prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — I fråga om kyrkliga inventarier av kulturhistoriskt värde, som inte tillhör någon enskild person eller släkt, krävs det tillstånd från för att exempelvis reparera eller ändra föremålet eller för att flytta det från den plats där det sedan gammalt hör hemma (4 kap. 9 §). Skyddsbestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen innebär att möjligheterna att förfoga över och utnyttja egendomen inskränks. Exempelvis kan möjligheten att bygga om och därmed anpassa en kyrkobyggnad efter församlingens behov och önskemål vara begränsad. Vidare kan bestämmelserna medföra att förvaltningen fördyras. Det kan t.ex. röra sig om kostnader som följer av att det ställs krav på att ett visst material eller en viss teknik skall användas vid en renovering eller att arbetet skall genomföras under antikvarisk kontroll. Det kan också vara fråga om kostnader som orsakas av särskilda krav på temperatur eller luftfuktighet för att skydda vissa kategorier av egendom, t.ex. träskulpturer och textilier. Det handlar alltså om kulturhistoriskt motiverade extrakostnader som är en följd av de särskilda skyddsbestämmelserna. Begrepp som används i detta sammanhang är antikvariska merkostnader och kulturhistoriska överkostnader. Bestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen omfattar endast sådan egendom som definieras som kyrkliga kulturminnen. Skyddsreglerna gäller alltså inte för den egendom i övrigt som förvaltar och inte heller för egendom som tillhör andra fysiska eller juridiska personer, exempelvis andra trossamfund. Sådan egendom kan i stället under vissa förutsättningar skyddas som byggnadsminnen enligt bestämmelserna i 3 kap. kulturminneslagen. Detta skydd gäller dock inte generellt utan förutsätter ett särskilt beslut av . Förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena, liksom av den kyrkliga egendomen i övrigt, finansieras till största delen av församlingsskatten. Andra finansieringskällor är avkastningen av fastigheter och olika fonder. En viktig faktor vid underhåll av kyrkobyggnader är kyrkobyggnadsbidraget som betalas ur kyrkofonden. För omfattande restaureringsarbeten på de medeltida domkyrkorna samt klosterkyrkorna i och kan visst statsbidrag utgå. RAÄ har överinseende över kulturminnesvården i landet, bl.a. i fråga om de kyrkliga kulturminnena, medan länsstyrelserna ansvarar för tillsynen i länen (1 kap. 2 § kulturminneslagen). Förutom myndigheterna inom kulturmiljöområdet (de antikvariska myndigheterna) har de regionala museerna, länsmuseerna, en viktig roll i kulturmiljöarbetet, se 2 § förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. (kulturminnes- förordningen). Det finns också enstaka kommunala museer som deltar i detta arbete. principbeslut Av principbeslut följer att kulturminneslagens skydd för kyrkliga kulturminnen skall behållas även vid ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80 s. 39 f.). Vidare uttalades att relationsändringen inte bör leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av de kulturhistoriska värdena inom kyrkan. I princippropositionen framhölls också att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en angelägenhet för hela samhället och svenska folket samt att det inte är rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av medlemmar. Skyddsbestämmelserna innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av egendomen. bör därför enligt principbeslutet kunna få viss ersättning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom (a. prop. s. 38). Grunden för den statliga ersättningen är alltså de särskilda krav som ställs i 4 kap. kulturminneslagen och som enligt principbeslutet skall behållas även efter relationsändringen. Ersättningen skall, i den utsträckning som den utgår, ses som en kompensation för begränsningar i möjligheterna att förfoga över egendomen och för extrakostnader som uppstår till följd av de generella skyddsbestämmelserna. 5.1.2 Ersättningens omfattning I princippropositionen 1995/96:80 uttalades bl.a. att regeringen skall redovisa kostnaderna för och finansieringen av stat kyrkareformen samt att vägledande därvid skall vara en statsfinansiellt neutral lösning (a. prop. s. 44). Regeringen tar nu ställning till kostnads- och finansieringsfrågan, inklusive frågan om den statliga ersättningens omfattning, för åren 2000 2009. Innan tidsperioden löper ut förutsätts att regeringen överväger de med finansieringen av reformen sammanhängande frågorna på nytt efter överläggningar med . Regeringens förslag: har rätt till viss ersättning från staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (kyrkoantikvarisk ersättning). Den statliga ersättningen skall utgå med följande nominella belopp. med , med , med , med , med , med , med , med . Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att den årliga statliga ersättningen skall uppgå till ett belopp som motsvarar ca penningvärde, vilket innebär av det totala kommunala skatteunderlaget. Enligt förslaget skall den statliga ersättningen finansieras av en särskild skatt som tas ut proportionellt mot inkomsten av alla skattskyldiga, både kyrkotillhöriga och icke- kyrkotillhöriga. Kommittén har vidare föreslagit att kyrkan skall åta sig att vidta åtgärder för att kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen uppgår till. Remissinstanserna: Remiss II innehöll i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven en enkätfråga, fråga 2, som rörde den föreslagna omfattningen av den statliga ersättningen, ca penningvärde. Fråga 3 behandlade förslaget att den statliga ersättningen skall finansieras genom en särskild statlig skatt som skall betalas av alla skattskyldiga. En majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom förslagen. Fråga 6 gällde frågan om en minskning av kyrkoavgiften i förhållande till vad som utgår i statlig ersättning. På denna fråga svarade en knapp majoritet att förslaget bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 2 Fråga 3 Fråga 6 RAÄ anser att den föreslagna nivån på ersättningen är tillräcklig, men att en eventuell höjning måste kunna prövas under pågående avtalsperiod om förutsättningarna skulle ändras genom t.ex. en drastisk minskning av kyrkans medlemsantal. och menar att penningvärde är en rimlig nivå för den statliga ersättningen. Enligt Kammarkollegiet bör ersättningens storlek prövas i den statliga budgeten. i och menar att det bör utredas vidare om beloppet är tillräckligt. Ett antal kyrkokommuner, bl.a. och kyrkliga samfälligheter samt , framför liknande synpunkter. Bland de kyrkliga remissinstanser som har tagit upp frågan om ersättningens storlek anser exempelvis kyrkliga samfällighet, samt , , och församlingar att beloppet är för lågt. menar att är en absolut miniminivå. Ett antal remissinstanser, däribland , , , , samt till trossamfund/frikyrkosamråd, har avstyrkt förslaget att den statliga ersättningen skall finansieras genom en särskild skatt. av remissinstanserna har avstyrkt förslaget att skall åta sig att vidta åtgärder för att det sammanlagda uttaget av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen uppgår till. Vidare har vissa kyrkliga remissinstanser ifrågasatt om en avräkning är förenlig med den lokala och regionala självstyrelsen inom . Det har också anförts att uttaget av kyrkoavgift är en inomkyrklig fråga. kyrkomöte: Det är naturligt att den kyrkoantikvariska ersättningen beräknas med utgångspunkt från de kulturhistoriskt motiverade överkostnaderna för vården av kulturminnena. För att klara dessa kostnader finns det ett behov av en kyrkoantikvarisk ersättning motsvarande penningvärde. Ersättningen bör räknas upp med ett lämpligt index. Konsekvenserna om behovet inte tillgodoses torde bli att kulturminnes- lagens krav inte uppfylls. Det är inte acceptabelt att överväga en sänkt ambitionsnivå. Det saknas anledning att införa en särskild skatt för att finansiera den kyrkoantikvariska ersättningen. Överenskommelsen mellan staten och om vården av de kulturhistoriska värdena bör omfatta . Skälen för regeringens förslag: Som framgår av föregående avsnitt innebär principbeslut att bör få en viss ersättning från staten för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena, kyrkoantikvarisk ersättning. Det bör, i enlighet med kommitténs förslag, införas en bestämmelse i 4 kap. kulturminneslagen om att har rätt till viss ersättning av staten för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Kommitténs förslag innebär att den statliga ersättningen bör uppgå till ett belopp som motsvarar ca penningvärde. Kommittén har anfört att vägledande för bedömningen beträffande ersättningens storlek har varit hur mycket förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena kostar och hur stor del av dessa kostnader som kan antas vara en följd av skyddsbestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen. När det gäller frågan om den statliga ersättningens storlek måste dock beaktas att det är förenat med svårigheter att bedöma omfattningen av kostnaderna för att upprätthålla de kyrkliga kulturvärdena. Hänsyn måste dessutom tas till ytterligare omständigheter. Bland annat vill regeringen peka på att det i större utsträckning än har genomförts kostnadskrävande underhåll och restaureringar av kyrkobyggnader. En faktor som har medverkat till att göra detta möjligt är att omfattningen av det s.k. kyrkobyggnadsbidraget ur kyrkofonden har blivit allt större. Sedan starten och fram till dagsläget har summan utvecklats från till att utgöra ca . 2000 genomför staten och ett gemensamt sysselsättningsprogram, det s.k. miljardprogrammet för kyrkliga jobb (se även avsnitt 13). Syftet med programmet är i första hand att minska arbetslösheten genom att det skapas arbetstillfällen inom . Programmet skall dock även medverka till att bevara och stärka de kyrkliga kulturvärdena. Sysselsättningsprogrammet gör det möjligt för att exempelvis rusta upp kyrkobyggnader och andra byggnader samt att utföra nödvändigt underhåll. Möjligheterna för att genomföra angelägna projekt, exempelvis större arbeten på kyrkliga byggnader, och därmed att stärka kyrkan , har alltså ökat. har det gjorts stora investeringar och det planeras ytterligare insatser inom ramen för miljardprogrammet. Det finns därför goda förutsättningar för att och de kyrkliga kulturminnena i övrigt skall vara i ett allmänt sett gott skick vid relationsändringen och därefter. Detta gäller särskilt då sysselsättnings- programmet, som i stor utsträckning avser byggnadsarbeten, precis kommer att ha avslutats. Kyrkomötet gör gällande att det finns ett behov av en årlig kyrko- antikvarisk ersättning motsvarande penningvärde för att klara de kulturhistoriskt betingade överkostnaderna. Om detta behov inte tillgodoses torde enligt kyrkomötet konsekvenserna bli att kulturminneslagens krav inte kan uppfyllas. förvaltar de kyrkliga kulturminnena på ett förtjänstfullt sätt. Med hänsyn till de ekonomiska effekter som reformen innebär för (se vidare avsnitt 13) finns det enligt regeringens uppfattning goda förutsättningar att kyrkan även fort- sättningsvis skall kunna vårda och underhålla de kyrkliga kulturminnena och därmed leva upp till de krav som följer av kulturminneslagens bestämmelser. Som inledningsvis framkommit tar regeringen nu ställning till frågan om den kyrkoantikvariska ersättningens storlek för tidsperioden 2009. I budgetsammanhang utgör en tioårsperiod ett långt tidsperspektiv. Det bör inte komma i fråga att, som kyrkomötet förordar, nu binda staten för betydande utgifter . Någon mer preciserad ståndpunkt beträffande långsiktigheten av statens engagemang innehåller inte heller principbeslut. Med hänsyn till vad som ovan har anförts finner regeringen att den statliga kyrkoantikvariska ersättningen 2009 bör uppgå till de nominella belopp som framgår av tabell 5.1. Storleken av kyrkoantikvarisk ersättning åren 2000 2009 År Kyrkoantikvarisk ersättning, netto Regeringens förslag innebär att staten efter relationsändringen skjuter till medel för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena och att samtliga skattebetalare är med och finansierar detta. Som har framgått (avsnitt 5.1.1) lämnas endast visst statsbidrag för exempelvis omfattande arbeten på de medeltida domkyrkorna samt klosterkyrkorna i och . Genom den föreslagna ersättningen får alltså ett ekonomiskt tillskott för den kyrkoantikvariska vården och underhållet jämfört med . före tioårsperiodens utgång skall ett underlag tas fram till en allsidig belysning av de kyrkoantikvariska frågorna. Härigenom ges möjlighet att inom lämplig tid efter relationsändringen följa upp och analysera dessa frågor i belysning av såväl de ekonomiska förut- sättningarna, som de krav som ställs på till följd av bestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen. Utgångspunkten är att staten i enlighet med principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och , långsiktigt skall ge ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena. Om inte erforderlig finansiering kan ordnas inom reformens ram eller det aktuella utgiftsområdet, vilket är regeringens ambition, är statens utgångspunkt att väsentligt minska det statliga stödet efter tioårsperioden. Som framgår i avsnitt 13 kommer regeringen att överväga att och för tiden därefter införa någon form av avgift eller skatt. Något förslag om en skatte- eller avgiftsfinansiering finns dock inte . En sådan finansiering av den kyrkoantikvariska ersättningen skulle innebära att det blir tydligt för var och en att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en gemensam angelägenhet som bekostas av alla, både kyrkotillhöriga och icke-tillhöriga. Vidare skulle det innebära en markering av de kyrkliga kulturminnenas särskilda värde. Skulle detta inte visa sig lämpligt kan det bli nödvändigt att pröva en sänkning av ambitionen på detta område. Härvid bör beaktas att de särskilda krav som ställs på till följd av bestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen som, till skillnad mot bestämmelserna om byggnadsminnen i 3 kap., är generella. Det bör prövas om reglerna kan göras mer likartade. En utgångspunkt bör härvid vara betydelsen av att det kyrkliga kulturarvet bevaras till kommande generationer. Överväganden om ersättningens storlek efter tioårsperiodens utgång bör ske efter särskilda överläggningar mellan staten och . Mot bakgrund av förslaget om den kyrkoantikvariska ersättningens omfattning bör bestämmelsen i kulturminneslagen om rätt till ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena inte träda i kraft förrän . I princippropositionen angavs att en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet skall vara att sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen (prop. 1995/96:80 s. 40). uttalades att detta givetvis inte får innebära att man rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma avgiftsuttaget. Kommittén har ansett att dessa utgångspunkter är omöjliga att förena och har mot denna bakgrund föreslagit att skall åta sig att vidta åtgärder för att kyrkans sammanlagda avgiftsuttag minskas i totalt samma omfattning som den kyrkoantikvariska ersättningen uppgår till. Frågan om en minskning av kyrkoavgiften har behandlats av ett stort antal remissinstanser. Härvid har bl.a. framhållits att den lokala och regionala självstyrelsen inom innebär att det inte är möjligt att påverka avgiftsuttaget. Lagen (1998:1591) om är utformad på ett sätt som möjliggör att den lokala och regionala självstyrelsen inom kan bestå. Bland annat skall storleken på kyrkoavgiften beslutas av församlingar och/eller kyrkliga samfälligheter samt stift (se 8 §). Det förhållandet att kyrkan får en statlig ersättning innebär att delvis avlastas kostnaderna för att upprätthålla de kyrkliga kulturvärdena. Den totala ekonomiska belastningen på kyrkan minskar alltså i samma utsträckning som ersättning utgår. Med hänsyn till detta samt till de ekonomiska konsekvenser i övrigt som uppstår för med anledning av reformen, anser regeringen att det till följd av stat kyrkareformen finns ett utrymme för en sänkning av kyrkoavgiften som bör utnyttjas (se vidare avsnitt 13). 5.1.3 Villkor för ersättningen Regeringens förslag: Den kyrkoantikvariska ersättningen skall fördelas av . På nationell nivå skall ersättningen fördelas mellan stiften. Stiften skall besluta om fördelningen inom sitt område. Varje beslut om fördelning skall föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. skall ges tillfälle att yttra sig över fördelningen mellan stiften. skall ges tillfälle att yttra sig över fördelningen inom stiftet. Den kyrkoantikvariska ersättningen omfattar de kyrkliga kulturminnena enligt 4 kap. kulturminneslagen. Ersättningen får endast användas för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remiss II innehöll tre enkätfrågor i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven som rör detta avsnitt. I frågorna 7 och 8 behandlades förslaget att den statliga ersättningen skall överföras till för fördelning på central respektive regional nivå. Fråga 9 gällde vad ersättningen får användas till. Samtliga frågor besvarades med en stor majoritet för att förslagen bör genomföras. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 7 Fråga 8 Fråga 9 RAÄ ställer sig bakom kommitténs förslag i fråga om fördelning och användning av ersättningen. har inte något att erinra mot förslaget beträffande administration av ersättningen. Statskontoret anser att RAÄ bör förmedla den statliga ersättningen till . Kammarkollegiet och länsstyrelserna i , och menar att fördelningen av den statliga ersättningen bör göras av de antikvariska myndigheterna. anser att även bör ges möjligheter att framföra sina synpunkter vid fördelningen på regional nivå. Vissa remissinstanser, bl.a. och , menar att ersättningen även bör kunna användas för driftskostnader, t.ex. i en övertalig- hetssituation. förespråkar vidare att en del av den kyrkoantikvariska ersättningen avsätts och används till utbildning, samordning och utvecklingskunskap. menar att ersättning bör utgå också till prästgårdar och andra kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga miljöer, t.ex. kyrkstäder. i anser att de medeltida domkyrkornas behov av att få del av den kyrkoantikvariska ersättningen särskilt måste beaktas. kyrkliga samfällighet samt Eggby-Istrums och församlingar tar upp frågan om kostnaderna för . , Hov och Strå församlingar pekar på de kostnader som förvaltningen av innebär. Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , RAÄ och Statskontoret, betonar betydelsen av att de kyrkliga kulturminnena är tillgängliga för var och en. till trossamfund/frikyrkosamråd (SST) anser att det statliga stödet bör omfatta kulturhistoriskt värdefulla gudstjänstlokaler tillhöriga samtliga i landet verksamma trossamfund kristna och icke-kristna. Samma uppfattning framförs av Förenade islamiska församlingar i . , Islamiska kulturcenterunionen i , Judiska församlingarna i , Svenska ortodoxa prosteriet, katolska stift och instämmer i SST:s yttrande. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Fördelningen av ersättningen Frågan om vem som skall fördela den kyrkoantikvariska ersättningen har stor betydelse. Kommittén har föreslagit att det skall överlämnas till att besluta om fördelningen. Enligt förslaget skall på nationell nivå besluta om en ramfördelning mellan stiften. Varje stift skall sedan inom tilldelad ram fördela ersättningen mellan de kyrkliga organ församlingar eller motsvarande som förvaltar de kyrkliga kulturminnena. Ett alternativ till en inomkyrklig fördelning är att ersättningen fördelas av statliga organ. Fördelningen skulle då kunna ske på samma sätt som när det gäller bidrag enligt förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Det skulle innebära att RAÄ gör en ramfördelning av den kyrkoantikvariska ersättningen mellan länen och att sedan varje länsstyrelse svarar för fördelningen inom respektive län. Om ersättningen på detta sätt fördelas av myndigheterna inom kulturmiljöområdet tillgodoses behovet av den särskilda kompetens i frågor som rör förvaltning av kulturvärden som krävs vid fördelningen. RAÄ och länsstyrelserna får vidare antas ha erforderlig överblick över förhållandena i landet respektive länen. Eftersom det är som prövar frågor om tillstånd i ärenden enligt 4 kap. kulturminneslagen (se avsnitt 5.1.1) skulle det dessutom finnas en naturlig koppling mellan tillståndsärenden och hantering av den kyrkoantikvariska ersättningen. Det finns således skäl som talar för en lösning av detta slag. Det måste dock beaktas att har ansvaret för att de kyrkliga kulturminnena vårdas och underhålls enligt bestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen, dvs. så att deras kulturhistoriska värde bevaras. Detta ansvar bör vara en utgångspunkt för hur förvaltar egendomen. Särskilda hänsyn måste tas och det är nödvändigt med en långsiktig planering. Det är exempelvis viktigt att upprätta vård- och underhållsplaner som sträcker sig över längre tidsperioder samt att med god framförhållning planera större renoveringar och restaureringar. Om ersättningen fördelas genom underlättas för kyrkan att planera och att göra de prioriteringar som är en förutsättning för att vård och underhåll skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rationellt sätt. Vidare innebär en sådan ordning att får medel för att kunna ta ansvar för att de kyrkliga kulturvärdena bevaras. Detta måste också anses vara i linje med vad som uttalas i principbeslutet (prop. 1995/96:80 s. 40), nämligen att ersättningen, i den utsträckning som den utgår, skall ingå som ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan samt att detta skall komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan (se avsnitt 5.1.4). Förslaget om att fördelningen av ersättningen skall ske via kyrkliga organ har vidare fått stöd av den helt övervägande delen av remissinstanserna, bl.a. av RAÄ som är central förvaltningsmyndighet inom kulturmiljöområdet. Mot denna bakgrund bör få ansvaret för att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen. En förutsättning för detta är givetvis att fördelningen sker i enlighet med de villkor som gäller för ersättningen. I annat fall kan det bli aktuellt att på nytt överväga frågan om vem som skall fördela ersättningen. på nationell nivå bör fördela ersättningen mellan stiften. Det bör sedan vara en uppgift för stiften att besluta om fördelningen inom respektive område. Att den slutliga fördelningen sker på stiftsnivå ökar möjligheterna att ta till vara regionala samordnings- och rationaliseringsfördelar. Besluten om fördelning bör föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. När det gäller beslut på nationell nivå, dvs. beslut om ramfördelning mellan stiften, bör det inhämtas yttrande från RAÄ. Det är naturligt med tanke på RAÄ:s uppgift som central myndighet. I fråga om beslut på regional nivå, inom stiften, bör respektive länsstyrelse ges tillfälle att yttra sig. En sådan ordning är ändamålsenlig med hänsyn till att har ansvar för den övergripande tillsynen över kulturmiljön i länet, liksom för handläggningen av ärenden enligt 4 kap. kulturminneslagen. bör yttra sig såväl över de enskilda ansökningarna om ersättning, som över prioriteringarna inom den egna delen av stiftet. Av 2 § kulturminnesförordningen följer att vid sin tillsyn över kulturminnesvården skall samverka med kulturminnesvårdande organ inom länet. Förutom länsmuseerna avses härmed t.ex. kommunala museer som . Även om förslaget innebär att beslut om fördelning skall föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet, är det betydelsefullt att det inom finns sådan kompetens som behövs när det gäller vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena.