prop · GM03105 · 1999-01-01 00:00:00 — Målsättningen med ökat samarbete mellan förskola, skola och fritidshem är ett led i att stödja det livslånga lärandet. Den grundläggande utbildningen omfattas nu av tre läroplaner, från förskolan till och med gymnasieskolan samt den kommunala och statliga vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i var- andra och bygger på en likartad syn på barns och ungas utveckling och lärande. De stödjer också ett helhetsperspektiv i syfte att ta till vara såväl intellektuell förmåga som fysisk, praktisk, emotionell, skapande och so- cial förmåga hos eleverna. En helhetssyn på eleven förutsätter en sam- verkan mellan alla i elevens närhet. Det omgivande samhället bestående av bl.a. kultur, fritid och möjlighet till socialt umgänge är mycket viktiga faktorer för att skolan skall lyckas med sitt uppdrag. Kontakten med elevens vårdnadshavare är särskilt betydelsefull när det gäller en elev med funktionshinder. Föräldern/vårdnadshavaren är också nyckeln till den samverkan med andra berörda som är så viktig för vissa elever, t.ex. med barn- och ungdomshabiliteringen, den pedagogiska hör- selvården eller barn- och ungdomspsykiatrin. 4.1 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och lands- ting Den gällande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting bör så långt möjligt gälla också för elever med funktionshinder. Det innebär en ansvarsfördelning där kommunerna ansvarar för att alla barn och ungdomar erbjuds utbildning, landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård, t.ex. habilitering och staten svarar för lagstiftning, tillsyn, upp- följning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser samt har ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. De undantag som görs från denna grundläggande ansvarsfördelning bör vara tydliga och väl motiverade. Statlig finansiering eller statlig drift inom ramen för det kommunala åtagandet bör endast komma i fråga om elever med funktionshinder inte kan ges en likvärdig utbildning med stöd av statens i övrigt förekommande styrning av skolan, exempelvis när det gäller döva och hörselskadade barn som har behov av undervisning på teckenspråk. I sammanhanget kan nämnas att det finns runt 800 elever i specialskolan. Vid den riksrekryterande gymnasieutbildningen för elever med funktionshinder som bedrivs med statligt stöd finns knappt 600 elever. Detta kan jämföras med att antalet elever i grundsko- lan och gymnasieskolan och motsvarande skolformer uppgår till cirka 1,3 miljoner. går 70 av de specialdestinerade statliga anslagen för elever med funktionshinder till att finansiera enskilda elevers utbildning samt i vissa fall till boende och habilitering i anslutning till boendet. En mindre andel av medlen går till att erbjuda stöd och kompetensutveckling till kommunerna. Det finns elever med funktionshinder i den kommunala skolan som inte alls får del av statligt stöd. Elever med grav språkstör- ning är ett exempel på ett sådant område där statens insatser främst in- riktats på att bekosta enskilda elevers utbildning som många av dessa elever återfinns i den kommunala skolan. Mot bakgrund av princi- pen att elever med funktionshinder, i likhet med övriga elever, skall kunna bo hemma och erbjudas en skolgång i närheten av hemmet anser regeringen att en större andel av dessa medel bör användas till att stödja kommunerna för att öka deras förutsättningar att tillgodose behoven av anpassad utbildning för elever med funktionshinder. Det statliga åtagan- det bör framöver i högre grad styras mot att hjälpa kommunerna att möta behoven hos elever med funktionshinder i sin skola och i mindre grad mot att finansiera enskilda elevers utbildning. Den framtida ansvarsfördelningen bör vara långsiktigt hållbar. Den bör därför vara så renodlad som möjligt så att krav på återkommande om- prövningar kan undvikas. En tydlig ansvarsfördelning skapar dessutom bättre förutsättningar för den samverkan mellan olika aktörer som är nödvändig för att elever med funktionshinder skall kunna ges en skolsitu- ation som uppfyller kraven. Det statliga specialpedagogiska stödet som en tydlig ansvarsfördelning måste eftersträvas är det spe- cialpedagogiska stödet för elever med ovanliga eller komplexa funk- tionshinder ett exempel på ett område där staten och kommunerna har ett delat ansvar. Det är inte rimligt att kommunerna skall klara av att bygga upp den kunskap som krävs för att tillgodose så speciella behov utan stöd från staten. När nu ytterligare steg tas mot en integration av synskadade elever med flerfunktionshinder är det viktigt att klargöra att staten även i fortsättningen har ett stort ansvar för att stödja kommunerna. Det statliga specialpedagogiska stöd som erbjuds kommunerna genom i skolan () är uppbyggt kring olika grupper av funktionshinder, vilket är en modell som visat sig svår att förändra utifrån nya och ibland förändrade behov. Den framtida specialpedagogiska stödorganisationen bör mot bakgrund av detta vara betydligt mer flexibel, bl.a. genom att organisationen formas utifrån en samverkan mellan staten och kommunerna. För att den skall kunna både anpassas till och stimulera utveckling bör den dessutom kopplas närmare andra utvecklingsfrågor som rör skolan i stort. Teckenspråkig miljö motiv för specialskolor Möjligheten att kommunicera med andra har avgörande betydelse för alla barns emotionella och kognitiva utveckling. För döva och vissa hörsel- skadade är teckenspråket barnets första språk. Teckenspråkets betydelse för dessa barn är väl dokumenterad. Teckenspråkets status som eget språk fastslogs genom att det i läroplanen för specialskolan fastställdes att teckenspråk är förstaspråk för döva. I kommunikation med vissa dövblinda används taktilt teckenspråk, där tecken läses med händerna. För dessa grupper av elever är möjligheterna till en teckenspråkig miljö en nödvändig förutsättning för delaktighet och gemenskap, vilket får till följd att undervisning behöver bedrivas i särskilda skolor eller i särskilda undervisningsgrupper. Denna ståndpunkt återfinns även i som ett undantag från huvudprincipen att utbildning för elever med funktionshinder skall erbjudas utbildning inom den ordinarie skolorganisationen. Att flytta fram positionerna De förslag och bedömningar som redovisas i denna proposition skall, som nämnts inledningsvis, ses som ytterligare ett steg i målsättningen om en skola för alla elever. I kapitel 5 redovisas åtgärder som riktas både mot en bredare grupp elever och åtgärder som inriktas mer specifikt mot elever med funktionshinder. Kapitel 6 och 7 innehåller förslag och be- dömningar som rör specialskolan och riksrekryterande gymnasie- utbildning för ungdomar med funktionshinder. Dessa målgrupper är mycket små jämfört med den grupp elever med funktionshinder som finns inom den ordinarie utbildningen. Ambitionen är dock att förslagen skall medföra att en större andel elever, jämfört med , skall nås av insatser från den utökade resurscenterverksamheten. Det bör i sammanhanget framhållas att de förändringar som föreslås skall följas upp och utvärderas, såväl utifrån elevperspektiv som utifrån organi- satoriska, verksamhetsmässiga och ekonomiska konsekvenser. Förevarande proposition innehåller således såväl satsningar och ompri- ortieringar inom nuvarande kostnadsram, som nya satsningar i form av kompetensutveckling av lärare och övrig personal i skolan. Några frågor kräver ytterligare beredning eller utredning, däribland utformningen av en stödorganisation i specialpedagogiska frågor och läromedel för elever med funktionshinder. I sammanhanget bör nämnas att såväl (dir. 1997:54) som (dir. 1998:59) kommer att analysera och lägga fram förslag inom områden som har betydelse för gruppen ele- ver med funktionshinder. (dir. 1995:67) har dessutom genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen. En viktig fråga som väckts av flera remissinstanser är om skollagens bestämmelser i tillräcklig utsträckning skyddar elevens rättigheter till stöd m.m. I uppdraget till den tillsatta kommittén som skall göra en översyn av skollagen (dir. 1999:15) ingår bl.a. att analysera hur ter- merna elevs rätt respektive kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs. 5 En flexibel skola - ansvar och samverkan I föregående kapitel har regeringen konstaterat att det krävs flera samver- kande åtgärder inom olika verksamhetsområden för att den svenska sko- lan i verklig mening skall bli en skola för alla. Elever med funktionshin- der bör så långt möjligt erbjudas undervisning inom ramen för skolans ordinarie organisation, såväl inom den obligatoriska som den frivilliga skolan. Genom att utnyttja den organisatoriska frihet som finns ges helt andra möjligheter att erbjuda eleverna en skolsituation anpassad efter den enskildes behov och förutsättningar . En sådan organisa- tion hör ofta ihop med ett förändrat arbetssätt som bygger på en nära samverkan mellan lärarna i arbetslag. Ett antal kommuner i landet har inrättat samordningssfunktioner för frågor om elever i behov av särskilt stöd. redovisar goda erfarenheter från kommuner med en sådan funktion. Regeringen ser också mycket positivt på denna utveckling. En samordningsfunktion bör bland annat erbjuda vägledning till elever, föräldrar och skolpersonal om vilka resurser som finns på regional och statlig nivå. Samordningsfunktionen kan också ha en viktig roll i samband med kommunens arbete med skolplan, resursfördelning, uppföljning och utvärdering samt kvalitetsredovisningarna. 5.1 Skollagens inledande bestämmelse Regeringens förslag: Formuleringen med särskilda behov i 1 kap. 2 §, andra stycket, skollagen (1985:1100) ersätts med i behov av särskilt stöd. Kommitténs förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Med ett fåtal undantag är remissinstanserna posi- tiva till förslaget. menar t.ex. att den föreslagna föränd- ringen bör leda till att fokus riktas från eleven till skolan och skolans åt- gärder. tillstyrker förslaget och menar att funktionshindrade aldrig får betraktas som föremål för åtgärder utan skall ses som människor med rättigheter. () stödjer visserligen förslaget, men menar att någon större vikt inte bör läggas vid åtgärden eftersom den i sig inte avhjälper de problem som möter funktionshindrade elever i behov av särskilt stöd i skolan. , ungdomar och vuxna (FUB) anser att förändringen är självklar. () avvisar förslaget eftersom vissa elever har särskilda behov under hela sin skolgång, Förbundet och Skola menar att för- slaget innebär en markering utan innebörd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 2 § andra stycket skol- lagen (1985:1100) skall hänsyn tas i utbildningen till elever med sär- skilda behov. Den föreslagna ändringen i skollagen till elever i behov av särskilt stöd görs för att markera en fokusförskjutning som innebär att svårigheter för en elev i skolan inte bör ses som individens problem. I stället för att se eleven som problembärare handlar det om att se elevens möjligheter till utveckling och att anpassa verksamheten utifrån varje elevs förutsättningar. Det är skolans uppgift att möta elevens svårigheter med pedagogiska insatser, åtgärder i organisation och miljö, etc. Det s.k. miljörelaterade handikappbegreppet som ersatt det absoluta handikappbegreppet innebär att det handikapp som kan uppstå till följd av ett funktionshinder skall minimeras genom åtgärder i den omgivande miljön och genom åtgärder i övrigt. Barn i behov av särskilt stöd varken är eller bör vara någon en- hetlig eller klart avgränsad grupp. Stödbehoven kan vara tillfälliga eller övergående. Förhållanden inom verksamheter som t.ex. förskoleverk- samhet, skola och skolbarnsomsorg kan både bidra till och förebygga svårigheter hos barn. Alla barn behöver stöd i sin utveckling, medan några behöver särskilt stöd och åter andra behöver sådant stöd under hela förskole- och skoltiden. Den föreslagna förändringen skall således ses som en betydelsefull för- ändring. Den återspeglar också den förändrade begreppsbildningen som, mot samma bakgrund som angivits ovan, skett inom specialpedagogiken . I samband med den anpassning av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) som genomfördes inför /99 infördes dessutom en ändring att alla som arbetar i skolan skall uppmärksamma och hjälpa elever i behov av särskilt stöd (prop. 1997/98:94, bet. 1997/98UbU18, rskr. 1997/98:272). 5.2 Kunskap och kompetens Kunskap och kompetens hos skolans personal har avgörande betydelse för att elever med funktionshinder skall kunna ges en likvärdig utbildning med hög kvalitet. Specialpedagogisk kompetens saknas ofta i skolornas arbetslag. Den nya specialpedagogutbildningens ambitioner om ett förändrat arbetssätt, med bl.a. ett mer konsultativt förhållningssätt, har inte heller fått fullt genomslag. En orsak till detta är att det fortfarande finns alltför få utbil- dade specialpedagoger. Lärare är dessutom ovana att efterfråga och se handledning som kompetensutveckling. Att ge stöd till skolledningen är också en viktig uppgift för specialpedagogerna, vilket framhölls särskilt av kommittén. Regeringen anser sammantaget att det är betydelsefullt att specialpedagogernas roll vidareutvecklas. Det är också viktigt att beho- ven av specialpedagogisk kompetens uppmärksammas i varje skolform. Studerande med funktionshinder deltar i vuxenutbildning och utbildningar vid folkhögskolor i högre grad än befolkningen i övrigt. Detta beror, enligt , på att människor med funk- tionshinder som grupp har lägre utbildnings- och sysselsättningsnivå än befolkningen som helhet och har därigenom ett större behov av vuxenut- bildning. Lika viktigt som den pedagogiska kompetensen är att det bemötande eleverna får i skolan bygger på respekt och bidrar till deras delaktighet och gemenskap. Det är därför viktigt att all personal i skolan har infor- mation och kunskap om funktionshinder, något som forskning visat vara ett effektivt sätt att påverka attityder och bemötande av personer med funktionshinder. (Dir. 1997:54), har bl.a. i uppdrag att analysera behovet av specialpedagogisk kompetens hos lä- rarna. 5.2.1 Satsning på kompetensutveckling Regeringens bedömning: ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) har medel beräknats för en treårig satsning på kompetensutveckling bl.a. i syfte att stärka förutsättningarna för elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionshinder, att nå målen. Kommitténs bedömning/förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i kommitténs upp- fattning om behovet av kompetensutveckling för lärare och annan perso- nal i skolan. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna har enligt 2 kap. 7 § skollagen (1985:1100) ansvar för att fortbildning anordnas för den personal som har hand om utbildningen. Staten kan dock på olika sätt stödja kompetensutveckling, dels genom att påverka utbudet av kompetensutveckling, dels genom att ge bidrag till särskilda satsningar. Förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg behöver ha beredskap för att ta emot och ge alla barn och elever möjlighet till utveckling, del- aktighet och lärande. Det innebär inte att varje lärare skall ha kunskap om varje enskilt funktionshinder. Däremot är det viktigt med en grund att utgå från, en s.k. förförståelse. Många elever har läs- och skrivsvårighe- ter/dyslexi eller koncentrationssvårigheter. Målet bör vara att varje lärare skall vara väl förtrogen med och ha beredskap att möta dessa elever i den pedagogiska situationen. Kompetensutveckling kan bidra till att utveckla förståelse och kunnande om hur miljö och verksamhet kan anpassas så att detta kan förverkligas. En granskning av undervisningen av elever i behov av särskilt stöd, som genomförts av , pekar bl.a. på avsaknad av med- vetna strategier för de insatser som ges till elever i behov av särskilt stöd, trots att insatserna och resurserna är relativt omfattande. Detta kan i sin tur leda till att segregerande lösningar tillgrips oreflekterat, vilket riskerar att leda till sänkta ambitionsnivåer och bristande måluppfyllelse. Att det finns betydande behov av kompetensutveckling för lärare och annan personal i frågor som rör elever med funktionshinder har bl.a. un- derstrukits av (SOU 1999:21) som framhåller den stora betydelse som bemötandet, förståelsen och attityderna hos lärare, personal och andra elever har för självbilden och för möjligheterna att lyckas i skolan och längre fram i livet. Regeringen har ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) beräknat särskilda medel för en treårig satsning på kom- petensutveckling, bl.a. för att stärka kompetensutvecklingen inom områ- det elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionshinder. Regeringen avser att återkomma om den närmare preciseringen av med- len i budgetpropositionen för . 5.3 Forskning Regeringens bedömning: Särskilda medel bör avsättas för att stödja och stimulera pedagogisk forskning inom området elever med funk- tionshinder. Kommitténs bedömning: Kommittén framhåller behov av utveckling, dokumentation av erfarenheter och kunskaper och samverkan mellan ut- veckling och forskning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland Statens skol- verk och , betonar betydelsen av både forskning och utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Behovet av forskning och ut- veckling är stort när det gäller undervisningen av elever i behov av sär- skilt stöd. Det gäller såväl för gruppen generellt som för elevgrupper med specifika funktionshinder. I en rapport från Pedagogiskt dilemma: Specialundervis- ning framhålls bland annat att det saknas en systematisk forskningsbase- rad kunskap om undervisning av elever i behov av särskilt stöd. Den forskning som finns domineras av analyser av handikapp, deras orsaker, åtgärder och prognoser. Det råder däremot stor brist på forskning när det gäller undervisning av elever i behov av särskilt stöd. Bland annat saknas teoretiska perspektiv, deltagarperspektiv och kunskap om specialunder- visningens sammanhang. Den tidigare nämnda nationella granskningen av undervisningen av elever i behov av särskilt stöd, som genomförts av , pekar på behovet av fördjupat forsknings- och utvecklingsarbete, bl.a. om effek- terna av gruppstorlekar och hur skolan kan arbeta med elevers lärande i olika grupper. Det behövs ytterligare kunskap om effekterna av undervis- ning i mycket små och enhetliga grupper. Trots att detta är vanligt före- kommande vid undervisning av elever med funktionshinder vet vi mycket lite om effekterna i förhållande till alternativa grupperingar av eleverna. Vidare understryks behovet av systematiserad och vidare- utvecklad kunskap om lärande för elever som har olika former av inlärningssvårigheter. Också för specifika grupper saknas tillräckligt med forskningsbaserad kunskap. Ett konkret exempel handlar om döva barns lärande, och då särskilt om hur döva barn lär svenska. Andra exempel gäller nya grupper inom synskadeområdet liksom elever med grav språkstörning, dolda funktionshinder samt elever med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Regeringen anser att forskning och utveckling inom det aktuella områ- det nu bör prioriteras. bör få i uppdrag att vidta åtgärder för att initiera att forskning etableras på detta område. Sammanlagt sex mil- joner kronor bör avsättas härför. 5.4 Åtgärdsprogram Regeringens bedömning: Åtgärdsprogram för elever i behov av sär- skilt stöd bör införas i de skolformer i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som inte omfattas av ett sådant krav, samt i motsvarande fristående skolor. Elever och vårdnadshavare bör ges möjlighet att ta initiativ till utarbetandet av åtgärdsprogrammet. Kommitténs förslag: Stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans som yttrat sig över förslaget har invändningar mot att åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd skall krävas för alla skolformer. instäm- mer i att alla elever som har behov av särskilda stödåtgärder omfattas av rätt till åtgärdsprogram. Några remissinstanser, däribland , fö- reslår dock handlingsplan som alternativ benämning. kommun lyfter särskilt fram det positiva i att åtgärdsprogram föreslås gälla även för särskolan. menar, till skillnad från kommittén, att skolan bör förbehål- las rätten att initiera åtgärdsprogram. menar att den reglering som föreslås kan leda till tolkningssvårigheter och onö- diga tvister, men betonar liksom flera remissinstanser betydelsen av att elever och föräldrar/vårdnadshavare görs delaktiga. Skälen för regeringens bedömning: Av 5 kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen (1994:1194) framgår att rektor skall se till att ett åtgärdsprogram utarbetas om en elev behöver särskilda stödåtgärder. Motsvarande bestämmelse finns också i 6 kap. 1 § specialskoleförord- ningen (1995:401) samt i 3 kap. 13 § sameskolförordningen (1995:205) som hänvisar till föreskrifterna om särskilda stödinsatser i 5 kap. grund- skoleförordningen. Det innebär alltså att det finns bestämmelser om åtgärdsprogram för elever i , specialskolan och sameskolan. Regeringen lägger stor vikt vid att alla elever i behov av stöd ges samma möjligheter till stödinsatser och avser därför att införa bestäm- melser om åtgärdsprogram även i de skolformer inom det offentliga skol- väsendet för barn och ungdom som inte omfattas av ett sådant krav. I detta sammanhang finns också skäl att nämna att regeringen avser att göra nödvändiga justeringar i gymnasieförordningen (1992:394) för att uppnå en bättre överensstämmelse mellan regelverken i re- spektive gymnasieskolan vad gäller rätten till stöd. Avsikten med en bestämmelse om åtgärdsprogram är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna som bör utgå från elevens behov och ges en både långsiktig och kortsiktig karaktär. Programmet skall omfatta elevens hela skolsituation och inne- bär därigenom att hela organisationen av skolverksamheten berörs. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstadkomma samt med vilka medel och metoder man vill arbeta. Arbetet med åtgärdsprogram- met bör vara en process i vilken eleven själv ges en aktiv roll vid analy- sen av skolsvårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av programmet. Elevens självuppfattning och självtillit kan stärkas genom att elevens starka sidor bildar utgångspunkt i det fortsatta arbetet. Vid utformningen av bestämmelserna om åtgärdsprogram måste hän- syn tas till att förutsättningarna är olika för respektive skolform, bl.a. mellan frivilliga och obligatoriska skolformer. Särskolan riktar sig till elever med utvecklingsstörning. Det ingår därför i särskolans grundkom- petens att möta behoven hos dessa elever. Utvecklingsstörning bör därför inte i sig ge upphov till en planering av åtgärder av den art som åtgärds- programmet avser. Åtgärdsprogram kan däremot bli aktuellt vid mer sammansatta behov, t.ex. på grund av att en elev har ytterligare funk- tionshinder. Det bör ankomma på regeringen att de meddela de ytterli- gare föreskrifter om åtgärdsprogram eller motsvarande inom de olika skolformerna. Samarbete och samverkan stärks För att stärka elevernas och vårdnadshavarnas ställning bör de ges möj- lighet att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram. En sådan initiativ- rätt undandrar emellertid inte rektor det grundläggande ansvaret för åt- gärdsprogrammet. Det är också rektor som beslutar om stödåtgärder. Regeringen delar kommitténs uppfattning att åtgärdsprogrammet bör utarbetas i samarbete med eleven och, för icke myndig elev, efter samråd med elevens vårdnadshavare. Att utarbetandet av åtgärdsprogrammet bör ske i samarbete med eleven är avsett att stärka elevens roll jämfört med dagens situation, som det inte innebär ett krav på att skola, elev och vårdnadhavare måste vara överens. Skolan har alltid det yttersta an- svaret för att ett åtgärdsprogram fastställs.