prop · GM0317 · 1999-01-01 00:00:00 — Celex är beroende på innehåll indelad i 10 sektorer, varav en (nr 8) är helt tom. De sektorer som finns är bl.a. fördragen (sektor 1), unionens avtal (sektor 2), sekundärrätten (sektor 3), rättspraxis från domstolen (sektor 6) och nationella genomförandeåtgärder (sektor 7). Celex drivs av Publikationskontoret. I är nationell värd för Celex och databasen ingår i rättsbanken. finns Celex tillgänglig via Internet i ett gränssnitt anpassat för World . För åtkomst krävs dock att man passerar ett antal s.k. gateways där lösenord skall anges. Celex tillhandahålls inte avgiftsfritt av Publikationskontoret. Så sent som behandlades också just denna fråga i (Generalsekreterarna i institutionerna). Beslutet blev att avgifter även tills vidare skall tas ut för Celex i s.k. webb-gränssnitt. finns Celex i svensk språkversion endast när det gäller rättsakter från och därefter. Arbete pågår dock med att låta Celex omfatta även äldre rättsakter på svenska språket. 4.3.2 Spridning av EG-rätten vid sidan av Celex Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), där den officiella publiceringen av EG:s rättsakter sker, kan från åter- finnas på Internet via institutionernas Internetserver (). EGT finns tillgänglig där utan avgift efter det att den har publicerats. Därefter finns rättsakterna elektroniskt tillgängliga via Publikationskontorets Internetserver EUDOR () där det finns en referenslista över EGT. För att få tillgång till själva publikationen via EUDOR måste dock användaren göra en elektronisk beställning. Rättsakten skickas då med fax eller e-post till denne mot en avgift. De mest grundläggande texterna (fördrag, gällande sekundärrätt, förberedande arbeten som rör pågående lagstiftningsförfaranden, aktuell rättspraxis från och förstainstansrätten) finns dock eller kommer att finnas att tillgå i stor utsträckning på institutionernas Internetserver . lägger även ut sina utslag samt fördragen på sin egen hemsida på Internet. antogs en rådsresolution om elektronisk spridning av EG-rätten. Som ett led i genomförandet av denna resolution anlitade kommissionen en konsult för att göra en förstudie i syfte att förbättra tillgängligheten av EG-direktivens genomförande i medlemsstaterna. I konsultens rapport, som avlämnades , föreslås skapandet av en tjänst på Internet från vilken man med hjälp av Celexreferenser skall kunna länka sig från direktiven till de nationella genomförandeåt- gärderna i nationella rättsdatabaser. Projektet har fått namnet EULEX (). 5 Det offentliga åtagandet Regeringens bedömning: Staten bör svara för en kontinuerlig grundser- vice av rättsinformation till allmänheten och den offentliga förvaltningen. Detta ansvar bör sträcka sig från lagarnas förarbeten till domstolarnas och myndigheternas rättspraxis samt de statliga myndigheternas före- skrifter. Även upphävda lagar och förordningar som fortfarande kan vara av betydelse bör omfattas. Ännu har inte utvecklingen kommit så långt att det officiella kungörandet av lagar och andra författningar kan ske elektroniskt. Liksom i flera övriga länder i bör dock ett arbete kontinuerligt bedrivas för att undersöka förutsättningarna för att i fram- tiden kungöra lagar och andra författningar på detta sätt. Staten bör ta på sig ett visst ansvar för att förädla rättsinformation. Så- dan förädling som är nödvändig för myndigheternas interna verksamhet bör allmänheten alltid kunna få del av. Staten bör dessutom se till att rättsinformationen finns elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt. Staten bör ansvara för att det finns grundläggande standar- der för märkning, strukturering och sökning av informationen. Ansvaret för det offentliga åtagandet bör vara decentraliserat och i största möjliga utsträckning ligga hos det organ som skapar informationen i fråga. Rättsinformationen bör till största delen tillhandahållas utan avgifter. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig ställer sig positiva till att staten på rättsinformationens område bör svara för en kontinuerlig grundservice till allmänheten och den offentliga förvalt- ningen. De ställer sig vidare positiva till att ansvaret för det offentliga åtagandet bör vara decentraliserat och i största möjliga utsträckning ligga hos det organ som skapar informationen i fråga och att rättsinformatio- nen till största delen bör tillhandahållas utan avgifter. Skälen för regeringens bedömning Informationstekniken i samhällets tjänst Utvecklingen av informationstekniken innebär att praktiskt taget all offentlig information snart kommer att vara elektroniskt producerad, lag- rad och distribuerad. Särkostnaderna för att ta fram och leverera infor- mation ur myndigheternas informationssystem blir i det läget förhållan- devis små. De stora kostnaderna har i stället uppkommit i tidigare faser. Datoriseringen av den offentliga förvaltningen har pågått . Utvecklade system för att samla in, digitalisera, uppdatera och sprida informationen finns redan i stor utsträckning. Det är naturligt att denna utveckling medför nya åtaganden för det allmänna. Ju större del av förmedlingen och inhämtandet av information i samhället som sker på elektronisk väg, desto större blir statens ansvar för en effektiv och ut- vecklad elektronisk informationsförsörjning. Informationstekniken inne- bär vidare ett sätt att öka den enskildes möjlighet att få tillgång till offentlig information. Dessutom innebär en god tillgång till offentlig in- formation i elektronisk form stora möjligheter att effektivisera arbetet i de offentliga institutionerna. Ett väl utvecklat offentligt rättsinforma- tionssystem kan därför sägas ha två centrala syften. För det första är det i rättssäkerhetens intresse att tillförsäkra medborgarna en god och enkel tillgång till rättsinformation i elektronisk form. För det andra är det an- geläget att effektivisera arbetet i den offentliga förvaltningen. Det först- nämnda, rättssäkerhetsintresset, är förknippat med en grundläggande de- mokratisk princip, nämligen att medborgarna på ett enkelt och överskåd- ligt sätt bör ges möjlighet att skaffa information om de lagar, förord- ningar och övriga rättsregler som gäller och som kan tillämpas mot och av dem. Av den grundläggande offentliga information som finns har rättsin- formationen i många avseenden en särställning. Lagstiftningen utgör en av hörnstenarna för ett ordnat och organiserat samhällsliv. Den reglerar det offentligas verksamhet och förhållandet mellan det offentliga och det enskilda samt förhållandet mellan enskilda inbördes. Dessutom bygger hela rättsordningen bl.a. på principen att medborgarna känner till lagar och andra föreskrifter som har kungjorts officiellt. Förarbeten och rätts- praxis kan vara av största betydelse för förståelsen och tillämpningen av rättsreglerna. De rättskällor som kan anses utgöra grundläggande rättsinformation är av flera slag, nämligen lagar och andra författningar, deras förarbeten samt rättspraxis. Lagstiftningen är dock allmänt sett den främsta rättskällan. Enligt regeringens mening bör därför lagstiftningen också utgöra basen i ett framtida rättsinformationssystem. finns det ett enhetligt system för det officiella kungö- randet av lagar och andra författningar. Regler för detta finns i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och i författ- ningssamlingsförordningen (1976:625). I systemet ingår Svensk författ- ningssamling (SFS) och ett antal andra författningssamlingar. I regel skall en författning som utfärdas av regeringen kungöras i SFS som där- för är den helt dominerande formen för officiell publicering av lagar och förordningar. När en författning ändras publiceras ofta endast själva änd- ringen tillsammans med en ikraftträdandebestämmelse. Till ändringen hör också en ingress som bl.a. talar om var i själva grundförfattningen som ändringen sker. Det förekommer dock att ändrade författningar pub- liceras i sin helhet i SFS med ändringarna införda, s.k. omtryck. Eftersom lagstiftningen bör utgöra basen för det offentliga åtagandet anser regeringen att samtliga gällande lagar och förordningar i SFS bör ingå. Detta innebär att även äldre författningar skall tas med, förutsatt att de fortfarande gäller. Sättet att besluta och utfärda författningar medför att det kan vara svårt och i många fall arbetskrävande att med hjälp av SFS ta reda på hur en viss författning ser ut i sin helhet, dvs. vad som är den sammansatta gällande lydelsen. Såväl den rättssökande allmänheten som de som har juridisk utbildning är därför ofta hänvisade till sammanställ- ningar som ges ut av privata bolag. Som exempel kan nämnas de lag- samlingar som ges ut av förlagen och Fakta. Genom informationstekniken har det öppnats helt andra möjligheter att presen- tera och snabbt sprida information om innehållet i författningar. Det innebär således inte några större tekniska svårigheter att bearbeta författ- ningarna så att de kan presenteras i en sammansatt, konsoliderad, form. Databasen , som ansvarar för och som ingår i både Rixlex och Rättsbanken, är en sådan konsoliderad version. Enligt vår mening är det naturligt att staten använder sig av informa- tionstekniken för att sprida rättsinformation till medborgarna på ett över- skådligt sätt. Därför bör gällande lydelse av de författningar som kungörs i SFS finnas tillgänglig i konsoliderad form även i ett nytt rättsinforma- tionssystem. Det är alltså den tryckta publikationen SFS som innehåller den offici- ella och autentiska lagstiftningen. Läsaren kan utgå från att inne- hållet i denna publikation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet i texten som grund för rättsvillfarelse. I och med den snabba utvecklingen av informationstekniken har frågan väckts om det vore möjligt och lämpligt att låta den officiella publiceringen ske elektroniskt. Kanske skulle en sådan publicering även kunna omfatta författningarna i sammansatt form. Även om det i tekniskt hänseende inte medför några större problem att sätta samman författningar på detta sätt kvarstår många kvalitets- och säkerhetsproblem att lösa innan den officiella pub- liceringen kan ske på detta sätt. Detsamma gäller även om publiceringen endast skulle omfatta själva ändringsförfattningen. I liksom i flera övriga länder i pågår det dock arbete för att undersöka möj- ligheterna att låta det officiella kungörandet ske i elektronisk form. En samordning av detta arbete är möjlig bl.a. inom ramen för det arbete som bedrivs av arbetsgrupp för rättsdata. Föreskrifter beslutade av myndigheter m.m. Även om SFS innehåller de viktigaste och mest centrala författningarna är de föreskrifter som kungörs i myndigheternas författningssamlingar av mycket stor betydelse. I vissa fall händer det att förordningar som regeringen har beslutat kungörs i någon myndighets författningssamling. I övrigt består dock författningssamlingarna av föreskrifter som olika myndigheter har beslutat med stöd av bemyndigande från och regeringen. Ett stort antal centrala myndigheter publicerar sina författ- ningar elektroniskt . Av dem som inte gör det har flera för avsikt att göra det . Många av de centrala myndigheternas egna föreskrifter riktar sig till en större eller mindre krets enskilda. Det är vanligt att lagar och förord- ningar kompletteras med sådana föreskrifter. utgör vidare den största mängden författningar i . Syftet med ett nytt rättsinformationssystem är bl.a. att öka spridningen av författningar och göra dem tillgängliga på ett enhetligt sätt. Utgångspunkten måste därför vara att så många föreskrifter som möjligt skall finnas med i sys- temet. Genom att låta myndighetsföreskrifterna ingå kan hela normgivningskedjan följas och föreskrifterna bli tillgängliga för allmän- heten på ett bättre sätt . I det nya systemet bör de myndighetsföreskrifter ingå som skall kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Allmänna råd från myndigheterna under regeringen publiceras ofta i myndighetens författningssamling. Det förekommer också att de publiceras i särskild ordning. De allmänna råden har ofta stor betydelse för rättstillämpningen även om de inte är bindande. Av det skälet bör de finnas tillgängliga på samma sätt som myndigheternas föreskrifter. Det är naturligt att de skall få ingå i rättsinformationssystemet i de fall de ingår i myndighetens författnings- samling. Det bör dock inte göras någon skillnad i de fall de ges ut sepa- rat. Det innebär att myndigheterna bör få möjlighet att låta de allmänna råden ingå i systemet. kan det finnas skäl att överväga att införa en skyldighet att föra in de allmänna råden i rättsinformationssystemet. Den rättsliga reglering som finns för de centrala myndigheterna finns också för länsstyrelserna. Länsstyrelsernas föreskrifter skall kun- göras i länets författningssamling. Det är ansvar att ge ut länets författningssamling. Även länsstyrelsernas föreskrifter bör ingå i systemet. Kommuner har ingen skyldighet att kungöra sina föreskrifter i en författningssamling. Det är ändå av intresse för var och en att även de kommunala föreskrifterna finns tillgängliga. Rättsinformationssystemet bör därför hållas öppet för kommunala föreskrifter. Förarbetenas ställning som rättskälla i har traditionellt sett varit mycket stark. , bl.a. i samband med anslutning till EU, har denna ställning möjligen försvagats. Förarbetena till lagar har dock även en annan mycket viktig betydelse. De innehåller central in- formation om vilka förändringar och lagförslag som regeringen och riks- dagen planerar. För det demokratiska inflytandet i lagstiftningsprocessen är det mycket viktigt att bl.a. allmänheten, intressegrupper och medierna har fullständig, enkel och översiktlig tillgång till detta material. Därför utgör förarbeten och anknutet material en naturlig del av det offentliga åtagandet inom ramen för ett nytt rättsinformationssystem. Rättsinformationssystemet bör även innehålla internationellt material, bl.a. internationella överenskommelser som publiceras enligt förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m. m.. Enligt vår bedömning bör det nya systemet också innehålla referat av avgöranden från . I avsnitt 4.2 har lämnats en översiktlig redogörelse för hur EG-rätten finns tillgänglig i elektronisk form. För att öka den elektroniska till- gängligheten av EG-rätten i bör rättsinformationssystemet vara öppet för sådan information. bör inom ramen för sitt arbete med ett öppnare EU fortsätta att driva kraven på en öppnare hållning vad gäller exempelvis databasen . Det finns rättsområden där lagstiftningen är begränsad och spelar en mindre framträdande roll vid sidan av rättspraxis. Men även på områden där regleringen är omfattande har givetvis rättspraxis stor betydelse. Grundläggande information om vägledande domstolsavgöranden bör där- för enligt vår mening utgöra en central del av det offentliga åtagandet. Även grundläggande information om praxis i förvaltningsärenden hos centrala statliga myndigheter bör omfattas. Som vi har nämnt under avsnittet om föreskrifter anser vi att staten bör ha ett ansvar för att förädla författningar beslutade av riksdag och rege- ring på det sättet att de presenteras i konsoliderad form. Ett förädlings- ansvar när det gäller författningar bör även innefatta att göra det möjligt att ta reda på vilken lydelse en viss författning har haft vid en viss given tidpunkt. Även i övrigt bör staten ta ett visst ansvar för att förädla infor- mationen i ett rättsinformationssystem. Som nämnts innebär en god till- gång till rättsinformation stora möjligheter att effektivisera arbetet i de offentliga institutionerna. De bearbetade författningsdatabaser som finns i har betytt mycket för att förenkla lagstiftnings- arbetet. De offentliga institutionerna har således själva ett behov av i viss mån förädlad rättsinformation. Mycket av förädlingen är vidare så intimt förknippad med själva framställandet av databaserna att det lämpligen bör utföras av myndigheterna själva. Det är naturligt att sådan förädling som behövs för det löpande arbetet i de offentliga institutionerna kommer allmänheten till godo. På så vis får allmänheten tillgång till lika överskådlig och lättillgänglig information som myndigheterna. Allmänheten bör inte behandlas sämre än myndig- heterna i detta avseende. Det är vidare staten som bör se till att det finns gemensamma standarder för märkning, sökning och strukturering av de texter som skall ingå i systemet. För att nå de verkliga vinsterna med att hålla grundläggande rättsinformation elektroniskt tillgänglig är det nöd- vändigt med standardisering. Ett system som inte är enhetligt tjänar var- ken allmänheten eller myndigheterna. Staten måste dessutom ha ett an- svar för att informationen görs tillgänglig på ett enhetligt och samlat sätt. I praktiken betyder det, som den tekniska utvecklingen ser ut , bl.a. att staten bör se till att informationen finns i ett gränssnitt anpassat till Internet och att den faktiskt görs tillgänglig där. Prissättning av rättsinformation har diskuterats bl.a. i den s.k. IT-propo- sitionen (prop. 1995/96:125 s.51). Där sägs bl.a. att offentliga rättsdata- baser med grundläggande information om den svenska lagstiftningspro- cessen och svenska rättskällor bör tillhandahållas utan särskilda avgifter . Åtminstone bör dessa, sägs det vidare, kunna omfattas av de rikt- linjer för prissättning av informationstjänster som regeringen angivit för andra centrala grunddatabaser. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136 s.63 f) föreslår regeringen en enhetlig princip för prissätt- ning av uttag av elektroniska uppgifter som innebär att avgiften för uttag av sådana uppgifter endast bör grundas på kostnaden att ta fram och distribuera uppgifterna. I propositionen sägs vidare (s. 59) att genom att myndigheterna redan i sin ordinarie verksamhet använder informationsteknik kommer de tillkommande kostnaderna för elektronisk informationsspridning enligt de skisserade principerna att vara låga varför dessa tjänster i stor utsträckning bör kunna tillhandahållas avgiftsfritt. Rättsinformationen är en del av den mest grundläggande samhällsin- formation som finns. Som framgått anser vi att staten bör ta ett tämligen långtgående ansvar för elektronisk spridning av rättskällor och därtill anknuten information. Detta ansvar påverkas naturligtvis också av att informationen nästan uteslutande produceras elektroniskt. Det vore inte rimligt att fullgöra detta spridningsansvar och ta ut avgifter så att det i princip endast skulle bli de som behöver informationen profes- sionellt som skulle anse sig ha råd att söka den. Med hänvisning till detta och det som uttalats i regeringens proposition Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst bör därför enligt vår mening den information som skall ingå i rättsinformationssystemet till största delen tillhandahållas utan avgift. Detta ligger för övrigt i linje med vad som gäller inom de flesta andra länder inom EU. Enligt det regeringsbeslut genom vilket arbetsgruppen för ett modernise- rat rättsdatasystem tillsattes skall varje organ som producerar sådant material som skall ingå i systemet ansvara för kvaliteten på den informa- tion som sprids elektroniskt. Det är vidare en naturlig utgångspunkt att varje organ som producerar och ger ut viss rättsinformation också ansva- rar för att den sprids elektroniskt. är utgivaren densamme som producenten. Undantag finns dock. Således har regeringen ansvaret för att kungöra de lagar som har antagit. I sådana fall när det organ som beslutar är ett annat än det som utfärdar de rättskällor m.m. som skall ingå i systemet är det oftast, på samma sätt som i det nämnda fallet, mest ändamålsenligt att ansvaret läggs hos utgivaren. 6 En ny rättsinformationsförordning Regeringens bedömning: Grundläggande regler för rättsinformations- systemet, frågor om dess innehåll, ansvar och samordning bör meddelas i en ny förordning. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Den rättsdataförordning som finns speglar inte de faktiska förhållandena särskilt bra. Utveck- lingen kan sägas ha sprungit ifrån regleringen. Det ansvar som olika offentliga organ tagit på sig när det gäller rättslig in- formationsspridning omfattas därför endast till viss del av förordningen. Det finns vidare föreskrifter i förordningen som egentligen inte tillämpas. Till detta kommer att samordningen av den offentliga rättsliga informa- tionsspridningen över huvud taget är dålig. En mer effektiv offentlig informationsförsörjning i fråga om rättsin- formation kräver en klarare styrning och samordning, bl.a. genom en tydlig ansvarsfördelning. Det måste först och främst råda klarhet om det offentliga åtagandet. Vidare måste det vara klart vem som ansvarar för spridning, informationens kvalitet och den servicenivå som skall gälla. Även för den privata informationsmarknaden som är intresserad av att förädla och sälja rättsinformation är det mycket viktigt med klarhet i dessa avseenden. Enligt vår mening är det därför nödvändigt att grund- läggande regler om det offentligas ansvar för spridning av rättsinforma- tion finns i författning. Merparten av den information som det nya systemet bör innehålla kommer från regeringen eller myndigheter under regeringen. Bestäm- melser om sådan information kan meddelas av regeringen genom förord- ning. Något lagstöd är alltså inte nödvändigt. I det nya rättsinformations- systemet skall dock även annan information kunna ingå. Detta gäller bl.a. material från och kommunerna. Om deras medverkan skulle regleras i författning och göras obligatorisk skulle det krävas reglering i lag. En viktig utgångspunkt vid uppbyggnaden av det nya systemet är emellertid att detta, inte minst mot bakgrund av den snabba utvecklingen av informationstekniken, måste vara mycket flexibelt och snabbt kunna anpassas till kommande förändringar. Att tillgripa lagstiftning bör därför undvikas om det finns alternativa lösningar. Enligt vår bedömning kan en lämplig lösning bestå i att sådana organs medverkan får bygga på frivil- lighet och regleras i avtal mellan de inblandade parterna. Det samarbete som finns mellan och för- valtningskontor när det gäller rättsinformation är för övrigt ett bra exem- pel på att frågor av detta slag kan lösas avtalsvägen. 7 Vad skall en ny rättsinformationsförordning innehålla? Regeringens bedömning: Rättsinformationsförordningen bör uttöm- mande ange vilken information som skall ingå i rättsinformations- systemet. Dessutom bör det i förordningen finnas en generell bestäm- melse som medger att även annan rättsinformation som bör spridas elek- troniskt kan ingå. (se avsnitt 10) och den myndighet som förfogar över viss information får i dessa fall komma överens om att informationen skall ingå. Förordningen bör innehålla be- stämmelser om vem som för olika fall är informationsansvarig och vad ett informationsansvar innebär. Förordningen skall vidare innehålla be- stämmelser om samordning m.m. av systemet och vad som gäller i fråga om avgifter. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Som har nämnts i det föregående avsnittet bör rättsinformationssystemet innehålla information även från sådana organ vars medverkan inte kan regleras i förordning. Det kan vi- dare vara lämpligt att viss information ingår trots att det inte finns någon författningsreglerad skyldighet i detta avseende. Till detta kommer att det knappast är möjligt att uttömmande i en författning försöka ange all in- formation som får ingå i systemet.