prop · GM0332 · 1999-01-01 00:00:00 — Vad som talar för en sådan ordning är vikten av att upprätthålla rättssäkerheten vid beskattningen. En av de grundläggande aspekterna härvidlag är att de enskilda skall kunna förutse de rättsliga följderna av sitt handlande och att lika fall skall bedömas på samma sätt. Lämnas avgörandet över till skattemyndigheten kan det möjligen hävdas att förutsebarheten minskar. Det kan också gö- ras gällande att skattemyndigheten tillåts göra en straffrättslig bedömning som det inte ankommer på den att göra. Några remissinstanser tar upp de här problemen. Man framhåller även risken för att förvaltningsmyndig- heter och förvaltningsdomstolar skulle bedöma mutor etc. på ett annat sätt än allmänna domstolar. Detta skulle kunna skada myndigheternas an- seende. En grundläggande processrättslig princip är den s.k. fria bevis- prövningen, som kommer till uttryck i 35 kap. 1 § första stycket rätte- gångsbalken. I bestämmelsen sägs att Rätten skall efter samvetsgrann prövning av allt, som förekommit, avgöra, vad i målet är bevisat . Prin- cipen, som tillämpas också i förvaltningsprocessen, innebär att det inte ställs upp några begränsningar i fråga om vilka former av bevismedel som får användas och att rätten fritt kan bedöma värdet av den förebragta bevisningen. En ordning där lagakraftvunnen dom från allmän domstol är en förutsättning för att vägra avdrag skulle alltså avvika från normala förvaltningsrättsliga principer. Ett sådant långtgående legalt beviskrav skulle enligt regerings mening också innebära att man med fog skulle kunna ifrågasätta om uppfyller OECD-rekommendationens krav. Inte heller ett avdragsförbud som tar sikte på vad som uppenbart måste klassificeras såsom muta eller annan otillbörlig belöning kan anses vara tillräckligt. Vid taxeringen utgår man i princip från att den på heder och samvete undertecknade deklarationen är riktig. Finns det anledning att ifrågasätta uppgifterna i deklarationen är bevisbördan fördelad på så sätt att det all- männa svarar för intäktsposterna och den skattskyldige för avdrags- yrkandena. Utgångspunkten är att den som har lättast att prestera bevis- ning också skall ta på sig det ansvaret. Den skattskyldige är också skyl- dig att sörja för att det finns underlag för att fullgöra deklarationsplikten och för kontroll av den (4 kap. 1 § lagen [1990:325] om självdeklaration och kontrolluppgifter). I brottmål har åklagaren bevisbördan. Orsaken är intresset av att motverka att det meddelas oriktiga straffdomar. I kon- sekvens härmed är beviskravet högt. Till skillnad från taxeringsmålen tillkommer dessutom bevisbördan för det subjektiva gärningsmomentet. Utgångspunkten för och ändamålet med skattemyndighetens (förvalt- ningsdomstolens) prövning är således helt andra än vad som gäller vid en brottmålsprocess. Det är endast fråga om att pröva det berättigade i ett yrkat avdrag vilket i och för sig kan innefatta svåra bedömningar och inte att avgöra en skuldfråga. prövning kommer i många fall att innefatta svåra bedömningar. Problemet skall inte bagatelliseras. Å andra sidan finns det inte heller någon anledning att överdriva svårigheterna. Skattemyndighet- ens arbete har alltid innefattat bedömningar. Kopplingen till brottsbal- kens bestämmelser innebär också, vilket berörts tidigare, att det finns vägledning. Det är inte heller avsikten att skattemyndigheten eller för- valtningsdomstolarna skall avgöra om den skattskyldige har haft ett sub- jektivt uppsåt i mening. Prövningen skall endast gälla om belöningen objektivt sett är otillbörlig. Slutligen talar inte minst effektivitetsskäl för att lagakraftvunnen dom inte skall krävas för att vägra avdrag. 6 Domstolsprotokollet 6.1 Bakgrund undertecknade EU:s medlemsstater ett protokoll till bedrägerikonventionen angående förhandsavgörande av EG-dom- stolen rörande tolkningen av bedrägerikonventionen och korruptionspro- tokollet (domstolsprotokollet, EGT C 151, 20.5.1997, s.1). Protokollet, som finns i bilaga 8, är uppbyggt på samma sätt som ett motsvarande protokoll till konventionen om upprättandet av en Europeisk polisbyrå (Europolkonventionen), vilket innebär att medlemsstaterna kan välja om man vill ge denna roll. 6.2 Huvudsakligt innehåll Artikel 1 Artikeln anger att skall vara behörig att meddela för- handsavgöranden på de villkor som fastställs i protokollet. Artikel 2 Av artikel 2 följer att medlemsstaterna genom en förklaring kan god- känna domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden till natio- nell domstol om tolkningen av de aktuella instrumenten. Denna rätt att inhämta förhandsbesked kan ges antingen till alla domstolar eller bara till dem vilkas avgöranden inte kan överklagas. Artiklarna 3 8 Enligt artikel 3 skall stadga och dess rättegångsregler tillämpas. I artikeln stadgas vidare att varje medlemsland har rätt att yttra sig i anhängiggjorda ärenden. Artiklarna 4 8 innehåller sedvanliga be- stämmelser om bl.a. ikraftträdande, anslutning och procedur för änd- ringar. 6.3 Tillträde, förklaringar och lagändringsbehov Regeringens förslag: godkänner domstolsprotokollet. godkänner att en förklaring, som innebär att svenska domstolar ges möjlighet att inhämta förhandsavgöranden från EG- domstolen om tolkningen av bedrägerikonventionen och korruptions- protokollet, avges av . Denna möjlighet skall inte begränsas till domstolar i sista instans. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker tillträde och lämnande av de föreslagna förklaringarna eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Domstolsprotokollet träder i kraft först sedan alla medlemsstater ratificerat det. Något skäl emot ratifikation torde inte kunna anföras. bör därför ratificera protokollet. Tillträde till domstolsprotokollet ger i sig inte svenska domstolar möj- lighet att begära förhandsavgörande. För att detta skall bli möjligt krävs att en förklaring avges som innebär att är berett att låta sina dom- stolar utnyttja denna möjlighet. 1996/97:164 Europol, som be- handlar anslutning till Europolkonventionen, behandlas även frågan om tillträde till ett protokoll till Europolkonventionen om för- handsavgörande av om tolkningen av Europolkonventio- nen. Där utvecklas närmare varför domstolarna bör ges rätt men inte skyldighet att inhämta förhandsbesked (s. 72 ff). De allmänna skäl som anförs där bl.a. det EU-gemensamma intresset av enhetlighet i tolk- ningen gör sig gällande också beträffande bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet. Argumenten för en möjlighet att inhämta för- handsbesked ges också särskild tyngd av det faktum att i dessa instru- ment står EG:s finansiella intressen i förgrunden. Med hänsyn till att åtagandet i protokollet förutsätter tillämpning av nationell straffrätt, vilket är en exklusiv nationell angelägenhet, torde i och för sig det praktiska behovet av förhandsbesked om tolkning av in- strumenten vara relativt begränsat. Situationer torde emellertid kunna uppkomma där svenska domstolar i sitt bedömande av t.ex. ett påstått EG-bedrägeri eller ett mutbrott behöver ledning för att tolka någon särskild förutsättning för det straffrättsliga ansvaret som till- kommit vid införlivandet av aktuellt instrument. Det kan gälla exempel- vis jurisdiktionsreglerna eller bedömningen av avgränsningen av den per- sonkrets som regleras i protokollet. De svenska domstolarna bör därför ges möjlighet att inhämta förhands- avgöranden från om tolkningen av bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet. Av de skäl som framförts i propositionen om Europol (s. 75 f) bör rät- ten att inhämta förhandsbesked inte heller här begränsas till domstolar i sista instans. Det bör understrykas att detta inte innebär något ställnings- tagande i frågan om domstolar i lägre instans bör ges en sådan möjlighet även beträffande andra EU-instrument. bör således i samband med ratifikation av domstolsprotokollet avge en förklaring att är behörig att meddela förhandsav- görande på begäran av svensk domstol i enlighet med protokollets artikel 2.2.b. I Europolpropositionen utreds närmare de konstitutionella förutsätt- ningarna för att ge svenska domstolar rätt att inhämta förhandsbesked från om tolkningen av de konventioner som utarbetas mellan medlemsländerna i EU (s. 77 ff). Det bör här särskilt nämnas att en sådan rätt innebär att beslutskompetens överlåts till EG. I Euro- polpropositionen föreslås också en ny lag om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från i vissa fall. Lagen, som trädde i kraft (SFS 1997:895), är generellt utformad för att bestämmelser om förhandsbesked även i andra EU- överenskommelser skall omfattas. Detta innebär att ny lagstiftning inte behöver införas vid varje ratifikation av nya instrument. Lagen täcker följaktligen även bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet, vilka nämns särskilt i propositionen. Det skall vidare utfärdas tillkännagivande av regeringen om vilka konventioner som avses med lagen och vilka villkor som gäller. Någon särskild lagstiftningsåtgärd är således inte påkallad vid godkännande av detta protokoll. Däremot bör det ovan nämnda tillkännagivandet vid ratifikation av domstolsprotokollet kompletteras med bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet. 7 Ikraftträdande Regeringens förslag: skall avge förklaring om sin avsikt att gentemot de EU-medlemsstater som avgett en motsvarande förklaring tillämpa EU:s korruptionskonvention innan den trätt i kraft. skall också avge en förklaring om att om situationen medger det för svensk del skall träda i kraft i förhållande till länder som avgett en motsvarande förklaring även om konven- tionen inte trätt i kraft i sin helhet. Föreslagna lagändringar skall kunna träda i kraft innan konventionerna och protokollet gjort det. Promemoriornas förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Bedrägerikonventionen och EU:s korruptionskonvention, liksom korruptionsprotokollet, träder i kraft efter det att den sista medlemsstaten har deponerat sitt ratifika- tionsinstrument. Beträffande korruptionskonventionen ges emellertid i artikel 13.4 en möjlighet för varje stat att vid ratifikationen, eller vid varje senare tidpunkt, avge en förklaring i syfte att göra konventionen tillämplig innan den trätt i kraft i förhållande till de stater som gjort en motsvarande förklaring. träder i kraft efter det att fem av tio största exportländer, som tillsammans representerar av de tio ländernas totala exportvolym, har ratificerat den. Sve- rige hör inte till dessa tio länder. Om konventionen inte har trätt i kraft kan de länder som så önskar förklara att den skall träda i kraft i förhållande till de andra länder som gjort motsvarande för- klaringar. Det kan på goda grunder antas att avsevärd tid kommer att förflyta in- nan EU-instrumenten träder i kraft. När det gäller föreligger ett visst politiskt tryck på särskilt de stora länderna att ratifi- cera den års utgång. Det finns anledning för , som redan har en långtgående lagstift- ning mot muta och bestickning, att avge förklaringar av innebörd att EU:s korruptionskonvention skall tillämpas även innan de trätt i kraft och att , om situationen medger det, skall träda i kraft partiellt. Det finns vidare ingen anledning att avvakta med att låta de föreslagna regeländringarna träda i kraft till dess att konventionerna och protokollen gjort det. 8 Ekonomiska konsekvenser Tillträde till konventionerna och protokollen och de föreslagna lagänd- ringarna bedöms inte medföra annat än marginella kostnadsökningar för åklagar- och domstolsväsendena. Eventuella kostnadsökningar skall fin- ansieras inom berörda myndigheters befintliga anslag. I stället torde det förhålla sig så att den föreslagna straffbestämmelsen om subventions- missbruk kan leda till en ökad möjlighet för staten att säkra medel som annars skulle använts på ett sätt som inte har varit avsett. 9 Författningskommentar 9.1 Lag om ändring i 2 kap. 5 a § Paragrafen behandlar utländsk brottmålsdoms rättsverkningar i . Den har omdisponerats och vissa tillägg har gjorts. I första stycket hänvisas till de överenskommelser som anges i fjärde stycket. Om en gärning begåtts i en stat som tillträtt någon av dessa över- enskommelser och gärningen blivit lagförd där, föreligger enligt huvud- regeln hinder för att lagföra för samma gärning i . I det andra stycket har ett tillägg gjorts som medför att utländsk brottmålsdom alltid utgör hinder för ny lagföring i om personen dömts i det andra landet sedan han utlämnats dit för lagföring från Sve- rige. Det fjärde stycket innehåller en uppräkning av de överenskommelser som avses i första stycket. Till uppräkningen har lagts bedrägerikon- ventionen, korruptionsprotokollet och korruptionskonventionen. Det innebär att en misstänkt person inte kan lagföras i för en sådan gärning som omfattas av något av dessa instruments reglering och som har prövats genom lagakraftägande dom i en stat som är medlem i EU och har tillträtt instrumentet i fråga, om någon av förutsättningarna i första stycket 1 4 är uppfylld. Femte stycket innebär ett undantag från regeln att gärningar som till någon del begåtts i alltid kan lagföras här. Undantaget gäller gär- ningar som faller under bedrägerikonventionen, korruptionsprotokollet och korruptionskonventionen. Det innebär att när en gärning som om- fattas av bestämmelser i dessa instrument begåtts också delvis i en annan medlemsstat skall restriktionerna i första stycket mot ny lagföring i Sve- rige tillämpas, om gärningen prövats i det landet. 9 kap. 3 a § Paragrafen, som är ny, har behandlats under avsnitt 4.4.1. Paragrafen är föranledd av de krav på kriminalisering av gärningar som påverkar Europeiska gemenskapernas budgetar som bedrägeri- konventionen ställer upp. Bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till situationer där ett bidrag eller en förmån beviljats i enlighet med gällande regelverk. För straffrättsligt ansvar ställs i paragrafen upp ytterligare förutsättningar. Den första förutsättningen är att bidraget eller förmånen skall användas eller utnyttjas i strid med de föreskrifter eller villkor som gäller för mot- tagaren. Föreskrifterna kan antingen ha utfärdats på gemenskapsnivå t.ex. i en förordning eller på nationell nivå. De villkor som ställs upp för användandet av bidraget eller förmånen framgår av beslutet om beviljandet av bidraget eller förmånen. En andra förutsättning för att straffrättsligt ansvar skall kunna utkrävas är att bidraget eller förmånen finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska gemenskapernas budgetar. Detta innebär att t.ex. bidrag som finansieras delvis av gemenskapsmedel och delvis genom nationell medfinansiering inte omfattas fullt ut av straffbestämmelsen. De medel som härrör från den nationella medfinansieringen skall inte ingå i bedömningen av storleken av det belopp som använts felaktigt. Om ett bidrag, som innefattar såväl EG-medel som medel från natio- nell medfinansiering, missbrukas till sin helhet, så bör bedömningen av gärningens straffvärde göras utifrån hur stor del av det totala beloppet som haft sitt ursprung i EG:s budgetar. Om endast en del av det sam- mantagna bidraget missbrukas skall i konsekvens med ställnings- tagandet att nationella bidrag inte skall falla under det straffbara området så stor del av det som missbrukats anses höra från EG-medlen som motsvarar den del dessa medel har i det totala bidragsbeloppet. Andelen EG-medel bör således normalt anses utgöra en ideell andel av den totala bidragssumman. Slutligen krävs för att ansvar skall kunna utkrävas att bidraget eller förmånen använts för ett annat ändamål än det som bidraget eller för- månen har beviljats för. Vid denna bedömning får det beaktas hur ända- målen med bidragen beskrivits i de föreskrifter eller villkor som gäller, såsom de manifesterats i t.ex. bakomliggande EG-regler eller i det beslut som ligger till grund för beviljandet av bidraget eller förmånen. Situa- tioner kan föreligga där föreskrifterna eller villkoren är oklart formule- rade och där olika tolkningsmöjligheter föreligger. Enligt sedvanliga straffrättsliga principer får sådana oklarheter i t.ex. bidragsbeslutens an- givande av ändamål tolkas till den misstänktes fördel. Det kan anmärkas att Lagrådet förordat en restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Lagrådet framhåller i sitt yttrande att det för att ansvarsbestämmelsen inte skall leda till stötande resultat torde vara nödvändigt att strängt hålla fast vid att bidraget skall användas just för annat ändamål. Att bidragstagaren försökt men misslyckats med att fullgöra sitt åtagande bör enligt Lagrådet inte kunna leda till straff. Som exempel anger Lagrådet att en lantbrukare tagit emot ett bidrag för att odla en viss gröda som senare visar sig vara otjänlig för mark- och klimatförhållandena på hans gård, så att han måste övergå till annan odling. Vidare tas som exempel att en vetenskapsman tar emot bidrag för ett visst forskningsprojekt som visar sig förfelat och måste överges för någon annan forskningsuppgift, dock först sedan han förbrukat medlen för sitt uppehälle projektet pågick. Båda får enligt Lagrådet anses ha använt bidraget för avsett ändamål ehuru med misslyckat resultat. Regeringen instämmer i vad Lagrådet anfört. Avgränsningen av straff- ansvaret måste tolkas i belysning av bestämmelsens syfte, nämligen att hindra missbruk av olika förmåner till skada för EG:s budgetar. Vidare kan straffansvar utkrävas endast för uppsåtliga gärningar. Gärningsman- nen skall således ha kännedom om de föreskrifter eller villkor som gäller för bidraget eller förmånen. Likaså krävs att gärningsmannen inser att bidraget eller förmånen används eller utnyttjas felaktigt. Hans uppsåt skall också omfatta att det som missbrukats helt eller delvis utgjorts av EG-medel. Som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.1) framgår det vid samfinansiering i regel av bidragsbeslutet hur stor andel som utgör sådana medel. EG-medlens del i det som missbrukats skall anses motsvara denna andel. Samtliga omständigheter skall vara täckta av gärningsmannens uppsåt. I de av Lagrådet anförda exemplen torde för övrigt kunna ifrågasättas om uppsåt i denna mening förelegat. I konkurrenshänseende konsumeras en gärning som faller under före- varande bestämmelse av ett föregående bedrägeri. Vad gäller brott med annat skyddsintresse än det som bestämmelsen avser bör dömas till ansvar i konkurrens. 17 kap. 7 § Paragrafen har omdisponerats. Därutöver har vissa tillägg gjorts. I den nya tredje punkten har till kretsen av personer gentemot vilka bestickningsbrottet kan begås lagts utländska ministrar och parlaments- ledamöter. Dessutom hänvisas till 20 kap. 2 § andra stycket 1. Hänvis- ningen medför att det också är straffbart att besticka ledamöter i utländ- ska organ som motsvarar de som räknas upp i den punkten, t.ex. ledamö- ter i utländska statliga styrelser och nämnder. I fjärde punkten utökas kretsen ytterligare med personer som i andra stater utövar myndighet. Det är redan tidigare genom hänvisningen till hela 20 kap. 2 § straffbelagt att besticka svenska myndig- hetsutövare (jfr 20 kap. 2 § andra stycket 4). Beträffande vad som avses med myndighetsutövning för främmande stat får hänvisas till vad som gäller för svenska förhållanden. Samma bedömningsgrunder skall till- lämpas beträffande utövare av främmande stats myndighet. I paragrafen har också lagts till att mutan skall vara avsedd för den vars tjänsteutövning man vill påverka, eller för annan. Det krävs inte för ansvar att förmånen rent fysiskt lämnas till befattningshavaren för vidarebefordran till tredjeman. Ansvar för bestickning inträder också om förmånen lämnas direkt till någon annan fysisk eller juridisk person. Se om detta också under 20 kap. 2 § nedan. För straffansvar bör det emellertid inte vara tillräckligt att förmånen tillfaller vilken annan fysisk eller juridisk person som helst. För att det skall kunna hävdas att förmånen tillfallit eller varit avsedd att tillfalla den funktionär vars tjänsteutövning förmånen avser, även om den rent fysiskt överlämnats till annan, måste någon form av koppling finnas mellan mot- tagaren av förmånen och funktionären, så att förmånen kan sägas på ett eller annat sätt gynna funktionären. Det skall således vid en objektiv be- traktelse kunna konstateras att funktionären på ett så tydligt sätt har anknytning till mottagaren av förmånen att den i någon mening också kommer funktionären till godo i någon form. Ett exempel kan vara att någon erbjuder sig att finansiera ett forskningsprojekt vid ett institut där funktionären är verksam och att funktionären därigenom kan befästa sin position som forskare. Det bör emellertid inte vara tillräckligt att för- månen endast gynnar något ideellt intresse till vilket funktionären är knuten. Att en förmån tillfaller en förening eller annat organ med vars ideella målsättning funktionären sympatiserar, kan knappast i sig utgöra en sådan muta eller otillbörlig belöning som avses i de aktuella bestäm- melserna, om inte förmånen på något mer konkret sätt gynnar funktio- nären. Lagrådet anför i sitt yttrande att detta resonemang kan betraktas som en vidareutveckling av förarbetsuttalanden av (be- tänkandet Mut- och bestickningsansvaret, SOU 1974:37) om förmåner till funktionärens hustru eller annan närstående. I dessa fall ansågs ansvaret vara i allmänhet begränsat till sådant som kunde sägas gynna funktionären på ett mera konkret sätt. Lagrådet framhåller dock att skillnaden blir väsentlig mellan vad som kan följa av en extensiv tolkning av nuvarande bestämmelser och att ta in rekvisitet för annan i lagtexten. Vidare anför Lagrådet att skillnaden mellan vad som kan föranleda ansvar och vad som bör vara straffritt snarare torde ligga i kravet på otillbörlighet och samband med funktionärens tjänsteutövning, något som också antyds i författningskommentaren beträffande bidrag till politiska partier. Lagrådet fortsätter: Den närmare bedömningen av begreppet otillbörlighet låter sig inte preciseras i lagtext; vad som bör anses otillbörligt kan växla från tid till annan och vara olika på olika verksamhetsområden (m.fl., , kap. 13-24, 1998, s. 20:43) Allmänna bidrag från medborgarna till politiska partier måste anses ligga inom ramen för sedvänjan, även om de syftar till att politikerna skall bli valda för att genomföra en politik som bidragsgivarna sympatiserar med eller till och med finner motsvara den egna plånbokens intressen, och kan inte anses generellt otill- börliga . Regeringen ansluter sig till detta synsätt. Ett bidrag till ett politiskt parti kan främja både partiets politiska målsättning generellt och gynna enskilda företrädare för partiet. Avgörande blir därför, som Lagrådet påpekar, om bidraget är att betrakta som otillbörligt och om det har sam- band med funktionärens tjänsteutövning i vid mening. Ett bidrag som inte är förenat med något villkor eller förbehåll får anses i första hand vara ägnat att främja partitets politik som sådan. Även om en sidoeffekt av bidraget är att partiets företrädares politiska karriärer gynnas, kan detta inte anses utgöra en muta eller annan otillbörlig belöning i lagens mening. Detsamma måste anses gälla om bidraget visserligen syftar till att uppnå ett visst politiskt beslut, men detta ligger i linje med partiets politiska målsättning. Att ge bidrag till ett politisk parti för att främja partiets politik i ett eller annat avseende kan således inte anses falla inom det straffbara området med den föreslagna regleringen. Annorlunda förhåller det sig t.ex. om bidraget kan kopplas samman med en tjänsteåtgärd som företas av någon av partiets företrädare och som inte ligger inom ramen för genomförandet av partiets politiska pro- gram.