prop · GM0359 · 1999-01-01 00:00:00 — I takt med att de yttre gränshindren avvecklas riktas alltmer av den handelspolitiska uppmärksamheten på ländernas interna lagstiftning och regleringar, t.ex. konkurrensfrågor, statsstöd eller produktsäkerhet. För svensk del gäller att huvuddelen av den lagstiftning som berör gränsöverskridande handel harmoniserats i EG genom den inre marknadslagstiftningen och att det är på basis av denna som EG förhandlar i WTO. Inom Europeiska gemenskapen råder bred enighet om behovet av en omfattande förhandlingsrunda i WTO. Detaljerade positioner inom respektive förhandlingsområde har dock inte fastställts. Positionsbestämningen utgör en kontinuerlig process där arbete nu pågår för att fastställa de övergripande mål som bör ligga till grund för besluten vid årets ministerkonferens. Den eftersträvar en bred debatt i om dessa frågor. Nedanstående beskrivning av beslutade och möjliga förhandlingsområden skall ses som ett underlag för en sådan debatt. 4.1 Beslutade förhandlingsområden Att förhandlingar när det gäller jordbruk och tjänster skall inledas i WTO slogs fast redan i Uruguayrundan. Detta som en följd av att flera länder ansåg förhandlingsresultatet vara otillräckligt. Dessutom beslutades i Uruguayrundan att flera av de delavtal som ryms under WTO skall bli föremål för översyn och beslut om möjliga reformer skall fattas . Dessa frågor ryms på WTO:s s.k. inbyggda dagordning. 4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga I många länder präglas jordbruket fortfarande av nationella regleringar och stödsystem och handeln med jordbruksprodukter är ofta utsatt för restriktioner. Utgångspunkten för WTO-förhandlingarna är att marknaderna för jordbruksprodukter fungerar dåligt. Jordbruket utgör en av de viktigaste, om inte den allra viktigaste, frågan och lösningen av den kommer sannolikt att spela en stor roll för att nå en paketuppgörelse i rundan. Huvudfrågorna för den kommande jordbruksförhandlingen gäller ytterligare neddragningar av tullskydd, exportbidrag och andra former av produktionsstimulerande stödåtgärder. Dessutom kommer miljö-, konsument-, arbetsrätts-, djurskydds- och etikhänsyn att behandlas. Det gäller t.ex. handel med genmodifierade livsmedel och hormonbehandlat kött. Dessa frågor har kommit att hamna alltmer i fokus i handelspolitiken och förväntas medföra ett antal nya tvister i WTO. I detta sammanhang aktualiseras bl.a. den i grundläggande principen om att importbegränsande åtgärder skall baseras på vetenskapliga grunder samt det utrymme som den s.k. försiktighetsprincipen i WTO ger för att säkerställa konsumentintresset. Förutsättningarna för handel med hormonbehandlat kött är ett illustrativt och aktuellt exempel på en viktig fråga med såväl betydande handelspolitiska som konsumentpolitiska aspekter. värnar om efterlevnaden av gjorda handelspolitiska åtaganden och EG har också förbundit sig att respektera de tvistlösningsbeslut som följer av den rättsliga WTO-proceduren. För att säkerställa förutsättningarna för ett tillfredsställande av konsumentintresset kan olika handlingsvägar övervägas, såsom exempelvis olika former av märkningskrav och, vid behov, kompensation genom tullsänkningar. Redan i Uruguayrundan beslutades att den kommande jordbruksförhandlingen syftar till fortsatt liberalisering av den internationella jordbrukshandeln. Marknadsorienteringen av jordbrukspolitiken i de kommande förhandlingarna underlättas av det i Uruguayrundan skapade nya regelsystemet för jordbrukssektorn. Genom att bygga vidare på detta system bör förhandlingarna kunna genomföras enklare och snabbare . Förberedelsearbetet i WTO har inletts med analys och informationsutbyte. Som en del i detta arbete ingår att utvärdera effekterna av jordbruksuppgörelsen i Uruguayrundan. För ett stort antal med exportintresse är nya marknadsöppningar, dvs. lägre tullskydd, i i-länderna av helt avgörande intresse i den nya rundan. Stora jordbruksexportörsländer som , och har varit pådrivande i analysarbetet. De har huvudsakligen drivit frågor rörande export- och internstödens produktionsstimulerande och handelspåverkande effekt med syfte att avskaffa sådana stödformer. Med den genomförda omläggningen av den inhemska jordbrukspolitiken och avskaffandet av landets tidigare stödsystem har starka offensiva intressen i framtida förhandlingar. har också ifrågasatt behovet av produktionsbegränsande direktstöd som EG:s djur- och arealbidrag, vilka inte varit föremål för neddragningskrav. Denna stödform väntas spela en nyckelroll i kommande förhandlingsrunda. I sammanhanget kan nämnas att EG i Agenda föreslår en omläggning till direktstöd i stället för prisstöd. Länder med högt skydd för jordbruket, som , , och , har i förberedelsearbetet framhållit jordbruksproduktionens "multifunktionalitet", dvs. dess betydelse för att nå många olika samhällsmål. Man pekar på jordbrukets roll för säkra livsmedel, livsmedelsförsörjning, miljö och landsbygdsutveckling. Även EG anser att den fortsatta liberaliseringen bör ske på ett sätt som beaktar värdet av jordbrukets multifunktionalitet. Flertalet länder kan enas om vikten av de mål som eftersträvas. Oenighet råder dock om vilka medel som, utan att vara handelssnedvridande, uppnår målen. har från tiden före EU-inträdet egna positiva erfarenheter av avreglering och marknadsorientering av jordbrukspolitiken. Av såväl konsument- som handelspolitiska skäl har därför , i den nya rundan, ett starkt intresse av framsteg som möjliggör en genomgripande reformering av jordbrukspolitiken, framförallt inom EG, men också i andra WTO-länder. Den jordbrukspolitiskt reglerade högprislinjen inom EU och ett antal andra i-länder driver produktionen inom dessa länder och resulterar i en överskottssituation. Utöver att konsumenterna belastas genom höga livsmedelspriser har skattebetalarna att bidra till avsättningen av denna överskottsproduktion i form av budgetkostnader för intervention och exportbidrag. Härutöver missgynnas också producenterna i av konstlat låga priser på världsmarknaden. är inom EG pådrivande i förberedelsearbetet för fortsatta handelsliberaliseringar på jordbruksområdet. Detta gäller inte enbart traditionella marknadstillträdesfrågor. Även interna jordbruksstöd bör bli mindre handelsstörande. Denna inriktning har också präglat den svenska inställningen i arbetet med att reformera EG:s gemensamma jordbrukspolitik inom ramen för Agenda 2000. Genom att reformera den egna jordbrukspolitiken tidigt stärker EG sin förhandlingsposition och kan därigenom starkare driva offensiva intressen inom och utom jordbruksområdet. Ett framgångsrikt resultat i WTO-förhandlingen kan även påtagligt förbättra möjlighet att exportera jordbruksvaror till bl.a. EU. 4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster Tjänster av olika slag står numera för omkring två tredjedelar av den totala produktionen i . Vi ligger därmed något över EU- genomsnittet. Även om världshandeln med tjänster ökar snabbare än varuhandeln är dock tjänstehandeln betydligt mindre än handeln med varor. Olika typer av handelsbegränsningar och diskriminerande nationella regleringar hämmar tjänstehandelns utveckling. Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), som tillkom som ett resultat av Uruguayrundan, föreskriver att en "gradvis ökad liberalisering av tjänstehandeln skall uppnås genom återkommande multilaterala förhandlingsrundor". Enligt avtalet skall den första rundan (GATS 2000) inledas senast . Förberedelserna har redan påbörjats i WTO. I syfte att ge samtliga WTO:s medlemsländer ett likvärdigt utgångsläge görs en omfattande genomgång av läget i de viktigaste tjänstesektorerna. Avsikten är att detta arbete skall vara avslutat . Det skall följas av en diskussion om förhandlingsriktlinjer och mandat i syfte att skall fatta beslut om med vilka mål och under vilka former GATS 2000 skall bedrivas. Förberedelserna har präglats av ett relativt brett samförstånd. I stort sett samtliga WTO-medlemmar är inställda på att GATS 2000 skall omfatta all tjänstehandel, både vad gäller sektorer och de olika sätt på vilka tjänstehandel bedrivs. Länderna har ännu inte angivit några prioriteringar. Det står dock redan klart att sektorer som bank- och försäkringsverksamhet, telekommunikationer och distributionstjänster, både i kraft av sin ekonomiska storlek och sin stora betydelse för all handel, kommer att ägnas särskilt intresse. Däremot är det mer osäkert i vilken omfattning den ekonomiskt lika viktiga transportsektorn kommer att ingå i förhandlingarna. Flygtransporter är ännu undantagna från avtalet och i fråga om sjöfart nåddes inget resultat i Uruguayrundan. Regeringens strävan är att transporttjänsterna i större utsträckning än skall omfattas i GATS 2000. Ett område som säkert kommer att uppmärksammas är den audiovisuella sektorn, bl.a. film och TV. Här har starka intressen av förbättrade villkor för handel, medan EG agerar defensivt eftersom sektorn är politiskt känslig i flera medlemsländer. Vidare förutses diskussioner om förbättrade möjligheter för fysiska personer att erbjuda och leverera tjänster utanför det egna landets gränser. EG och några större i-länder har varit mest pådrivande i förberedelserna för GATS 2000. Tjänstehandeln är dock inte längre ett område som endast i-länder intresserar sig för. Den tveksamhet som många kände när frågan om ett tjänsteavtal fördes på tal inför Uruguayrundan har minskat avsevärt. En viktig orsak är den flexibilitet som byggdes in i . Liberalisering skall genomföras med "vederbörlig hänsyn till nationella målsättningar och utvecklingsnivån i de enskilda länderna". Vidare har insikten hos många växt om vilka positiva effekter en avreglering och effektivisering av nyckelsektorer på tjänsteområdet har för den ekonomiska utvecklingen. Flera länder har ensidigt öppnat tjänstesektorer för utländsk konkurrens. Både i WTO och EG pågår ett arbete med att identifiera särskilda u-landsintressen i GATS 2000. verkar för att EG i förhållande till skall agera med största möjliga öppenhet och flexibilitet. är ett av världens 20 största tjänsteexporterande länder och har ett av de mest liberala nationella regelverken för tjänstehandel. Huvudmålet för i GATS 2000 är att eliminera eller reducera hinder som begränsar eller försvårar svensk export av tjänster. Arbetet med att fastställa svenska prioriteringar och positioner befinner sig ännu i ett inledningsskede och det är därför för tidigt att peka ut sektorer av särskilt svenskt intresse. En övergripande strävan är dock att samtliga WTO:s medlemsländer skall göra mer långtgående åtaganden än vad som var fallet i Uruguayrundan. För EG:s del bör processen även leda till ökad effektivitet på den inre marknaden. 4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal Flera av de nya avtal som förhandlades fram under Uruguayrundan innehåller artiklar om att reglerna skall ses över och ändras vid behov. Ett antal sådana översyner har redan börjat. Bland dessa märks översynerna av avtalen som gäller tvistlösning, vissa investeringsåtgärder, immaterialrätt, tekniska handelshinder och ursprungsregler. Flera av dessa översyner kan komma att övergå i förhandlingar om att förbättra avtalen. 4.2 Möjliga förhandlingsområden Utöver det redan beslutade arbetet har ett antal andra frågor tagits upp till behandling vid de två föregående ministerkonferenserna. Detta har resulterat i särskilda arbetsprogram för att närmare undersöka förutsättningarna för förhandlingar när det gäller investeringar, konkurrenspolitik, öppenhet i offentlig upphandling, förenkling av handelsprocedurer samt elektronisk handel. Diskussioner har också förekommit om handel och grundläggande arbetsvillkor. Frågor som gäller förhållandet mellan handel och miljöpolitik har också fått stort utrymme vid ministerkonferenserna med utgångspunkt från det arbete som utförts i för "handel och miljö". Samtliga dessa frågor, liksom traditionella tullförhandlingar, utgör möjliga förhandlingsområden i en kommande runda. 4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor Tullarnas betydelse som handelshinder har minskat avsevärt genom de förhandlingsrundor som ägt rum inom ramen för . Genomsnittstullen för industrivaror i i-länderna har sjunkit från för ett halvt sekel sedan till efter Uruguayrundan. Den genomsnittliga tullnivån i EG är och därmed lägre än de genomsnittliga svenska industritullarna före medlemskapet. Inom vissa sektorer är tullarna dock fortfarande relativt höga och leder till att konsumenter tvingas betala högre priser än nödvändigt. Inom industrin medför tullar på insatsvaror att den inhemska produktionen fördyras, med negativa konkurrenseffekter som följd. En fråga som kan vara särskilt problematisk för vissa är s.k. tulleskalering, dvs. när tullskyddet ökar i förhållande till förädlingsvärde. Från svensk utgångspunkt är frågan om tillträde till andra länders marknader prioriterad i en ny runda. verkar för att ytterligare reducera tullnivåerna både i gemenskapen och i andra länder. Därför bör den kommande WTO-rundan omfatta alla tullar, på hela industrivaruområdet. Målet bör vara total tullfrihet för industrivaror i de ekonomiskt mest utvecklade länderna . Detta mål kan nås på olika sätt, t.ex. genom generella tullsänkningar, genom att avveckla låga tullar, genom att särskilt sänka höga tullar eller genom ytterligare sektorsöverenskommelser. Textil och konfektion är en sektor där behovet av en friare handel är särskilt påkallat, inte minst för att hålla kostnaderna för kläder nere för barnfamiljer. Förutom att tullskyddet för tekosektorn är förhållandevis högt har gemenskapen fortfarande begränsningar i form av kvoter mot ett tjugotal länder. Dessutom övervakas handeln med lika många länder. Enligt Uruguayrundans textilavtal skall en gradvis avveckling av alla begränsningskvoter mellan WTO:s medlemsländer genomföras till . Avvecklingen kommer att sammanfalla med den nya WTO-rundan. De flesta tekoexporterande är måna om en så snabb avveckling av dessa restriktioner som möjligt. Främst vill man att och gemenskapen avvecklar begränsningarna för varor som är av särskild vikt för . verkar både för att samtliga kvantitativa tekobegränsningar skall upphöra och för tullsänkningar. Detta är av betydelse inte bara för de exporterande länderna utan i minst lika hög grad för importländernas konsumenter. har också ett intresse av att man identifierar fler sektorer inom vilka kraftiga liberaliseringar, och helst nolltullar, kan genomföras . Handeln med miljörelaterade varor och tjänster är en sektor som regeringen fokuserar särskilt på i detta sammanhang. APEC- länderna, med i spetsen, har lanserat nolltull-initiativ inom denna och flera andra sektorer. Handeln med produkter inom informationsteknik är fortsatt högt prioriterad för . Det särskilda avtalet om informationsteknik som ingicks , och som innebär att tullarna för IT-produkter elimineras (i vissa ), var en stor framgång för , inte minst på grund av dess omfattning på telekommunikationsområdet. Regeringen fäster stor vikt vid att avtalet skall utvidgas enligt planerna. Om detta inte kan ske innan en ny runda startar bör frågan ges prioritet i de kommande förhandlingarna. Även om deras samlade effekt på världshandeln är relativt begränsad finns huvuddelen av de kvarvarande tullhindren i . Här ligger genomsnittstullarna för industrivaror ofta och inte sällan även över denna nivå. Tullar används även för att skydda inhemsk industri temporärt under en uppbyggnadsfas och kan därmed bidra till att understödja landets industriella utveckling. Dock kan sådana tullar permanentas, vilket leder till ineffektivitet och svag konkurrensförmåga. Tullintäkter är dessutom i många fortfarande en viktig inkomstkälla för statskassan. Ett särskilt problem är att i avsevärt mindre utsträckning än i-länderna har bundit sina tullar enligt . Det innebär att exportörer inte har någon garanti för att tullarna inte höjs , vilket i sin tur ökar osäkerheten på ett sätt som kan hämma handel. Medan i-länderna bundit av sina tullar är motsvarande andel för . verkar för att förutsättningarna för handel skall förbättras genom att i ökad utsträckning binder sina tullar. Sänkningarna av industrivarutullarna i många länder har inneburit att de låga genomsnittstullar på några procent som tillämpas i flera fall inte längre har någon avgörande inverkan på handelsflödena och utvecklingen av inhemsk industri. Däremot skapar dessa tullar onödiga administrativa kostnader för såväl företag som tullmyndigheter, vilket ger utslag i form av högre konsumentpriser. verkar för att sådana onödiga tullar skall avskaffas helt i kommande WTO-förhandlingar. De administrativa kostnaderna för olika procedurer i samband med export och import utgör i sig ett betydande handelshinder. Kostnaderna vid gränspassager i samband med t.ex. förtullning och beskattning av varor kan uppgå till mellan av ett företags kostnader för en affärstransaktion. Genom att förenkla dessa procedurer kan man således göra omfattande besparingar, som i sin tur kan leda till lägre priser för konsumenterna. Problemen med handelsprocedurer har kommit i tydligare dager i takt med att andra handelshinder avvecklats. WTO analyserar möjligheten till förenklingar av handelsprocedurer . har arbetet bedrivits inom olika internationella organisationer. Syftet med att ta upp frågan i WTO är att skapa ett regelverk som skall vara bindande för samtliga WTO- medlemmar. Arbetet i WTO startade på EG:s initiativ och med starkt svenskt stöd. , som har en lång tradition på området, deltar aktivt i arbetet. Ett för prioriterat område är användningen av elektroniskt överförda meddelanden som ersättning för dokument i pappersform. Internationellt accepterade standarder bör eftersträvas, så att exempelvis meddelanden från myndigheter till företag direkt kan användas i företagens egna datasystem. 4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar Ett investeringsavtal i WTO skulle innebära en fortsättning på tidigare arbete inom organisationen på investeringsområdet. studerar WTO-länderna sambandet mellan handel och investeringar i en särskild arbetsgrupp i WTO, dock utan att binda sig för nya förhandlingar. Arbetet i gruppen sker i samarbete med för handel och utveckling (). Det finns även som berör investeringar. GATS täcker investeringar på tjänsteområdet. Härutöver finns investeringsrelaterade regler i avtalet om handelsrelaterade investeringsvillkor TRIM:s (där beslut även finns om att se över avtalet och eventuellt komplettera det med bestämmelser om investeringspolitik och konkurrenspolitik), avtalet om handelsrelaterade immaterialrättigheter och subventionsavtalet. Det är och övriga EG:s mål att förhandlingar inom WTO om ett regelverk för investeringar skall kunna inledas som en del av nästa förhandlingsrunda. är det oklart hur ett framtida investeringsavtal i WTO skulle kunna se ut. Något färdigt "recept" för ett sådant avtal finns inte. En överföring av MAI-utkastet till WTO är inte aktuell. (I gjordes ett försök att skapa heltäckande investeringsregler genom förhandlingen om ett multilateralt avtal om investeringar - . MAI-förhandlingen som utsattes för kraftig kritik har de facto upphört.) En investeringsförhandling i WTO bör starta från början. Omfattning, målsättning och prioriteringar i förhandlingen bör diskuteras. I en konsensusorganisation som WTO måste givetvis samtliga medlemsländer vara överens om förhandlingsupplägget. Från svensk utgångspunkt är det önskvärt med regler som stimulerar till öppnare marknader och minskar risken att investerare utsätts för diskriminerande och godtycklig behandling, såväl när det gäller en investerings etablering som dess fortsatta verksamhet. Det är också angeläget att ett avtal innehåller regler om investeringsskydd. Tydlighet bör även åstadkommas vad gäller investerares ansvar. Vidare eftersträvas från svensk sida ett som bidrar till ett ökat deltagande för u- länderna i världsekonomin. Ett avtal bör även så långt som möjligt stävja osund konkurrens om utländska investeringar. Exempel på sådan osund konkurrenssnedvridning är skatterabatter, subventioner, sänkta miljökrav och försämrad arbetsrätt. Ett om investeringar kan inte ses isolerat från andra politikområden. Dess förenlighet med t.ex. målen för en hållbar utveckling och grundläggande mänskliga rättigheter måste framgå. I likhet med t.ex. gällande regler i GATS måste ländernas möjligheter att skydda sig mot balansrubbande spekulativa kapitalrörelser tillvaratas. En viktig utgångspunkt för arbetet är att slå vakt om ländernas handlingsfrihet att i nationell lagstiftning förverkliga andra internationella åtaganden som världssamfundet ställt sig bakom och slå vakt om utrymmet till nationella regleringar inom miljö-, social- och regionalpolitik. Ett investeringsavtal i WTO bör också förankra relevanta principer om multinationella företags uppförande som har utarbetats i och . måste särskilda behov beaktas under hänsynstagande av deras olika grad av industriell utveckling. För att arbetet med investeringsfrågor skall kunna förankras i samhället är det också av stor vikt att det präglas av öppenhet så att företrädare för t.ex. fackföreningsrörelsen, näringslivet, frivilligorganisationer och andra opinionsbildare kan följa utvecklingen. 4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning Handels- och konkurrenspolitik har många gemensamma nämnare och syftar ofta till liknande ekonomiska mål. Handelspolitiken bidrar till ökad konkurrens främst genom en fortsatt reducering av alla former av handelshinder. Införandet av olika handelsrelaterade skyddsåtgärder, t.ex. antidumpnings- och utjämningstullar, kan dock ha konkurrensbegränsande effekter. Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för att de vinster som uppnås när världshandeln liberaliseras inte skall undergrävas av att företag, privata såväl som statliga, tillåts agera på sätt som begränsar konkurrensen. Flera av WTO:s medlemsländer saknar ännu konkurrenspolitik medan andra brister i den effektiva tillämpningen av sina existerande regler. Det finns därför skäl att multilateralt närmare analysera det ömsesidiga beroendet mellan handels- och konkurrenspolitik. Därtill har antalet nationella konkurrensärenden med en internationell dimension ökat i takt med näringslivets internationalisering, vilket förstärkt behovet av internationellt samarbete rörande konkurrensfrågor. I WTO pågår ett arbete med att studera sambandet mellan handel och konkurrens. Syftet är att avgöra om, och i så fall med vilken inriktning, konkurrensfrågorna bör inkluderas på WTO:s förhandlingsdagordning. Diskussionerna har visat att ambitionsnivån, liksom synen på vilka aspekter av sambandet mellan handel och konkurrens som bör behandlas i WTO, varierar avsevärt mellan olika länder. EG har tillhört de starkaste förespråkarna för att konkurrensfrågor skall tas upp i WTO, medan t.ex. intagit en förhållandevis skeptisk attityd. Regeringens förhoppning är att konkurrensfrågorna skall ingå som en del i en kommande WTO-runda. Målet bör vara att uppmuntra WTO:s medlemsländer att införa och effektivt tillämpa en konkurrenspolitik baserad på ett multilateralt ramverk på konkurrensområdet. verkar för att alla aspekter av sambandet mellan handel och konkurrens skall uppmärksammas i detta sammanhang. Det är dock osäkert om det går att skapa enighet i WTO kring en rekommendation om det framtida arbetet som tillgodoser alla parter. Den stora tvistefrågan är inte konkurrenspolitiken utan i vilken utsträckning olika handelspolitiska åtgärder, som t.ex. antidumpning, även skall diskuteras. Både u- och i-länder, vars export drabbas av antidumpningstullar, har pekat på att de negativt påverkar konkurrensen på en marknad och krävt att också handelspolitikens konkurrenseffekter skall analyseras. stöder denna uppfattning. , men även och vissa av EU:s medlemsländer, har dock varit mycket motvilliga att ta upp antidumpningsaspekterna. Bilden kompliceras ytterligare av att vissa , t.ex. och , anser att det ännu är för tidigt att ta upp konkurrenspolitiken på WTO:s förhandlingsdagordning.