prop · GM031D9 · 1999-01-01 00:00:00 — Länsstyrelserna har haft ansvar för polisen . Det var naturligt före polisens förstatligande att staten hade samordnande funktioner i förhållande till den lokala polisen och att dessa hanterades på regional nivå. När polisen förstatligades organiserades den lokala polisen i 119 polismyndigheter, var och en verksam inom ett polisdistrikt. I ett sådant system var det också naturligt och nödvändigt att det på regional nivå fanns ett statligt organ med samordnande uppgifter och att dessa uppgifter ålåg länsstyrelserna. Polisväsendet har genomgått en omfattande strukturförändring. sammanfaller polisdistrikten med länen och det finns således endast 21 polisdistrikt i landet. Styrningen av polisen har emellertid inte förändrats i takt med denna utveckling. Styrelsen för en polismyndighet och styrelsens sammansättning När det nu finns endast en polismyndighet i varje län blir konsekvensen, som belyst, att det finns två styrelser, styrelse och polisstyrelsen, inom samma område. De bestämmer båda över samma statliga myndighet. Ansvarsfördelningen mellan styrelse och polisstyrelsen är både oklar och varierar mellan länen. Bristen på enhetlighet leder till osäkerhet i fråga om vilka roller de förtroendevalda och myndigheternas befattningshavare har. Oklarheterna medför en risk för att de förtroendevaldas inflyttande blir svagare än vad som varit avskikten med det senaste årtiondets reformer. Det förhållandet att två styrelser delar på eller konkurrerar om ansvaret för samma myndighet är emellertid inte bara principiellt tveksamt utan medför också risker för att resurserna utnyttjas dåligt. När det tidigare fanns många polisdistrikt i länen var det motiverat att var länets högsta polisorgan. är läget alltså ett annat. Med endast en myndighet i varje län svarar den myndigheten självfallet för sin egen samordning och behöver inte mer än en styrelse. Det nuvarande systemet bör avskaffas och polismyndigheten bör ledas av endast en styrelse. En majoritet av remissinstanserna delar kommitténs bedömning att polismyndigheterna bör ledas av polisstyrelserna. Endast ett mycket begränsat antal remissinstanser avstyrker förslaget i denna del. i föreslår, bland några andra remissinstanser, att även i fortsättningen skall vara länets högsta polisorgan och anför bland annat att den samlade kunskap som länsstyrelserna besitter inom olika samhällssektorer kan vara till nytta i polisverksamheten. Regeringen har samma uppfattning som kom- mittén. har en stor arbetsbörda och polisfrågorna, som är omfattande och krävande, bär väl upp en egen styrelse. Härtill kommer att det ter sig märkligt att en statlig myndighet, , skall ha styrfunktioner i förhållande till en annan statlig myndighet, polismyndigheten. har emellertid funktioner som nära gränsar till polisens verksamhet. Som exempel kan nämnas det ansvar som har för räddningstjänsten i vissa fall. Det är därför angeläget att försäkra sig om en god samordning och samverkan mellan polisen och . Kommittén har funnit att detta krav kan tillgodoses genom en skyldighet för polismyndigheten att fortlöpande hålla informerad om omständigheter av väsentlig betydelse för verksamhet. Regeringen delar bedömningen att det är viktigt med samordning och samverkan mellan polisen och , som är en naturlig kontaktpunkt för regionens kommuner. Länsstyrel-sens samordnande funktion i länet kan dock utnyttjas även om inte styr polisen. Så är fallet till exempel i de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet i vilka flertalet medverkande myndigheter inte styrs av . Regeringen betonar dock vikten av att, som kommittén har föreslagit, polismyndigheten åläggs att fortlöpande hålla underrättad om omständigheter av väsentlig betydelse för länstyrelsens verksamhet. Ledamöterna i polisstyrelsen företräder och ansvarar för en statlig verksamhet, men utses av organ som inte är statliga. Regeringen anser i likhet med kommittén att detta förhållande kan skapa oklarheter kring det uppdrag ledamöterna har. Det finns en risk för att statsmakternas, ytterst , prioriteringar därigenom inte får avsett genomslag. Regeringen utser normalt sett ledamöter i statliga styrelser. Den ordningen bör gälla också i fråga om ledamöterna i polisstyrelsen. Av de remissinstanser som har uttalat sig i denna fråga har majoriteten tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser framhåller betydelsen av att styrelsens sammansättning blir allsidig och att ledamöternas lokala förankring beaktas. Regeringen instämmer i uppfattningen att ledamöterna bör ha en lokal förankring och att sammansättningen i huvudsak bör motsvara de politiska styrkeförhållandena i myndighetens område. Till ledamöter i en särskild polisstyrelse kan också i högre utsträckning utses personer med särskilt intresse för polisverksamheten eller kunskaper som kan vara till nytta för denna. Regeringen anser att det saknas skäl att låta den biträdande polischefen vara ledamot i polisstyrelsen. Polisdistrikten skiljer sig åt i många avseenden, bland annat storleksmässigt. Det är därför lämpligt att antalet ledamöter kan variera mellan de skilda polisstyrelserna. Antalet bör dock inte bestämmas genom lag. Polisstyrelsens ordförande föreslår att en förtroendevald person skall vara ordförande i styrelsen. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i ordförandefrågan - till exempel , , och de flesta av polismyndigheterna - instämmer i kommittéförslaget eller lämnar det utan erinran. Vissa remissinstanser, bland annat Riksåklagaren och flertalet länsstyrelser, förordar emellertid att landshövdingen utses till ordförande i polisstyrelsen. , som inte tar ställning i ordförandefrågan, anser att behovet av ett starkt lekmannainflytande och en stark lokal förankring talar för en förtroendevald ordförande. pekar emellertid på att man genom att istället utse landshövdingen till ordförande markerar att polisstyrelsen är en statlig styrelse. Styrelsen noterar också att en sådan lösning innebär att en oväldig person med kvalificerad erfarenhet av statlig förvaltning får insyn i polisverksamheten. Enligt regeringens mening finns det anledning att under den fortsatta beredningen noga överväga de synpunkter som har framförts i remissvaren på denna punkt. I dessa överväganden bör också landshövdingens roll i den regionala samordningen beaktas. Regeringen kommer att ta ställning i frågan om ordförandeskapet i polisstyrelsen . Polisnämnder Kommittén anser att det även fortsättningsvis bör finnas möjligheter att inrätta polisnämnder, men anser att det endast bör vara aktuellt vid de stora polismyndigheterna och bara bör förekomma om nämnderna ges verkliga beslutbefogenheter. Enligt kommitténs uppfattning bör antingen länspolismästaren eller hans ställföreträdare vara ledamot av polisnämnden och polisområdeschefen skall kunna ingå som ledamot i nämnden, men inte en chef för en arbetsenhet. I stort sett samtliga remissinstanser som uttalat sig om detta förslag delar kommitténs uppfattning. Flera remissinstanser, till exempel Riksrevisions- verket, framhåller att polisnämnder endast bör inrättas vid polismyndigheterna i de tre storstadslänen. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det bör finnas möjlighet att inrätta polisnämnder också i fortsättningen och att det finns anledning att göra förändringar i fråga om nämndens sammansättning. Vid de stora polismyndigheterna, där det kan bli aktuellt att inrätta polisnämnder, kan det bli fråga om så många polisnämnder att den ställföreträdande polischefen bör kunna vara ordinarie ledamot i stället för polischefen. Nämnderna bör endast inrättas i polisdistrikt som delats in i polisområden och polisstyrelsen bör ha möjlighet att bestämma att chefen för ett sådant område skall ingå i nämnden. Det saknas däremot anledning att låta en chef för en arbetsenhet inom polisnämndens område ingå i nämnden. Tillsynen över polisverksamheten Kommittén anser att tillsynsansvar för polisen bör upphöra och att ensam bör ha ansvaret för tillsynen av polis-verksamheten. ombudsmän () invänder att en sådan lösning inte i tillräcklig grad tillgodoser den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och rättstrygghet samt att ordinär tillsyn över polisen bör utövas också av något eller några av polisväsendet oberoende organ inom den statliga förvaltningsorganisationen. JO anser att man bör skapa en tillsynsorganisation inom länsstyrelserna med polisinspektionsenheten vid i som förebild. JO uttalar att inte alla länsstyrelser kan hålla sig med en egen sådan enhet, men att det bör vara möjligt för två eller flera länsstyrelser att samverka med varandra. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker dock kommitténs förslag i denna del eller har ingen invändning mot det. Justitiekanslern (), som tillstyrker förslaget, framhåller att Förvaltningspolitiska kommissionen i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) har anfört att en splittrad bild med tillsynsmyndigheter vars tillsynsområden griper in i varandra kan skapa en osäkerhet som inte främjar tillsynsverksamheten i stort och inte heller de enskilda människornas möjligheter att komma till sin rätt vid överträdelser av en myndighet. JK anser att detta förhållande i hög utsträckning torde prägla tillsynen över polisen, som sker på både central och regional nivå. Regeringen instämmer i kommitténs uppfattning om hur tillsynen över polisen bör organiseras. Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet över polisen har, med undantag för , haft mycket liten omfattning. Förslaget innebär således inte att tillsynen över polisen skulle minska. På de flesta håll i landet skulle det vara svårt eller omöjligt att bygga upp en väl fungerande tillsynsverksamhet med tillräcklig kompetens inom länsstyrelserna, även om flera av dessa skulle samverka. Det finns dessutom en rad utomstående myndigheter - JO, JK, revisorer, och Datainspektionen - som utövar tillsyn över polisen. Om det uppkommer misstanke om att en anställd inom polisväsendet har gjort sig skyldig till brott skall ärendet lämnas över till en åklagare. Det är således inte bara som får tillsynsansvar för polisen med kommitténs förslag. Men om får det huvudsakliga ansvaret för den löpande tillsynen kan en effektiv verksamhet med hög kvalitet och med nationell överblick upprätthållas. Räddningstjänstlagen Eftersom polisdistrikten numera sammanfaller med länen bör räddningstjänstlagen (1986:1102) ändras. rätt att utfärda föreskrifter samt att utveckla och precisera statsmakternas mål för verksamheten Kommittén anser att bör få uppgiften att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten. Kommittén föreslår att medges rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationens användning av tilldelade medel för att bland annat säkerställa att verksamheten inriktas på de mål för denna som statsmakterna har anvisat. föreskriftsrätt i denna del får dock inte väsentligt inskränka polismyndigheternas möjlighet att styra verksamheten. Kommittén föreslår också att medges rätt att utfärda föreskrifter för den lokala polisorganisationens användning av tilldelade medel när kravet på enhetlighet i verksamheten är särskilt framträdande, som bland annat i fråga om gränskontrollen. Huvuddelen av remissinstanserna förordar kommitténs förslag i denna del eller invänder inte mot dem. Flera remissinstanser avstyrker dock förslagen. Bland andra anför i att förslagen innebär en centralisering som allvarligt skulle inskränka polismyndigheternas möjligheter att operativt styra verksam-heten. Några remissinstanser anser att förslaget om en utökad föreskriftsrätt är svårtolkat. JO framhåller att det är angeläget att regeringen inte överlåter åt att ge polismyndigheterna direktiv i frågor som i realiteten är av politisk natur. Statskontoret, bland andra, anser dock att det är angeläget att det finns ett centralt organ som håller ihop polisverksamheten och följer upp att den fungerar i enlighet med statsmakternas intentioner. Enligt regeringens mening finns ett behov av att de med nödvändighet allmänt hållna mål som statsmakterna anger för polisverksamheten förtydligas och översätts till verksamhetsrelaterade termer. bör därför, som kom-mittén föreslår, få till uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål för verksamheten. Regeringen delar kommitténs bedömning att rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationen bör vara kraftigt begränsad. För att bland annat. säkerställa att verksamheten inriktas på de mål som statsmakterna an-gett och för att uppnå enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande, bör dock medges en utökad rätt att utfärda föreskrifter i fråga om användningen av tilldelade medel. En sådan ändring innebär närmast en kodifiering av den styrning som i praktiken redan utövar genom det system som används för anslagsfördelning samt för budget- och resultatdialog. Instruktionen för bör ändras i enlighet härmed. 5.1 Omfattning Central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet är Riksåklagaren. Chef för myndigheten är riksåklagaren. Åklagarväsendets organisation i övrigt består av åklagarmyndigheterna i , , , , , och , var och en under ledning av en överåklagare. Vid dessa myndigheter finns sammanlagt 38 åklagarkammare. inrättades som en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet med särskilda uppgifter att samordna och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet (se avsnitt 5.4.1). leds av en generaldirektör. har ansvaret för ekobrottsbekämpningen i , och . Dessutom kan myndigheten överta mål rörande kvalificerad ekonomisk brottslighet från övriga landet. svarar vidare under Riksåklagaren för samordningen av ekobrottsbekämpningen i landet. Vid Ekobrotts- myndigheten finns tre avdelningar, i , och samt en specialavdelning. 5.2 Utgiftsutvecklingen Utgiftsutvecklingen Miljoner kronor (löpande priser) Utfall 1997 Anslag 1998 Utgifts- prognos 1998 Förslag anslag 1999 Beräknat anslag 20001 Beräknat anslag 20012 659,5 814,7 770,0 819,3 855,0 867,3 1 Motsvarar prisnivå. 2 Motsvarar prisnivå. Verksamhetsutfall och ekonomiskt utfall - Åklagarväsendet har återtagit sin arbetskapacitet från tiden strax före reformen 1996. - /93 1997 minskade antalet inkomna ärenden med . - Det totala antalet balanserade ärenden minskade med . - ökade antalet inkomna och avslutade ärenden jämfört med . - Åklagarväsendet förbrukade mer än vad som anslagits för verksamheten. beräknas åklagarorganisationen av anslagskrediten från cirka 40 till . Förändringar - inrättades Ekobrotts- myndigheten. - Ett nytt strafföreläggandesystem togs i bruk . - Samverkan med polisen har utvecklats bl.a. i arbetet med att förbättra förundersökningarnas kvalitet. - Det internationella arbetet har ökat betydligt i omfattning. Prioriteringar - Beivrande av våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) skall prioriteras. Särskild uppmärksamhet skall ägnas grov och gränsöverskridande brottslighet, s.k. mc- relaterad brotts-lighet, brott med rasistiska inslag, våld mot kvinnor samt övergrepp mot barn. - Samverkan med polisen för att förbättra den brottsutredande verksamheten skall utvecklas ytterligare. 5.3 Resultatbedömning Det övergripande målet för var att åklagarväsendet skulle se till att den som hade begått brott lagfördes. Vidare angavs att åklagarverksamheten skulle bedrivas rättssäkert, effektivt och i nära samarbete med polisen. Beivrandet av våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet skulle prioriteras. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas brott med rasistiska inslag. Det finns ett antal mätbara indikatorer som sammantagna ger en bild av åklagarväsendets resultat, dvs. om målen uppnåtts. Några av dessa redovisas nedan, nämligen - andelen ärenden som lett till lagföring - inkomna och avslutade ärenden - balanser - beslut i åtalsfrågan - genomströmningstider - personalresurser - arbetsproduktivitet Åklagarväsendets statistik har i huvudsak bestått av manuellt insamlade uppgifter. slutfördes införandet av det datoriserade ärenderegistret Brådis. består verksamhetsstatistiken främst av uppgifter ur Brådis men till en mindre del även av uppgifter ur de äldre diarierna. fanns cirka 59 800 ärenden i Brådis och cirka 9 000 ärenden i det diariet. Överförandet till Brådis blev klart . Det finns nu helt andra möjligheter att följa verksamheten. Vissa uppgifter har dock ingen motsvarighet varför jämförelser bakåt i tiden ännu inte kan göras fullt ut. infördes ett datoriserat system för tidredovisning inom åklagarväsendet. Systemet är en viktig komponent i mål- och resultatstyrningen och omfattar alla anställda. Det som mäts är den sammantagna arbetsinsatsen vid en myndighet eller kammare. 5.3.1 Lagföringar Med lagföringsprocent avses här andelen ärenden där åtal väckts samt strafförelägganden utfärdats i relation till antalet avslutade ärenden. De senaste årens utveckling mot en sjunkande andel lagföringar har brutits. Det är dock för tidigt att säga om förändringen blir bestående. Som jämförelse kan nämnas att var lagföringsprocenten så låg som . Trots ökningen och har lagföringsprocenten tidigare varit högre. Enligt regeringens bedömning finns det utrymme för en ökad andel lagföringar. Det finns därför fortfarande all anledning för Riksåklagaren att noga följa och analysera utvecklingen av andelen lagföringar. 5.3.2 Inkomna och avslutade ärenden Diagram 5.2 Inkomna och avslutade ärenden (1000-tal) Som framgår av diagrammet är målet att avsluta minst lika många ärenden som kommit in uppfyllt. minskade antalet inkomna ärenden. Denna utveckling bröts dock för att ytterligare förstärkas . Förklaringen är främst att åklagarnas samverkan med polisen nu börjar ge resultat. kan konstateras att av de inkomna ärendena tenderar en allt större andel att avse brott med fängelse i straffskalan. Denna kategori har ökat från till av de inkomna ärendena. Enligt Riksåklagaren visar detta att ärendena blivit större och mer komplicerade. Regeringen anser emellertid att det inte finns tillräckligt underlag för att göra en säker bedömning av om målens svårighetsgrad har ökat. 5.3.3 Balanser Balanserade ärenden brukar delas in i tre grupper, polisbalans, åklagarbalans och tingsrättsbalans. Grupperna speglar de tre processtegen i åklagarverksamheten, nämligen förundersökningsledning, beslut i åtalsfrågan och processföring i domstol. Med polisbalans avses ärenden i vilka åklagare är förundersökningsledare och där förundersökningen ännu inte är avslutad. Med åklagarbalans avses ärenden i vilka förundersökningen är avslutad men åklagaren ännu inte fattat beslut i åtalsfrågan. Med tingsrättsbalans avses ärenden som finns hos tingsrätten i avvaktan på huvudförhandling. Åklagarna påverkar i hög grad åklagarbalanserna och i viss utsträckning polisbalanserna. Åklagarnas möjligheter att påverka tingsrättsbalansen är dock mer begränsad. Den totala ärendebalansen minskade . Nedanstående diagram visar balanserna uppdelade i de tre processtegen, polis-, åklagar- och domstolsbalans. Det framgår av diagrammet att polisbalansen ökade medan däremot åklagar- och domstolsbalansen minskade jämfört med . Diagram 5.3 Balanserna processuppdelade Det kan konstateras att det är polisbalansen som i första hand bör uppmärksammas. Denna balans kan åklagarna endast delvis påverka. Riksåklagaren har dock i nära samverkan med dragit upp riktlinjer för olika insatser och åtgärder för att komma tillrätta med polisbalanserna (se avsnitt 5.3.9). 5.3.4 Beslut i åtalsfrågan I genomsnitt leder av brottsmisstankarna i färdiga förundersökningar till lagföring, varav till strafföreläggande, till åtal och till åtalsunderlåtelse. Det är inte särskilt effektivt att driva en förundersökning ända fram till ett färdigt förundersökningsprotokoll för att sedan skriva av den, vilket sker i av fallen. När bättre statistik finns bör Riksåklagaren göra närmare analyser, bl.a. undersöka hur dessa brottsmisstankar fördelas på ärenden där polis respektive åklagare varit förundersökningsledare. Enligt Riksåklagaren rör det sig med stor sannolikhet mestadels om polisledda förundersökningar. Frågan är uppmärksammad och prioriterad av den arbetsgrupp som Riksåklagaren och tillsatt för utveckling av utredningsverksamheten. Det förekommer myndighetsvisa skillnader som kan vara av intresse. Det kan finnas rimliga förklaringar till detta men det kan också röra sig om en skillnad i rättstillämpningen. Det är angeläget att Riksåklagaren analyserar orsakerna till skillnaderna mellan myndigheterna. 5.3.5 Genomströmningstider Genomströmningstiden har tidigare endast kunnat beräknas med hjälp av uppgifter från rättsstatistiken från BRÅ. kan uppgifter nu hämtas ur åklagarväsendets egen statistikdatabas. Vid en jämförelse kan noteras att genomströmningstiden i stort sett har varit oförändrad . Det bör dock påpekas att detta är endast statistik som kommer från Brådis vilket innebär att uppgifter om de ärenden som förts i det diariet saknas. Av årsredovisningen framgår att tiden från ett färdigt förundersökningsprotokoll till beslut i åtalsfrågan i åklagarledda utredningar är relativt lång, trots att åklagaren lett förundersökningen och borde vara insatt i ärendet. För ekobrott, narkotikabrott och våldsbrott är 72, . Den genomsnittliga totala genomströmningstiden för samtliga ärenden som avslutats var . Med genomströmningstiden menas här tiden från det att ett ärende kommer in till åklagarväsendet till dess att handläggningen är avslutad, dvs. både åklagarledda och polisledda förundersökningar. Ekobrottsärendena står för den längsta tiden, , vilket dock med god marginal håller sig inom den niomånadersgräns som regeringen angett som riktmärke. Det finns variationer mellan åklagarmyndigheterna som kan vara av intresse. Vissa myndigheter ligger t.ex. under riksgenomsnittet för de allra flesta brottstyperna. Någon närmare analys av skillnaderna har ännu inte kunnat göras av Riksåklagaren. Generellt får tiderna, med beaktande av övergångsproblemen i samband med reformeringen av åklagarväsendet betraktas som acceptabla även om någon minskning i förhållande till inte kan påvisas. Det är angeläget att åklagarväsendet vidtar åtgärder som leder till kortare genomströmningstider. Av särskilt intresse är skillnaderna mellan åklagarmyndigheterna. Det är viktigt att Riksåklagaren analyserar orsakerna till att handläggningstiderna är kortare vid en del myndigheter än vid andra. 5.3.6 Personalresurser Diagrammet visar antalet anställda inom åklagarväsendet /95 - 1997. Diagram 5.4 Genomsnittligt antal anställda Förändringarna under till följd av de senaste årens anställningsstopp och uppsägningar är särskilt tydliga vad avser den administrativa personalen. Vid åklagarmyndigheterna har andelen åklagare ökat från . Andelen administratörer per åklagare uppgår till cirka 0,5. Anställningsstoppet för åklagare har hävts och kommer trettio nya åklagare att rekryteras. Det innebär ett visst nettotillskott av åklagare. Andelen kvinnliga åklagare har ökat något jämfört till . På chefsnivå är andelen kvinnor dock något lägre, . När det gäller administrativ personal är andelen män låg, . Riksåklagaren genomförde en kartläggning av personalresurserna vid kamrarna. Syftet var att se hur resurstillgången i fråga om operativa åklagarinsatser har utvecklats sedan reformen . Sammanfattningsvis visar resultatet enligt Riksåklagaren att det finns cirka 60 åklagare färre i ren operativ tjänst än 1996. De cirka 35 åklagaraspiranter som rekryteras ingår inte i den beräkningen och kommer därför efter genomförd utbildning att förbättra resursläget. 5.3.7 Arbetsproduktivitet Genom att ställa antalet avslutade ärenden i relation till det totala antalet årsarbetskrafter fås ett mått på arbetsproduktiviteten. Diagram 5.5 Ärenden/Årsarbetande Som framgår av diagrammet minskade antalet ärenden per årsarbetande . avslutades 216 ärenden per årsarbetande jämfört med 208 ärenden . Den förbättrade arbetsproduktiviteten är en direkt effekt av åklagarreformen. Resultatet är trots detta ännu inte tillfredsställande.