prop · GM03100 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen har föreslagit att tidsperioden för de lokala investeringsprogrammen bör utsträckas genom att resurserna för perioden 1999- 2001 förskjuts så att bidrag även kan utbetalas . Därmed beräknas ca 40 kommuner få stöd för lokala investeringsprogram. inleddes den femåriga satsningen på vuxenutbildning, . har antalet platser successivt ökat. Regeringen föreslår att i stort ligger kvar på samma nivå som fram till och med , vilket innebär att den tidigare planerade utbyggnaden inte kan komma till stånd. Satsningen fortsätter därefter på en lägre nivå . Regeringen avser att återkomma till , efter det att underlag lämnats av den parlamentariska kunskapslyftskommittén, om perioden . Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över den statliga regleringen och tillsynen över verksamhet. Utredaren lämnade betänkandet Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Det är regeringens bedömning att ytterligare avregleringar kan underlätta arbetet med omstrukturering och omprioritering. 9.5 Övriga frågor 9.5.1 Uppföljning och utvärdering av kommuner och landsting Det är av stor betydelse för staten att kunna följa hur den kommunala ekonomin och verksamheten utvecklar sig i förhållande till de av beslutade målen för bl.a. skola, vård och omsorg samt kravet på en ekonomi i balans, inte minst mot bakgrund av de ökade statsbidragen. har också vid ett flertal tillfällen betonat vikten av en väl fungerande uppföljning av kommuner och landsting. Regeringen aviserade ekonomiska vårproposition att arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av verksamheten och ekonomin bör intensifieras. Som ett led i detta arbete tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utveckla uppföljningen av verksamhet och ekonomi i kommuner och landsting. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till åtgärder för att på åstadkomma en väl fungerande uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i den kommunala verksamheten. En slutsats gruppen dragit är att bristen på relevanta kvalitetsmått inom flera verksamheter är påfallande. Arbetsgruppen har också utarbetat en metod att ur befintlig statistik om enskilda kommuner, väga samman uppgifter om prestationer och kostnader i de prioriterade verksamheterna, skola och omsorg. Resultatet av detta presenteras i regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97). pågår flera projekt för att utveckla mål- och resultatstyrningen inom offentlig sektor. I arbetet med att utveckla uppföljningen av den kommunala sektorn ingår bl.a. att vidareutveckla och förtydliga befintliga nationella mål för skola, vård och omsorg och förbättra det statistiska underlaget för att tydligare kunna följa måluppfyllelsen. har arbetet bl.a. visat att det i vissa fall kan finnas otydligheter om huruvida det är effektmål angivna i lag eller i proposition som är styrande för verksamheten i kommuner och landsting. Regeringen avser att kontinuerligt presentera resultatet av det fortsatta arbetet i kommande års skrivelser om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Utvecklad uppföljning av kommuner och landsting Uppföljningen av den kommunala verksamheten har blivit bättre. Det finns ett ökat behov av en samlad rapportering om utvecklingen i kommunsektorn, inte bara hos utan även hos regeringen, hos allmänheten och inte minst kommuner och landsting själva. Uppföljningen och utvärderingen av den kommunala verksamheten ligger bl.a. till grund för statsmakternas beslut om såväl dimensioneringen av resurser till kommuner och landsting som för ställningstaganden till de ramar och regler som i övrigt styr verksamheten. Bristande kvalitet i underlaget kan leda till en felaktig beskrivning av förhållandena och risken finns att bedömningar och beslut därför inte blir tillräckligt underbyggda. Mot den bakgrunden vill regeringen förespråka en ökad satsning på bredare studier av resursutnyttjande och effektivitet i de system som avser kommunala kärnverksamheter. I detta sammanhang kan som ett exempel på ett kvalitativt välutvecklat underlag nämnas granskning av hälso- och sjukvården som genomfördes under inledningen av . Det är också angeläget att utveckla mått som beskriver kvalitet och måluppfyllelse främst i de prioriterade verksamheterna för att kunna göra en bättre bedömning av tillståndet i den kommunala sektorn. Det är även av stor vikt att både landsting och kommuner samt regeringen snabbt uppmärksammas på eventuella kvalitetsbrister i den kommunala kärnverksamheten. Utveckling av en databas förbättrar produktivitet och effektivitet i kommuner och landsting Enligt regeringens bedömning behövs ett komplement till nuvarande uppföljning som ska underlätta och förbättra både kommunernas, landstingens och statens samlade uppföljning av verksamhet och ekonomi. Om kommunerna och landstingen har tillgång till jämförande statistik av tillförlitlig kvalitet bör detta kunna bli ett medel för dem själva att initiera åtgärder som leder till att verksamheten bedrivs effektivare. Det ligger således ett nationellt intresse i att kommuner och landsting jämför sig med varandra så att det leder till att det samhällsekonomiska utrymmet används på ett mer effektivt sätt. En uppföljning som baseras på aktiva jämförelser inom kommunsektorn bör också kunna stödja de statliga sektorsmyndigheternas arbete med utvärdering av verksamheten i sin sektor. För att skapa förutsättningar för en bättre samlad uppföljning och aktiva jämförelser bör en databas successivt byggas upp. En sådan databas kommer enligt regeringens bedömning att ställa krav på ett förbättrat samarbete mellan statistikansvariga myndigheter, enskilda kommuner och landsting samt och . I en första fas genomförs en projektverksamhet för att utveckla en provdatabas för kommunerna och deras verksamheter inom skola och omsorg. Arbetet med en provdatabas kommer att bedrivas i nära samarbete med företrädare för kommuner, berörda statliga myndigheter och . Ett antal kommuner kommer att beredas möjlighet att aktivt delta i och bidra till utvecklingen av underlaget för uppföljning. Arbetet bör primärt utgå från ett sektorsövergripande perspektiv så att en samlad uppföljning av de prioriterade verksamheterna möjliggörs. En viktig del i projektverksamheten är att försöka hitta gemensamma mått som beskriver kvalitet och måluppfyllelse i verksamheterna. En viktig förutsättning för ett bra resultat av projektet är att de kommuner som engageras kan bidra med kunskap om och erfarenheter av uppföljning av de prioriterade verksamheterna. Resultatet av arbetet bör kunna föreligga senast . 9.5.2 Systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting Regeringen aviserade i budgetpropositionen för att en översyn av det särskilda systemet för ersättning för viss mervärdesskatt skulle göras. tillsattes en särskild utredare (dir. 1998:10) med uppgift att analysera olika frågor inom systemet. Utredningen har lämnat ett delbetänkande till . I det följande redovisas i korthet utredningens resultat från det första delbetänkandet. Utredningen har särskilt analyserat den ökade omslutningen på landstingssidan , då den relativa ökningen varit störst. Utredningen kan sammanlagt förklara ca av den totala ökningen om ca . Den största enskilda förklaringen är att utbetalningarna avseende mervärdesskatt på investeringar ökade med ca . Andra förklaringar är att landstingen har tagit över kostnadsansvaret för läkemedel samt visst kostnadsansvar för förbrukningsartiklar i samband med inkontinens. Detta innebär att utbetalningarna från systemet ökar med ca . Landstingen har dock erhållit kompensation för dessa ökade utgifter för mervärdesskatt genom höjda statsbidrag. Ytterligare en förklaring är att landstingskontot till följd av huvudmannaskapsförändringar har belastats med utbetalningar som normalt sett hade skett från kommunkontot. Med anledning av detta skall efter överenskommelse mellan och ca föras från kommunkontot till landstingskontot. Över tiden har kommuner och landsting fått täcka den ökade omslutningen genom höjda avgifter till systemet. I propositionen 1995/96:64 Vissa kommunalekonomiska frågor angav dock regeringen att det inte stod i överensstämmelse med ambitionerna att få bättre kontroll över statsfinanserna att behålla den ordning som gällde , dvs. att staten finansierade systemet. Utredaren skall lämna en slutredovisning av sitt arbete. En av de frågor som skall analyseras är hur väl systemet uppfyller sitt egentliga syfte, dvs. att skapa konkurrensneutralitet vid kommuners och landstings val mellan att utföra verksamhet i egen regi eller upphandla verksamheten från en näringsidkare, och om det finns alternativa sätt att åstadkomma konkurrensneutralitet. 10 Revision av EU-medel 10 Revision av EU-medel Regeringen skall informera om hur regeringen agerar med anledning av Euro- peiska revisionsrättens rapporter (prop. 1994/95:40, rskr. FiU 94/95:67). Regeringen lämnar härmed en sådan redovisning. Revisionsrätten svarar för den externa revisionen inom EU och avger en årsrapport i vilken rätten redovisar sina iakttagelser från sin granskning av hur EU- budgeten genomförts. I årsrapporten lämnas också den s.k. revisionsförklaringen om huruvida redovisningen varit rättvisande och om de underliggande transaktionerna varit lagliga och korrekta. Revisionsrätten kan också närhelst avge s.k. särskilda rapporter. Nytt för var att rätten fattat ett strategiskt beslut om att redovisa en större del av sina granskningar för att därigenom kunna fördjupa iakttagelserna jämfört med de redovisningar som lämnas i års- rapporten. Detta möjliggör också för Europeiska unionens råd (rådet) och (parlamentet) att snabbare kunna ta del av rättens iakttagelser eftersom årsrapporten ej behöver avvaktas. Denna nya strategi ledde till en stor ökning i antalet specialrapporter som presenterades , från åtta rapporter till 1998. Årsrapporten innehåller iakttagelser rörande finansiell förvaltning inom de olika sektorer som finansierar eller finansieras av EU-budgeten. De presenterade iakttagelserna är inte heltäckande för hela budgeten utan avser resultatet av olika granskningar inom respektive sektor. Nytt är att rätten har indelat sina iakttagelser efter EU-budgetens olika utgiftskategorier. Årsrapporten innehåller även, under respektive utgiftskategori, sammanfattningar av de viktigaste iakttagelserna i specialrapporterna. Årsrapporten och specialrapporterna skall, vid sidan av Europeiska kommissionens (kommis- sionen) ekonomiska redovisning mot budgeten, utgöra underlaget för rådets rekommendation till om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen beträffande genomförandet av budgeten (art. 206 i fördraget). Parlamentet kan sedan inför sitt beslut om ansvarsfrihet, till skillnad från rådet, också beakta annat underlag än vad revisionsrätten tagit upp i sina rapporter. Av fördraget följer nämligen att parlamentet också kan begära ytterligare redogörelser från kommissionen om hur utgifterna verkställts och hur det finansiella kontrollsystemet fungerar. Kommissionen har också en uttalad skyldighet att tillmötesgå parlamentets önskemål genom att överlämna alla nödvändiga uppgifter. Rådets sakberedning av årsrapporten med revisionsförklaringen samt särskilda rapporter avseende beviljande av ansvarsfrihet sker i rådets budgetkommitté och beslutas slutligen av Ekonomi- och finansministerrådet (Ekofin- rådet). behandlades rekommendationen till parlamentet med tillhörande slutsatser i . har ännu ej tagit ställning till rådets rekommendation och det är oklart när så kommer att ske. Ställningstagandet påverkas såvitt kan bedömas av hur parlamentet bedömer att ansvarsfrihetsprövningen skall hanteras i ljuset av att man inte beviljat ansvarsfrihet och inte heller slutligt tagit ställning till hur det ärendet skall avslutas. En annan påverkansfaktor är den oberoende expertgrupp som tillsattes av parlamentet i samråd med kommissionen i samband med parlamentets misstroendeomröstning . Expertgruppens första rapport om hantering av interna oegentligheter inom kommissionen presenterades (efter Ekonomi- och finansministerrådets beslut om rekommendation om ansvarsfrihet). Den kom att leda till att samtliga kommissionsledamöter avgick dagen därpå, . Ytterligare en rapport från expertgruppen väntas som skall handla om hur förvaltningen inom kommissionen har skötts mer i detalj. Regeringen redovisar i föreliggande proposition de viktigaste iakttagelserna i revisionsrättens rapporter, vilka alltså är de som, enligt fördraget, skall ligga till grund för rådets rekommendation i ansvarsfrihetsprövningen. Vidare redovisas hur regeringen agerat vid behandlingen av revisionsrättens rapporter och regeringens bedömning av iakttagelserna som berör . 10.2 Utgångspunkter för agerande rörande revisionsrättens iakttagelser En effektiv och korrekt användning av gemenskapsmedlen är en prioriterad fråga för i EU-samarbetet. Det är av avgörande vikt för legitimiteten i EU:s verksamhet att medlen går till rätt ändamål och inte slösas bort - av EU:s institutioner eller på nationell nivå i EU:s medlems-stater eller i tredje land - på grund av bristande administration och kontroll. Revisionsrätten har därför en viktig roll att fylla genom sina granskningar av den EU-finansierade verksamheten, och regeringen lägger stor vikt vid rättens iakt-tagelser och hur kommissionen tar till sig dessa. Eftersom av EU:s medel admini-streras på nationell nivå är det också avgörande att medlemsstaterna tar till sig de brister som rätten upptäckt i sina granskningar på plats i medlemsstaterna. 10.3 Iakttagelser i rapporterna presenterade samt svenskt agerande i rådet Revisionsrättens iakttagelser i årsrapporten publicerades i Europeiska gemenskapernas officiella tidning 98/C 349/01. Sammanfattningar av årets specialrapporter samt en förteckning över dessa lämnas i årsrapporten. Revisionsrätten har även publicerat ett informationsmeddelande som ger en översiktlig information om innehållet i rapporten. De brister i redovisning och förvaltning som redovisas återfinns även i årsrapporten , även om åtgärder har vidtagits från såväl kommissionens som medlemsstaternas sida för att förbättra läget. Regeringen avstår från att göra en närmare beskrivning av iakttagelserna då dessa finns väl beskrivna i de refererade källorna. Sammanfattningsvis kan dock sägas att de främsta problemen som revisionsrätten pekar på är följande. Det saknas tydliga mål för verksamheten vilket försvårar och minskar värdet av uppföljning och utvärdering. Den finansiella kontrollen i kommissionen men särskilt i medlemsstaterna behöver utvecklas, bl.a. vad gäller riskanalys. Även tillämpningen av sanktioner vid oegentligheter måste utvecklas. Här efterlyses klarare riktlinjer och regler för förbättrat genomförande. Revisionsrätten pekar även på områden inom vilka onödigt stora bidrag utgår, t.ex. för durum-vete och olika exportbidrag. En ny fråga revisionsrätten tar upp är att flerårsprogram hanteras stelbent i budgetarbetet genom att det endast i mycket liten utsträckning tas hänsyn till faktisk effektivitet och absorbtionsförmåga. Genom- gående för de flesta sektorerna, inte minst vad gäller intern och extern politik, är också avsaknad av ett väl utvecklat samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Några av specialrapporterna är inte knutna till specifika inkomst- och utgiftsområden varför de inte återges i årsrapporten. Rätten har härvidlag avgivit en rapport om gemenskapens bedrägeribekämpning, särskilt kommissionens bedrägeribekämpningsenhet UCLAF. Här kritiseras främst bristande utnyttjande och analys av insamlade data, för hög andel temporär personal och behov av tydligare ansvar i fråga om ansvaret för utredning av interna oegentligheter och bedrägerier. I en annan rapport följer revisionsrätten upp fusket inom Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) vad gäller ledamöternas reseersättningar. Revisionsrätten konstaterar att kommittén endast i ringa omfattning återkrävt felaktigt utbetalade belopp och rekommenderar att kommittén går vidare för att driva in så mycket som möjligt av dessa belopp. Rätten bedömer dock de åtgärder som kommittén vidtagit för att undvika att detta återigen sker verkar adekvata, även om ytterligare åtgärder borde vidtas. I revisionsförklaringen avstår revisionsrätten även detta år från att avge en positiv förklaring vad gäller lagligheten och korrektheten i de underliggande transaktionerna vad gäller utbetalningar av anslagsmedel. En sådan kan dock lämnas för budgetåtagandena på EU- budgetens utgiftssida, för betalningarna på inkomstsidan liksom för redovisningen mot budgeten. Utöver dessa rapporter beaktas i ansvarsfrihetsprövningen rapporterna som rätten avgivit avseende den ekonomiska förvaltningen under vid Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor (Dublinfonden) och vid Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning. Kommissionen har i sitt svar på iakttagelserna reagerat positivt på många av rättens påpekanden. Den medger ofta behov av åtgärder och redovisar vilka åtgärder man avser att vidta. Detta har dock inte hindrat rådet från att begära en lång rad åtgärder från kommissio-nen för förbättrad styrning och kontroll inom de olika sektorerna. Ekonomi- och finansminister-rådet beslutade enhälligt att, på grundval av innehållet i revisonsrättens rapporter och under förutsättning att kommissionen vidtar de åtgärder som rådet begär av kommissionen, rekommendera att bevilja kommissionen ansvarsfrihet. Rådets beslut rörande förslag till rekommendationer stämmer väl överens med den svenska uppfattningen. Innehållet i revisionsrättens rapporter, som enligt fördraget är det som rådets prövning skall grundas på, ger i sig inte grund för att inte bevilja ansvarsfrihet. Detta förhållande betyder inte på något sätt att de brister som revisionsrätten pekar på negligeras. Tvärtom fäster regeringen mycket stor vikt vid rättens iakttagelser och har aktivt verkat för att dessa tas upp i rådets rekommendationer med långtgående krav på åtgärder från kommissionen och i förekommande fall medlemsstaterna. Det är i sammanhanget betryggande att revisionsrätten i rådet uttalat att dessa rekommendationer tar upp rättens iakttagelser på ett mycket bra sätt. Det ankommer på kommissionen att vidta erforderliga åtgärder. Det bör slutligen noteras att rådets beslut att på grundval av revisionsrättens rapporter rekom- mendera parlamentet att bevilja ansvarsfrihet inte kan tolkas som att rådet därmed tagit ställning till expertkommitténs slutsatser om kommissionens bristande förmåga att hantera kommissionsinterna oegentligheter. Det kan inte heller tolkas som att regeringen anser att kritiken i kommitténs rapport (vilken för övrigt publicerades efter rådets beslut om rekommendationen) inte är mycket grav. Regeringens åsikt är istället att kommissionens beslut att avgå var den logiska följden av den skarpa kritik som riktades mot kommissionen . 10.4 Bedömning av iakttagelser som rör i årsrapporten (avseende genomförandet av budget) omfattas samtliga medlemsstater, i enlighet med ett beslut av , av en skyldighet att redovisa vilka åtgärder som vidtagits mot brister revisionsrätten uppdagat och som är direkt hänförliga till medlemsstaten i fråga. I årsrapporten som avsåg 1996 omnämndes uttryckligen i tre fall. Regeringen redovisade därför till kommissionen och i föregående års redogörelse till sin bedömning av dessa fall och vilka åtgärder som i förekommande fall vidtagits. Årets redogörelse måste med nödvändighet bli annorlunda då revisionsrätten för , med något enstaka undantag, avstått från att redovisa i vilken eller vilka medlemsstater iakttagelserna har gjorts. Kommissionen har i denna situation bett kommentera revisionsrättens mer generella bedömningar som antas kunna ha bäring även på svenska förhållanden. Mot denna bakgrund blev årets redogörelse väsentligt mer generell än föregående års. I det följande lämnas en sammanfattning av regeringens bedömning och vidtagna åtgärder. Egna medel Revisionsrätten konstaterar bl.a. att medlemsstaterna ofta är sena att tillhandahålla medlen och att förluster uppstår på grund av att fordringar preskriberats . Vidare återstår betydande arbete för att säkerställa att ändamålsenliga, effektiva och enhetliga riskanalyssystem används i samtliga medlemsstater. Rätten kritiserar också att det gamla nationalräkenskapssystemet ENS 79 används som grund för att beräkna medlemsstaternas BNI-baserade avgift, och inte den nya standarden ENS 95. Några betydande förseningar finns inte i de svenska inleveranserna. Det pågår dock en översyn av rutinerna och eventuella brister kommer att åtgärdas. Vad gäller riskanalys inom tullarbetet avser kritiken inte eftersom redan är bland de ledande länderna i i och med införandet av ett datoriserat riskanalyssystem. Skälet till att rådet inte tillämpar ENS 95 för beräkning av BNI-avgiften är att det skulle innebära en oavsiktlig men automatisk höjning av det nominella värdet på egna medelstaket (1,av EU:s samlade BNI) vilket i sin tur skulle kunna leda till en ökning av medlemsstaternas avgifter. Det är inte heller självklart att den nya standarden skulle medföra ett bättre avgiftsunderlag. Rådet beslutade därför med svenskt stöd att ta ställning till tillämpning av den nya nationalräkenskapsstandarden vid nästa revidering av det s.k. egna medelsbeslutet. Den gemensamma jordbrukspolitiken Revisionsrätten påpekar att kontrollen av de förskott, som betalas till medlemsstaterna, måste ske hos dessa eftersom underlagen finns där. Dessutom noteras att 13 medlemsstater inte överför nödvändiga uppgifter elektroniskt, vilket medför att dessa data måste registreras manuellt. Rätten konstaterar också att betydande utrymme finns för utveckling av riskanalys i arbetet med kontroll av exportbidrag. Det bör noteras att berörd förordning än så länge anger att rekvisition av förskott måste skickas via fax till kommissionen. hoppas dock på att rekvisitionerna skall kunna sändas elektroniskt. Så länge sänds enbart den månatliga utfallsredovisningen elektroniskt. I fråga om riskanalys delar till fullo revisionsrättens syn, där en ökad tillämpning som komplement till stickprovsvisa efterkontroller borde leda till mer målinriktade kontroller med ökad effektivitet som följd. och har tillsammans redan utvecklat ett gemensamt riskanalyssystem för fysiska kontroller i detta syfte vilket accepterats av kommissionen. Strukturella åtgärder Revisionsrätten lyfter fram flera generella iakt- tagelser, där flera redan beaktats av kommissionen inom ramen för Agenda 2000. Det gäller bl.a. behovet av att minska antalet strukturfondsprogram, att åtgärda utdragna revideringar av program, samt att införa harmoniserade kontrollmetoder och finansiella sanktioner riktade mot medlemsstater som inte vidtar åtgärder mot oegentligheter. Revisionsrätten efterlyser ökat samarbete mellan kommissionens finanskontroll och de nationella internrevisorerna. Rätten kritiserar också bl.a. bristen på tydliga urvalskriterier i programmen samt konstaterar stora förseningar i genomförandet. Avslutningsvis konstaterar revisionsrätten att det finns stora risker för att en rad medlemsstater inte kommer klara av att uppfylla additionalitetskravet. har givit aktivt stöd till kommissionens arbete inom ramen för programmet 2000, vilket rymt ett antal åtgärder för förbättrad styrning och kontroll av strukturfonderna och som med svenskt stöd tas in i reglerna för nästa strukturfondsperiod. Samarbetet mellan de svenska internrevisorerna och kommissionens finanskontroll har institutionaliserats genom samarbetsavtal. När det gäller frågan om urvals-kriterier innehåller samtliga svenska programplaneringsdokument urvalskriterier vilka godkänts av kommissionen. I vissa fall är emellertid dessa kriterier otydliga, vilket i huvudsak får hänföras till att detta för vår del är den första programperioden.