prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — Hanteringen av tillstånd avseende alkoholdrycker respektive teknisk sprit läggs samman organisatoriskt. Nuvarande tillståndsgivning förenklas, i första hand genom samord- ning med skattemyndighetens prövning i kombination med ökad kommunalisering. Organisations- och projektbidrag fördelas av färre aktörer. De skall vara reguljära myndigheter. Länsstyrelsernas befogenheter vidgas. Ansvaret för breda informationssatsningar läggs på myndighetsnivå varvid frivilligorganisationer m.fl. i större utsträckning bör svara för utformning och genomförande. Utvärdering skall ske rutinmässigt. Övergripande tillsyn av droghantering samlas hos en myndighet. Till förs övergripande tillsyn för all missbrukarvård. Arbetet med att samordna alkoholstatistiken fortsätter och utvidgas till övriga droger. Möjligheterna att samutnyttja myndigheternas data- baser prioriteras i detta arbete. Styrningen av FoU verksamheten skärps genom gemensamma prio- riteringsgrunder och en förstärkt samordningsroll för Socialveten- skapliga forskningsrådet. En resursanalys visar att den berörda verksamheten kostar staten ca varav ca 150 miljoner går till organisations- och projektstöd. Inkomsterna, främst alkoholskatten, inbringar statskassan ungefär 10,5 miljarder. De många aktörerna medför att finansieringsvägarna blir komplicerade och svåra att överblicka för både finansiärer och mottagare. En reviderad anslagsstruktur behövs. Avgiftstäckningen för att administrera alkohollagstiftningen väntas minska till vilket ökar kraven på att nuvarande till- stånds- och tillsynssystem reformeras. En samverkansanalys visar ett omfattande samarbete med breda nätverk mellan undersökningsmyndigheterna och andra aktörer på AN området. Detta kan ses som en naturlig följd av att AN arbetet engagerar stora delar av samhället vilket i sin tur ger anledning tro att samarbetet förstär- ker resultatet av insatserna. På några punkter signalerar förhållandena att det finns problem och brister. Delar av det operativa samordningsarbetet har lyfts upp i regerings- kansliet. synes ha svårigheter att ta tag i sin nya roll som sam- ordnare av den statliga AN politikens genomförande i länet. FoU verksamheten är spridd på många myndigheter men samord- ningsmekanismerna dem emellan kan utvecklas mer. Ett växande internationellt samarbete kan väntas ställa ökade krav på såväl regeringskansli som myndigheter. Omvärldens syn på undersökningsmyndigheternas verksamhet bekräftar i flera avseenden att det finns ett behov av samordning. Synpunkter har hämtats från kommuner, landsting, ideella organisationer, branschorgan samt vissa statliga myndigheter med viktiga uppgifter på AN området. Några gemensamma synpunkter kan urskiljas. Det finns för många aktörer på central nivå men det berör inte omvärlden så mycket. Länsstyrelserna framstår som den naturliga kontaktpunkten mellan centrala respektive lokala/regionala myndigheter och organ. Informationsflödet uppifrån kommer från många håll, är svårtillgäng- ligt och kan inte tillgodogöras fullt ut på fältet. Fördelningen av statliga medel är så splittrad att det är svårt för aktö- rerna att få överblick och framförhållning för sin planering. Uppgiftsinhämtandet från central nivå kräver tid och bör kunna sam- ordnas bättre. Datakvalitén är f.n. låg. De ideella organisationerna vill utnyttjas effektivare. Vad gäller de övriga nordiska ländernas sätt att organisera AN verksamheten är det svårt att hitta en gemensam modell. Ansvaret är även där mer eller mindre splittrat men vissa för- hållanden kan vara av intresse inför en ändring av organisationen i . Det norska har förelagts en nationell strategi med åtgärdsplan för minskat bruk av droger. Särskilda organ delvis politiskt sammansatta har knutits till den politiska nivån i och . En liknande ordning föreslås i . Uppgifterna är av rådgivande karaktär men i sker även fördelningen av medel till förebyggande åtgärder på högsta nivå. En samordnad myndighetsstruktur för AN verksamhet är genom Rusmiddeldirektoratet mest utvecklad i . har samlat stabsuppgifter kring resultatanalys och kunskapsförsörjning hos en myndighet (STAKES) samt tillstånds- och tillsyn hos en annan (Produkttillsynscentralen). Tillståndsprövning är i förekommande fall fördelad mellan central respektive regional/lokal nivå efter liknande principer som i . I ger tull- och skattemyndigheten tillstånd till import och till- verkning. Tillståndsprövningen avseende alkoholdrycker respektive teknisk sprit är organisatoriskt samordnad i och . Missbrukarvården åligger i landstingen (slutenvård) respektive kommunerna (öppenvård). Liknande principer gäller också i . bedriver sin missbrukarvård främst på lokal nivå och hos fri- villiga organisationer. Slutenvård förordnas i mycket begränsad omfattning. Organisatoriska problem är inte enda orsaken till dagens svårig- heter att styra AN verksamheten. Utan tvekan finns det struk- turproblem. Förhållandet mellan vissa organ inom och myndig- heterna är oklar (ad hoc kratiproblemet). Antalet centrala myndigheter på alkohol- och narkotikaområdet har mer än fördubblats talet. roll som samordnare av den statliga alkohol- och nar- kotikapolitiken är otydlig. Fördelningen av medel till organisationer och projekt är organisato- riskt splittrad, resultatstyrningen är svag. Mot bakgrund av föreliggande problem och vissa allmänna utgångspunkter som att ompröva statens engagemang respektive att decentralisera uppgifter till lokal/regional nivå, kan tre prin- cipiellt olika huvudalternativ för ny myndighetsstruktur urskil- jas. "Fusionsmodellen" knyter an till den norska lösningen där i princip alla centrala alkohol- och narkotikafunktioner förs samman i en myn- dighet. "Stabsmyndighetsmodellen" samlar uppgifter som hänger nära sam- man med regeringens ledning, styrning, utveckling och utvärdering hos en myndighet medan operativa förvaltningsuppgifter avskiljs. Vad gäller tillståndsverksamheten diskuteras en decentralisering till vissa länsstyrelser alternativt en samordning av alkoholpolitisk och fiskal prövning i kombination med en förenkling och viss kommunalisering av prövningen. "Samverkansmodellen" bygger på att ansvars- och uppgiftsfördel- ningen mellan undersökningsmyndigheterna förtydligas. Den befint- liga myndighetsstrukturen ändras i princip inte. I samtliga alternativ förutsätts att tillståndsärenden rörande alko- holdrycker och teknisk sprit hålls samman och att roll stärks. I övrigt diskuteras olika alternativ att placera in de nya uppgifts- kombinationerna hos befintliga myndigheter respektive hos en nyinrättad myndighet. Konsekvenserna av de olika alternativen belyses med avseende på de aktuella problemen, folkhälsoarbetet i övrigt samt vissa allmänna organi- satoriska principer. Statskontoret stannar vid att förorda att ett fortsatt organisa- tionsarbete inriktas mot en ny, central stabsmyndighet för led- ning, utveckling och utvärdering av den statliga AN verksam- heten. Vad gäller tillståndsgivningen bör i första hand en sam- ordning med skattemyndigheternas och kommunernas motsva- rande verksamhet övervägas. De ekonomiska effekterna av en sådan lösning skulle för statens del kunna innebära en årlig besparing i storleksordningen . Den kan realiseras först om . En förutsättning är att skattemyndigheternas och kommunernas hand- läggning avgiftsfinansieras efter ungefär samma principer som . Även för de sökande skulle vissa positiva, ekonomiska effekter kunna påräknas genom enklare förfaranden för tillståndsgivning och upp- giftslämnande. Sammanfattning av delbetänkandet (SOU 1998:156) Alkoholpolitikens medel - införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl Alkohollagen (1994:1738) tillkom under stark tidspress och var till stora delar en anpassning till de krav som följde av anslutning till EU. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till kritik och synpunkter som framförts till regeringen från olika myndigheter, organisationer m.m. till- kallades en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen. I uppdraget ingick dessutom att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkohol- haltiga preparat. Utredningen, som har antagit namnet Alkoholutred- ningen, skulle enligt direktiven redovisa uppdraget . Mot bakgrund av bl.a. EG domstolens dom i målet riktade Europeiska kommissionen i en formell underrättelse daterad kritik mot vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen som gäller ansökan om och innehav av partihandelstillstånd. Kommissionen kritiserade också kravet på att restauranger inte får importera sprit- drycker, vin och starköl utan att ha både ett serveringstillstånd och ett tillverknings- eller partihandelstillstånd. Dessutom kritiserades avsakna- den av möjlighet att sända nämnda slag av drycker som gåva från ett annat EU land till en mottagare i . Med anledning av den for- mella underrättelsen utfärdade regeringen tilläggsdirektiv till utredaren att med förtur se över reglerna om och villkoren kring den yrkesmässiga importen av nämnda drycker. Vidare skulle utredas frågan om distans- försäljning av sådana drycker till från andra länder skulle tillåtas och hur den i så fall skulle hanteras. Även frågan om hur gåvoförsändel- ser av sådana drycker från andra länder skulle hanteras och eventuellt beskattas ingick i uppdraget. Med anledning av tilläggsdirektiven har tiden för genomförandet av utredningens övriga uppdrag förlängts till . Utgångspunkter och ledande principer bedriver en restriktiv alkoholpolitik för att begränsa alkoholens skadeverkningar. Bakom denna politik finns insik- ten att överkonsumtion och missbruk av alkohol utgör ett av våra stora folkhälsoproblem. talet har en mängd olika förändringar skett i som rör alkoholpolitikens område. En ny alkohollag har trätt i kraft. Import-, export-, tillverknings- och parti- handelsmonopolen har avvecklats. har fått en växande kon- kurrensutsatt alkoholnäring. Nya statliga myndigheter har inrättats och en överflyttning av verksamheter och beslut har skett från stat till kommun. Parallellt med denna utveckling har inom många områden en ökad inter- nationalisering skett. Bruket av alkohol är i , liksom i många andra europeiska länder, en del av kulturmönstret. Alla dessa föränd- ringar och inte minst det svenska EU medlemskapet har i grunden påver- kat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för alla aktö- rer inom alkoholområdet. Sociala hänsyn har präglat den svenska alkohollagstift- ningen och skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom alkohol- politiken. All försäljning av alkoholdrycker till konsument skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av EG domstolen befunnits vara förenligt med EG rättens regler om fri rörlighet för varor. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är fortfarande detaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Den nya situationen gör det dock nödvändigt att dels med olika metoder försöka bibehålla detaljhandelsmonopolets och prisinstru- mentets effektivitet, dels söka nya metoder för det förebyggande arbetet. Samhällets insatser behöver framför allt samordnas och effektiviseras bättre än . Resurserna måste också satsas där det största behovet finns. som man försvarar grundläggande element i alko- holpolitik måste man inse att förutsättningarna har förändrats. Priorite- ringar måste göras till de områden där insatserna ger störst effekt. Alla restriktioner är inte lika viktiga. En uttalad politisk strävan är att hålla fast vid de mest verkningsfulla alkoholpolitiska medlen så länge de har effekt och ta bort sådana restriktioner som bedöms ha mindre alkohol- politisk betydelse. Inget tyder på att avskaffandet av import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen har påverkat totalkonsumtionen i . Till- verkare, importörer och partihandlare får endast sälja till Systembolaget eller den som har serveringstillstånd. I detta led förekommer i princip ingen kontakt med konsumenterna. Alkoholpolitiska kontrollrestriktioner i detta led fyller därför knappast någon funktion. De medför i många stycken en onödig dubbelkontroll från samhällets sida samt administra- tion och kostnader för näringsidkarna. Utredningen har av dessa skäl funnit att de särskilda partihandelstillstånden för spritdrycker, vin och starköl nu bör kunna avskaffas. Detta förutsätter självfallet att samhällets övriga kontroll i detta led fungerar effektivt, dvs. skattemyndighetens, tullens och polisens verksamhet för att driva in skatter och avgifter samt ingripa mot eventuella lagöverträdelser. Enligt utredningens mening är det rimligt att tyngdpunkten i den rent alkoholpolitiska kontrollen mera tydligt läggs vid ledet närmast konsumenten, dvs. detaljhandel och serve- ring. Det är också där som behovet av skydd för ungdomen är särskilt framträdande. Utredningen framhåller att de förslag som läggs fram syftar till att med bibehållande av målsättningarna för den svenska alkoholpolitiken åstadkomma en hållbar lösning på de EG rättsliga problem som vissa delar i vårt nuvarande regelsystem ger upphov till. Överväganden och förslag Utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 8. De sam- manfattas här under fyra rubriker. Yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl Partihandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av den som har meddelats tillstånd (partihandelstillstånd). Av alkohollagen framgår också att ett partihandelstillstånd ger rätt att importera, exportera och att sälja de drycker som omfattas av tillståndet till andra partihand- lare, innehavare av serveringstillstånd eller inköpstillstånd samt till detaljhandelsmonopolet. Partihandelstillstånd meddelas av Alkohol- inspektionen, som tar ut ansöknings- och tillsynsavgifter av partihand- larna. Förutom tillstånd från Alkoholinspektionen krävs att man måste uppfylla de krav som anges i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Denna lag bygger i sin tur på de gemenskapsrättsliga reglerna i rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor; det s.k. cirkulationsdirektivet. Den kommersiella handeln med spritdrycker, vin och starköl i följer ett visst mönster där varje aktörs handlingsutrymme är strikt reg- lerat. För att slutligen nå konsumentledet måste varorna antingen serveras av någon som har serveringstillstånd eller säljas av detaljhandelsmono- polet. Om en partihandlare säljer spritdrycker, vin och starköl till andra än Systembolaget eller restauranger med serveringstillstånd är detta ett brott som skall beivras av åklagare och polismyndigheter. En person eller ett företag som vill bedriva yrkesmässig införsel av obeskattade alkoholvaror bestående av spritdrycker, vin eller starköl måste godkännas både av Alkoholinspektionen och skattemyndigheten. I båda fallen sker en viss prövning av sökanden och, i förekommade fall, lagerlokaler/skatteupplag m.m. Detta gäller också för den som har serve- ringstillstånd och som själv vill importera nämnda slag av drycker. Ett partihandelstillstånd eller ett godkännande av skattemyndigheten kan återkallas av Alkoholinspektionen respektive skattemyndigheten. De olika kontrollsystemen kan i viss mån samverka och förstärka varandra, men utredningen ifrågasätter om denna dubblering av kontrollsystem för partihandelsledet verkligen kan motiveras från strikt alkoholpolitisk syn- punkt. Utredningen föreslår att de särskilda partihandelstillstånden avskaffas och i alkohollagen ersätts med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. En automatisk rätt att bedriva partihandel med (och import av) spritdrycker, vin och starköl införs därmed för dem som har godkänts av skattemyndigheten som upplagshavare eller registrerad varumottagare enligt bestämmelserna i lagen om alkoholskatt. Därutöver ges landets ca 8 700 restauranger med stadigvarande tillstånd för alkoholservering till allmänheten rätt att importera sådana drycker för servering i den egna rörelsen. En annan förändring är att Systembolaget föreslås få rätt att själv ombesörja den s.k. privatimporten, dvs. importera spritdrycker, vin och starköl från producenter som inte har representant i i samband med beställningar från privatkunder. Utredningen anser dock inte att Systembolaget kan ges egen importrätt fullt ut med hänsyn till de pro- blem som ett sådant system kan medföra från främst konkurrensrättslig synpunkt. Bolaget måste alltså även fortsättningsvis inhandla sina alko- holvaror från någon som enligt alkohollagen har rätt att bedriva parti- handel med spritdrycker, vin och starköl. Distansförsäljning Med distansförsäljning enligt EG:s terminologi avses försändelse från ett land till ett annat land inom EU och att försäljningen sker till privat- person för konsumtion. Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl är inte tillåten i . Anledningen till detta är att försälj- ning av sådana drycker till privatperson för konsumtion endast får bedri- vas av Systembolaget och av den som har meddelats serveringstillstånd. Någon annan form av försäljning för konsumtion är inte tillåten enligt svensk lag. Utredningen har ställt sig frågan om en direktförsäljning till slutkon- sument kan förenas med det svenska detaljhandelsmonopolet, utan att avsikten med monopolet urholkas. På goda grunder kan antas att om distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl skulle tillåtas kommer denna försäljning att bli mycket omfattande, bl.a. genom att företag som specialiserar sig på distansförsäljning kommer att bearbeta den svenska marknaden. Denna försäljningsform skulle mycket väl kunna utvecklas till att bli ett realistiskt alternativ till inköp på Systembolaget. Detta skulle skapa betydande svårigheter med ålderskontroll, skatte- uttag, postorderförsäljning inom landet m.m. Vidare skulle en ny kanal för legal försäljning av spritdrycker, vin och starköl öppnas vid sidan av detaljhandelsmonopolet och restaurangernas servering. Detta skulle undergräva den alkoholpolitiska regleringen och göra det svårt att upprätthålla detaljhandelsmonopolet, vilket starkt slagit vakt om. Utredningen anser därför att distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till från andra länder inte kan tillåtas. Gåvoförsändelser Att föra in spritdrycker, vin eller starköl genom gåvoförsändelse från ett annat land till mottagare i är som redan framgått inte tillåtet. Europeiska kommissionen har genom den formella underrättelsen uppmärksammat på kommissionens syn att denna avsaknad av möjlighet, vad gäller gåva från annat EU land, innebär att det föreligger "ett hinder för privat import av alkoholdrycker, vilket är en åtgärd vars verkan motsvarar en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG fördraget". Utredningen föreslår att införsel av spritdrycker, vin och starköl i form av gåvoförsändelse tillåts under vissa förutsättningar. Endast vad som faktiskt är eller kan anses utgöra en gåvoförsändelse skall få föras in i form av en sådan försändelse. Eftersom en försändelses verkliga status skall vara avgörande för rätten till införsel, kan det inte uteslutas att en försändelse kan komma att bedömas utgöra en gåvoförsändelse trots att den t.ex. är kvantitetsmässigt omfattande. Inte heller kan det uteslutas att en försändelse kan komma att anses vara något annat än en gåvoförsändelse, trots att det är fråga om en mycket liten kvantitet alkoholdrycker. Bedömningen av en försändelses status och ålderskontrollen av motta- garen bör göras av inom ramen för den kontroll som verket gör . Rätten till införsel i form av gåvoförsändelse skall endast gälla enstaka gåvoförsändelse från en enskild person under yrkesmässig befordran till en annan enskild person som har fyllt . Dessutom skall försändelsen vara avsedd för den enskilde mottagarens eller dennes familjs personliga bruk. Med yrkesmässig befordran avses postbefordran eller befordran på annat liknande sätt, t.ex. genom transportföretag. Utredningen anser att som en vägledande riktlinje för tullens bedöm- ning av en försändelses status borde kunna användas, såvitt avser sprit- drycker och vin, kvantiteterna en liter spritdryck och vin. För försändelser med starköl bör starköl kunna tjäna som vägledning för vad som kan presumeras vara en enstaka gåvoförsändelse. En helhetsbedömning måste dock alltid göras. Illegal alkoholhantering En allmän uppfattning i är att den storskaliga tillverkningen av hembränd sprit och den omfattande smugglingen är ett allvarligt sam- hällsproblem. Försäljningen av dessa illegala varor ger näring åt en orga- niserad brottslighet, som i nästa led förser ungdomar med billig sprit. synes inte kopplingen mellan denna välorganiserade grova brottslighet och det egna "lilla" köpet framstå som tillräckligt tydligt för att motivera ett direkt avståndstagande. Så länge som alkoholskatten är betydligt högre i än i flera andra EU länder måste vi också räkna med att många personer kommer att försöka föra in spritdrycker, vin och starköl till utan att betala svensk alkoholskatt. Utredningen föreslår som nämnts ovan att den sär- skilda tillståndsplikten för yrkesmässig import av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl avskaffas och att gåvoförsändelser med sådana drycker tillåts under vissa förutsättningar. Denna sistnämnda möjlighet kan locka vissa personer att bedriva distansförsäljning under täckmantel av gåva. Ett förbud mot distansförsäljning bör därför följas upp med någon form av straffansvar för den som bryter mot bestämmel- serna. Utredningen, som erinrar om att all försäljning utanför de lagliga kanalerna redan är straffbelagd, föreslår en kriminalisering också av mot- svarande förvärv. Detta innebär att uppsåtliga förvärv av sprit, sprit- drycker, vin och starköl från annan än Systembolaget eller den som har rätt att servera dryckerna i fortsättningen kan medföra straffansvar. För- budet träffar inte bara förvärv av hembränd sprit och förvärv genom distansförsäljning utan även förvärv genom s.k. langning av drycker som inköpts på Systembolaget samt olovliga förvärv av teknisk sprit. lagförslag 17 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 3 kap. 7 §, 4 kap. 1 3 §§ och 5 8 §§, 5 kap. 1 §, 6 kap. 5 §, 7 kap. 1 3 §§ och 18 §, 9 kap. 2 §, 10 kap. 8 § och 12 kap. 8 a § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 7 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 7 kap. 22 § och 10 kap. 7 a §, samt närmast före den nya 7 kap. 22 § en ny rubrik av föl- jande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 7 § Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte bedriva försäljning av alkoholdrycker. Den som är eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte bedriva försäljning av alkoholdrycker. 4 kap. 1 § Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har meddelats tillstånd (partihandelstillstånd). Den som har tillverkningstillstånd som avser spritdrycker, vin eller starköl skall anses ha partihan- delstillstånd i fråga om motsva- rande varor. Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare eller registre- rats som varumottagare avseende sådana varor enligt 9 § respektive 12 § lagen (1994:1564) om alko- holskatt. Utöver vad som anges i första stycket får partihandel med sprit- drycker, vin och starköl bedrivas av detaljhandelsbolaget i enlighet med vad som anges i 5 kap. 1 § tredje stycket. 2 § Spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet endast av den som har tillverknings- eller parti- handelstillstånd avseende sådana varor.