prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Vissa kompetensområden måste utvecklas, exempelvis den internationella ledningsförmågan och NBC (möta spridningsrisken). Övervakningsförbandens betydelse ökar och högrörliga, mindre insatsförband bör prioriteras. Samhällets förmåga att hantera fredstida svåra påfrestningar kan behöva öka. Exempel D: Oberoende av utvecklingen i kan det västliga komma att stärka sitt försvarssamarbete och utveckla en större självständig förmåga till krishantering med såväl militära som civila medel. Eventuellt kan en sådan utveckling kombineras med ett amerikanskt tillbakadragande från . Den möjliga, svenska politiska viljan kan vara att stödja en långsiktig och tydlig europeisk säkerhetsdimension som utvecklas och integreras med EU-samarbetet. Målbilden och dimensionerande för den svenska totalförsvarsplaneringen blir en mångsidig, men till volymen begränsad, förmåga till insatser i ett helt spektrum av operationer med uttalad interoperabilitet. En tyngdpunktsförändring i vår försvarsplanering kan bli kravet på en utvecklad interoperabilitet, främst vad gäller ledningssystemutvecklingen. för väpnat angrepp och internationell integritet kan komma att påverkas av nordiska samarbeten (t ex Nordisk brigad, svenskt-finskt samarbete vad avser övervakning). Kravet på stöd till samhället och territoriella integritet-förmågor kvarstår. Anspråken ökar på deltagande i säkerhetssamarbete också med civila medel. Exempel D kan kombineras med endera A, B eller C. Totalförsvaret behöver i samtliga fall (A-D) kunna hävda territoriella integritet, försvara landet mot vapeninsatser genom luften, kunna agera mot geografiskt begränsade områden och mindre styrkor samt kunna skydda landet mot allvarliga konsekvenser av angrepp mot infrastrukturen. I samtliga fall behövs också en förmåga att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. I scenarierna B, C och D behöver en utvecklad förmåga till internationella En övergripande slutsats är att de operativa förmågor, förbandstyper och andra funktioner som har koppling till dessa uppgifter bör ingå i en insatsorganisation för Försvarsmakten och i motsvarande funktioner inom det civila försvaret. Förmågan att kunna anpassa och tillväxa mot väpnade angrepp av större omfattning bör tillgodoses med en kompetensorganisation. Det behöver dessutom finnas en beredskap inom civila fredstida samhällsfunktioner för att möta hot som sabotage och informationskrigföring. 5.5.3 Sambandet mellan Försvarsmaktens uppgifter och operativa förmågor försvarsbeslut angavs operativa förmågor kopplade till de fyra försvarsmaktsuppgifterna. Med det delvis förändrade omvärldsläget som grund finns det möjlighet att begränsa antalet operativa förmågor för det väpnade angreppet. I det följande exemplifieras behovet av operativa förmågor med nedanstående indelning som försvarsberedningen redovisat i sin rapport (Ds 1999:2): Territoriell integritet - förmåga att upptäcka samt avvisa kränkningar och säkerhetshot mot vårt territorium i samverkan med övriga berörda myndigheter. Väpnat angrepp -förmåga att i rådande omvärldsläge och styrkeförhållande kunna möta ett väpnat angrepp -förmåga att anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar -förmåga att upprätthålla luftförsvar - förmåga att efter högst höjning av beredskapen bekämpa ett och rum begränsat angrepp mot vårt territorium - förmåga att på lång sikt eller efter flerårig anpassning bekämpa en invasion mot vårt territorium Internationella insatser - förmåga att genomföra humanitära insatser - förmåga att genomföra säkerhetsfrämjande verksamhet - förmåga att genomföra fredsfrämjande verksamhet tillsammans med andra stater. Stöd till det svenska samhället vid svåra påfrestningar - förmåga att ge stöd vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sambandet mellan Försvarsmaktens operativa förmågor och förbandstyper Valet av förbandstyper för att motsvara kraven i en efterfrågad operativ förmåga är starkt situationsanpassad. En uthållighetsdimension måste beaktas. Möjligheten att kunna välja mellan flera förbandstyper för en typsituation ger uthållighet och skapar flexibilitet. Flertalet förbandstyper uppfyller flera krav på operativa förmågor. En strävan är att flertalet förbandstyper skulle ha sådan mångsidighet. Operativa handlingsregler för Försvarsmaktens fortsatta utveckling En Försvarsmaktens insatsorganisation organiseras för att hävda territoriell integritet och kunna genomföra internationella insatser samt för att sättas in i väpnad strid mot de begränsade angrepp som är tänkbara i ett kortare tidsperspektiv. Inom ramen för dessa uppgifter bör försvarsmakten besitta förmåga i förband och funktioner. Från insatsorganisationen överförs efterhand personal och viss materiel till den organisation som (beredskapsanpassat beroende på hotbild) skall kunna möta ett mer omfattande väpnat angrepp. Resterande del av Försvarsmakten utgörs av en kompetensorganisation, där kompetensen för väpnad strid inom ett bredare spektrum av operativa uppgifter vidmakthålls och utvecklas. Denna kompetens bör utgöra en grund för utveckling av Försvarsmaktens operativa krav på förmågor och nya kompetensområden. Förmåga motsvarande dagens bör finnas inom insatsorganisationen Försvara landet mot väpnat angrepp Förmågan att möta väpnat angrepp i ett längre tidsperspektiv skapas genom anpassning baserad på tre komponenter. Dessa är dels förband som ingår i insatsorganisationen, vilka är dimensionerade mot kraven för begränsat väpnat angrepp, territoriell integritet och internationella insatser, dels den personal som efter genomförd utbildning under kvarstår i Försvarsmaktens organisation och dels den s k kompetensorganisationen. Erforderlig volym och uthållighet skapas efter beslut om anpassning. Vissa förband och funktioner skall utvecklas inom insatsorganisationen och ges förhöjd internationell insatsförmåga Övriga förband inom insatsorganisationen utbildas mot väpnad strid inom ramen för begränsade angrepp, territoriell integritet och internationella insatser med en successivt ökad interoperabilitet och förmåga till fredsframtvingande insatser. Kraven på Försvarsmaktens internationella förmåga utvecklas bl a inom ramen för PARP (Process). Förband och funktioner avdelade för internationella insatser skall kunna utnyttjas för internationell krishantering inom ramen för CJTF (Combined Joint Task Forces)-konceptets principer. Genomföra stöd till samhället Stöd till samhället bedöms tillgodoses inom ramen för Försvarsmaktens operativa förmågor territoriell integritet och internationella insatser. Den metod och de exempel som beskrivits ovan bör utgöra grund för Försvarsmaktens fortsatta arbete med att precisera målbilder för planeringen. 5.6 Inriktning av deltagande med totalförsvarsresurser i internationellt säkerhetssamarbete 5.6.1 Former och legala grunder för internationellt säkerhetssamarbete Begrepp Det internationella säkerhetspolitiska samarbetet kortfattat benämnt säkerhetssamarbetet har efter det slut blivit alltmer omfattande och mångfacetterat. Det kan uppdelas i följande huvudområden: säkerhetsfrämjande samarbete, fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt ömsesidiga säkerhetsgarantier. Säkerhetsfrämjande samarbete syftar till att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå. Sådant samarbete sker i första hand med andra än försvarsrelaterade medel och omfattar bl.a. insatser för fördjupad demokrati och för ekonomisk integration. Det kan innefatta bistånd för att bidra till ett lands utveckling och förbättring av levnadsförhållanden som annars skulle kunna utgöra en grogrund för konflikter. I samarbetet ingår också försvarsrelaterade åtgärder som förtroendeskapande åtgärder och rustningsbegränsning samt uppbyggnad av kompetens och förmåga för att i internationell samverkan kunna hantera lokala och regionala eventuellt uppkommande konflikter och kriser. Fredsfrämjande och humanitär verksamhet syftar till att i internationell samverkan hantera situationer då internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas. Det kan röra sig om att väpnade konflikter har utbrutit eller hotar att utbryta mellan länder eller inom länder så att grundläggande mänskliga rättigheter kränks. Det kan också röra sig om naturkatastrofer, stora olyckor och andra extraordinära situationer som på ett allvarligt sätt äventyrar människors säkerhet och samhällenas funktion. Fredsfrämjande och humanitär verksamhet omfattar bl.a. konfliktförebyggande åtgärder, där även militära resurser kan utnyttjas, för att medla och söka förhindra att motsättningar trappas upp till väpnade konflikter. Den kan också omfatta fredsbevarande insatser med civila och militära medel för att upprätthålla ett överenskommet vapenstillestånd eller för att i förebyggande syfte gruppera förband. Även fredsframtvingande insatser för att säkerställa en konfliktlösning kan innefattas i verksamheten. Humanitära insatser sker främst med civila medel men där militära resurser också kan vara användbara i ansträngningarna för att bistå människor som drabbats av konflikter, naturkatastrofer eller andra extraordinära situationer. Fredsfrämjande och humanitära insatser karakteriseras av att de ofta är multifunktionella, dvs. att de omfattar en komplicerad och för varje konflikt unik blandning av diplomatiska, militära och civila element. Ömsesidiga säkerhetsgarantier avser utfästelser mellan länder att bistå varandra med militära och andra medel för den händelse något eller några länder i en allians skulle utsättas för väpnat angrepp. Trots att något angreppshot knappast upplevs som aktuellt förblir de ömsesidiga säkerhetsgarantierna grunden t.ex. för Natosamarbetet. Den faktiska utvecklingen av den gemensamma militära operationsförmågan ställer dock i allt större utsträckning krav på att kunna genomföra flexibla krishanteringsinsatser. säkerhetspolitik omfattar ett brett deltagande i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete. Det enda undantaget utgör sådant säkerhetssamarbete som omfattar ömsesidiga säkerhetsgarantier. Detta utesluter dock inte att bistår en annan FN-medlem eller tar emot bistånd vid verkställande av de åtgärder vilka säkerhetsrådet beslutat, i enlighet med artikel 49 i . Legala grunder Enligt artikel 1 i är FN:s främsta uppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. agerande i FN styrs bl.a. av grundsatsen att stadgans bestämmelser i alla avseenden måste efterlevas. De fredsbevarande operationerna har efterhand kommit att bli ett av FN:s viktigaste instrument för att upprätthålla fred och säkerhet. Själva uttrycket "fredsbevarande" finns dock inte nämnt i stadgan varför olika insatser har kommit att grundas på uttolkningar av stadgans innebörd. Kapitel VI i stadgan behandlar fredlig lösning av tvister medan kapitel VII rör inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Enligt det senare kapitlet kan fatta beslut om militära tvångsåtgärder för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Detta regleras i artikel 42 och en till denna knuten särskild procedur (art. 43 - 47). I artikel 43 anges särskilt att samtliga medlemsstater utfäster sig att på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilda avtal ställa bl.a. väpnade styrkor till rådets förfogande. Vid och åren 1990 - 91 fattade säkerhetsrådet beslut om militära tvångsåtgärder, men inte ens i dessa fall agerade rådet med uttryckligt stöd av artiklarna 42 och 43. Vid det första tillfället antog rådet endast en rekommendation om militärt bistånd till . I det senare fallet bemyndigade rådet de allierade medlemsstater som samarbetade med att använda alla nödvändiga medel om inte lämnade . I samband med uppmanade säkerhetsrådet dessutom medlemsstaterna att överväga lämpligt stöd till de allierades insats. I fall ledde detta till att vi bidrog med ett fältsjukhus. Vidare är det även väsentligt att notera kapitel VIII i stadgan som rör regionala avtal och organisationer. Enligt detta kan säkerhetsrådet bl.a. bemyndiga regionala organisationer att genomföra insatser inklusive militära tvångsåtgärder. Regeringen får som framgått ovan sätta in landets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot . I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om en skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som godkänt. Den senast angivna förutsättningen har traditionellt ansetts tillämplig på t.ex. artikel 43 men har aldrig uttryckligen tillämpats beträffande svensk väpnad styrka. Av det nämnda följer att således på något sätt måste godkänna att en svensk väpnad styrka sänds utomlands. har stiftat två särskilda lagar, lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, där beslutanderätten delegerats till regeringen. Enligt lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands finns möjlighet för regeringen att efter begäran av FN eller beslut som fattas av ställa väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Enligt lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Av motiven till lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet (prop. 1993/94:244 s. 7-8) framgår att den tillkom främst för att möjliggöra ett deltagande av svensk trupp utomlands vid övningar inom ramen för Partnerskap för fred, utan att skall behöva höras när sådan övningsverksamhet är aktuell. Det förekommer emellertid att enheter ur Försvarsmakten sänds utomlands för att delta i annat internationellt samarbete än som avses i de beskrivna lagarna. Sådant utsändande har då skett efter beslut av regeringen men utan hörande. Detta kan ske om enheterna inte bedöms vara väpnade styrkor i regeringsformens mening. I motiven till lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands (prop. 1992/93:77 s. 7) sägs: "Endast för det fall att en styrka som skall sändas utomlands utrustas på sådant sätt att den kan betecknas som väpnad faller frågan om dess användning inom lagens tillämpningsområde". Vidare sägs i motiven (prop. s. 8): "Av konstitutionellt intresse är endast personer som satts in för att tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst. Det saknas därför anledning att i lag begränsa möjligheten att därutöver anställa personal för annan verksamhet än väpnad tjänst." Frågan om utsänd personal skall bedömas vara en väpnad styrka eller ej uppkom beträffande det fältsjukhus i som på förfrågan ställde till förfogande i samband med . Regeringen beslöt i detta fall, utan att inhämta samtycke, att skulle bidra med ett bemannat fältsjukhus. Fältsjukhuset med personal ansågs endast vara beväpnat för självförsvar och utgjorde därför enligt regeringens uppfattning inte en väpnad styrka i regeringsformens mening. Regeringens handläggning av ärendet granskades av . Granskningen gav inte anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida (bet. 1990/91:KU30). Samma bedömning har gjorts av regeringen såvitt avser de senaste årens minröjningsinsatser i . Minröjningsfartygen har då inte ansetts utgöra en väpnad styrka i regeringsformens mening. Fredsbevarande operationer anses normalt ligga inom ramen för en fredlig lösning av tvister i enlighet med kapitel VI men i vissa fall som t.ex. i f.d. har mandatet, vad avser våldsanvändning, till viss del utformats med stöd av kapitel VII. Utöver utgör Helsingforsdokument (1992) ett grundläggande dokument för svenskt agerande på det aktuella området. Petersbergsdeklarationen från inriktar organisationen mot krishantering samt fredsbevarande och fredsfrämjande insatser. Även Aténdokumentet , utarbetat inom ramen för NACC/PFF med dess begreppsförklaringar för den fredsfrämjande verksamheten, har relevans. 5.6.2 Internationellt säkerhetsfrämjande samarbete Regeringens bedömning: bör aktivt delta i en fördjupad dialog om hur EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan stärkas och särskilt om hur formerna för en förbättrad krishanteringsfömåga skall se ut. bör med kraft inrikta sig på en utveckling och fördjupning av EAPR och PFF. bör utveckla samarbetet med i syfte att främja det amerikanska engagemanget i förhållanden av betydelse för säkerhet, bl.a. i norra och på . bör aktivt delta i samarbete inom ramen för vårt observatörsskap i VEU. bör utveckla det nordiska försvarsrelaterade samarbetet bl.a. genom upprättande av en gemensam nordisk brigad för fredsfrämjande insatser. Stödet till de baltiska ländernas uppbyggnad av totalförsvar och andra säkerhetsfunktioner bör utvecklas och fördjupas, liksom vårt säkerhetssamarbete med och . bör lägga stor vikt vid att söka utveckla de försvarsrelaterade kontakterna och samarbetet med vissa områden i (särskilt , och ). Skälen för regeringens bedömning särskilda ansvar för internationell fred och säkerhet och som upprätthållare av folkrätten spelar en avgörande roll för internationella engagemang. Det är av stor betydelse att fortsätter sin långa tradition att aktivt medverka i FN:s fredsfrämjande verksamhet och därmed ta sitt ansvar för att FN kan fullfölja sina uppdrag. FN saknar förmåga att operativt leda större fredsfrämjande insatser med utpräglat fredsframtvingande inslag. De flesta medlemsstater vill inte överlämna befälsrätten över sina trupper till FN. Insatsen i Bosnien visar på behovet av andra lösningar. Nato har i fått en allt viktigare roll att fylla i detta avseende. Regeringen anser att det är väsentligt att FN:s förmåga stärks att genomföra fredsfrämjande insatser av den karaktär som kapitel VI avser. Fredsbevarande insatser kräver ett nära samspel mellan civila och militära resurser. Det är ett område där har en lång och gedigen erfarenhet och därför kan spela en fortsatt aktiv roll, inte minst när det gäller att överföra kunskap och erfarenheter till andra internationella aktörer. bidrar t.ex. genom utbildningsinsatser till att förbättra krishanteringsförmågan hos länder i södra . Det är en angelägen uppgift även framledes. Som ett led i att stärka FN:s förmåga att leda och utföra fredsbevarande och multifunktionella insatser deltar tillsammans med andra länder i bildandet av en multinationell brigad (UN Shirbrig), som med kort varsel kan ställas till FN:s förfogande i fredsbevarande insatser, i enlighet med kapitel VI. Denna kan sättas in i sin helhet eller i mindre enheter, t.ex. ledningsfunktion. Brigaden skulle även kunna användas för utbildningsinsatser, t.ex. i . förmåga att med kort varsel medverka till insatser har stärkts genom inrättandet av snabbinsatsstyrkan (Swerap). skall särskilt bidra till FN med viss specialkompetens som är särskilt efterfrågad av FN som t.ex. ledningsfunktioner, civilpoliser, observatörer, ammunitions- och minröjning, transporter, logistik samt sjukvård. Samordningen och arbetsfördelningen mellan de nordiska länderna utgör en betydelsefull tillgång i detta sammanhang. För att stärka och utveckla FN:s förmåga att leda fredsfrämjande operationer bör verka för inrättandet av ett mobilt FN- högkvarter. Detta kan bestå av både civila och militära enheter. En utvecklad analysfunktion i FN skulle vara ett annat viktigt steg i denna riktning. Det stora antalet medlemsländer och breda register av konfliktförebyggande verktyg möjliggör ett brett och aktivt informationsutbyte, inte minst om begynnande kriser. Det kommer även att vara nödvändigt med en stabil rustningskontrollstruktur. Det omfattande rustningskontrollarbetet, inkluderande den verifikationsverksamhet som bedrivs inom ramen för , bidrar till en ökad avspänning i . har även ett stort antal fältmissioner med högst varierande uppgifter. Det rör allt från små missioner för att stärka demokratiska institutioner till större missioner av den typ som genomförs i Kosovo. Det är väsentligt att fortsatt har en beredskap att bidra med personal till fältmissioner. Det kräver tillgång till kompetent personal såväl inom , i , som på plats i olika missioner för att aktivt följa och påverka utvecklingen av organisationen. bör fortsatt vara pådrivande i arbetet med att modernisera Wiendokumentet . Den insyn som ömsesidiga inspektioner ger utgör i sig en förtroendeskapande åtgärd och den utvidgade införandet av övriga säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder bidrar starkt till den långsiktiga uppbyggnaden av säkerheten i . Nato Som närmare utvecklats i kapitel 4 kom framförallt insatserna i Bosnien att fungera som en katalysator för en rad förändringar beträffande Natos roll i det euro-atlantiska säkerhetssystemet. Nato ägnar nu en allt större del av verksamheten åt krishantering utanför Natoländernas egna territorier, utveckling av samarbetet med , och ökat samarbete med icke-alliansanslutna länder, såsom . Därigenom har Nato kommit att etablera sig som den centrala aktören för större militära krishanteringsoperationer i och dess närområde. Det () har, sedan det skapades , blivit ett viktigt forum för att utveckla samarbetet mellan Nato och partnerländer. Arbetet för att stärka den europeiska krishanteringsförmågan fortsätter inom ramen för Partnerskap för fred, PFF. () Samarbetet inom EAPR ökar partnerländernas möjligheter att på olika nivåer erhålla information, hålla överläggningar och eventuellt fatta gemensamma beslut med Nato i PFF- och krishanteringsfrågor. Som den politiska ramen för PFF-frågor utgör EAPR ett forum för säkerhetspolitiska konsultationer. arbetar aktivt för att utveckla dess samarbetsformer. Tyngdpunkten i EAPR bör ligga på militär krishantering. Vi har från svensk sida sett EAPR som ett forum för icke Natoländer att få inflytande på utformning och inriktning av aktiviteter som är gemensamma för Nato och dessa länder. Vi har i synnerhet hävdat att partnerländer måste få adekvat insyn och inflytande i planerings-, besluts- och styrningsprocessen rörande krishanteringsoperationer där de avser att delta, eller redan deltar med trupp. har i EAPR framförallt drivit frågan om ett s.k. politiskt-militärt ramverk för framtida Natoledda PFF-operationer. Att göra detta till en svensk profilfråga har varit naturligt mot bakgrund av att vi från svensk sida sett militär krishantering som en huvuduppgift för EAPR/PFF. Målsättningen är att ett ramverk skall kunna antas vid Natos och i . Ett viktigt mål är bl.a. att den utvidgade militärkommittén (EAPMC), vilken upprättats inom EAPR och "" (PCG), får en reell roll i konsultationsprocessen inför och under en krishanteringsoperation där partnerländer deltar. EAPR erbjuder också ökade möjligheter till ett fördjupat samarbete kring insatser med civila resurser i fredstida kriser. Det är också ett område där tar aktiv del. Det är angeläget att fördjupa samarbetet om civil krishantering för att främja säkerheten inte minst i . Det är viktigt att verksamheten inom EAPR koordineras med den verksamhet avseende katastrofbistånd som bedrivs av andra organisationer, t.ex. inom FN-systemet. En ökad civil-militär samverkan bidrar till möjligheterna att gemensamt hantera uppstående kriser och katastrofer. driver bl.a. tillsammans med och ett arbete för att utveckla det försvarsmässiga miljösamarbetet inom ramen för EAPR. Det innefattar en strävan att införa gemensamma riktlinjer för miljöhänsyn i militär planering och verksamhet inom hela EAPR-området. Programmet bygger på ett svenskt-amerikansk dokument som utvecklats i samråd mellan ett trettiotal EAPR-länder. Miljöarbetet är ett område som bör utvecklas inom ramen för EAPR. Ett vidareutvecklande av EAPR är ett viktigt steg mot att skapa en effektiv internationell krishanteringsförmåga som kan främja säkerhet och fred i . avser att även i fortsättningen att vara en aktiv part i detta arbete.