prop · GM0388 · 1999-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: I gällande epizootilag finns en straffbestämmelse som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vissa bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen döms till böter. För de flesta fall av överträdelse av den föreslagna lagens bestämmelser framstår böter som den mest adekvata påföljden. Det finns således inte någon anledning att utvidga straffskalan i syfte att åstadkomma en allmänt strängare bedömning av brott mot lagen. Lagen innehåller emellertid en rad bestämmelser som är av stor betydelse inte bara för djurens välbefinnande, utan även för människors hälsa och för tillgången på sunda livsmedel. Bl.a. mot bakgrund av den s.k. BSE- krisen (bovin spongiform encefalopati) framstår efterlevnaden av lagens bestämmelser som utomordentligt viktig. Underlåtenhet att göra anmälan när det finns anledning att misstänka epizootisk sjukdom eller att vägra följa föreskrifter eller beslut enligt lagen kan innebära att sjukdomen snabbt får stor spridning i landet med allvarliga konsekvenser för jordbruksnäringen och de människor eller djur som drabbas. För fall där någon genom att bryta mot lagen utsätter människor eller djur för sådana risker eller bryter mot lagen systematiskt eller i stor skala för egen skull framstår den nuvarande straffskalan som otillräcklig. I sammanhanget kan nämnas att såväl lagen (1985:295) om foder som djurskyddslagen (1988:534) innehåller straffbestämmelser som innefattar fängelse. För att de allvarligaste överträdelserna mot lagen skall kunna föranleda tillräckligt straff och för att nå överensstämmelse med andra lagar vars syfte också är att värna människors och djurs hälsa bör brott mot epizootilagen eller mot föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen också kunna medföra ett fängelsestraff. Ett ringa brott skall inte medföra straffansvar. 5 En ny zoonoslag 5.1 Lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Den nya zoonoslagen skall omfatta sådana sjukdomar eller smittämnen hos djur som kan spridas naturligt genom smitta från djur till människa och som inte omfattas av den nya epizootilagen. De smittämnen som avses behöver inte ge upphov till sjukdom hos djur, men väl hos människa. Sjukdomarna eller smittämnena finns i och det saknas i princip realistiska möjligheter till utrotning. Endast de sjukdomar eller smittämnen om vilka det finns tillräckliga kunskaper för en effektiv kontroll och bekämpning skall omfattas av lagen. Samhällets åtgärder med anledning av sjukdomen eller smittämnet skall syfta till att förebygga och begränsa förekomsten av de sjukdomar eller smittämnen som omfattas av lagen. förslag: Förslaget överensstämmer till sitt syfte med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. Många remissinstanser har efterfrågat en tydlig gränsdragning mellan de lagar som reglerar de zoonotiska sjukdomarna, särskilt har framhållits att livsmedelslagen (1971:511) bör anpassas till en ny zoonoslag. har ställt sig frågande till vad som gäller beträffande vilda djur som hålls i fångenskap. Skäl för regeringens förslag: Gällande bestämmelser om bekämpning av zoonotiska sjukdomar hos djur finns i epizootilagen (1980:369) och epizootiförordningen (1980:371) samt i lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur och förordningen (1984:306) om bekämpande av salmonella hos djur. Lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. innehåller bestämmelser om kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar samt bestämmelser om åtgärder för att hindra spridning av sådana sjukdomar. Även smittskyddslagen (1988:1472) ger rätt att vidta åtgärder med avseende på djur. Epizootilagstiftningen är avsedd för de allmänfarliga djursjukdomar som normalt inte finns i landet och som i allmänhet innebär svår sjukdom för det drabbade djuret. Samhällets åtgärder med anledning av ett utbrott av någon av dessa sjukdomar skall syfta till att utrota sjukdomen. Salmonellalagstiftningen är enbart avsedd för kontroll och bekämpning av salmonella. En salmonellainfektion ger oftast inte någon sjukdom hos djur men innebär sjukdom hos människa. Provtagningslagen omfattar alla smittsamma djursjukdomar. Med zoonos menas en sjukdom eller ett smittämne som naturligt kan överföras från djur till människa. De smittämnen som avses behöver inte ge upphov till sjukdom hos djur. Zoonotiska sjukdomar eller smittämnen kan även överföras från människa till djur. Zoonoser orsakas av skilda smittämnen, t. ex. virus, bakterier och parasiter. Smittämnena kan överföras från djur till människa på olika sätt, beroende på smittämne. En av de vanligaste smittvägarna är livsmedel som kött, mjölk och ägg som inte är tillräckligt upphettade. Även andra livsmedel, t. ex. grönsaker och kryddor, som kontaminerats av smittämnen via orena knivar och skärbrädor m.m. utgör en vanlig smittkälla. Nära kontakt med infekterade djur eller sekret samt gödsel och urin från sådana djur är också en viktig smittkälla. Överföring av smittämnen förekommer även via indirekt kontakt, t. ex. genom angrepp av insekter som primärt smittats av däggdjur. Även förorenat vatten kan utgöra en smittkälla. Av våra vanliga husdjur kan samtliga djurarter överföra sjukdomar till människa. Zoonoser kan även förekomma i den vilda faunan och hos djur i djurparker. Apor intar en särställning vad gäller zoonoser. På grund av människans släktskap med apor har människor och apor många gemensamma smittämnen. Aporna kan vara infekterade med smittämnen som är relativt harmlösa för aporna, men som kan vara dödliga för människan. Även det omvända förhållandet förekommer. I ett globalt perspektiv utgör zoonoserna en viktig orsak till en försämrad folkhälsa. uppskattar att livsmedelsburna sjukdomar, varav en del är zoonoser, är de mest vitt spridda sjukdomarna i världen. Förekomsten av zoonoser är inte något statiskt tillstånd. Nya zoonoser uppstår , antingen genom att smittämnen ändrar karaktär eller genom att kända smittämnen sprids till nya områden eller finner nya värddjur. Normalt uppstår mellan två och fem nya zoonoser . En del zoonotiska sjukdomar är allmänfarliga och bekämpas därför enligt epizootilagen, t. ex. rabies, tuberkulos och mjältbrand. Det finns emellertid också andra allvarliga zoonoser som förekommer i , t. ex. salmonella, kampylobakter och enterohaerrmorhagisk E. Coli (EHEC). De smittämnen som ger upphov till dessa sjukdomar innebär inte någon sjukdom hos djuret, men väl hos människan. Djuret är således enbart bärare av smittan. Dessa zoonoser finns normalt i landet och det saknas realistiska möjligheter att utrota dem. De omfattas därför inte av epizootilagen. Inom EU regleras rapportering av och information om zoonoser av rådets direktiv /117/EEG av om skyddsåtgärder mot specifika zoonoser och zoonotiska agens hos djur och animaliska produkter för att förhindra utbrott av livsmedelsburna infektioner och förgiftningar. Anmälningspliktiga sjukdomar enligt direktivet är tuberkulos, brucellos, salmonella och trikinos. Det finns därtill en överenskommelse inom EU att även anmäla smittämnet EHEC. rapporterades i 585 fall av salmonella, 1829 fall av kampylobakter och 116 fall av EHEC serotyp O157 hos människa. Samtliga fall avser människor som smittats inom landet. Totalt, dvs. inklusive de svenskar som smittats utomlands, drabbades i drygt 10 000 människor av de zoonoser som är rapporteringspliktiga inom EU. De zoonotiska sjukdomarna innebär kostnader för såväl samhället som för de drabbade. För de drabbade djurägarna uppstår kostnader för produktionsförluster, minskad avsättning för produkter på grund av konsumentreaktioner eller minskad export, veterinärbesök, avlivning m.m. För de insjuknande människorna uppstår kostnader för sjukhusvård, medicin, inkomstförlust m. m. Djurens och människornas lidande i samband med sjukdom bör också beaktas. Bekämpning och kontroll av zoonotiska sjukdomar minskar dessa kostnader och leder därmed också till en ekonomisk vinst för samhället. har i sin rapport funnit att de nu redovisade omständigheterna visar på ett behov av att de ansvariga myndigheterna ges möjlighet att förebygga, kontrollera och bekämpa zoonotiska sjukdomar och smittämnen. Regeringen delar i alla delar denna bedömning. Gällande lagstiftning om djursjukdomar medger dock inte allmänt förebyggande åtgärder eller kontroll och bekämpning beträffande sådana zoonotiska smittämnen som inte orsakar sjukdom hos djur, men väl hos människa. har därför föreslagit en ny lag om zoonoser hos djur som skall omfatta alla djurslag och typer av djurhållning. Lagen föreslås vara uppdelad i två delar. En allmän del föreslås innehålla allmänna, förebyggande åtgärder som avser att reglera sådana riskbeteenden i djurhållningen som typiskt sett ökar risken för smitta mellan djur eller från djur till människa. Denna del föreslås inte vara hänförlig till vissa angivna sjukdomar eller smittämnen, utan motiveras av förekomsten av zoonoser generellt. En särskild del föreslås uppta de egentliga kontroll- och bekämpningsåtgärderna samt regler om obligatoriska och frivilliga kontrollprogram. För att en sjukdom eller ett smittämne skall omfattas av denna del av lagen bör det enligt mening finnas en mer långsiktig strategi från samhällets sida avseende kontroll och bekämpning. De zoonoser som skall omfattas av denna del av lagen föreslås därför vara särskilt angivna. Enligt skall tills vidare enbart salmonella omfattas av lagens särskilda del. Lagen om bekämpande av salmonella föreslås upphävas i och med tillkomsten av den nya lagen. Regeringen delar uppfattning att det finns behov av att mer generellt kunna föreskriva eller besluta om allmänt förebyggande åtgärder eller kontroll och bekämpning beträffande sådana zoonotiska smittämnen som inte orsakar sjukdom hos djur, men väl hos människa. Detta behov har blivit allt tydligare i och med dagens djurintensiva uppfödningsmetoder och de täta kontakter mellan djur och människor som förekommer ute på gårdar och i djurparker. Regeringen är dock tveksam till förslag till lösning. Att ha en lag som delvis är tillämplig på vissa angivna zoonoser och delvis på alla kända zoonoser skapar enligt regeringens mening osäkerhet om lagens tillämpningsområde. Regeringen föreslår istället att en renodlad lag för zoonotiska sjukdomar och smittämnen, som omfattar såväl allmänna förebyggande åtgärder som kontroll- och bekämpningsåtgärder, införs. Lagen skall omfatta de zoonotiska sjukdomar eller smittämnen som regeringen eller bestämmer. För att en sjukdom eller ett smittämne skall omfattas av lagen bör det finnas en mer långsiktig strategi från samhällets sida avseende kontroll och bekämpning. Det innebär att det måste finnas en viss grundläggande kunskap om sjukdomen eller smittämnet. Lagen skall omfatta alla djurslag och alla typer av djurhållning, dvs. även vilda djur, såväl ute i naturen som i fångenskap. Vissa bestämmelser i lagen kan dock av naturliga skäl enbart bli tillämpliga på djur som har en ägare. Frågan om djur i vilt tillstånd diskuteras även i samband med epizootilagens tillämpningsområde (se avsnitt 4.1). Regeringen anser att den nu föreslagna zoonoslagen inte behöver innebära några gränsdragningsproblem gentemot andra lagar inom samma ämnesområde, t. ex smittskyddslagen. Smittskyddslagen medger visserligen åtgärder med avseende på djur generellt sett. Detta innebär emellertid inte att zoonoslagens tillämpningsområde bör begränsas i något avseende. Vilket regelverk som blir tillämpligt torde relativt enkelt kunna avgöras med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Smittskyddslagen är föremål för en översyn av . Det kan dock finnas anledning att se över livsmedelslagen i detta hänseende för att försäkra sig om att problemen med zoonotiska sjukdomar uppmärksammas även inom livsmedelssektorn. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en proposition om livsmedelstillsynen. I samband därmed avser regeringen att redovisa de överväganden som görs i denna fråga. Vad slutligen angår smittskyddsaspekten i foderlagstiftningen anser regeringen att de nu gällande bestämmelserna om förebyggande åtgärder, egenkontroll och anmälningsplikt är tillräckliga för att garantera frihet från salmonella. Regeringen förutsätter att motsvarande åtgärder kommer att vidtas även beträffande andra zoonoser om behov därav uppkommer. Den nya lagen skall i sin utformning motsvara epizootilagen. Med den utformning lagen föreslås få kommer många sjukdomar och smittämnen att falla utanför lagens tillämpningsområde. Även om kunskaperna om smittspridning och bekämpning är ofullständiga är det emellertid angeläget att åtgärder vidtas för att så långt möjligt skydda samhället mot sjukdomsangrepp. Vissa bestämmelser om kartläggning och förebyggande åtgärder bör följaktligen finnas med tillämpning på andra förekommande djursjukdomar och smittämnen hos djur. Sådana bestämmelser bör enligt regeringens mening finnas i lagen om provtagning på djur, m.m. 5.2 Sjukdomarna Regeringens bedömning: Den nya lagen bör tills vidare gälla enbart salmonella. förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. i län föreslår att EHEC tas med från början. delar förslag att EHEC och kampylobakterios inte skall omfattas av lagen inledningsvis. Förbundet framhåller att det inte får ställas för höga krav på kunskap för att dessa sjukdomar skall kunna omfattas av lagen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns en mängd sjukdomar som faller under beteckningen zoonos, dvs en sjukdom som smittar från djur till människor och tvärtom. Till dessa sjukdomar hör bl.a. kampylobakterios, leptospiros och borrelios samt, den kanske mest kända, salmonella. Även smittämnet EHEC är en zoonos. Gemensamt för de flesta av zoonoserna är att djuren sällan påverkas i någon högre grad, medan konsekvenserna för smittade människor är desto allvarligare. En del zoonoser kan t.o.m. vara livshotande för människor. Zoonoserna är sinsemellan mycket olika. Vissa av zoonoserna överförs enbart från vilda djur t.ex. borrelios via fästingar. Svårigheterna med bekämpning och kontroll är uppenbara beträffande sådana zoonoser. Andra zoonoser som framför allt finns hos lantbrukets djur kan vara enklare att komma till rätta med. Vissa zoonoser anses också vara epizootiska sjukdomar. finns en speciell lagstiftning för salmonella, nämligen lagen om bekämpande av salmonella hos djur. Som tidigare nämnts anser regeringen emellertid att det finns behov av en allmän zoonoslag som möjliggör insatser även mot andra zoonoser. Regeringen delar dock uppfattning att till dess mer kunskap har samlats om zoonoser hos djur, endast salmonella skall omfattas av zoonoslagen. Målsättningen är dock att EHEC också skall omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. EHEC är ett samlingsbegrepp för vissa typer av E. Colibakterier. EHEC kan ge upphov till allvarlig sjukdom hos människa och är ett ökande problem världen över. Det saknas tillräcklig kunskap om smittans epidemiologi för att effektivt kunna bekämpa den på besättningsnivå. Regeringen anser därför att EHEC inte kan bli föremål för specifika kontroll- och bekämpningsåtgärder enligt zoonoslagen. Det är självfallet angeläget att den nödvändiga kunskapsnivån uppnås . Liksom vad gäller epizootiska sjukdomar finns beträffande zoonoser behov av att utan onödig tidsutdräkt kunna anpassa den förteckning av sjukdomar som lagen skall omfatta. Framför allt kan behov finnas att utöka listan med kort varsel. För att göra lagen så effektiv som möjligt bör sjukdomarna anges i verkställighetsföreskrifter av . 5.3 Förebyggande åtgärder och bekämpningsåtgärder Regeringens förslag: Med stöd av zoonoslagen skall föreskrifter kunna meddelas om obligatorisk provtagning och om skyldighet för djurägare att föra anteckningar och lämna uppgifter om verksamheten. Lagen skall innehålla bestämmelser om skyldighet för veterinärer att anmäla misstänkta sjukdomsfall och i görligaste mån förhindra smittspridning samt om anmälningsskyldighet för den som är ansvarig för ett laboratorium. Lagen skall också innehålla bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller beslut i enskilda fall för att förhindra vissa riskbeteenden och för att förebygga och bekämpa de sjukdomar som omfattas av lagen. Vissa beslut skall också kunna fattas av en enskild veterinär. skall ha den centrala tillsynen medan skall utöva tillsynen inom länet. Möjlighet skall finnas att överlåta viss tillsyn till veterinär. förslag: Förslaget överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad mot epizootiska sjukdomar, där regelverket har till syfte att ge verktyg för att helt befria landet från sjukdomen, kan zoonoser sällan helt utrotas. Det rör sig i de flesta fall om sjukdomar och smittämnen som finns i naturen hos levande djur. Exempel på detta är salmonella hos vilda fåglar. Vidare finns zoonoser hos våra vanligaste husdjur, t.ex. EHEC hos nötkreatur. Inte desto mindre är kontroll och bekämpningsåtgärder av den allra största betydelse för att begränsa och hindra smittspridning. Zoonoserna utgör ofta ett allvarligt hot mot folkhälsan och det är därför viktigt med förebyggande åtgärder för att skydda människor mot sjukdom. Den nya zoonoslagen föreslås innehålla en rad bestämmelser som har till syfte att förebygga eller bekämpa de zoonoser som omfattas av lagen. Enligt nuvarande lag om bekämpande av salmonella hos djur ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva att den som yrkesmässigt håller fjäderfä skall låta utföra och bekosta undersökning av djuren i fråga om salmonella. har med stöd av denna bestämmelse genom föreskrifter infört den s.k. obligatoriska salmonellakontrollen. Vidare ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva om att den som driver verksamhet för kläckning av ägg eller yrkesmässigt håller fjäderfä för produktion av ägg är skyldig att föra anteckningar och lämna uppgifter om verksamheten. Bestämmelser med möjlighet till motsvarande åtgärder föreslås i den nya zoonoslagen för att på så sätt möjliggöra detaljerade föreskrifter på området även för andra zoonoser och djurslag. Föreskrifter om frivilliga kontrollprogram kan meddelas med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. Anmälningsskyldighet för veterinärer vid misstanke om sjukdom hos djur återfinns i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. Beträffande de zoonoser som skall omfattas av zoonoslagen bör anmälningsplikten för veterinärer i stället följa av den lagen. Regeringen anser att en veterinär som har anledning misstänka en zoonos skall anmäla detta till och . Det bör därefter åligga att utan dröjsmål underrätta smittskyddsläkaren. Om en zoonos konstaterats skall skyndsamt underrätta , , , smittskyddsläkaren, den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt distriktsveterinären. Att information förs vidare till en större krets endast i de fall där smitta påvisats, har till syfte att undvika att misstankar som visar sig obefogade får stor spridning. Det är viktigt att en kontakt etableras mellan länsveterinären och smittskyddsläkaren på ett tidigt stadium, eftersom dessa tillsammans med har en central och betydelsefull roll vid bekämpning av zoonoser. Veterinären skall även göra vad som är nödvändigt för att hindra att smittan sprids. Anmälningsplikten bör gälla också andra än veterinärer. Den som är ansvarig för ett laboratorium och som i sin verksamhet där konstaterar att djur smittats av en zoonos bör rimligen åläggas en motsvarande anmälningsplikt som den som skall gälla för en veterinär. För att fastställa förekomst av eller frihet från de zoonoser som omfattas av lagen är det viktigt att den myndighet som regeringen bestämmer kan besluta om provtagning eller annan undersökning. Detta för att på ett tillförlitligt sätt kunna utföra erforderliga smittutredningar. syfte skall vara att konstatera huruvida ett visst djur eller en viss besättning är bärare av smittan eller inte. För att en sådan smittutredning skall vara effektiv räcker det inte enbart med att djuren kan underkastas provtagning och undersökning. Beslut måste även kunna omfatta djurprodukter och andra föremål som kan bära smitta. En bestämmelse med ett sådant innehåll föreslås därför i lagen. Det bör finnas möjlighet för den myndighet som regeringen bestämmer att överlåta åt en enskild veterinär att i särskilt fall fatta beslut om provtagning. Bestämmelsen om provtagning och undersökning föreslås inte vara knuten till någon ersättningsbestämmelse till förmån för den enskilde djurägaren. Kostnader för provtagning och undersökning bör dock utgå av statsmedel. Flera av zoonoserna utgör, som sagts i det föregående, ett allvarligt hot mot folkhälsan. Det är därför av största vikt att ansvariga myndigheter ges effektiva verktyg i form av bemyndiganden att vidta åtgärder som för enskilda kan vara i hög grad ingripande. Det är nödvändigt att i den nya zoonoslagen införa ett långtgående bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer motsvarande det i epizootilagen. Bemyndigandet föreslås omfatta beslut eller föreskrifter om bl.a. slakt eller annan avlivning av djur och isolering av djur eller andra begränsningar i djurhanteringen. Det skall vara möjligt att överlåta åt en enskild veterinär att fatta beslut i särskilda fall. Spridningen av zoonoser mellan djur och från djur till människa kan inte sällan med tämligen enkla medel förhindras eller begränsas. Genom att den som har djur i sin vård och andra iakttar försiktighet vid hanteringen av djur, djurprodukter och andra varor samt vid kontakter mellan djur och människor kan risken för smittspridning minskas. Bemyndigandet bör därför även ge möjlighet att meddela föreskrifter i avsikt att begränsa sådana riskbeteenden. Exempel på sådana föreskrifter kan vara villkor för spridning av gödsel på vall och förbud mot att hålla djur i anslutning till badsjöar och badplatser vid kusten. Föreskrifterna kan vid behov kompletteras med beslut i enskilda fall. Ett sådant beslut skall även kunna fattas av en enskild veterinär. Avsikten är inte att sådana föreskrifter eller beslut skall föranleda någon ersättning från samhällets sida till den enskilde djurägaren. För att kunna uppfylla de förpliktelser som framgår av rådets direktiv /117/EEG av angående insamling av uppgifter om vissa zoonotiska agens behöver regelbundet material från laboratorier angående genomförda analyser. En sådan rapportering kommer därtill att underlätta tillsynen av obligatoriska och frivilliga provtagningsprogram. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sådan rapportering bör därför tas in i lagen. Enligt den nuvarande salmonellalagstiftningen har en central roll. skall därvid genom föreskrifter eller beslut leda bekämpningen av salmonella. Dock finns en möjlighet för att delegera sin befogenhet till och i viss utsträckning också till veterinär. Denna möjlighet har endast i begränsad omfattning utnyttjat. har i sin rapport föreslagit att zoonoslagen i allt väsentligt skall administreras av länsstyrelserna. Som skäl för detta anger verket att länsstyrelserna, i praktiken länsveterinärerna, har ett väl upparbetat nätverk för informationsutbyte och att smittskyddsläkaren arbetar på motsvarande sätt regionalt. Därtill anges att länsstyrelserna förfogar över kompetens på livsmedelsområdet och att det är en fördel om besluten fattas på en nivå nära djurägarna och där beslutsfattaren besitter viss lokalkännedom. Enligt regeringens mening bör dock behålla sin centrala och ledande roll i arbetet med att förebygga och bekämpa inte bara salmonella utan även andra zoonoser.