prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning: På grund av det förändrade omvärldsläget finns det skäl att för det närmaste decenniet anpassa ambitionen för totalförsvarets förmåga att möta väpnat angrepp till de mer begränsade fall som ter sig som genomförbara. Det militära försvaret måste dock ha handlingsfrihet att kunna anpassas till nya typer av angreppshot som på lång sikt skulle kunna uppstå. Sammantaget bör det i grunden gynnsamma säkerhetspolitiska läget och omstruktureringen från invasionsförsvar till en mångfacetterad hotbild leda till en minskning och ominriktning av Försvarsmaktens organisation, av antalet förband i krigsorganisationen, av antalet enheter av olika vapensystem, av antalet utbildningsplattformar och av omfattningen av olika stödfunktioner. Materielanskaffningen kan reduceras med hänsyn till det nya säkerhetspolitiska läget och den nya organisationens förändrade behov. En fortsatt förnyelse och utveckling kommer, trots begränsningarna i invasionsförsvaret, att erfordras för internationella insatser och för att vi skall kunna följa med i den militärtekniska utvecklingen och skapa handlingsfrihet för framtiden. Försvarsberedningen anser att det finns behov av samverkan och samutnyttjande av de maritima resurser som disponerar genom och Försvarsmakten. Regeringen delar beredningens uppfattning och kommer därför att ge de båda myndigheterna i uppdrag att inkomma med underlag till sådana förändringar. Förutom samordning av Försvarsmaktens och ledningsresurser bör även frågor om t.ex. utnyttjande av militära fartyg i ses över. De redan gjorda åtagandena i försvarsplaneringen begränsar förmågan att snabbt genomföra förändringar. En omedelbar omställning skulle därför medföra svåra konsekvenser varför övergången till en ny organisation av det militära försvaret bör omfatta den resterande tiden av innevarande försvarsbeslutsperiod. Uppbyggnaden av nya krigsförband i insatsorganisationen tar dock . Den förändrade Försvarsmakten skall organiseras med en kärna med förmåga att lösa de uppgifter som beslutar. Kärnan skall bestå av högt prioriterade krigsförband, en s.k. insatsorganisation, och de kompetenser som tillgodoser förmågan att redan i grundberedskap lösa de försvarsuppgifter som, med hänsyn taget till det rådande säkerhetspolitiska läget, är prioriterade. De i insatsorganisationen ingående krigsförbanden består inledningsvis av kvalificerade förband som finns i dagens krigsorganisation, t.ex. mekaniserade brigader, JAS 39-förband, de modernaste fartygsförbanden m.m. Därutöver måste det finnas kompetenser för tillkommande uppgifter t.ex. beredskaphöjningar, tillväxt eller förändringar som ställer krav på nya operativa förmågor. Den personella kompetensen är viktigast att upprätthålla och utveckla. Dessutom krävs utvecklings- och produktionskompetens inom industrin samt en bred forskning. Kärnan utgör grund för den långsiktiga anpassningsförmågan. För att utforma den framtida insatsorganisationen skall en modell tillämpas som i olika steg beskriver behov av operativ förmåga och vilka krigsförband som erfordras för att lösa uppgifterna. Modellen finns ytterligare beskriven i avsnitt 5.5. I det första steget beskrivs hur omvärldsläget påverkar Försvarsmaktens huvuduppgifter. I nästa steg analyseras de behov av operativ förmåga som följer därav. I det avslutande steget konkretiseras insatsorganisationen och behovet av kompetenser som tillgodoser en långsiktig anpassningsförmåga och som ryms inom de ekonomiska ramar som statsmakterna beslutar. skall kunna klara olika ambitionsnivåer och en varierad resurstilldelning utan omfattande organisationsförändringar. Graden av måluppfyllnad skall i stället kunna varieras i de olika operativa förmågorna. Regeringen har uppdragit till Försvarsmakten att redovisa förslag till vilka krigsförband som insatsorganisationen bör innehålla, vilka kompetenser som behövs därutöver för den långsiktiga anpassningsförmågan samt förslag till dimensionering av grundorganisationen. Regeringen har tidigare i regleringsbrevet för uppdragit till Försvarsmakten att redovisa förslag till ytterligare beredskapssänkningar. Regeringen anser bl.a. mot bakgrund av försvarsberedningens rapport och de politiska överläggningar som därefter skett i försvarsfrågan att förslagen till beredskapssänkningarna även bör kunna omfatta förslag till vakantsättning av vissa förband. Regeringen avser att fatta beslut om beredskapssänkningar och vakantsättning av vissa förband . Regeringen har fått möjlighet att göra detta genom beslut om ändringen av målet för Försvarsmaktens beredskap. Förslag om när krigsförband kan utgå ur den nuvarande krigsorganisationen avser regeringen förelägga . De i insatsorganisationen ingående förbanden bör organiseras som krigsförband och ges en komplett utbildning som svarar mot uppgifterna. Dessa förband skall kunna upprätthålla aktuella beredskapskrav, ha förmåga att upprätthålla territoriell integritet och lösa de internationella uppgifterna. Antalet krigsförband ingående i insatsorganisationen bör begränsas, jämfört med dagens organisationsvolym. De ingående krigsförbandstyperna skall representera en stor bredd, för att i huvudsak utgöra grund för Försvarsmaktens kompetensbas. De krigsförbandstyper som enbart har uppgifter att möta ett större invasionshot skall utgå eller begränsas till ett sådant antal att kompetensen kan bevaras. Försvarsmaktens organisation skall vid behov och som längst kunna öka beredskapen fullt ut för att var som helst i landet kunna möta de begränsade väpnade angrepp som trots allt kan inträffa i det rådande omvärldsläget. krigsförband skall efter en veckas mobiliseringsförberedelsetid kunna genomföra mobilisering . De internationella insatserna kräver andra beredskapstider. För att säkerställa möjligheterna till anpassning skall insatsorganisationen utformas så att den kan tillväxa eller anpassas till den militärstrategiska utvecklingen i närområdet. Sådana förändringar kan med hänsyn till svårigheterna att fatta beslut om anpassning behöva ske när militärstrategiska förändringar redan påbörjats i omvärlden. Förändringar i omvärlden kan innebära att hela funktioner behöver tillväxa, vilket ställer krav på en god förmåga att nyttja eller förändra de kompetenser som i första hand finns i insatsorganisationen. Sådana kompetenser som inte har en given plats i insatsorganisationen men som kan komma att erfordras för att möta ett förändrat omvärldsläge, bör utpekas. Det kan exempelvis vara förbandstyper med renodlad förmåga att möta specialiserade förband och vapensystem som inte utgör något aktuellt hot mot men som skulle kunna uppträda . Tillväxt förutsätts ske genom en ökning av befintliga krigsförbands storlek, genom ny eller kompletterad utbildning, förtätning med kvalificerad förrådsställd eller nyanskaffad materiel samt genom att nya krigsförband tillkommer. Med undantag av kaderbemannade större krigsförbandstyper (brigadledning etc.) bör nyuppsatta krigsförband inte vara större än bataljon när det gäller markstridsförband eller motsvarande för sjö- och luftstridsförband. Att från grunden skapa större krigsförband bedöms som tveksamt och bör inte utgöra en planeringsgrund. En hög personell kompetens, materiell kvalitet, tillräcklig produktionskapacitet i grundorganisationen och hög ledningsförmåga utgör tillsammans med en försvarsmaterielförsörjning grunden för tillväxtförmågan. Befälens kompetens behöver utvecklas genom att utbildning och övningar genomförs med krigsförband av sådan storlek att såväl funktioner som ledning kan övas och samtränas. Den i insatsorganisationen utbildade värnpliktiga personalen bör kvarstå för att utgöra en grund för såväl tillväxtförmågan som för territorialförsvaret. Det militära försvaret skall vid en ytterligare förbättrad säkerhetspolitisk situation kunna dimensioneras för en minskad resurstilldelning och sänkt grundberedskap. Vid en sådan anpassning mot lägre försvarsförmåga bevaras sådana kompetenser som är nödvändiga för att tillväxa mot en ökad försvarsförmåga. skall på lång sikt kunna ges förmåga att kunna möta ett mer omfattande väpnat angrepp som berör landet. För att kärnan skall kunna utvecklas till en sådan insatsorganisation erfordras en försvarsplanering som på ett betryggande sätt identifierar gränssättande resurser och kontinuerligt analyserar omvärldsutvecklingen. Försvarsmaktens operativa förmågor skall fortlöpande värderas och som ett resultat av detta skall planering och verksamhet förändras. En insatsorganisation i överensstämmelse med ovan beskrivna inriktning innehåller, under förutsättning att omvärldsutvecklingen är positiv, färre och andra typer av krigsförband än vad invasionsförsvaret ställde krav på. Framtidens konflikter ställer även nya krav på ledningsförmågan. Regeringen kommer därför att ge Försvarsmakten och ÖCB i uppdrag att se över ledningsorganisationen, vilket framgår av kapitel 10. Grundläggande för utformningen av det framtida militära försvaret är förmågan till väpnad strid anpassad till den stridsmiljö som bedöms komma att finnas . Detta innebär en förändrad syn på stridskrafternas utnyttjande och ställer, förutom förändrade krav på Försvarsmaktens organisation, även andra krav på taktik och materiel. Stridskrafterna skall ha förmåga att uppträda i flexibla krigsförbandsstrukturer, organiserade efter situationens behov. Insatser skall även kunna genomföras i samordnade operationer med alla typer av stridskrafter. Kombinationen av kvalificerade vapensystem, långa avstånd, snabba och intensiva händelseförlopp samt strävan att minimera förluster i de egna krigsförbanden medför ett behov av kvalificerade stridskrafter med hög taktisk och operativ rörlighet i syfte att kunna genomföra strid över stort djup. Detta ställer bl.a. krav på att det finns krigsförband som med hög taktisk och operativ rörlighet kan identifiera och leda bekämpning av mark-, sjö- och luftmål. Vad gäller Försvarsmaktens förmåga att delta i internationella insatser anser regeringen att markstridskrafterna har en högre användbarhet än sjö- och luftstridskrafterna. Territorialförsvaret skall bestå av behovssammansatta krigsförband med förmåga att skydda befolkningen och infrastrukturen samt att stödja de operativa krigsförbanden på svenskt territorium. De skall kunna lösa uppgifter med varierande krav på eldkraft, rörlighet och skyddsnivå. Ett ökat behov av krigsförband för strid i tätbebyggda områden skall kunna tillgodoses. Hemvärnet ingår i territorialförsvaret och får där en allt större betydelse. Hemvärnets uppgifter kommer att vidgas och kraven på att modern materiel tillförs ökar. Utbildningsmetoder och samträning i krigsförband måste utvecklas för att hemvärnet skall kunna anpassas, såväl vad avser uppgifter som volym, till behoven av operativa förmågor. Stödfunktionerna skall ha förmåga att uppträda i samma insatsmiljöer som krigsförbanden. De skall ha förmåga att med samma tidskrav och med ett autonomt uppträdande kunna lämna stöd till behovssammansatta insatsstyrkor. Civila resurser bör i högre grad utnyttjas för t.ex. förnödenhetsförsörjning. Skydd mot NBC- och informationskrigföring skall vidareutvecklas. Den framtida insatsorganisationen kommer att vara mindre till sin omfattning i jämförelse med dagens krigsorganisation men skall svara mot de höga krav som kommer att ställas både i det korta och det långa perspektivet. Vidden i uppgifterna, både vad gäller tidsperspektiv och innehåll, ställer krav på stor bredd av kompetenser. Det är av stor vikt att rätt kompetenser bevaras när de närtida förändringarna sker. Inte minst bör det internationella materielsamarbetet fullföljas. erfarenheter har visat att det är ett omfattande och kostnadskrävande arbete att återta eller tillskapa en ny kompetens. Försvarsmaktens uppgifter i de olika tidsperspektiven måste granskas och analyseras i förhållande till redan beslutade beredskapssänkningar, aktuellt omvärldsläge och den ovan föreslagna inriktningen. Den operativa planeringen och beredskapen måste förändras för att svara mot den föreslagna inriktningen. Det finns dock möjligheter till ytterligare beredskapssänkningar för sjö- och luftstridskrafterna. Regeringen kan besluta om sådana beredskapssänkningar inom ramen för det nämnda riksdagsbeslutet om ändring av målet för Försvarsmaktens beredskap. I enlighet med vad som anförts i Försvarsberedningens rapport finns det ett behov av en ökad satsning på internationell fredsfrämjande verksamhet. En omställning bör ske så snart det är möjligt så att den samlade förmågan till internationell verksamhet med totalförsvarsresurser stärks. Inriktning för fortsatt materielanskaffning Regeringen har regleringsbrev gett Försvarsmakten i uppgift att redovisa en genomarbetad materielplan prisläge. Denna materielplan skall utgå från den framtida inriktningen av det militära försvaret och de ekonomiska ramar som har beslutats av . Regeringen kommer därefter att i budgetpropositionen redovisa för om innehåll, omfattning m.m. i denna materielplan och även redovisa för de materielobjekt som fortsättningsvis bör styras med objektsramar. Försvarsmakten har ett stort innehav av försvarsmateriel. I löpande försvarsmaterielkontrakt finns betydande belopp bundna i redan gjorda materielbeställningar. Försvarsmakten skall som utgångspunkt för materielplanen utgå från följande inriktning. Samtliga planerade och pågående materielbeställningar skall ses över och omprövas mot bakgrund av den nya organisationen gällande ekonomiska förutsättningar, krav på internationellt samarbete, exportstödjande verksamhet och bevarande av prioriterad kompetens inom landet. Leveranstakten av materiel i nu liggande beställningar bör omprövas för att kunna frigöra medel i närtid. 7.3 utveckling Regeringens bedömning: Försvarsmaktens grundorganisation skall omstruktureras för att bättre ta till vara Försvarsmaktens möjligheter till och behov av samordnad verksamhet för effektivare och mer rationell utbildning och övning av förband. Omstruktureringen skall leda till bättre möjligheter till samträning, förbättrad systemkunskap, tillväxtförmåga och flexibilitet. I arbetet med omstruktureringen skall en utvecklad analys- och beslutsmodell tillämpas. Omstruktureringen skall inledas . Skälen för regeringens bedömning En framtida grundorganisation måste enligt regeringens mening av militärstrategiska skäl medge en flexibel och rationell produktion inom Försvarsmakten. Den skall medge utbildning och övning under olika militärgeografiska och klimatologiska förutsättningar. Den skall vidare medge samträning av operativa krigsförband samt kompetensuppbyggnad och personalutveckling. Av betydelse är också att varje förband skall kunna utnyttjas för olika ändamål, vilket understryker behovet av att etablera en likartad förbandsstruktur för Försvarsmaktens operativa krigsförband, oavsett uppgift. Hänsyn skall också tas till det övriga totalförsvarets behov och förutsättningar för militär-civil samverkan. Försvarsmaktens framtida verksamhet skall syfta till att uppnå de i avsnitt 7.1 redovisade kraven på förmågor. Dessa krav syftar i sin tur till att lösa Försvarsmaktens uppgifter. Det är nödvändigt att Försvarsmakten kontinuerligt bedriver olika grundläggande verksamheter för att kunna vidmakthålla dessa förmågor. I annat fall riskerar kompetensen att gå förlorad. Regeringen konstaterar att grundorganisationens möjligheter att höja beredskapen och att tillväxa styrs av det grundläggande behovet av krigsförband och det sätt på vilket produktionen av krigsförband genomförs. Även det merbehov av resurser som grundorganisationen har för att klara ett tillväxtmål är beroende av hur produktionen genomförs. Kraven på förmåga till anpassning i olika tidsperspektiv har således stort inflytande över grundorganisationens framtida struktur och flexibilitet. Regeringen bedömer att dagens grundorganisation innehåller en betydande överkapacitet i förhållande till det framtida utbildningsbehovet och kravet på utbildningskapacitet. Enligt regeringens mening är det därför nödvändigt att den organisatoriska grundstrukturen förändras så att den kan medge en ändamålsenlig och rationell produktion. Regeringen anser sammanfattningsvis att det är väsentligt att Försvarsmaktens grundorganisation omstruktureras på ett genomgripande sätt. En sådan grundläggande omstrukturering måste enligt regeringen kompletteras med en ständigt pågående inre rationalisering. Härigenom kan grunden läggas för en ny organisationsstruktur som tillvaratar Försvarsmaktens möjligheter till och behov av samordnad verksamhet för effektivare och mer rationell utbildning och övning av krigsförband inom ramen för myndighetens nya och förändrade uppgifter. Det är väsentligt att grundorganisationen och en framtida omstrukturering styrs av Försvarsmaktens huvuduppgifter. Det är också viktigt att åtgärder börjar vidtas för att anpassa grundorganisationen till den framtida strukturen för Försvarsmaktens verksamhet. Vikten av detta understryks av att det tar innan beslut om förändringar i grundorganisationen får fullt verksamhetsmässigt och ekonomiskt genomslag. För att svara mot de krav som den framtida Försvarsmaktens insatsorganisation ställer avseende bl.a. samträning och förbättrad systemkunskap, bör grundorganisationen tydligare än inriktas mot en integrerad verksamhet. Ett antal faktorer är av särskild betydelse när det gäller omstruktureringen. måste redan från början utvecklas mot den långsiktiga inriktningen av insatsorganisationen och kompetenser. De operativa krav som Försvarsmaktens huvuduppgifter kontinuerligt ställer måste kunna uppfyllas och produktiviteten i förbandsverksamheten måste öka. De överväganden som regeringen gjort leder till slutsatsen att utbildning och utveckling av utbildningsplatser bör samordnas regionalt för att möjliggöra samövning av krigsförband och funktioner. Genom en sådan samordning och kraftsamling möjliggörs en effektivare produktion som i sin tur svarar mot kraven på en bredare kompetensutveckling i befälskåren. När grundorganisationen omstruktureras måste hänsyn tas till bl.a. behovet av stödkapacitet, operativa krav på anpassningsförmåga, avstånd till upptagningsområde av totalförsvarspliktiga samt lokala utbildningsförutsättningar. Härutöver är det angeläget att det görs övergripande konsekvensvärderingar från miljösynpunkt av en omstrukturerad fredsverksamhet. En nödvändig samordning av verksamheten kan dock få konsekvenser som måste beaktas i det fortsatta arbetet. Genomgående gäller att samordningen kan föranleda behov av kompletterande investeringar och kräva förnyade miljöprövningar på kvarvarande orter. Sammanfattningsvis bör således det fredstida produktions- och ledningssystemet rationaliseras och effektiviseras och grundorganisationen därmed minskas. Detta ger enligt regeringens mening bättre möjligheter till samträning, förbättrad systemkunskap, tillväxtförmåga och flexibilitet. Regeringen avser att i den nu inledda omstruktureringen av Försvarsmaktens grundorganisation tillämpa en utvecklad analys- och beslutsmodell för förändringsarbetet. Syftet med modellen är bl.a. att åstadkomma ett tillförlitligt och korrekt beslutsunderlag och att skapa förutsättningar för att kunna följa upp hela Försvarsmaktens organisatoriska struktur. I korthet innebär modellen följande. I ett första steg redovisar Försvarsmakten kostnaderna för fortsatt och oförändrad verksamhet för varje verksamhetsställe. I ett andra steg utarbetas inom närmare anvisningar för vilka förutsättningar eller restriktioner som skall gälla i det fortsatta urvalsarbetet. Steg ett och två genomförs parallellt. I ett därpå följande tredje steg utarbetas ändringsförslag. I det fjärde steget redovisar regeringen sina konkreta förslag för . Regeringen har således uppdragit åt Försvarsmakten att, i samråd med , redovisa ett underlag för verksamheten vid Försvarsmaktens samtliga verksamhetsställen under oförändrade strukturella betingelser. Underlaget skall innehålla en redovisning av olika kvalitativa aspekter och kvantitativa variabler. Parallellt med detta myndighetsarbete utarbetar riktlinjer, principer och restriktioner för det fortsatta arbetet. 7.4 Förmåga och organisation för internationellt säkerhetssamarbete inom det militära försvaret m.m. Regeringens bedömning: En ny organisation och ett nytt utbildningssystem bör införas för att möta kraven på en utökad kontinuerlig internationell insatsförmåga. Härvid bör en alternativ användning av krigsförbanden eftersträvas så att en likartad förbandsstruktur skapas oavsett uppgift. Flexibelt sammansatta markstridsförband som i första hand består av bataljonsförband om 700 -1 200 man bör organiseras. Kompaniförband bör kunna förstärka bataljonsförbanden. Förbandstyperna bör kunna utnyttjas för såväl fredsframtvingande som fredsbevarande insatser. Sjöstridskrafterna bör kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser i vårt närområde. Luftstridskrafterna bör ges en ökad interoperabilitet så att förmågan till insatser och deltagande i fredsfrämjande insatser med spaningsflyg och transportflyg förbättras. Skälen för regeringens bedömning: Att delta i internationellt säkerhetssamarbete har blivit en allt viktigare uppgift för det militära försvaret. Det är ett svenskt intresse att aktivt delta i det internationella säkerhetssamarbetet. Försvarsmaktens internationella insatsförmåga bör i allt högre grad prioriteras och utvecklas. En förbättrad internationell insatsförmåga kräver en ny organisation av och ett nytt utbildningssystem för de militära resurserna. Multifunktionella fredsfrämjande och humanitära insatser ställer stora krav på deltagande enheter. Förmågan att delta i fredsframtvingande insatser bör därför utgöra grunden i utvecklingen och utbildningen av olika krigsförband så att vi vid behov kan bidra till att en eskalering av en konflikt kan hanteras. Erfarenheter, inte minst från insatserna i Bosnien- och visar att militära krigsförband skall kunna agera fredsframtvingande även om dess uppgifter är fredsbevarande. Den operativa planeringen som är grunden för taktikutveckling, utarbetande av reglementen, utbildning och organisation av krigsförband, officers- och värnpliktsutbildning bör utvecklas för att också tillgodose internationell verksamhet. Operativa scenarier för Försvarsmaktens internationella insatser är en viktig utgångspunkt för förändringar i Försvarsmaktens organisation. Försöksverksamhet för internationell verksamhet bör utvecklas i syfte att utveckla nya krigsförband och metoder för officers- och värnpliktsutbildning samt i syfte att kontinuerligt kunna försörja utlandsstyrkan med personal. Ett förändrat rekryteringssystem bör övervägas. Ett sådant system kan innefatta förutsättningar så att personalen redan vid mönstring, vid inryckning till värnpliktstjänstgöring eller under grundutbildning kan anmäla intresse för utlandstjänstgöring. En sådan intresseanmälan skulle förenkla rekrytering av personal till utlandsstyrkan. De krigsförband som utbildas har en annan sammansättning av kompetenser än de krigsförband som används internationellt. Våra begränsade resurser ställer dock krav på alternativanvändning av svenska krigsförband och strävan bör vara att uppnå en likartad förbandsstruktur oavsett uppgift. Krigsförband måste således kunna användas såväl för det nationella försvaret som för internationella insatser. Att delta i internationella insatser ställer krav på samverkansförmåga. De samverkansmål som har identifierats inom ramen för PFF:s planeringsprocess (PARP) tjänar som grund för att samtliga krigsförband i utlandsstyrkan skall kunna uppnå erforderlig samverkansförmåga. Detta är inte minst viktigt för att krigsförband skall kunna uppträda dels inom en nordisk fredsfrämjande brigad, dels inom den multinationella snabbinsatsbrigaden Shirbrig. Tillgång till snabbinsatsförband underlättar en insats med militär trupp efter det att ett politisk beslut har fattats.