prop · GM039 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:9 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och invandringen till . Redovisningen avser 1997. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen . Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt. 1 INLEDNING Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1 Migrationspolitikens innehåll 5 2 OCH VÄRLDEN 6 2.1 Migration i ett globalt perspektiv 6 2.2 Vem är flykting? 7 2.3 Flyktingsituationen i världen 9 2.3.1 9 2.3.2 10 2.3.3 11 2.3.4 11 3 DET INTERNATIONELLA MIGRATIONS- OCH FLYKTINGPOLI- TISKA ARBETET OCH ROLL 13 3.1 Inledning 13 3.2 och arbete med flyktingfrågor 14 3.3 IOM 15 3.4 15 3.5 ; CAHAR 16 3.6 16 3.7 Samarbete mellan staterna kring 16 3.8 Det nordiska samarbetet 17 3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete 17 3.10 Stöd till enskilda organisationer 18 4 MIGRATIONSPOLITIKEN I EUROPASAMARBETET 19 4.1 Asyl 19 4.2 Visering 21 4.3 Gränskontrollfrågor 21 4.4 Invandring 22 4.5 Avvisning och utvisning 23 4.6 23 4.7 Amsterdamfördraget 24 5 DEN SVENSKA UTLÄNNINGSLAGSTIFTNINGEN OCH DESS TILLÄMPNING 25 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m. 25 5.2 Redovisning av praxis 27 5.3 Visering 28 5.4 29 5.5 Förvar 30 5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut 30 5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden 31 6 INVANDRINGEN TILL , INKLUSIVE ASYLSÖKANDE 32 6.1 In- och utvandring av utländska medborgare 33 6.2 Enskilt inresta asylsökande 34 6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar 38 6.4 Arbetskraftsinvandring 39 6.5 Övrig invandring 39 6.6 Återvandring 40 6.7 Återvändande 41 7 MOTTAGANDE AV ASYLSÖKANDE OCH FLYKTINGAR M.M. 41 7.1 Mottagandet av asylsökande asylansökan prövas 41 7.2 Det kommunala flyktingmottagandet 43 7.2.1 Omfattning 43 7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram 44 7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader 46 7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingmot- tagandet? 47 7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar 47 Förkortningar CAHAR Ad hoc on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/ ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN för lösning av Indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) /om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av enskilda organisationer i ) EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen /of / Internationella Rödakorsfederationen IGC Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and / Internationella arbets- organisationen / Internationella migrationsorganisationen för flyktingfrågor Unity/Organisationen för afrikansk enhet for Economic Co-operation and Development/ och utveckling UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flyktingkommissarie and for Refugees in the Near East/ för Programme 1 Migrationspolitiken Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och bistånds-politiken. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Invandringen till är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt . Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. gäller enligt utlänningslagen ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i . Förutom till flyktingar enligt Genèvekonvention kan uppehålls- tillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller jämfört med tidigare bestämmelser. Invandringen till har till största delen bestått av flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses samt att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, ekonomiskt stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA (för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar, internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, överföring till , i nära samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse eller som inte kan återvända till sitt hemland, mottagande också av andra än konventionsflyktingar med starka skydds-behov, ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, som syftar till att underlätta för dem att finna sig tillrätta i det svenska samhället, stöd till personer som fått flyktingstatus och som vill lämna för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. 2 och världen 2.1 Migration i ett globalt perspektiv Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om internationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga rörelserna över gränserna. Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är skälen för den enskilde sammansatta. Skälen rör sig från helt frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring. Andra skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, . I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare. Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelserna i stort och bedömningen av hur de kommer att se ut måste alltså ses också mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. uppskattar att antalet som är ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer. Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. Ett stort antal flyttningar har som orsak mer eller mindre tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljökatastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens perspektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra framtidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt tryggare situation och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter. Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. De flesta staterna har dock inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man eftersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av de stater i och , som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att efter kanske av väntan återvända till hemlandet. 2.2 Vem är flykting? finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , kvarstår som den grundläggande och mest betydelse- fulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till och som regel utan dess geografiska begränsning till . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven- tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flykting- problemen i omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har med stöd av första asylländer i godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än flyktingkonventionens. Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet på basis av bl.a. resolutioner från kommit att utvidgas utöver det ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd och hjälp , utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av för internationellt skydd av flyktingar och bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. 2.3 Flyktingsituationen i världen bistod , , drygt 13 miljoner flyktingar. Internflyktingar, flyktingar i eget land, är en grupp som rönt stor uppmärksamhet . Situationen för dessa försvåras av att de inte har samma rättsliga skydd som flyktingar. Antalet internflyktingar uppgår uppskattningsvis till 20-25 miljoner. Särskilda riktlinjer har utarbetats av FN som skall vägleda skyddsverksamhet för denna utsatta grupp. Repatriering, återvandring, är den lösning som föredras internationellt för att lösa flyktingproblem. Den internationella situationen har gjort detta svårt. Senast har krisen i försvårat repatrieringsarbetet. Personer på flykt eller boende i flyktingläger har stort behov av såväl skydd mot brott mot de mänskliga rättigheterna som bistånd för sin fysiska och psykiska hälsa. Från svensk sida fästs särskilt stor vikt vid kvinnornas och flyktingbarnens situation. Mer än hälften av världens flyktingar är barn och ungdomar . är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar. 2.3.1 Konflikten i Kosovo mellan den av serber kontrollerade statsmakten och provinsens befolkningsmajoritet av albansk etnicitet har skärpts sedan kom till makten, numera som president. Den blev akut då den kosovoalbanska organisationen gick i strid med polis och annan tungt beväpnad trupp, som använt kraftigt övervåld. Fram har betydligt fler än 200 000 kosovoalbaner sett sig tvungna att lämna sina hemorter. Det stora flertalet finns kvar inom , i själva Kosovo eller i . Åtminstone 14 000 har tagit sig över till och kanske lika många till resp. och . Det internationella samfundet prövar olika möjligheter att få till stånd förhandlingar för en fredlig lösning av Kosovofrågan, som inom ramen för internationellt erkända gränser garanterar demokratisk delaktighet och självstyre för befolkningen i och respekt för de mänskliga rättigheterna. Mest angeläget är att få ett slut på striderna och ge de humanitära organisationerna fritt tillträde till de nödlidande samt möjliggöra ett återvändande till hemorterna för så många som möjligt. Annars hotar en humanitär katastrof och en massflykt utomlands kan då kanske inte undvikas. stöder aktivt de internationella ansträngningarna bl.a. genom bidrag till de internationella humanitära organisationerna, med för insatser i Kosovo. Regeringen har beslutat om ytterligare ett bidrag om till FN:s humanitära insatser i Kosovo. 2.3.2 I och Stilla havsregionen fanns de största flyktinggrupperna i följande länder: , , , och . Totalt rörde det sig om en och en halv miljon personer, varav drygt 900 000 var flyktingar, 385 000 återvändande och 200 000 var internflyktingar. Den största gruppen återvändande var flyktingar från (f.d. ). hade 229 400 personer återvänt med hjälp av UNHCR. Reintegreringen av dessa har varit ett väl fungerande program som också spelar en mycket viktig roll för att stabilisera rörelserna i hela regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skrivundervisning för vuxna, sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några nyckelkomponenter i detta arbete. De strider som bröt ut i samband med konflikten mellan regeringen och oppostionen samt oroligheter i flera provinser, fick till följd att över 55 000 kambodjanska flyktingar flydde över gränsen till . hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. UNHCR:s förhoppning är att valet i skall bidra till att normalisera situationen i landet och att fler flyktingar skall kunna återvända. Strider mellan och den tamilska gerillan förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir stort. Enligt regeringen i fanns det omkring 800 000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembyggd i har ökat. 1997 återvände omkring 79 000 internflyktingar. Antalet flyktingar till har varit förhållandevis lågt, cirka 1800 personer. Sammanlagt befinner sig över 100 000 flyktingar från i . Omkring 95 000 bor i flyktingläger upprättade av UNHCR. Under år1997 har bilaterala diskussioner förts mellan och om flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar för flyktingarna uppnåddes. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att återvända till . Drygt 20 000 tibetanska flyktingar befinner sig sedan år1989 i . Omkring 3000 tibetaner som anlänt får hjälp av enskilda organisationer i innan de fortsätter till andra destinationer. Flyktingsituationen i under delar av har präglats av inbördeskrigen i och . Över 800 000 personer fördrevs från sina hem när drabbades av inbördeskrig . Tack vare UNHCR och andra humanitära organisationers intensiva arbete kunde det stora flertalet av dessa återvända till sina hem . En svår ekonomisk kris och mycket hög fattigdom gör dock situationen fortsatt angelägen för de humanitära organisationerna. I genererades stora flyktingvågor i samband med att den talibanska fraktionen intog och östra delarna av landet. På grund av den ihållande konflikten i har inte repatriering kunnat genomföras enligt planerna. har det afghaniska folket, utöver det lidande som kriget fört med sig, drabbats av två svåra jordbävningar. Afghanerna är UNHCR:s största enskilda flyktinggrupp. I finns cirka 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i 1,2 miljoner. Repatrieringstakten har gradvis minskat. Detta beror på säkerhetsläget i , och på att de återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig ekonomisk tillvaro. bedömmer UNHCR att återvandringen från knappast kommer att överstiga siffra, dvs. FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt svårt att genomföra biståndsinsatser i , dels på grund av det instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibans diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till flickor och kvinnor. 2.3.3 Mot bakgrund av framför allt den rådande situationen i norra och är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt. Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till , som är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som befinner sig i kommer huvudsakligen från . Efter att striderna i norra bröt ut finns, även om många har återvänt, också ett stort antal kurdiska flyktingar från i landet. återvände under UNHCR:s överinseende drygt 4 000 flyktingar till norra . Förhoppningarna om att kunna repatriera en stor del av de afghanska flyktingarna har inte kunnat infrias med anledning av fortsatta strider och den i övrigt svåra situationen i landet. De enskilda organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i har varit relativt begränsade sedan revolutionen . Den flyktingkris som uppstod i samband med att tusentals irkiska flyktingar sökte skydd i , ledde dock till att enskkilda organisationer inbjöds att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid av byråkratiska hinder. När det gäller situationen i norra kan nämnas att det stora flyktinglägret i stängdes och att många turkiska kurder som en följd härav flyttade till andra läger i provinsen. återvände ca 1 000 kurder till . inledde UNHCR ett konsultationprojekt i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Central- och samt (CASWAME). Ett andra möte i denna process hölls i , . 2.3.4 bistod UNHCR närmare 4,3 miljoner flyktingar i . Det innebär att tagit emot en tredjedel av världens flyktingar. Den största delen av UNHCR:s huvudbudget går till denna grupp. är sju av världens tio största flyktingkatastrofer afrikanska. Trots att stora repatrieringsprogram utförts är åtskilliga miljoner människor i direkt behov av det internationella samfundets bistånd, varav majoriteten är kvinnor och barn. Den svåraste situationen finns i , i den s.k. stora sjöregionen. Problemen försvåras av återkommande väpnade konflikter i och mellan flera av staterna som ännu inte fått någon bestående politisk lösning. Sammanlagt befann sig ca 820 000 människor på flykt . Därtill kommer uppskattningsvis 1,6 miljoner internflyktingar, enligt FN:s avdelning för humanitära frågor (OCHA). Hjälporganen har på grund av säkerhetsproblem eller bristande samarbetsvilja inte haft tillträde till de nödlidande från myndigheterna främst i . UNHCR:s repatriering av kongolesiska flyktingar från grannländerna har bromsats av den pågående väpnade konflikten i DR . Några tusentals kongoleser som just repatrierats innan striderna bröt ut återvände därefter till . Den största flyktinggruppen i regionen består av ca 270 000 burundier i . De största grupperna av internflyktingar befinner sig i , , DR och Kongo- Brazzaville. I och på domineras bilden av det utdragna inbördeskriget i södra vars humanitära konsekvenser varit förskräckande. Ca 160 000 sudaneser befinner sig på flykt i , som på grund av de väpnade striderna mellan regeringsstyrkor och rebeller i de västra och norra delarna av landet dessutom har hundratusentals internflyktingar. Bara i huvudstad finns ca 2,2 miljoner internflyktingar. I finns fortfarande ca 350 000 eritreanska flyktingar kvar sedan det långa inbördeskriget i som avslutades och ledde till formell självständighet 1993.