prop · GM0371 · 1999-01-01 00:00:00 — Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) menar att ersättningens storlek är låg med tanke på den kränkning som de som steriliserats fått utstå. Skälen för regeringens förslag En schabloniserad och symbolisk ersättning Det är svårt att sätta sig in i och bedöma enskilda människors lidande och gradera detta lidande beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Av nödvändighet blir en sådan bedömning mycket subjektiv. Visserligen görs sådana bedömningar av domstolar och myndigheter i olika ersätt- ningsfall. I här aktuella fall gäller det händelser som inträffade för kanske . Bedömningen blir då mycket beroende av den en- skildes förmåga att uttrycka sina känslor och upplevelser och vad som antecknats i ansökningshandlingar och journaler. Det finns därför en stor risk för att de som steriliserats kommer att känna sig orättvist be- handlade om en myndighet skall göra en individuell bedömning av deras lidande. Man kan heller inte bortse från att ett förslag om schablonersättning betydligt skulle underlätta handläggningen av ersätt- ningsfrågorna så att ersättning kan betalas ut snabbare. Detta talar, enligt regeringens uppfattning, med styrka mot en individualiserad ersättning och för en schablonersättning. Regeringen har inte funnit några andra skäl att differentiera ersättningen, t.ex. beroende på ålder eller kön. Regeringens avsikt med ersättningen är, som tidigare nämnts i av- snitt 4, att ge de personer som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ en upprättelse och en gottgörelse från staten. Regeringen är medveten om att en sådan ersättning aldrig kan ersätta den enskilde för det lidande som denne fått utstå. Ersättningen får därför framförallt en symbolisk funktion. Regeringen anser att det ersättningsbelopp som ut- redningen kommit fram till, dvs. , är en väl avvägd symbolisk ersättning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det belopp som skall utgå bör vara ett schablonbelopp, lika för alla. Ersättningen som till sin art är skattefri skall uppgå till . Ersättning till dem som tidigare beviljats eller fått avslag på sin ansökan av regeringen som tidigare fått ersättning av regeringen eller fått avslag på en sådan begäran bör på nytt få sin sak prövad. I de fall ersättning tidigare bevil- jats har denna varit lägre än vad regeringen nu föreslår. För att undvika att de skadelidande som varit mindre aktiva tidigare för att få ersättning missgynnas, föreslår regeringen att vad som tidigare beviljats i ersättning skall räknas av på det nu föreslagna beloppet. Någon uppräkning av dessa tidigare utbetalda belopp till dagens penningvärde bör dock inte ske. Personlig ersättning Enligt regeringens uppfattning bör ersättningen betraktas som en person- lig upprättelse. För att ersättning skall kunna utgå bör den drabbade därför vara i livet när beslut om ersättning meddelas. Avlider han eller hon skall utredningen om ersättning läggas ned. Avlider personen efter att ersättningsbeslutet meddelats men innan den betalats ut skall ersättningen betalas ut till dödsboet. 6.4 Vem skall besluta om ersättning? Regeringens förslag: En av regeringen utsedd nämnd skall pröva an- sökan om ersättning. Ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. gäller konventionen som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Eftersom rätten till ersättning enligt den föreslagna lagen är en sådan civil rättighet som torde falla inom tillämpningsområdet för artikel 6.1 blir det således nödvändigt att besluten om ersättning fattas på ett sådant sätt och av en sådant organ att konventionens krav tillgodoses. Vad gäller bedömningen av om ett organ är att betrakta som en dom- stol framgår av praxis att det saknar betydelse hur det är klassificerat enligt den nationella lagen. Det avgörande är dess funk- tion. De krav som ställs för att ett organ skall betraktas som en domstol är att det har en i lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, att avgörandena är bindande för parterna och att för- farandet styrs av bestämda regler. Den tidigare svenska brottsskade- nämnden har exempelvis accepterats som en sådan domstol som upp- fyller krav (se målet mot , dom , RJD 1997-IV s. 1149). Regeringen föreslår att alla beslut om ersättning fattas av en särskild nämnd, uppbyggd på ett sådant sätt att kraven på domstolsprövning upp- fylls. (För en mer ingående redogörelse över vad rätten till dom- stolsprövning innebär enligt konventionens krav kan hänvisas till en av regeringen avlämnad proposition till angående Brottsoffermyndighetens nämnds prövning av ärenden om brottsskadeer- sättning, prop. 1998/99:41 s. 20 ff.). Nämnden skall vara stationerad i . Regeringen föreslår att nämndens ordförande och ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. De bör även ha erfarenhet av hantering av ersättningsfrågor grundade på skadestånd, försäkring och/eller patientskador. I nämnden bör ingå en representant för det allmänna genom en folkvald ledamot för att ge offentlig insyn i verksamheten. Dessutom bör ingå ledamöter med medicinsk och social-psykiatrisk kompetens. Dessa bör också ha kunskap om och vana att bedöma ut- låtanden i äldre journaler och liknande material samt bedömningar av ersättningskrav i sådana sammanhang. Samtliga ledamöter bör ha per- sonliga ersättare och nämnden bör vara beslutför med fyra ledamöter. Det bör vara möjligt för ledamöter och ersättare att alternera vid nämn- dens sammanträden. Ledamöterna förordnas av regeringen för en begrän- sad tid. Regeringen vill i sammanhanget erinra om bestämmelserna i 1 kap. 9 § och 11 kap. 7 § regeringsformen. Den i lag etablerade nämnden skall så- ledes i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, och dess beslut i ersättningsfrågan skall ske oberoende av såväl som regeringen och andra myndigheter. Förfarandet vid prövningen regleras i förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelser om exempelvis jäv i 11 och 12 §§, partsinsyn och kom- munikation i 16 och 17 §§ samt motivering av beslut i 20 § förvalt- ningslagen blir således tillämpliga. Mot bakgrund av det anförda är nämnden att betrakta som en enligt lag upprättad domstol enligt och får också anses upp- fylla konventionens krav på oavhängighet och opartiskhet. 6.5 Möjlighet för sökanden att muntligen lämna uppgifter Regeringens förslag: Nämnden skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt att en sådan förhandling hålls. Det införs också vissa bestämmelser om förfarandet vid muntlig förhandling. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det material som den sökande vill lämna in kan vara av olika karaktär och bör även kunna omfatta munt- liga uppgifter. De handläggare som förordnas i nämnden kan handlägga ärenden muntligen med stöd av 14 § förvaltningslagen. Det bör därutöver finnas möjlighet för sökanden att företräda inför nämnden och lägga fram sådana uppgifter samt även låta andra lämna muntliga uppgifter om dessa kan antas ha betydelse för ärendets utredning. En prövning inför domstol skall enligt artikel 6.1 i Europakonventio- nen äga rum vid en offentlig förhandling. Förhandlingen får dock hållas inom stängda dörrar bl.a. om skyddet för parternas privatliv kräver det. Vad gäller rätten att muntligen få lägga fram sin sak kan av Europadom- stolens praxis utläsas att en part som regel har rätt till muntlig förhand- ling åtminstone i en instans. Om parten avstår från att begära muntlig förhandling, behöver inte någon förhandling hållas. De bestämmelser som gäller för nämndens prövning av ärenden om er- sättning finns som tidigare angetts i förvaltningslagen. Denna innehåller emellertid inte någon bestämmelse om rätt till muntlig förhandling. Därför bör rätten till muntlig förhandling tas in i en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen. Situationer där det måste anses uppenbart obe- hövligt att hålla en förhandling framgår av avsnitt 8.1. Förvaltningslagen innehåller inte heller några regler om offentlighet och sekretess vid förhandlingar. Även sådana regler bör därför införas i den föreslagna lagen. Det är lämpligt att dessa bestämmelser utformas i enlighet med vad som gäller för förvaltningsprocessen. I likhet med vad som gäller för parts inställelse till en förhandling vid allmän förvaltningsdomstol bör det finnas vissa möjligheter att ersätta sökanden för dennes kostnader för inställelsen hos nämnden. Om inte en sådan möjlighet ges kan det uppkomma situationer där möjligheten att utnyttja rätten till muntlig förhandling blir alltför begränsad. På motsva- rande sätt bör även annan som hörs inför nämnden under vissa omstän- digheter kunna få ersättning för sin inställelse. 6.6 Offentlighet och sekretess Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i ersättningsärendena. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: () och Handi- kappförbundens Samarbetsorgan (HSO) har inga invändningar mot för- slaget. Justitiekanslern anser att med de sekretessbestämmelser som före- slås kommer tystnadsplikt inte att gälla avseende den praktiska hand- läggningen av ersättningsärendena eftersom denna skall skötas av PSR som är ett aktiebolag och inte av nämnden. har påpekat att det av utredningens förslag inte framgår hur behovet av sekretess till- godoses hos PSR. Vidare noterar att förslaget inte berört frågor om registrering och arkivering av handlingar hos PSR. Skälen för regeringens förslag: De ärenden som nämnden skall han- tera är i flertalet fall av känslig personlig karaktär. Det rör enskilda människors personliga förhållanden angivna i journaler och andra lik- nande handlingar, ofta upprättade under deras vistelser på anstalter eller institutioner, där deras psykiska, sexuella och sociala situation beskrivs på ett utlämnande och ofta nedsättande sätt. Många av dem som varit i kontakt med såväl som utredningen har klart deklarerat att en förutsättning för att de skall skriva och ansöka om ersättning är att varken deras namn eller vad de utsatts för kommer till någon utomståendes kännedom. De vill med andra ord inte att det skall bli känt att de steriliserats under sådana förutsättningar som den föreslagna lagen reglerar. Med hänsyn härtill föreslår regeringen att sekretess skall gälla i ersättningsärendena. Det bör införas en ny regel i sekretesslagen, som i stora drag överens- stämmer med de som gäller för sekretess inom hälso- och sjukvården och . Samma sekretesskrav bör gälla vid handläggningen av anspråk på ersättning på grund av sterilisering. En sådan sekretess- bestämmelse kommer även att omfatta nämndens sammanträden och de uppgifter som framkommer där. Sekretess bör gälla med omvänt skade- rekvisit i högst . Om nämndens beslut blir offentliga skulle en- skilda personers namn avslöjas och vid beslutet skulle det bli känt att personen blivit steriliserad. Även nämndens beslut bör därför vara sek- retessbelagda. Likaså bör, på samma sätt som inom hälso- och sjuk- vården och , den s.k. meddelarfriheten inte omfatta uppgift rörande enskildas hälsotillstånd eller personliga förhållanden i dessa er- sättningsärenden. Det bör understrykas att all hantering av ärendena skall skötas av per- soner förordnade i nämnden som kommer att omfattas av de föreslagna sekretessbestämmelserna. Registrering och arkivering av ansökningshandlingarna skall ske hos den av regeringen utsedda nämnden som kommer att ha ställning av en statlig myndighet och vara underkastad de bestämmelser om offentlighet, sekretess, arkivering m.m. som gäller inom statlig verksamhet. 6.7 Överklagande av beslut Regeringens förslag: Beslut av nämnden skall inte gå att överklaga. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Med den utformning nämnden före- slås få med särskild sakkunskap, offentlig insyn genom en folkvald ledamot och rätt till muntlig förhandling minskar behovet av att nämn- dens avgöranden även skall kunna överklagas. Mot en sådan över- klaganderätt talar också effektivitets- och kostnadsskäl. Dessutom utgör ett avslag från nämndens sida inget hinder för den enskilde att ånyo an- söka om ersättning och i samband därmed ange nya omständigheter för sina krav. En sådan framställning skall således prövas av nämnden på nytt. Det är också möjligt för nämnden att själv ompröva ett ärende om man konstaterar att man tidigare felaktigt avslagit ett ersättningskrav eller upptäcker andra uppenbara felaktigheter (jfr. 27 § förvaltningslagen (1986:223)). Man kan i detta sammanhang inte heller bortse från att grunden för den nu föreslagna regleringen av ersättning till vissa steriliserade utgörs av ett frivilligt åtagande från statens sida. Utan detta åtagande skulle med all säkerhet få, om ens några, enskilda krav på ersättning kunnat bifallas, särskilt med hänsyn till de skadeståndsrättsliga beviskraven och preskriptionsreglerna. Ur det perspektivet kan det inte anses oskäligt att begränsa prövningen av ersättning till en instans. Ett avslag från nämn- dens sida hindrar inte heller den enskilde från att väcka talan vid domstol och kräva ersättning på allmän skadeståndsrättslig grund. Nämndens beslut angående ersättning för kostnader vad gäller resa och uppehälle skall inte heller gå att överklaga. Mot bakgrund av bl.a. den relativt korta tid som nämnden har att verka är det mindre lämpligt att låta nämndens beslut i dessa frågor bli föremål för överklagande i allmän förvaltningsdomstol. 6.8 Vem skall initiera frågan om ersättning? Regeringens förslag: Initiativet till en begäran om ersättning skall komma från den enskilde själv. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av remissinstanserna. Social- styrelsen har dock vissa synpunkter på utformningen av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Initiativet till en begäran om ersätt- ning bör komma från den enskilde själv. Det bör inte vara nämndens eller statens uppgift att söka upp eventuellt drabbade. Det kan nämligen inte uteslutas att en del människor som steriliserats inte vill beröra detta eller till och med förträngt händelsen. Det kan också vara så att enskilda inte har berättat om steriliseringen för anhöriga eller andra i sin närmaste omgivning. Ett initiativ från statens sida, t.ex. genom brev från en myndighet, skulle därför kunna kränka den enskildes integritet. Regeringen har tidigare behandlat 38 ärenden där personer begärt er- sättning av regeringen för att de steriliserats. Av dessa har regeringen gett ersättning i 17 fall och avslagit begäran i 21 fall. De som tidigare begärt ersättning bör kunna komma ifråga för sådan. Det gäller givetvis även dem vars ansökningar tidigare avslagits av regeringen samt dem som och senare vänt sig med ansökan till eller utredningen. Dessa bör underrättas av nämnden att deras ansök- ningar, efter inhämtat samtycke, kommer att prövas, alternativt prövas på nytt, utifrån de kriterier som föreslås. De bör i samband därmed också beredas tillfälle att komplettera sina tidigare ansökningar. 6.9 När skall ansökan senast göras? Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på ansökningar om er- sättning som kommit in till nämnden från det att lagstift- ningen träder i kraft. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Eftersom regeringen föreslagit att en särskild nämnd skapas för att handlägga ersättningsärendena är det lämpligt att man har överblick över den skall verka och hur stora de administrativa kostnaderna blir. bör en eventuell tid inte sättas så kort att det finns risk för att någon inte hinner ansöka om ersättning. Regeringen föreslår därför att lagen skall tillämpas på ansökningar om ersättning som kommit nämnden till del från det att lagstiftningen träder i kraft . Ersättning skall då begäras . Lagen bör, som Lagrådet påpekat, inte göras tidsbegränsad. I stället bör lagen upphävas när nämnden har avslutat sitt arbete, dvs. fattat beslut i samtliga ärenden som kommit in före utgången av . Även sedan lagen upphävts har regeringen givetvis möjlighet att efter utredning bevilja ersättning av humanitära skäl även till den som begär ersättning senare enligt de grunder och med det belopp som kommer att fastställas utifrån regeringens förslag. 6.10 Handläggningsfrågor m.m. Regeringens bedömning: Handläggningen i nämnden bör göras av personal som hämtats från () och som särskilt förordnats i nämnden. Ansvaret för information om den nya lagen bör åvila staten. Ett särskilt ansökningsformulär bör utformas. Nämnden bör ha en långtgående service- och undersöknings- skyldighet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: För att handläggningen av ären- dena skall bli såväl snabb och effektiv som rättssäker krävs en organisa- tion med erfarenhet av och kunskap om såväl juridiska som medicinska frågor. Organisationen måste därför ha personal med kompetens i dessa frågor. Den måste ha erfarenhet av att göra medicinska bedömningar ur äldre, ofta handskrivet journalmaterial. Den bör även ha kunskap om er- sättningsfrågor. Inom organisationen måste också finnas erfarenhet av rättssäkerhetsfrågor och förvaltningsrättsliga frågor samt sekretessfrågor. Enligt regeringens uppfattning är det inte meningsfullt att bygga upp en ny, särskild organisation med eget kansli för den begränsade tid er- sättningsfrågan skall hanteras och med det med all reservation för- hållandevis begränsade antal prövningar som förmodligen kommer att ske. Organisationsfrågorna bör i stället lösas genom att expertis för ändamålet hämtas in från en redan existerande verksamhet och att dessa på hel- eller deltid formellt knyts till nämnden lagen gäller. Flera skäl talar för att anlita personal från Personskaderegle- ringen AB (PSR) som handläggare i nämnden. Dessa särskilt förordnade handläggare bör ansvara för den praktiska hanteringen av ersättnings- frågorna. PSR föreslår i sitt remissyttrande att handläggarna i nämnden inte skall lämna förslag till beslut eftersom detta skulle kunna uppfattas som styrande vilket vore olyckligt i de fall där ersättningskrav kommer att avslås av nämnden. Regeringen kommer närmare att reglera nämndens arbetsformer i en förordning. Vidare skall nämnden inom sig fastställa en arbetsordning för verksamheten. Därigenom kommer de närmare arbets- formerna att regleras. Rent allmänt kan dock påpekas att det är naturligt att den som handlägger ett ärende redogör för sin bedömning och lämnar ett förslag till beslut för det beslutande organets ställningstagande. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att information om den nya lagen når ut till dem som drabbats. Ansvaret för informationsinsat- serna bör åvila staten. Ett särskilt ansökningsformulär bör utformas. Det är viktigt att det av ansökan framgår namn vid steriliseringstillfället, adress, personnummer, tidpunkt för steriliseringen samt vid vilken inrättning steriliseringen skett. Dessa uppgifter är nödvändiga för att nämnden skall kunna efter- forska och finna relevanta handlingar i olika myndighetsarkiv. I flera fall torde de sökande själva kunna lämna sådana uppgifter. Många av de sökande saknar emellertid av olika skäl möjlighet till detta. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna nämnden skall vara behjälplig med att begära in sådana handlingar från myndigheter och arkiv. För detta kommer att krävas att den enskilde i ansökan samtyckt till att nämnden hämtar in materialet. Även en möjlighet att ge ett sådant tillstånd bör finnas med på ansökningsblanketten. Överhuvudtaget bör nämnden ha en långtgående service- och undersökningsskyldighet i syfte att hjälpa enskilda sökande. har i sitt remissyttrande kon- staterat att förslaget inte behandlat frågan om möjlighet att på PSR:s begäran lämna ut uppgifter ur aktuella arkivhandlingar. Även Justitiekanslern har tagit upp frågeställningen. Som regeringen ovan konstaterat löses detta lämpligen genom ett samtycke från den en- skilde. Noteras bör också att det inte är PSR som kommer att vara den enskilde behjälplig med efterforskning av arkivmaterial utan personal från PSR som är förordnade i nämnden. Med den nu skisserade ord- ningen kommer det ej att föreligga några problem ur sekretessynpunkt. 7 Kostnadseffekter Kostnaderna för den ersättning som skall betalas till följd av förslaget är dels det totala belopp som kan komma att betalas ut till de steriliserade inberäknat det belopp som kan komma att utbetalas för att komplettera tidigare utgivna ersättningar, dels vissa övriga kostnader av administrativ karaktär. Ersättningen till dem som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ beräknas komma att omfatta 500 1 000 personer. Regeringens bedömning överensstämmer här med utredningens. Detta skulle innebära att kostnaderna för utbetalda ersättningar totalt kan be- räknas uppgå till . Det är värt att framhålla att dessa uppskattningar är behäftade med stor osäkerhet. Redan innan ut- redningens betänkande presenterades hade 200 personer ansökt om er- sättning vilket om dessa ansökningar bifalles motsvarar i ersättning. Därefter har uppskattningsvis närmare 200 personer hört av sig per telefon eller i brev till eller utredningen med frågor om ersättning. Utöver ersättningen till steriliserade tillkommer vissa administrativa kostnader. Häri ingår bl.a. kostnader för den särskilda nämnd som skall besluta i ersättningsärendena och för den handläggande personalen. De administrativa kostnaderna omfattar även ersättning för inställelse vid muntlig förhandling, samt kostnader för vissa informationsinsatser i samband med riksdagsbeslutet om den nya lagen om ersättning till steri- liserade i vissa fall. Totalt kan de administrativa kostnaderna beräknas uppgå till ca . Med hänsyn till att många av dem som kan vara berättigade till ersättning har hög ålder är det särskilt angeläget att hanteringen av ersättningsfrågan sker snabbt. Regeringen avser att ekonomiska vårproposition föreslå att sammanlagt skall avsättas på statsbudgeten 2001 för ersättning till steriliserade. Mot bakgrund av den stora osäkerhet som finns om det antal personer som kan komma att om- fattas av den nya lagen, avser regeringen att ingående och fortlöpande följa utvecklingen inom området. 8 Författningskommentar 8.1 Förslag till lag om ersättning till steriliserade i vissa fall Genom lagen ges rätt för vissa personer som steriliserats att begära och erhålla ekonomisk ersättning av staten.