prop · GM0398 · 1999-01-01 00:00:00 — De kostnader för Premiepen- sionsmyndigheten som inte täcks på annat sätt, får, efter regeringens medgivande, dras av från avkastningen på medel som förvaltas enligt 8 kap. 1 § första stycket samma lag. 40 § När pensionsrätt för premie- pension har fastställts enligt 28 § skall bestämmelserna i 8 kap. 2 4 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension om överföring till förvaltare m.m. tillämpas i fråga om de medel och den avkastning som avses i 37 och 38 §§ denna lag. Överföringen till förvaltare skall genomföras före utgången av . När pensionsrätt för premie- pension har fastställts enligt 28 § skall bestämmelserna i 8 kap. 2 4 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension om överföring till förvaltare m.m. tillämpas i fråga om de medel och den avkastning som avses i 37 och 38 §§ denna lag. Överföringen till förvaltare skall genomföras före utgången av . Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om föreskrivs att 2 § lagen (1998:710) med vissa bestäm- melser om skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Följande bestämmelser i 7 kap. försäkringsrörelselagen (1982:713), och föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser, skall gälla för försäkringsverksamhet: 1 § om storleken av ett för- säkringsbolags försäkringstek- niska avsättningar, 1 § om försäkringstekniska avsättningar, 2 § om beräkning av premie- reserv, 3 8 a §§ om försäkrings- tekniska grunder, 2 § om beräkning av liv- försäkringsavsättningar, 3 8 a §§ om försäkrings- tekniska riktlinjer och beräknings- underlag, 9 11 §§ om placering av tillgångar som motsvarar försäkrings- tekniska avsättningar, och 17 b § om användning av optioner och liknande finansiella instru- ment. Bestämmelserna i 7 kap. 10 b, 10 c och 10 e §§ försäkringsrörelselagen gäller dock bara för den del av verksamheten som avser tillhandahållande av livräntor enligt 9 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller efterlevandeskydd enligt 10 kap. 1 § samma lag. Vid tillämpningen av de bestämmelser och föreskrifter som anges i första stycket skall myndigheten anses som ett livförsäkringsbolag. Vad som sägs om dotterföretag i 7 kap. 10 a § försäkringsrörelselagen skall avse företag i vilka staten har ett sådant inflytande som anges i 1 kap. 9 § första, andra eller tredje stycket samma lag, om myndigheten företräder staten som ägare. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Det reformerade ålderspensionssystemet trädde i kraft . Vissa delar av regelsystemet, bl.a. reglerna för uttag av pension, träder emellertid i kraft först . Dessutom finns det ett flertal mer detaljerade ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till den nya lagstiftningen. Utgångspunkten för det nya allmänna ålderspensionssystemet är de riktlinjer för en pensionsreform som antog . Bakom riktlinjerna stod de fyra dåvarande regeringspartierna (m, c, fp och kd) och socialdemokraterna. tillsatte regeringen en arbetsgrupp för genomförandet av reformeringen av det allmänna ålderspensions- systemet, kallad Genomförandegruppen. Gruppen fick i uppdrag att med- verka i det fortsatta beredningsarbetet och vårda pensionsöverens- kommelsen. Reglerna för det reformerade systemet har utarbetats i sam- råd med Genomförandegruppen. Detsamma gäller de ändringar som föreslås. Inom det nya pensionssystemet handhar den nyinrättade Premie- pensionsmyndigheten (PPM) försäkringsfunktionen i premiepensions- systemet. Myndigheten är fortfarande under uppbyggnad. PPM anmälde till regeringen att de första fondvalen som de enskilda skall göra och den första överföringen av premie- pensionsmedel från till fondförvaltare inte kommer att kunna ske så som anges i reglerna för premiepensions- systemet. Orsaken är att det kontoadministrativa datasystem som bl.a. skall hantera pensionsspararnas val av fonder inte kan levereras . PPM har i anledning av denna försening begärt att vissa av de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som gäller premiepensionen skall ändras. PPM har även föreslagit vissa andra ändringar av reglerna för premiepensionen i huvudsakligt syfte att möjliggöra förenklingar i det system för hantering av premiepensionen som myndigheten håller på att bygga upp. Vid beredningen av ärendet har PPM, (), , , Statskontoret och Sjunde fond- styrelsen inom Allmänna pensionsfonden (Premiesparfonden) beretts tillfälle att lämna synpunkter. PPM:s synpunkter har huvudsakligen varit av teknisk karaktär. RFV har, förutom påpekanden i fråga om bakgrunds- beskrivningen av upphandlingen av PPM:s datasystem, föreslagit ett antal mer långtgående ändringar i systemet som rör sparformerna i Premiesparfonden samt efterlevandeskyddet och fondbytesrättens utformning. Sistnämnda punkter föranleder inte några förslag från regeringens sida . Verkets tekniska synpunkter har följts. Det är mycket angeläget att starten för premiepensionssystemet inte försenas ytterligare. Flertalet av de åtgärder som föreslås i denna proposition syftar därför till att förenkla det kontoadministrativa system för hanteringen av premiepensionen som är under uppbyggnad. Andra förslag skall ge PPM bättre förutsättningar att efter driftstarten inrikta sig på den del av verksamheten som rör fondsparande. I anledning av förseningen för premiepensionen begärde regeringen att PPM skulle redovisa en tids- och åtgärdsplan för den fortsatta uppbygg- naden av det kontoadministrativa systemet. Flera av lagförslagen har utarbetats efter att Statskontoret lämnade sin utvärdering av denna plan till regeringen. Lagstiftningen för premiepensionssystemet är självfallet i hög grad bestämmande för den den fortsatta uppbyggnaden av datasystemet som skall hantera premiepensionen. För att undvika ytterligare förseningar är det väsenligt att ramarna för uppbyggnaden och systemstarten slås fast och före sommaruppehåll. Den fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling som det i detta läge skulle innebära att inhämta ett yttrande av Lagrådet skulle försvåra en start av systemet enligt den nya tidsplanen. Fördröjningen skulle således leda till avsevärt men. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande. 4 Bakgrund 4.1 Premiepension inom det nya pensionssystemet Det reformerade ålderspensionssystem som beslutade om är indelat i två huvuddelar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av en garantipension (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320). Den inkomstgrundade ålderspensionen består i sin tur av dels inkomstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. I premiepensionssystemet fonderas medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för den enskildes räkning. PPM skall för varje enskild pensionssparare föra ett premiepensionskonto. Detta konto visar utveck- lingen av spararens tillgodohavande i premiepensionssystemet. Varje pensionssparare har möjlighet att själv bestämma över placeringen av de medel som fonderas för spararens räkning. Den enskilde kan välja att placera medlen i svenska värdepappersfonder eller i utländska fond- företag. Ett statligt fondbolag har bildats för att verka i konkurrens med de övriga aktörerna. Medlen kan också placeras i en särskild fond, Premiesparfonden, som förvaltas av en nyinrättad sjunde fondstyrelse inom Allmänna pensionsfonden (AP-fonden). Storleken på den enskildes premiepension är beroende av hur värdet av de medel som fonderats för hans räkning utvecklas. Försäkringsfunktionen inom premiepensionssystemet handhas av PPM, som bildades . PPM är fortfarande under uppbyggnad. Bestämmelserna för premiepensionssystemet finns huvudsakligen i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Närmare regler för PPM:s verksamhet finns i lagen (1998:710) med vissa be- stämmelser om . Dessa och övriga bestäm- melser för det nya pensionssystemet trädde i kraft . Vissa delar av regelsystemet bl.a. i fråga om uttag av pension träder emellertid i kraft först . Dessutom finns i lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (införandelagen) ett flertal övergångsbestämmelser. har en del av influtna tilläggspensionsavgifter avsatts till premiepensionssystemet. Dessa avgiftsmedel är placerade på ränte- bärande konto hos . En första del av dessa medel jämte avkastning skall överföras till förvaltare i enlighet med de enskildas val när pensionsrätt för premiepension första gången har fastställts. Över- föringen, som avser pensionsrättigheter intjänade åren 1995 1997, skall enligt lagreglerna genomföras före utgången av (40 § införande- lagen). Detta val av placering för premiepensionsmedel blir alltså det första val som de enskilda gör. Därefter kommer pensionsspararna att kunna göra nya val i samband med att pensionsrätten blivit fastställd . Spararna har också möjlighet att när som helst byta fond, dvs. att flytta hela eller delar av sitt sparande till andra fonder. 4.2 Uppbyggnaden av premiepensionssystemet I förarbetena till de nya premiepensionsreglerna konstaterades att en överföring till fondförvaltare kan komma till stånd först sent mot bakgrund av den omfattande system- och organisations- uppbyggnad som skall genomföras före överföringen (prop. 1997/98:151 s. 448, bet. 1997/98:SfU13 s. 82). tillkallade regeringen en särskild utredare för att förbereda bildandet av PPM (dir. 1998:24). I utredningen och därefter i myndigheten inleddes ett intensivt arbete med att bygga upp en organi- sation och ett system för hanteringen av premiepensionen. PPM fick enligt regleringsbrevet till uppgift att vidta de åtgärder som krävs för att premiepensionssystemet skall fungera fullgott . Arbetet med att bygga upp myndigheten bedrivs i olika projekt. Vissa av projekten drivs huvudsakligen av konsulter, medan andra uteslutande sker i PPM:s egen organisation. Generellt sett sker uppbyggnadsarbetet med hjälp av en stor andel konsulter. Detta ger PPM möjlighet att snabbt knyta till sig relevant kompetens för själva uppbyggnadsarbetet. Konsultstödet är också nödvändigt mot bakgrund av den snäva tidsram som gäller för uppbyggnaden av myndigheten och premiepensions- systemet. Upphandling av det kontoadministrativa systemet När premiepensionssystemet träder i kraft skall systemet administrera drygt 4 miljoner pensionssparares placeringar av pensionsmedel i olika fonder. Antalet sparare kommer därefter successivt att öka till ca 6 miljoner. De mycket stora transaktionsvolymer som premiepensions- systemet därmed måste kunna hantera kräver avancerade datasystem. () hade regeringens uppdrag att förbereda det reformerade pensionssystemet. RFV fick även ansvar för den del som avser premiepensionssystemet. deltog RFV i upphandlingsarbetet för ett kontoadministrativt datasystem för premie- pensionen. Arbetet skedde i samråd med Utredningen om bildandet av PPM och delvis med hjälp av konsulter. Under upphandlingen framkom att ingen av anbuden uppfyllde de krav som ställdes, i synnerhet inte i fråga om fondhanteringen. gjorde en arbetsgrupp inom ramen för RFV:s och PPM:s gemensamma upphandlingsarbete en utvärdering av anbuden i förhållande till de funktionella och tekniska krav som ställts. Av utvärderingen framgick bl.a. att det system som den sedermera valda leverantören, (), tillhandahöll krävde minst anpassning och utveckling till de krav som ställdes. Utan att göra någon bedömning av om det var sannolikt att det skulle kunna levereras inom föreskriven tid, rekommenderade arbetsgruppen därför att detta system skulle väljas. När PPM bildades tog myndigheten över det fulla ansvaret för att avsluta upphandlingen av systemet. Efter utvärdering av anbuden träffade PPM avtal med dataföretaget . Enligt avtalet skulle utveckling och leverans av systemet ske i tre steg, med slutlig leverans . 4.3 anmälan om försening för premiepensionen CSC anmälde att en leverans av systemet inte skulle kunna ske i enlighet med det avtal som företaget ingått med PPM. CSC presenterade i stället två alternativa planer för en försenad leverans. bedömde att inget av alternativen gav tillräckligt god marginal för att säkerställa ett första fondval och en överföring av premiepensionsmedlen från till fond- förvaltare . anmälde därför till regeringen att det första fondvalet och den första medelsöverföringen inte skulle kunna ske i enlighet med 40 § införandelagen. PPM analyserade därefter vilka handlingsalternativ som stod till buds. Analysen visade att flera alternativa leverantörer utöver CSC finns att tillgå, men att tidsplanen för en ny upphandling av leverantör med största sannolikhet innebar att det första fondvalet skulle förskjutas in . PPM lämnade även en specifikation till CSC av de krav som måste uppfyllas av företaget för att ett fortsatt samarbete skall kunna vara möjligt. Myndigheten genomförde dessutom en översyn av den egna projektorganisationen. 4.4 Regeringens åtgärder i anledning av förseningen Mot bakgrund av PPM:s anmälan om försening av det första fondvalet och överföring av medel begärde regeringen att myndigheten skulle redo- visa en ny tidsplan för uppbyggnaden av det kontoadministrativa systemet. Dessutom skulle PPM enligt uppdraget detaljerat redogöra för de åtgärder som myndigheten vidtar för att säkerställa leveransen av erforderliga datasystem enligt tidsplanen. Regeringen uppdrog vidare åt Statskontoret att utvärdera om säkerställer uppbygg- nad och leverans av datasystemet enligt tidsplanen. Genomförandegruppen har underrättats om förseningen för premie- pensionen. Regeringens åtgärder med anledning av förseningen har be- slutats i samråd med Genomförandegruppen. PPM:s tids- och åtgärdsplan PPM har i sin rapport angett att det bästa alternativet för att säkerställa leverans av ett kontoadministrativt system inom erforderlig tid är att fort- sätta samarbetet med CSC. Utgångspunkten för myndighetens bedöm- ning var att hitta ett handlingsalternativ som på bästa sätt tillgodoser målet att fondval och medelsöverföring kan ske på ett betryggande sätt före utgången av . Utifrån denna bedömning redovisar PPM i rapporten ett förslag till reviderad tidsplan med CSC som leverantör av systemet. Enligt den nya tidsplanen kan det första fondvalet äga rum . I åtgärdsplanen som följer den reviderade tidsplanen beskriver PPM de åtgärder som vidtagits för att säkerställa att de nya tidsramarna skall upprätthållas. Bland annat beskrivs att CSC har genomfört en översyn av projektet och förstärkt både projektledningen och den tekniska kompe- . CSC skall vidare leverera systemet i ett antal väl specificerade leveransobjekt. Enligt PPM:s rapport har också CSC:s högsta koncern- ledning ställt sig bakom den nya tidsplanen. Även PPM har förstärkt den egna projektstyrningen och uppföljningen av delprojektens utveckling. Det har bl.a. tillsatts en särskild projektledare för och uppföljning av CSC:s arbete samt för det samlade utvecklingsarbetet. PPM framhåller också i rapporten att det pågår ett arbete med att definiera vilka funktioner hos myndigheten som är oundgängligen nöd- vändiga för att kunna genomföra det första fondvalet. Denna kunskap ger viktiga förutsättningar i planeringen av projekten eftersom den tydligt anger vilka förutsättningar som kommer att gälla när systemet tas i drift. PPM beskriver i rapporten ytterligare ett antal åtgärder som vidtagits för att säkerställa leverans av systemet. Trots de åtgärder som vidtagits, eller kommer att vidtas, finns det ändå enligt myndigheten risker med ett så stort och komplicerat projekt. En av de svårigheter som PPM nämner i sin rapport är att myndigheten är under uppbyggnad samt att den verksamhet som den skall bedriva är ny och i vissa avseenden unik. Nödvändiga nyckelpersoner fanns inte tillgängliga vid PPM:s inrättande. Ny kompetens inlemmas därför successivt i verksamheten. Detta kan enligt PPM:s rapport bidra till att myndigheten i sin beställarroll kan få svårigheter att formulera sina krav på systemet och med tillräcklig precision. PPM framhåller dock att kombinationen av en förstärkt ledningsfunktion och de nya specialistresurser som tillkommit torde begränsa risken för ytterligare förseningar som kan äventyra driftstarten. I rapporten behandlas också de risker som är kopplade till CSC:s arbetsformer. Det redovisas att PPM gemensamt med CSC utarbetar effektiva rutiner för systemutvecklingen. PPM framhåller i rapporten att den nya tidsplanen tillåter betydligt mer tid för testverksamhet än den tidigare planen. Myndigheten pekar på att det pågår ett arbete med att finna förenklingar för att ytterligare minska komplexiteten i systemet. PPM kommer fortlöpande att analysera möjlig- heterna att finna ytterligare åtgärder som kan säkra att systemet tas i drift Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat tillförlitligheten i PPM:s tids- och åtgärdsplaner. Statskontorets rapport lämnades till regeringen och avser utvecklingen fram . Statskontoret gör bedömningen att sannolikheten för att det konto- administrativa systemet kan tas i drift enligt den nya tidsplanen är avsevärt bättre än när samarbetet mellan PPM och CSC inleddes. Stats- kontoret grundar bedömningen på ett antal åtgärder som vidtagits av PPM och CSC. Statskontoret konstaterar emellertid att det vid tiden för dess utvär- dering inte varit möjligt att med full säkerhet fastställa om det samarbete som PPM och CSC etablerat verkligen säkerställer att systemet tas i drift så att första fondvalet och överföringen av medel till förvaltare kan ske under senare hälften av . De åtgärder som enligt Statskontoret främst har stärkt förutsättningarna för att systemet kan tas i drift enligt planerna är PPM:s förbättring av styrning och uppföljning av utvecklingsarbetet. Lika viktig är den ökade samsyn som etablerats mellan PPM och CSC. Därutöver är det väsentligt att leveransen av systemet har delats upp i fler och mer avgränsade delleveranser. CSC har dessutom förstärkt sina utvecklings- och led- ningsresurser i projektet. Trots dessa förbättringar bedömer Statskontoret att projektet även fortsättningsvis är förenat med betydande risker. Den främsta risken är enligt Statskontoret att det fortfarande saknas en godkänd kravspeci- fikation och leveransplan som omfattar samtliga leveransåtaganden och - tidpunkter. Statskontoret pekar på andra riskområden som bör uppmärksammas för att minimera risken för ytterligare förseningar. Bland dessa kan särskilt nämnas det faktum att de avtalsmässiga relationerna mellan PPM och CSC med anledning av förseningen och kommande utvecklings- insatser ännu inte är reglerade till fullo. Vidare pekar Statskontoret på att en förstärkning krävs av PPM:s egen kapacitet för att styra utvecklings- processen. CSC:s förmåga att leverera systemet är fortfarande inte veri- fierad. Dessutom framhåller Statskontoret att den löpande driften av systemet efter leverans måste säkerställas. Statskontoret understryker att det är angeläget att PPM begränsar riskerna genom att föreslå förenklingar i regelverket för att hålla nere komplexiteten i de systemlösningar som tas fram. Dessutom bör reserv- lösningar tas fram för att ha en ökad beredskap för eventuella ytterligare förseningar och felaktigheter i leveranserna. Mot bakgrund av sin analys av PPM:s tids- och åtgärdsplan rekom- menderar Statskontoret att regeringen genomför återkommande uppfölj- ningar av hur utvecklingsarbetet fortskrider. I sammanhanget kan anmärkas att , efter revision av PPM, lämnat en revisionsberättelse med invändningar mot att myndighetens ledning inte på ett mycket tidigt stadium självständigt utvärderade om det var möjligt att ta i drift det datasystem som skall hantera premiepensionen. 5 Senareläggning av första fondval och överföring av premiepensionsmedel till förvaltare Regeringens förslag: Den första överföringen av premiepensions- medel till förvaltare senareläggs och skall ske före utgången av . Som en följd av senareläggningen får, efter regeringens tillstånd, de kostnader för PPM som inte täcks på annat sätt, dras av från avkastningen i den tillfälliga förvaltningen hos även . Regeringens bedömning: PPM bör utarbeta en reservplan som medger en första överföring till fondförvaltare före utgången av även om fortsatta problem uppkommer i myndighetens upp- byggnadsarbete. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av de tids- och åtgärdsplaner som PPM redovisat för regeringen framgår att myndig- heten, i det läge som uppkommit i och med förseningen av det första fondvalet och överföringen av premiepensionsmedel, har bedömt att det bästa alternativet för att säkerställa leverans av det kontoadminstrativa datasystemet är att fortsätta samarbetet med den redan tidigare valda leverantören, CSC. PPM har bedömt att det första fondvalet och överföringen av medel från till fondförvaltare skall kunna ske . PPM har redovisat de åtgärder som vidtagits och kommer att vidtas för att den tidsramen skall kunna hållas. Statskontoret har i sin utvärdering av gjort bedömningen att dessa åtgärder avsevärt ökar sannolikheten för att systemet skall kunna tas i drift enligt planerna. Statskontoret har dock inte ansett sig vid tiden för sin utvärdering med full säkerhet kunna ange om åtgärderna säkerställer att systemet kan tas i drift . Orsaken till detta är främst att det saknas en beslutad kravspecifikation och leveransplan för systemet. Statskontoret anser vidare att betydande risker kvarstår kring projektet och rekommenderar att det sker en fortsatt noggrann och återkommande uppföljning från regeringen. PPM:s val att fortsätta samarbetet med CSC bygger bl.a. på utgångs- punkten att ingen annan leverantör skulle klara utvecklingsarbetet snabbare än CSC. Därutöver bygger valet av CSC på att ett byte av systemleverantör förutsätter en ny offentlig upphandling. Detta skulle ytterligare försena den slutliga leveransen av det system som erfordras. Efter en förnyad upphandling skulle systemet med all sannolikhet inte kunna levereras före de första pensionsutbetalningarna, som skall ske . En så sen leveranstidpunkt skulle därmed få återverkningar även på andra delar av det nya pensionssystemet. Det är mycket angeläget att tiden fram till det första fondvalet och överföringen av medel från till förvaltare blir så kort som möjligt. Regeringen bedömer, med stöd av Statskontorets utvär- dering, att den tidsplan som PPM redovisat har förbättrat sannolikheten för att det första fondvalet skall kunna ske . De åtgärder som myndigheten vidtagit och avser att vidta för att säkerställa leverans har gjort tidsplanen trovärdig. Regeringen konstaterar att risker fortfarande kvarstår och att fortsatta ansträngningar måste till för att säkerställa ett första fondval . Regeringen kommer att noga följa den fortsatta upp- byggnaden av systemet för att administrera premiepensionen. För att följa systemuppbyggnaden har regeringen i PPM:s reglerings- brev för gett myndigheten i uppdrag att rapportera hur uppbyggnadsarbetet fortskrider. Regeringen avser också att återkomma med ett uppdrag åt Statskontoret att utvärdera dessa rapporter från PPM. Statskontoret har pekat på vikten av att reservlösningar tas fram. Regeringen delar Statskontorets uppfattning. PPM bör därför utarbeta reservlösningar som även med begränsade ADB-leveranser medger en systemstart före utgången av . I en sådan alternativ plan för systemstarten bör temporära inskränkningar i systemet övervägas för det fall det skulle visa sig vara en nödvändig förutsättning för att kunna ta systemet i drift . I den alternativa planen för systemstarten kan PPM överväga t.ex. temporära inskränkningar i den generella rätten att byta fond som gäller för pensionsspararna. Statskontoret bör även i denna del granska PPM:s arbete inom ramen för den fortlöpande utvärderingen. Den nya tidsplanen för uppbyggnaden av premiepensionssystemet innebär således att det första fondvalet och överföringen till förvaltare skall ske före utgången av . Reglerna för starten bör ändras i enlighet med detta.