prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Av avsnitten 9 och 13 framgår dock att vissa branschspecifika avfallsslag av miljöskäl bör vara skattebefriade. Deponiernas miljöpåverkan på lång sikt är ännu inte helt kända. Man vet dock att metaller och stabila organiska ämnen med tiden läcker ut ur deponierna. När organiskt avfall bryts ned i deponierna bildas metangas, som har en stark växthusverkan. Nedbrytningen av det organiska materialet leder även till ojämna sättningar, vilket gör det svårt att täcka deponin och därigenom hindra metaller och andra giftiga ämnen att lakas ut ur avfallet. Det är regeringens uppfattning att ett av de viktigaste målen i dagens avfallspolitik är att minska mängden avfall som deponeras. Alternativen är då återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande eller förbränningmed energiutvinning. Återanvändning anses prioriterat framför övriga alternativ. I de fall det är miljömässigt motiverat bör materialåtervinning prioriteras framför energiutvinning. När det gäller avfallsförbränning finns 21 sådana anläggningar i . Vid samtliga anläggningar utnyttjas energin till för värmeproduktion och tre av anläggningarna har dessutom elproduktion. Sammanlagt produceras ca värme och el vid anläggningarna. Förbränningen sker vid tekniskt sett moderna anläggningar och anläggningarna är utrustade med avancerad rökgasrening för att ta hand om föroreningarna i avfallet. Enligt regeringens bedömning finns det inte skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av en avfallsskatt. Frågan kan dock komma att behöva analyseras på nytt . Som framgått ovan anser vissa remissinstanser att skatten skall utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka till avfallsbranschen för miljöförbättrande åtgärder. En sådan avgift är i själva verket en specialdestinerad skatt. Eftersom intäkterna i fråga skulle användas för en viss särskilt angiven utgift. Från samhällsekonomiska och skattepolitiska utgångspunkter bör skatter inte specialdestineras. Ett system med specialdestinerade skatter leder till misshushållning med samhällets resurser. Varje utgiftskrona bör i stället användas där den gör mest nytta. En sådan prövning görs av regeringen och i den årliga budgetprocessen. Det finns inte skäl att frångå principen att inte ha specialdestinerade skatter i det här fallet. Regeringen har för avsikt att följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat , och därefter vid behov genomföra förändringar i systemet. 6 Skattepliktig anläggning och skattskyldig 6.1 Skattepliktig anläggning Regeringens förslag: Skatteplikt skall gälla för avfallsanläggningar där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Detsamma skall gälla om sådant omhändertagande sker vid anläggningar där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs, dvs. i praktiken industrianläggningar. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Regeringens förslag innebär dock en delvis annan lagteknisk konstruktion, som bl.a. mer konkret behandlar industrianläggningar där avfall deponeras. Regeringen föreslår dessutom att förvaring skall jämställas med deponering. Enligt utredningens förslag skall tidsperioden vara . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Samarbete om Skånskt Avfall anser att begreppet deponering måste definieras och att avfall av skall få lagras på en anläggning innan avfallet anses deponerat. hävdar att det är olämpligt att låta deponier under vara befriade från skatteplikt, eftersom det av miljöskäl bör krävas att dessa anläggningar lever upp till motsvarande krav som ställs på större anläggningar. påpekar vikten av att processindustrin ges möjlighet att med i övrigt oförändrade villkor få separat tillstånd för deponiverksamheten då miljötillståndet omfattar hela den industriella verksamheten. Förbundet anser vidare att en gräns om för skatteplikt kan ställa till med problem för anläggningar, för vilka det är svårt att i förväg bedöma om de kommer att överskrida gränsen eller ej. Förbundet förordar därför i stället ett grundavdrag motsvarande . anser att förslaget inte är praktiskt genomförbart för industrier med egen deponering, eftersom flertalet stålverk har deponier som är integrerade delar av verksamheten. i anser att lagtexten inte klart anger att skattskyldighet föreligger för egna industrideponier. Enligt bör uttrycken anläggning respektive avsedd för deponering förtydligas. och Samarbete om Skånskt Avfall avstyrker att asfalt som mellanlagras omfattas av skatten. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 4.3 finns det bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen om tillståndsgivning för hantering av avfall. Utredningen föreslår att skyldigheten att betala avfallsskatt direkt knyts till tillståndsplikt för deponeringsverksamhet. Detta skulle enligt utredningen innebära att beskattningsmyndigheten i skatteärendet inte skulle behöva göra en närmare prövning av innebörden av begreppet deponering. Avgörande skulle vara miljötillsynsmyndighetens prövning i vad mån deponering fick ske på anläggningen. Enligt de kontakter som under beredningen av ärendet tagits med företrädare för och dåvarande har dock framkommit att det i miljötillstånden inte alltid konkret specificeras vilken typ av avfallshantering t.ex. deponering som får ske på en anläggning. Detta beror på att de krav som ur miljösynpunkt ställs på en anläggning inte sällan är desamma för skilda typer av omhändertagande av avfall. Regeringen anser mot den bakgrunden att utredningens förslag om anläggningar som bör omfattas av den nya lagen i viss mån måste förtydligas. Regeringen föreslår således att miljöskyddslagstiftningens bestämmelser om tillståndsgivning skall ligga till grund för vilka avfallsanläggningar som skall omfattas av skatteplikt men det skall inte finnas någon uttalad lagteknisk koppling mellan skatteplikt och miljötillstånd. I stället bör det avgörande för om en avfallsanläggning omfattas av skatteplikt vara i vad mån avfall deponeras på anläggningen eller där förvaras . En fördel med den nu föreslagna konstruktionen, inte minst ur beskattningsmyndighetens synvinkel, är att det är vad som faktiskt sker på en anläggning och inte en avsikt att göra något som är avgörande för om skatteplikt skall föreligga. I praktiken innebär regeringens förslag inte någon ändring i förhållande till utredningens förslag vad gäller kretsen av anläggningar som skall omfattas av skatteplikten, men oklarheter i utformningen av miljötillstånden får genom den föreslagna konstruktion inte direkt betydelse för omfatt-ningen av skatteplikten. Begreppen avfallsanläggning och avfall Begreppet avfallsanläggning bör ges en relativt vid innebörd och bör omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker. Vad gäller innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket . Enligt denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av bestämmelsen framgår vidare att regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om avfallskategorier enligt första stycket. Definitionen i 15 kap. 1 § grundar sig på rådets direktiv /442/EEG av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 47), senast ändrat genom rådets direktiv /692/EEG (EGT L 377, 31.12.1991, s. 48). I artikel 1 a i direktivet definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av artikeln framgår vidare att kommissionen skall upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1 samt att förteckningen skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas. Kommissionen har genom beslut 94/3/EG (EGT L 5, , s. 15) antagit den förteckning (den s.k. Europeiska avfallskatalogen) som anges i definitionen. Regeringen har i renhållningsförordningen (1998:902) hänvisat till direktivets bilaga 1 vad gäller innebörden av begreppet avfallskategori. Det bör dock observeras att frågan om innebörden av begreppet avfall vad gäller avfallsanläggningar vid tillämpningen av skattelagen endast får betydelse för avgörandet av om det rör sig om en avfallsanläggning eller ej. Nedan framgår att beskattningsförfarandet skall utgå från en nettodeponimetod, vilket bl.a. innebär att allt dvs. oavsett om det rör sig om något som definitionsmässigt är att anse som avfall eller ej blir föremål för beskattning i och med att det förs in till en avfallsanläggning. Avgörande för om skatt skall tas ut för det som förs in till anläggningen är alltså vilken typ av anläggning det är fråga om. Det saknar därvid betydelse om den som bedriver verksamheten på anläggningen köpt in materialet eller mot betalning tagit emot materialet för omhändertagande (i det senare fallet torde begreppet avfall vara ett i allmänt språkbruk vedertaget begrepp). Slutlig förvaring (deponering) eller förvaring För att skatteplikt skall gälla för en avfallsanläggning krävs att farligt avfall eller annat avfall till en mängd av deponeras eller förvaras där . Begreppet deponering förekommer inte i 9 kap. . Däremot anges deponering under punkterna 90.004 och 90.006 i den uppräkning som görs i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) av de olika typer av anläggningar eller verksamheter för vilka miljötillstånd skall sökas. Enligt 3 § renhållningsförordningen (1998:902) anges att med deponering avses ett bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på en deponi. Med deponi anses dock inte en plats eller anläggning där avfall: 1. omlastas för att beredas för vidare transport till en annan plats där det skall återvinnas, behandlas eller bortskaffas, 2. lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagringen sker för än , eller 3. lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för än . Enligt regeringens uppfattning bör i skattelagen med deponering i första hand förstås uppläggning av avfall för slutlig förvaring. I syfte att undvika gränsdragningsproblem bör dock förvaring av avfall jämställas med deponering. Härigenom skapas en reglering som omöjliggör för avfallsaktörerna att undgå skatt genom att enbart påstå att avfallet inte deponeras utan endast ligger för tillfällig förvaring. Under det hittillsvarande arbetet med lagen om skatt på avfall har det ansetts att förvaring av avfall skall jämställas med deponering. Ettårsgränsen var bl.a. baserad på ett kommissionsförslag till rådets direktiv om deponering av avfall, KOM (97) 105 slutlig. Enligt artikel 2 f i förslaget ryms inte en plats där det sker tillfällig förvaring av avfall än i definitionen av deponianläggning. Denna ettårsregel har kritiserats av , och i skrivelser som inkommit till regeringen efter det att lagrådsremissen presenterades. De uppger att intresset för återvinning av rivningsbetong har varit relativt litet. Trenden är dock på väg att brytas och intresset för återvinning ökar. En förutsättning är dock att materialet får lagras för att göra återvinning lönsamt. och föreslår en lagringstid . har inkommit med en skrivelse till regeringen efter lagrådsremissens behandling. Enligt bolaget skulle den föreslagna ettårsregeln medföra att den schaktmassetipp som det bedriver skulle bli skattepliktig på grund av att det på anläggningen bedrivs återvinning av stubbar. En sådan behandling kräver längre lagringstid än . Schaktmassetippar anses annars inte vara skattepliktiga. Efter det att lagrådsremissen presenterades har förslaget till lydelse av rådets direktiv om deponering av avfall ändrats vad gäller förvaringstiderna. Enligt rådets gemensamma ståndpunkt skall med deponi anses en plats eller anläggning där avfall lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagringen sker för än eller lagras innan det bortskaffas än . Kommissionens förslag återspeglas i den definition som finns för deponering i 3 § renhållningsförordningen, som återgivits ovan. För avfallsskattelagens vidkommande anser inte regeringen att det är lämpligt med två olika lagringstider, eftersom det medför risk för tillämpningssvårigheter. Vid en bedömning av vad som kan betraktas som en lämplig tidsperiod har regeringen tagit hänsyn till de praktiska problem som framförts av olika aktörer. är det viktigt att betona att tidsgränsen inte bör vara för lång eftersom det skulle skapa kontrollsvårigheter för beskattningsmyndigheten. Vid en sammanvägning synes vara en rimlig tidsgräns. En tidsgräns stämmer också väl överens med nuvarande ståndpunkt inom EU samt med 3 § renhållningsförordningen. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen således att förvaring bör jämställas med deponering. Bedömningen att förvaring bör jämställas med deponering kan resa en del frågeställningar om t.ex. tillfällig förvaring. Om det vid en avfallsanläggning förekommer såväl deponering som tillfällig förvaring, s.k. mellanlagring, saknar dock förvaringstiden betydelse för i vad mån skatteplikt uppkommer för det mellanlagrade avfallet. Detta innebär alltså att avfall som förs in till en avfallsanläggning beläggs med skatt, varefter avdrag för skatten får göras vid senare utförsel av avfallet. En skatt skapar en drivkraft för snabbare genomströmning av avfallet från anläggningen och för ökat utnyttjande av avfallet. Regeringen finner mot den bakgrunden inte skäl att för något avfallsslag införa några särregler i syfte att kompensera för eventuella konkurrenssnedvridningar som kan uppkomma i förhållande till fristående, icke skattepliktiga sorteringsanläggningar. För viss hantering, som t.ex. balning av avfall i avvaktan på vidare transport till förbränningsanläggningar, torde ett särskilt område kunna avsättas och anmälas till kommunen i enlighet med bestämmelserna för uppläggning av fast avfall enligt punkten 90.007-2 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso-skydd (1998:899). Det kan även i sammanhanget påpekas att en anläggning där det endast sker mellanlagring av avfall som understiger inte kommer att omfattas av skatteplikt. Mellanlagring av asfalt har diskuterats av några remissinstanser. Även mellanlagring av andra material för senare återvinning har tagits upp i skrivelser som inkommit till regeringen efter det att lagrådsremissen presenterades. Dessa synpunkter diskuteras nedan. Med den nu föreslagna utformningen av skattepliktens omfattning är det nödvändigt för beskattningsmyndigheten att i varje enskilt fall pröva i vad mån deponering eller förvaring sker inom en viss anläggning. Det kan således förekomma att deponering i skattela- gens mening föreligger, utan att verksamheten prövats som deponeringsverksamhet enligt miljöskyddslagstiftningen. Detta är fallet med s.k. schaktmassetippar, där endast rena massor deponeras. Det är mot den angivna bakgrunden nödvändigt att söka lägga fast vad som vid tillämpningen av skattelagen bör innefattas i begreppet deponering. Exempel på verksamhet som inte betraktas som slutligt förvaring eller deponering är verksamhet som under vissa omständigheter var tillståndspliktig respektive anmälningspliktig enligt gamla punkten 92.04 i bilagan till miljöskyddsförordningen Den aktuella punkten har tidigare tillämpats på i huvudsak dels lagring av slam hos lantbrukare i avvaktan på möjlighet till spridning, dels användning av avfall som utfyllnad vid anläggningsarbeten och liknande. I ett fall som det sistnämnda är det helt uppenbart att avfallsskatt inte bör aktualiseras, eftersom avfallet i detta fall nyttiggjorts och alltså funnit ett alternativt användningsområde. Enligt regeringens uppfattning bör det inte i något fall där en verksamhet ryms under den gamla punkten 92.04 i bilagan till miljöskyddsförordningen i dess utformning före ikraftträdande komma i fråga att betrakta verksamheten som skattepliktig. Vad är inte att anse som en skattepliktig avfallsanläggning där det endast förekommer sortering är inte att anse som en skattepliktig avfallsanläggning. Inte heller sådana anläggningar där det endast sker rötning eller kompostering bör i allmänhet anses vara skattepliktiga avfallsanläggningar eftersom varken kriteriet för slutlig förvaring eller kriteriet för förvaring är uppfyllt. Anläggningar som bedriver behandlingar, t.ex. rötning, där själva rötningsprocessen tar än kommer dock att bli skattepliktiga. Det förekommer att många moderna behandlingsanläggningar för konventionellt avfall bedriver både deponeringsverksamhet och en rad andra aktiviteter som t.ex. kompostering och rötning inom ramen för samma anläggning. I sådana fall blir allt material som förs in till anläggningen skattepliktigt, även för sådant som avses behandlas genom kompostering, rötning eller dylikt. Undantag för vissa behandlingsformer behandlas i avsnitt 10. Anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering Inom industrin uppkommer i samband med produktionen branschspecifikt industriavfall, varmed avses produktions- eller processavfall vars mängd och sammansättning till huvudsaklig del beror på de olika branschernas speciella verksamhet. Av det branschspecifika avfallet går i princip allt gruvavfall och av övrigt branschspecifikt avfall till industriernas egna deponier medan resten förs till i huvudsak kommunala avfallsanläggningar. Inom industriverksamheten uppkommer även konventionellt avfall (främst hushålls-, grov-, bygg- och rivningsavfall). av detta avfall hamnar på industrins egna deponier. Industrins egna deponier kan vara antingen fristående anläggningar som är belägna utanför huvudverksamhetens tomt eller interna deponier inom själva anläggningarna där den industriella verksamheten bedrivs. Vid bedömningen av skatteplikten vad gäller det förstnämnda slaget av anläggningar bör inga problem uppstå. De bör behandlas som motsvarande typ av avfallsanläggningar där konventionellt avfall omhändertas. Beträffande de interna deponierna finns dock, som påpekats av några remissinstanser, anledning att skapa en särskild reglering i syfte att åstadkomma en praktisk hanteringsordning för beskattning av avfall på dessa anläggningar. För den industriella verksamheten gäller tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet med stöd av bestämmelser i . Hanteringen av uppkommet avfall ingår som ett led i miljömyndighetens prövning av den industriella verksamheten. har miljömyndighetens prövning vanligen inte resulterat i ett separat tillstånd för deponering utan det sätt på vilket omhändertagandet av avfallet sker har prövats inom ramen för prövningen av den industriella verksamheten. I likhet med vad som föreslås beträffande avfallsanläggningarna, bör avgörande för om skatteplikt skall gälla för de industriella anläggningarna vara i vad mån det avfall som uppkommer deponeras eller förvaras på den interna anläggningen än . Vad gäller innebörden av begreppet avfall bör till ledning för tolkningen kunna användas definitionen på avfall enligt artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG av om avfall samt den förteckning över avfall som kommissionen beslutat om med stöd av den nämnda artikeln, den s.k. Europeiska avfallskatalogen. Detta betyder att det som brukar benämnas "restprodukt" vanligtvis omfattas av avfallsbegreppet. En förutsättning för att ett föremål, ämne eller substans skall betraktas som avfall i skattelagens mening bör således enligt regeringens uppfattning, vad gäller de industriella anläggningarna, vara avfall som verksamhetsutövaren inte kan visa en realistisk avsikt att inom normal lagerhållningstid återvinna i sin verksamhet, t.ex. för energiutvinning. Det rör sig således om något som utövaren av den industriella verksamheten gör sig av med eller avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Det bör alltså inte komma i fråga att ta ut skatt på något som uppkommer som en följd av den industriella hanteringen (biprodukter) och för vilka det bedöms finnas en rimlig avsättningsmöjlighet, antingen genom avyttring till utomstående eller genom intern återanvändning i industriverksamheten. Det bör inte bli aktuellt att ta ut skatt på något som uppkommer till följd av den industriella verksamheten om man redan när ämnet uppkommer vet att det kan avyttras till en bestämd köpare. I detta fall bör ämnet, mot bakgrund av definitionen i det nämnda rådsdirektivet, definitionsmässigt inte vara att anse som avfall. Innehavaren har således inte för avsikt att göra sig av med ämnet på ett sätt som han skulle ha gjort om det varit fråga om en gängse avfallsprodukt. Motsvarande resonemang bör gälla om verksamhetsutövaren kan visa en realistisk avsikt att inom normal lagerhållningstid återanvända ämnet i sin verksamhet, t.ex. för energiutvinning. Den närmare innebörden av begreppen avfall respektive uppkommer torde i vissa fall kunna vara svårtolkade. Viss ledning bör därvid kunna ges i form av föreskrifter eller rekommendationer. Gränsdragningsproblem mellan avfalls- och industrianläggningar Vissa anläggningar kan ha karaktären både av avfallsanläggning och en sådan anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering. Det förekommer inte sällan att det vid en anläggning tas emot material, som i ett tidigare led betraktats som avfall men som avses användas som råvara i anläggningens tillverkningsprocess, och där en del av det material som tagits emot deponeras eller förvaras . Sådana anläggningar bör enligt regeringen inte betraktas som en avfallsanläggning utan en anläggning som huvudsakligen bedriver annan verksamhet än avfallshantering. Konsekvensen av detta är att för en sådan anläggning omfattar inte skatteplikten det avfall som förs in på anläggningen, men likväl för det avfall som uppkommer inom anläggningen. Enligt detta resonemang skall t.ex. bilfragmenteringsanläggningar som deponerar en del av det avfall som de tar emot på det egna anläggningsområdet inte betraktas som avfallsanläggningar utan som anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering. Inte heller bilskrotar eller andra skrotupplag bör anses utgöra avfallsanläggningar i skattelagens bemärkelse. Ovan nämndes mellanlagring av asfalt m.m., vilket också kan ses som exempel på när gränsdragningsproblem uppstår. förekommer i icke obetydlig omfattning att gammal asfalt görs om till ny i anslutning till pågående vägarbete. Det finns olika metoder att återvinna asfalt. har kall och halvvarm återvinning varit de dominerande metoderna på det statliga vägnätet. Detta innebär att gammal asfalt från större vägar mellanlagras t.ex. i anslutning till underhållsgrupper och återanvänds på mindre vägar i samma område. Ofta är det beställaren som tillhandahåller upplagsplats och mellanlagring sker under säsong eller under något eller . Efter mellanlagringen återanvänds asfalten i enkla mobila verk med tillsats av asfaltsemulsion respektive mjukbitumen. Det återanvända materialet har något sämre kvalitet än motsvarande varmmassa men kan fortfarande användas som slitlager på mindre trafikerade vägar och gator alternativt som bindlager eller bitumenbundet bärlager. Metoden bedöms vara miljömässigt effektiv. Varm återvinning, som är en annan återvinningsmetod, kan ske dels i traditionella stationära satsverk, dels i trumverk. Trumverken klarar av en större inblandning och är ofta mer eller mindre mobila och kan flyttas mellan olika byggobjekt eller täkter. Metoden ger under goda betingelser massa av samma kvalitet som den ursprungliga massan och är ur denna synvinkel attraktiv. När det gäller traditionella stationära asfaltsverk anser regeringen att dessa bör anses vara industrianläggningar som tar emot en råvara i form av gammal asfalt och upparbetar den så att den kan återanvändas. Någon skatteeffekt aktualiseras alltså inte när asfalt förs in till dessa anläggningar.