prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — I andra delar av lagen eller i annan lagstiftning finns krav i olika hänseenden som skall följas, exempelvis kapitalkrav och krav på ansvarsförsäkring. Dessa allmänna krav utgör en väsentlig grund för säkerheten på vär- depappersmarknaden. I de sammanhang där investerarskyddet kan aktu- aliseras kan sundhetens olika aspekter bidra till att minska risken för att ett institut kommer på obestånd samt, när så ändå sker, skapa förut- sättningar för en ordnad och säker avveckling av verksamheten. Värdepappersinstituten står under tillsyn av . Även när det gäller tillsynen ingår som en väsentlig del att se till att företagen iakt-tar sundhetskravet. Tillsynen avser alltså delvis samma aspekter som ingår i tillståndsprövningen. De befogenheter och andra redskap som står in-spektionen till buds är till att börja med den upplysningsskyldighet som åvilar instituten. Inspektionen har också en möjlighet att pröva lämplig-heten av en delägare vars innehav uppgår till, eller överstiger, vissa nivå-er. får förordna en särskild revisor att tillsammans med övriga revisorer delta i revisionen av ett institut. Inspektionen kan vidare kalla till styrelsesammanträde i ett institut, vid vilket företrädare för inspektionen har närvarorätt. Sådan närvarorätt föreligger generellt när institutet håller bolagsstämma. har befogenhet att ingripa mot beslut från institutet och mot olämplig verksamhet. Detta kan ske genom förelägganden som får förenas med vite. Inspektionen kan också dela ut varning samt, i sista hand, återkalla tillståndet att driva värdepappersrörelse. För tillsyn över filialer i till utländska in- stitut som hör hemme inom EES gäller särskilda regler, som i huvudsak innebär att samarbete skall ske mellan hemlandets tillsynsmyndighet och inspektionen. Lagen om värdepappersrörelse innehåller bl.a. regler för hanteringen av kunders likvida medel. Om likvida medel har tagits emot med redovis- ningsskyldighet gäller att medlen genast skall avskiljas och sättas in på räkning i bank. För det fall att institutet kommer på obestånd skall alltså dessa medel vara skyddade från institutets fordringsägare genom att kunderna har separationsrätt till dessa medel. Samma skydd gäller inte likvida medel som tas emot för att innehas på konto hos institutet. För att få ta emot medel på konto krävs också skriftligt avtal med kunden. För värdepappersbolag med tillstånd att ta emot medel på konto gäller att en med hänsyn till rörelsen art och omfattning tillräcklig betalningsberedskap skall finnas. För kreditgivning finns regler för en korrekt kreditprövning samt om kreditjäv för vissa närståendesituationer. Rörelsereglerna syftar också till att begränsa institutets exponering för risker inom annan verksamhet än sådan som tillståndet avser. Sålunda är möjligheterna för instituten att äga kvalificerade innehav i andra företag begränsade, liksom deras möjligheter att äga egendom som inte behövs i värdepappersrörelsen. Vidare gäller begränsningar för deras möjligheter att bedriva annan verksamhet än den som tillståndet avser, s.k. sidoverk- samhet. kan dock ge tillstånd till vissa former av si- doverksamhet, nämligen rådgivning, förvaring av värdepapper, mottagan-de av kunders likvida medel med redovisningsskyldighet eller på konto, kreditgivning med anknytning till värdepappersaffärer samt valutaväxling. Om det föreligger särskilda skäl kan inspektionen även ge tillstånd till annan sidoverksamhet. Som exempel kan nämnas att inspektionen kan ge värdepappersinstitut tillstånd att vara . skall ha ett visst kapital till skydd för insättare och uppdragsgivare. Med kapitalkrav avses dels krav på ett visst kapital för att få starta värdepappersrörelsen (startkapital), dels krav på ett visst kapital i förhållande till de risker för bl.a. kreditförluster och kursförändringar som värdepappersrörelse är förenad med (kapitaltäckningskrav). Regler om startkapital finns i lagen om värdepappersrörelse i form av bestämmelser om ett minsta eget bundet kapital. Dessa bestämmelser va- rierar beroende på vilken verksamhet institutet bedriver. I normalfallet gäller ett krav på 125 000 ecu. sig institutet åt handel för egen räk- ning eller garantigivning och annan medverkan vid emissioner uppgår kravet till 730 000 ecu. Ingår i institutets verksamhet att ta emot kunders medel på konto gäller i stället ett krav på 5 miljoner ecu. Om institutet enbart skall syssla med medverkan vid transaktioner som avser andelar i svenska eller utländska värdepappersfonder gäller ett krav på 50 000 ecu som minimum. Regler om kapitaltäckningskrav finns i lagen (1994:2004) om kapital- täckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Kapitaltäckningskrav åläggs och marknadsrisker som instituten utsätts för i sin verksamhet. Kapitaltäckningskravet för kreditrisker bestäms i förhållande till institutets tillgångar och åtaganden. Enligt huvudregeln skall institutet ha ett kapital som motsvarar av tillgångarna. Tillgångar som bedöms vara mer säkra åsätts ett lägre kapitaltäckningskrav, eller inget alls. Kapitaltäckningskrav för marknadsrisker dvs. risk för prisförändringar beräknas på värdet av institutets tillgångar och positioner i handelslagret. Med handelslager avses huvudsakligen tillgångar och positioner som ett institutet innehar för att på kort sikt göra en vinst. Reglerna om stora exponeringar kompletterar kapitaltäckningsreglerna. Med en stor exponering avses ett åtagande mot en viss kund eller koncern som överstiger av institutets kapitalbas. Reglerna begränsar storleken på ett åtagande gentemot en viss kund till maximalt av institutets kapitalbas. Enligt 5 kap. 2 § lagen om värdepappersrörelse skall varje värdepap- persbolag ha en ansvarsförsäkring för skadeståndsskyldighet som det kan komma att ådra sig vid utförandet av tjänster i sin rörelse. Finansin- spektionen har meddelat närmare bestämmelser om sådan försäkring i sina föreskrifter (FFFS 1997:36) om handel och tjänster på värdepap- persmarknaden. Vidare finns i allmänna råd (FFFS 1997:37) om ansökan om tillstånd att driva värdepappersrörelse enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse rekommendationer om hur en ansvarsförsäkring bör vara beskaffad. Enligt föreskrifterna skall försäkringsavtalet ange vilket ersättningsbe- lopp som kan utgå per skada och . Det krävs vidare av försäk- ringen 1. att den gäller för skada som orsakats försäkringen varit i kraft, 2. att den skadelidande kan kräva ersättning direkt från försäkrings- givaren i den mån ersättning inte erhållits från institutet, och 3. att utbetalning skall ske direkt till den skadelidande utan avdrag för självrisk. Undantag från punkt 1 kan medges om det finns ett s.k. efterskydd vil- ket innebär att skadeanmälan kan ske efter det att försäk- ringen upphörde. Punkt 3 innebär att skadeersättning betalas ut till fullt belopp åt investeraren medan institutet skall betala in självrisken till för- säkringsgivaren. Enligt de allmänna råden bör beloppen för möjlig ersättning per skada uppgå till och till minst fem miljoner kro- nor, om verksamheten innefattar kommissionshandel. Avser verksamhe- ten någon av de övriga tjänsterna bör motsvarande belopp uppgå till respektive . En ansvarsförsäkring kan komma att omfatta delar av det område där även investerarskyddet gäller. Exempelvis i de fall där ett uppsåtligt handlande är orsak till att tillgångarna inte kan återställas torde dock in- vesterarskyddet i allmänhet ensamt svara för skyddet. 4.3.3 Aktiekontolagen Aktiekontolagen (1989:827) innehåller bestämmelser om kontoföring av dematerialiserade finansiella instrument, dvs. sådana instrument som inte är dokumentbaserade. Lagen innebär bl.a. att () har monopol på sådan kontoföring. Aktiekontolagen tar i första hand sikte på aktier i s.k. avstämningsbolag, men har under hand utvidgats till att avse i princip alla finansiella instrument som är föremål för handel på värdepappersmarknaden. Enligt aktiekontolagen motsvaras de civilrättsliga rättsverkningar som för dokumentbaserade värdepapper följer av att dokumentet överlämnas av att registreringar i stället sker på konton i s.k. avstämningsregister. Registreringsåtgärderna sköts av konto-förande institut huvudsakligen värdepappersinstitut som VPC har gett rätt att medverka i kontoföringen i sådan egenskap. Vid kontoföringen hos VPC kan ägaren till ett finansiellt instrument va-ra direktregistrerad för sitt innehav. Finansiella instrument kan emellertid också vara förvaltarregistrerade, vilket innebär att de finansiella instru-menten är registrerade på förvaltaren och inte på den verklige ägaren. I sådana fall skall det finnas en notering i avstämningsregistret om att akti-erna är förvaltarregistrerade. Vid förvaltarregistrering framgår således de verkliga ägarförhållandena endast av förvaltarens registrering i sitt eget system. De civilrättsliga rättsverkningarna vid t.ex. en äganderättsöver-gång är i sådana fall kopplade till att förvaltaren underrättas och inte till den registrering som sker i avstämningsregistret. Aktiekontolagen innehåller också bestämmelser om skadeståndsskyl- dighet. VPC kan således bli skadeståndskyldig mot en ägare som förlorar sin äganderätt till finansiella instrument till följd av att en förfalskad överlåtelsehandling har använts (7 kap. 1 §). Om någon lider skada på grund av felaktiga uppgifter i ett avstämningsregister eller på grund av andra felaktigheter i samband med kontoföringen kan han också få skade-stånd. I sådana fall svarar VPC respektive det kontoförande skador som kan hänföras till deras respektive kontrollsfär. VPC är dock alltid solidariskt ansvarig med institutet upp till ett belopp av (7 kap. 2 §). Slutligen finns en skadeståndsbestämmelse som avser de fall där VPC har rättat en felaktig uppgift i ett avstämnings-register (7 kap. 3 §). Enligt aktiekontolagen skall VPC ha en särskild nämnd med uppgift att pröva tvister med anledning av beslut som VPC eller ett kontoförande institut har meddelat med stöd av lagen. Nämndens utlåtanden är endast rådgivande och ingenting hindrar att den skadelidande även begär att tvisten prövas av domstol. Det kan nämnas att nämnden endast har haft två fall uppe till prövning under de som den varit verksam. lämnade regeringen en proposition till med för- slag till ändrad lagstiftning avseende kontoföring av finansiella instrument (prop. 1997/98:160 Kontoföring av finansiella instrument och kostnadsin-formation till fondandelsägare). Enligt förslaget skall aktiekontolagen ersättas av en ny lag om kontoföring av finansiella instrument. Den nya lagen innebär att VPC:s monopol på kontoföring av sådana instrument upphävs. Grunddragen i den nya lagen motsvarar i huvudsak vad som gäller enligt aktiekontolagen. Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om civilrättsliga verkningar av registreringar och om skadestånd i stort sett behålls utan några mer genomgripande förändringar. En ändring är emel-lertid att kravet på en särskild aktiekontonämnd tas bort. I stället införs en ordning där VPC eller andra auktoriserade s.k. centrala värdepappers-förvarare skall ha en tillfredsställande organisation för att pröva ersätt-ningskrav från ägare till finansiella instrument. Regeringen har föreslagit att den nya lagen skall träda i kraft . 5 Ett svenskt investerskydd allmän inriktning EG:s investerarskyddsdirektiv har utformats med inriktning på att få till stånd ett för medlemsländerna gemensamt lägsta skydd för investerare om ett värdepappersföretag inte kan fullgöra sina skyldigheter gentemot des-sa. Skyddet är avsett att komplettera de verksamhets- och tillsynsbestämmelser som finns i rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet (investeringstjänste-direktivet) och rådets direktiv /6/EEG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (kapitalkravsdirektivet). Som betonas i investerarskyddsdirektivets ingress kan inget tillsynssystem garantera fullständig säkerhet, särskilt inte mot brottsliga förfaranden. En grundläggande tanke med skyddet är att investerare med förlitande på att detta skydd finns, i större utsträckning skall våga köpa investeringstjänster inte bara av inhemska företag utan också av företag från andra länder inom EU. Härigenom skapas också bättre förutsättningar för den inre marknaden. Till skillnad från det skydd som föreskrivs i direktivet om insättningsga-ranti torde det främst vara omfattande brottsliga förfaranden eller hante-ringsfel som kan ge upphov till att investerarskyddet aktualiseras. Att det är så beror på att ett värdepappersföretag vid utförandet av en investe-ringstjänst i regel är skyldigt att hålla kundens likvida medel och finansi-ella instrument åtskilda från företagets egna tillgångar. Det innebär i sin tur att kundernas tillgångar skall finnas i behåll även om företagets rörelse skulle gå dåligt och att investerarna har separationsrätt till dessa. däremot kan använda kundernas insatta medel i sin rörelse. Om rörelsen i ett kreditinstitut går dåligt innebär det att insättarnas medel sätts i fara. För att utforma ett ändamålsenligt system för ett investerarskydd behö- ver man veta hur stora utbetalningar systemet skall vara dimensionerat för. Flera faktorer komplicerar emellertid en sådan bedömning. Frågan är beroende av dels frekvensen av konkurser bland värdepappersinstituten, dels i vilken omfattning det förekommer situationer av försvagat sakrätts- ligt skydd i hanteringen av kundernas tillgångar. Det skulle också vara av intresse att veta om det i dessa avseenden är skillnad mellan olika kategorier av institut, indelade efter kriterier som storlek eller verksam- hetsinriktning. Fallissemang av det slag som skulle ha kunnat omfattas av ett investe- rarskydd enligt direktivet har varit sällsynta i . Under över- skådlig tid har det endast förekommit några enstaka konkurser i företag som tillhandahållit värdepapperstjänster. Redan den omständigheten att varit i det närmaste förskonat från konkurser bland sådana företag gör det givetvis svårt att med någon grad av säkerhet bedöma den framti-da förekomsten av konkurser. Det är omöjligt att göra en godtagbar be-räkning på statistiska grunder. I försäkringssammanhang skulle situatio-nen vara att hänföra till kategorin "sällanskador". Om det är vanskligt att bedöma antalet framtida konkurser är det givetvis än svårare att bedöma vilka ersättningsanspråk konkurserna kan ge upphov till från företagets kunder av det slag som skall täckas av ett investerarskydd som uppfyller direktivets minimikrav. Eftersom kunders medel och finansiella instru-ment normalt skall hållas åtskilda från ett värdepappersinstituts egna me-del och därmed kunna återställas till kunderna vid en konkurs är det inte givet att en konkurs behöver innebära att det uppstår krav på ersätt-ning från ett investerarskydd. Värdepappersmarknaden har framför allt under den senaste tioårspe- rioden undergått betydande förändringar. Handeln med värdepapper har ökat kraftigt i omfattning och allt mer fått en internationell prägel. Det har vidare tillkommit många nya typer av finansiella instrument och tjänster. Sedan lagen om värdepappersrörelse infördes har antalet företag som fått tillstånd i att bedriva värdepappersrörelse stadigt ökat och uppgår till ca 190 stycken. Av dessa är dock närmare 80 mindre sparbanker med begränsad värdepappersrörelse. Härtill kom-mer en tilltagande konkurrens från utländska företag. En ökad konkurrens kan leda till utslagning av en del institut och i sin tur innebära att antalet konkurser blir mer frekventa än vad som varit fallet. Utredningen har utifrån ett sådant scenario gjort bedömningen att kan en konkursfrekvens på högst tre eller fyra mindre värde-pappersinstitut och något enstaka större värdepappersinstitut tänkas vara rimlig. Även om ett svenskt investerarskydd inte finns innebär detta inte att kunder hos värdepappersinstituten saknar varje form av skyddsar-rangemang. Redan den omständigheten att den verksamhet som värde-pappersinstitut bedriver är kringgärdad av regler samt föremål för till-ståndsprövning och löpande tillsyn av innebär ett visst skydd för institutens kunder, liksom för dess fordringsägare. Ett huvud-syfte med regleringen och tillsynen är också att skydda kundernas dvs. investerarnas och fordringsägarnas intressen. Värdepappersinstituten är regelmässigt skyldiga att hantera investerares egendom så att dessa har separationsrätt om institutet går i konkurs. I un-dantagsfall kan det emellertid förekomma allvarliga fel som medför att en investerare inte har separationsrätt till egendomen vid en konkurs. Ett ex-empel kan vara att den egendom det är fråga om helt enkelt inte finns i behåll. Detta kan ha orsakats av brottsliga förfaranden antingen inom institutet eller från någon utomstående. En annan tänkbar orsak kan vara att institutet hanterat egendomen oskickligt och brutit mot gällande ruti-ner. Datasystem som havererar eller andra tekniska missöden skulle också kunna orsaka en situation där det t.ex. inte går att avgöra vem som är äga-re till vissa finansiella instrument. Som framgått av tidigare beskrivningar finns även andra arrangemang som ger skydd åt investerare (se avsnitt 4.3.1 3). Enligt aktiekontolagens ersättningsbestämmelser kan investerare som förorsakas skada till följd av fel vid hanteringen hos VPC få ersättning av VPC eller ett kontoförande institut. En ytterligare skyddsanordning är den ansvarsförsäkring som ett värdepappersinsitut måste ha för den skadeståndsskyldighet som det kan komma att ådra sig vid utförande av tjänster i sin värdepappersrörelse. Utformningen av den infrastruktur som finns på värdepappersmarkna- den utgör i sig också en viss garanti mot att investerare drabbas av för- luster vid hanteringen av pengar eller finansiella instrument. I handeln med finansiella instrument finns bl.a. olika arrangemang som syftar till att förhindra obehöriga ingrepp (funktionssäkerhet) och att säkerställa att affärerna avvecklas under betryggande former (leveranssäkerhet). Med tanke på de olika typer av skyddsanordningar som således redan finns för kunder hos värdepappersinstitut och den begränsade utsträck- ning i vilken ekonomisk skada uppkommit för kunderna vid falli- semang i sådana institut kan det ifrågasättas om det utan investe- rarskyddsdirektivet över huvud taget skulle ha funnits något behov av att införa ett investerarskyddssystem i . Det finns emellertid inte nå- gon sådan valmöjlighet. Mot bakgrund av nu nämnda förhållanden kan det emellertid inte anses motiverat att införa ett ersättningssystem som skulle gå nämnvärt utöver vad investerarskyddsdirektivet kräver som lägsta skydd, vare sig i fråga om de situationer där ersättning kan bli aktu-ell eller när det gäller ersättningsnivåerna. Ett svenskt investerarskydd bör därför i sina grunddrag ansluta till den inriktning och de nivåer som följer av direktivet. Skyddet får därmed huvudsakligen en inriktning på små investerare. För att det svenska investerarskyddet ges en omfattning och nivå som anknyter till direktivets minimikrav talar även det förhållandet att insätt- ningsgarantin utformats på sådant sätt. Det finns en rad praktiska fördelar med att dessa båda skydd ges liknande huvuddrag, eftersom de vilket kommer att framgå i det följande föreslås få flera viktiga berörings- punkter. I fråga om hur ett investerarskydd skall organiseras och hur det skall fi-nansieras lämnar direktivet medlemsländerna stor frihet. Vad gäller finan-sieringen sägs endast att kostnaden för skyddet skall bäras av värdepap-persföretagen själva och att den finansiella kapaciteten hos ett skydd skall stå i rimlig proportion till deras åtaganden. Dessa krav får dock inte inne-bära att stabiliteten i det finansiella systemet i det medlemsland där in-vesterarskyddet finns äventyras. Beträffandet skyddets organisation sägs i direktivet egentligen inte mer än att det skall vara fråga om system för ersättning till investerare. Hur ett svenskt investerarskydd skall administ-reras och hur det skall finansieras är givetvis centrala frågor. Dessa frågor behandlas nedan i avsnitt 6 respektive 11. Den omständigheten att huvuddragen i regleringen av insättningsgaran-tin respektive investerarskyddet kommer att vara utformad på ett likartat sätt talar i och för sig för att man inför bestämmelserna för de båda skyddssystemen i en för dessa gemensam lag. Åtskilliga av bestämmel-serna kommer emellertid att avvika från varandra mot bakgrund av de skillnader som finns, inte minst när det gäller frågor om vad systemen omfattar, förutsättningar för rätt till ersättning samt utredning av fram-ställda krav. Även med en gemensam lag skulle det således bli nödvändigt med ett förhållandevis stort antal särbestämmelser avseende respektive skyddssystem. Enligt regeringens uppfattning blir därför regleringen av investerarskyddet tydligare om de frågor som berör skyddet regleras i en separat lag. 6 Administrationen av investerarskyddet Regeringens förslag: Investerarskyddet skall administreras av . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att investerarskyddet skall drivas i privat regi. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flera remissin- stanser bl.a. , och . Flera remissinstanser, däribland , och , avstyrker förslaget och menar i första hand att in- vesterarskyddet bör administreras av . förordar en försäkringslösning, som innebär att in- stituten åläggs att teckna en individuell försäkring. Enligt bör det utredas om kon- kursförvaltarna kan ha hand om investerarskyddet. Skälen för regeringens förslag: I investerarskyddsdirektivet finns inga bestämmelser om hur ett investerarskydd skall vara organiserat eller hur det skall administreras. Inte heller anges hur ett investerarskydd skall vara organisatoriskt placerat i det finansiella systemet eller arten och graden av regleringen. Dessa frågor måste därför bli föremål för nationella övervä-ganden. Avseende bör därvid fästas vid de uppgifter och befogenheter som ett sådant organ bör ha för att kunna ansvara för investerarskyddet. Ett avgörande av frågan om var ansvaret för ett svenskt investerarskydd skall placeras bör därför ske utifrån en bedömning av vad som förefaller mest ändamålsenligt med hänsyn till ett sådant skydds utformning och funktion. Det kan redan inledningsvis slås fast att det är tveksamt om en renodlad försäkringslösning som innebär att individuella försäkringar tecknas av värdepappersinstituten uppfyller direktivets krav på att det skall vara fråga om ett system för ersättning till investerare. Redan av den anledningen är det enligt vår uppfattning inte aktuellt att överväga ett sådant alternativ för ett svenskt investerarskydd. En annan sak är att direktivet inte utesluter möjligheten att det i ett investerarskydd ingår en "kollektiv" försäkring tecknad av den som svarar för organisationen av skyddet. En sådan för-säkring skall då kunna ersätta kunder hos ett till systemet anslutet värde-pappersföretag enligt de regler som gäller för investerarskyddet. Valet av administratör av den svenska insättningsgarantin har fallit på en myndighet, nämligen . Som motiv för att välja en myndighet som administratör av insättningsgarantin anfördes av lagstiftaren tre aspekter av avgörande betydelse (prop. 1995/96:60 s. 38 och 39). Garantisystemet skall ha en finansiell kapacitet som inte riskerar att sättas i fråga. Eftersom endast ett insättningsskydd skall finnas, skulle en annan regi innebära att ett privat monopol infördes. Större flexibilitet finns för den händelse systemet skulle ges utökade funktioner. föreslår att investerarskyddet skall drivas i privat regi. Utredningen bedömer att de frågor som är förknippade med ett privat system inte är så svårlösta att man av den anledningen bör från- gå detta alternativ, som anvisas som ett huvudalternativ i utredningens direktiv.