prop · GM03114 · 1999-01-01 00:00:00 — Kulturarvet och kulturmiljön kommer även i fortsättningen att utgöra en viktig grund för regeringens arbete med de regionala tillväxtavtalen och de kommande strukturfonds- programmen. Internationellt samarbete I allt större utsträckning har kulturarvet och kulturmiljön kommit att uppmärksammas i det internationella samarbetet som en utgångspunkt för dialog, samarbete, ömsesidig respekt och förståelse mellan människor. Regeringens internationella arbete inom i första hand EU, , , Östersjösamarbetet och det nordiska samarbetet syftar bl.a. till att uppmärksamma kulturarvets betydelse för en demokratisk samhällsutveckling. Inom EU har antagits ett direktiv (93/7/EEG) som innebär att vissa kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstat under vissa förutsättningar skall återlämnas till den statens territorium. Inom EU har vidare kulturarvsprogrammet nu börjat verka i full omfattning. Ett avtal upprättades med om ett svenskt informationskontor på . Erfarenheterna av programmet tyder bl.a. på att svenska institutioner är eftertraktade som samarbetspartners i olika projekt. har föreslagit att ett nytt kulturramprogram skall inrättas 2005 och att Raphaelprogrammet skall uppgå i detta. Kommissionens förslag bereds i rådet. Kulturens och kulturarvets betydelse för ökad sysselsättning, regional utveckling och tillväxt har uppmärksammats i ett flertal sammanhang, liksom vikten av att kulturen beaktas inom alla unionens verksamheter i enlighet med artikel 128 (4) i .. Inom har bl.a. deltagit aktivt i den genomförda revideringen av till skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt och i beredningen av en eventuell konvention till skydd för det kulturarvet. Intresset och engagemanget för objekt som förts upp för skydd enligt konvention om skydd för världens kultur- och naturarv, den s.k. världsarvskonventionen, får bedömas vara betydande. bevakar vidare inom frågor som gäller kulturföremål. bedriver en omfattande och bred verksamhet inom kulturarvsområdet. Genom normativa instrument såsom konventioner, rekommendationer och resolutioner, men även genom kampanjer samt expertutbyte och expertsamverkan verkar för att skydda kulturarvet och kulturmiljön samt utveckla dess betydelse i ett europeiskt perspektiv. stöder aktivt detta arbete och har bl.a. stått värd för den officiella europeiska invigningen av European heritage days, som är återkommande manifestation för kulturarvet, samt ett internationellt seminarium om nedbrytning av kulturarvet genom luftföroreningar och andra liknande faktorer. pågår förberedelserna för kampanj Europe - a common heritage, som beslutades av regeringscheferna vid deras andra toppmöte i . Kampanjen skall pågå . Inom Östersjösamarbetet har kulturministrarna som en följd av Visby- toppmötet tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att ta fram ett förslag till en strategisk handlingsplan för gemensamma kulturarv. Kulturmiljön har även uppmärksammats som en resurs och som en utgångspunkt för regional utveckling i samband med regeringens beslut angående den s.k. Östersjömiljarden, där och 1998 två stora byggnadsvårdsprojekt i respektive har beviljats sammanlagt . Även inom biståndsverksamheten har kulturarvet kommit att uppmärksammas som en utgångspunkt och viktig faktor för en demokratisk och hållbar utveckling. Särskilda bidrag har bl.a. lämnats till Stiftelsen utan gränser, som verkar för återuppbyggnaden av det krigsskadade kulturarvet i det . Inom ramen för det nordiska samarbetet har tagits fram en handlingsplan för bevarande av kulturmiljöer i landskapet. Vidare svarar bl.a. för betydelsefull expertsamverkan och erfarenhetsutbyte. 4.3 Målen för kulturmiljöarbetet Regeringens förslag: De övergripande målen för verksamheten inom kulturmiljöområdet skall vara: Ett försvarat och bevarat kulturarv Ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen Allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön Nationell och internationell solidaritet och respekt inför olika gruppers kulturarv Skäl för regeringens förslag: Kulturpolitiken skall skapa förutsättningar för att bevara och bruka kulturarvet. Kulturmiljön är en del av vårt kulturarv och är genom sin existens i också ovillkorligen en del av vår samtid. Kulturmiljön utgör därmed en viktig del av den grund på vilken samhället vilar. Den kan ge oss den nödvändiga bakgrunden till dagens och morgondagens utveckling och förståelsen för sambandet med tidigare epoker, andra länder och andra kulturer. Den utgör en del av den mångfald som behövs i ett kulturellt rikt samhälle och utgör därmed ett viktigt inslag i de faktorer som kan skapa attraktiva bygder för bosättning och näringslivsutveckling. Kulturmiljön har liksom kulturarvet i stort gett inspiration till nyskapande men en gång förlorade kan dess värden inte återskapas. Samspelet mellan det kulturhistoriska bevarandearbetet, naturmiljön och den nyskapande arkitekturen är av stor betydelse för kvaliteten i den miljö vi lever i. Ett klokt utnyttjande av den samhällsresurs som kulturmiljön utgör är en nödvändig grund för ett framgångsrikt regionalt och lokalt utvecklingsarbete. Kulturmiljön bär på vittnesbörd om vår historia och på gemensamma minnen. Det är därför viktigt vad som bevaras eftersom det i hög grad kommer att påverka vad vi kan få kunskap om. Bredast möjliga urval av miljöer och andra vittnesbörd om kultur och natur måste därför tas till vara, såväl enstaka objekt som hela miljöer, såväl det exklusiva och specifikt intressanta som det vardagliga, såväl det som präglats av dominerande kulturer som av dominerade, såväl av det dagliga livet övergivna kulturminnen som levande, också det som präglats av vår tid. Var och en har rätt till respekt för sin kulturmiljö samt till delaktighet i bruket och utformningen av den. Det arbete som utförs i kommuner, i folkrörelser och frivilligorganisationer i syfte att underlätta och stödja det demokratiska bruket av kulturmiljön är därför att stor betydelse. har här också ett ansvar för att medverka i ett internationellt solidaritetsarbete. Det är sektorns ansvar att sprida de kunskaper och perspektiv som kulturarvet manifesterat i våra kulturmiljöer möjliggör. Kulturmiljöarbetet syftar till att göra kulturarvet i form av kulturmiljöer och kulturminnen tillgängligt för hela befolkningen, för nu levande och kommande generationer. Det innebär att kulturarvet i sina väsentliga delar skall fortleva, vara väl dokumenterat, väl tolkat och väl presenterat samt i tillämpliga delar fortsatt brukat på ett sätt som inte bryter ner dess väsentliga värden. Att förstå och förklara samt förmedla och försvara är tillsammans med klok användning, varsam förnyelse och entusiasmerande och insiktsfulla presentationer, nyckelbegrepp i de strategier som måste tillämpas tillsammans i ett framgångsrikt arbete för kulturmiljön. Kulturmiljövården skall enligt den målbeskrivning som gavs i regeringens proposition 1987/88:104 bevara och levandegöra kulturarvet, syfta till kontinuitet i utvecklingen av den yttre miljön, främja den lokala kulturella identiteten, möta hoten mot kulturmiljön och bidra till att öka medvetenheten om estetiska värden och historiska sammanhang. Med utgångspunkt i det erfarenheter och det kulturmiljöarbete som bedrivs enligt den beskrivning som lämnats ovan finns det nu anledning att modernisera de övergripande målen för kulturmiljöverksamheten. Det finns ett behov av att de på ett tydligare sätt än skall svara mot den vikt som läggs på att integrera frågor om resurshushållning och hållbarhet, bevarande, delaktighet, tolerans för olika gruppers kulturarv, samt ett internationellt engagemang, det senare särskilt aktualiserat genom EU-inträdet. De nu föreslagna övergripande målen är inte av den karaktären att de i sig kräver ökade insatser inom kulturmiljöverksamheten i förhållande till nuvarande mål. Regeringen anser således att följande övergripande verksamhetsmål bör gälla. Ett försvarat och bevarat kulturarv Ett effektivt och framåtsyftande kulturmiljöarbete måste bedrivas förebyggande. Verksamheten skall uppmärksamma och påtala hoten mot kulturmiljön och den lokala miljöns identitet. Det kräver att kulturmiljöverksamheten samverkar med andra samhällssektorer men också att kulturmiljöverksamheten systematiskt följer och analyserar samhällsutvecklingen och dess inverkan på kulturarvet. Ett effektivt försvar av kulturvärden liksom en kvalitetsmässig förnyelse kan inte åstadkommas utan djup kunskap om sådana processer och deras historiska betingelser. Forskning och kunskapsinhämtning om kulturarvet och dess villkor är därför av grundläggande betydelse. Ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen Kulturmiljöverksamheten skall utgå från en helhetssyn på människan och hennes miljö. Den måste därför spela en tydlig och integrerad roll inom övriga samhällssektorer. Kulturmiljöverksamhet är ytterst resurshushållning och dess uppdrag är att ta till vara, hävda och återanvända befintliga värden i miljön så att de tjänar samtiden och därmed framtiden. Kulturvärden kan, och skall, nybildas men kulturhistoriska värden som förstörts kan inte återskapas. Detta manar till en konstruktiv dialog mellan det befintliga och det nytillkommande. En ökad medvetenhet om estetiska värden och historiska samband är härvid av stor vikt. Kulturarvet skall därför ses som en tillgång i samhällsbygget och bilda utgångspunkt för nyskapande och erforderliga förändringar av bebyggelse och anläggningar i stad och landskap. En varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande av kulturarvet i all dess mångfald är således en nödvändig utgångspunkt i arbetet för en hållbar utveckling. En kulturmiljövårdande inställning i samhället och till våra vardagsmiljöer innebär en minskad förbrukning av ändliga material och att förvaltningsskedets betydelse för livslängden i investeringar och nyinstallationer framhävs. Verksamheten inom området skall syfta till att kulturmiljövärden hävdas och brukas på ett sätt som garanterar dess bevarande på lång sikt. Allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön Kulturmiljöverksamhet är i djupaste mening vården av vår vardagsmiljö - den miljö där vi bor, arbetar och tillbringar vår fritid. Utformningen av denna miljö är en angelägenhet för alla och ansvaret för dess vård delas också av alla. Människor utan erkänt kulturarv och dokumenterad historia riskerar att stå sämre rustade när de skall delta i formandet av samhället och hävda sina krav på lika rättigheter och möjligheter. Kulturmiljöns förutsättningar att skapa levande kunskap om kultur och historia hos alla måste tas till vara. Kulturmiljöverksamhetens uppgift är därför att ge perspektiv på samhällsutvecklingen och underlätta förståelsen för miljöns kulturvärden så att de kan engagera oss, leva vidare och på så sätt berika våra upplevelser av och vår förankring i den egna miljön, samt sätta oss i stånd att försvara kulturmiljöns väsentliga värden mot förfall och förödelse. Nationell och internationell solidaritet och respekt inför olika gruppers kulturarv Kulturarvet i är en del av mänsklighetens kulturarv och som sådant ett svenskt ansvar gentemot det internationella samfundet. Av motsvarande skäl bör engagera sig i ett solidariskt samarbete med andra länder för att skydda detta arv. Men kulturarvet är inget enhetligt. Tvärtom utmärks det av mångsidighet och olikhet över tiden och mellan regioner och folkgrupper. Denna rikedom är en väsentlig del av kulturarvets värde och kulturmiljöverksamheten måste arbeta i medvetande om och respekt för skilda kulturyttringar. Förståelsen för olika gruppers kulturarv inom och utom det egna landet är en grund för tolerans med olikheter. Men kulturarvet kan också missbrukas i ett trångsynt identitetsbyggande som i förlängningen kan leda till utestängning av det olikartade. Kulturmiljöverksamheten skall därför ta ansvar för kunskapen om och tolkningen av kulturarvet och härigenom medverka till ett ansvarsfullt användande. 4.4 Behov av fortsatt utredning Regeringens bedömning: En särskild utredare bör tillkallas för att utreda och lämna förslag om ett förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Utredaren bör vidare överväga möjligheten att låta byggnadsminnesförklaringar omfatta även lösöre. Skälen för regeringens bedömning K-märkning har ett i en internationell jämförelse svagt skydd för kulturhistorisk bebyggelse vilket till viss del torde ha att göra med en i detta hänseende omständlig lagstiftning. Det svaga skyddet svarar inte mot det folkliga intresse för byggnadsvården som har manifesterat sig bl.a. i den breda uppslutningen kring folkets egen k- märkning under . har i en rapport till regeringen, Kulturvärden i detaljplan (1998), konstaterat att kommunerna endast i begränsad utsträckning använder sig av möjligheten att skydda kulturminnen och kulturmiljöer genom de instrument som erbjuds i (1987:10), PBL. En bidragande orsak till detta är att planläggning normalt inte sätts i gång enbart för att värna kulturvärden. Regeringen finner det angeläget att finna former som utan att vara administrativt betungande eller innebära allt för stora ingrepp i äganderätten kan förbättra skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. har föreslagit att skall kunna besluta om anmälningsplikt för kulturhistoriskt värdefulla byggnader där staten har lämnat bidrag eller en dokumentation har skett av byggnaden. Till frågan om utvidgad anmälningsplikt hör även frågan om det enbart är som bör besluta i sådana ärenden och den ytmässiga omfattningen av skyddet. Utredningen har utgått från att en sådan bestämmelse i kulturminneslagen uteslutande skall handhas av staten genom länsstyrelserna. Det finns emellertid skäl inte minst på demokratiska grunder att överväga om inte även kommunerna bör ges en möjlighet att vid sidan av PBL tillämpa kulturminneslagen och ett eventuellt anmälningsinstitut i denna kulturminnesmärkning (k- märkning) av bebyggelse. Härigenom bör bl.a. behovet av skydd för vissa prästgårdar och ännu oskyddad kyrkstadsbebyggelse kunna beaktas. Byggnadsminnen I förarbeten till kulturminneslagen och dess bestämmelser om byggnadsminnnen fördes en diskussion om hur lagtexten skulle markera att lagen syftade till att skydda den kulturhistoriskt sett mest kvalificerade och svårmistliga bebyggelsen (prop. 1987/88:104). Frågan gällde om rekvisitet synnerligen märklig skulle ersättas med enbart märklig för att inte alltför drastiskt beskära tillämpningsområdet då ordet synnerligen i lagsammanhang anger mycket stor restriktivitet. Regeringen uttalade att uttrycket synnerligen märklig skulle uttolkas som innebärande ett betydande kulturhistoriskt värde, utan att det för den skull måste innebära mycket långtgående krav (a. prop. s. 48). Regeringen är fortsatt av samma uppfattning. I och tidigare i naturresurslagen används emellertid, när det gäller att avgränsa frågor som är av nationellt intresse från sådana av mer regionalt eller lokalt intresse, begreppet riksintresse. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att och kulturminneslagen har helt olika uttryckssätt för närbesläktade företeelser. Regeringen anser därför att denna fråga bör utredas närmare. Lösöre har föreslagit att det skall öppnas en möjlighet att låta skyddsföreskrifter vid byggnadsminnesförklaring omfatta lösöre. Regeringen delar utredningens uppfattning att lösöret i många fall har stor betydelse för det samlade kulturhistoriska värdet hos en byggnad. Utredningens förslag i denna del behöver dock övervägas ytterligare. 5 Ortnamn 5.1 En regel om hänsyn för ortnamn Regeringens förslag: En bestämmelse om att god ortnamnssed skall iakttas vid statlig och verksamhet införs i kulturminneslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. tidigare överväganden: Frågan om en ortnamnslagstiftning har behandlats av och senast i kulturutskottets betänkande (1995/96:KrU8) varvid arbetsläget i frågan beskrivs. I betänkandet (1993/94:KrU2) Ortnamn framhöll utskottet att samhällsförändringarna nu påkallade överväganden om en lagstiftning som har till uppgift att skydda ortnamn och att regeringen borde återkomma till med förslag till en hänsynsregel för ortnamn i första hand i kulturminneslagen. Regeringen borde härvid överväga om det är lämpligt att skapa ett skydd för ortnamn även i annan lagstiftning av betydelse på området, bl.a. fastighetsbildningslagstiftningen. Remissinstanserna: Utredningens förslag får ett starkt stöd av flertalet av remissinstanserna. anser att utredningen gjort en lämplig avvägning mellan olika krav. Föreningen och flera länsmuseer, däribland , anser dock att utredningens förslag inte är tillräckligt långtgående. Flera remissinstanser efterlyser en starkare markering av att adresseringssystemet på landsbygden inte bör utformas så att traditionella by- och gårdsnamn tas ur bruk. ifrågasätter utredningens slutsats att det inte finns tillräckliga skäl för särskilda regler om ortnamn i fastighetsbildningslagen. Kammarkollegiet anser däremot att en gemensam hänsynsregel i kulturminneslagen är att föredra framför en vittgående specialreglering. anser att en tvingande regel om att kommunerna skall inrätta en särskild ortnamnsberedning bör införas och att en hänsynsregeln även bör gälla ortnamnsverksamheten vid statliga och kommunala bolag. Skälen för regeringens förslag: Med ortnamn menas alla benämningar som syftar till att geografiskt identifiera olika lokaliteter som är accepterade inom en given språkgemenskap. Ortnamnet är en del av en plats identitet och dess bibehållande kan ha stor betydelse för människors känsla av samhörighet med en plats och dess traditioner. Ortnamn är dessutom en viktig historisk källa. Med språkhistoriska kunskaper kan man ofta förstå äldre ortnamns ursprungliga innebörd vilket kan ge viktiga upplysningar om den namngivna platsens tidigare historia. I områden där förändringarna varit stora kan ortnamnen vara kvarlevande vittnesbörd om det förgångna. Ortnamnen är således en viktig del av vårt kulturarv. Det är av stort värde att nedärvda ortnamn vårdas och bevaras samt att namngivning av ortnamn sker med hänsyn till kulturarvet. Detta gäller inte minst ursprungsbefolkningens kulturarv. är det viktigt att vedertagna regler för språkriktighet inom respektive språkgrupp respekteras vid sådan namngivning, både med avseende på stavning och ordbildning. Ortnamn hålls levande genom att hållas i bruk eller nyskapas vid behov. Livslängden och tillkomsten av nya ortnamn påverkas i första hand av om de behövs av dem som använder namnet. Men påverkan sker också genom åtgärder som stat och kommun genomför av främst administrativa skäl. Det är i första hand vid fem sådana åtgärder som det allmännas påverkan av ortnamnsskicket sker, nämligen vid fastighetsbildning och fastighetsregistrering, ändring av adresseringssystem, administrativ indelning, ortnamngivning samt redigering och utgivning av allmänna kartor. Såvitt gäller fastighetsbildning och fastighetsregistrering kan konstateras att fastighetsbeteckningsreformen, så som påtalats av utredningen, inte medfört att ortnamn tagits ur bruk i någon större utsträckning. Det framstår i stället som avgörande för namnens fortsatta liv om fastigheterna är bebyggda och namnen redovisas på kartor. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det med nuvarande regelverk för fastighetsindelning och fastighetsbeteckning går att få en ur ortnamnssynpunkt bra tillämpning. Vad gäller adressering har i strävan att rationalisera lägesbestämningen av fastigheter på landsbygden i många kommuner införts adressregister av stadskaraktär med gatunamn. Detta har skett för att tillgodose bl.a. postdistribution och räddningstjänst. Genom det adresseringssystem som tillämpats för landsbygden har för dessa områden ett nytt och främmande ortnamnsbruk införts. Detta har starkt kommit att ifrågasättas av namnvårdande och kulturmiljövårdande organ. Efter ett samarbete mellan och träffades ett avtal i frågor som rör adressering på landsbygden mellan nämnda parter. Avtalet innebar bl.a. att det slogs fast att kommunerna har ansvar för adresser på landsbygden och att adressättningen skall ske i samverkan med berörda parter. Med anledning av nu nämnda avtal har belyst adresseringsfrågorna från kulturhistoriska och språkliga utgångspunkter bl.a. genom att ge ut cirkulär och anordna konferenser. Regeringen vill framhålla vikten av att adresseringssystemet på landsbygden utformas så att traditionella by- och gårdsnamn får fortsatt användning och att inte för lokalmiljön främmande system införs. Såvitt avser betydelsen av den administrativa indelningen och den kommunala ortnamnsverksamheten hänvisas till vad utredningen anfört i dessa delar (SOU 1996:128 s. 214 ff., 225 ff. och s. 248 254). Vad gäller allmänna kartor kan inledningsvis framhållas att utmärkning på sådana är av stor betydelse för att hålla kunskapen om platsers namn vid liv. Enligt utredningen är utmärkning på kartor den åtgärd som har den största effekten för att god ortnamnssed, inbegripet stavningen av ortnamn, upprätthålls. Regeringen delar utredningens uppfattning. Allmänna kartor framställs till stor del av . De namn som finns på allmänna kartor producerade av har granskats av ortnamnsexpertis och får en normerande roll. De ortnamn som förekommer på kartorna bildar tillsammans ett ortnamnsregister som är under uppbyggnad och som lämpar sig för att utgöra ett register ur vilket officiellt godkända namnformer kan hämtas för olika ändamål. De kommunalt producerade kartorna har också stor genomslagskraft. De är dock mer sällan granskade av ortnamnsexpertis. Dessa kartor får särskild betydelse eftersom de kan återge ortnamn som inte får plats på mer småskaliga kartor. Av den anledningen finns behov av riktlinjer till stöd för namnverksamhet. De argument som framförts för behov av god ortnamnssed i allmänhet gäller givetvis även minoritetsspråk. I nu aktuellt hänseende får finska även anses innefatta meän kieli, dvs. Ortnamnen utgör ett immateriellt kulturarv som inte bör förringas eller utsläckas genom tillämpning av majoritetsspråket. Regeringen finner att de namnformer som ingår i ortnamnsregister och därmed används på de allmänna kartorna också bör användas vid vägskyltning även om det i vissa fall leder till dubbla namnformer. Som framgått fattar de mest väsentliga normgivande besluten när det gäller ortnamn. Verket skall enligt förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet verka för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt fastställa ortnamn i den utsträckning som inte någon annan myndighet har sådana befogenheter. Namnförslag remitteras före fastställandet till för språklig och kulturhistorisk granskning och i vissa fall även till . Inom skall enligt dess instruktion finnas ett råd för frågor om ortnamn med företrädare för ortnamnsvårdande och namngivande intressenter. biträder verket med synpunkter i namngivningsfrågor. Verket beslutar om ortnamnsrådets sammansättning. Det sätt på vilket fastställer ortnamn får anses fungera väl. Vidare kan konstateras att lägger sig vinn om ortnamnsrådets representativitet. Det ortnamnsregister som verket bygger upp i samband med kartarbetet bör vara normerande för den statliga och kommunala ortnamnsverksamheten. Regeringen finner det angeläget att även den kommunala hanteringen av ortnamn präglas av samma omsorg som visar. arbetar också som ovan nämnts med att sprida kunskaper i ortnamnsfrågor till kommunerna. Det allmännas påverkan av ortnamn genom de tidigare beskrivna åtgärderna kan, till skillnad från den påverkan som sker genom det spontana bruket av ortnamn, regleras genom exempelvis lagstiftning. Detta gäller givetvis också stavningen av ortnamn.