prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Till osäkerheten om vilken produkt försäk- ringstagaren köper av bolaget bidrar att bolaget inte på förhand kan pre- cisera hur återbäringsmedlen skall fördelas inom försäkringskollektivet. En faktor som ytterligare bidrar till att försvåra konsumentens analys av den traditionella livförsäkringsprodukten är att bolagen har möjlig- heter att justera de s.k. försäkringstekniska grunderna under försäkring- ens löptid. Grunderna innehåller bestämmelser om beräkning av m.m. och påverkar bl.a. utbetalningarna från en livförsäkring. Sammantaget är marknaden för traditionell livförsäkring en marknad där konsumenterna har begränsade möjligheter att värdera relationen mellan pris och produkt. Det är även svårt att jämföra de produkter som erbjuds på marknaden. Därmed brister det i förutsättningarna för en väl fungerande marknad där konkurrenstrycket pressar priserna på produk- terna. Den överprissättning som kan bli följden av detta innebär en sam- hällsekonomisk kostnad som bärs av konsumenterna. En följd av den bristande konkurrensen på marknaden för traditionell livförsäkring är att bolagen inte ges incitament att utveckla nya och bättre försäkringsprodukter. Genom att skälighetsprincipen slopas (se avsnitt 6.1) försvinner bl.a. en rest av pris- och produktkontroll i näringsrätten. Även nuvarande ordning med försäkringstekniska grunder föreslås upphöra (se avsnitt 8.3.1). Istället ökar kraven på försäkringsavtalens innehåll. Därmed för- bättras förutsägbarheten påtagligt för försäkringstagarna. De ökade kraven på avtalens innehåll ger konsumenten bättre möjlig- het att värdera den produkt han köper och bättre möjlighet att kunna jäm- föra olika bolags produkter. Detta kommer sannolikt bidra till att stärka konkurrensen och förbättra marknadens funktionssätt. Med undantag för fondförsäkringsbolag skall svenska livförsäkrings- bolag enligt nuvarande lagstiftning drivas enligt ömsesidighetsprincipen. Avsikten med principen är att alla medel som genereras i livbolagen skall komma försäkringstagarna till godo. Utdelningsförbudet från livförsäk- ringsaktiebolag kan ses som en del av ömsesidighetsprincipen. Aktiva ägare spelar en central roll i marknadsekonomin. Genom att ägare utifrån egna intressen bevakar produktionen i bolagen så att avkast- ningen på deras insatta kapital blir så hög som möjligt, bidrar de till att produktionen i bolaget blir effektiv. Ett slopande av utdelningsförbudet ökar förutsättningarna för aktiva ägare i försäkringsaktiebolagen. Ömsesidighetsprincipen innebär att försäkringstagarna tillhandahåller huvuddelen av det riskkapital som behövs i verksamheten. Tillgångarna i bolaget kan i princip delas i tre delar, garanterade åtaganden, preliminärt fördelad (allokerad) återbäring och eget kapital. Mot garanterade åtag- anden svarar en tillgångsmassa som inte får användas för förlusttäckning. Allokerad återbäring har fördelats preliminärt till försäkringstagarna, men får användas för förlusttäckning. Det egna kapitalet i traditionella livförsäkringsbolag är generellt relativt litet. Eftersom allokerad åter- bäring får användas för förlusttäckning, står försäkringstagarna risken även för förlust i rörelsen. Eftersom försäkringstagarna i sådana bolag i allt väsentligt står för riskerna erhåller följdriktigt aktieägarna inte någon del i vinsten. Det föreslås att livförsäkringsaktiebolag får möjlighet att dela ut vinst till sina ägare (se avsnitt 7.2). Denna möjlighet kommer i princip att bli tillgänglig även för bolag som inte är nystartade, men med regler som säkerställer de befintliga försäkringstagarnas anspråk. Utdelningsmöjlig- heten innebär att investerare ges möjlighet till direktavkastning på sitt kapital, något som torde underlätta tillförseln av riskkapital till bran- schen. Ökad tillgång på riskkapital innebär att förhållandena för nyeta- bleringar blir bättre. En utökad möjlighet till nyetablering utgör en kon- kurrenspress. En förutsättning för att tillåta utdelning av vinst är emellertid att en klarare uppdelning mellan rörelsekapital och försäkringstagarnas kapital görs (se vidare avsnitt 7.4). De medel som enligt avtalet skall tillföras försäkringstagaren föreslås inte bli tillgängliga för förlusttäckning i vinst- utdelande bolag. Rörelserisken skall bäras av det egna kapitalet och där- med av ägarna, och inte av försäkringstagarna. Till följd av det låga konkurrenstrycket och den svaga ägarrollen har bolagsledningen i praktiken stor frihet . Eftersom försäkringstagarna dessutom saknar möjlighet att flytta sitt sparande i pensionsförsäkringar till en ny försäkringsgivare är trycket på att förvaltningen skall ske kost- nadseffektivt litet. Vissa ändringar föreslås på denna punkt (se avsnitt 12). En uppdelning av kapitalet mellan försäkringstagarmedel och riskbä- rande kapital innebär att bolagsledningen måste använda bolagets egna kapital för förlusttäckning. Ägarna har ett entydigt incitament att bevaka bolagsledningens hantering av det egna kapitalet. Därmed ökar pressen på bolagsledningen att hitta så kostnadseffektiva lösningar för bolaget som möjligt. I den utsträckning försäkringstagarnas anspråk kan sättas ned genom förlusttäckning överförs risken till aktieägarna. Risköver- föringen kommer att ställa högre krav på eget kapital i bolagen. Formellt kommer detta komma till uttryck i storleken på den s.k. solvensmargi- nalen. Det ökade kravet på eget kapital stärker incitamenten för ägarkon- troll i bolaget. 4.2 Försäkringsmarknaden I detta avsnittet beskrivs den inhemska och den globala försäkringsmarknaden. Inledningsvis redogörs för den inhemska försäk- ringsmarknaden ur en makroekonomisk synvinkel. Därefter beskrivs strukturen i den inhemska försäkringsmarknaden. I en andra del sätts den svenska försäkringsmarknaden in i ett globalt sammanhang. Försäkringsbranschen delas in i två delar, livförsäkring och skadeförsäk- ring. Indelningen är naturlig eftersom försäkringsprodukterna inom de två kategorierna är olika till sin karaktär. Produkter inom livförsäkring utgörs ofta till stor del av sparande. Skadeförsäkringsbolagen erbjuder produkter som mer är att betrakta som konsumtion. Risken försäkras normalt för en given tidsperiod, t.ex. , och premien kalibreras med hänsyn till bolagets förväntade kostnad för den aktuella försäkringen. Figur 1: Försäkringspremier brutto fördelat på kollektiv försäk- ring och privata livförsäkringar samt skadeförsäkring, mkr, löpande priser. Försäkringspremier som andel av hushållens disponibla inkomst. Källa: SCB Nationalräkenskaperna och Finansräkenskaperna Vissa livförsäkringsprodukter saknar sparmoment. Inom livförsäkring finns en glidande skala för försäkringsprodukter från ren riskförsäkring till en sparprodukt med endast ett mycket begränsat försäkringsinslag. Av figur 1 framgår att premierna för kollektiva försäkringar de avgifter som arbetsgivare erlägger för bl.a. avtalspension, sjuk- och olycksfallsförsäkring för sina anställda har visat en övervägande jämn ökning . Två undantag är dock värda att lägga märke till. Premieintäkterna för kollektiva försäkringar var lägre 1990 än 1989. En återhämtning skedde dock påföljande år. sjönk premieintäkterna med . En återhämtning om skedde . Båda avvikelserna kan förklaras av det starka sambandet mellan löneutvecklingen i ekonomin och de avgifter arbetsgivarna betalar för sina anställda. De individuella livförsäkringspremierna steg . har hushållens utgifter till individuell livförsäkring varit relativt med två svackor, 1991 och 1995. En återhämtning har emellertid skett. Även hushållens utgifter för skadeförsäkringar visar en jämn utveckling över perioden. Utvecklingen är jämnare än i försäkring med sparinslag. Det beror sannolikt på att sambandet mellan efterfrågan på skadeförsäkring och hushållens disponibla inkomster inte är lika starkt som för livförsäkring. Slutligen visas i figur 1 hushållens samlade utgifter till försäkring som andel av disponibel inkomst. Andelen har ökat över tiden hushållen tenderar att använda en allt större del av sin disponibla inkomst till för- säkringsprodukter. Sammantaget visar figur 1 att hushållen ökar sin efterfrågan av försäk- ringstjänster över tiden, och att denna tendensen även gäller för de olika produktgrupperna var för sig. Figur 2: Det privata försäkringssparandet, mkr, löpande priser, i procent av hushållens finansiella tillgångar och i procent av hushållens finansiella nettoförmögenhet Källa: SCB Finansräkenskaperna Livförsäkringssparandet är ett långsiktigt sparande där avsevärda sum- mor ackumuleras över tiden. I figur 2 visas det sparande som hushållen har i livförsäkringsbolag. Detta avser endast individuell försäkring. Av figuren framgår att det skett en stadig ökningen i tillgångsmassan . Detta beror dels på tillströmningen av , dels på avkastningen på de tillgångar som försäkringsbolagen placerat premierna i. Livförsäkringssparandet som andel av hushållens finansiella tillgångar ökade från av hushållens finansiella tillgångar år . Om man studerar det privata försäkringssparandet som andel av hus- hållens finansiella nettoförmögenhet blir bilden dock en annan. Stora variationer redovisas. Det beror dock på de stora variationerna i hus- hållens finansiella nettoförmögenhet . Försäk- ringssparandet är ett relativt stabilt sparande något som reflekterar att stora delar av det är inlåst över långa perioder. Försäkringsbranschen beskrivs ofta som en bransch som domineras av ett fåtal, stora aktörer. Detta har särskilt sagts gälla för livförsäkringsbolagen där marknadsstrukturen har segmenterats genom att det är svårt att flytta livförsäkringar från ett bolag till ett annat. Vid utgången av fanns det 22 livbolag för traditionell livför- säkring och 9 fondförsäkringsbolag med koncession i . Ungefär 60 utländska livförsäkringsbolag inom EES-området har anmält till att de har för avsikt att bedriva verksamhet i . Deras verksamhet är än så länge av ringa eller ingen omfattning. I figur 3 visas hur premieintäkterna i traditionell livförsäkring fördelas 1997. Figur 3: Fördelning av premieinkomster mellan livbolagen traditionell livförsäkring 1997 Av figur 3 framgår att de fyra största bolagen har en marknadsandel på av premieintäkterna. är det största traditionella livbolaget av marknaden. Tillsammans har de två största bolagen och en marknadsandel på . Denna bild har varit relativt . är dock och delar av samma koncern. Den nya koncernens marknadsandel kan antas komma i paritet med och . Livförsäkringsmarknaden har förändrats genom lanserandet av fondförsäkringar. Fondförsäkringsverksamheten har påverkat koncentra- tionen på marknaden genom att kostnads- och innovationspressen varit större i denna del av livförsäkringsmarknaden. Företag har för en period fått en särställning genom nya försäkringsprodukter eller villkor. Ett exempel på detta är SkandiaLinks stora utbud av externa fonder. Ett annat exempel är satsning på lågprisfonder. I figur 4 visas fondförsäkring och traditionell livförsäkring som en marknad. De fyra största aktörerna enligt ovan har då en marknadsandel på . Figur 4: Fördelning av premieinkomster mellan försäkringskon- traditionell livförsäkring och fondförsäkring 1997 Bilden i figur 4 ändras emellertid om man beaktar den senaste tidens om- struktureringar på den finansiella marknaden. och gemensamma marknadsandel uppgår till av premieintäkterna i livförsäkringsmarknaden. och Trygg- har gått samman till . Koncernen kommer att ha en marknadsandel på av premieintäkterna i livförsäkringsmarknaden. Sammantaget gick av premieintäkterna till de fyra största aktörerna på livförsäkringsmarknaden . Figur 5: Fördelning av premieinkomsterna mellan försäkrings- koncerner hem- och villaförsäkring 1997 Skadeförsäkringsmarknaden består av många delmarknader. Störst bland dessa är marknaderna för sjuk- och olycksfallsförsäkring, hem- och villa försäkring och företags- och fastighetsförsäkring. De minsta markna- derna som t.ex. marknaden för husdjursförsäkring domineras av en eller två aktörer. Detta gäller även marknaden för sjuk- och olycksfalls- försäkring där AMF-S hade en marknadsandel på . Orsaken till detta är att sjuk- och olycksfallsförsäkring ofta är en del eller ett tillägg till det kollektivavtalade skyddet. I figur 5 illustreras marknaden för hem- och villaförsäkring . Även här är antalet aktörer begränsat. De två största aktörerna delar på av marknaden. Bilden är likartat vad gäller företags- och fastighetsförsäkring. De två största aktörerna hade av marknaden . Figur 6: Premieintäkter fördelade på försäkringskoncerner totala 1997 Figur 6 visar hela försäkringsmarknaden när premieintäkter för samtliga produkter har slagits samman för varje koncern. fördelades marknaden på ett flertal aktörer. Även här ändras dock bilden något av de sammanslagningar som skett . och har gått samman, något som skulle ha inneburit en marknadsandel om av den totala försäkringsmarknaden. skulle med sin nya struktur ha haft en marknadsandel om , och därmed varit den största aktören på försäkringsmarknaden. Den svenska försäkringsmarknaden i ett globalt perspektiv I har försäkringsrörelse som andel av BNP varit relativt genom . uppgick andelen till medan bruttopremierna uppgick till av BNP . Detta illustre- ras i figur 7. Figur 7: Bruttopremier som andel av BNP 1990 1996 för vissa , procent. När försäkringsverksamheten i jämförs med den i andra länder är bruttopremiernas andel av BNP lägre än genom- snittet i EU. Skillnaden är större om jämförs med genomsnittet för . Skillnader i förbrukning av privat försäkring kan bl.a. förklaras av variationer i det försäkringsskydd som lämnas av den gemensamma sektorn. I t.ex. och ligger stora delar av försäkringsskyddet för pensioner och arbetslöshet det skydd som vi i får från socialförsäkringssektorn i privat försäkring. Allmänt har man konstaterat att försäkringsverksamhetens andel av de europeiska ländernas ekonomi ökat . Skälet till detta är en ökad efterfrågan på pensionsförsäkring. I har försäkring som andel av BNP visat en avtagande tendens de . Detta förklaras av sjunkande efterfrågan på livför- säkringsprodukter i . Figur 8: Olika nationella försäkringar som andel av försäk- ringsmarknaden inom . Den svenska marknaden utgör av försäkringsmark- naden inom . Den svenska livförsäkringsmarknaden uppgår till av OECD-marknaden medan den svenska skadeförsäkrings- marknaden uppgår till av OECD-marknaden. utgör den största marknaden inom OECD-området med en marknadsandel på . Andelen har sjunkit något , vilket delvis kan förklaras med att OECD-området utvidgats. är den näst största försäkringsmarknaden inom OECD-området. uppgick den japanska marknaden till av livförsäk- ringsmarknaden inom och av skadeförsäkringsmark- naden inom . Detta förhållande, att livförsäkring är relativt sett större än skadeför- säkring gäller bl.a. i , , och . Det motsatta förhållandet, som i , återfinns i bl.a. i , , och . 5 Utgångspunkter för försäkringsrörelseregler 5.1 Motiv för rörelseregler och tillsyn Regeringens bedömning: Särskilda rörelseregler och särskild tillsyn för försäkringsbolag syftar till att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. En närings- rättslig särreglering är befogad med hänsyn till de allvarliga konse- kvenser som kan uppkomma för dessa som kollektiv om försäkrings- bolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen har främst framhållit behovet av ett starkt konsumentskydd för försäkringstagare som ett avgörande motiv för särreglering (se betänkandet s. 102 104 och 106). Försäkringsrörelsepromemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 95). Remissinstanserna: Remissinstanserna har över lag instämt i Försäk- ringsutredningens bedömning att lagstiftningen skall säkerställa ett starkt konsument- eller försäkringstagarskydd. Kammarrätten i har ansett att det även föreligger ett allmänt intresse av att bolagen kan full- göra sina åtaganden, att premierna är rimliga och att förvaltningen av anförtrodda medel är betryggande. har anfört att det också är ett intresse för försäkringstagarna att försäkringsmarknaden fungerar effektivt. Flera remissinstanser har behandlat frågan hur försäkringsverk- samhet skiljer sig från annan affärsverksamhet. har framhållit bl.a. att stora åtaganden ställs ut till enskilda och att verksam- heten innebär stora risker av finansiell och försäkringsmässig art. Kam- marrätten i har pekat på det betydande sparandet i långvariga livförsäkringsavtal. Några remissinstanser har lyft fram asymmetrin i information mellan försäkringsgivare och försäkringstagare och försäk- ringsverksamhetens komplicerade karaktär. Remissinstanserna har tillstyrkt eller godtagit försäkringsrörelsepro- memorians bedömning. har instämt i att stabila bo- lag och ett starkt konsumentskydd är grundvalen för särskilda rörelse- regler. har även velat framhålla försäkringsbolagens betydelse för det finansiella systemets stabilitet, även om betydelsen för betalningssystemets stabilitet är mindre. Bakgrund: Försäkringsbolagens verksamhet har reglerats av speciallagstiftning och varit underordnad särskild tillsyn. har olika motiv anförts för särskilda rörelseregler och särskild statlig till- syn av rörelsen. Det huvudsakliga syftet med försäkringsrörelsereglerna ansågs tidigt och länge vara att skapa en ekonomiskt stabil försäkringsbransch genom att så långt som möjligt förhindra konkurser. Som motiv för en särskild tillsyn anfördes försäkringens ekonomiska och sociala funktion, försäk- ringstagarens begränsade möjligheter att bedöma om denne får ett effek- tivt skydd och det förhållandet att försäkringsrörelse ofta bygger på massavtal och därigenom på allmänt förtroende. De stränga kraven på livförsäkringens område förklarades av en önskan att skydda försäk- ringstagarna mot ekonomiska förluster och att säkra kapitaltillgången då en livförsäkring föll ut. kritiserades bolagen bl.a. för höga drifts- kostnader som delvis ansågs orsakade av det fria marknadstillträdet och det stora antalet försäkringsgivare som fanns. Ett långvarigt lagstift- ningsarbete resulterade försäkringslag, som i stora stycken återspeglas i nu gällande försäkringsrörelselagstiftning. lag om försäkringsrörelse åberopades som skäl för en regle- ring att försäkringsväsendet var en betydelsefull faktor i näringslivet. Vidare anfördes att försäkringsbolagen genom sin verksamhet att ut- jämna de ekonomiska verkningarna av risker av olika slag var ägnat att tillföra det sociala och ekonomiska livet stadga och ökade utvecklings- möjligheter. Livförsäkringsverksamheten ansågs ha ett i grunden social- politiskt syfte. Dessutom framhölls svårigheterna för försäkringstagarna att bedöma om försäkringsbolaget var i stånd att fullgöra ingångna för- säkringsavtal, särskilt på livförsäkringsområdet med långvariga försäk- ringsavtal. För de svenska försäkringsbolagen infördes som en väsentlig grundsats den s.k. skälighetsprincipen. Principen innebar genom krav på premie- och kostnadsskälighet bl.a. att verksamheten skulle bedrivas kostnads- effektivt och att kostnaderna skulle fördelas på ett rimligt och rättvist sätt mellan försäkringstagarna. Kravet på att alla överskott från livförsäk- ringsverksamhet skulle återgå till försäkringstagarna och att det skulle ske i relation till de enskilda försäkringstagarnas bidrag till överskott, kontributionsprincipen, ansågs som en naturlig konsekvens av att premi- erna skulle beräknas med betryggande marginaler. Sedermera har skälig- hetsprincipen kommit att innefatta krav på skälighet också avseende andra villkor än villkor för och skadereglering (se vidare avsnitt 6.1). Vid tillkomsten av försäkringsrörelselag lagfästes den s.k. sundhetsprincipen enligt vilken koncession för försäkringsrörelse fick ges endast om bolagets verksamhet var ägnad att främja en sund utveck- ling av försäkringsväsendet (se vidare avsnitt 6.2). skärptes soliditetskraven på försäkringsrörelse, bl.a. genom ett förbud att i samma juridiska person förena livförsäkringsrörelse med annan försäkrings- rörelse, specialitetsprincipen. Ett sådant krav ansågs vara av avgörande betydelse för försäkringsväsendets stabilitet och säkerhet, soliditetsprin- cipen. Dessutom infördes en behovsprincip. Den innebar att koncession för försäkringsrörelse endast fick ges om det av konkurrensskäl fanns ett behov därav. Genom rörelseregleringen sökte man således att uppnå in- tern effektivitet i bolaget, kostnadseffektivitet, och extern effektivitet, marknadseffektivitet. Tillkomsten av den nu gällande försäkringsrörelselag innebar främst en modernisering av äldre lag och en anpassning till nya allmänna associationsrättsliga regler. Då lagfästes även ett förbud mot vinstut- delning i livförsäkringsbolag (se vidare avsnitt 7.1). Några nya motiv för en reglering och tillsyn av försäkringsverksamhet framfördes inte. Under det senaste årtiondet har det internationella samarbetet på det finansiella tjänsteområdet skapat grund för en alltmer internationell för- säkringsmarknad. Vid sidan av de överenskommelser som träffats inom organisationer som och har arbetet inom EU haft en bety- delsefull roll. Genom lagändringar (prop. 1992/93:257, bet. 1993/94:NU5, rskr. 1993/94:39 och SFS 1993:1302 1311) har den svenska rörelselagstiftningen harmoniserats med EG:s första respektive andra skade- och livförsäkringsdirektiv (73/239/EEG och 79/267/EEG respektive 88/357/EEG och 90/619/EEG). I och med lagändringar (prop. 1994/95:184, bet. 1994/95:NU24, rskr. 1994/95:392 och SFS 1995:779 789) har lagstiftningen även harmoniserats med EG:s tredje skade- och livförsäkringsdirektiv (92/49/EEG och 92/96/EEG). Införandet av har föranlett åtskilliga förändringar i rörelsereglerna. Genom ändringarna har bl.a. fastslagits principen om rätt för försäkringsbolag att sälja försäkringar över nationsgränserna med stöd av en enda auktorisation och principen om att försäkringsbolag skall stå under hemlandets tillsyn. Vidare har regler om krav på förhandsgod- kännande av och villkor avskaffats. Behovsprincipen har också upphävts. Direktiven har även medfört ändringar i regler om bolagens soliditet, bl.a. regler om minsta buffertkapital, beräkningar av försäk- ringstekniska avsättningar och placeringar av tillgångar som svarar mot sådana avsättningar. Dessa lagstiftningsärenden har dock inte inneburit någon i grunden ändrad syn på motiven för särskilda rörelseregler. Så har t.ex. skälighetsprincipen behållits. Skälen för regeringens bedömning: Den särskilda rörelselagstift- ningen och tillsynen för försäkringsföretag baserar sig i huvudsak på motiv som formulerades i samband med införandet av försäk- ringsrörelselag. har emellertid de finansiella marknaderna genomgått stora förändringar, genom bl.a. värdepappersmarknadernas tillväxt och genomförandet inom EU av en gemensam inre marknad på det finansiella tjänsteområdet. Redan dessa förändringar gör det befogat att ompröva motiven för särskilda rörelseregler och särskild tillsyn av försäkringsbolag. Behövs rörelseregler på grund av försäkringsverksamhetens särskilda beskaffenhet eller sociala syfte? Särskilda rörelse- och tillsynsregler för en viss verksamhet kan i och för sig vara motiverade med hänsyn till att verksamheten som sådan är av viss beskaffenhet, t.ex. genom att den skapar miljöstörningar eller be- drivs på en monopol- eller oligopolmarknad. Såsom tidigare nämnts åbe- ropades som motiv för särregler och tillsyn vid tillkomsten av försäkringslag att försäkringsbolag genom sin riskutjämnande verksam- het var ägnade att tillföra det sociala och ekonomiska livet stadga och ökade utvecklingsmöjligheter. Frågan är om detta motiv är relevant. I och med en gemensam marknad inom EES-området och tillkomsten av nya svenska aktörer på försäkringsområdet är försäkringsbranschen, speciellt vad gäller skadeförsäkringar, mer konkurrensutsatt .