prop · GM0334 · 1999-01-01 00:00:00 — Ändringarna innebär bl.a. att den absoluta sekre- tessen för polisregistren avskaffas och i stället stärks sekretessen till skydd för den enskilde. Ändringarna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Anledningen till detta är att det inte gick att garantera när den tekniska uppbyggnaden av belastnings- och misstankeregistren är färdig för att ta i drift. Det är enligt regeringens mening väsentligt att det starkare sekretess- skyddet kommer att gälla vid skattemyndigheternas behandling av per- sonuppgifter i brottsutredningar. De föreslagna ändringarna i sekretess- lagen bör därför träda i kraft som lagen om behandling av personuppgifter i skattemyndigheters medverkan i brotts- utredningar. Detta innebär att även de ovan nämnda ändringarna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen bör träda i kraft i stället för den dag regeringen bestämmer. Lagrådet har framhållit att den föreslagna lagstiftningsmetoden när det gäller övergångsbestämmelserna visserligen inte i sig är felaktig men att den medför risk för oönskade resultat. Lagrådet utgår från att regeringen noga bevakar denna fråga. Som Lagrådet påpekat kan det bli problem om polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (1998:620) om belastningsregister träder i kraft före . De nya systemen inom polisen kan emellertid inte beräknas vara färdiga att ta i drift . Något hinder mot att sätta de aktuella para- graferna i kraft kan därför enligt regeringens mening inte anses föreligga. Regeringen föreslår att lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision upphävs . Personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft . kommer således de båda lagarna att gälla parallellt. Något hinder mot detta kan enligt regeringens mening inte anses föreligga eftersom regel- verken inte kan anses direkt stå i strid med varandra. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar 1 § I bestämmelsen anges lagens tillämpningsområde. arbetsuppgifter i fråga om att bekämpa brott framgår av lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredning. Enligt lagen skall skattemyndigheterna biträda åklagaren vid utredning av brott inom skatteområdet, själva utreda vissa brott i förenklad brottsutredning samt bedriva spaning, underrättelseverksamhet och brottsförebyggande verksamhet. Utanför lagens tillämpningsområde faller behandling av person- uppgifter i samband med de interna, administrativa åtgärder som kan förekomma inom verksamheten. Av andra stycket framgår att behandling, som inte sker i viss angiven form, undantas från lagen. kommer att ha ett övergripande ansvar för verksam- heten och kan i denna egenskap komma att behandla personuppgifter. Vad som sägs om skattemyndigheter bör därför också gälla Riksskatte- verket. 2 § I paragrafen definieras vissa begrepp som används i lagen. Definitionen av underrättelseverksamhet, allvarlig brottslig verksamhet och särskild undersökning motsvarar vad som gäller enligt polisdatalagen (1998:622). Definitionen av underrättelseverksamhet avgränsar den verksamhet inom vilken automatiserad behandling är tillåten i underrättelseverksamhet och i underrättelseregister. Underrättelseverksamheten tjänar bl.a. till att ta fram underlag som kan läggas till grund för att bestämma vilken in- riktning i stort en verksamhet skall ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Finns det anledning att anta att ett konkret brott har begåtts skall förundersökning inledas. Personuppgiftslagen definierar de centrala begrepp som används vid behandling av personuppgifter, t.ex. behandling av personuppgifter, blockering av personuppgifter, den registrerade, personuppgiftsansvarig, personuppgifter, tillsynsmyndigheten och tredje man. Begreppen är rele- vanta även när behandlingen sker i skattemyndigheternas brottsbekämp- ande verksamhet. En definition av de begrepp som förekommer finns i 3 § personuppgiftslagen (1998:204). 3 § skall vara personuppgiftsansvarig för de behandlingar som utförs enligt lagen. 4 § Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller dels en bestämmelse om för- bud mot behandling av vissa känsliga personuppgifter (13 §), dels särskilda undantag från förbudet (15 19 §§). Ytterligare undantag skall få meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestämmer i särskilda fall med stöd av 20 § personuppgiftslagen. Behandling av käns- liga personuppgifter skall endast undantagsvis få ske i skattemyndig- heternas brottsbekämpande verksamhet. Såsom framgår av paragrafens första stycke får uppgifter om en person inte registreras eller på annat sätt behandlas endast på exempelvis den grunden att han har vissa politiska åsikter eller tillhör viss ras. Däremot kan sådana känsliga personuppgifter få behandlas om uppgifter om per- sonen behandlas av andra skäl. Detta kräver dock att det är ound- gängligen nödvändigt med hänsyn till behandlingens ändamål. I skatte- myndigheternas brottsbekämpande verksamhet torde det ytterst sällan kunna komma i fråga att behandla de känsliga personuppgifter som bestämmelsen avser. Känsliga uppgifter får enligt andra stycket inte behandlas i under- rättelseverksamhet. 5 § får ta del av de uppgifter som behövs för rätts- statistiken. Vilka uppgifterna är framgår av lagen (1995:606) och förord- ningen (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik. Av de uppgifter som behandlas hos skattebrottsenheterna kommer detta främst att beröra uppgifter om anmälda brott. 6 § Av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) framgår att upp- gifter får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation endast om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Genom bestämmelsen får utlämnande ske i större utsträckning än vad som medges i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Utlämnande får ske om det följer av en internationell konvention som har tillträtt och efter överenskommelse som med tillstånd har träffat med främmande stat. 7 § Regeringen bemyndigas i denna paragraf att föreskriva att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än de som avses i 5 och 6 §§. 8 § Paragrafen anger ändamålet med underrättelseregister. Paragrafen kom- menteras närmare i avsnitt 6.3. 9 § Paragrafen anger förutsättningarna för att i underrättelseregister föra in uppgifter som kan hänföras till en enskild person. Med sådana uppgifter avses uppgifter som direkt eller indirekt kan hänföras till en identifierad eller med hjälp av uppgifterna identifierad person. Uppgifter får regist- reras endast om de ger anledning att anta att sådan allvarlig brottslig verksamhet som avses i 2 § har förekommit eller kan förväntas och personen i fråga skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller kan komma att utöva denna. Som framgår av 8 § skall ändamålet med regist- reringen vara att få fram underlag för en särskild undersökning som i sin tur skall kunna leda fram till en förundersökning. Den brottslighet som skattemyndigheterna kommer att utreda kommer i många fall vara inriktad på vissa varor och transporter. Det gäller fram- för allt brott på punktskatte- och mervärdesskatteområdet. I skatte- myndigheternas underrättelseverksamhet finns därför behov av att registrera uppgifter om bl.a. varor och transportmedel även om ägaren eller innehavaren till dessa inte kan knytas till den förmodade brottsliga verksamheten på sådant sätt att uppgifter kan registreras enligt första stycket. Om ägaren till varorna eller transportmedlet indirekt kan identi- fieras med hjälp av de registrerade uppgifterna måste uppgiften förses med en upplysning om att denne inte är misstänkt för delaktighet i den aktuella brottsligheten. Någon begränsning när det gäller möjligheten att registrera uppgifter om juridiska personer finns inte. Uppgifter som rör ett bolag kan således registreras utan inskränkning. Det samma gäller strategiska och allmänna uppgifter för underrättelseverksamheten som inte har anknytning till en enskild person. Det kan t.ex. gälla trender och liknande. 10 § Paragrafen innehåller den närmare regleringen av vilka personuppgifter som får registreras. 11 § Av paragrafens första stycke framgår de förutsättningar som skall gälla för att skattemyndigheten i en särskild undersökning inom underrättelse- verksamheten skall få göra en automatiserad analys av personuppgifter. Personuppgifter skall endast får behandlas automatiserat i särskilda undersökningar. Vidare krävs att det är fråga om allvarlig brottslig verk- samhet. Allvarlig brottslighet definieras i 2 §. Personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser om behandling av personuppgifter är tillämpliga även vid behandling i en särskild under- sökning. Detta innebär att en automatiserad behandling av person- uppgifter endast får innehålla de personuppgifter som är nödvändiga för undersökningen. Någon annan begränsning finns emellertid inte. Även uppgifter om personer som inte är misstänkta, t.ex. vittnen, arbetsgivare och andra personer med anknytning till undersökningen får således behandlas. I andra stycket har tagits in en bestämmelse om att sådana uppgifter måste förses med en upplysning om att den ifrågavarande personen inte är misstänkt. 12 § Ett beslut att inleda automatiserad behandling i en särskild undersökning skall förutom uppgift om ändamålet med behandlingen innehålla de före- skrifter som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet. Det kan t.ex. gälla frågor om hur informa- tionen skall få inhämtas till undersökningen och hur ofta och på vilket sätt arbetet skall avrapporteras och vilka personer som skall arbeta med undersökningen. Av andra stycket framgår att skattemyndigheten skall föra en för- teckning över besluten. En sådan förteckning underlättar bl.a. kontrollen och tillsynen av behandlingen av personuppgifter. 13 § Av lagens allmänna bestämmelser följer att skattemyndigheterna kan behandla personuppgifter automatiserat i förundersökningar. Läggs för- undersökningen ned utan att åtal väckts skall uppgifterna gallras, om de inte av andra skäl skall bevaras för framtiden. I vissa fall kan dock misstanken kvarstå även om förundersökningen har lagts ned. Behand- ling får ske endast under förutsättning att förundersökningen har lagts ned på grund av bristande bevisning. Har förundersökningen lagts ned på t.ex. den grunden att den misstänkte är oskyldig eller att gärningen inte utgör brott skall det naturligtvis inte finnas någon anteckning om att personen alltjämt anses som misstänkt. Misstanken som föranleder registrering skall inte avse bagatellartade eller annars förhållandevis lindriga brott. Uppgifter om den misstänkte skall få behandlas endast om det behövs för att förundersökning mot honom skall kunna tas upp på nytt. Endast sådana uppgifter som behövs för att detta ändamål skall kunna tillgodoses får behandlas. Uppgifter om kvarstående misstankar får vidare behandlas för arkive- ring. Detta innebär, som Lagrådet tagit upp, att uppgifter om kvarstående misstankar får lagras hos skattemyndigheten endast i ett passivt register eller liknande som inte används i verksamheten. Uppgifterna kan t.ex. ha förts över till ett annat datamedium och förvaras på annat ställe än i det aktiva systemet av myndigheten. Finns det skäl att på nytt ta upp för- undersökningen får uppgifterna hämtas från myndighetens arkiv eller arkivmyndigheten om materialet överlämnats dit. 14 § Av paragrafen framgår i vilka fall automatiserad behandling av uppgifter om kvarstående misstankar är tillåten om åtalet lagts ned eller om den misstänkte genom lagakraftvunnen dom har frikänts. 15 § Paragrafen innehåller bestämmelser om när uppgifter som behandlas automatiserat skall gallras. Uppgifter i förundersökningar skall gallras enligt arkivlagens regler. Bestämmelsen kommenteras närmare i avsnitt 7. 16 § Bestämmelser om rättelse finns i 28 § personuppgiftslagen (1998:204) och om skadestånd i 48 §. 17 § De flesta beslut som fattas i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet och som gäller behandling av personuppgifter enligt denna lag är interna eller administrativa. Detta gäller t.ex. beslut om behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet. Administrativa beslut fattas vid inrättande av alla typer av register. Enskilda berörs dock direkt av skattemyndighetens beslut om rättelse enligt 16 §. Genom denna bestämmelse föreskrivs att talan mot sådana beslut får föras vid allmän förvaltningsdomstol. 16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 2 och 6§§ Ändringarna innebär att belastningsregistret även skall föras för skatte- myndigheternas brottsutredande verksamhet och att uppgifter ur registret får lämnas till skattemyndigheten för sådan verksamhet. 16.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om misstankeregister 2 och 5§§ Ändringarna innebär att misstankeregistret även skall föras för skatte- myndigheternas brottsutredande verksamhet och att uppgifter ur registret får lämnas till skattemyndigheten för sådan verksamhet. 16.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:624) om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 kap. 1 § Paragrafen reglerar sekretessen för att skydda bl.a. skattemyndighetens verksamhet att förebygga och beivra brott. Ändringen i andra stycket innebär att den sekretess som gäller för polisens underrättelseverksamhet skall gälla även sådan verksamhet hos skattemyndigheten. Vad som avses med underrättelseverksamhet definieras i 2 § lagen om behandling av personuppgifter i skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. 16.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:000) om ändring i lagen (1998:624) om ändring i sekretesslagen (1980:100) 9 kap. 17 § Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter i förundersökningar m.m. till skydd för enskildas intressen. I första stycket har lagts till en ny punkt 8 enligt vilken sekretessen gäller också för uppgifter som behandlas av med stöd av lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. 16.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar 4 § Ändringen innebär att definitionen av underrättelseverksamhet anpassas till den som föreslås i 2 § lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. 16.7 Förslaget till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622) 20 § Ändringen innebär att det i ett kriminalunderrättelseregister även skall få hänvisas till register som förs av skattemyndigheten. 16.8 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. Lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision upphävs. I stället skall personuppgiftslagens (1998:204) regler gälla vid ADB-revisioner. Vid sidan av personuppgiftslagens regler gäller de be- stämmelser i bl.a. taxeringslagen (1990:324) , tullagen (1994:1550) och lagen (1994:466) om tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet som reglerar ADB-revisioner och annan kontrollverksamhet. Därutöver har utarbetat interna regler om ADB-säkerhet i bl.a. kontrollverksamheten. 16.9 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 35 § Ändringen föranleds av att lagen (1987:1231) om automatisk databe- handling vid taxeringsrevision upphävs. 16.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet 25 § Ändringen föranleds av att lagen (1987:1231) om automatisk databe- handling vid taxeringsrevision upphävs. 16.11 Förslaget till lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) 10 § Ändringen innebär att kronofogdemyndigheterna får terminalåtkomst till de uppgifter om mervärdesskatt som skall lämnas i en skattedeklaration samt uppgifter som skall lämnas i en periodisk sammanställning. Sammanfattning av Skattekriminalregister- utredningens betänkande (SOU 1998:9) Regeringen har föreslagit att skattemyndigheterna skall få arbets- uppgifter som motsvarar polisens i fråga om att bekämpa brott inom skatteområdet. Skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet skall enligt förslaget bedrivas vid särskilda skattebrottsenheter och hållas åtskild från myndigheternas fiskala verksamhet. Skattebrottsenheternas arbetsuppgifter framgår av förslaget till lag (1997:1024) om skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar. Vi har haft i uppdrag att utreda behovet av register i skatte- myndigheternas brottsbekämpande verksamhet och föreslå en rättslig reglering av registerhållningen. Uppdraget har vidare omfattat att utreda skattebrottsenheternas behov av tillgång till uppgifter från den fiskala verksamheten och från andra myndigheter samt rätten för andra myndigheter att ta del av uppgifter hos skattebrottsenheterna. I det sammanhanget har vi också haft i uppdrag att göra en generell översyn av utbytet av information mellan skatteförvaltningen och . Slutligen har uppdraget inbegripit en översyn av vissa bestämmelser i skatteregisterlagen i syfte att underlätta skattekontrollen. Vårt arbete har bedrivits med ledning av några givna utgångspunkter. Vi har utgått från förslaget till lag om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar och bedömt behovet av reglering av behandling av personuppgifter utifrån de arbetsuppgifter som skattebrottsenheterna skall utföra enligt den föreslagna lagen. Vår slutsats är att skattemyndigheterna i princip har samma behov som polisen och av att kunna behandla personuppgifter i den brotts- bekämpande verksamheten. Förutsättningarna för behandling av person- uppgifter i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet bör därför vara i stort sett desamma som gäller för polisen och . pågår en översyn av polisregisterförfattningarna som går ut på att anpassa den lagstiftningen till dels den utveckling som skett i fråga om informationsteknik och polisens möjligheter att utnyttja tekniken, dels den nya rättsliga ram som följer av att den nuvarande datalagen (1973:289) ersätts av en personuppgiftslag. Register- utredningen, som gjort en översyn av polisens register, har föreslagit att en ny lag, polisdatalagen, skall ersätta polisregisterlagen (1965:94). Enligt förslag skall personuppgiftslagen gälla i fråga om behandling av personuppgifter hos polisen. Polisdatalagen skall därför innehålla endast de särbestämmelser i förhållande till person- uppgiftslagen som är nödvändiga för verksamheten. Vi har beaktat de föreslagna ändringarna i polisregisterförfattningarna. Vi föreslår att behandling av personuppgifter i skattebrottsenheternas verksamhet skall regleras med den föreslagna personuppgiftslagen som en annan given utgångspunkt. Personuppgiftslagen skall gälla generellt och kan därför tillämpas även vid behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Lagen skall gälla i princip all behandling av personuppgifter och inte som datalagen endast behandling av uppgifter i datoriserade register. Vi har funnit att skattebrottsenheterna med stöd av personuppgiftslagen i princip kan utföra all behandling av personuppgifter som är nödvändig i verksamheten. Personuppgiftslagen ger i allmänhet ett starkt integritetsskydd vid behandling av personuppgifter. Behandlingen av personuppgifter i skattemyndig- heternas brottsbekämpande verksamhet kräver emellertid i vissa fall ett starkare skydd för den enskildes personliga integritet än vad som följer av personuppgiftslagen. Vi föreslår därför en lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar som ställer strängare krav än personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter. Kraven överensstämmer i stora delar med de krav som föreslås i polisdatalagen. Vi föreslår vidare att skattebrottsenheterna skall ha tillgång till uppgifter i skatteförvaltningens fiskala register och till uppgifter hos polisen och hos . Lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar Den föreslagna lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar ger utrymme för den behandling av personuppgifter som behövs i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Lagen skall tillämpas på behandling endast om uppgifterna ingår eller avses ingå i en strukturerad samling av personuppgifter, vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Även om lagen utgår från personuppgiftslagen skall den inte endast innehålla särbestämmelser i förhållande till personuppgiftslagen. Centrala bestämmelser i person- uppgiftslagen om kraven för behandling av personuppgifter har arbetats in i den föreslagna lagen. I syfte att ge den enskilde ett förstärkt integritetsskydd i förhållande till personuppgiftslagen och ange de ytterligare krav som är nödvändiga för behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten innehåller lagen särbestämmelser. I vissa delar hänvisar lagen till personuppgiftslagen. Hänvisningarna gäller sådana bestämmelser som hör hemma främst i en generell lag och som reglerar annat än förutsättningarna för att få behandla personuppgifter i verksamheten. De begrepp som används i lagen definieras i personuppgiftslagen. Vi föreslår dock att två begrepp skall definieras särskilt; databas och kriminalunderrättelseverksamhet. Med databas förstås en samling av personuppgifter, vilka är tillgängliga för helt eller delvis automatisk sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Med kriminal- underrättelseverksamhet avses skattemyndighets behandling av person- uppgifter i syfte att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats, utövas eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt (RB). Lagen är indelad i följande avsnitt. Lagen innehåller dels allmänna bestämmelser som gäller all behandling av personuppgifter i skatte- myndigheternas brottsbekämpande verksamhet, dels särskilda bestämmelser för sådan behandling som sker inom kriminalunder- rättelseverksamhet eller i databaser som inte avser behandling i samband med förundersökning eller särskild undersökning. Av lagens allmänna bestämmelser framgår att behandling av personuppgifter är tillåten i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet för att utföra brottsutredningar, bedriva spaning och kriminalunderrättelseverksamhet i fråga om brott inom skatteområdet samt för att förebygga brott inom nämnda område. För att behandlingen skall vara tillåten måste de i lagen angivna kraven vara uppfyllda. Personuppgiftslagens grundläggande krav på behandling av person- uppgifter har inarbetats i lagen. Det innebär bl.a. att personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål samt att uppgifterna måste vara adekvata och relevanta för ändamålet. Lagen innehåller vidare en bestämmelse om att upplysningar normalt skall lämnas om uppgiftslämnarens tillförlitlighet och upp- gifternas riktighet i sak. Uppgifter om en person får inte behandlas endast på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexuella läggning. Lagen saknar bestämmelser om sambearbetning av uppgifter som hämtats från andra myndigheter. Om förutsättningarna för behandling av uppgifter i övrigt är uppfyllda finns inget hinder mot att sambearbeta uppgifterna. För att skattemyndigheterna skall få inhämta uppgifter för vilka sekretess gäller från andra myndigheter måste detta framgå av sekretesslagen eller de författningar som i övrigt gäller för de utlämnande myndigheterna. Lagen innehåller en erinran härom.