tätort medan 14-dagarshämtning var vanligast i glesbygd. Numer är det vanligt med 14 dagarshämtning även i tätorter. Hushåll, som hemkomposterar matavfall eller i övrigt har liten sopmängd, kan ofta få glesare hämtning till en lägre avgift. Härigenom får de ett incitament att minska sopvolymen. I villahushåll finns dock alltid risken att glesare hämtningsintervall leder till att samma sopvikt får hämtas i en mer packad sopbehållare. För att ge avfallslämnaren motiv att också minska sopvikten har ett antal kommuner infört viktbaserade taxor. Sopbilarna utrustas då så att de kan väga de sopor som hämtas hos varje abonnent. var först i landet med en vikttaxa och har till följd av vägningen noterat en minskad sopvikt från villahushåll . har hemkompostering och återvinning ökat. De som inför vikttaxan tillämpar den i första hand på villaabonnenter. Där anses den vara ett effektivt styrmedel genom att hushållen via sin sopräkning regelbundet kan informeras om hur de lyckats minska sin sopmängd och vilken ekonomisk besparing de gjort. 4.5.9 Industrins miljöpolicy För industrin blir avfallshantering och miljöskydd en allt viktigare strategisk fråga och många företag vill skapa en tydlig miljöprofil. Miljöfrågorna ses som en betydelsefull konkurrensfaktor och företagen inser betydelsen av att avfall främst bör hanteras miljö- och resursmässigt riktigt och inte nödvändigtvis till lägsta kostnad. Denna utveckling drivs ofta på av de anställda som med god arbetsmiljö inkluderar förmånen att tillhöra ett företag med god ordning på miljö- och avfallsfrågorna. Det blir också vanligare att inköpare begär opartiska redovisningar från säljaren hur denne löser sina miljö- och avfallsfrågor. 4.6 Avfallsskatt i andra EU-länder Avfallsskatt i någon form finns i , , , , , , , och . Det kan även påpekas att infört en avfallsskatt. I samtliga länder inriktas skatten mot deponeringsanläggningar, utom i de tyska delstaterna där det är mängden farligt avfall som uppkommer som är föremål för beskattning. I , , och omfattas även förbränning. I gäller skatteplikten även för avfallsförbränning och annan behandling, men skatten tas då endast ut för specialavfall och farligt avfall. I , , , och undantas hela eller delar av det branschspecifika industriavfallet. I befrias allt avfall som inte omfattas av kommunernas insamlingsordning vilket i regel innebär att även branschspecifikt industriavfall befrias. tar ut en avgift på per ton för branschspecifikt industriavfall i jämförelse med för hushållsavfall. tillämpar en skatteväxling mellan avfallsskatt och arbetsgivaravgift som i princip innebär att industrins totala kostnader inte ökar på grund av avfallsskatten. Skattesatserna varierar kraftigt. Från per ton för branschspecifikt avfall i till för specialavfall i . I är skattesatsen per ton för avfall som deponeras, i och i . Intäkterna tillfaller staten i , , och utan föreskrifter om hur intäkterna skall användas. I övriga länder används intäkterna helt eller delvis till vissa miljöåtgärder. 5 Behovet av en avfallsskatt Regeringens förslag: En skatt skall införas på avfall som deponeras. Skatten skall omfatta såväl konventionellt avfall som industrins branschspecifika avfall. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , , , , , , , Sydvästra , Avfallsaktiebolag, Samarbete om skånskt avfall, och Företagens Uppgiftslämnardelegation avstyrker förslaget. Ett skäl som anges är att andra, mer effektiva, styrmedel finns beslutade eller är planerade. Dessa styrmedel bör tillämpas och utvecklas innan en skatt införs. motsätter sig förslaget om inte avfallsförbränning i skattehänseende jämställs med deponering. Enligt föreningen är det en för stor del av avfallet som går till förbränning. Detta löses inte genom utredningens förslag som leder till att avfallsförbränningen inte minskar i relation till återanvändning och återvinning. anser att industrins branschspecifika avfall helt bör undantas från lagens tillämpningsområde. framför att branschspecifikt avfall från stålbranschen inte bör omfattas av lagen, Skogsindustrierna att dess industris branschspecifika avfall inte skall beskattas och Byggentreprenörena att avfallsskatten inte skall gälla för bygg- och rivningsavfall. Flera remissinstanser, däribland , , , , kommun och anser att skatten skall utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka till avfallsbranschen för miljöförbättrande åtgärder. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 4.2 är deponering det helt dominerade sättet att ta hand om avfall. En starkt bidragande orsak härtill är att det i är billigt att göra sig av med avfallet på detta sätt. Detta medför i sin tur att det i många fall saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt. Enligt regeringens bedömning kan en avfallsskatt förbättra den situationen och göra återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder lönsamma. Skatten bör också bidra till att avfallsmängderna minskar. Även om andra styrmedel verkar i samma riktning är det regeringens uppfattning att en avfallsskatt behövs för att skapa förutsättningar för ett acceptabelt omhändertagande av vårt avfall. Såväl hushållsavfall och annat konventionellt avfall som industrins branschspecifika avfall bör omfattas av skatten. Att enbart beskatta konventionellt avfall skulle ge en olycklig fokusering på detta avfall. Dessutom är potentialen för att på olika sätt utnyttja det branschspecifika avfallet i många fall stor bara de ekonomiska förutsättningarna ändras. Att generellt undanta det branschspecifika avfallet bör därför inte komma i fråga.