prop · GM0363 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:63 En nationell strategi för avfallshanteringen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Regeringens nationella avfallsstrategi ger en samlad bild av regeringens politik för hantering av avfall. Avfallsstrategin innehåller en redogörelse för regeringens mål och policy för avfallshanteringen . Bilaga 1 innehåller därutöver en sammanfattande redogörelse för den svenska lagstiftningen på området samt en beskrivning av hur avfall hanteras . I denna bilaga visas hur olika avfallstyper såsom uttjänta varor, konsumtionsavfall, produktionsavfall och farligt avfall hanteras. För varje avfallskategori redovisas mängden avfall samt de hanteringssätt som har använts . I bilagan ges också en samlad beskrivning över hanteringen av de stora materialflödena i samhället. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Utgångspunkter för en nationell avfallsstrategi 3 2.1 Avfallshanteringen enligt 5 3 Ansvarsfördelning för avfallshantering 6 4 Allmän policy för avfallshantering 7 5 Policy för hantering av särskilda avfallsslag 9 5.1 Förorenade massor 9 5.2 Kvicksilverhaltigt avfall 10 5.3 Flygaska från avfallsförbränningsanläggningar 11 6 Gränsöverskridande transporter av avfall 11 7 Mål 13 7.1 Miljökvalitetsmål 13 7.2 Riktlinjer för resurseffektivisering 15 7.3 Åtgärdsmål 16 7.4 Mål för särskilda avfallsslag 17 7.4.1 Förpackningar 17 7.4.2 Däck 19 7.4.3 Bilar 19 7.4.4 Returpapper 20 7.4.5 Batterier 20 7.4.6 Kontorspapper 21 7.4.7 Byggavfall 21 7.4.8 Elektriska och elektroniska produkter 22 7.4.9 Möbler 22 7.4.10 Textilier 22 Bilaga 1 sammanställning över nuvarande hantering av avfall 23 Bilaga 2 Förteckning över farligt avfall och behandlingsmetoder uppdelad på behandlingsföretag 54 Bilaga 3 sammanfattning av rapporten avfallsplan för farligt avfall 66 Bilaga 4 Remissinstanser över avfallsplan för farligt avfall 68 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 69 1 Ärendet och dess beredning har på uppdrag av regeringen presenterat förslag i rapporterna Nationell avfallsplan för konsumtions- och produktionsavfall (dnr M98/44/6) samt Nationell avfallsplan för farligt avfall (dnr M98/42/6). Rapporten avfallsplan för konsumtions- och produktionsavfall innehåller en beskrivning av befintlig policy för hantering av konsumtions- och produktionsavfall i . Rapporten utgör en sammanfattning av rapporten avfall som regeringen behandlat i samband med regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Rapporten avfallsplan för konsumtions- och produktionsavfall innehåller inga förslag till ändringar av lagstiftning eller politik. Rapporten avfallsplan för farligt avfall innehåller förslag till förordningsändringar om hantering samt import och export av farligt avfall. En sammanfattning av rapportens förslag finns presenterad i bilaga 3. Rapporten är remissbehandlad och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. 2 Utgångspunkter för en nationell avfallsstrategi Såväl inom EG som i finns bestämmelser om avfallsplaner. I EG gäller rådets direktiv /442/EEG av om avfall. Av artikel 7 i direktivet framgår att behöriga myndigheter skall upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen. Dessa planer skall i första hand omfatta typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas, allmänna tekniska krav, speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall, lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande. Enligt artikel 6 i direktiv /689/EEG av om farligt avfall skall det också finnas avfallsplaner för farligt avfall. Enligt artikel 14 i direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall skall medlemsstaterna i de avfallsplaner som krävs enligt direktiv /442/EEG ha ett särskilt kapitel om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall. Direktiv /442/EEG ger medlemsstaterna möjlighet att välja mellan att ha en nationell avfallsplan eller flera lokala/regionala planer som sammantaget täcker hela landet. har genomfört direktivets krav på planer genom att ålägga kommunerna en skyldighet att upprätta kommunala avfallsplaner. Dessa krav återfinns i , renhållningsförordningen (1998:902) och i föreskrifter meddelade av (SNFS 1991:3). Enligt 15 kap. skall det för varje kommun finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Renhållningsordningen skall antas av kommunfullmäktige. har meddelat föreskrifter om det närmare innehållet i en avfallsplan. Enligt kungörelsen (SNFS 1991:3) med föreskrifter om innehållet i avfallsplan skall en avfallsplan bl.a. innehålla uppgifter om de avfallstyper som uppkommer i kommunen och i vilka mängder varje avfallstyp förekommer. Planen skall även innehålla uppgifter om sådant avfall för vilket kommunen inte har bortforslingsskyldighet eller återvinnings/bortskaffningsskyldighet. Av planen skall även framgå exempelvis hur olika typer av avfall insamlas, transporteras, återvinns eller bortskaffas. Avfallet skall indelas i tio olika grupper. En plan skall även innehålla uppgifter om avfallsupplag som inte längre används. I stort sett alla kommuner i har numera en avfallsplan. I de fåtal kommuner där sådana saknas eller är bristfälliga pågår arbete med att ta fram avfallsplaner. Varje kommun är således enligt skyldig att upprätta en avfallsplan. Vad dessa planer skall innehålla är noggrant reglerat i olika författningar. Regeringen anser att de kommunala planerna bör kompletteras med en nationell strategi för avfallshanteringen i . Den nationella strategin skall inte vara rättsligt bindande utan enbart ett policydokument som ger en samlad bild av avfallshanteringen i landet och målsättningen med denna. Den skall också tjäna som vägledning för kommunerna i deras arbete med sina avfallsplaner. Mot denna bakgrund presenterar regeringen denna skrivelse för . Den nationella avfallsstrategin kommer även att få betydelse för tillämpningen av artikel 7 i direktiv /442/EEG enligt vilken medlemsstaterna får vidta de åtgärder som krävs för att förhindra avfallstransporter som inte överensstämmer med avfallsplanerna. Transporter av avfall regleras i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. I förordningen ställs upp ett anmälningsförfarande för transporter av avfall. Förordningen ger också medlemsländerna möjlighet att invända mot transporter under vissa förutsättningar. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall kompletterar EG:s förordning. har utsetts till den myndighet som svarar för tillämpningen av EG-förordningen i . I förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall begränsas möjligheten att införa avfall till . Avfall delas enligt förordningen in i tre kategorier och förtecknas på tre listor (grön, gul och röd lista). De farligaste avfallsslagen finns på röd lista. Enligt 7 § gäller att sådant avfall som avses i 5 §, dvs. huvudsakligen avfall förtecknat på gul och röd avfallslista, endast får föras in i om det kan visas att avfallet skall tas om hand i en anläggning som omfattas av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och 22 § förordningen (1996:971) om farligt avfall. Regeringen avser att i förordningen dessutom införa krav på att införsel endast skall få ske om det kan visas att införseln inte hindrar bortskaffande eller återvinning av avfall som uppkommit i . Den nationella avfallsstrategin kommer då att bli en del i det underlag som behöver för att bedöma om införseln skall tillåtas. På detta sätt kommer således strategin att få betydelse för möjligheten att hindra avfallstransporter som inte stämmer med avfallsstrategin i enlighet med artikel 7 i direktiv /442/EEG. Regeringen anser att den svenska policyn skall vara att avfall på den gula respektive den röda listan inte bör importeras för omhändertagande. Enligt 15 kap. gäller att kommunerna har ansvaret för hushållsavfallet när det gäller insamlingen och transporten till en behandlingsanläggning av hushållsavfallet och för att avfallet återvinns eller bortskaffas. Kommunerna kan själva utvidga sitt ansvarsområde till att gälla även sådant avfall som inte klassas som hushållsavfall. Dessutom kan kommunen på egen hand bestämma om källsortering av avfall om man anser att det behövs av hälso- eller miljöskäl. För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan (se ovan). Motsvarande skyldigheter fanns tidigare i renhållningslagen (1979:596) och har således överförts till 15 kap. . Genom har möjligheter för fastighetsägaren att ta hand om sitt avfall utökats. I förarbetena (prop. 1997/98:45 del I s. 428, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278) konstaterar regeringen att har allmänhetens miljömedvetande och intresse för miljöfrågor ökat. Särskilt har kretsloppsfrågor och därmed sammanhängande frågor om omhändertagande av avfall kommit i blickpunkten. Allmänhetens medverkan är också av stor betydelse enligt regeringens bedömning. Enligt propositionen är det främst trädgårdsavfall som hushållen skall få kompostera. I balken har därför införts en bestämmelse i 15 kap. 18 § som ger fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare ökade möjligheter att ta hand om sitt avfall på fastigheten såvida det kan ske utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Härtill har EG:s definition av avfall genomförts i svensk rätt genom . I 15 kap. 1 § definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. I 1 § renhållningsförordningen definieras avfallskategori som de kategorier som anges i bilaga 1 till förordningen. Genom dessa bestämmelser har således definitionen av avfall enligt artikel 1 med tillhörande uppräkning av avfallskategorier i bilaga 1 i direktiv /442/EEG genomförts i svensk rätt. Dessutom finns i bilaga 2 till renhållningsförordningen en förteckning över det avfall som hör till kategorierna. Förteckningen motsvarar den europeiska avfallskatalogen (kommissionens beslut 94/3/EG av om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall). Genom definitionen är således EG:s definition av avfall helt genomförd i svensk rätt. Genomförandet av EG:s avfallsdefinition innebär att den svenska praxisen i fråga om vad som utgör avfall är vägledande. I stället gäller praxis. I målet C206/88 och C207/88 Vessosso och Zanetti konstaterade domstolen att det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och därigenom tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att substansen eller objektet är att anse om avfall. Vidare konstaterade domstolen att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt ekonomiskt återutnyttjande av andra objekt. I C-359/88 Zanetti m.fl. [(1990) I ECR 1509] fann domstolen att nationell lagstiftning som i sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kan återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig med bl.a. direktiv /442/EEG. 3 Ansvarsfördelning för avfallshantering Kommunerna ansvarar enligt 15 kap. för insamling, transport och omhändertagande av hushållsavfall såvida inte producentansvar är föreskrivet. Ansvaret innebär en ensamrätt att ta hand om avfallet. Kommunen bestämmer själv hur avfallshanteringen skall organiseras och beslutar om den avgift som hushållen skall betala för tjänsten. Kommunerna kan därutöver enligt 7 § renhållningsförordningen (1998:902) ta på sig ett frivilligt ansvar för annat avfall än hushållsavfall. Denna möjlighet kommer att begränsas till att gälla endast för farligt avfall. Motivet till ändringen är att skapa enhetliga krav i hela landet samt att inte i onödan begränsa avfallsproducenternas möjlighet att finna nya lösningar för omhändertagandet av avfallet. Kommunernas ansvar gäller inte för sådana avfallsslag som är föremål för producentansvar. finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar, returpapper och däck. Fr.o.m. gäller också producentansvar för bilar. Regeringen har dessutom anmält ett förslag till producentansvar för elektriska och elektroniska produkter till Europeiska kommissionen. Producentansvaret infördes för att producenterna skulle ta ansvar för de produkter som de släpper ut på marknaden i syfte att det skall leda till en mer miljöanpassad produktutveckling. Producentansvaret innebär att producenterna har fått ett odelat fysiskt och ekonomiskt ansvar. Syftet är dessutom att se till att de förpackningar, det returpapper och de däck och bilar som produceras tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt genom återanvändning eller återvinning. I återvinning ingår även energiutvinning och materialutnyttjande, t.ex. kompostering eller användning vid konstruktionsarbeten. För produktionsavfall finns ingen utpekad aktör som ansvarar för hanteringen, utan här gäller att den som producerar eller i annat fall hanterar ett avfall också är skyldig att se till att det hanteras på ett miljöriktigt sätt. Kommunerna kan dock fram ta på sig ett frivilligt ansvar för denna typ av avfall. Verksamhet som betraktas som miljöfarlig enligt 9 kap. måste i de allra flesta fall ha tillstånd för sin verksamhet. Tillståndet är förknippat med en rad villkor för drift, utsläpp till luft och vatten, etc. I tillståndet finns också villkor för hanteringen av uppkommet avfall. I vissa fall sker hanteringen på den egna anläggningen och i andra fall anlitas en entreprenör som i sin tur måste ha tillstånd för sin verksamhet. skall även den som transporterar icke farligt avfall ha tillstånd för denna verksamhet enligt renhållningsförordningen. Syftet med den nya regleringen är att säkra kvaliteten på avfallshantering i alla led samt att harmonisera kraven på avfallstransporter över hela landet. Tillståndsplikten för transportören liksom tillståndsplikt för återvinning och bortskaffande av avfall gäller såväl konsumtions- som produktionsavfall. 4 Allmän policy för avfallshantering Det finns inom EU en särskild policy om avfallshantering. Policyn kom till 1990 och har därefter reviderats 1997. I resolution (97/C 76/01) om en gemenskapsstrategi för avfallshantering uttrycker rådet att gemenskapens politik för avfallshantering främst bör vägledas av en hög miljöskyddsnivå. Principen om producenternas ansvar för sina produkter under hela deras livscykel slås fast resolution. slog fast denna princip då producentansvaret för förpackningar, däck och returpapper trädde ikraft. Principen att den som producerar en vara har ansvaret för dess miljöpåverkan under hela varans livscykel kan dock i härledas ända till 1975. Inom EU gäller en s.k. avfallshierarki för hanteringen av avfall. Denna hierarki innebär att avfallets uppkomst i första hand skall förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer skall vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall skall återanvändas, materialåtervinnas eller utnyttjas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet bortskaffas på ett säkert sätt. För att minska mängden avfall som genereras uppmanas medlemsstaterna att ställa upp kvantitativa mål för denna minskning (se vidare avsnitt 7.3). Rådet understryker också vikten av att inom gemenskapen ha en harmoniserad terminologi och gemensamma miljökrav för hanteringen av avfall. Begreppet avfallshantering omfattar insamling, transport, återvinning och bortskaffande, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag. Med återvinning menas både materialåtervinning och energiutvinning, medan bortskaffande avser en slutgiltig hantering av avfallet enligt rådets direktiv /442/EEG bilaga 2A. Exempel på anläggningar för bortskaffande är deponier eller anläggningar som huvudsakligen syftar till att destruera farligt avfall genom förbränning. Det måste dock framhållas att såväl deponering som förbränning måste ske på ett miljöriktigt sätt för att inte miljöproblem skall uppstå i luft eller vatten. När det gäller olika avfallshanteringsmetoder har i återanvändning av material högsta prioritet. Därefter följer materialåtervinning och energiutvinning. Materialåtervinning är prioriterat framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Deponering är en sista utväg för avfall som inte kan hanteras på annat sätt. För att minimera deponeringen av avfall har regeringen infört ett förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och ett förbud mot deponering av organiskt avfall generellt . Förbuden framgår av 27 28 §§ renhållningsförordningen (1998:902). Vidare avser regeringen att föreslå att införa en skatt på avfall som deponeras från . Skatten syftar till att ge ekonomiska incitament att minska deponering successivt innan förbuden ovan träder i kraft. När det gäller transporter av avfall mellan medlemsstaterna för bortskaffande gäller de s.k. närhets- och självförsörjandeprinciperna. Närhetsprincipen betyder att avfall skall tas om hand så nära källan som möjligt, medan självförsörjandeprincipen innebär att varje medlemsstat bör sträva efter att bli självförsörjande med avseende på anläggningar för bortskaffande av avfall. En medlemsstat kan med hänvisning till dessa båda principer motsätta sig en transport av avfall för bortskaffande till eller från medlemsstaten. Medlemsstaten kan därutöver motsätta sig en transport om denna strider mot miljölagstiftningen eller liknande (se vidare kapitel 6). För att ytterligare tydliggöra att självförsörjandeprincipen gäller för avfall som transporteras för bortskaffande avser regeringen att föra in denna princip i förordningen (1995: 701) om gränsöverskridande transporter av avfall. Som redan påpekats anser regeringen att avfall från gula respektive röda listan bör omhändertas i det land där det uppstår och att teknik i största möjliga mån skall finnas för detta i varje land. En förutsättning för import av avfall till bör vara att importen inte hindrar återvinning eller bortskaffande av inhemskt avfall. För transporter av avfall för återvinning, dvs. materialåtervinning eller energiutvinning, gäller den fria rörligheten för varor som huvudprincip. För transporter av de flesta avfallstyperna krävs det dock ett tillstånd från de behöriga myndigheterna i avsändarland och mottagarland. Avfall som går till energiutvinning kan också genom prisdumpning konkurrera ut biobränslen och andra inhemska bränslen. De minst farliga avfallsslagen som finns listade på s.k. grön lista, får dock transporteras mellan medlemsstaterna utan sådant tillstånd (se vidare kapitel 6). I flera EU- länder, exempelvis , har en särskild anmälningsplikt införts för transporter av avfall för återvinning i de fall tillstånd inte krävs. Denna anmälningsplikt innebär att transporten måste anmälas till tillsynsmyndigheten i det län som mottagningsanläggningen är belägen. Regeringen har för avsikt att införa en motsvarande anmälningsplikt i svensk rätt. Detta ger tillsynsmyndigheten bättre möjligheter att försäkra sig om att inkommande transporter av grönlistat avfall för återvinning i verkligen innehåller de avfall som angivits. kan således lättare förhindra att annat avfall än sådant som finns på grön lista förs in till utan att särskilt tillstånd givits för detta. Myndigheten kan dessutom kontrollera att den tänkta mottagaranläggningen har tillstånd att hantera de aktuella avfallsslagen. 5 Policy för hantering av särskilda avfallsslag 5.1 Förorenade massor Förorening av mark och vatten från industriell verksamhet har pågått under hundratals år. Det har medfört att det finns tusentals platser i landet som behöver efterbehandlas, exempelvis avfallsupplag, förorenade markområden och sediment. har ca 2 000 sådana objekt identifierats i , men sannolikt uppgår det totala efterbehandlingsbehovet till ca 10 000 objekt. Att återställa dessa områden och omhänderta gifterna är viktiga åtgärder i regeringens ambition att skapa ett hållbart samhälle. Det är också etiskt och moraliskt viktigt att minska de kostnader för miljöproblem för kommande generationer som dagens och gårdagens generationer orsakat. Av dessa skäl finns möjligheter för kommuner att ansöka om medel för sådana åtgärder ur regeringens satsning till stöd för lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet. För att ytterligare understryka det väsentliga i att sådana satsningar kommer till stånd, finns ett nytt anslag A4 uppfört på statsbudgeten för kallat Sanering och återställning av förorenade områden, på vilket anslagits för och för respektive . Gamla bensinstationer är ofta i behov av sanering. De svenska oljebolagen har gått samman med och åtgärda dessa. Regeringen anser att åtgärder för att komma tillrätta med de förorenade områdena är viktiga och att de skall prioriteras. I regeringens proposition Svenska miljömål - miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145) anförs att miljöproblemen skall vara lösta inom en generation. Ambitionen vad gäller sanering av förorenade områden är densamma. Regeringen anser att förorenade massor i första hand bör behandlas på ett sådant sätt att föroreningarna destrueras, exempelvis genom biologisk nedbrytning eller förbränning. När detta inte är möjligt, exempelvis för metaller, bör föroreningarna koncentreras eller samlas in för vidare behandling eller deponering. Som exempel på metoder för koncentering kan nämnas jordtvättning, markventilering och termisk avdrivning. I sista hand bör metoder så som inneslutning, immobilisering och deponering av obehandlade massor användas. När förorenade massor grävts upp är de att betrakta som avfall. I vissa fall, beroende på föroreningsinnehållet, utgör de farligt avfall. Behandling av förorenade massor betraktas generellt som bortskaffande. Satsningar på sanering av förorenade områden är också satsningar på ny miljöteknik, en teknik som torde komma att efterfrågas internationellt eftersom saneringar av detta slag är aktuella i många länder. Det är viktigt att sådan teknik utvecklas i landet, inte minst för att tillskapa nya gröna arbetstillfällen. är tillgången på tekniker och entreprenörer för behandling av förorenade massor låg i . Det finns få företag på den svenska marknaden och konkurrensen mellan dessa är liten. Detta kan bero dels på att den kompetens som behövs är mycket speciell, dels att varje enskilt objekt ofta kräver specialkomponerade lösningar. Det har också visat sig att saneringarna ofta är mycket kostsamma och de ekonomiska satsningarna som gjorts inte kunnat omfatta alla de projekt som avsetts. I och med de satsningar som regeringen nu gör ökar efterfrågan i landet på denna kompetens och branschen ges uttrymme att växa. Ambitionen är att behandlingen skall kunna ske i och att export till länder som byggt upp kompetens inte skall vara nödvändig. Detta är angeläget i sken av regeringens ambition att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. 5.2 Kvicksilverhaltigt avfall Stora mängder kvicksilveravfall och kvicksilverföroreningar finns i . Kvicksilverhaltigt avfall finns bl.a. lagrat eller deponerat inom industriområden och hos samt spritt till sediment från gamla industriområden eller längs vattendrag. Kvicksilveranvändningen i skall i princip avvecklas på grund av ämnets farlighet. För att motverka risken för att svenskt kvicksilveravfall återvinns och används i andra länder gäller ett förbud mot export av kvicksilver. Vissa varor som innehåller kvicksilver får inte tillverkas, säljas eller föras ut ur .