prop · GM0329 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:29 Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ett lotterilagen (1994:1000) ändras så att främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri åter skall kriminaliseras i huvudsak på det sätt som var fallet fram till då den nya lotterilagen trädde i kraft. Den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett sådant lotteri skall i vissa fall kunna dömas till böter eller fängelse. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 3 2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) 3 3 Ärendet och dess beredning 4 4 Allmänna överväganden 5 4.1 Bakgrund 5 4.2 Kriminalisering 6 5 Ekonomiska konsekvenser 13 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Kriminalisering av främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri 14 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 15 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 16 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 19 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000). 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 54 § Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1.olovligen anordnar lotteri, eller 2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller skicklig- hetsautomat. Till böter eller fängelse döms också den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser del- tagande från . I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Inom har det utarbetats en promemoria med förslag till kriminalisering av främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Lagförslaget i promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har lämnats av Hovrätten över och , , , , Lotteri- inspektionen, , , , och , och . Dessutom har Cherryföretagen och lämnat synpunkter på förslaget. Yttrandena finns tillgängliga hos (dnr Fi98/2709). I det följande lägger regeringen fram förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har haft synpunkter på förslagets förhållande till EG-rätten. Till detta återkommer vi i avsnitt 4.2. När det gäller den lagtekniska utformningen följer regeringen förslag. 4 Allmänna överväganden 4.1 Bakgrund Gällande rätt m.m. Lotterier som anordnas för allmänheten regleras i lotterilagen (1994:1000). Enligt 9 § lotterilagen får med vissa undantag lotteri anordnas endast efter tillstånd. Med lotteri avses i lotterilagen en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Till lotteri hänförs enligt 3 § lotterilagen bl.a. vadhållning och lottning. Den som olovligen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar lotteri döms, om brottet inte är ringa, till böter eller fängelse . Vid grovt brott döms till fängelse i högst (54 § lotteri- lagen). Insatser som tagits emot vid brott och utrustning som använts vid brott skall förklaras förverkade om det inte är uppenbart oksäligt (58 § lotterilagen). Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (38 § lotterilagen). Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. Den sanktion som kan tillgripas vid brott mot främjandeförbudet är att tillsynsmyndigheten, i detta fall Lotteriinspektionen, enligt 52 § lotterilagen vid vite får meddela förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen skall följas. Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri har varit förbjudet åtminstone enligt förordning (nr 36 s.2) angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning. lotteriförordning var förbudet straffsanktionerat med böter enligt 10 § förordningen. Även lotterilagen (1982:1011) innehöll en bestämmelse om straffsanktion. Den som bröt mot främjandeförbudet kunde dömas till böter eller fängelse i högst . lotterilag finns som angetts ovan förbudet mot främjande kvar, men det är bara olovligt anordnande av lotteri och olovligt innehav av spelautomat som är straffbart. Bakgrunden till detta är följande. Vid en undersökning som utförde års lotterilag, framgick att det var jämförelsevis få ärenden som registrerats hos polis- och åklagarmyndigheten som gällde misstanke om brott mot 28 § första stycket 2 och 3 lotterilag. Med hänsyn till det ringa antal fall och att det fanns möjlighet att vitesförelägga, ansågs att förfarandena inte längre skulle vara kriminaliserade (prop. 1993/94:182 s. 86). Efter bemyndigande av regeringen har en särskild utredare tillkallats med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen. Utredningen, benämnd , skall bl.a. lämna förslag till en ny lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden samt utreda om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten och analysera utvecklingen av spel över Internet, särskilt spel över Internet m.m. från utlandet. har ännu inte slutfört sitt uppdrag. Nya omständigheter avslog regeringen en ansökan av ett spelbolag med säte i , om att anordna vadhållning i . etablerade bolaget verksamhet här genom att i en lokal på i ta emot vad. I lokalen fanns en terminal i form av kommunikationsapparat ( vadslagningsmaskin ) som närmast fungerade som en fax. En lista över matcher och spelkuponger tillhandahölls. Spelarna kunde fylla i kupongerna och lämna dessa till en företrädare för bolaget. Denne förmedlade uppgifterna till en centraldator som var belägen i . Sedan spelet godtagits i kunde spelare få kvitto, förmedlat från , av företrädaren mot erläggande av insats. Bolaget hade vederbörlig licens i och var registrerat där och i flera andra länder inom EU. Polisen ingrep mot verksamheten och tog bl.a. som utgjorde mottagna insatser samt en vadslagningsmaskin i beslag. En ställ- företrädare för bolaget och en person som ställt i ordning lokalen för vadhållning, tagit emot insatser samt förmedlat vaden åtalades vid för brott mot lotterilagen respektive medhjälp därtill i det att företrädaren för bolaget olovligen anordnat lotteri i form av vadhållning. Tingsrätten dömde till böter för brott mot lotterilagen respektive medhjälp härtill. Tingsrätten ansåg att ett lotteri hade anordnats olovligen. Hovrätten ändrade domen, lämnade åtalet utan bifall och hävde beslagen. Hovrätten menade att det rörde sig om främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, vilket inte är straff- sanktionerat. 4.2 Kriminalisering Regeringens förslag: Den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri skall kunna dömas till böter eller fängelse om främjandet särskilt avser deltagande från I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. avstyrker förslaget och anser att frågan i stället skall utredas av Lotteri- lagsutredningen. Föreningen framför att publicering i tryckt skrift eller medium som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen av vinstnummer och odds rörande utom landet anordnat lotteri, såväl på redaktionell plats som i form av annons, har ett sådant informationsvärde att det omfattas av tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet. Den kan i och för sig ställa sig bakom skälen som anförts men anser att kriminalisering i stället bör övervägas i samband med att kommande förslag bereds. anser att det i vart fall inte nu bör införas regler om ett straffsanktionerat förbud att främja deltagande i lotteri som anordnas i ett annat EU-land. Hovrätten över och anser att det är svårt att förstå att lagstiftningen inte är diskriminerande om det är förbjudet att främja deltagande i ett lotteri som anordnats av en allmännyttig aktör, t.ex. biståndsorganisation eller nykterhetsrörelse, utomlands. Riksåklagaren har föreslagit ett förtydligande av paragrafens lydelse. Cherryföretagen och anser att den föreslagna lag- ändringen saknar stöd i EG-rätten. Skälen för regeringens förslag Behövs en kriminalisering? Främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet är förbjudet och vitessanktionerat. De lotterier som har erbjudits per post har möjligen inte varit så attraktiva hos svenska lottköpare. Ny teknik och ökad snabbhet i tekniken har medfört utökade möjligheter för anordnare av lotteri utomlands att rikta lotterier mot . Attraktionskraften hos utländska lotterier blir också större genom att tiden mellan det att lotterideltagaren deltar i lotteriet och han får kännedom om han vunnit eller inte förkortas. Med det ökade utbudet kan lotterideltagaren dessutom komma att delta alltför ofta vilket kan leda till risk för negativa ekonomiska och sociala konsekvenser. Lotterier kan ge möjlighet till stora inkomster för anordnaren. Lotterier kan därför locka oseriösa anordnare som på lotterideltagarnas bekostnad och på ett bedrägligt tillvägagångssätt berikar sig själva. Det är därför av stor vikt att konsumenternas, dvs. lotterideltagarnas intressen tillvaratas och att samhället ges möjlighet att effektivt utöva en noggrann kontroll och tillsyn över lotterimarknaden. Någon kontroll och tillsyn kan inte utövas över utländska lotterier av de nationella tillsynsorganen på grund av deras territoriella begränsning. Vad som definieras som lotteri varierar i olika länder. Det är därför inte säkert att alla utländska lotterier står under tillsyn av någon motsvarighet till svenska Lotteriinspektionen. Några gemensamma regler för definition av lotterier och krav på anordnare finns inte inom den europeiska unionen. En huvudprincip i lotteriregleringen har varit att lotterier inte får anordnas i förvärvssyfte utan att tillstånd ges, om det inte särskilt angivits att tillstånd inte behövs. Det har inte heller varit tillåtet att främja deltagande i ett otillåtet lotteri. En annan huvudprincip har varit att lotterier skall ge inkomster som kommer de intressen till godo som samhället vill gynna (jfr prop.1981/82:170 s. 20). Inkomsterna från lotterier går i flertalet länder till allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet (SOU 1992:130 s. 188 ff.). I går inkomsterna till staten, folkrörelserna och hästsporten. Endast i begränsad omfattning har inkomster från lotterier tillåtits tillfalla privata anordnare. Det har gällt s.k. restaurangkasinon och marknads- och tivolinöjen vilka betraktats som nöjen av förströelsekaraktär där förströelseinslaget snarare än vinstchansen varit dominerande (prop. 1993/94:182 s. 36). Enligt en prognos som Lotteriinspektionen gjort i en rapport till regeringen kommer omsättningen på den svenska spel- och lotterimarknaden att uppgå till . Det är angeläget att inte rubba principen om att inkomsterna från lotteri i huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet. Främjande av deltagande i lotteri som anordnas utom landet kan leda till att betydande inkomster hamnar utanför . Enligt Lotteriinspektionens rapport uppgick inkomsterna till för det allmänna (inkl. skatt), för folkrörelserna och för hästsporten. Det medel som kan användas för att förhindra att deltagande i utländska lotterier främjas är vitesinstitutet. Detta är emellertid inte tillräckligt verkningsfullt. I den mån ett vitesföreläggande skall verkställas utanför landets gränser krävs att det finns en överenskommelse med landet där det skall verkställas. Någon sådan torde inte finnas beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot att främja deltagandet skall kunna upprätthållas behöver det därför straffsanktioneras. Genom att komplettera straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen kommer den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri att kunna straffas, om främjandet särskilt avser deltagande från . Straffskalan bör vara densamma som för andra brott mot lotterilagen, dvs. böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, högst . I ringa fall bör på motsvarande sätt något straffansvar inte inträda. På grund av att förfarandet betraktas som ett brott kan insatser som tagits emot samt utrustning m.m. som använts vid eller varit föremål för brott förklaras förverkade. Vem träffas av en kriminalisering? Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla insatser eller genom att förmedla vinster. Vidare kan ett främjande ske genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotterierna. För straffbarhet krävs att främjandet skall ha skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte. Den som säljer lotter, tar emot insatser, överför vad till anordnaren och förmedlar kvitton och eventuella vinster till spelaren, träffas av kriminaliseringen. Ofta utförs detta av s.k. spelombud. Om anordnaren av det utländska lotteriet etablerar verksamhet här, kan det anses utgöra främjande. Hovrätten gjorde i det ovan refererade fallet en helhets- bedömning och fann att den verksamhet som faktiskt hade ägt rum här i landet inte var av tillräcklig omfattning för att anses vara anordnande av lotteri utan att den i stället fick anses falla in under förbudsbestämmelsen i 38 § 1 lotterilagen om främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Hovrätten fäste avseende vid att det aktuella bolaget var registrerat i och där bedrev tillåten verksamhet samt att bolagets centraldator, med vilken man kunde kommunicera från i , var belägen i . I tidigare lagstiftningsärenden om lotterier har det framförts att normala betalningsuppdrag av de slag som utförs bl.a. av Posten och bankerna inte är att anse som otillåtna enligt förbudsbestämmelsen (prop. 1981/82:170 s. 95 och prop. 1993/94:182 s. 78). Enligt förpliktelser i kapitalliberaliseringsstadga (XIV G, samt B-listan) finns dessutom en skyldighet att medge överföring av spelvinster. Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet. Vid beredningen års lag aktualiserades frågan om en ansvarstalan, rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning, kan upptas och prövas utan hinder av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Enligt föredragandens mening (prop. 1981/82:170 s. 134) borde frågan om sådant ansvar bedömas efter samma principer som i övrigt när det är fråga om ansvar för brottsligt förfarande. Tryckfriheten sådan den garanteras i tryckfrihetsförordningen (TF) har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Missbruk därav får inte föranleda straff i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF. En annons som avser ett utländskt lotteri borde enligt föredragandens uppfattning som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Frågan om ansvar för införande av en sådan annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotteriregleringen, vilket också har skett i rättspraxis (NJA 1961 s. 715). Till skillnad från vad som gäller för andra brott enligt lotterilagen bör främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri vara straffbart bara om det sker uppsåtligen. Gärningar som begås av grov oaktsamhet bör alltså inte omfattas. Genom att det krävs uppsåt begränsas det straffbara området till sådana förfaranden som uppfattas som särskilt straffvärda. Företag som har att förmedla försändelser av olika slag skall inte vara skyldiga att särskilt undersöka försändelsernas innehåll. Bl.a. Postens verksamhet har karaktär av massdrift i högt tempo. Hanteringen av försändelser sker i stor utsträckning med hjälp av maskiner. De lotter och reklam för lotterier som skickas från utlandet till mottagare i har numera ofta neutrala kuvert av vilka det inte framgår vad försändelsen innehåller. Det skulle föra för långt att av sådana försändelser skulle medföra straffansvar. Ett främjande av deltagande bör för att vara straffbart även vara särskilt avsett för . TV- och radioutsändningar utomlands som innehåller reklam för utländska lotterier och som kan ses eller höras i och utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska lotterier och som har spridning i bör inte omfattas av straffbestämmelsen, såvida inte reklamen eller annonsen är avsedd för den svenska marknaden. Står förbudet som kriminaliseras i överensstämmelse med EG-rätten? Det är klarlagt att lotteri utgör en tjänst som omfattas av . Det främjandeförbud som föreslås bli kriminaliserat omfattas därför av EG-rätten, trots att kriminalisering i och för sig ligger utanför de europeiska gemenskapernas kompetensområde. har bara meddelat en dom av intresse i fråga om lotteriers förhållande till EG-rätten. har i målet C-275/92 (Her Majesty s Customs and Excise mot och , ECR 1994, s. I-1039), det s.k. Schindler-målet, uttalat att nationella myndigheter måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra vad som krävs för att skydda dem som deltar i spelverksamhet och för att upprätthålla ordningen i samhället, när det gäller sättet på vilket spelverksamheten bedrivs, storleken på insatserna och vilka som skall få del av de vinster som genereras. Således får de nationella myndigheterna bedöma om det är nödvändigt att begränsa eller förbjuda spelverksamhet, förutsatt att dessa restriktioner inte är diskriminerande. räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska, religiösa och kulturella aspekterna på lotterier och annan spelverksamhet. Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal verksamhet som är förknippad därmed. Därutöver får hänsyn tas till de skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer och därtill knutna sociala konsekvenser. Domstolen lägger dessutom vikt vid att lotterier ger betydande bidrag till allmänna och allmännyttiga ändamål. dom innebär således att nationella myndigheter har ett handlingsutrymme att begränsa möjligheten till eller förbjuda spel utan att åtgärden strider mot regler i artikel 59 om fri rörlighet av tjänster. Domstolen lägger vikt vid både kulturella aspekter på spelverksamheten och att lotterier ger betydande bidrag till ideell verksamhet. En förutsättning är att de inskränkande åtgärderna inte är diskriminerande. Det är bara vissa former av lotterier som praktiskt och tekniskt kan anordnas utomlands och riktas mot . De vanligaste formerna av gränsöverskridande lotterier torde vara lotter och vadhållning. Dessa lotterier är sådana att de inom landet har förbehållits vissa allmänna eller allmännyttiga aktörer, som t.ex. det statliga bolaget och ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. De lotterier som här får anordnas av kommersiella aktörer torde bara kunna utövas lokalt eller virtuellt, som t.ex. restaurangkasino, visst automatspel samt tivoli- och marknadsnöjen. Vissa skyddshänsyn berättigar enligt nationella myndigheter att begränsa utrymmet för lotterier. När dessa skäl ger en nation rätt att besluta om begränsning för lotterier som anordnas inom landet, gäller rätten också begränsning för likadana lotterier som anordnas utomlands men riktas mot . Lagrådet har ansett att risken för att den föreslagna regleringen strider mot EG-rätten som så betydande att den inte bör genomföras, om inte mer ingående analyser kan vederlägga att förbudsregeln i 38 § lotterilagen och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen innebär en otillåten diskriminering. Till grund för sin uppfattning pekar Lagrådet på att förslaget skulle drabba också utländska lotterier av en typ som mycket väl kan förekomma i och att förbudsregeln i 38 § lotterilagen eller den föreslagna straffbestämmelsen inte ger något utrymme för undantag som skulle kunna ha betydelse för frågan om diskriminering, då det gäller främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Detta är naturligtvis riktigt. Regleringen tar sikte på lotterier som anordnas utomlands, i syfte att ytterligare tvinga fram att den svenska lotterilagstiftningen följs av dem som vill bedriva lotteriverksamhet här. Alla som är verksamma här skall behandlas på samma sätt. Exempelvis hindras även en svensk organisation, som vägrats tillstånd att anordna lotterier här, att kringgå det hindret genom att bedriva verksamhet från ett annat land. Regleringen gör ingen skillnad mellan svenska och utländska organisationer. Någon diskriminering, dvs. särbehandling på grund av nationalitet, kan det därför inte vara fråga om. Regeringens uppfattning att förbudsregeln i 38 § lotterilagen för lotterier som anordnas utomlands inte i sig är diskriminerande vinner också stöd av dom i Schindlermålet. I annat fall skulle nämligen uttalande om att den fria rörligheten av lotteritjänster får begränsas eller hindras av hänsyn till vissa skyddsintressen endast ha en illusorisk innebörd. Dessa intressen kan endast beaktas om det land där ett planerat lotteri skall bedrivas ges möjlighet att bedöma lotteriet samt utöva tillsyn och kontroll. I EG- domstolens dom (punkten 61) heter det också att de nämnda intressena ger de nationella myndigheterna rätt till ett visst utrymme för att bestämma vad som behövs för att skydda spelarna och mer allmänt, att mot bakgrund av de särskilda sociala och kulturella kännetecknen i varje enskild medlemsstat upprätthålla ordning i samhället vad gäller sättet som lotterierna får anordnas på, insatsernas storlek och fördelningen av de vinster som genereras. En ordning med nationella tillståndsmyndigheter som prövar ansökningar om lotteritillstånd är alltså i praktiken enda sättet varigenom berörda intressen kan beaktas. Det hade varit annorlunda om det hade funnits ett för EU gemensamt regelverk eller, i någon mån, en överens- kommelse mellan och någon annan stat om en enhetlig hantering av lotterifrågor. Något sådant finns emellertid inte och det pågår inte heller något arbete med att försöka utarbeta gemensamma regler. En förklaring till detta är de stora skillnader på lotteriområdet som finns mellan medlemsstaterna och som återspeglas i dom. Hit hör inte minst de kulturella skillnaderna men också skillnaderna i konstruktionen av lotterireglerna i de olika staterna. Lagrådet nämner att utländska organisationer rent teoretiskt kan få tillstånd att anordna lotterier här i landet och hänvisar till 15 § andra stycket och 45 § lotterilagen. En möjlighet att få tillstånd bör emellertid knappast betecknas som teoretisk för att endast någon enstaka utländsk organisation gett in ansökan om att anordna lotterier här, vilket har sin grund i att det inte gärna kan finnas något stort intresse i utlandet att lämna in en ansökan om att anordna lotterier som skall ha sin tyngdpunkt på att främja ett allmännyttigt ändamål. Lagrådet tillägger att ett krav på att lotteriet anordnas här i landet dessutom synes komma i konflikt med om den fria rörligheten för tjänster. Regeringen delar inte den uppfattningen.