prop · GM03150 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen överväger också formerna för en samlad utvärdering av myndigheternas omställningsarbete som också skall omfatta tillsynsmyndigheternas roll när det gäller omställningen inom viktiga samhällsfunktioner. Temagranskning representation Kostnaderna för representation i statlig verk- samhet, sett i relation till hela den statliga verksamhetens omslutning, uppgår, enligt RRV, på det hela taget till mycket små belopp. Representation som företeelse torde från den utgångspunkten inte kunna ses som väsentlig eller innebära några större ekonomiska risker. Ofta förekommande och omfattande representation utan tydliga verksamhetsmotiv riskerar emellertid att skada allmänhetens förtroende för statlig verksamhet. Det är därför viktigt att myndigheterna har en god kontroll över sin representation. En bra utgångspunkt för kontrollen är att det inom myndigheten finns tydliga riktlinjer för när representation kan ske, med vilka syften och vilka former, hur den skall redovisas etc. En genomförd temagranskning av RRV visar att flertalet myndigheter saknar tillräckligt utvecklade och dokumenterade interna riktlinjer för hantering av frågor som kan aktualiseras i samband med representation. Standarden på befintliga riktlinjer är mycket varierande. Några av myndigheterna har ett väl övertänkt förhållningssätt till representation men de flesta myndigheter saknar eller har ett alltför knapphändigt regelverk. RRV menar att alla myndigheter bör ha riktlinjer som är beslutade av myndighetens ledning. RRV har funnit att det råder osäkerhet om hur riktlinjer bör eller kan utformas. RRV föreslår att arbetet med att utarbeta en vägledning för utformning av riktlinjer samordnas inom staten. Detta skulle underlätta arbetet för myndigheter som saknar policy och skapa bra förutsättningar för att höja kvaliteten i befintliga dokument. Regeringen har därför gett i uppdrag att vidta de åtgärder som föranleds av rapporten. Verket skall därvid bl.a. lämna förslag till en författningsreglering av rätten till representation samt ta fram råd för hur riktlinjer för representation vid en myndighet bör se ut. Årsredovisningar och normering I den årliga rapporten uppmärksammar RRV regeringen på och lämnar förslag om förtydliganden i de ekonomiadministrativa förordningarna och regleringsbreven. Regeringen kommer att beakta dessa iakttagelser i det kontinuerliga arbetet med att förbättra regleringsbreven och se över förordningarna. RRV föreslår att kraven på små myndigheter ses över t.ex. vad gäller möjligheter att göra undantag från delar av det ekonomiadministrativa regelverket. Kraven på små myndigheter kommer att prövas i arbetet med regleringsbreven . Kraven prövas dessutom i samband med översyner av förordningar. 9.3 Revisionsberättelser med invändning RRV skall enligt sin instruktion granska om ledningens förvaltning står i överensstämmelse med tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. I de fall RRV i sin granskning uppmärksammat väsentliga avsteg från föreskrifter och regeringsbeslut anges detta som en invändning i revisionsberättelsen. Sammanlagt 19 myndigheter erhöll invändning i revisionsberättelsen för . Varje invändning i en revisionsberättelse har i sig sin grund i någon form av väsentlig överträdelse av föreskrifter eller regeringsbeslut. Beroende på vilken typ av föreskrifter eller regeringsbeslut som överträdelsen avser påverkas dock informationen i årsredovisningen i mer eller mindre stor utsträckning. I en analys av hur antalet revisionsberättelser med invändning utvecklats över åren kan det vara av värde att ta hänsyn till om en överträdelse har fått direkt eller indirekt effekt för informationen i årsredovisningen. Konsekvensen av en överträdelse som har fått direkt effekt på årsredovisningen är att informationen i årsredovisningen i något väsentligt avseenden inte är rättvisande dvs. felaktig eller ofullständig. Exempel på sådan överträdelse är bristande efterlevnad av de föreskrifter som reglerar den löpande redovisningen och årsredovisningens innehåll. Överträdelser som har fått en indirekt effekt på årsredovisningen karaktäriseras av att informationen i årsredovisningen i sig kan vara rättvisande men att den grundas på någon form av överträdelse av föreskrift eller regeringsbeslut. Exempel på en sådan överträdelse är bristande efterlevnad av instruktion och verksförordning. RRV har redovisat utvecklingen på de två kategorierna av effekter i årsredovisningens information. Tabell 9.1 Revisionsberättelser med invändning 1998 1997 1995/96 Direkt effekt 16 15 9 Indirekt effekt 3 5 17 Totalt antal 19 20 26 Som framgår av tabellen har antalet berättelser med invändning där överträdelsen haft en indirekt effekt på årsredovisningens information minskat markant i förhållande till /96. Förhållandet förklaras i allt väsentligt av att det infördes nya föreskrifter avseende formerna för beslut och undertecknande av årsredovisningen /96 och att dessa i många fall föranledde problem i tillämpningen. Detta har i allt väsentligt åtgärdats och myndigheterna följer de nya kraven utan större problem. Antalet invändningar med en direkt effekt på årsredovisningens information har ökat . Det är bekymmersamt eftersom det också innebär att kvaliteten i avlämnad information har påverkats negativt. Till detta kommer att det i större utsträckning är stora myndigheter som blivit föremål för invändning i revisionsberättelsen . Nedan lämnas en redovisning av de myndigheter som har erhållit revisionsberättelse med invändning avseende samt en översiktlig genomgång av skälen för invändningarna. En närmare redogörelse för vilka bedömningar regeringen har gjort samt vilka åtgärder regeringen har vidtagit i de enskilda fallen kommer att lämnas i budgetpropositionen under respektive utgiftsområde. : För två avgångsvederlag har inte sociala avgifter och skatt betalats. Försvarsmakten: RRV anser att balansräkningsposten Beredskapstillgångar, som är upptagen till värdet är redovisad med ett för lågt värde. RRV bedömer att orsaken till detta är brister i rutiner för invärdering och aktivering av krigsmateriel. : Väsentlig information i form av obligatoriska notupplysningar saknas i anslagsredovisningen. Beträffande anslaget 10 A1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. har dessutom ett icke medgivet överskridande om redovisats fel i resultat- och balansräkningen. RFV har i årsredovisningen och bokslutet per bokfört balanserade utgifter för dataprogram m.m. till ett belopp om . Någon av RFV dokumenterad värdering av balansposten har inte presenterats. Med ledning av den information som har kunnat inhämtas i granskningen har RRV kunnat konstatera att de av RFV tillämpade redovisningsprinciperna för aktivering av utgifter för utveckling av dataprogram m.m. inte överensstämmer med gällande regelverk och god redovisningssed. En väsentlig del av balansposten bedöms utifrån RRV:s granskning inte vara aktiverbar. : Som framgår av SPV:s årsredovisning har preliminära pensionspremier beräknats till ett för lågt belopp. Brister i ledningens interna styrning och kontroll har lett till väsentliga felbelopp i premierna. : Styrelsen och generaldirektören har, i anslutning till att myndigheten inrättades, inte självständigt utvärderat möjligheterna att inom avsedd tid driftsätta det kontoadministrativa systemet, ett för verksamheten väsentligt system. i : RRV invänder mot ledningens förvaltning då den årsredovisning som avlämnats till regeringen ej överensstämmer med den som beslutats av styrelsen . i : rutiner för uppföljning av verksamheten är inte tillfredsställande. har inte lämnat erforderlig dokumentation till resultatredovisningen. Väsentliga poster i balansräkningen har redovisats i strid med gällande redovisningsprinciper. i län: har saknat godtagbar intern kontroll beträffande betalningsflöden. i : rutiner för att säkra kvalitén på årsredovisningen är inte tillförlitliga. Den underliggande dokumentationen till årsredovisning innehåller väsentliga brister. i : har redovisat felaktiga uppgifter om ekonomiska åtaganden avseende anslaget Regionala utvecklingsinsatser m.m. och Regionalpolitiska åtgärder. : Årsredovisningen har inte beslutats av . Årsredovisningens resultatredovisningsdel är inte till alla delar rättvisande. - : RRV har i två revisionsrapporter (dnr 30-1998- 2658 och 30-1998-2111) noterat en mängd brister. RRV:s granskning av årsredovisningen visar inte på någon förbättring. I stället har fler brister uppkomna noterats. Sedda var för sig är inte alla påpekade iakttagelser väsentliga - dock visar en sammantagen bedömning på stora brister vad avser den interna kontrollen. RRV:s bedömning är därmed att ledningen i sin förvaltning inte i tillräckligt hög grad efterlevt 7 § verksförordningen (1995:1322), dvs. att verksamheten skall bedrivas författningsenligt och effektivt. forskning: Resultat- redovisningen har väsentliga brister i förhållande till krav i regleringsbrev och förordningen om myndigheters årsredovisning. : Resultatredovisningen uppfyller i väsentlig omfattning inte återrapporteringskrav enligt regleringsbrevet. : har tecknat leasingavtal till väsentliga belopp. Avtalet har redovisats som operationellt. Avtalet borde ha redovisats såsom finansiell leasing eftersom en väsentlig del av eventuella ekonomiska risker och förtjänster kommer att bäras av . Konsekvensen av att avtalet inte klassificerats som finansiellt är att redovisar anläggningstillgångar och långfristiga skulder till ett väsentligt för lågt belopp. Om leasingavtalet redovisats som finansiellt hade överskridit den av regeringen fastställda låneramen. : AMV har vad avser bidrag för utbildning i företag hos landsting och primärkommuner inte uppfyllt kravet på god intern kontroll. Detta har bland annat fått till följd att bidrag utbetalats med belopp som överstiger verkliga kostnader och att utbetalningar har skett utifrån bristfälligt underlag. AMV har ingått åtaganden om framtida bidragsutbetalningar med , som skall täckas av kommande års anslag. RRV anser att AMV inte har befogenhet att ingå dylika åtaganden med hänsyn till att verket inte har tilldelats bemyndiganden avseende bidrag. för arbetstagares uppfinningar: Redovisade kostnader i resultaträkningen och utgifterna i anslagsredovisningen avseende anslag för arbetstagares uppfinningar, avser . Verksamhetens kostnader för har inte bokförts. Om kostnaderna hade redovisats riktigt skulle anslaget ha överskridits. : RRV invänder att underskriven årsredovisning inte har upprättats förrän . : ger inte en rättvisande bild av sin verksamhet i årsredovisningen och väsentliga poster i balansräkningen har redovisats på bristfälligt sätt och i strid med gällande redovisningsprinciper. () genomför på regeringens uppdrag en årlig ekonomiadministrativ värdering (EA-värdering) av myndigheter under regeringen. EA- värderingen är avsedd att utgöra ett instrument för regeringen att följa upp myndigheternas ekonomiadministrativa standard. Kapitlet innehåller en sammanfattning av EA-värderingen avseende 1998. EA-värderingen visar att det är fortsatt mycket hög kvalitet på myndigheternas ekonomiadministration och interna kontroll. En viss försämring av det sammanlagda resultatet har dock uppmätts . Andelen myndigheter som har fått omdömet Fullt tillfredsställande eller Tillfredsställande har minskat från år , varav andelen myndigheter som har fått omdömet Fullt tillfredsställande har minskat från år . Tabell 10.1 Sammanfattning av EA-omdömen EA-omdöme 1994/95 1) 1995/96 2) 1997 3) 1998 4) Fullt tillfreds- ställande Tillfredsställande Ej tillfreds- ställande 1) Totalt antal myndigheter 1994/95 = 253 2) Totalt antal myndigheter 1995/96 = 241 3) Totalt antal myndigheter 1997 = 231 4) Totalt antal myndigheter 1998 = 232 EA-värderingen består av ett koncernvärde och ett myndighetsvärde. Koncernvärdesfrågorna mäter hur myndigheterna efterlever det ekonomiadministrativa regelverket som en del av koncernen staten. Måluppfyllelsen inom det området har försämrats i förhållande . Myndighetsvärdesfrågorna mäter ekonomiadministrativa förhållanden inom myndigheten. Måluppfyllelsen inom detta område har däremot förbättrats i förhållande . Försämringen i det sammanlagda resultatet förklaras således av försämringar inom koncernvärdesområdet. Det kan vidare konstateras att försämringen inom koncernvärdesområdet främst förklaras av försämringar bland de allra största myndigheterna. Mot bakgrund av den försämring som skett, kommer regeringen att noga följa upp att åtgärder vidtas för att förbättra myndigheternas ekonomiadministration och interna kontroll. Precis som vid tidigare EA-värderingar är det skillnader i genomsnittligt resultat för myndigheter från olika departementsområden. När det gäller koncernvärdesfrågorna är myndigheter under bäst, medan myndigheter under Försvarsdepartementet är bäst när det gäller myndighetsvärdesfrågorna. Två områden som studerades i EA-värderingen avseende 1998 uppvisar låga värden. Det gäller myndigheternas kontroll av leverantörernas skuldförhållanden vad gäller skatter och socialavgifter i samband med upphandling av varor och tjänster (av myndigheterna uppfyller helt eller delvis kraven), och myndigheternas upprättande av s.k. riskanalyser (av myndigheterna uppfyller helt eller delvis kraven). 11 Utveckling av den ekonomiska styrningen 11 Utveckling av den ekonomiska styrningen 11.1 Inledning Kapitlet innehåller en genomgång av grundläggande principer bakom den ekonomiska styrningen i staten, identifierade utvecklingsbehov, utvecklingsinsatser som genomförts samt några viktiga vägval inför det fortsatta utvecklingsarbetet. Kapitlet skall ses mot bakgrund av bl.a. att finansutskottet uttalat (bet. 1997/98:FiU13) att anser det viktigt att följa utvecklingsarbetet med den ekonomiska styrningen i staten. har markerat sitt intresse för utvecklingsfrågorna också genom medverkan i en parlamentarisk referensgrupp som skall följa arbetet inom området. 11.2 Ekonomisk styrning Den ekonomiska styrningens främsta uppgift är att vara ett verktyg för politikens förverkligande. Det innebär att den skall bidra till dels att riksdag och regering får ett bra beslutsunderlag, dels att statens verksamhet bedrivs med hög effektivitet och god resurshushållning. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) betonat att den ekonomiska styrningen måste omfatta såväl planering som uppföljning och utvärdering, och att den måste inriktas på både de resurser som används i verksamheten och de prestationer och effekter som blir resultatet av verksamheten. Den ekonomiska styrningen måste således omfatta både finansiell styrning och resultatstyrning. I samma proposition betonar regeringen att en väl fungerande ekonomisk styrning förutsätter att den finansiella styrningen och resultatstyrningen inte bara kompletterar varandra utan även samverkar på ett bra sätt. I finansutskottets betänkande (bet. 1997/98:FiU1) kommenteras regeringens resonemang om den ekonomiska styrningen i staten. Utskottet betonar speciellt att styrfor- men ställer stora krav på och regeringens förmåga att ställa upp mål och följa upp och utvärdera, och att det är viktigt att dialogen mellan riksdag och regering vidareutvecklas. 11.3 Genomförda och pågående utvecklingsinsatser har ett omfattande arbete bedrivits med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten: Budgeteringen har vidareutvecklats genom rambeslutsmodellen, treåriga utgiftstak och införande av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Avsikten har varit bl.a. att stärka budgetdisciplinen. Redovisningen har förändrats på såväl myndighetsnivån som statsmaktsnivån genom införande av bl.a. en ny redovisningsmodell för statliga myndigheter, innebärande bl.a. att redovisningen baseras på kostnader, samt en konsoliderad årsredovisning för staten som helhet. Avsikten har varit att den finansiella uppföljningen av den statliga verksamheten skall förbättras. Målformuleringarna i budgetpropositionen och regleringsbreven har genomgått förändringar i syfte att dels förtydliga och förbättra målen, dels koppla samman mål på olika nivåer. Avsikten har varit att underlätta beslut om vad som skall uppnås inom olika delar av staten. Resultatuppföljningen har vidareutvecklats på alla nivåer i staten. Myndigheternas resultatredovisningar har förbättrats sedan årsredovisningar infördes och resultatåterföringen till har fokuserats i anslutning till bl.a. kraven i lagen om statsbudgeten. Avsikten har varit att förbättra möjligheterna att i efterhand se vad som åstadkommits inom olika delar av staten. har regeringen fortsatt arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. En del av arbetet har bedrivits inom det s.k. (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten). Projektet behandlar både principiella frågeställningar rörande ekonomisk styrning i staten och de informationsteknologiska verktyg som krävs för att styrningen skall bli effektiv och ändamålsenlig. omfattar fem delprojekt; prognos och budgetering, koncernredovisning, betalningssystem, informations- och analysverktyg samt arbetsflödes- och dokumenthanteringssystem. I delprojektet prognos och budgetering, har bl.a. behandlats ett stort antal principiella frågeställningar som har att göra med den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet har resulterat i åtta arbetsrapporter med inriktning på olika centrala frågeställningar inom området. Inom ramen för delprojektet har Statskontoret haft i uppdrag att utveckla en informationsmodell för resultatstyrning genom att i pilotprojekt tillsammans med och ta fram förslag till mål och målstrukturer inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet och utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. koncernredovisning behandlar frågor som har att göra med myndigheternas in- rapportering av utfallsinformation till statsredo- visningen och bearbetningen av denna informa- tion till utfallsrapporter, årsredovisning för staten m.m. Inom ramen för delprojektet har även genomförts en analys av behovet av kon- cerninformation inom , stabs- myndigheterna och samt en inventering av koncernredovisningssystem som tillhandahålls av olika leverantörer. Det delprojekt som behandlar statens betalningssystem har fokuserat på frågan om koncernkonto och betalningsförmedling. Regeringen har ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) berört frågan i anslutning till ett förslag om ändrad verksamhetsinriktning för . Regeringen har vidare gett ett utredningsuppdrag i ärendet. informations- och analysverktyg har genomfört upphandling och påbörjat implementering av ett datalager som i ett första skede kommer att innehålla budget- och redovisningsinformation. Avsikten är att datalagret på skall innehålla också andra typer av koncerninformation och att informationen skall vara tillgänglig både för användare inom och för andra användare. arbetsflödes- och dokumenthanteringssystem har dels genomfört process- och informationsanalys av budgetprocessen, dels tagit fram en kravspecifikation för ett dokumenthanteringssystem till stöd för budgetprocessen i Finansdepartmentet. Projektet är inne i en införandefas. har regeringen även påbörjat ett arbete med en översyn av mål och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden (se prop. 1998/99:1, vol. Projektet, som benämns Två-årsöversynen, bedrivs i samverkan mellan och övriga fackdepartement. Två-årsöversynen syftar till att ta fram målstrukturer för samtliga utgiftsområden byggda på gemensamma principer för hur mål formuleras och hur mål kopplas till varandra mellan olika nivåer. Vidare skall regeringens resultatredovisning till följa målstrukturen samt strategier för uppföljning och utvärdering finnas för samtliga utgiftsområden. Regeringen har för avsikt att i samband med budgetpropositionen och regleringsbreven tillämpa den nya strukturen inom samtliga utgiftsområden. De första resultaten av två- årsöversynen kan komma att skönjas redan i budgetpropositionen och regleringsbreven för . Regeringen kommer att lämna en samlad redovisning av arbetet med två-årsöversynen till . 11.4 Utvecklingsbehov Regeringen konstaterar att det genomförda utvecklingsarbetet bidragit till att långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningen i staten. Med utgångspunkt i de grundläggande principer för den ekonomiska styrningen som behandlats i avsnitt 11.2, kan regeringen dock identifiera ett antal områden inom vilka det finns ett utvecklingsbehov. Det handlar främst om brister i samverkan mellan delarna i den ekonomiska styrningen, dvs. kopplingen mellan resultatstyrning och finansiell styrning, och mellan planering och uppföljning/utvärdering. Dessa brister får en rad konsekvenser för den ekonomiska styrningens möjligheter att bidra till att riksdag och regering får ett bra beslutsunderlag och att statens verksamhet bedrivs med hög effektivitet och god resurshushållning: Det är svårt att göra jämförelser mellan budget och redovisning. Orsaken till detta problem är att budgeten och redovisningen till vissa delar baseras på olika principer, och att statens avgränsning inte är densamma i budgeten och redovisningen. Det är svårt att i efterhand få en bild av resultatet av insatta resurser på statsmaktsnivån. Bedömningar av effektiviteten i den statliga verksamheten försvåras därmed. Orsaken till detta problem är att uppföljning av resursförbrukning och resultat sker i olika strukturer. Det är ofta svårt att ta fram underlag för prioriteringsdiskussioner i budgetprocessen. Orsaken till det är bl.a. att de mål som formuleras för verksamheten i termer av prestationer och effekter inte direkt kan relateras till planerad resursförbrukning och att den nuvarande ekonomiska styrningen i staten är endimensionell. Det senare visar sig bl.a. i att det är få områden inom vilka det på aggregerad nivå är möjligt att få fram både resultatinformation och finansiell information i både en verksamhetsstruktur som svarar mot målen inom området, och en organisatorisk struktur. I lagen om statsbudgeten anges att alla inkomster och utgifter skall budgeteras brutto, dock med undantag för inkomster som helt skall täcka den aktuella verksamhetens utgifter. Det innebär att budgetens omslutning i stort sett endast omfattar anslagsfinansierad verksamhet. Statsbudgeten ger därmed inte en samlad bild av den statliga ekonomin. 11.5 Framtida utvecklingsinsatser Regeringen anser att utvecklingen av enskilda delar av den statliga ekonomistyrningen måste fortsätta med oförminskad kraft. Med utgångspunkt i de generella krav som ställs på den ekonomiska styrningen i avsnitt 11.2 och det utvecklingsbehov som lyfts fram i avsnitt 11.4, kommer regeringen dock att tydligare inrikta det fortsatta utvecklingsarbetet på att förbättra samverkan mellan resultatstyrning och finansiell styrning, och mellan planering och uppföljning/utvärdering så att de kan utgöra en fungerande helhet. Inom ramen för denna allmänna inriktning kommer ett antal principiella frågeställningar rörande den ekonomiska styrningen i staten att beröras i det fortsatta utvecklingsarbetet. Det gäller bl.a. strukturen på budget, mål, redovisning och resultatuppföljning, kopplingen mellan de budgetpolitiska målen och den ekonomiska styrningen av verksamheter och förvaltning, principerna för budgetering och redovisning samt budgetens omfattning. Avslutningsvis vill regeringen framhålla vikten av att framtidens ekonomiska styrning i staten sker med hjälp av moderna informationsteknologiska verktyg. Arbetet med att utveckla och införa sådana verktyg kommer därför att fortsätta parallellt med det övriga utvecklingsarbetet. 12.1 Bakgrund revisorer har i ett förslag till (1996/97:RR7) anfört att regeringen för skall redovisa för vilken typ av beslut regeringen har för avsikt att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser och att regeringen redovisar i vilken omfattning regeringen och har använt ekonomiska konsekvensanalyser som en del av underlaget för sina beslut. I sitt yttrande till justitieutskottet anförde finansutskottet (1996/97:FiU2y) att det inte är meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser.