prop · GM03121 · 1999-01-01 00:00:00 — och kommunerna I och med övertagandet av myndighetsansvaret för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har fått ansvar för en sektor med en annan lagstiftning, organisation och historia samt även andra uppgifter och mål än de skolformer som ligger inom verkets an- svarsområde. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattar både utbildningspolitiska frågor och frågor med ett familje- och social- politiskt innehåll. Detta har ställt krav på en breddad kompetens i myndigheten. skall prioritera informations- och implementeringsinsatser med anledning av den nya läroplanen för förskolan. skall vidare initiera och stimulera forsknings- och utvecklingsprojekt i syfte att följa utvecklingen av det pedagogiska arbetet i förskolan. För att läroplanen skall kunna genomföras behöver personalen i för- skoleverksamheten få de nödvändiga förutsättningarna. Barngrupperna skall enligt skollagen ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Kommunen har ansvar för att alla yrkeskategorier erbjuds kompetens- utveckling för att kunna genomföra den pedagogiska verksamheten utifrån läroplanens mål och riktlinjer. Arbetslagen behöver tillfälle att gemensamt diskutera sig fram till en samsyn på läroplanens intentioner, som utgår från den egna barngruppens behov. Vidare finns det anledning för kommunerna att nu göra en översyn av organisation och målstyrning i förskolan, så att nödvändiga förutsättning- ar finns för att läroplanen skall kunna genomföras. Barngruppernas storlek, personalens kompetens och lokalernas ändamålsenlighet är de kvalitetskriterier som enligt skollagen skall vara anpassade för att bedriva pedagogisk verksamhet. har här författningsgrundade ut- gångspunkter för sin tillsynsverksamhet. 3 Resultat och kvalitet i skolan Regeringens bedömning: I ett internationellt perspektiv står sig den svenska skolans resultat väl. Liksom i andra länder varierar dock resul- taten i hög grad mellan olika skolor. Resultaten måste därför noga analy- seras för att måluppfyllelsen ytterligare skall öka. Varje kommun och skola förutsätts värdera resultaten och genomföra konkreta förbättringar i enlighet med förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning i skol- väsendet. Genom fortsatta åtgärder för att stimulera kvaliteten och likvärdigheten i gymnasieskolan bör kunna mäta sig med de främsta kunskaps- nationerna. Särskilda medel avsätts för kompetensutveckling avseende samarbete mellan lärare i kärn- och karaktärsämnen på program med yrkesämnen. Internationella jämförelser två exempel De svenska elevernas prestationer står sig väl i olika internationella jäm- förelser. De goda resultat som t.ex. eleverna nått vid de nationella kurs- proven i engelska överensstämmer med de resultat som redovisas i en internationell studie som genomfördes på ett urval 15-åriga elever (i engelska. En jämförelse mellan tre EU-länder: , och . Studien visar att de svenska eleverna oavsett uppgiftstyp når bättre kunskaper i engelska än kamraterna i och . Det finns också positiva resultat från en internationell studie om kunskaper i matematik och fysik hos samtliga elever i gymnasieskolans avgångsklasser 1995, Mathematics and Science Study, TIMSS. I studien deltog 21 länder, varav åtta uppfyllde de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval. har i undersök- ningen tillsammans med och en tätposition både i matematik och fysik. Vad gäller resultatet i matematik för elever med teknisk eller naturvetenskaplig inriktning ligger de svenska eleverna i mitten av den grupp om åtta länder som genomfört studien korrekt. I fysik presterade eleverna från och de bästa resultaten. 3.1 Resultaten i Enligt många undersökningar, senast temabild om grund- skolan, är de flesta barn och ungdomar i skolåldern friska. De har det i allmänhet bra och trivs i hemmet och i skolan. Det är alltså en övervägande positiv bild, som ges av barns och ungdomars hälsa och välbefinnande. Attitydundersökningar visar också att de flesta barn och ungdomar tycker att de går i en bra skola med bra lärare. Föräldrarna är också i allmänhet nöjda med den skola, där deras barn och ungdomar går. Regeringen anser dock att alltför många ungdomar fortfarande läm- nar skolan med bristfälliga kunskaper. När skolan lyckas i sitt uppdrag får eleverna de kunskaper, färdigheter och insikter de behöver för sitt framtida arbets- och samhällsliv. För eleverna i betyder detta också att de skall vara rustade för vidare studier i gymnasieskolan. Kvalitet i skolan innebär, enligt rege- ringen, inte bara resultat i form av godkända betyg utan även målupp- fyllelse i en vidare bemärkelse. Detta omfattar även elevernas personliga utveckling och skolans arbetsklimat. I den senaste skolbildsundersök- ningen framgår dock att de flesta elever trivs i skolan och uppfattar skolan som en trygg miljö (Vem tror på skolan? Attityder till skolan. De tydliga kraven på att alla elever skall ges möjlighet att nå godkänt resultat i alla ämnen i har lett till den delvis avsedda effek- ten att fokusera problemen med resultat som inte är godkända. Det är emellertid inget nytt fenomen att elever lämnar med ofull- ständiga betyg eller med otillräckliga kunskaper. I läroplanen har regeringen fastställt att skall ge de kunskaper som är nöd- vändiga för varje individ och samhällsmedlem. Den skall också ge grund för fortsatt utbildning och bidra till elevernas harmoniska, dvs. allsidiga, utveckling. I en obligatorisk skola med så grundläggande krav kan man inte ge avkall på ambitionsnivån att alla elever faktiskt skall nå målen. Den kan inte devalveras till eller någon annan pro- centsats, vilket skulle innebära att man redan på förhand givit upp om ett stort antal elever. Man måste dock naturligtvis vara medveten om att alla elever inte alltid når målen och på samma sätt. De bästa resultaten i , enligt nationella utvär- deringar och de nationella proven för år 9, uppnås i svenska och engels- ka, medan provresultaten i matematik och naturvetenskap visar att eleverna är bättre på mekaniska räkneuppgifter och faktafrågor än på problemlösning. Skolsystemen i de flesta länder i västvärlden uppvisar liknande tendenser. Det finns däremot ganska litet material som redovisar hur skolorna lyckas med att uppnå de mer övergripande mål som finns i Läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94). Metoder behöver utvecklas för att också kunna mäta mer komplexa frågor som t.ex. i vilken grad eleverna har tillägnat sig skolans värdegrund och i vilken utsträckning de uppnår skolans mål när det gäller samarbetsförmåga, förmåga till kritisk granskning, att se sammanhang och att lösa problem etc. På nationell nivå finns nu en första redovisning av den reformerade resultat i form av betygsstatistik . Det är svårt att göra jämförelser bakåt i tiden, eftersom det nya betygssystemet är mål- och kunskapsrelaterat till skillnad från det tidigare relativa. En elev som inte når godkändnivån får inget betyg i ämnet. I det föregående relativa betygssystemet fanns möjligheten att ge elever med bristande kunskaper ettor eller tvåor i betyget. Vi vet därför inte hur många av dessa elever med låga betyg som skulle ha hamnat under godkändnivån i dagens system. av eleverna i nådde godkänt i svenska/ svenska som andraspråk, engelska och matematik och var därmed be- höriga att tas in på ett nationellt program i gymnasieskolan. Diagrammet nedan visar hur stor andel av eleverna som saknade betyg i ett eller flera ämnen, när de lämnade . Den vanligaste orsaken till att en elev saknade betyg var stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller svenska som andraspråk och anpassad studiegång. Flickor hade högre betyg än pojkar i alla ämnen utom i idrott och hälsa, ett mönster som finns . Det finns många olika faktorer som måste analyseras, men regeringen vill under- stryka att har ett ansvar för att alla elever ges möjligheter att nå utbildningsmålen, så att eleverna får en god grund för fortsatt lärande. Nationella prov och diagnostiskt material De nationella ämnesproven i svenska, matematik och engelska för år 9 genomfördes . I om provresultaten framgår att av eleverna uppnådde målen i svenska, dvs. fick minst provbetyget Godkänd. Det var som nådde målen i matematik och i engelska. Vad gäller skillnader i flickors och pojkars resultat så har flickorna generellt klarat sig bättre på proven både i svenska och engelska. I matematik finns däremot inga skillnader i provbetyg mellan flickor och pojkar. De flesta skolor använder de frivilliga nationella proven för år 5 och de diagnostiska material för år 2 och 7 som har utarbetat för att stödja lärarna i deras bedömning. Det är dock viktigt att diagnostiskt material betraktas som ett stöd i lärarnas utvärdering och pedagogiska bedömning, inte som en resultatmätare på enskilda elevers prestationer. har ett pågående uppdrag att skapa en provbank som stöd i lärarnas arbete med kunskapsbedömning. Rätt använda är prov en viktig del av skolornas utvärderings- och utvecklingsarbete. De nationella proven för år 9 är obligatoriska. För att det betygs- stödjande syftet skall uppfyllas och den nationella sammanvägningen av resultaten skall ge en korrekt bild, är det viktigt att alla skolor genomför alla delprov. Regeringen utgår därför ifrån att det bortfall som kunde iakttas vid användningen av de nationella proven för år 9 vid det första provtillfället kommer att minska . följer utveck- lingen, vilket också innebär en analys av eventuella hinder och förbätt- ringsmöjligheter. Nationella kvalitetsgranskningar har genomfört en första nationell kvalitets- granskning genom statliga utbildningsinspektörer. Uppdraget har sin bakgrund i regeringens förra utvecklingsplan (skr.1996/97:112), som be- tonade behovet av att bedöma, värdera och utveckla utbildningens kvali- tet. Regeringen har angett tre områden samt syfte och inriktning för granskningen, nämligen rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation, undervisningen av elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen. Inspektörerna har besökt sammanlagt cirka 70 skolor, främst grundskolor. Underlag för granskningen har i huvudsak bestått av intervjuer med personal och elever, lektionsbesök och andra observationer samt dokumentation om skolorna. Resultaten redovisas i Nationella granskningar (nr 160). Inspektörerna framhåller att även om de uppehåller sig vid sådant som de anser behöver åtgärdas och förbättras får detta inte skymma det faktum att det också givits många exempel på utveckling, goda resultat och mycket ambitiöst arbete. Regeringens bedömningar med anledning av kvalitetsgranskning finns i kapitlen 4, 5 och 6. Skolhuvudmännens ansvar för måluppfyllelse Kommuner och skolor har vidtagit en rad åtgärder för att ge eleverna möjligheter att i första hand nå gränsen för godkänd i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik, eftersom det utgör behörig- hetskrav för att tas in på ett nationellt program i gymnasieskolan. Detta är förståeligt med tanke på behörighetskraven till gymnasieskolan. Det får dock, enligt regeringens uppfattning, inte medföra att eleverna inte får tillfredsställande undervisning i andra ämnen. Eleverna har rätt att få god utbildning i alla ämnen. Resultat i form av genomsnittssiffror kan dölja mycket stora varia- tioner mellan kommuner och skolor, exempelvis ligger resultaten i stor- städernas utsatta bostadsområden långt under genomsnittet för riket. Regeringens uppfattning är dock att i stor utsträckning uppfyller sitt uppdrag. Detta motsäger som tidigare nämnts inte ambitio- nen att alla elever skall få förutsättningar att nå målen. Målen i läro- planen, kursplanerna och betygskriterierna gör att resultaten, i motsats till tidigare, har blivit synliga i förhållande till målen. Därigenom kan också åtgärder för att förbättra resultaten formuleras tydligare. Varje kommun och skola förutsätts därför gå igenom och analysera resultaten, värdera dem och ange konkreta åtgärder för förbättringar. Den årliga kvalitets- redovisningen är ett naturligt redskap för ett sådant arbete. 3.2 Resultaten i gymnasieskolan En gymnasieskola för alla Ett av de viktigaste syftena med den reformering av gymnasieskolan som inleddes är att skapa en gymnasieskola för alla, dvs. en skola där elever med olika bakgrund, erfarenheter och livsmål skall få goda möjligheter till kunskaper och personlig utveckling var och en efter sina behov och förutsättningar. En sådan skola är ett uttryck för bildningsideal och demokratiska värderingar som är djupt förankrade i vårt land. Antalet elever som fullföljer ett nationellt program är en indikation på om gymnasieskolan fungerar som en gymnasieskola för alla. Av de elever som avslutade år 9 fanns i gymnasieutbildning (inklusive individuellt program) . Av de 111 600 elever som påbörjade sin gymnasieutbildning på en linje eller ett program /95 hade fullföljt en gymnasie- utbildning på samma eller något annat program . Full- följandegraden var högre på naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps- programmen än på övriga program. Av de elever som började på indi- viduellt program fullföljde ett nationellt program . Ytterligare fullföljde sin gym- nasieutbildning på ett individuellt program. Fullföljandegraden växlar mellan olika orter och mellan olika program. Den sammantagna bilden är att gymnasieskolan behöver utvecklas och att ansträngningar måste göras för att fler skall nå målen. Det finns flera faktorer som bidrar till att vissa elever slås ut eller ger upp. Det kan vara individuella och sociala förhållanden som skolan inte har inflytande över. Elevens framgång eller misslyckande kan också bero på skolans organisation, resurser och verksamhet eller agerandet och attityderna hos dem som arbetar i skolan. Det är inte eleven som har skolsvårigheter utan skolan som har undervisningssvårigheter. Gymnasieskolan präglas fortfarande av skillnader i status mellan olika utbildningsvägar. Detta tycks slå igenom inte bara i uppskattningen av de olika programmen utan även i uppfattningen om de elever som går där och deras prestationer. Höga betyg är sällsynta på yrkesinriktade pro- gram; även i programmens yrkesämnen. Att elever ger upp har också att göra med vad som anses vara normalt i skolan och hur långt man kommit i fråga om ett individualiserat synsätt på eleverna. Gymnasieskolan beskrivs fortfarande ofta som om det skulle finnas en normal skol- verksamhet som är anpassad till normala elever, där de som inte passar in av olika skäl betraktas som avvikare. Dessa problem har ofta med kärnämnena att göra. De senaste årens betygsstatistik visar att flertalet icke godkända betyg finns på de yrkesförberedande programmen, särskilt de program som domineras av pojkar, och att kärnämnena är det stora problemet för dessa elever. Vissa bedömare anser dock att det inte är kraven inom dessa ämnen i sig som skapar svårigheter utan till betydande del arbetssättet och undervis- ningens inriktningen. Regeringen ser allvarligt på detta förhållande. För att utbildningsmålen skall nås behöver det lokala utvecklings- arbetet fortsätta på flera olika områden i gymnasieskolan. Elever behöver olika mycket stöd och olika för att nå målen. Det innebär att gymnasieskolan måste bli så flexibel, pedagogiskt och organisatoriskt, att den kan tillgodose elevernas olika behov. Fungerande lärarlag kan vara en nyckelfråga. Särskilt viktigt är det att stärka samarbetet mellan de lärare som arbetar i karaktärsämnen på program med yrkesämnen och lärare i kärnämnen. Regeringen föreslår därför att särskilda medel avsätts för kompetensutveckling på detta område. Kärnämneskunskaper I genomsnitt av eleverna fick minst betyget Godkänd i kärn- ämneskurserna (1998). Andelen elever som når målen i kärnämneskurserna varierar dock kraftigt mellan olika pro- gram. har redovisat kursbetygen 1997/98 bl.a. i kärnämnena (Barnomsorg och skola i siffror 1999. Del 1 Betyg och utbildnings- resultat. Här redovisas fördelningen av elever med minst betyget Godkänd för tre kärnämneskurser i svenska, engelska och matematik på ett urval program. Resultaten i dessa ämnen utgör i många avseenden en grund för studieframgång i andra ämnen. Kunskaper i dessa ämnen ger också den allmänna kompetens som är en förutsättning för att t.ex. kunna delta i samhällslivet och i de olika former av kompetensutveckling som utgör ett återkommande inslag i det moderna arbetslivet. De allra flesta eleverna uppnår minst betyget Godkänd. Det finns alltså inte fog för de alarmerande tongångar som ibland hörts i debatten om att få blir godkända i kärnämnena. Problemen finns huvudsakligen i pro- gram med relativt få elever. Det är således en mindre grupp elever som har klara svårigheter att nå målen i dessa tre kärnämnen. Regeringen delar bedömning att en etappindelning av längre kurser i vissa kärnämnen bör prövas (jfr prop. 1997/98:169, bet. 1998/99:UbU3, rskr. 1998/99:160). utgör alla kärnämneskurser utom i ämnet svenska en enda kurs. Många elever ser de långa kurserna i svenska, engelska och matematik som oövervinnerliga. Genom att dela upp kurserna i mindre delar skapas förutsättningar för dessa elever att genomföra kurserna i portioner som de uppfattar som mer rimliga. Vidare tydliggörs möjligheten att sprida ut kärnämnena och att integrera dem med karaktärsämnena. En indel- ning på detta sätt innebär inte att kraven på kärnämneskunskaper totalt sett förändras. Regeringen har givit i uppdrag att göra en översyn av de nuvarande kursplanerna i kärnämnena i enlighet med dessa intentioner. Regeringen ser med tillfredsställelse att flertalet elever klarar sina gymnasiestudier bra, men ser allvarligt på de svårigheter som en mindre del av eleverna har att nå målen i framför allt kärnämnena. Det finns skäl att ägna ökad uppmärksamhet på faktorer som bidrar till framgång i gymnasiestudierna, t.ex. de tidigare resultaten i . Regeringen är också bekymrad över den skillnad som finns mellan resultaten i kärnämnen och karaktärsämnen på program med yrkes- ämnen. Den uppfattning som ibland framförs, att individers begåvning på ett enkelt sätt kan beskrivas i termer av teoretisk eller praktisk begåvning delas inte av regeringen. Sammansättningen av människors begåvning är mer komplex än så. Skillnaden i resultat mellan olika slags ämnen tyder på att gymnasieskolan behöver utveckla en pedagogik och en ämnes- didaktik som passar samtliga elever. Det är i första hand skolhuvud- mannen som har ansvaret för att utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever når de uppsatta målen. konstaterar i rapporten kunskaperna i mate- matik? att flera jämförbara länder, som , och , uppmärksammat problem med bristande kunskaper i mate- matik, t.ex. i samband med övergången till högskolestudier. De problem som framför allt nämns är försämrade räknefärdigheter. De problem som finns i det svenska skolsystemet kan således inte förklaras enbart genom hänvisning till specifikt svenska förhållanden. a. har uppmärksammat problemen. Det krävs också fort- satta forskningsinsatser i och internationellt innan orsakssam- manhangen helt kan klarläggas. 4 Helhetssyn och måluppfyllelse Regeringens bedömning: Målen att sträva mot är vägledande såväl i förskolan som i den obligatoriska skolan och i gymnasieskolan. Målupp- fyllelse och det lokala arbetet med att omsätta helhetssynen i läro- planerna kommer att stödjas. kommer att få ett uppdrag att utvärdera och stödja grundskolornas arbete med målen att sträva mot med särskild uppmärksamhet på avstämningen 5. En försöks- verksamhet utan centralt fastställd timplan i har föreslagits. Medel har avsatts för kompetensutveckling vad gäller undervisning av elever i behov av särskilt stöd. Regeringen avser att tillsätta en expert- grupp för att analysera behov av insatser för att stärka den individuella planeringen och måluppfyllelsen i . Rätten till stöd i gym- nasieskolan kommer att förtydligas. Åtgärdsprogram bör införas i de skolformer i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som inte omfattas av ett sådant krav. Kvaliteten i särskolan kommer att utvärderas. Förskolan fick en egen läroplan . Läroplanen för (Lpo 94) har kompletterats och anpassats till att också omfatta förskole- klassen och fritidshemmet. Den grundläggande utbildningen omfattas därmed av tre läroplaner en för förskolan, en för det obligatoriska skol- väsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt en för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i varandra, bygger på en likartad syn på barns och ungas utveckling och lärande samt en gemen- sam uppfattning om vad som är viktiga kunskaper, kompetenser och erfarenheter att tillägna sig under barndom och uppväxt. De utgår från ett helhetsperspektiv i syfte att ta till vara och utveckla såväl intellektuell förmåga som fysisk, praktisk, skapande och social förmåga hos eleverna. Genom att samtliga läroplaner innehåller mål att sträva mot finns en kontinuitet mellan dem. Läro- och kursplanerna har i allmänhet mottagits positivt vilket också gäller den införda läroplanen för förskolan. De ger tydliga mål och inriktning för arbetet och stort utrymme för pedagogisk professionalism. Förutsättningarna finns nu för ett konsekvent pedago- giskt arbete från förskola till och med gymnasieutbildning och delar av vuxenutbildningen. Vad gäller vuxenutbildning är det dock angeläget att mot bakgrund av vuxenutbildningens vidgade uppdrag göra en översyn av gällande mål. Denna fråga behandlas i avsnitt 9.2 om vuxenutbild- ningen. 4.1 Mål att sträva mot skall vara vägledande Förskolans mål anger inriktningen på arbetet och uttrycker en önskad kvalitetsutveckling i förskolan. Målen anger vad förskolan skall sträva mot när det gäller det enskilda barnets utveckling och lärande. För den obligatoriska skolan är målen i läroplanen och kursplanerna av två slag: mål att sträva mot respektive mål att uppnå. Mål att sträva mot anger de mål som undervisningen skall inriktas mot. Mål att uppnå uttrycker vad eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Även målen för gymnasieskolan och vuxenutbildningen är uppdelade på liknande sätt. Debatten om mål och måluppfyllelse har enbart handlat om hur många procent av eleverna som får godkända betyg 9. Dessa resultat är onekligen viktiga indikatorer på hur väl skolan lyckas. För enskilda elever kan det dessutom handla om skillnaden mellan att tas emot på ett nationellt program i gymnasieskolan eller inte. Det är därför förståeligt att dessa mål tillsammans med betygskriterierna får stort genomslag, men de kan enligt regeringen riskera att bli alltför styrande på bekostnad av läroplanens vidare uppdrag. Mål att sträva mot har en generell inriktning som anger en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Varje elev skall ges förutsättningar att nå så långt som möjligt i kunskapsutveckling och social förmåga. pekar i sin årsredovisning för på vissa problem som har funnits sedan de nya läroplanerna för och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) togs i bruk. De två olika slagen av mål har visat sig vara svåra att hantera i praktiken. konstaterar att kravet på att alla elever skall bli godkända riskerar att leda till en fokusering på målen att uppnå. Detta leder till att planeringen tar sin utgångspunkt i dessa mål och att de tenderar att uppfattas som de viktigaste målen vid utvecklingssamtal och betygssättning. framhåller också att målen att uppnå på sina håll uppfattas som en grundkurs och målen att sträva mot blir en överkurs. Detta kan ta sig uttryck i att man låter eleverna välja kurs, varvid somliga nöjer sig med att läsa efter målen att uppnå, medan andra som vill ha högre betyg väljer en grupp som läser efter målen att sträva mot. I ansvarsområde ingår att främja och säkra uppfyllelsen av de nationella målen och särskilt hävda likvärdighet och kvalitet. Rege- ringen avser därutöver att ge ett särskilt utvärderingsuppdrag inriktat på hur arbetet med mål att sträva mot omsätts i skolarbetet och hur den kontinuerliga måluppfyllelsen stäms av.