prop · GM0334 · 1999-01-01 00:00:00 — Möjligheterna att samköra uppgifter från brottsregister med andra register är reglerade i lagen. Uppgifter i underrättelseregistret får med ADB-hjälp tillföras endast analysregister, medan uppgifter i analysregister inte får tillföras andra personregister med hjälp av ADB. Uppgifter i spaningsregister får med hjälp av ADB tillföras polismyndighet eller polisregister. Tullmyndigheterna har vidare direkt tillgång till vissa av polisens register. Tillgången till vissa av registren, som det allmänna spanings- registret och person- och belastningsregistret är begränsad till uppgifter som faller inom tullens utredningsområde. Tullmyndigheterna har också helt eller delvis tillgång till passregistret, medborgarskapsregister och registret över efterlysta fordon och registreringsskyltar. 5 Behandlingen av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredningar 5.1 Lag om behandling av personuppgifter i brottsutredningar Regeringens förslag: Behandlingen av personuppgifter vid skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar skall regleras i en särskild lag. Lagen skall utgå från personuppgiftslagen och endast innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga för skattemyndig- heternas brottsutredande verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att centrala bestämmelser i personuppgiftslagen arbetas in i lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget i sak. Flera remissinstanser påtalar dock behovet av att lagen samordnas med polisdatalagen. Skälen för regeringens förslag: Utredningar om skattebrott och bokföringsbrott kan vara komplicerade. Ofta måste brottsutredaren kunna följa en lång kedja av transaktioner med ett flertal personer eller bolag inblandade. Anknytningarna mellan bolagen sinsemellan eller mellan bolagen och de personer som står bakom dem kan vara svåra att upptäcka. Utredaren måste således ha möjlighet att samla in och jämföra en stor mängd information om den brottsmisstänkte och om de olika företag och personer som förekommer i sammanhanget. Samhällets utveckling och brottslighetens internationalisering har gjort att det blivit svårare än tidigare att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten. Detta gäller i hög grad skattebrotten. Brottslingarna utnyttjar bl.a. skillnaderna i de olika ländernas skattelagstiftningar och svårigheterna för den utredande myndigheten att samla in och tillvarata information från andra länder. För att kunna upptäcka och förebygga brotten krävs en överblick som gör det möjligt för utredaren att urskilja tidiga indikationer på misstänkt brottslighet. Är brottsligheten gräns- överskridande finns behov av att kunna utbyta information med myndigheter i andra länder. Skattemyndigheterna kommer i princip att ha samma arbetsuppgifter i fråga om brott inom skatteområdet som tullmyndigheter och polismyndigheter har inom sina respektive ansvarsområden. Som framgår av avsnitt 4 har dessa myndigheter ett omfattande datorstöd till sin hjälp och polisen kommer att få utökade möjligheter att behandla uppgifter automatiserat. Skattemyndigheterna behöver kunna behandla en stor mängd information i den brottsbekämpande verksamheten. För att kunna göra detta på ett effektivt och rationellt sätt krävs att skattemyndigheterna har datorstöd för behandlingen. Det är sällan praktiskt genomförbart att bearbeta all nödvändig information manuellt i sådan brottsbekämpande verksamhet som skattemyndigheterna skall bedriva. Det skulle ta sådan tid i anspråk att brottsutredningarna inte skulle kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Det skulle också vara svårt att få fram relevant information om det inte fanns möjlighet att söka denna med hjälp av modern informationsteknik. Risken är uppenbar att brister i fråga om möjligheterna att samla information utnyttjas av de som begår brotten. För att skattemyndigheterna skall vara effektiva krävs således att de har goda möjligheter att behandla information i den brottsbekämpande verksamheten. Modern datorteknik skall kunna utnyttjas både internt inom myndigheterna och vid utbyte av information mellan dem. Regeringen anser därför att skattemyndigheterna på samma sätt som polis- och tullmyndigheter skall ha rätt att behandla personuppgifter automatiserat i sin brottsutredande verksamhet. Skattemyndigheterna kan redan med stöd av personuppgiftslagens bestämmelser behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat i den brottsutredande verksamheten. Behandlingen av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet kommer emellertid att omfatta integritetskänsliga uppgifter och kräver därför en högre skyddsnivå än vad personuppgiftslagen garanterar. I likhet med utredningen anser regeringen därför att behandlingen av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet skall regleras i en särskild lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Eftersom behandlingen i många fall kommer att omfatta uppgifter om enskild person, är det viktigt att beakta integritetsaspekten. Med tanke på det allmänna intresset av att skattemyndigheterna skall kunna bekämpa brott så effektivt som möjligt, är det emellertid viktigt att hinder för ett rationellt utnyttjande av ADB-stöd och kommunikationsteknik inte ställs i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av att skydda den personliga integriteten. Skattemyndigheterna kommer i sin brottsutredande verksamhet även att ha behov av uppgifter som förs i bl.a. polisens belastnings- och misstankeregister. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 11. Lagens förhållande till personuppgiftslagen Personuppgiftslagen (1998:204) är generellt tillämplig på behandling av personuppgifter och anger de begränsningar i fråga om att behandla personuppgifter som kan anses nödvändiga för att skydda den personliga integriteten. Att personuppgiftslagen är generell innebär att behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet kommer att omfattas därav, om inte särskilda bestämmelser meddelas som avviker från personuppgiftslagens. De bestämmelser som skall gälla skattemyndigheternas behandling av personuppgifter i anledning av brott inom skatteområdet bör, i likhet med motsvarande bestämmelser i polisdatalagen, ha personuppgiftslagen som utgångspunkt. Kraven på behandling av personuppgifter bör med tanke på verksamhetens natur inte i någon del vara lägre ställda än vad som följer av personuppgiftslagen. I fråga om särskilt integritetskänsliga inslag i verksamheten bör kraven på behandlingen i stället vara avsevärt högre. Utredningen har föreslagit att centrala bestämmelser i personuppgifts- lagen arbetas in i lagen. Polisdatalagen innehåller dock endast de sär- bestämmelser som är motiverade för polisens verksamhet och hänvisar därutöver till personuppgiftslagen. Flertalet remissinstanser har påpekat behovet av en enhetlig reglering i fråga om behandling av person- uppgifter inom den brottsutredande verksamheten. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att regleringen av förhållandet till person- uppgiftslagen i detta fall bör vara enhetlig och föreslår därför att den nya lagen endast skall innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga. En annan fråga som bör behandlas i detta sammanhang är förhållandet till polisdatalagen. Åklagare kan söka biträde från både polisen och skattemyndigheterna i förundersökning av brott som faller inom skattemyndigheternas kompetensområde. Det är därför av betydelse att samma förutsättningar för behandling av personuppgifter och samma regler till skydd för den enskilde mot oriktig behandling och integritets- intrång tillämpas oavsett om det är polisen eller skattemyndigheten som företar brottsutredningen. En lag om behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet bör därför i princip utformas så att förutsättningarna för behandlingen är desamma som gäller för polisen. Genom att följa polisdatalagens uppbyggnad uppnås en sam- stämmighet i fråga om behandling av personuppgifter inom de skilda verksamheterna. Det kan också antas att skattemyndigheterna med de nya arbetsuppgifterna kommer att ha ett ökat behov av att kunna utbyta personuppgifter med polisen. Likalydande bestämmelser om behandling av personuppgifter torde underlätta ett sådant informationsutbyte och även minska risken för att utbytet medför integritetsintrång och en oriktig behandling av personuppgifter. 5.2 Lagens tillämpningsområde - ändamålet med behandlingen Regeringens förslag: Lagen skall gälla vid behandling av personuppgifter i skattemyndighetens verksamhet för att förebygga brott samt vid spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen (1997:1024) om skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar anges vilka uppgifter som skattemyndigheterna skall ha. Enligt 2 § får åklagare anlita biträde av skattemyndighet vid förundersökning och i fråga om utredning av brott innan förundersökning inletts. får också enligt 3 § i vissa fall på egen hand utföra s.k. förenklad brottsutredning. Enligt 4 § får skattemyndighet i fråga om brott inom skatteområdet bedriva spaning och underrättelseverksamhet samt verka för att förebygga sådan brotts- lighet. Den verksamhet som skattemyndigheterna bedriver med stöd av den nämnda lagen bör enligt regeringens mening utan inskränkning omfattas av rätten att behandla personuppgifter. Denna verksamhet omfattas inte av dataskyddsdirektivet och avvikande bestämmelser kan därför med- delas utan att det står i strid med direktivet. Med verksamheten kommer att följa en del intern administration. Några särregler kan enligt regeringens mening inte behövas på detta område. Regeringen delar därför utredningens bedömning att person- uppgiftslagens bestämmelser får tillämpas på behandling av person- uppgifter i den interna administrationen. Den nya lagen kommer huvudsakligen att gälla för automatiserad behandling av personuppgifter. Lagen skall tillämpas på behand- ling endast om uppgifterna ingår i eller avses att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Regeringens förslag: De begrepp som används i lagen skall ha samma betydelse som i personuppgiftslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har emellertid även föreslagit att begreppet databas skall användas i stället för registerbegreppet. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Justitiekanslern, i och har avstyrkt förslaget om att införa begreppet databas i stället för register. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 3 § personuppgiftslagen (1998:204) definieras vissa begrepp som är centrala när behandling av person- uppgifter skall regleras. Det är självfallet viktigt att terminologin i den lag som föreslås överensstämmer med personuppgiftslagens och att begreppen ges samma innebörd. Det finns därför ingen anledning att i lagen ånyo förklara de olika begreppens innebörd, utan det räcker med att hänvisa till den nämnda bestämmelsen i personuppgiftslagen. Utredningen har föreslagit att begreppet databas skall användas i stället för registerbegreppet. Databas har av utredningen definierats som en samling av personuppgifter vilka är tillgängliga för helt eller delvis automatisk sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget. Remissinstanserna framhåller bl.a. att det inte är lämpligt att i en enstaka författning införa en ny benämning för strukturerade datasamlingar. I polisdatalagen används begreppet register när det gäller strukturerade datasamlingar. Det är enligt regeringens mening angeläget att det i lagstiftningen finns enhetliga begrepp för datoriserade samman- ställningar av uppgifter på olika områden. Regeringen anser därför i likhet med remissinstanserna att det inte nu finns tillräckliga skäl att införa ett nytt begrepp. Begreppet databas bör således inte användas i detta sammanhang. I stället bör i den föreslagna lagen begreppet register användas för strukturerade sammanställningar av uppgifter. 5.4 Behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Skattemyndigheterna skall ha möjlighet att behandla känsliga personuppgifter i annan verksamhet än under- rättelseverksamhet om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: JO och avstyrker förslaget om att skattemyndigheterna skall få behandla känsliga personuppgifter. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter skall behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Uppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. får behandling av uppgifterna inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. De får behandlas för andra ändamål endast om dessa inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Det anses inte oförenligt med de ursprung- liga ändamålen att behandla uppgifterna för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Personuppgiftslagen innehåller vidare en uppräkning av när behandling av personuppgifter är tillåten. Det är bl.a. tillåtet att behandla person- uppgifter efter den registrerades samtycke. I vissa fall får dock person- uppgifter behandlas trots att samtycke från den registrerade saknas. En förutsättning i samtliga fall är att behandlingen är nödvändig för ändamålen. Behandling av personuppgifter i anledning av skattebrott kan av olika skäl vara integritetskänslig. Det förhållandet att personuppgifter före- kommer i samband med brottsutredning kan i sig utgöra ett stort intrång i den personliga integriteten. Behandlingen kommer därutöver ofta att omfatta särskilt känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter om brottsmisstanke. För att bibehålla förtroendet för en sådan behandling är det viktigt att grundläggande krav finns på behandlingen som tillgodoser högt ställda krav på integritetsskydd. Det saknas enligt regeringens mening anledning att ställa lägre krav på behandlingen än vad som följer av person- uppgiftslagens bestämmelser. Tvärtom är det för vissa behandlingar motiverat att ställa särskilda krav på behandling som sker i brotts- bekämpande verksamhet. Det gäller framför allt behandlingen av upp- gifter i underrätttelseverksamhet. Regeringen återkommer till frågan om behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet i avsnitt 6. Behandling av känsliga personuppgifter Personuppgiftslagen innehåller en bestämmelse om förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Enligt 13 § personuppgiftslagen är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Det är också förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Det finns vissa undantag från förbudet, framför allt om den registrerade har samtyckt till behandlingen. Undantagen från förbudet är inte tillämpliga på brotts- bekämpande verksamhet. Regeringen har i fråga om polisens verksamhet funnit det motiverat med ett undantag i polisdatalagen från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter för den verksamhet som den lagen reglerar. Det konstateras att det i fråga om vissa brott, t.ex. sexualbrott och grova våldsbrott, är nödvändigt att få behandla också känsliga personuppgifter. Fråga är om samma behov av att behandla känsliga personuppgifter finns i anledning av brott inom skatteområdet. Vid brott inom skatteområdet torde det sällan komma i fråga att behandla känsliga personuppgifter. Det sakliga behovet för ett undantag från förbudet kan därför ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att känsliga uppgifter kan förekomma i en utredning rörande skattebrott. I en skatteutredning är det inte ovanligt att sådana uppgifter kan förekomma. Uppgifter från en skatteutredning måste oftast hämtas in när en förundersökning har påbörjats och det är inte möjligt att sortera bort de känsliga uppgifter som kan finnas i det inhämtade materialet. Enligt regeringens mening skall därför känsliga uppgifter få behandlas i bl.a. en förundersökning om förutsättningarna i övrigt för behandlingen är för handen. När det gäller behandling av känsliga uppgifter i underrättelse- verksamhet är situationen en annan. I skattemyndighetens underrättelse- verksamhet finns större möjligheter att undvara känsliga personuppgifter utan att det påverkar den pågående undersökningen. Känsliga uppgifter bör därför inte få behandlas i skattemyndigheternas underrättelse- verksamhet. Utredningen har föreslagit att känsliga personuppgifter inte skall få användas som sökbegrepp vid sökning i ett register. Typiskt för ett register är att uppgifter kan sökas och sammanställas med hjälp av sökbegrepp. Användaren bestämmer utfallet av sökningen genom de sökbegrepp han eller hon väljer att använda. I huvudsak saknas anledning att särskilt reglera vilka sökord som får användas för att få fram uppgifter ur register inom skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. De grundläggande kraven på behandling av personuppgifter måste beaktas även vid sökningar i register. Det går inte att använda vilka sökbegrepp som helst för att förutsättningslöst söka i ett register. Som ovan konstaterats är utrymmet för behandling av känsliga personuppgifter i skattebrottsutredningar i stort sett obefintligt. Enligt regeringens mening är de grundläggande kraven som gäller vid behandling av person- uppgifter tillräckliga för att tillgodose behovet av skydd för den person- liga integriteten. Någon särskild bestämmelse om sökbegränsningar behövs därför inte. Uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas sakriktighet Utredningen har föreslagit att lagen kompletteras med en bestämmelse om att personuppgifter skall förses med en upplysning om uppgifts- lämnarens trovärdighet och uppgifternas sakriktighet. Regeringen har i prop. 1997/98:97 Polisens register ansett att en sådan bestämmelse i lag inte är motiverad. Inte heller när det gäller register hos skattemyndig- heterna kan en sådan bestämmelse anses motiverad. Regeringens förslag: Om en förundersökning som gäller ett brott som anges i 1 § lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar har lagts ned på grund av bristande bevisning, får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för annat ändamål än arkivering endast om den misstänkte är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Om åtal mot en person har lagts ned eller om denne genom lagakraftvunnen dom har frikänts får uppgifter om brottsmisstanken behandlas endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att uppgifter om kvarstående misstankar inte skall få registreras om åtal mot en person har lagts ner eller ogillats. Ett register över kvarstående misstankar skall vidare endast få innehålla uppgifter som avser person som misstänks för brott för vilket är stadgat svårare straff än fängelse . Remissinstanserna har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av lagens allmänna bestämmelser följer att skattemyndigheterna kan behandla personuppgifter med ADB- stöd i förundersökningar. Läggs förundersökningen ned utan att åtal väckts skall de ADB-behandlade uppgifterna gallras, om de inte av andra skäl skall bevaras för framtiden. Detsamma gäller om åtal har väckts men ogillats. Regeringen återkommer till frågan om gallring i avsnitt 7. I vissa fall kan misstanken kvarstå även om förundersökningen har lagts ned. Framför allt gäller det om beslutet att lägga ned för- undersökningen föranletts av att bevisningen varit bristfällig. Det kan i dessa fall finnas ett berättigat intresse för skattemyndigheterna att fortsätta att lagra uppgifter om den misstänkte. Om dessa uppgifter sammanförs med ny information kan det leda till att förundersökningen tas upp på nytt. Uppgifterna i fråga har likheter med uppgifter av underrättelsekaraktär, eftersom det rör en person mot vilken förunder- sökning inte pågår. Bestämmelserna om underrättelseregister är dock inte direkt tillämpliga, eftersom personen i fråga är misstänkt för ett konkret brott. Regeringen anser därför att det i lagen bör införas bestämmelser om att uppgifter om kvarstående misstankar får behandlas. I likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen bör bestämmelserna inte knytas till registerbegreppet. Behandling av kvarstående misstankar bör huvudsakligen tillåtas endast under förutsättning att förundersökningen har lagts ned på grund av bristande bevisning och en person enligt förundersökningsledarens bedömning är misstänkt för brott. Har förundersökningen i stället lagts ned på t.ex. den grunden att den misstänkte är oskyldig eller att gärningen inte utgör brott finns det normalt inte anledning att ha kvar någon anteckning om att personen alltjämt anses misstänkt. Det kan dock förekomma situationer då sådana uppgifter bör få behandlas. Det kan i undantagsfall bli aktuellt att inleda en ny förundersökning eller ta upp målet på nytt, t.ex. i samband med resning. Regeringen anser att behandling av uppgifter bör tillåtas även i dessa fall. har i samband med behandlingen av regeringens förslag till polisdatalag erinrat om att regeringen med stöd av 50 § personuppgiftslagen har möjlighet att meddela tillämpningsföreskrifter om vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige vid behandling av uppgifter (bet. 1997/98:JuU20, s. 25). Utskottet utgick från att regeringen för att ytterligare tillgodose rättssäkerheten, kommer att med- dela sådana föreskrifter som innebär att t.ex. tillgången på uppgifterna begränsas. Utredningen har vidare föreslagit att lagen bör innehålla en be- stämmelse om att misstanken skall avse brott för vilket fängelse kan följa. Härigenom kommer behandlingen att avse endast brott för vilka preskriptionstid löper under (jfr 35 kap. 1 § brotts- balken). Någon motsvarande bestämmelse har inte tagits in i polisdata- lagen. Det kommer normalt inte att vara aktuellt att behandla uppgifter om personer som endast misstänks för bötesbrott. Något behov av att särskilt reglera detta kan enligt regeringens mening inte anses föreligga. 5.6 Personuppgiftsombud och anmälan till tillsynsmyndigheten Regeringens bedömning: Personuppgiftslagens bestämmelser om anmälningsskyldighet bör gälla även för skattemyndigheten. Utredningens förslag: Skattemyndigheterna skall utse person- uppgiftsombud när personuppgifter behandlas med stöd av lagen. Remissinstanserna: och Kammarrätten i avstyrker förslaget. anför bl.a. att det bör ges utrymme för skattemyndigheterna att säkerställa integritetsskyddet på det sätt myndigheten anser vara det bästa. Övriga remissinstanser har inte särskilt berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller regler om anmälan till tillsynsmyndigheten om behandling av personuppgifter. Innan en behandling genomförs skall den person- uppgiftsansvarige göra en skriftlig anmälan till tillsynsmyndigheten. Från anmälningsskyldigheten finns vissa undantag. Anmälan behöver bl.a. inte ske om den personuppgiftsansvarige har utsett ett personuppgiftsombud.