prop · GM03122 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:122 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att nuvarande bestämmelser om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostads- företag eller deras bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat sank- tionssystem. Syftet med förslaget är att då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utreds motverka att bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna. Förslaget innebär att om en kommun säljer aktier eller andelar i det kommunala bostadsföretaget i sådan omfattning att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet i företaget så skall en minskning av kom- munens generella statsbidrag ske. I sådant fall skall även bostads- företagets godkännande som allmännyttigt återkallas. Likaså skall en kommun som använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunalt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en utdelning, som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet, få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Om kommunen organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande sanktion inträffa om tillgångar överförs i form av utdelning eller aktieägartillskott till ett annat bolag i samma koncern som inte huvudsakligen ägnar sig åt bostadsförsörjning. Även i det fall bostadsföretaget träder i frivillig likvidation skall det generella statsbidraget minskas. Den föreslagna ordningen bör vara tidsbegränsad och träda i kraft men tillämpas . På ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation tillämpas lagen till och med och på utdelningar och aktieägartillskott tillämpas lagen till och med . Utdelningar och aktieägartillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före omfattas inte av förslaget. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. 5 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder 9 4.1 Bakgrunden till regeringens förslag 10 4.1.1 Nuvarande bestämmelser 10 4.2 Skälen för regeringens förslag 10 4.2.1 Några utgångspunkter för en ny hanteringsordning 10 4.2.2 Sanktion mot företaget eller ägaren? 12 4.2.3 Minskning av det generella statsbidraget till kommuner 12 4.2.4 Den närmare utformningen av sanktionssystemet 13 4.2.5 Administrativ hantering 15 5 Författningskommentar 17 5.1 Förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. 17 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1997:81) från Utredningen om kommunala bostadsföretag 20 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 22 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 23 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m 2 Förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § En kommun skall vidkännas en minskning av det generella stats- bidraget enligt lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, om 1. kommunen genom att vid ett eller flera tillfällen avyttra aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande inflyt- ande över bostadsföretaget, 2. ett företag som kommunen direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över och som inte har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter, genom att avyttra aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande in- flytande över bostadsföretaget. 3. ett kommunalt bostadsföretag beslutar om utdelning till kommunen, eller 4. ett kommunalt bostadsföretag beslutar om utdelning eller aktieägar- tillskott till ett företag som kommunen har ett direkt eller indirekt inflytande över och som inte har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter. I de fall som avses i första stycket 1 och 2 skall minskningen beräknas på samtliga avyttringar då kommunen eller företaget har det bestämmande inflytandet över bostadsföretaget. 2 § Med kommunalt bostadsföretag avses i denna lag ett bolag, en stiftelse eller en förening som kommunen har det bestämmande inflyt- andet över och som har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostads- fastigheter. 3 § I de fall som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall det generella statsbidraget minskas med ett belopp motsvarande av skill- naden mellan vederlaget för de avyttrade aktierna och anskaffningsvärdet för dem. Anskaffningsvärdet skall anses utgöra av vederlaget, om inte kommunen kan visa att anskaffningsvärdet varit högre. I de fall som avses i 1 § första stycket 3 och 4 skall det generella statsbidraget minskas med ett belopp motsvarande av den del av utdelningen eller aktieägartillskottet som överstiger en skälig avkast- ning på det ursprungliga aktiekapitalet. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om grunderna för beräkningen av en skälig avkastning. 4 § Om det har beslutats att ett kommunalt bostadsföretag skall träda i frivillig likvidation, skall vid tillämpningen av denna lag beslutet om likvidationen anses utgöra en sådan avyttring som avses i 1 § första stycket 1 eller 2 och det belopp som skiftas anses utgöra ett sådant vederlag som avses i 3 § första stycket. Beloppet skall uppskattas med hänsyn till förhållandena när beslutet om likvidation fattas. 5 § En kommun skall senast vid utgången av januari anmäla till om något förhållande som avses i 1 eller 4 § förekommit under föregående år. I ett sådant fall skall kommunen också ge in det underlag som behöver för att beräkna minskningen av statsbidraget. Om kommunen inte ger in sådant underlag får uppskatta minskningens storlek. 6 § beslutar om minskning av det generella statsbidraget senast vid utgången av mars det år som kommunen skall ge in underlag för beräkning av minskningen. skall omgående underrätta skattemyndigheten om sitt beslut. skall fördela minskningen lika på de statsbidrag som betalas ut juli december . Om det finns särskilda skäl får skattemyndigheten fördela minskningen på något annat sätt. 7 § Regeringen får på ansökan av en kommun helt eller delvis befria den från minskning av det generella statsbidraget, om 1. en rekonstruktion av det kommunala bostadsföretaget är nödvändig, 2. kommunen befinner sig i en allvarlig ekonomisk situation och en sådan åtgärd som avses i 1 § är nödvändig för att sanera kommunens ekonomi, eller 3. det annars finns särskilda skäl. Ansökan skall ha kommit in till regeringen det år som kommunen skall ge in underlag för beräkning av minskningen. 8 § Om det inträffat ett sådant förhållande som avses i 1 § första stycket 1 eller 2 och det kommunala bostadsföretaget har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag, skall godkännandet återkallas. Frågan om återkallelse prövas av . 9 § beslut enligt denna lag får överklagas hos . beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft och tillämpas på avyttringar och beslut om frivillig likvidation och på utdelningar och aktieägartillskott . Lagen tillämpas dock inte på utdelningar och aktieägartillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före . 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en särkild utredare med uppdrag att se över vissa förutsättningar och villkor som gäller de allmännyttiga bostadsföretagen och deras bostäder. överlämnade utredaren betänkandet (SOU 1997:81). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Finans- departementet (dnr Fi1999/7). Lagförslaget har utarbetats inom och förslaget till proposition i sin helet har beretts med och i . Det lagförslag som regeringen lämnar i denna proposition tillhör det om- råde som normalt bör granskas av Lagrådet. Mot bakgrund av de omfatt- ande försäljningsåtgärder som skett och som planeras i ett flertal kom- muner är det mycket angeläget att kan fatta beslut i ärendet möjligt. Det finns därför inte tid att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. 4 Överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder Regeringens förslag: En kommun som genom att sälja aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag förlorar det bestämmande in- flytandet över företaget, skall få en minskning av det generella statsbidraget. Samma sak skall gälla om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i bostadsföretaget förloras. Minskningen skall motsvara av skillnaden mellan det samlade vederlaget för alla de avyttrade aktierna eller andelarna och anskaffningsvärdet för dessa. Förslaget avser avyttringar som sker och till den tidpunkt då kommunen eller företaget genom försäljningen förlorar sitt bestämmande inflytande i bostadsföretaget. I sådant fall skall även bostadsföretagets godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag återkallas. Likaså skall en kommun som använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunalt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen utdelning få en minskning av det generella statsbidraget. Minskningen skall motsvara av den utdelning som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet. Om kommunen organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern skall det generella statsbidraget minskas på samma sätt om ägaren använder sitt bestämmande inflytande för att genom utdelning eller aktieägartillskott tillföra verksamheter som inte huvudsakligen avser förvaltning av bostadsfastigheter medel inom samma koncern. Även i det fall bostadsföretaget beslutar att träda i frivillig likvidation skall det generella statsbidraget minskas av vad som uppskattas kan komma att skiftas ut vid likvidationen. Regeringen skall under vissa förutsättningar kunna medge att minskningen av statsbidraget jämkas eller helt efterges. Den föreslagna ordningen föreslås träda i kraft och tillämpas på avyttringar och beslut om frivillig likvidation och på utdelningar och aktieägartillskott . Förslaget skall dock inte tillämpas på utdelningar och aktieägar- tillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före den 1 janauri 1999. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att en kommun som genom att utnyttja sitt bestämmande inflytande i företaget tillförs intäkter efter försäljning av företagets bostadshus skall få vidkännas en minskning av statsbidraget. Utredningens förslag gäller inte kommuner som organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern. Utredningen lämnade inte heller något förslag till hur administrationen av indragningen av statsbidraget skall hanteras. Remissinstanserna: Nära nog samtliga remissinstanser avstyrker utredningens förslag till lösning. anser att förslaget synes innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. anser att förslaget innebär ett principiellt brott mot gällande statsbidragsregler. HSB, och är däremot positiva till förslaget. 4.1 Bakgrunden till regeringens förslag 4.1.1 Nuvarande bestämmelser Till följd av beslut gäller särskilda bestäm- melser vid ägarförändringar och överlåtelser som rör de allmännyttiga bostadsföretagen eller deras bostäder (prop. 1996/97:38, bet. 1996/97:BoU7, rskr. 1996/97:81). Bestämmelserna, som återfinns i förordning (1996:1435) med särskilda bestämmelser om återkallelse av beslut om statligt räntestöd i vissa fall, innebär i huvudsak följande: Om ett företag säljer eller på annat sätt avhänder sig av det bestånd av bostäder som företaget ägde lämnas inte räntestöd för vare sig de bostäder som överlåtits eller de som finns kvar i företaget. Regeringen kan under vissa förutsättningar medge att räntestöd lämnas ändå. förlorat rätten till ränte- stöd för sina kvarvarande bostäder skall godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag återkallas. Upphör kommunens bestämmande inflytande över företaget skall räntestöd inte längre lämnas för företagets bostäder och godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag återkallas. Bestämmelserna tillämpades ursprungligen på överlåtelser och ägarför- ändringar som sker . beslutade att förlänga tillämpningen till ut- gången av (prop. 1997/98:37, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:77). 4.2 Skälen för regeringens förslag 4.2.1 Några utgångspunkter för en ny hanteringsordning Det finns många goda skäl för en kommun att i olika avseenden förändra och utveckla sitt kommunala bostadsföretag. Det kan handla om att bredda ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller att stärka dess kapitalförsörjning. Det kan vidare handla om att förändra fastighets- beståndet på sådant sätt att sammansättningen förbättras och möjlig- heterna att tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökar. Vissa kommuner kan även befinna sig i en akut ekonomisk situation och en utdelning från bostadsföretaget till kommunen är därför nödvändig för att sanera kommunens ekonomi. Som ägare är det givetvis kommunen som är bäst skickad att pröva vad som främst gagnar företaget. Kommunernas intresse i dessa frågor bör dock avvägas mot statsmak- ternas intresse för vad som sker med bostadsförsörjningen i stort. Statens intresse gäller i första hand att kommunerna även fortsättningsvis skall kunna fullgöra de uppgifter inom bostadsförsörjningen som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Dessutom förutsätter, enligt huvudregeln, tillämpningen av hyreslagens bruksvärdessytem att det finns ett allmännyttigt bostadsföretag som jämförelsenorm. Givetvis finns det även ett intresse av att se till att de betydande ekonomiska resurser som staten genom årens lopp tillfört företagen inte genom olika transaktioner överförs till annan verksamhet utan behålls inom bostadsförsörjningen. Staten har genom olika former av bidrag tillskjutit till de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen. har det i ett antal kommuner väckts förslag om att sälja ut hela eller betydande delar av det kommunla bostadsbeståndet. Sådana diskussioner förs i ett 50-tal bostadsföretag. Frågan har framför allt aktualitet i , men det finns även ett icke oväsentligt antal kommuner i övriga landet där utförsäljningar forceras fram. Läget beträffande utförsäljningarna varierar dock. En del kommuner har kommit långt i sina planer, medan andra befinner sig på ett förberedande stadium och har endast fört upp frågan om utförsäljning till diskussion. Det är olika slags beslut som har fattats. I vissa fall handlar det om principbeslut där kommunen under vissa förutsättningar kan tänka sig att sälja hela eller delar av beståndet. I andra fall handlar det om att sälja hela bostadsföretaget utan förbehåll. Ett antal försäljningar har även genomförts. Den behållning som kom- munen som ägare har fått genom försäljningen har i ett antal fall inte heller stannat kvar i företaget för att långsiktigt stärka dess förmåga att fullgöra sina uppgifter. I stället har syftet i flera fall varit att ge andra ekonomiska fördelar till kommunen. Ett flertal planerade försäljningar synes grunda sig närmast uteslutande på ideologiska skäl. I vissa fall avser man att avlöva de kommunala bostadsföretagen på deras mest attraktiva delar. Det förefaller vara kort- siktiga ekonomiska eller politiska motiv som ligger bakom dessa utförsäljningar. I många fall saknas analyser av de långsiktiga bostads- politiska effekterna av åtgärderna. Regeringens principiella uppfattning är att de kommunala bostads- företagen har en central funktion att fylla på den svenska bostads- marknaden. Därmed är det inte sagt att dessa företags verksamhetsformer inte kan behöva förändras. I syfte att få en diskussion om detta i ett längre perspektiv har regeringen denna dag beslutat om direktiv för en utredning som fått i uppdrag att förutsättningslöst pröva och hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras. Utredningen skall dessutom göra en utvärdering av bruksvärdessystemet. I en situation där många kommuner i en allt snabbare takt vill avveckla sitt bostadsinnehav anser regeringen att det i avvaktan på resultaten av detta utredningsarbete skall utformas ett tillfälligt regelsystem vars syfte är att försvåra sådana utförsäljningar. I vart fall skall syftet vara att de medel som frigörs vid försäljningar stannar kvar i företagen och kan användas för bostadsförsörjningen. 4.2.2 Sanktion mot företaget eller ägaren? Det nu gällande sanktionssystemet som beskrivits ovan riktar sig mot bostadsföretaget och inte mot kommunen som ägare. Utredningen om kommunala bostadsföretag konstaterar att räntebidragen inte är något effektivt styrmedel för att motverka att kommunerna säljer sina bostadsföretag eller deras bostäder. Regeringen delar den uppfattningen. De räntebidrag som lämnats enligt äldre bidragssystem förlorar snabbt i betydelse för företagen. Orsaken till detta är en kombination av regel- systemets utformning och en låg räntenivå. Räntebidrag enligt nu gällan- de regler har dessutom än så länge lämnats i så pass begränsad omfatt- ning att de knappast skulle kunna fylla någon funktion som sanktions- instrument. Att använda räntebidragen som ett styr- medel för staten att motverka utförsäljningar är således inte ett effektivt instrument. Det är även utifrån ett konkurrensperspektiv olämpligt att använda räntebidragen som styrmedel eftersom de kommunala bostads- företagen som agerar på en konkurrensutsatt marknad, missgynnas i förhållande till sina konkurrenter med en annan ägarbild. En grundläggande tanke som finns i nuvarande system och som bör vara vägledande även i den nya ordningen, är att de kommunala bostads- företagen ges fortsatt möjlighet att inom rimliga gränser bredda ägandet och på annat sätt konsolidera sig. Dessa företag skall kunna genomföra omstruktureringar av bostadsbeståndet och på så sätt förhindra eventuella fortsatta förluster. Regeringens uppfattning är därför att det är olämpligt att rikta sanktionerna mot det kommunala bostadsföretaget. Åtgärderna för att begränsa utförsäljningar bör i stället riktas mot kommunen som ägare. Regeringens bedömning är därför att nuvarande tidsbegränsade sanktionssystem mot utförsäljningar bör upphöra och ersättas av ett nytt. 4.2.3 Minskning av det generella statsbidraget till kommuner Utredningen om kommunala bostadsföretag har redovisat olika metoder för att motverka att kommuner säljer sina bostadsföretags hus eller avvecklar sitt ägande i företaget i sådan omfattning att de förlorar det bestämmande inflytandet. Ett förslag gäller möjligheten att via skatte- lagstiftningen införa särregler för bostadsföretag. Utredningen har i denna fråga stannat för att det inte vore motiverat att införa särregler för kommunala bostadsföretag. En särskild lagstiftning som genom till- ståndsplikt begränsar möjligheten att förvärva ett hus från ett kommunalt bostadsföretag diskuteras också. I denna fråga konstaterar utredningen att ett långtgående förbud eller mycket restriktiva regler för kommunens möjligheter att sälja, kan komma i konflikt med principen om självstyrelse. Utredningen har funnit att en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna är det instrument som är mest lämpligt att använda. Det generella statsbidraget är en del av det statliga statsbidrags- och ut- jämningssystemet vars huvudsakliga syfte är att ge kommunerna likvär- diga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Grund- tanken bakom systemet är att kommunen skall kunna erbjuda sina in- vånare likvärdig service oberoende av skattekraft och strukturella förhåll- anden som påverkar kommunens kostnader. Systemet består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och särskilda införanderegler för att lindra effekterna av systemets införande 1996 2003. Det generella statsbidraget utbetalas med ett enhetligt belopp per invånare och uppgår för till . 2000 fördelas en mindre del av det generella statsbidraget utifrån vissa ålderskriterier. Flera remissinstanser har principiella invändningar mot att använda det generella statsbidragssystemet som sanktionsmedel. Många menar att det skulle strida mot den i regeringsformen angivna principen om självstyrelse. Regeringen vill med anledning av detta erinra om den sär- skilda lagstiftning där det generella statsbidraget minskas för en kommun som fastställt en högre skattesats än (prop1995/96:213). Den rättsliga konstruktionen godtogs av Lag- rådet bl.a. eftersom lagstiftningen var tidsbegränsad. förlängde senare lagstiftningen till att gälla också för . Mot denna bakgrund och då den nu föreslagna ordningen föreslås vara begränsad i tiden, anser regeringen att det är förenligt med principen om den kommunala självstyrelsen att använda det generella statsbidraget som sanktion. Regeringen har därför vid en samlad bedömning av olika alternativa förslag kommit fram till att det generella statsbidraget till kommuner bör användas i detta sammanhang genom att kunna bli föremål för en minskning. 4.2.4 Den närmare utformningen av sanktionssystemet Regeringen föreslår att en kommun som genom att avyttra aktier eller andelar i det kommunala bostadsföretaget i sådan omfattning att kom- munen förlorar det bestämmande inflytandet i företaget skall få en minskning av det generella statsbidraget till kommunen. Samma sak skall gälla om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kom- munalt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i bostads- företaget förloras. Minskningen skall motsvara av skillnaden mellan vederlaget för de avyttrade aktierna eller andelarna och anskaff- ningsvärdet för dessa. Anskaffningsvärdet skall som huvudregel beräknas efter en schablon som innebär att av vederlaget skall anses utgöra anskaffningsvärde. Om kommunen kan visa att anskaffningsvärdet varit högre skall detta värde läggas till grund för beräkningen. Anskaffningsvärdet skall beräknas på det sätt som anges i 13 § bokföringslagen (1976:125). I dessa fall skall även företagets status såsom allmännyttigt bostadsföretag återkallas. Förslaget avser avyttringar som sker och till den tidpunkt då kommunen eller ett sådant företag som avses i 1 § första stycket 2 förlorar sitt bestämmande inflytande över bostads- företaget. Det generella statsbidraget skall även reduceras om kommunen ut- nyttjar sitt bestämmande inflytande i företaget till att besluta om utdel- ning från ett kommunalt bostadsföretag. Med kommunalt bostadsföretag avses i detta sammanhang bolag, stiftelse eller förening över vilket kommunen har det bestämmande inflytandet och som har till huvudsaklig uppgift att förvalta bostadsfastigheter. Kravet på att kommunen inte får tillföras utdelning bör enligt regeringens uppfattning inte vara absolut. Enligt kommunallagen (1991:900) råder inget absolut vinstförbud för verksamhet. I vilken mån verksamheten tillåts generera ett överskott får bedömas från fall till fall. Statsmakterna har dock när det gäller allmännyttiga bostadsföretag lagt fast vissa principer om vilken utdelning som bör anses vara tillåten. Enligt proposition 1993/94:100, (bil 8 sid 122) är en situation som kan medföra att godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag återkallas att företaget inte längre uppfyller kravet på att verksamheten bedrivs utan enskilt vinstsyfte.