prop · GM0385 · 1999-01-01 00:00:00 — Även om försäkringsbolagen således har en hög konsolidering är det rimligt att kostnaden för en ökad krigsrisk till viss del täcks av ett högre differentierat premieuttag. Återbäringsmedlen har nämligen till större del så att säga intjänats av äldre försäkringstagare med en lägre risksumma. Hur en ökad krigsrisk på ett så rättvist sätt som möjligt fördelas inom försäkringstagarkollektivet torde emellertid bäst kunna avgöras av försäkringsgivaren. För rena riskförsäkringar utan sparmoment bör om inte hela så i vart fall större delen av krigsrisken täckas genom högre . fastställs premierna för denna typ av försäkringar i sänder och det kan förmodas att krigsansvarigheten kommer att avspegla sig i premiesättningen redan under fredstid för det fall det säkerhetspolitiska läget skulle bli spänt och risken för ett krig bli verklighet. Sammanfattningsvis bör således utgångspunkten vara att försäk- ringsersättning på grund av krigsansvarighet skall utgå med fullt belopp och att en ökad kostnad för krigsrisken får täckas genom krigspremier i den mån överkostnaden inte skäligen bör täckas genom att bolagets konsolideringsmedel tas i anspråk. Endast för det fallet att tillgängliga överskottsmedel och krigspremier inte räcker till för att täcka en uppkommen förlust bör således rätten till försäkringsersättning få inskränkas. För att inte omöjliggöra att en reduktion kan ske bör en viss del av förfallna försäkringsersättningar kunna hållas inne till dess det går att överblicka hur ogynnsam avvikelsen i riskförloppet har varit. I sammanhanget bör propositionen om Ändrade försäkringsrörelse- regler nämnas. Enligt förslag i propositionen upphävs det generella förbud mot vinstutdelning till ägare eller garanter som gäller beträffande livförsäkringsrörelse enligt 12 kap. 2 § FRL. An- vändning av överskott för vinstutdelning eller förlusttäckning skall dock vara möjlig endast i den mån det följer av bestämmelser i bolags- ordningen. Redovisade vinster och andra överskott, som inte är till- gängliga för vinstutdelning eller förlusttäckning enligt bolagsordningen, skall tillföras eller gottskrivas försäkringstagarna som återbäring. Vad som på detta sätt tillförs försäkringstagarna undantas därmed från medel som kan användas för allmän förlusttäckning. Enligt förslaget ändras vidare bestämmelserna om försäkringstekniska avsättningar i flera avseenden. Förutom avsättningar för garanterad återbäring skall avsätt- ningar göras för s.k. villkorad återbäring. Villkorad återbäring utgörs av avsättningar för sådan återbäring där försäkringstagaren till följd av försäkringsvillkoren står en finansiell eller aktuariell risk. Även villkorad återbäring skall skuldtäckas med tillgångar som skall registerföras och därmed omfattas av försäkringstagarnas förmånsrätt. En följd av förslaget att tillåta vinstutdelning kan bli att det uppstår en intressemotsättning mellan försäkringstagarna och försäkringsgivarna. Med hänsyn till motivet som ligger till grund för krigsansvarigheten är det rimligt att ett förbud mot vinstutdelning gäller som beredskapslagen är i tillämpning. Förslaget att redovisade vinster och andra överskott, som inte är till- gängliga för vinstutdelning eller förlusttäckning, skall tillföras försäk- ringstagarna som återbäring bör emellertid inte få några särskilda konsekvenser för krigsansvarigheten eftersom de försäkringstekniska skulderna kommer att minska i samma mån som bolagets tillgångar tas i anspråk för betalning av försäkringsersättningar. 9 Ersättning för krigsskada på egendom 9.1 Inledning Som framgått av föregående avsnitt meddelar försäkringsbolagen krigs- försäkring på transportområdet. Inom denna sektor av näringslivet er- bjuds också statlig krigsförsäkring. För annan egendom är det emellertid i princip omöjligt att erhålla försäkringsskydd mot krigsskador. Försäk- ringsföretagen friskriver sig nämligen i sina krigsklausuler regelmässigt från ansvar för skador som har samband med krig, krigsliknande händel- ser, inbördeskrig, revolution och uppror. I syfte att motverka den brist på ekonomisk trygghet som avsaknaden av försäkringsskydd innebär för envar utarbetades under andra världs- kriget en lag om krigsskadeersättning. Genom lagen skapades ett försäk- ringsliknande system för krigsskador administrerat av staten. Skadereg- lering och medelsuppbörd avsågs ske fortlöpande under kriget och sed- vanliga försäkringsregler gällde i princip vid värdering och skade- reglering. Genomförandet av krigsskadeuppgörelser byggde på med- verkan från försäkringsbolagen. Såsom centralt organ för krigsskadeskyddet inrättades . Nämnden behandlade runt 1 500 fram- ställningar om ersättning för skador i samband med kriget. Den i lagen förutsatta finansieringsordningen tillämpades emellertid inte utan skadorna täcktes över statsbudgeten samt med ersättning från skade- vållande stater. Erfarenheterna från kriget förde med sig att krigsskadesystemet inte ansågs ändamålsenligt för framtiden. En revision av lagen företogs därför och gällande lag om ersättning för krigsskada å egendom tillkom . Krigsskadelagen Utgångspunkten enligt krigsskadelagen (1958:566) är att ersättning i princip skall utgå för krigsskador på egendom så långt statens resurser räcker till. Lagen innebär emellertid inte något löfte om att ersättning verkligen kommer att utbetalas utan den anger endast ramen inom vilken det statliga krigsskadeskyddet är avsett att gälla. Lagen innehåller vidare vissa huvudpunkter beträffande den ordning som skall tillämpas i fråga om avgörandet av ersättningsanspråk och utbetalning av ersättning. Hur finansieringsfrågan skall lösas lämnas emellertid öppet. Detsamma gäller spörsmålet vilken ersättningsnivå som skall tillämpas och vilka grunder i övrigt som skall gälla för beräkningen av ersättningen. Beslut i dessa frågor skall enligt den tänkta ordningen fattas av efter det att krigstillståndet har upphört. För att det skall finnas ett underlag för när beslutet i er- sättningsfrågan tas, innehåller lagen bestämmelser om att krigsskador fortlöpande skall registreras och värderas. Ärenden rörande ersättning för krigsskada prövas och avgörs av en för riket gemensam nämnd, , som är verksam även under fredstid. Den som vill begära ersättning för en krigsskada skall anmäla skadan till från det att han erhöll kännedom om den. Sker inte anmälan inom den angivna tidsfristen bortfaller rätten till ersättning såvida inte underlåtenheten kan anses ursäktlig. Vid anmälan skall, såvitt det är möjligt, bifogas en av trovärdiga personer bestyrkt redogörelse som anger hur egendomen var beskaffad före skadan, hur skadan uppkommit samt arten och omfattningen av skadan. Det åligger nämnden att se till att en anmäld skada utreds i erforderlig grad och värderas. Värderingen skall verkställas av en eller flera värderingsmän som nämnden utser. Försäkringsbolagen är skyldiga att mot ersättning biträda nämnden i dess verksamhet. Vid skadeutredningen kan förhör med vittnen och sakkunniga äga rum vid allmän domstol. beslut får inte överklagas. Den som är missnöjd med ett beslut om vem som skall ha rätt till ersättning kan dock överklaga beslutet i den delen till domstol. består av fem ledamöter, varav en är ordförande och en vice ordförande. För ledamöterna finns ersättare. Ledamöter, ordförande, vice ordförande och ersättare utses av regeringen och förordnas . Varje avdelning inom nämnden skall ha minst en ledamot eller ersättare som är jurist med domarerfarenhet och en som har sakkunskap i fråga om skadeförsäkringsverksamhet. I nämndens avgöranden om ersättning för krigsskada skall som huvudregel minst tre ledamöter delta. Av dessa skall en ha erfarenhet som domare. Skador på krigsviktig egendom Under pågående krig kan för försvaret och folkförsörjningen viktiga anläggningar utsättas för krigsskada. Att krigsskadeersättning utbetalas kan vara en förutsättning för att skadorna skall kunna åtgärdas. Under sådana förhållanden har det ansetts viktigt att en snabb värdering och skadereglering kan ske och att ersättning kan utgå. Medel har därför ansetts böra avsättas för reglering under pågående krig av krigsskador på krigsviktig egendom. I beredskapsbudgeten för /95 avsattes för detta ändamål såsom ett förskott. Anslaget var beräknat för av av högsta försvarsberedskap. Systemet med beredskapsbudget avskaffades emellertid från och med . gäller ett system där bemyndigar regeringen att utnyttja en kredit i för förstärkning av försvarsberedskapen. Krediten, som kan utnyttjas om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden föreligger, uppgår till för . Hälften av krediten är tänkt att utnyttjas inom det civila försvaret och medlen beräknas täcka kostnaderna för en månads beredskapshöjande verksamhet. Några föreskrifter om hur medlen skall fördelas inom olika områden finns inte, utan dispositionsföreskrifter lämnas av regeringen i samband med att beslut tas om utnyttjande av krediten. 9.2 Krigsskadeersättning Regeringens förslag: Principerna för gällande ersättningssystem be- hålls. Om en krigsskada inte ersätts i annan ordning är utgångspunk- ten således att staten skall medverka till att ersättning för skadan ut- går, såvida statsfinanserna så medger. Krigsskadelagen ersätts med en lag om registrering av krigsskada på egendom. kan därigenom avskaffas. Ansvaret för att inträffade skador registreras läggs på , som också blir personuppgiftsansvarig för registret. Utredningens förslag: Utredningen föreslår i första hand att krigs- skadelagen ersätts med en ny lag om registrering av krigsskada på egen- dom. Som ett alternativ lämnar utredningen ett förslag till en moderni- serad krigsskadelag. Utredningens förstahandsalternativ överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag att närmare planera en ordning för reglering av krigsskador på krigsviktig egendom. Remissinstanserna: förordar utredningens förslag till en moderniserad krigsskadelag. För det fall utredningens huvudalternativ genomförs ansluter sig nämnden till utredningens be- dömning att nämnden kan avskaffas. Övriga remissinstanser som har ut- talat sig i frågan förordar utredningens huvudalternativ. avböjer att få uppdraget att planera och utforma en ordning för hanteringen av ersättning för skador på krigs- viktig egendom. Försvarsmakten tillstyrker emellertid att denna uppgift läggs på ÖCB. Skälen för regeringens förslag: Allmänna utgångspunkter Ekonomisk trygghet mot krigsskador på egendom kan inte erhållas gen- om privata försäkringar. Avsaknaden av ett sådant skydd kan naturligtvis drabba den enskilde mycket hårt såväl ekonomiskt som i andra av- seenden. I förlängningen kan förhållandet emellertid medföra kännbara verkningar även för samhället i stort. Det är mot denna bakgrund ange- läget att staten, så långt det är möjligt, medverkar till att ersättning lämnas för krigsskador på egendom. Utgångspunkterna för det gällande ersättningssystemet bör därför behållas. Det är emellertid lätt att inse att det inte är möjligt att på förhand garantera att det vid ett krigsslut kommer att finnas medel som förslår till att ersätta alla krigsskador fullt ut. Först när skadornas omfattning står klar och det går att överblicka hur statens ekonomiska ställning ser ut är det möjligt att fatta beslut om ersättning. Beredskapen för en reglering av krigsskador måste därför vara flexibel. Med denna självskrivna utgångspunkt är det inte meningsfullt att redan på förhand låsa fast sig vid en bestämd finansieringsform. Frågan hur en framtida ekonomisk lösning bör se ut, om kostnaderna bör belasta statsbudgeten eller om en försäkringsliknande lösning kan användas, bör därför lämnas öppen. Det är inte heller ändamålsenligt att på förhand utforma detaljerade regler om förutsättningarna för ersättning och om själva förfarandet i ersättningsärendet. För att skall ha ett underlag när beslut i ersättningsfrågan skall tas är det emellertid av stor vikt att det finns en dokumentation av inträffade krigsskador. Det är därför lämpligt att gällande krigsskadelag ersätts med en lag om registrering av krigsskada på egendom. Med denna lösning är det inte nödvändigt att ha en särskild myndighet som i fredstid skall svara för förberedelseverksamhet och i krigstid se till att skador dokumenteras. Regeringen föreslår därför att krigs- skadenämnden avskaffas. Inträffar en krigsskada under fredstid om exempelvis ett fiskefartyg skadas av en kvarvarande mina från får frågan i vad mån krigsskadeersättning skall utgå handläggas i särskild ordning. En ny lag om registrering av krigsskada på egendom sedan trädde en ny personuppgiftslag (1998:204) i kraft (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Genom lagen, som ersatt datalagen (1973:289), har EG-direktivet 95/4/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter genomförts. Liksom datalagen har personuppgiftslagen generell räckvidd men särbestämmelser i registerförfattningar gäller framför lagen. På samma sätt som EG- direktivet gäller personuppgiftslagen automatiserad behandling av personuppgifter och om uppgifterna ingår i ett register även hantering. I EG-direktivet och personuppgiftslagen är registerbegreppet inte det centrala. Där regleras i stället frågor om behandling av personuppgifter och fordrar att sådan behandling skall ske för vissa bestämda ändamål. Mot denna bakgrund har kritik framförts mot användningen av begreppet register (se bl.a. prop. 1997/98:97 s. 102 och Ds 1998:25 s. 138). Registerbegreppet används dock för viss hantering av personuppgifter som omfattas av direktivet. Till detta kommer att det finns ett stort antal statsmaktsregister för vilka termen register kan förväntas bestå . Regeringen har därför valt att inte heller i detta sammanhang överge registerbegreppet. En lag om registrering av krigsskada på egendom bör alltså ersätta gällande lag om krigsskadeersättning. Enligt lagen skall ett för hela landet gemensamt register inrättas benämnt krigsskaderegistret som skall ha till ändamål att ge underlag för beslut i fråga om ersättning av statsmedel för krigsskador. Även om uppgifter i huvudsak kommer att tillföras registret då det kan vara vanskligt att förlita sig till datorstöd bör krigsskaderegistret få föras med användning av automatisk databe- handling. Beredskapsplaneringen måste självfallet omfatta olika rutiner för registerföringen. Personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen motsvarar vad som i datalagen benämndes registeransvarig. , såsom funktionsansvarig myndighet, bör föra krigsskaderegistret och vara personuppgiftsansvarig. Enligt 9 § första stycket i) personuppgiftslagen skall den person- uppgiftsansvarige se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behand- lingen. hindrar den bestämmelsen, enligt 8 § andra stycket, inte att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna uppgifter eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Eftersom krigsskaderegistret inte kommer att innehålla personuppgifter av särskilt integritetskänslig art behövs inte några speciella regler om gallring. Vilka uppgifter som bör bevaras för bl.a. forskningsändamål bör överlämnas till arkivmyndigheten att avgöra. Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter registret skall innehålla. I likhet med vad som gäller enligt krigsskadelagen bör med krigsskada i registerlagen avses skada på egendom i följd av krig mellan och främmande stat, krig mellan främmande stater och handlingar som har samband med senare utbrutet krig. Den som vill begära ersättning av staten för en krigsskada skall göra en skriftlig ansökan om registrering av skadan hos . Om flera framställer anspråk i anledning av en och samma skada bör det dock vara tillräckligt att en ansökan görs. När det gäller vilka skador som lämpligen skall omfattas av registre- ringsförfarandet bör avgränsningen göras enligt i huvudsak samma linjer som gäller enligt krigsskadelagen. Det bör alltså i första hand vara fråga om skador på egendom här i landet. Om den bedömningen senare görs, att vissa egendomsskador inte bör ersättas, t.ex. skador på mera lyxbetonad egendom, får beslut om detta fattas i samband med att beslutar i övriga frågor beträffande krigsskadeersättning. Att någon form av prioritering kommer att behöva göras när det gäller krigsskadeersättning förefaller dock ofrånkomligt. Det är emellertid inte lämpligt att redan på förhand ta ställning i dessa frågor. En detaljerad uppräkning av skador som inte bör registreras därför att ersättning för dessa inte bör komma i fråga, torde nämligen relativt bli otidsenlig och således behöva korrigeras med jämna mellanrum. Det mest ändamålsenliga är således att endast en territoriell begränsning uppställs. Krigsskador på svenska fartyg och luftfartyg samt fiskefartyg i kust- trafik skulle med den nu nämnda gränsdragningen i många fall inte kunna registreras. Även om denna typ av egendom sannolikt omfattas av en krigsförsäkring och något behov av krigsskadeersättning därför inte föreligger kan det motsatta förhållandet inte uteslutas. I och för sig är det naturligtvis ingenting som hindrar att beslutar om ersättning även för krigsskador på egendom som inte registrerats och, som sagts, vice versa. Registreras inte en skada, som senare bedöms ersättningsbar, kan emellertid värdefull information gå förlorad om det förflyter från det att skadan inträffade till dess fattar beslut i ersättningsfrågan. Eftersom det sannolikt inte kan bli fråga om så många registerärenden inom denna kategori bör därför undantag från territorialregeln göras beträffande denna typ av skador. I linje med vad som gäller bör krigsskador på egendom som ägs av staten, kommun och främmande stater undantas från registrering. Detsamma bör gälla för krigsskador på utländska fartyg och luftfartyg. En reglering av skador som registreras förutsätter att den skadade egendomen värderas. Till en ansökan om registrering bör därför fogas uppgifter så att en värdering senare kan ske. För att skall kunna avgöra om en skada är att bedöma som en krigsskada måste en anmälan om registrering även innehålla en beskrivning av skade- orsaken. har i samarbete med försäkringsbranschen utarbetat formulär för anmälningar av krigsskador. Dessa kan naturligtvis användas som förebilder. I det fortsatta beredskapsarbetet för inspek- tionen bör emellertid ingå att se över och anpassa formulären till den nya registreringslagen. gäller som huvudregel att rätten till skadeersättning bortfaller om skadeanmälan inte görs . Det är naturligtvis betydelsefullt att en krigsskada registreras eftersom det kan förutsättas att underlaget för en senare skadereglering försämras . Det får emellertid anses obilligt att ersättning skulle vara utesluten därför att en angiven frist för registrering försuttits. Någon tidsfrist bör därför inte uppställas. I stället bör en ordningsföreskrift tas in i lagen som anger att en skada om möjligt skall anmälas för registrering . För att skall få ett fullgott beslutsunderlag kan det naturligtvis vara nödvändigt att sätta ut en tidsfrist för skade- anmälningar när kriget väl har upphört. Det kan även bli aktuellt att fastställa en sista dag för anmälan av anspråk på ersättning i samband med att fattar beslut i ersättningsfrågan. Försäkringsbolag som är verksamma under en krigs- situation bör kunna fungera som mottagare av ansökningar om regist- rering och även vara sökandena behjälpliga så att ansökningarna är så kompletta som möjligt när dessa översänds till för registrering. Det bör även ankomma på som funktionsansvarig myndighet att se till att försäkringsbolagen beredskapsplanerar för hur bolagen på ett lämpligt sätt tar sig an uppgiften att ta emot ansökningar om registrering av krigsskador. Skador på krigsviktig egendom Som tidigare nämnts kan för försvaret och folkförsörjningen viktiga anläggningar drabbas av krigsskada. Utredningen framhåller att det i en sådan situation är av vikt att det finns en ordning som möjliggör en snabb hantering av ersättningsfrågorna så att skadad egendom kan repareras och återuppbyggas redan under pågående krig. För att säkerställa att för totalförsvaret viktig verksamhet kan genom- föras förordar utredningen således att ersättningsfrågan skall kunna lösas under pågående krig. Utredningen föreslår att () får i uppdrag att planera för en sådan ordning. Enligt vad ÖCB anför i sitt remissyttrande finns det emellertid inte tillräckliga skäl för att göra sådana förberedelser. Relevansen av dylika åtgärder har enligt ÖCB minskat med de planeringsförutsättningar som gäller, innebärande bl.a. mycket korta krigsförlopp, och möjlig- heten till anpassning . Försvarsmakten har däremot tillstyrkt utredningens förslag. Frågan om ersättning för krigsskador på krigsviktig egendom hänger nära samman med planeringen för återuppbyggnad och reparation under krig. Beredskapen härför regleras i förordningen (1989:205) om bygg- nads- och reparationsberedskapen. Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) är en beredskaps- organisation som har till uppgift att utföra nybyggnads-, reparations- och röjningsarbeten för totalförsvaret. I fred skall Försvarsmakten i sam- verkan med berörda myndigheter sluta överenskommelser med så många företag som möjligt inom byggbranschen samt organisera och förbereda beredskapens verksamhet. Ett sådant arbete pågår fortlöpande och organisatoriskt är BRB uppbyggd med ett centralkontor samt flera . BRB:s resurser skall fördelas på de arbeten som beställarna (myn- digheter, organisationer och företag) inom totalförsvaret anmäler behov av. Fördelningen skall beredas av särskilda samordningsorgan och beslutas av den myndighet som Försvarsmakten efter samråd med ÖCB bestämmer. Myndigheter som har hänvisats till företag för att få arbeten utförda skall betala eller säkerställa ersättning för utförda arbeten om inte annat överenskommits. Det är lämpligt att en särskild ordning för utbetalning av krigsskade- ersättning under pågående krig samordnas med den ordning som gäller för fördelningen av BRB:s resurser. Frågan hur skaderegleringen skall kunna samordnas med byggnads- och reparationsberedskapen bör emellertid beredas vidare. Regeringen avser dock att i ett senare sammanhang återkomma i frågan. 10 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Som förut nämnts pågår ett övergripande reformarbete på försäkringsområdet. Nya rörelseregler för såväl svenska som utländska försäkringsgivare planeras träda i kraft . Även de associationsrättsliga reglerna på försäkringsområdet kommer att reformeras i samma riktning som redan skett på bankområdet. Denna reglering förväntas emellertid inte kunna bli gällande förrän vid en något senare tidpunkt. Det nu föreliggande förslaget till ändringar på beredskapsområdet är inte direkt avhängigt reformeringen av associationsrätten. När det gäller tiden för ikraftträdande är det därför lämpligast att en samordning sker med ikraftträdandet av de nya fredstida rörelsereglerna. Skulle det senare visa sig att förändringarna på det associationsrättsliga området får kon- sekvenser för beredskapslagstiftningen får de justeringar som blir nöd- vändiga göras i den nya beredskapslagen. Förslagen i propositionen bör därför träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser i samband med ikraftträdandet av förslaget är inte nödvändiga. 11 Ekonomiska konsekvenser Genom förslaget till lag om försäkringsverksamhet under krig eller krigs- fara m.m. kommer beredskapsbestämmelserna på försäkringsområdet att i huvudsak samlas i en lag. Detta kommer förhoppningsvis att leda till större klarhet om vad som gäller för verksamheten under sådana för- hållanden och därigenom underlätta den långsiktiga beredskapsplane- ringen på området. Förslagen innebär emellertid inte några väsentliga förändringar för den fredstida beredskapen. Av förslagen kommer det som gäller nedläggning av att leda till vissa kostnadsbesparingar.