prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — Så har skett när det gäller insättningsgarantin, där det i lagen sägs att den årliga avgiften för samtli- ga institut skall fastställas till en viss procentsats satt i relation till de in- sättningar som omfattas av garantin (se 12 § lagen [1995:1571] om insättningsgaranti). Dessutom har nämnden möjlighet att inom de ramar lagen anger differentiera de avgifter instituten skall betala (13 § samma lag). Fördelen med den lösning som valts för insättningsgarantin är att den ökar förutsebarheten för instituten och att en eventuell domstolsprövning vid ett överklagande av nämndens avgiftsbeslut underlättas. Förutsättningarna för insättningsgarantin och investerarskyddet är emellertid inte helt likvärdiga. För insättningsgarantin är finansierings- metoden, förskottsbetalda avgifter som placeras hos , reglerad i lag. För investerarskyddet bör i stället gälla att skall ha stor frihet att välja hur skyddet skall utformas. Detta kan exempelvis ske genom fondering hos eller genom att det tecknas en kollektiv försäkring. Även andra utformningar av skyddet kan tänkas. Det är därför svårt att bedöma på vilken nivå avgiftsuttaget skall ligga. Nämnden bör av det skälet kunna anpassa av- giftssättningen efter utformningen av skyddet. När det gäller fördelningen av avgifterna mellan instituten är det dess- utom andra och mer komplicerade faktorer än för insättningsgarantin som bör vara avgörande. Det bör exempelvis vara möjligt för nämnden att grunda avgiftssättningen på institutens åtgärder och rutiner för att begränsa de risker som kan utlösa ersättningsfall. Det kan mot nu angiven bakgrund inte anses lämpligt att begränsa nämndens handlingsutrymme genom att i lag ange samtliga faktorer som bör vara avgörande för avgiftssättningen. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligare att låta nämnden meddela närmare föreskrifter för hur avgiftssättningen skall ske. Avgifterna skall förutom att utgöra finansiering av själva skyddet även täcka kostnaderna för administrationen av systemet. Till administra- tionen kan i första hand de löpande kostnaderna för nämndens egen be- fattning med skyddet hänföras. Andra exempel på utgifter som kan hänföras dit är ersättningar till externa förvaltare liksom eventuella försäkrings-premier. En utgångspunkt för att bestämma storleken på avgifterna bör vara att de inte skall vara högre än vad som behövs för att bygga upp och löpande finansiera systemet. Det följer redan av investerarskyddsdirektivet att systemets finansiella kapacitet skall stå i rimlig proportion till institutens åtaganden (se strecksats 22 i ingressen till investerarskyddsdirektivet). Trots det som anförts ovan finns det därför skäl att i lagen understryka att skyddet på lång sikt varken får över- eller underfinansieras. De avgifter som tas ut av instituten bestämmer i stora stycken systemets kapacitet. Flera faktorer komplicerar bedömningen av hur stora utbetalningar systemet skall vara dimensionerat för. Risken för ersättningsfall är främst beroende av i vilken omfattning det förekommer situationer av försvagat sakrättsligt skydd vid hanteringen av kunders egendom i värdepappersbolagen. Frekvensen av konkurser bland värdepappersinstituten är också en viktig komponent i bedömningen. Om en konkurs inträffat och det sakrättsliga skyddet brustit kommer investerarskyddet att utlösas. Konkurs och bristande sakrättsligt skydd är emellertid var för sig inte tillräckliga förutsättningar för att kunna aktivera investerarskyddet. Hur orsaksambandet mellan konkurs och bristande sakrättsligt skydd ser ut, och om ett sådant samband föreligger, är dock centrala moment när de förväntade kostnaderna för systemet skall upp-skattas. En omständighet som försvårar uppskattningen av skyddets kapacitet är förekomsten av ansvarsförsäkringar. Normalt torde gälla att sådana försäkringar inte täcker skador som har orsakats genom brott, något som kan vara fallet när investerarskyddet aktualiseras. I de situationerna finansieras ersättningen genom investerarskyddet. I övriga skadefall finns det skäl att anta att investeraren kan ha rätt till ersättning från både investerarskyddet och ur en ansvarsförsäkring. Om investerarskyddet betalar ut ersättning till investeraren skall staten ha regressrätt mot försäkringsgivaren (se avsnitt 8). Kostnaderna för skyddssystemet kommer i sådana situationer att inskränka sig till en räntekostnad avseende tiden från det att ersättning betalas ut till investeraren till dess att regresskravet infrias av försäkringsgivaren. Ett utmärkande drag för investerarskyddet är att det under normala för- hållanden inte skall behöva tas i anspråk när ett institut går i konkurs. finns det skäl att anta att de faktorer som kan utlösa rätt till er- sättning dvs. överträdelse av de regler som gäller för hanteringen av kunders finansiella instrument och medel i högre grad förekommer i institut som är i kris än i övriga institut. Redan den omständigheten att varit i det närmaste befriat från konkurser bland värdepappersinstitut gör det ytterligt svårt att med någon högre grad av säkerhet bedöma den framtida förekomsten av fallissemang hos sådana institut. Den enda avslutade konkursen i ett värdepappersbolag i i modern tid är , som försattes i konkurs . Enligt konkursförvaltningen fanns det bara något enstaka exempel på investerare som man inte förmådde återställa finansiella instrument till på grund av att brutit mot gällande regler. Slutsatsen är att de samlade kostnaderna för ett investerarskyddssystem skulle ha blivit mycket små, om det hade funnits ett sådant system när gick i konkurs. förklarades i konkurs. Det är emellertid för tidigt att dra några slutsatser om hur ett investe- rarskyddssystem skulle ha berörts av den konkursen. Till grund för utredningens bedömning av kapacitetsbehovet i investe- rarskyddet har legat en enkätundersökning av de fem största bankerna och de fyra största värdepappersbolagen om antalet värdepappersdepåer och storleken av dessa. De värden som skulle garanteras av investerarskyddet när enkäten gjordes skulle för bankerna uppgå till i genomsnitt . Motsvarande siffra för de undersökta värdepappersbolagen var . Enligt uppgift är skillnaderna stora bland värdepappersbolagen som grupp, även vad gäller dem som inte omfattades av undersökningen. Ut- redningen antar mot denna bakgrund att de flesta värdepappersbolag skulle hamna på siffror . Att på förhand uppskatta storleken av de brister som kan uppenbaras vid en konkurs är näst intill omöjligt. Utredningen menar att om det inte förekommit något större haveri eller brottslighet av mycket stor omfatt- ning täcker en gissning på omkring en procent av det totala depåinnehål- let in förluster med ganska god marginal. Ett antagande om en brist på torde, enligt utredningen, utgöra en tillräckligt tilltagen marginal för att täcka även skador av mindre sannolik omfattning. Ju större depåstocken är för ett institut, desto mindre sannolikt är det att bristen skulle nå upp till femprocentsnivån. Utredningen har emellertid inte beaktat den kostnadsreduktion som uppkommer när ersättningsfall bekostas genom institutens ansvarsförsäk- ring (se vidare avsnitt 8). Regeringen inser den grundläggande osäkerhet som råder vid uppskattningen av skyddets omfattning och har ingen an- ledning att ifrågasätta utredningens bedömning. Med dessa uppgifter och antaganden som utgångspunkt skulle en obeståndssituation kunna medföra en belastning på systemet för ett större värdepappersbolag uppgående till och för en större bank till . Utredningen har i belysning av utvecklingen på värdepappersmarkna- derna utgått från en konkursfrekvens på högst 3-4 mindre värdepappersinstitut samt något enstaka större institut i ett perspektiv av ett par tre decennier (se betänkandet s. 112). Med dessa antaganden som grund skulle den högsta beräknade årliga belastningen uppgå till . Man kan också göra den uppskattningen att ett system med en finansiell kapacitet på på kort sikt skulle klara av åtminstone ett större och ett par medelstora ersättningsfall. Det årliga avgiftsuttaget bör å ena sidan begränsas, bl.a. för att bidra till ett kostnadsmedvetande hos . Å andra sidan är det angeläget att systemet skall kunna klara av ersättningsfall i åtminstone ett större institut utan att behöva utnyttja möjligheten att låna hos . Beroende på den lösning som väljs för utformningen av skyddet kom- mer kapaciteten att byggas upp på olika sätt. En fondering av hela belop- pet kostar instituten om hänsyn inte tas till ränteeffekten. Det bör understrykas att nämndens utgångspunkt vid fastställande av avgifterna bör vara att de inte får vara högre än det valda systemet kräver. De bör dock vara tillräckligt höga för att ett effektivt system skall kunna skapas. Det är således en viktig uppgift för nämnden att få en acceptabel nivå på de avgifter instituten betalar. Avgiften skall i sin helhet täcka kostnaderna för administration och tillhandahållande av skyddet. En viktig uppgift för är därför att identifiera de kostnader som är att hänföra till investerarskyddet. Det är också angeläget att fördelningen av avgiften mellan instituten bygger på faktorer som gör att fördelningen upplevs som rättvis i förhållande till det skydd som ges. Principerna för fördelningen av avgifterna mellan instituten och för hur avgiften debiteras är väsentlig eftersom den kan påverka institutens bete- ende. En avgift som betalas innan ersättningsfallet inträffar kan ge andra incitament för beteende än en avgift som betalas efter det att ett ersätt- ningsfall har inträffat. I det förra fallet erlägger det institut som drabbas av ersättningsfallet en del av kostnaden och kan därmed inte övervältra hela riskkostnaden på sina konkurrenter. I det senare fallet får konkurrenterna bära hela riskkostnaden. Detta gäller även om en fondering görs och inga avgifter därefter tas ut. Institutets beteende kommer i dessa fall inte att påverkas av avgiften. En klarare beteendepåverkande effekt har en fördelning av avgifterna som direkt påverkas av det individuella institutets riskbeteende. Fördelen med en riskrelaterad avgift är att institutet får direkta incitament att mini- mera sitt risktagande. För att en sådan avgiftssättning skall fylla sin funk- tion är det viktigt att det är möjligt att kontrollera att de riskreducerande åtgärderna upprätthålls även efter det att t.ex. ett försäkringskontrakt tecknats och avgiften bestämts. Endast när ett institut går i konkurs och det visar sig att det sakrättsliga skyddet brustit kommer investerarskyddet att utlösas. Därmed kan man identifiera tre komponenter som kan tillmätas betydelse när avgiften skall fastställas för ett institut: sannolikheten för konkurs, sannolikheten för bristande sakrättsligt skydd och den sannolika förlusten. En riskrelaterad fördelning av avgifterna innebär en för varje institut i möjligaste mån in- dividuell uppskattning av faktorer som påverkar de tre komponenterna. Den sannolika storleken på investerarnas förluster hänger samman med det maximala ersättningsanspråk som kan riktas mot investerarskyddet när ett institut går i konkurs. Avgifterna bör därför relateras till de tillgångar som omfattas av investerarskyddet. Värdet av investerarnas skyddade finansiella instrument och medel torde vara en uppgift som är relativt enkel för instituten att ta fram och relativt enkel för att kontrollera. En faktor som kan ha betydelse för bedömningen av sannolikheten för konkurs är institutets kapitaltäckning. Om avgifterna relateras till kapital- täckningsgraden skulle sannolikheten för konkurs återspeglas i fördel- ningen av avgifterna. Det kan emellertid ifrågasättas om kapitaltäckningsgraden alltid är en god riskmätare för de här aktuella instituten. Kapitaltäckningen omfattar nämligen endast ett instituts egna finansiella verksamhet. För de institut som inte bedriver finansiell verksamhet för egen räkning eller som gör det endast i begränsad omfattning är därför kapitaltäckningsgraden inte någon relevant måttstock. Sannolikheten för brist i det sakrättsliga skyddet är svårare att relatera till någon känd, i det enskilda institutet, mätbar och kontrollerbar faktor. Det kan emellertid noteras att ansvarsförsäkringen i stora stycken torde täcka samma risker som de investerarskyddet täcker. En nedjustering av avgiften med hänsyn till ansvarsförsäkringens omfattning torde därmed kunna få två effekter. Avgiften till investerarskyddet reflekterar de risker som återstår för investerarskyddet att täcka. Vidare ges instituten incita- ment att teckna en bredare ansvarsförsäkring, t.ex. en som omfattar de fall där ett uppsåtligt handlande är orsak till att tillgångarna inte kan återställas. Nämnden bör värdera i vilken mån de ovan nämnda riskfaktorerna är relevanta för de här aktuella instituten. Nämnden bör även beakta att ett system som vidare riskrelaterar avgifterna endast är lämpligt om de administrativa kostnaderna inte blir oproportionerligt stora. Om det skulle visa sig möjligt att konstruera ett lättadministrerat och enkelt system för ytterligare riskrelatering av avgifterna, t.ex. genom att utveckla en enkel modell för bedömning av institutens interna riskhante- ringsrutiner, bör överväga att vidareutveckla avgiftssättningen. Utredningen har i första hand övervägt huruvida det är lämpligt att avgif- terna fonderas eller används till premiebetalning vid en försäkringslös- ning. Som tidigare nämnts har utredningen uppskattat ett krav på skyddets kapacitet till . Att helt fondera dessa medel skulle innebära en lösning som motsvarar vad som gäller för insättningsgarantin. Huvudskälen för att insättningsgarantin skall säkras genom uppbyggnad av reserver har emellertid ansetts vara att det är nödvändigt med en spridning av systemets kostnader på . Ett fallissemang i en bank torde annars innebära betydande finansiella påfrestningar för övriga banker i ett läge där de övriga bankernas finansiella tillstånd sannolikt inte är tillfredsställande. Ett fallissemang i ett värdepappersinstitut innebär däremot inte med nödvändighet att investerarskyddet aktiveras. Endast om tillgångar har gått förlorade blir det aktuellt med utbetalningar från systemet. Detta är en risk som inte nödvändigtvis hänger samman med allmänt svåra förhållanden i värdepappersinstituten eller på de finansiella marknaderna. Det är därmed inte givet att övriga institut skulle komma att beröras av samma svårigheter som det drabbade institutet. Vidare uppskattas inte investerarskyddet vara av en sådan omfattning att det är nödvändigt för det finansiella systemets stabilitet att medel finns avsatta om ett ersättningsfall inträffar. En fördel med ett fonderat system är att det institut som fallerar har va- rit med och betalat. Därmed undviker man att instituten till fullo kan övervältra bristande internkontroll på konkurrerande institut. En nackdel med fondering är emellertid att kretsen av de institut som sett över är aktiva på marknaden varierar. Institut som upphör med sin verksamhet innan något ersättningsfall inträffat kommer därmed att bära kostnader som är hänförliga till konkurrenter som ännu inte omfattas av skyddet. Om en fonderingslösning blir aktuell bör de fonderade medlen förvaltas utan kreditrisk och med låg likviditetsrisk. Det är därför lämpligt att medlen placeras på räntebärande konto i . För att få en effektiv förvaltning av medlen med en lämplig risknivå bör nämnden ha möjlighet att uppdra åt externa kapitalförvaltare att inom de ramar lagen anger placera medlen på bästa sätt, dvs. med utnyttjande av möjligheten att genom kontoverksamhet placera medel på olika löptider. En sådan modell tillämpas när det gäller insättningsgarantin. Avkastningen på medlen bör användas till att sänka institutens kostnader för det samlade skyddet. En annan lösning som diskuteras av utredningen är en försäkring vars premie finansieras genom avgifterna. Under utredningsarbetet togs kon- takt med företrädare för några internationella försäkringsgivare som till- handahåller försäkringar inom det aktuella området. Enligt utredningen har det därvid visat sig möjligt att upphandla ett försäkringsskydd som skulle kunna utgöra ett komplement till en fond. I sina kontakter med branschen har utredningen diskuterat ett skydd begränsat till de som det maximala skadefallet upp- skattats till. Sannolikt är det nödvändigt med någon sorts begränsning för försäkringsskyddets omfattning. Det bör dock framhållas att dessa uppskattats utifrån de investeringar som omfattas av skyddet och med beaktande av att ersättningsbeloppet bestäms till maximalt per investerare. Ändras förutsättningarna kan det därför finnas anledning att omvärdera skyddets beloppsmässiga om- fattning. Fördelarna med ett försäkringsskydd är flera. En försäkringslösning har det gemensamt med en fondering att alla institut som omfattas av skyddet är med och betalar. Nackdelen är att det till följd av svårbedömda risker kan vara svårt att erhålla konkurrenskraftiga priser. Världsmarknaden för försäkringar är dock en marknad med många aktörer. Detta innebär att har möjligheter att utnyttja konkurrensen mellan internationellt verksamma försäkringsgivare för att få fram en kostnadseffektiv försäkringslösning. Den förväntade årliga förlusten i systemet påverkas av ett mycket stort antal faktorer. Endast en del av dessa är identifierbara. Vissa faktorer på- verkar hur stora ersättningskrav som uppkommer om ett ersättningsfall inträffar. Verksamhetens omfattning och antalet kunder i bolaget är para- metrar som direkt påverkar systemets ersättningsnivå. Det är också viktigt hur kundernas tillgångar är fördelade. Andra faktorer påverkar risken för att ett ersättningsfall skall uppkomma. Bolagets interna rutiner för riskhantering är t.ex. viktiga faktorer i det sammanhanget. En del av faktorerna samverkar, ju sämre kontrollrutiner och ju större portföljer som förvaltas, desto mindre blir risken för upptäckt som utsikten till vinst vid brottsligt förfarande ökar. Det är därför angeläget att i den utsträck- ning det är möjligt har översikt över vilka risker som påverkar sannolik- heten för ersättningsfallen så att den har en god grund att stå på om nämnden väljer att upphandla försäkringar på marknaden. I denna del är det naturligt att tar hjälp av Finansinspektio- nen. En tredje finansieringsmetod skulle kunna vara att vid ersättningsfall lånar medel i och att lånet återbetalas genom avgifter från instituten. Enligt regeringens uppfattning bör ha möjlighet att låna i . Detta torde framför allt kunna bli aktuellt om det inträffar ett skadefall i systemets uppbyggnadsskede och nämnden inte kan finansiera utbetalning av ersättningar på annat sätt. Lånemöjligheten bör även kunna utnyttjas om de medel nämnden förfogar över inte räcker till för betalning av de anspråk som omfattas av skyddet. 12 Ikraftträdande De nya lagförslagen föranleds av direktivet om system för skydd av in- vesterare. Enligt artikel 15 i direktivet skall medlemsländerna ha genom- fört direktivets bestämmelser månader efter ikraftträdandet, vil- ket innebär att genomförandet skall ha skett till . De nya reglerna bör därför träda i kraft vid den tidigaste tidpunkt som är möjlig med hänsyn till behandlingen av propositionen i och till förberedelsearbete. Ikraftträdandet föreslås ske . Ikraftträdandet av de nya bestämmelserna som gäller penningtvätt (14 och 18 §§) bör samordnas med de förslag som finns i den lagrådsremiss regeringen beslutade . Lagändringarna enligt den remissen har föreslagits träda i kraft . 14 och 18 §§ lagen om investerarskydd bör därför träda i kraft . För att ett fungerande skyddssystem skall finnas på plats då lagarna träder i kraft krävs att före ikraftträdandedatumet bestämmer hur systemet skall finansieras och vilka kriterier som skall läggas till grund för avgiftssättningen. att teckna en försäkring bör en upphandling påbörjas 13 Ekonomiska konsekvenser Genom det föreslagna investerarskyddet kommer tillgångar som investe- rare låter ett svenskt värdepappersinstitut eller en svensk filial till ett ut- ländskt värdepappersinstitut förvalta att skyddas bättre jämfört med vad som gäller . kommer skyddet aktualiseras endast om vissa mycket speciella omständigheter föreligger, nämligen att institutet har gått i konkurs och att investeringar förlorats på grund av bristande rutiner i institutet eller oegentligheter. Som diskuterats ovan är det mycket svårt att uttala sig om i vilken grad skyddet för framför allt små investerare kom-mer att förbättras, även om det står klart att de kommer att hamna i ett bättre läge än . Investerarskyddet skall bekostas av de institut som tillhör systemet. Av-gifterna skall täcka dels administrationskostnaderna hos , dels kostnaderna för tillhandahållandet av skyddet. Avgifterna kommer i hög grad att vara beroende av vilken lösning väljer för att säkerställa utbetalningar. Sannolikt kommer av-gifterna att vara högst i systemets uppbyggnadsskede och efter uppkomna skadefall. Sammantaget kommer förslaget att leda till ökade kostnader för instituten, men det är inte möjligt att bedöma omfattningen av dessa kost-nader. Det kan inte uteslutas att de ökade kostnaderna för instituten i nå-gon mån kommer att återspeglas i de priser instituten erbjuder kunderna. De medel som nämnden väljer att fondera skall placeras på räntebärade konto hos . kan även un- dantagsvis låna hos . Investerarskyddet kommer i dessa delar att få en viss påverkan på statsskulden. Hur stor denna påverkan blir beror ytterst på vilken finansieringslösning nämnden väljer. En del av den avgift instituten betalar till skall täcka administrationen av skyddet. Några kostnader för staten i an- ledning av nämndens verksamhet kommer därför inte att uppkomma. Förslaget bedöms inte leda till något ökat resursbehov för Finansin- spektionen. För domstolsväsendets del görs samma bedömning som när insättningsgarantin infördes (prop. 1995/96:60 s. 119). Domstolarna kommer endast att beröras av investerarskyddet om beslut överklagas. Detta innebär att domstolarna kommer att påverkas endast i marginell omfattning. Förslaget bedöms inte leda till något ökat resursbehov för domstolsväsendet. 14 Författningskommentar 14.1 Förslaget till lag om investerarskydd Inledande bestämmelser Första stycket i paragrafen beskriver lagens huvudsakliga tillämpnings- område. Av andra stycket framgår att administrationen av investerarskyddet skall skötas av . I administrationen ingår bl.a. att fastställa avgifter för de institut som omfattas av skyddet och att i övrigt besluta i frågor som rör skyddets utformning. Paragrafen innehåller vissa definitioner som är av central betydelse för bestämmelserna i lagen. När det i lagen talas om investerare avses den som genom avtal med institutet har intagit ställning av uppdragsgivare eller den person för vars räkning uppdraget utförts. Begreppet investeringstjänst är också nytt i den finansiella lagstiftningen och betecknar alla de verksamheter som faller under investerarskyddets tillämpningsområde. Huvudsakligen överensstämmer dock begreppet med de verksamheter som ett värdepappersinstitut får bedriva efter tillstånd av . (Artikel 2.2) Paragrafen behandlar investerarskyddets räckvidd i fråga om till- gångsslag. Av första stycket framgår att skyddet gäller för finansiella in- strument och likvida medel. Finansiella instrument omfattas av skyddet endast om ett institut förfogar över dem i samband med att en investe- ringstjänst utförs. Endast den omständigheten att ett kontoförande institut obehörigen vidtar åtgärder på en investerares konto hos Värde- papperscentralen () är således inte en händelse som träffas av investerarskyddet. I sådana fall kan dock skadeståndsreglerna i aktiekontolagen (1989:827) vara tillämpliga (eller motsvarande bestämmelse i den föreslagna lagen om kontoföring av finansiella instrument som föreslås ersätta aktiekontolagen). De regler som ett värdepappersinstitut skall rätta sig efter innebär att institutet är skyldigt att avskilja pengar som tillhör investerare från sina egna tillgångar.