prop · GM0344 · 1999-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten är att om någon av de angivna förutsättningarna föreligger skall detta i sig innebära en välgrundad misstanke om ett grovt åsidosättande för vilket näringsförbud skall presumeras. I utredningens förslag ställs det inte upp något särskilt krav på att näringsidkaren också måste grovt ha åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet eller i konkursfallet att näringsidkaren måste ha förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer. Det ankommer sedan på näringsidkaren att göra gällande att särskilda skäl talar mot näringsförbud. Om näringsidkaren kan göra sannolikt att särskilda skäl talar mot näringsförbud är detta tillräckligt för att bevisbördan skall läggas på den som för talan eller ansöker om näringsförbud. Enligt utredningens förslag skall näringsförbud också kunna meddelas vid grova åsidosättanden av bl.a. marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljöregler eller civilrättsliga skyldigheter. Det skall enligt utredningens förslag vara möjligt att meddela näringsförbud enbart på grund av sådana åsidosättanden. Företrädare för juridiska personer som lämnar sina poster strax före ett konkursutbrott skall enligt utredningens förslag kunna meddelas näringsförbud. Personkretsen föreslås således bli utvidgad till att omfatta inte bara den som innehade sin ställning när den juridiska personen försattes i konkurs utan även den som innehade en sådan ställning senare än innan konkursansökan kom in till tingsrätten. Enligt utredningens förslag skall även andra myndigheter än åklagarmyndigheten ha rätt att ansöka om näringsförbud som inte grundar sig på brott och att ombesörja de utredningar som behöver göras . skall ha rätt att ansöka om näringsförbud i betalningsunderlåtelse- och flerkonkursfallen samt i fall av andra grova åsidosättanden. Vidare får kronofogdemyndigheten enligt förslaget framställa yrkande om tillfälligt förbud. , , , , eller de ytterligare myndigheter som regeringen bestämmer får i fall av andra grova åsidosättanden ansöka om näringsförbud. I dessa fall skall enligt utredningens förslag ärendet handläggas vid tingsrätten enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Tingsrätten skall dock alltid hålla ett sammanträde i ärendet, om detta inte är obehövligt. Tillsynen över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs skall enligt utredningens förslag utövas av kronofogdemyndigheterna. Den som har meddelats näringsförbud skall vara skyldig att en gång varje halvår upplysa kronofogdemyndigheten om sina ekonomiska och personliga förhållanden i den utsträckning som myndigheten begär det. får enligt utredningens förslag förlänga förbudstiden om anmälnings- och upplysningsskyldigheten inte fullgörs. Utredningen beräknar att dess förslag kommer att medföra att ytterligare cirka 100 näringsförbud kommer att meddelas och anser att det finns anledning anta att antalet utredningar om näringsförbud kommer att öka. Vidare anser utredningen att det främst är kronofogdemyndigheterna som behöver en resursförstärkning. 6 Ändrade regler för näringsförbud 6.1 Allmänna synpunkter på utredningens förslag Flertalet remissinstanser har avstyrkt utredningens huvudförslag om en presumtion för näringsförbud med möjlighet att bryta presumtionen om särskilda skäl talar mot ett förbud. Tekniken med en s.k. omvänd bevisbörda strider enligt dessa remissinstanser mot grundläggande rättssäkerhetskrav och är inte förenlig med svensk rättsuppfattning. När det gäller utredningens förslag om att även andra grova åsidosättanden skall kunna föranleda näringsförbud är några remissinstanser positiva till utredningens förslag däribland . Verket anför att man efterlyst möjligheter att meddela näringsförbud på grund av systematiska eller grava överträdelser av den konsumentskyddande lagstiftningen. En majoritet av remissinstanserna anser dock att den föreslagna regeln är alltför allmänt hållen och för vagt formulerad och därför inte uppfyller grundläggande krav på förutsebarhet och tydlighet. Vissa av remissinstanserna ifrågasätter dessutom behovet av en sådan regel. De flesta remissinstanserna avstyrker också förslaget om utvidgad talerätt och anser att det skulle uppkomma kompetenskonflikter och samordningsproblem. Några remissinstanser kan dock tänka sig att kronofogdemyndigheten får möjlighet att ansöka om näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs. Under förutsättning att näringsförbud vid konkurs bygger på ett konstaterat grovt åsidosättande kan vissa remissinstanser tänka sig att personkretsen utökas på så sätt att ett näringsförbud kan omfatta inte bara den som var ställföreträdare för den juridiska personen när den försattes i konkurs utan även den som innehade en sådan ställning senare än innan konkursansökan kom in till tingsrätten. Flera remissinstanser för också fram synpunkten att det är för tidigt att ändra på lagen redan nu eftersom den skärptes så sent som och att erfarenheter av tillämpningen bör avvaktas innan nya ändringar görs. Mot bakgrund av den skarpa kritik som framförts av remissinstanserna mot utredningens huvudförslag, som innebär införande av presumtioner för näringsförbud i vissa angivna fall, bedömer regeringen att det inte är möjligt att nu föreslå så ingripande ändringar. Regeringen delar visserligen utredningens uppfattning att näringsförbud i princip bör kunna meddelas även vid andra grova överträdelser än de som omfattas av lagen om näringsförbud. Det gäller till exempel överträdelser av den konsument- och marknads- rättsliga lagstiftningen. Regeringen har dock förståelse för remissin- stansernas kritik mot den föreslagna bestämmelsens utformning och be- dömer det inte möjligt att nu genomföra förslaget om näringsförbud vid andra grova åsidosättanden. Regeringen har dock för avsikt att åter- komma i frågan i ett senare sammanhang. 6.2 Personkretsen Regeringens förslag: Den personkrets som kan meddelas ett näringsförbud i konkursfallet skall utvidgas till att omfatta inte bara den som var ställföreträdare för den juridiska personen när den försattes i konkurs utan även den som innehade en sådan ställning senare än innan konkursansökan kom in till tingsrätten. För att näringsförbud i detta fall skall kunna komma i fråga förutsätts att näringsidkaren förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller att han på något annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, däribland Riksåklagaren, för speciella mål, Kronofogdemyndigheterna i och , Akademikers , i och , tillstyrker utredningens förslag. och tillstyrker förslaget under förutsättning att nuvarande regler om förutsättningarna för näringsförbud behålls, dvs. att näringsförbud vid konkurs förutsätter ett grovt åsidosättande. Justitiekanslern och avstyrker förslaget men utgår då ifrån att det bygger på en presumtion i konkursfallen. Skälen för regeringens förslag: För att en ställföreträdare enligt nuvarande regler skall kunna drabbas av näringsförbud förutsätts att vederbörande innehaft sin ställning när den juridiska personen försattes i konkurs. Det är inte ovanligt att en styrelseledamot eller en verkställande direktör lämnar sin post strax före ett konkursutbrott och i stället sätter in någon annan. Om inte brott eller betalningsunderlåtelse i samband med näringsverksamheten har förekommit som vederbörande var ställföreträdare för den juridiska personen uppstår bevissvårig- heter. Åklagaren måste kunna visa att vederbörande utan att vara registrerad ställföreträdare faktiskt har utövat ledningen av närings- verksamheten när den juridiska personen försattes i konkurs. För att göra det möjligt att kunna ingripa med näringsförbud även i fall där någon lämnat sin post strax före ett konkursutbrott bör, som utredningen föreslagit, näringsförbud omfatta även den som var ställföreträdare för den juridiska personen senare än innan konkursansökan kom in till tingsrätten. Tiden har ansetts lämplig då inte har avsedd verkan. Längre tid än bör inte komma i fråga av rätts- säkerhetsskäl. Förslaget att utvidga personkretsen får naturligtvis inte drabba ställföreträdare som avgår i protest mot missförhållanden i bolaget. För att näringsförbud i detta fall skall kunna komma i fråga förutsätts, liksom i andra fall, att åklagaren kan visa att näringsidkaren han var ställföreträdare förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller att han på något annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten. 6.3 Talerätt Regeringens förslag: skall få möjlighet att ansöka om näringsförbud i de fall som avses i 1 a och 2 §§ lagen om näringsförbud, dvs. vid betalningsunderlåtelse och konkurs under förutsättning att åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka om näringsförbud. Om kronofogdemyndigheten ansökt om näringsförbud i tingsrätten skall företräda staten i högre domstol. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens till viss del. Utredningen har också föreslagit att kronofogdemyndigheten skall kunna ansöka om näringsförbud i fall av andra grova åsidosättanden och att även andra myndigheter skall ha rätt att ansöka om näringsförbud i dessa fall. Remissinstanserna: , Kammarrätten i , , Statsåklagaren för speciella mål, , , och anser samtliga att åklagaren bör ha en exklusiv talerätt i frågor om näringsförbud. Remissinstanserna framhåller särskilt risken för samordningsproblem och kompetenskonflikter som kan uppkomma om flera myndigheter får rätt att ansöka om näringsförbud. och påpekar att utredningen inte föreslagit några regler för utredningsarbetet inom dessa andra myndigheter som ger rättssäkerhets- garantier motsvarande förundersökning i brottmål (23:4 rättegångs- balken). Justitiekanslern, , , , Ackordscentral och Kronofogdemyndigheterna i , samt tillstyrker förslaget att kronofogdemyndigheten skall ha rätt att ansöka om näringsförbud i betalningsunderlåtelse- och konkursfallen. anser dock att kronofogdemyndighetens talerätt skall vara subsidiär och att bör föra talan i överrätt. Förslaget att låta flera myndigheter ansöka om näringsförbud tillstyrks av och i . i delar utredningens bedömning att det kan vara effektivt att ge andra myndigheter möjlighet att föra talan om näringsförbud och att andra myndigheter kan vara väl så skickade att föra sådan talan. Skälen för regeringens förslag: Den rådande ordningen med polisen som utredningsorgan för frågor om näringsförbud och åklagaren som ensam taleberättigad inför domstol har i allt väsentligt fungerat väl åtminstone i de fall där talan om näringsförbud helt eller delvis grundat sig på brott. Utredningen i näringsförbudsdelen har då som regel varit av begränsad omfattning. Ofta har endast några extra frågor ställts till den misstänkte under förundersökningen och svaren finns redovisade i förundersökningsmaterialet. Även inför tingsrätten har en förhållandevis begränsad tid av brottmålsrättegången tagits i anspråk för att närmare utreda näringsförbudsfrågan. Vad däremot gäller näringsförbud i anled- ning av betalningsunderlåtelse eller konkurs har det förekommit mycket få fall där förbudstalan rört endast dessa grunder. Vad gäller fördelarna med åklagarens exklusiva talerätt är det positivt att endast en myndighet har talerätt. Praktiska svårigheter med bl.a. samordning och kompetenskonflikter undviks helt. Vidare har åklagarna en processvana som är överlägsen andra myndigheters. Vad gäller nackdelarna med en exklusiv talerätt för åklagarna har det riktats kritik mot att utredningen hos åklagare och polis ofta tar . Detta har sin grund delvis i otillräckliga resurser hos dessa myndigheter. Det kan dock inte helt bortses ifrån att åklagarnas främsta roll består i att bekämpa brottslig verksamhet. Det kan inte uteslutas att i de fall där frågor om näringsförbud uppkommer utan att dessa har samband med brott dessa inte ges högsta prioritet. För en utökad talerätt talar också det faktum att kronofogdemyndigheterna besitter mer sakkunskap än åklagaren just när det gäller betalningsunderlåtelse- och konkursfallen. Det kan också antas att om kronofogdemyndigheten hade en rätt att ansöka om näringsförbud skulle redan detta i sig leda till att fler fall skulle komma under domstols prövning. En möjlighet för kronofogdemyndigheten att ansöka om näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs skulle således enligt regeringens mening kunna leda till fler fall av näringsförbud enbart på dessa grunder. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen i likhet med att kronofogdemyndighetens rätt att ansöka om näringsförbud bör vara subsidiär i förhållande till åklagarens. Det är således bara i de fall som åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka om näringsförbud som kronofogdemyndigheten får ansöka om förbud. Genom denna ordning undviks till en del samordningsproblem och kompetenskonflikter. torde t.ex. komma att utnyttja sin talerätt i de fall där myndigheten genom anmälan funnit det påkallat att ansöka om näringsförbud men åklagaren förklarat sig avstå från detta. Enligt 9 § lagen om näringsförbud skall varje kronofogdemyndighet särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på betalningsunderlåtelse och anmäla förhållandet till åklagaren. Denna bestämmelse bör finnas kvar. En bestämmelse av motsvarande innebörd finns för konkursfallen i 7 kap. 16 § konkurslagen (1987:672) enligt vilken konkursförvaltaren skall underrätta åklagaren. Även denna bestämmelse bör finnas kvar för att ge åklagaren möjlighet att ta ställning till frågan om han avser att ansöka om näringsförbud eller inte. Det kan vara så att åklagaren avstår från att ansöka om näringsförbud av den anledningen att näringsidkarens misskötsamhet har sin grund i sådana omständigheter som gäller betalningsunderlåtelse eller konkurs och att det därför är lämpligare att kronofogdemyndigheten ansöker om förbud. I dessa fall kan kronofogdemyndigheten komma att utnyttja sin subsidiära talerätt. I likhet med anser regeringen att bör företräda staten i högre domstol. Detta är en ordning som gäller enligt t.ex. lönegarantilagen (1992:497) och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. När det gäller själva utredningsarbetet hos kronofogdemyndigheten saknas enligt regeringens mening anledning att införa en motsvarande bestämmelse som finns i 23:4 . I denna bestämmelse slås det fast en objektivitetsprincip. Vidare görs uttalanden om diskretion och inblandades integritet. Dessutom framhålls behovet av snabbhet samt att en förundersökning skall läggas ned om det inte längre finns anledning att fullfölja den. I 1 kap. 9 § regeringsformen har det slagits fast en objektivitetsprincip för all offentlig verksamhet. En myndighets skyldighet att iaktta takt och diskretion och att inte låta de inblandade utsättas för större intrång i den personliga integriteten än nödvändigt är visserligen inte lika tydligt uttryckt i regeringsformen. Detta får dock anses så självklart att det inte behövs något särskilt stadgande om detta i lagen om näringsförbud. Vad gäller uppgifter som hänför sig till verksamhet som rör utredningar i frågor om näringsförbud gäller sekretess både hos åklagarmyndigheter och kronofogdemyndigheter. Detta följer av 5 kap. 1 § första stycket 3 sekretesslagen (1980:100). I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns en bestämmelse om en parts rätt till insyn i mål och ärenden. Den mot vilken ett näringsförbud avses gälla bör ha rätt att ta del av det material som har tillförts ärendet. Några särskilda bestämmelser om detta behöver dock inte tas in i lagen om näringsförbud, eftersom detta redan följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. 6.4 Tillfälligt näringsförbud Regeringens förslag: De nuvarande reglerna om tillfälligt näringsförbud skall behållas. En fråga om tillfälligt förbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs skall även kunna tas upp på yrkande av kronofogdemyndigheten under förutsättning att åklagaren förklarat sig avstå från att ansöka om förbud. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i frågan. Riksåklagaren, och i tillstyrker förslaget att även låta kronofogdemyndigheten ansöka om tillfälligt näringsförbud. Statsåklagaren för speciella mål förordar en skärpning av lagstiftningen om näringsförbud på det sättet att det borde vara obligatoriskt för domstolen att pröva frågan om tillfälligt näringsförbud fram till dess att domen vinner laga kraft om domstolen bifallit talan om näringsförbud. Ackordscentral föreslår att reglerna om tillfälligt näringsförbud avskaffas. Skälen för regeringens förslag: Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (10 § första stycket). Ett tillfälligt näringsförbud kan meddelas såväl innan en talan om slutligt näringsförbud har väckts som därefter. Även i samband med dom på slutligt beslut om näringsförbud kan ett tillfälligt förbud meddelas. Ett sådant beslut innebär detsamma som ett förordnande om att ett näringsförbud skall gälla utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft. En fråga om tillfälligt näringsförbud tas upp på yrkande av åklagaren (10 § andra stycket). Bifalls en talan om näringsförbud, får rätten i domen självmant förordna om tillfälligt förbud (10 § fjärde stycket). Om inte annat har förordnats gäller ett beslut om tillfälligt förbud (11 § första stycket). Högre rätt får vid överklagande förordna att förbudet tills vidare inte skall gälla (12 § andra stycket). Om ett tillfälligt förbud meddelas innan talan om näringsförbud har väckts, skall rätten sätta ut inom vilken sådan talan skall väckas. Någon särskild tidsfrist har inte ställts upp. Tiden får dock inte bestämmas längre än vad som bedöms nödvändigt. På begäran av åklagaren kan rätten medge förlängning, om den utsatta tiden inte är tillräcklig (13 §). föreslog i sitt betänkande (SOU 1995:1 s. 166) att den nuvarande regeln om tillfälligt näringsförbud skulle upphävas. Möjligheten att förordna att ett meddelat näringsförbud skall gälla utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft, skulle dock finnas kvar. Regeringen ansåg emellertid att de nuvarande reglerna om tillfälligt näringsförbud skulle behållas (se prop. 1995/96:98 s. 29). Ett viktigt skäl för att tillfälligt näringsförbud skall kunna åläggas är att man snabbt skall kunna avbryta en verksamhet som orsakar stora skador. Ett annat skäl är att det kan framstå som stötande om en person får fortsätta att driva näringsverksamhet, trots att det är allmänt känt att vederbörande gjort sig skyldig till omfattande oegentligheter. Möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud utgör ett viktigt inslag i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det har stor betydelse för effektiviteten hos näringsförbudet att det finns en möjlighet att snabbt kunna ingripa mot skadlig näringsverksamhet. Höga rättssäkerhetskrav måste emellertid ställas på en så ingripande åtgärd som ett tillfälligt förbud. I likhet med utredningen anser regeringen det nödvändigt att behålla rekvisitet uppenbart dvs. det måste vara uppenbart att grund för näringsförbud föreligger för att ett tillfälligt förbud skall kunna meddelas. Även kronofogdemyndigheten bör ha rätt att ansöka om tillfälligt förbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs. Denna rätt bör dock, till skillnad från vad utredningen föreslagit vara subsidiär. Det är först om åklagaren förklarat sig avstå från att yrka förbud som kronofogdemyndigheten får ansöka om tillfälligt näringsförbud. 6.5 Förfarandet i domstol 6.5.1 Handläggning enligt ärendelagen Regeringens förslag: Ansökningar om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud skall handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden i de fall som avses i 1 a och 2 §§, dvs. vid betalningsunderlåtelse och konkurs. Detta skall gälla oavsett om det är åklagaren eller kronofogdemyndigheten som ansöker om näringsförbud. Även frågor om upphävande av förbud, förlängning av tiden för avveckling, dispens, återkallelse av dispens och förlängning av näringsförbud skall handläggas enligt lagen om domstolsärenden. Ett ärende om näringsförbud skall tas upp av tingsrätten i den ort där näringsidkaren har sitt hemvist. Om näringsidkaren inte har hemvist i skall ärendet tas upp av . I de fall som avses i 2 § får ärendet tas upp av den tingsrätt som handlägger eller har handlagt konkursen. I vissa fall kan ärendet tas upp av den tingsrätt som tidigare prövat frågan om förbud eller dispens. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog ingen ändring av förfarandereglerna när åklagaren yrkar näringsförbud utan samband med brott dvs. vid betalningsunderlåtelse och konkurs. Några särskilda forumregler för ärenden om näringsförbud föreslogs inte heller av utredningen. Remissinstanserna: , , och anser att frågor om näringsförbud bör handläggas inom ramen för brottmålsförfarandet medan Kammarrätten i är positiv till att lagen om domstolsärenden tillämpas. Justitiekanslern vill inte avstyrka att olika regelsystem för handläggningen hos domstolarna görs tillämpliga men förordar att lagen blir föremål för en utvärdering tillämpning. för speciella mål avstyrker förslaget om förfarandet i domstol. Skälen för regeringens förslag: Mål om näringsförbud handläggs enligt reglerna i om brottmål. Utredningen har föreslagit att näringsförbudsfrågor utan samband med brott skall handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Enligt utredningen lämpar sig inte brottmålsreglerna särskilt väl när yrkandet om näringsförbud inte handläggs i samband med ansvarstalan. Utredningen har dock som förut nämnts inte föreslagit någon ändring i de fall åklagaren yrkar näringsförbud i anledning av betalningsunder- låtelse eller konkurs. Flera remissinstanser har uttryckt oro över att olika handläggningsregler kommer att gälla för näringsförbud om utredningens förslag genomförs. I likhet med utredningen anser regeringen att brottmålsreglerna inte passar för handläggningen av näringsförbud som inte grundar sig på brott. Det är därför lämpligare att låta dessa frågor handläggas enligt ärendelagen. Lagen gäller handläggningen i tingsrätt av sådana rätts- vårdsärenden som skall tas upp av tingsrätt och som inte skall handläggas enligt . Om en annan lag än förvaltningslagen innehåller en bestämmelse som avviker från ärendelagen skall den bestämmelsen gälla. Syftet med ärendelagen är framför allt att åstadkomma en ordning som bättre passar sådana ärenden som är av mera kvalificerat slag. Utvecklingen har gått mot att ärenden av mer kvalificerat slag, t.ex. utsökningsärenden och skuldsaneringsärenden knutits till ärendelagen. För att få ett något mer enhetligt system bör, som utredningen också föreslagit, ärendelagen tillämpas vid handläggning av frågor om upp- hävande av förbud, förlängning av tiden för avveckling, dispens, åter- kallelse av dispens och förlängning av näringsförbud. Till skillnad från utredningen anser regeringen att ärendelagen också bör tillämpas i de fall åklagaren utnyttjar sin rätt att ansöka om näringsförbud i anledning av betalningsunderlåtelse eller konkurs. Utredningen föreslog att brottmåls- reglerna skulle gälla för dessa fall vilket överensstämmer med nuvarande ordning. Motiveringen som utredningen angav var att åklagaren troligtvis inte kommer att föra sådan talan i någon större utsträckning. Även om det kommer att bli mest vanligt att kronofogdemyndigheten ansöker om näringsförbud i dessa fall kan det inte uteslutas att det förekommer att åklagaren ansöker. Det förefaller inte ändamåls- enligt att ha olika handläggningsregler beroende på vem som yrkar näringsförbud utan i stället bör samma förfaranderegler gälla. För att underlätta valet av forum när det gäller ärenden om närings- förbud anser regeringen att särskilda forumregler bör införas i lagen om näringsförbud.