prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Man föreslår att verksamheten inriktas mot en omedelbar förmåga att medverka vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella insatser samt en förmåga att kunna medverka till personalförsörjningen inom totalförsvaret inför ett väpnat angrepp. Som motiv till förslaget anger ÖCB bl.a. att bemanningsansvariga myndigheter inte, i samma utsträckning som tidigare, efterfrågar frivilligpersonal till sina krigsorganisationer. Även RRV anger i sin rapport 1996:6 att frivilliga inte används i den kommunala krigsorganisationen i den utsträckning som skulle vara möjligt. För frivilliga försvarsorganisationer med uppgifter inom det militära försvaret och för organisationer med uppgifter både inom det militära och det civila försvaret framhåller ÖCB att Försvarsmaktens behov av frivilliga i krigsorganisationen även i fortsättningen skall var styrande för avtalstecknandet. Regeringen anser att vad ÖCB framfört i sitt underlag kan ligga till grund för en djupare analys och utredning. Chefstillsättningar i Försvarsmakten, m.m. Enligt 34 § förordningen (1994: 642) med instruktion för Försvarsmakten beslutar regeringen på eget initiativ om anställning som överbefälhavare, ställföreträdande överbefälhavare, militärbefälhavare och generalläkare samt som chef i högkvarteret för enheterna för operativ ledning, krigsförbandsledning, grundorganisationsledning, underrättelse- och säkerhetstjänst, planering, personal och internrevision. Anställningarna gäller för bestämd tid. Regeringen beslutar vidare efter anmälan om anställning av militär tjänsteman som överste (motsv) t.o.m. generalmajor (motsv) samt av civil tjänsteman som chefsjurist och avdelningschef i högkvarteret (34 § första stycket). Regeringen beslutar också om placering som försvarsattaché och på befattning som militär rådgivare vid ständiga representation vid FN och vid ständiga delegation vid samt på vissa högre befattningar i myndigheten (34 § andra stycket och bilaga 3). I en bilaga till officersförordningen (1994:882) har regeringen angett vilka tjänstegrader som det finns för officerare. beslut med anledning av prop. 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning innebar att tillsättningar på nivån närmast under myndighetscheferna i de flesta fall borde kunna delegeras till myndigheterna. Samma delegeringsprincip borde också gälla för chefstjänster i en sådan regional organisation som utgör en del av en större central myndighet. Undantag kunde dock behöva göras med hänsyn till den särskilda karaktären av en del tjänster, t.ex. inom det militära försvarets område (s. 21). Regeringen har i propositionen (prop. 1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst beträffande chefsförsöjningen (s. 50) angett följande. Regeringen anser, i likhet med de flesta remissinstanser, att dess utnämningsansvar inte bör utvidgas. Det skulle innebära ett avsteg från den styrform som har introducerats i statsförvaltningen och bidragit till att utveckla och effektivisera den. Det skulle vidare rimma dåligt med det till myndigheterna delegerade ansvaret för den inre organisationen, om regeringen börjar utnämna vissa avdelningschefer. I linje med riktlinjer (prop. 1993/94:185 s. 20 ff, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381) bör därför regeringens utnämningar även i fortsättningen renodlas till att gälla i huvudsak myndighetschefer. Det är naturligt att dessa i sin tur ges förtroende att själva utse sina närmaste medarbetare. Detta utesluter inte att regeringen i vissa fall, t.ex. på grund av verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse, kan välja att tillsätta en överdirektör som ingår i verksledningen och dessutom är generaldirektörens ställföreträdare. Regeringen anser för övrigt att titeln överdirektör bör förbehållas dem som utses av regeringen. Anställning som överste (motsv) och högre sker genom separata beslut för varje särskild gradnivå. Tjänstegraderna som uttryck för anställningen är därvid knutna till olika nivåer i organisationen och möjliggör placering på en stor mängd chefsbefattningar, ca 300 stycken, vilka anses kräva den aktuella kompetensnivån. Huvuddelen av dessa chefsbefattningar ligger i det tredje och fjärde ledet under myndighetschefens nivå. Undantagsmöjligheten i riksdagsbeslutet för det militära försvaret hindrar i och för sig inte att regeringen tillsätter chefer långt ned i organisationen, om det finns skäl för det. I den myndighetsstruktur som gällde försvaret före var chefsbefattningarna även på de lägre nivåerna ofta förenade med uppgiften att vara lokal eller regional myndighetschef med visst självständigt ansvar, t.ex. på det disciplinära området och annan myndighetsutövning. Trots att dessa befattningshavare inte lydde direkt under regeringen, kunde det därför framstå som naturligt att tillsättningarna beslutades av regeringen. När myndigheten skapades ändrades förutsättningarna. Det finns därför inte längre samma anledning för regeringen att tillsätta chefer på de lägre nivåerna. För denna ståndpunkt talar också den ansenliga mängd ärenden som det här är fråga om. En rimlig anpassning till intentionerna i riksdagsbeslutet bör därför vara att regeringen har kvar tillsättningarna för den chefsnivå som ligger närmast under myndighetschefen men delegerar anställningarna på de lägre nivåerna till Försvarsmakten. De ärenden som alltså bör delegeras gäller anställningarna som överste eller kommendör. Antalet sådana anställningar uppgår till ca 200. Anställningar på avdelningschefsnivån bör också delegeras. Regeringen bör besluta om placering på vissa chefsbefattningar som kan anses särskilt viktiga och förenade med stort ansvar. Även placering som försvarsattaché och militär rådgivare bör beslutas av regeringen. Det är en uppgift för regeringen att närmare utforma de författningar som reglerar dessa frågor. har Försvarsmakten på olika sätt anmält att man önskar ändra i nuvarande tjänstegradsystem för yrkesofficerare. Tanken är att den nuvarande tjänstegraden överste av 1. graden eller kommendör av 1. graden (ca 80 st) skall utmönstras. För ungefär hälften av dagens befattningar med denna grad bör enligt Försvarsmakten införas tjänstegraden brigadgeneral (30 - 40 st). Motivet för detta har angetts vara att det numera nästan bara är som inte har brigadgeneraler. Det utökade internationella samarbetet har härigenom försvårats. De övriga nordiska länderna har infört brigadgeneralsgraden. Regeringen anser att denna fråga bör beredas ytterligare innan ställning tas till förslaget. Frågor som särskilt bör analyseras rör antal befattningshavare med den nya graden, införande och övergångsbestämmelser samt konsekvenser i övrigt. Även Försvarsmaktens redovisning angående personalförsörjning respektive målbilder har betydelse för denna fråga. Regeringen avser att återkomma till i frågan. 9 Det civila försvaret m.m. 9.1 Förmågor inom det civila försvaret Regeringens förslag: Det övergripande målet för det civila försvaret och för utformningen av resurserna skall vara att - värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld, - bidra till fred och säkerhet i omvärlden och - stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Skälen för regeringens förslag Förutsättningarna för totalförsvaret när det gäller försvar mot väpnat angrepp har redovisats i kapitel 5. En omställning från ett invasionsförsvar till ett försvar mot mer begränsade eller andra former av väpnat angrepp innebär enligt regeringen en grundläggande förändring av kraven även på förmågan inom det civila försvaret. Det handlar dels om nya förutsättningar när det gäller uppgifter att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, dels om nya eller förändrade krav på stöd till det militära försvaret. Regeringen anser att för uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall det inom det civila försvaret genom en tillräckligt hög grundberedskap alltid finnas en förmåga - som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar , - att motstå hot om begränsade insatser mot civila funktioner eller infrastruktur. Insatserna kan bestå av sabotage eller fjärrstridsmedel utrustade med konventionella vapen eller massförstörelsevapen och - att kunna stödja Försvarsmaktens verksamhet. Det civila försvaret skall vidare på kort sikt (enstaka år) kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall kunna bidra till den samlade förmågan att på medellång sikt () kunna möta ett väpnat angrepp som innebär mer omfattande militära operationer och att på lång sikt () kunna möta flera olika typer av väpnade angrepp. Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden I kapitel 5 redovisas inriktningen av deltagande med försvarsresurser i internationellt säkerhetssamarbete. Som sägs där har det internationella säkerhetssamarbetet blivit alltmer omfattande och mångfacetterat. En stor del av samarbetet sker med andra än försvarsrelaterade medel. Såsom redogjorts för i kapitel 5 anser regeringen att en ändring bör göras i förhållande till det tidigare försvarsbeslutet så att totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred Många situationer kan tänkas innebära en svår påfrestning på samhället. Det kan röra sig om katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta eller andra extrema situationer av en sådan omfattning att det uppstår snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion. Vid sådana påfrestningar krävs en samordning av insatser från flera olika myndigheter och organ för att hantera situationen och begränsa konsekvenserna. Inriktningen av beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar fastställdes av statsmakterna (prop. 1996/97:11 bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Resurserna inom det civila försvaret skall snabbt och smidigt kunna utnyttjas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Särskilt gäller detta vissa ledningssystem och ledningsresurser, personal, materiel och varor i lager, sjukvårdsutrustning, vattenreningsutrustning och resurser i övrigt som identifierats som lämpliga vid svåra påfrestningar i fred. 9.2 Den fortsatta inriktningen av planeringen för det civila försvaret Regeringens bedömning: Resurserna inom det civila försvaret skall i allmänhet, när så är möjligt, anpassas till och kunna ingå vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Dessa resurser skall även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den förändrade hotbilden medför att satsningar även i fortsättningen behöver vidtas för att minska sårbarheten i infrastrukturen medan däremot åtgärder främst vad gäller försörjningsberedskapen samt skyddrumsbyggande bör kunna minska väsentligt. Skälen för regeringens bedömning: Det vidgade säkerhetsbegreppet utgör en grundläggande utgångspunkt för det civila försvaret. Åtgärder för att förebygga och hantera olika hot och risker inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet sker genom satsningar på stor bredd inom många samhällssektorer. En helhetssyn skall i ökad utsträckning prägla samhällets hantering av hot och risker av olika slag liksom uppbyggnaden av samhällets resurser för dessa ändamål. När försvar mot invasion inte längre skall vara dimensionerande vid utformningen av totalförsvaret krävs en grundläggande analys och en förutsättningslös prövning. Försvarsmaktens krav på stöd förändras när det militära försvaret inriktas på att möta andra former av väpnat angrepp. Förberedelser för produktion av varor och tjänster, lagring av förnödenheter för det militära försvarets behov, stöd med civila transporter, m.m. kommer att minska. Nya förutsättningar blir styrande när det gäller uppgifterna att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna. Kraven på uthållighet vid ett väpnat angrepp kan sättas betydligt lägre än tidigare och omfattningen av fysiska skyddsåtgärder kan generellt sett begränsas ytterligare. Inom vissa infrastrukturområden kvarstår dock behovet av åtgärder. Det handlar emellertid även om att ta hänsyn till de nya inslag som kan följa av andra former av väpnat angrepp än invasion. En kontinuerlig analys krävs av konfliktmönster och den moderna krigföringens konsekvenser för civilbefolkningen och civila funktioner i samhället. Utvecklingen i samhället går mot en ökad användning av allt mer avancerad informationsteknik. System utvecklas och förbättras i ett mycket högt tempo. Mängden information ökar i samhället och information i olika former kan förmedlas snabbare och till en allt större grupp mottagare. som systemen utvecklas och förbättras blir de allt mer sammansatta. Genom att samhället blir allt mer beroende av sammansatta IT-system ökar även sårbarheten. Beroendet gör att många vitala samhällsfunktioner har svårigheter att lösa sina uppgifter om IT-system slås ut. Det kan gälla system för värme, vatten, administrativa uppgifter m.m. Regeringen anser därför att åtgärder skall vidtas för att minska sårbarheten i de samhällsviktiga IT-systemen. Regeringen anser att planering för det civila försvaret i ökad utsträckning skall inriktas mot att säkra viktiga infrastrukturområden och därmed minska sårbarheten i de för beredskapsförmågan gränssättande faktorerna. Eftersom vissa system, t.ex. elförsörjningen, är så uppbyggda att en helt säker försörjning aldrig kan uppnås måste olika former av reservåtgärder vidtas för att minska konsekvenserna av avbrott och störningar. Regeringen uppdrog åt ÖCB att i samråd med berörda funktionsansvariga myndigheter och Försvarsmakten redovisa i vilken utsträckning sårbarheten hos den civila infrastrukturen, främst telekommunikationerna, elförsörjningen och datasystemen, kan bedömas vara gränssättande för totalförsvarsförmågan vid olika antaganden om de resurser som en angripare kan sätta in. Slutredovisning skall ske . Regeringen avser vidare uppdra åt att sammanfatta och utvärdera de studier som genomförts avseende bl.a. hot mot infrastrukturen, främst elförsörjning och telekommunikation. I avsnitt 9.4 och 9.5 redovisas de åtgärder som regeringen anser skall genomföras inom funktionen Telekommunikationer och inom delfunktionen Elförsörjning. Det finns i många fall både förmåga och vilja att på illegal väg få tillgång till informationssystem för att därmed kunna förvränga eller förstöra viktig information. Detta kan vara en del i en krigsaktivitet men det kan också vara ett medel som utnyttjas av grupper eller enskilda aktörer. Informationskrigföring bedöms potentiellt vara en viktig metod för att försöka påverka ett lands lednings- och informationssystem. Arbetet med att säkra viktiga system mot olika former av intrång, informationskrig, blir enligt regeringen därmed en viktig fråga. I kapitel 5 och avsnitt 10.6 behandlas IT-relaterade hot. De fredstida handelsmönstren, företagens internationalisering, utvecklingen av multilaterala organ som t.ex. () samt inte minst vårt medlemskap i m.m. pekar mot att handeln kommer att fortgå någorlunda ostörd långt in i en eventuell framtida kris. Den internationella utvecklingen med ökad integration och starkare ömsesidigt beroende minskar riskerna från försörjningssynpunkt. innebär den ökade globala konkurrensen och den allt snabbare tekniska utvecklingen en förändring av det svenska näringslivet. Regeringen anser att ovan nämnda förändringar, tillsammans med den ändrade inriktningen för Försvarsmaktens planering, medför nya förutsättningar för planering av försörjningsberedskapen. Enligt regeringen bör de myndigheter som har ansvar för försörjningsfunktioner tillsammans med de myndigheter som är ansvariga för stödfunktioner samt Försvarsmakten närmare analysera dessa förändringar. Utgångspunkten för detta arbete bör vara en väsentlig minskning av statens insatser. Tonvikten bör ligga på att analysera påverkan på fler än ett område eller en funktion, t.ex. utrikeshandeln och transportsektorn. Vidare anser regeringen att bör utveckla de internationella samarbetsformerna på försörjningsområdet, särskilt vad gäller Nato/PFF, de civila planeringskommittéerna under (). Krissamarbetsavtalen med och bör anpassas till de nya förutsättningarna. Regeringen avser även att se över möjligheten att vid senare tillfälle lyfta upp försörjningsfrågor på EU:s agenda. Beredskapslagring, särskilt av råvaror, bör mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna så långt möjligt kunna ersättas med andra metoder. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att använda nya metoder för att trygga försörjningsförmågan. Förmåga och organisation för internationellt säkerhetssamarbete Resurser för det civila försvaret I totalförsvarspropositionen (1996/97:4) angavs att resurser inom det civila försvaret skall kunna utnyttjas vid genomförandet av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. ÖCB har ett samordningsansvar och har på regeringens uppdrag inventerat vilka resurser inom det civila försvaret som kan nyttjas för internationella insatser. Inom det civila försvarets 18 funktioner kan man urskilja en säkerhetsfrämjande kompetens i form av utbyte av erfarenheter och uppbyggande av nätverk inom ramen för PFF-samarbetet. Detta arbete är främst koncentrerat till närområde. I syfte att kunna möta ett väpnat angrepp införskaffar och lagrar vissa funktioner materiel som i vissa fall kan nyttjas vid internationella insatser, t.ex. läkemedel, pumpar, broar, elverk och NBC-skydd. Ett eventuellt ianspråkstagande för internationella insatser är emellertid förknippat med kostnader och bör inte göras utan säkerhetspolitisk analys. Det krävs enligt regeringen en mer ingående analys av vilka civila försvarsresurser som det finns behov av och som är tillgängliga. Det måste betonas att detta slag av resurser utgör en mycket liten del av det civila samhällets resurser. Resurser hos () har till uppgift att upprätthålla beredskap för att genomföra räddnings- och katastrofinsatser samt att ha kapacitet för att medverka i den inledande återuppbyggnadsfasen i krigs- och krisdrabbade länder. De svenska katastrof- och räddningsinsatser som kan genomföras utformas i enlighet med vad som efterfrågas av internationella organisationer och FN-systemet. Det svenska sättet att i huvudsak med personella och materiella resurser ur ordinarie räddningstjänst direkt organisera internationella räddningsstyrkor är en kostnadseffektiv modell som uppmärksammats i internationella sammanhang. SRV har i enlighet med regeringens intentioner utvecklat en rad s.k. insatspaket som kan nyttjas vid internationella hjälpinsatser. Insatspaketen har utvecklats i samarbete med Sida och berörda FN-organ. Ett arbete har påbörjats att utveckla ett nordiskt samarbete kring insatspaketen. SRVs beredskap och kapacitet för räddnings- och katastrofinsatser är en viktig del i civil militär samverkan. I övergången från katastrofinsatser till inledande återuppbyggnad kan SRV ta till vara förvärvade kunskaper, etablerade nätverk och organisation och investeringar i utrustning som tillkommit under katastroffasen. SRV bör i nära samverkan med Försvarsmakten utveckla sin förmåga som en av aktörerna på minröjningsområdet. Mot bakgrund av vad som redovisats i kapitel 5 om fortsatt utveckling av förmågan till långsiktig anpassning bör möjligheterna att långsiktigt förändra det civila försvarets inriktning ytterligare analyseras. Säkerhets- och beredskapsaspekter måste beaktas tidigt i samhällsplaneringen. Många av de åtgärder som syftar till att åstadkomma en grundläggande robusthet inom viktiga infrastrukturområden måste genomföras i samband med samhällets långsiktiga investeringar i dessa. Inom andra områden bör eftersträvas metoder för att åstadkomma en högre grad av flexibilitet. Resurserna inom det civila försvaret skall i allmänhet, när så är möjligt, anpassas till och kunna ingå vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. På samma sätt skall dessa resurser även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sammantaget innebär detta att civila resurser för internationella insatser dels kan hämtas från ordinarie verksamheter i samhället, dels kan hämtas från de resurser som byggs upp inom det civila försvaret. De civila resurserna skall kunna användas längs hela skalan av olyckor, från vardagsolyckor till svåra påfrestningar i fred, såväl inom som vid internationella insatser. Regeringen bedömer att den förändrade hotbilden medför att satsningar även i fortsättningen behöver göras för att minska sårbarheten i infrastrukturen medan däremot åtgärder främst vad gäller försörjningsberedskapen samt skyddrumsbyggande bör kunna minska väsentligt. 9.3 Funktionen Ordning och säkerhet ansvarsområde Regeringens bedömning: skall 1 500 totalförsvarspliktiga utbildas till den särskilda beredskapspolisorganisationen. Någon utbyggnad av den allmänna beredskapspolisorganisationen skall inte ske . Det bör finnas en beredskap att kunna anpassa utbildning och uppgifter i enlighet med vad som kan komma att bli resultatet av förslag, sådana förslag som presenterar samt av resultatet av en eventuell översyn enligt förslag om bl.a. direktinskrivning av totalförsvarspliktiga. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anmälde totalförsvarsproposition (prop. 1996/97:4) att inriktningen bör vara att utöka beredskapspolisens organisation till att totalt omfatta 15 000. Den utvidgade beredskapspolisorganisationen omfattar en särskild del på 5 000 och en allmän del på 10 000 beredskapspoliser. Regeringen informerade i budgetproposition 1998/99:1 utgiftsområde 6 Totalförsvar, under avsnitt 4.5 Ordning och säkerhet att utbyggnaden av den särskilda beredskapspolisen inte har kunnat genomföras i den takt som var avsedd. har på regeringens uppdrag redovisat vilka konsekvenser som uppstår för funktionens förmåga om målsättningen i försvarsbeslutet inte kan uppnås. Enligt minskar polisens förmåga att kortsiktigt medverka i de planerade uppgifterna inom totalförsvaret. Detta skall dock ställas mot att det säkerhetspolitiska läget gör att risken för ett behov av insatser inom området är mycket litet. Försvarsberedningen anger i sin rapport att utbildning av totalförsvarspliktiga bör anpassas till en väsentligt nedtonad beredskap mot invasion. lämnade sin rapport (SOU 1998:123) Folkrättslig status m.m. till regeringen. Rapporten bereds inom . ÖCB har föreslagit en översyn av uppgifter och utbildning till beredskapspolisen. Bland annat föreslås att direktinskrivning av totalförsvarspliktiga bör ske samt att en utbildningstid längre än övervägs. Beredskapspoliser kan med nuvarande regelverk endast användas vid höjd beredskap. Den särskilda beredskapspolisen skall i en sådan situation tillsammans med den befintliga allmänna beredskapspolisen utgöra en kvalificerad resurs vid exempelvis bevakning av skyddsobjekt samt en resursförstärkning för polisen vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Mot bakgrund av vad redovisat och av vad Försvarsberedningen uttalat anser regeringen att en ominriktning av den särskilda beredskapspolisorganisationen är motiverad. Antalet utbildade totalförsvarspliktiga avsedda för denna bör kunna sänkas från 5 000 till 1 500 . Någon utbyggnad av den allmänna beredskapspolisorganisation bör inte ske . Vad gäller utrustning av beredskapspolisorganisationen anser regeringen att inköp bör begränsas till att omfatta främst personlig utrustning (uniform, skyddsmateriel m.m.). I frågan om skjutvapen till den särskilda beredskapspolisen anser regeringen att man bör begränsa anskaffningen till vad som behövs för utbildnings- och övningsändamål.