prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — Den som arbetar i under endast något enstaka år kommer således inte heller att få rätt till tilläggspension. Det skall också beaktas att pensionsgrundande inkomst tillgodoräknas den enskilde endast för år då dennes förvärvsinkomster uppgått till av prisbasbeloppet. Den som arbetar här i landet och under ett visst år inte når upp till den gränsen kommer således inte att tillgodoräknas det året som ett poängår, vilket har betydelse för rätten till tilläggspension. Däremot kommer inkomstpension och premiepension att intjänas från första kronan. När det gäller tilläggspension i form av förtidspension kan det i och för sig förväntas att ett visst antal förtidspensionsfall tillkommer inom den utvidgade personkretsen. Den pension som dessa personer får kommer emellertid att bli liten, eftersom de endast i sällsynta fall kommer att uppfylla villkoren för att få förtidspensionen beräknad med ledning av s.k. antagandepoäng. Den kostnadsökning som således kan uppkomma är enligt vår bedömning försumbar. Som ovan nämnts krävs för att en person skall få rätt till tilläggspen- sion i form av ålderspension att denne tillgodoräknats pensionspoäng . Någon kostnadsökning för försäkringen kan således upp- komma endast i fall då en person arbetat i under sammanlagt utan att bli bosatt här. Under vart och ett av dessa år skall den försäkrades arbetsinkomst dessutom överstiga ett prisbasbe- lopp. Det är regeringens bedömning att de flesta personer som ingår i den tillkommande personkretsen inte kommer att uppfylla dessa villkor. Bland de personer som ändå kommer att uppfylla villkoren kommer fler- talet dessutom att få en mycket liten tilläggspension. Även när det gäller tilläggspension i form av ålderspension kan således kostnadsökningen för försäkringen förväntas bli mycket begränsad. Vi föreslår i detta betänkande att alla särregler för svenska medborgare skall upphöra (se avsnitt 5.4). Det innebär bl.a. att alla utländska med- borgare dvs. inte bara medborgare i EES-länder eller konventionsländer i likhet med svenska medborgare kan få rätt till export av folkpension som grundas på tillgodoräknade pensionspoäng. Detta kommer att med- föra en viss ökning av utgifterna för folkpension. Medborgare i länder utanför EES och konventionsområdet kommer således enligt vårt förslag att få rätt till export av ATP-grundad (30-dels- beräknad) folkpension. De kommer däremot inte att kunna exportera ga- rantipensionen eller den bosättningsgrundade (40-delsberäknade) folk- pensionen. Medborgare inom EES och konventionsområdet har däremot, till följd av EG-rätten eller konventionsbestämmelser, rätt till export av garantipension och båda formerna av folkpension. De personer som genom vårt förslag kommer att få rätt till export av ATP-grundad folkpension är inte en för försäkringen helt ny grupp, utan det rör sig om utländska medborgare som får bara tilläggspension. De finns således redan med bland antalet pensioner (16 000) som expor- teras till länder utanför EES och konventionsområdet. Vad som är nytt är att dessa personer kommer att få rätt även till folkpension. Med hänsyn till att en del av de folkpensioner som exporteras till utländska medborgare är enbart bosättningsgrundade och att någon rätt till export av sådan pension inte kommer att finnas för medborgare i län- der utanför EES eller konventionsområdet, kan det antas att kostnadsök- ningen kan beräknas till ca . Tilläggas kan att den ATP-baserade folkpensionen kommer att ingå i tilläggspensio- nen. De kostnadsökningar som har redovisats ovan kommer dock att vara övergående. Vad gäller ålderspension kommer i ett längre perspektiv att till den arbetsbaserade försäkringen höra enbart inkomstpension och premiepension. Ökade kostnader på grund av ändringar av den skyddade personkretsen kommer därför vad gäller ålderspension automatiskt att medföra att avgiftsintäkterna kommer att öka i motsvarande mån. Inom arbetsskadeförsäkringen finns krav på bosättning här i lan- det endast för uppdragstagare och egenföretagare. För anställda finns inget sådant krav. Tillkommande i den av arbetsskadeförsäkringen skyd- dade personkretsen är således ett fåtal uppdragstagare och egenföretaga- re. Dessutom tillkommer enligt vårt förslag 600 800 personer som är lokalanställda vid utländska ambassader här i landet som enligt nu gällande praxis inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen. En mindre ök- ning av utgifterna för arbetsskadeförsäkringen kan således uppkomma. Den kan dock enligt vår bedömning knappast komma att överstiga ca . Effekter på intäktssidan I betänkandet Socialavgiftslagen (SOU 1998:67) har Utredningen om socialförsäkringens personkrets bl.a. redovisat förslag till en ny socialav- giftslag, som blir mer fristående och tydlig än dagens sammanvävning av avgiftsbestämmelser och försäkringsbestämmelser. Det förslaget innebär beträffande ålderspension också en förbättrad överensstämmelse mellan försäkringstillhörighet och avgiftsskyldighet. Betänkandet bereds i och en proposition beräknas föreläggas . Enligt utredningens förslag beräknas statens intäkter i form av socialavgifter och allmän pensionsavgift öka med till följd av att möjligheterna att ta ut av- gifter ökar. Sammanfattning Vid en sammanräkning av de ovan gjorda beräkningarna av ökade eller minskade utgifter respektive intäkter som våra förslag kan föranleda, fin- ner man att det i fråga om förmåner inom den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen uppkommer en kostnadsökning om ca medan kostnaderna för förmåner inom den arbetsbaserade delen av försäkringen beräknas öka med ca . Med anledning av det reformerade pensionssystemet är det dock troligt att den reella kostnadsökningen blir mindre. De beräkningar som har gjorts är osäkra bl.a. beroende på osäkerhet i fråga om i vilken grad de personer som ingår i den tillkommande person- kretsen kommer att utnyttja förmånssystemen. i förhållande till so- cialförsäkringens samlade kostnader är den kostnadsökning som skulle kunna uppkomma liten. Som ovan nämnts kommer dessutom den största utgiftsökningen kostnaden för export av ATP-grundad folkpension att minska när det reformerade pensionssystemet träder i kraft. Regeringens slutsats är att de förslag som kommer att läggas fram i propositionen om socialavgifter medför ökade avgiftsintäkter som beräk- nas klart överstiga de kostnadsökningar som föreliggande förslag kan komma att medföra. Vidare anser regeringen att förslagen med anledning av den nu föreslagna socialförsäkringslagen väsentligt kommer att underlätta administrationen och tillämpningen av de olika förmånssyste- men. 15 Ikraftträdande och övergångsfrågor 15.1 Ikraftträdandet av förslagen Regeringens förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft . Utredningens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft . Remissinstanserna: anser att den nya lagen bör träda i kraft tidigast och att hänsyn därvid tas till när vissa pågå- ende arbetsuppgifter rörande pensionsreformen och sekelskiftesproble- matik upphör. Statskontoret erinrar om att reformering av IT-stödet och pensionssystemet samt förberedelser inför medför stora på- frestningar för och försäkringskassorna. Riksrevi- sionsverket understryker vikten av god framförhållning i genomförandet för att hålla kostnaderna nere och uppnå samordningsvinster med andra regelförändringar. Skälen för regeringens förslag: Ett genomförande av de aktuella för- slagen medför att det måste vidtas olika förberedelser hos de hand- läggande myndigheterna. Främst gäller det administrativa åtgärder, ut- bildningsinsatser och anpassning av ADB-stöd. Vidare behöver det utfär- das kompletterande verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn härtill fram- står det inte som realistiskt med ett ikraftträdande före . 15.2 Övergångsregler 15.2.1 Allmänt Regeringens förslag: Inom den bosättningsbaserade delen av so- cialförsäkringen skall de nya bestämmelserna som huvudregel tilläm- pas i fråga om förmåner för tid efter den nya lagstiftningens ikraft- trädande medan äldre bestämmelser skall tillämpas för förmåner som avser tid . När det gäller bilstöd enligt lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade och adoptionsbidrag enligt lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn skall äldre be- stämmelser tillämpas på ansökningar som kom in till den handläggan- de myndigheten innan de nya bestämmelserna trädde i kraft. Inom den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen skall som huvudregel de nya bestämmelserna tillämpas i fråga om förmåner för tid efter den nya lagstiftningens ikraftträdande medan äldre bestäm- melser tillämpas för förmåner som avser tid . Vad gäller arbetsskadeförsäkringen skall den nya lagstiftningen till- lämpas i fråga om skador som har inträffat efter ikraftträdandet. Be- stämmelser om anmälan och handläggning av ärenden skall dock gälla för alla skador som anmäls till efter ikraftträdandet. Nya bestämmelser om rätt till förmåner skall inte i något fall tilläm- pas i fråga om förmåner för tid före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen dessutom föreslår att äldre bestämmelser skall kunna tillämpas även året efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, om det är till fördel för den enskilde. I sitt senare läm- nade betänkande Socialavgiftslagen (SOU 1998:67) föreslår utredningen att ett förslag om ny lagstiftning om socialavgifter skall träda i kraft . Enligt utredningens uttalande i det betänkandet torde det inte längre behövas särskilda övergångsregler för första året med social- försäkringslagen. Remissinstanserna: ser i princip ingen anled- ning att invända mot förslaget till övergångsregler men utesluter inte att dessa kan medföra merarbete. Verket hade gärna sett en bedömning om vilka administrativa insatser som kan behövas för att fånga upp ärenden som skall följa de äldre reglerna. allmänna försäkrings- kassa anför att övergångsreglernas uppbyggnad med en alternativregel kommer att kräva omfattande utredningsarbete eftersom det bästa av al- ternativet enligt nuvarande respektive föreslagna bestämmelser skall till- lämpas. Även anser att dubbla regelsystem bör undvikas även om det i vissa fall kan medföra en sämre situation för den försäkrade, eftersom risken för felaktiga beslut och resursbehovet ökar. Skälen för regeringens förslag: Det behövs någon form av över- gångsreglering för att avgöra bl.a. vad som skall gälla för rätt till en för- mån efter att de nu föreslagna bestämmelserna har trätt i kraft, om försäkringsfallet inträffat före ikraftträdandet. En annan fråga är vad som skall gälla för pågående utbetalningar av förmåner. Vidare måste övergångsbestämmelser finnas i fråga om förmåner som visserligen betalas ut efter ikraftträdandet men som helt eller delvis tjänats in under tid (huvudsakligen pensioner). Bosättningsbaserade förmåner Vad gäller de bosättningsbaserade förmånerna bör utgångspunkten vara att de nya bestämmelserna skall tillämpas på förmåner som avser tid efter den nya lagstiftningens ikraftträdande, medan äldre bestämmelser skall tillämpas på förmåner för tiden . Tidpunkten för själva ut- betalningen av en förmån saknar däremot betydelse i detta sammanhang. Det avgörande skall i stället vara vilken tid förmånen avser att täcka. Denna princip bör gälla även för en förmån som utges såväl före som efter ikraftträdandet. Det innebär att rätten till en förmån för en viss tids- period skall bedömas enligt de regler som gäller under just den tidsperio- den, oberoende av när ersättningsperioden påbörjats. Med hänsyn till att bosättningsbegreppet väsentligen är oförändrat bör en sådan ordning inte medföra några större olägenheter för de enskilda. Det torde mera sällan uppstå fall i vilka en person som ansetts bosatt här i landet enligt de nya bestämmelserna inte längre skall anses bosatt här och följaktligen heller inte omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen. Detta kan emellertid inträffa t.ex. för dem som kommer till för att studera eller för anställda som av en annan stat sänds hit för arbete. Enligt utred- ningen bör det i sådana fall vara möjligt att övergångsvis tillämpa äldre bestämmelser. Som huvudregel skall gälla att nya bestämmelser tillämpas på förmåner för tid efter den nya lagstiftningens ikraftträdande, medan äldre bestämmelser tillämpas på förmåner som avser tid . I fråga om utbetalning av förmåner, men inte intjänande, föreslår utredningen att äldre regler skall tillämpas även som följer närmast efter ikraftträdandet, om det är till fördel för den enskilde. Den nya lagstiftningen skall inte träda i kraft förrän samt beräknas att bli utfärdad . Med hänsyn härtill kommer de försäkrade som enligt den nya lagstiftningen inte längre skall anses bosatta här i landet att få god tid på sig att planera sin vistelse i . Regeringen anser därför att det inte finns något behov av att för de bosättningsbaserade förmånerna införa någon undantagsregel om att äldre bestämmelser skall kunna tillämpas även året efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, om det är till fördel för den enskilde. Vidare kommer handläggningen att underlättas om en sådan undantagsbestämmelse inte införs. Med hänsyn härtill skall det i övergångsbestämmelserna för de bosättningsbaserade förmånerna inte finnas någon undantagbestämmelse av det slag utredningen föreslår. Vissa bosättningsbaserade förmåner är utformade på ett sådant sätt att de egentligen inte avser . Detta gäller dels bilstöd enligt lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade, dels adoptionsbidrag enligt lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn. Vidare förutsätter dessa förmåner att den enskilde an- söker om dem. Frågan om vilka bestämmelser som skall tillämpas i dessa fall bör därför kopplas till tidpunkten för ansökan. Har ansökan gjorts före ikraftträdandet, skall äldre bestämmelser tillämpas för dessa för- måner. Detta skall gälla oberoende av om det är till fördel för den en- skilde eller inte. För övrigt är denne oförhindrad att göra en ny ansökan efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. Arbetsbaserade förmåner Även för de arbetsbaserade förmånerna skall som huvudregel gälla att de nya bestämmelserna tillämpas på förmåner som avser tid efter den nya lagstiftningens ikraftträdande medan äldre bestämmelser tillämpas för förmåner som avser tid . Exempelvis skall rätten till sjuk- penning för en sjukperiod som inträffat och även avslutats före ikraftträ- dandet bedömas helt enligt äldre bestämmelser, även om förmånen inte kan betalas ut före ikraftträdandet. Inträffar sjukfallet efter ikraftträdandet skall däremot enbart den nya lagstiftningen tillämpas. Beträffande försäkringsfall som påbörjats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna och som fortsätter därefter medför denna princip att förmånen inte skall utges för tiden efter ikraftträdande, om den enskilde till följd av de nya bestämmelserna upphör att omfattas av den arbets- baserade försäkringen. Det kan ifrågasättas om en sådan konsekvens är rimlig. Förslagen beträffande den arbetsbaserade försäkringen innebär främst en utvidgning av den skyddade personkretsen. Den som av en ut- ländsk statlig arbetsgivare sänds till för arbete här för arbetsgiva- rens räkning skall emellertid inte omfattas av den arbetsbaserade försäk- ringen oavsett utsändningstidens längd. Detta innebär en skärpning gen- temot dagens bestämmelser. Emellertid rör det sig om ett fåtal personer, eftersom denna ändring berör varken beskickningspersonal eller dem som är hitsända för högst . Med hänsyn till att de nya bestämmelserna inte skall träda i kraft förrän och kommer att utfärdas ges det god tid för de berörda att planera sin vistelse här i landet. Det finns därför inte något större behov av utredningens föreslagna undantagsregel. Även administrativa skäl talar, såsom remissinstanserna anfört, emot en sådan bestämmelse. Med hänsyn härtill skall det för de arbetsbaserade förmånerna i övergångsbestämmelserna inte finnas någon undantagsbestämmelse av det slag utredningen föreslår. Även den omvända situationen kan uppkomma, dvs. att en person som före ikraftträdandet drabbats av exempelvis ett sjukfall då inte varit för- säkrad men med tillämpning av de nya reglerna kommit att bli omfattad av försäkringen. I ett sådant fall skall de nya reglerna tillämpas fr.o.m. tidpunkten för ikraftträdandet. De skall således inte gälla retroaktivt. När det gäller förmåner från arbetsskadeförsäkringen föreslås att den nya lagstiftningen på sedvanligt sätt skall tillämpas i fråga om skador som har inträffat efter ikraftträdandet. Bestämmelser om anmälan och handläggning av ärenden skall dock gälla för alla skador som anmäls till efter ikraftträdandet. Med att en skada har inträffat efter ikraftträdandet avses enligt LAF och dithörande praxis att ett olycksfall har inträffat, såvitt nu är i fråga, efter utgången av eller att en arbetssjukdom därefter har visat sig . Den som har varit försäkrad enligt LAF men som inte omfattas av de nya bestämmelserna är enligt praxis fortsatt försäkrad för arbetssjukdom som kan härledas till det tidigare arbetet. I det motsatta fallet, dvs. någon är försäkrad men inte tidigare, kan endast arbete som utförts beaktas. En sådan situation kan uppstå för t.ex. en svensk medborgare som varit anställd vid en utländsk ambassad här i landet. Övrigt I socialförsäkringslagen finns bestämmelser om bosättning och arbete i i olika fall när en person kommer till från ett annat land eller lämnar och beger sig till ett annat land. Till den sedvanliga ikraftträdandebestämmelsen till socialförsäkringslagen bör fogas en för- tydligande bestämmelse om vad som skall gälla i de fall när en person redan före ikraftträdandet har lämnat eller kommit till . De av- sedda bestämmelserna skall tillämpas även när den aktuella flyttningen har skett före ikraftträdandet. Således skall exempelvis bestämmelsen om biståndsarbetare m.fl. i 2 kap. 4 § socialförsäkringslagen tillämpas även på en person som sänts till ett annat land för arbete där. Detta innebär inte att bestämmelsen skall tillämpas för tid utan endast att en person som före det året sänts ut för arbete skall fr.o.m. behandlas på samma sätt som en person som sänds ut då eller . Rätten till förmåner bedöms därvid enligt de övergångsregler som föreslagits ovan. 15.2.2 Särskilt om intjänande av rätt till pension Regeringens förslag: Frågan om skall kunna tillgodoräknas den enskilde som bosättningstid eller försäkringstid i vid be- räkning av folkpension respektive garantipension skall avgöras med tillämpning av de nya reglerna endast om infaller efter den nya lagstiftningens ikraftträdande . Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst och tillgodoräknande av pensionspoäng för rätt till tilläggspension samt pensionsrätt för rätt till inkomstgrundad inkomstspension skall de nya reglerna tillämpas endast för år fr.o.m. det då dessa regler träder i kraft. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens med den skillnaden att förslaget inte omfattar intjänande enligt det reformerade ålderspensionssystemet. Remissinstanserna: Förslaget har i allmänhet inte kommenterats. har inget att erinra mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Rätt till folkpension grundas på till- godoräknade bosättningsår i eller tillgodoräknade pensions- poäng. För rätt till garantipension krävs att den enskilde tillgodoräknats försäkringstid, vilken motsvarar bosättningstid. Rätt till inkomstgrundad ålderspension (inklusive tilläggspension) grundas på inkomst av för- värvsarbete genom att den försäkrade , för vilket pensions- grundande inkomst fastställs för honom, tillgodoräknas pensionsrätt eller pensionspoäng. Till grund för beräkningen av den enskildes pensionför- måner läggs således förhållanden som har inträffat före ibland långt före tidpunkten för ansökan; pensionsgrundande inkomst har beräknats år för år och pensionspoäng har registrerats löpande i pensionsregistren, etc. De nya bestämmelserna om vad som skall avses med bosättning i innebär för flertalet försäkrade inte någon förändring vad gäller rätten till garantipension eller folkpension. För vissa grupper kommer dock bosättningsbegreppet att medföra förändringar. Det gäller främst studerande och biståndsarbetare (se avsnitt 8). Bestämmelserna om kva- lifikationstid skall emellertid inte ges någon retroaktiv verkan utan skall gälla fr.o.m. det år som den nya lagstiftningen träder i kraft. Det innebär att frågan om skall kunna tillgodoräknas den enskilde som för- säkringstid för garantipension eller bosättningstid i för rätt till folkpension skall avgöras enligt de nya bestämmelserna endast infaller efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. När det gäller utbetalning av folkpension som grundas på tillgodoräk- nade pensionspoäng för tilläggspension skall, som tidigare redovisats i avsnitt 5.3, det nuvarande kravet på bosättning här i landet som gäller för utländska medborgare avskaffas. Inte heller denna förändring skall ha retroaktiv verkan, dvs. rätt till export av folkpension grundad på pen- sionspoäng för utländska medborgare skall gälla endast i fråga om pen- sion för tid efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. På motsvarande sätt skall beräkning av pensionsgrundande inkomst och tillgodoräknande av pensionspoäng och pensionsrätt ske med till- lämpning av de nya bestämmelserna endast för år fr.o.m. det under vilket dessa regler träder i kraft. Det innebär t.ex. att det nuvarande kravet på bosättning här i landet för utländska medborgare för att pensionsgrun- dande inkomst skall kunna beräknas, fortfarande kommer tillämpas som infaller före den nya lagstiftningens ikraftträdande. Detta gäller såle- des även om ansökan om pension görs efter denna tidpunkt och trots att något krav på bosättning här i landet då inte längre finns. Vad gäller övergångsregleringen för s.k. ATP-förbindelser hänvisas till avsnitt 9. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till socialförsäkringslag 1 kap. Allmänna bestämmelser Socialförsäkringslagen (SofL) innehåller grundläggande bestämmelser om vem som är försäkrad. Lagen skall fungera som en "paraplylag" i för- hållande till andra särskilda författningar som reglerar rätten till olika förmåner. Vilka dessa särskilda författningar är framgår av lagens tredje kapitel. I lagens tre första paragrafer anges att lagen innehåller bestämmelser om den personkrets som kan komma ifråga för förmåner och vilka myn- digheter och andra organ som deltar i handläggningen av de frågor som rör förmånerna. Motsvarande bestämmelser finns i flera av de för- fattningar som reglerar olika socialförsäkringsförmåner, t.ex. i 1 kap. 1 och 2 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Som framgår av de allmänna övervägandena, avsnitt 5.1 finns det olika metoder att försöka avgöra om en trygghetsanordning är en försäkring eller var gränserna för området socialförsäkring generellt sett skall dras. Till socialförsäkringen i denna bemärkelse skall räknas sådana trygghets- anordningar eller förmånssystem som det hänvisas till i lagen. Vilka dessa är framgår av lagens tredje kapitel. Se även avsnitt 6.3 och 7.4. Avsikten är att allmänna, grundläggande villkor för rätt till olika so- cialförsäkringsförmåner skall finnas i SofL, medan för varje förmån spe- cifika villkor skall finnas i de olika författningarna som reglerar dessa förmåner. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om vem som omfattas av social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (social- försäkringen). Lagen gäller för de försäkringar och bidragssystem som anges i 3 kap. Rätten till en förmån skall grundas på bosättning eller förvärvsarbete i om inte något annat särskilt anges. I paragrafens andra stycke anges att rätten till en förmån skall grundas på bosättning eller på förvärvsarbete i om inte något annat särskilt anges.