prop · GM0330 · 1999-01-01 00:00:00 — Medel som tas emot på konto omfattas av insättningsgarantin. Kreditgivning mot säkerhet i finansiella instrument för att underlätta värdepappersrörelsen: Som exempel på när kreditgivning kan underlätta värdepappersrörelsen kan nämnas det fallet att ett institut som förmedlar kontakt mellan en säljare och en köpare kan erbjuda kredit för köparens betalning för affären mot säkerhet i de instrument som affären avser. Som nämnts kan tillstånd till denna sidoverksamhet ges antingen i kombi-nation med ett tillstånd att ta emot medel på konto eller för sig. Kreditgiv-ningen motsvaras i investeringstjänstedirektivet av "lämnande av kredit eller lån till en investerare för att denne skall kunna genomföra en affär ... om företaget som ger krediten eller lånet medverkar i affären". Kreditgiv-ning i sig innefattar inte något innehav av kundens egendom för dennes räkning. Tjänsten behandlas därför inte vidare i det följande. Valutaväxling: Möjligheten till denna sidoverksamhet infördes i samband med en allmän anpassning till investeringstjänstedirekti- vet. Med valutaväxling avses verksamhet som består av köp och försälj- ning av utländska sedlar och mynt samt resecheckar som är utställda i utländsk valuta. Valutaväxling är inte heller någon tjänst som innebär omhändertagande av kundernas medel. Av sidoverksamheterna i lagen om värdepappersrörelse är det endast förvaring av värdepapper som omfattas av begreppet investeringsverk- samhet enligt investerarskyddsdirektivet. Bankernas verksamhet regleras av bankrörelselagen (1987:617). I 2 kap. 2 § första stycket bankrörelselagen finns en uppräkning av de verk- samheter en bank får bedriva. I punkt 16 i den paragrafen anges att en bank får bedriva värdepappersrörelse under de förutsättningar som före- skrivs i värdepappersrörelselagen. Begreppet värdepappersrörelse enligt bankrörelselagen avser alltså de verksamheter som räknas upp i 1 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse. Mottagande av värdepapper för förvaring räknas, liksom i lagen om värdepappersrörelse och i direktivet, som sär-skild verksamhet. Som en särskild verksamhet anges i uppräkningen i bankrörelselagen även verksamheten att vara . Tjänster som bör omfattas av ett investerarskydd Det svenska investerarskyddet bör ansluta till direktivets tillämpningsom-råde när det gäller frågan om i vilka verksamheter investerarskyddet skall gälla. Detta innebär att alla de verksamheter som utgör värdepappersrörel-se enligt lagen om värdepappersrörelse bör omfattas av skyddet. Av sam-ma skäl bör den i såväl lagen om värdepappersrörelse som bankrörelsela-gen upptagna sidoverksamheten mottagande av värdepapper för förvaring, liksom den i bankrörelselagen nämnda verksamheten att vara förva-ringsinstitut åt värdepappersfonder omfattas. Sistnämnda verksamhet sak-nar uttrycklig motsvarighet i lagen om värdepappersrörelse. Enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder kan emellertid bank eller annat kre-ditinstitut vara förvaringsinstitut. Värdepappersbolag anses därvid vara kreditinstitut i den betydelse som begreppet har i den lagen och kan få sidoverksamhetstillstånd för sådan verksamhet enligt den generella regeln i 3 kap. 4 § tredje stycket lagen om värdepappersrörelse. Beträffande andra tjänster som räknas upp i lagen om värdepappersrö- relse respektive bankrörelselagen torde endast verksamheten att ta emot medel med redovisningsskyldighet innebära att ett institut har tillgångar som tillhör eller tillkommer investerare. Även om det inte finns någon direkt motsvarighet till denna verksamhet i investeringstjänstedirektivet får det anses motiverat att investerarskyddet täcker även dessa medel, särskilt som medel på konto hos värdepappersbolag med kontotillstånd är skyddade. Med tanke på att det finns begränsningar för vad ett värdepap- persbolag får ägna sig åt är det inte troligt att sådana medel lämnas till instituten i annan avsikt än att användas för investeringar. Dokumentbaserade värdepapper, och pengar, kan finnas i bankfack som instituten tillhandahåller sina kunder. I juridisk mening är det dock bankfacksinnehavaren och inte institutet som är i besittning av tillgångar- na i bankfacket. Någon sammanblandning av tillgångarna med institutets tillgångar kan normalt inte ske utan ägarens medverkan. Därför bör in- vesterarskyddet inte omfatta tillgångar i bankfack som kunderna dispone- rar. Till detta kommer att instituten inte känner till innehållet i bankfack- en, vilket gör att en rättvis avgiftssättning försvåras. Inte heller har denna tjänst något direkt samband med den investeringsverksamhet som direkti-vet är avsett att skapa ett skydd för. Sammanfattningsvis bör alltså det svenska investerarskyddet i huvudsak knyta an till de tjänster under definitionen av investeringsverksamhet som enligt investerarskyddsdirektivet skall omfattas av ett obligatoriskt system för ersättning till investerare. Värdepappersrörelse är i detta sammanhang ett för smalt begrepp. För att beteckna alla de verksamheter som omfattas av det svenska investerarskyddet föreslår vi därför begreppet investeringstjänster. 7.2 Tillgångar som omfattas av skyddet 7.2.1 Finansiella instrument Regeringens förslag: Investerarskyddet skall omfatta finansiella in- strument enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instru- ment. Instrumenten omfattas av investerarskyddet om ett värdepap- persinstitut tar befattning med dem i samband med att en investe- ringstjänst utförs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt investerarskyddsdirektivet skall skyddet omfatta följande finansiella instrument. 1. överlåtbara värdepapper samt andelar i företag för kollektiva investe-ringar (värdepappersfonder), 2. penningmarknadsinstrument, 3. finansiella terminskontrakt (futures) och motsvarande instrument med kontantavräkning, 4. ränteterminskontrakt (forward interest-rate agreements, FRA:s), 5. ränte- och valutaswappar samt swappar som avser aktier och aktiein- dex och 6. köp- och säljoptioner avseende alla instrument som avses i de före- gående punkterna, däri inbegripet motsvarande instrument med kon- tantavräkning. Dessa finansiella instrument är desamma som omfattas av EG:s investe-ringstjänstedirektiv (93/22/EEG). Det i den svenska finansiella lagstiftningen använda begreppet finansi- ella instrument täcker alla de uppräknade finansiella instrumenten. Med finansiella instrument avses nämligen enligt den svenska definitionen fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse som är avsedd för handel på värdepappersmarknaden (se 1 kap. 1 § lagen [1991:980] om handel med finansiella instrument). Som fondpapper räknas enligt den defini-tion som finns i samma lagrum aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis). Den svenska definitionen av finansiella instrument täcker emellertid inte bara de finansiella instrument som enligt investerarskyddsdirektivet skall skyddas. Den omfattar dessutom bl.a. derivatinstrument med råvaror som underliggande tillgång, vilka inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det svens-ka begreppet finansiella instrument är således vidare än vad som behövs för att täcka in de instrument som enligt investerarskyddsdirektivet skall omfattas av ett investerarskydd. Med hänsyn till att begreppet förekommer genomgående i den svenska finansiella lagstiftningen är det lämpligt att använda sig av detta begrepp även för att bestämma investerarskyddets tillämpningsområde. Den omständigheten att investerarskyddet därigenom får en något vidare omfattning än vad direktivet kräver som miniminivå får anses vara av underordnad betydelse. Den handel med finansiella instrument som äger rum i avser så gott som uteslutande dematerialiserade instrument, dvs. instrumenten finns inte i fysisk form utan består i stället av registreringar i ett centralt kontobaserat register som administreras av VPC. Registreringsåtgärderna i registret utförs hos VPC av kontoförande institut, dvs. i första hand vär- depappersinstitut som VPC har gett rätt att aktivt delta i kontoföringen. De rättsverkningar som vid fysisk hantering av värdepapper är kopplade till själva innehavet av värdepapperet är i ett dematerialiserat system i stället förenade med registreringen. Bestämmelserna om kontoföring av finansiella instrument finns i aktiekontolagen (1989:827). Regeringen har emellertid föreslagit att den lagen upphävs /99, och att den ersätts av en ny lag om kontoföring av finansiella instrument (prop. 1997/98:160). Den nya lagen föreslås i allt väsentligt motsvara aktiekontolagen, med den skillnaden att VPC:s monopol på kontoföring av finansiella instrument tas bort. Investerarskyddet torde normalt sakna betydelse i de fall där ägande- rätten till finansiella instrument framgår direkt av VPC:s register (direktregistrering). Endast det faktum att någon hos ett värdepappersin- stitut som är kontoförande institut olovligt förfogar över de registrera-de instrumenten innebär inte att ersättningsrätt föreligger enligt investe-rarskyddet, eftersom en sådan händelse inte har något samband med att en investeringstjänst utförs. I sådana fall torde emellertid en investerare kunna vända sig till VPC med sitt krav enligt ersättningsbestämmelserna i aktiekontolagen (1989:827). VPC är nämligen solidariskt skadeståndsskyldig med institutet intill ett belopp av , om någon lider skada på grund av fel i samband med förande av ett avstämningsregister (7 kap. 2 § aktiekontolagen). Det kan emellertid tänkas att ett institut i samband med att en investe- ringstjänst utförs förfogar över investerarens vp-konto på ett sådant sätt att denne förlorar sin rätt till instrumenten. Ersättningsrätt kan då föreligga både enligt aktiekontolagens bestämmelser och enligt bestämmelserna om investerarskydd. Om en sådan situation uppkommer bör investeraren kunna vända sig till få ersättning. Om nämnden betalar ut ersättning bör dessutom nämnden träda in i investera-rens ställe intill det belopp som har betalats ut. Nämnden bör således kunna återkräva ersättningen från VPC, om förutsättningarna i aktiekontolagen är uppfyllda. Har skadestånd redan utbetalats bör dock investeraren inte ha rätt till ersättning från investerarskyddet för en eventuellt överskjutande förlust (se avsnitt 8 och 9.3). Finansiella instrument kan vara förvaltarregistrerade hos VPC. I sådana fall framgår endast förvaltarens namn av registret med uppgift om att instrumenten är förvaltarregistrerade. Vid förvaltarregistrering framgår i stället äganderätten till de finansiella instrumenten av förvaltarens eget register. En förvaltare får inte ha egna innehav förvaltarregistrerade. Egna inne- hav skall i stället vara direktregistrerade hos VPC (prop. 1987/88:108 s. 30). Någon sammanblandning skall således inte kunna ske av finansiella instrument som är förvaltarregistrerade och sådana instrument som ingår i institutets handelslager. Vid kommissionshandel följer detta även av 1 kap. 9 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse jämfört med 10 § lagen (1914:45) om kommission. Dessutom skall ett värdepappersinstitut enligt föreskrifter alltid se till att en kunds finansiella instrument hålls avskilda från institutets tillgångar, om inte annat över-enskommits och överenskommelsen inte strider mot lag eller myndighets föreskrift (1 kap. 4 § i föreskrifter [FFFS 1997:36] om handel och tjänster på värdepappersmarknaden). Trots det nu sagda kan det ändå inträffa att ett värdepappersinstitut för- fogar över förvaltarregistrerade finansiella instrument på ett sådant sätt att en investerare inte har någon separationsrätt till instrumenten om institutet går i konkurs. I sådana fall bör de investerare som lidit skada ha rätt till ersättning från investerarskyddet och detta oavsett om institutet obehörigen har registrerat om äganderätten till sitt eget handelslager eller förfogat över instrumenten på annat sätt. Det förekommer om än i begränsad omfattning fortfarande att vär- depappersinstitut hanterar dokumentbaserade finansiella instrument för investerares räkning. Även i de fallen gäller att investerarnas finansiella instrument skall hållas avskilda från institutets egna instrument. Skulle sådana instrument inte kunna återställas bör givetvis ersättning kunna utgå om övriga förutsättningar är uppfyllda. När det gäller värdepappersfonder måste man skilja på de underliggan- de finansiella instrument som ingår i fonden och andelsägarnas fondan- delar. Andelar i värdepappersfonder är ju också finansiella instument och omfattas som sådana av investerarskyddsdirektivet. Som framgår av av- snitt 7.3 är det fondbolaget som är att anse som investerare om de till- gångar som ingår i fonden går förlorade. En fondandelsägare har därför inte rätt till ersättning i sådana fall. Däremot kan fondandelsägaren ha rätt till ersättning vid förlust av fondandelen, t.ex. om fondandelen är förval- tarregistrerad och förvaltaren går i konkurs. 7.2.2 Medel Regeringens förslag: Investerarskyddet skall omfatta medel som ett värdepappersinstitut har tagit emot av en investerare med redovis- ningsskyldighet. För medel som även omfattas av lagen (1995:1571) om insättnings- garanti skall i stället bestämmelserna i den lagen tillämpas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att investerarskyddet skall omfatta dels finansiella instrument, dels medel som ett värdepappersin- stitut utan tillstånd att ta emot kunders medel på konto innehar för inves- terarens räkning. För värdepappersinstitut som har kontotillstånd föreslår utredningen att all befattning med medel som tillhör investerare skall om- fattas av insättningsgarantin. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att den före- slagna gränsdragningen mellan insättningsgarantin och investerarskyddet kan leda till konkurrenssnedvridningar men godtar ändå utredningens förslag. anser det vara oklart om investe- rarskyddet omfattar medel som ett institut tagit emot med redovisnings- skyldighet men som institutet inte hunnit avskilja för investerarens räk- ning. Enligt samfundet bör sådana medel omfattas av skyddet. Skälen för regeringens förslag: Investerarskyddet skall enligt direkti- vet omfatta även likvida medel som tillkommer eller tillhör investerare i samband med investeringsverksamhet i ett institut. Det kan vara fråga om pengar som anförtrotts användas för köp av finansiella instrument eller likvid efter en försäljning av sådana instrument. I värde- pappersbolag med tillstånd att ta emot medel på konto sköts likvidhante- ringen normalt över konto, vilket innebär att dessa medel redan är skyddade genom insättningsgarantin, som ju omfattar värdepappers- institut med inlåning på konto. Investerarskyddsdirektivets och insättningsgarantidirektivets tillämp- ningsområden överlappar i viss mån varandra. I artikel 2.3 i investe- rarskyddsdirektivet sägs att det i sådana fall skall vara upp till varje med- lemsstat att hänföra kravet till endera av investerarskyddet eller insätt- ningsgarantin, och att inget krav skall kunna ge ersättning mer än en gång. Vid genomförandet av direktivet måste alltså klargöras till vilket system likvida medel skall hänföras som omfattas av såväl insättnings- garantins som investerarskyddets tillämpningsområde. Även när det gäller pengar kan anmärkas att hanteringen i allt väsentligt är kontobaserad och att det därför sällan torde vara aktuellt med någon fysisk utväxling av likvider. Betalning och liknande sker i stället normalt genom kreditering eller debitering av investerarens konto oavsett om detta finns hos det värdepappersinstitut som genomfört affären eller hos något annat institut. Om medlen sätts in på ett konto hos det värdepappersinsti-tut som går i konkurs omfattas medlen av insättningsgarantin. I sådana fall är det inte aktuellt med ersättning från investerarskyddet. kan ha tillstånd att som sidoverksamhet ta emot medel med redovisningsskyldighet (3 kap. 4 § första stycket 3 lagen om värdepap-persrörelse). I sådana fall är institutet skyldigt att genast avskilja medlen och sätta in dem på räkning i ett bankinstitut. Om värdepappersinstitutet går i konkurs har investeraren i sådana fall normalt separationsrätt till medlen. Skulle separationsrätt inte föreligga på grund av att institutet har hanterat medlen på ett felaktigt sätt bör investeraren ha rätt till ersättning från investerarskyddet. Som exempel kan nämnas det fallet att institutet inte avskiljt medlen utan dröjsmål och att avskiljandet sker först sedan institutet hamnat på obestånd. Utredningen menar att en investerares fordran på köpeskilling när ett värdepappersinstitut verkställer en säljorder mot eget lager inte täcks av bestämmelserna i investerarskyddsdirektivet. Anledningen till denna be- dömning är att pengarna inte som direktivet föreskriver innehas för investerarens räkning (se artikel 2.2). Regeringen ifrågasätter detta ställningstagande. När värdepappersinsti- tutet omregistrerar de finansiella instrumenten till sitt eget handelslager får det nämligen anses uppkomma en skyldighet för institutet att hantera investerarens medel köpeskillingen i enlighet med de bestämmelser som beskrivits i föregående avsnitt. Detta innebär att betalningen omedel-bart skall krediteras investerarens konto hos värdepappersinstitutet eller ett klientmedelskonto i ett bankinstitut. Även om betalningen skall erläg-gas kontant till investeraren eller sättas in på av denne anvisat konto hos annat institut föreligger det en skyldighet för värdepappersinstitutet att hålla medlen avskilda från sina egna tillgångar. Detta följer av 1 kap. 4 § i föreskrifter om handel och tjänster på värdepappers-marknaden (FFFS 1997:36), där det sägs att värdepappersbolag som inte har kontotillstånd alltid skall se till att en kunds penningmedel, såsom affärslikvider, aktieutdelningar och ränteutbetalningar, hålls avskilda från bolagets egna tillgångar. Även i dessa fall är således institutet redovis-ningsskyldigt för medlen till dess att de betalats till investeraren. Också dessa fall torde således komma att omfattas av investerarskyddet utan att någon särreglering behövs. 7.2.3 Individuellt pensionssparande Regeringens bedömning: Finansiella instrument eller penningmedel som hanteras inom ramen för det individuella pensionssparandet enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande skall inte omfattas av investerarskyddet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. hänvisar i denna fråga till sin rapport till regeringen med förslag till ändrad insättningsdefi-nition m.m. (dnr Fi 7/98), vari föreslås att definitionen av begreppet in-sättningar ändras, vilket skulle få till följd att inlåning som ingår i indivi-duellt pensionssparande (IPS) omfattas av insättningsgarantin. och anser att även tillgångar som ingår i det individuella pensionssparandet bör om-fattas av någon garantiordning. Skälen för regeringens bedömning: Det individuella pensionssparan- det regleras genom lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. IPS fungerar på så sätt att spararen sluter ett pensionssparavtal med ett pensionssparinstitut, som står under tillsyn av . Till- stånd kan ges till värdepappersinstitut. Spararen sätter in pengar på ett pensionssparkonto hos institutet och anger hur pengarna skall placeras. Placeringsalternativen är inlåning i svenskt eller utländskt bankföretag, andel i värdepappersfond eller enskilda värdepapper noterade vid börs som är öppen för allmänheten. Uttag från IPS-konto kan endast ske i form av ålderspension, efterle- vandepension eller för betalning av skatter, avgifter och kostnader för transaktioner på kontot. Avkastningen är därför undantagen från normala regler om skatt på inkomst av kapital (3 § 1 mom. lagen [1947:576] om statlig inkomstskatt). I stället gäller särskilda regler om schablonbe- skattning. Eftersom IPS är en speciell tjänst som instituten tillhandahåller omfattas inte den hantering av finansiella instrument som sker i instituten av in-vesterarskyddsdirektivets tillämpningsområde. Ett eventuellt skydd för tillgångar inom IPS kan alltså utformas efter nationella önskemål. Vid sidan av insättningsgarantin och förslaget om investerarskydd finns ett förslag om att inrätta ett garantisystem för försäkringar (Försäkringsgaranti, SOU 1998:22). Detta förslag bygger till skillnad från de andra garantisystemen inte på något EG-direktiv. Eftersom IPS är ett pensionssparande som består av finansiella instrument och inlåning upp-kommer frågan om i vilket system tillgångar i IPS eventuellt bör skyddas. Den delen av IPS som sker i form av inlåning i bank skyddas för närva-rande inte av insättningsgarantin, eftersom dessa medel inte anses upp-fylla kravet på att vara tillgängliga med kort varsel. I förarbetena till lagen om insättningsgaranti uttalades att insättningar på inlåningskonto inom IPS visserligen är likvida i den meningen att uttag kan göras men endast för omplacering inom sparsystemet. IPS ansågs därmed ha avgörande olikheter med sådana typer av insättningar som skulle omfattas av insättningsgarantin (prop. 1995/96:60 s. 57). Det ansågs också tveksamt att föreskriva att pensionsmedel på inlåningskonto skulle garanteras som pensionsmedel inom fondförsäkringssystemet inte skulle åtnjuta något skydd. har i en rapport till regeringen föreslagit att definitionen av begreppet insättning i lagen om insättningsgaranti ändras så att definitionen närmare motsvarar den som gäller i andra medlemslän- der. Om förslaget genomförs får det till följd att inlåningsdelen i IPS skyddas av insättningsgarantin. Regeringens utgångspunkt är att tillgångar inom IPS i detta samman- hang skall behandlas på ett konkurrensneutralt sätt. IPS är ett pensions- sparande och för den enskilde ett alternativ främst till pensionförsäkring- ar. Det bör därför ha ett skydd som motsvarar det skydd som andra lik- nande pensionssparformer har. Därmed inte sagt att det är lämpligast att tillgångar inom IPS skyddas av en försäkringsgaranti. Det finns, som på- pekats av , administrativa nackdelar med en sådan lösning (SOU 1998:22 s. 119 f.) Enligt gällande regler har livförsäkringstagarna särskild förmånsrätt i de tillgångar som registerförts till täckande av de försäkringstekniska avsätt-ningarna. I betänkande föreslås ett utökat skydd för bl.a. livförsäkringstagare i form av en garanti. Frågan om skyd-det för livförsäkringstagare ligger dock utanför detta förslag. Att låta IPS omfattas av insättningsgarantin och investerarskyddet skulle inte vara konkurrensneutralt gentemot andra pensionssparformer. Det kan dessutom ifrågasättas om den högsta ersättningsnivån inom investe-rarskyddet är tillräcklig för att skydda IPS- tillgångar. Det är nämligen fråga om ett långsiktigt sparande där behållningen kan uppgå till betydan-de belopp. Att införa en annan ersättningsnivå för vissa tillgångar inom ett och samma system skulle medföra komplikationer, särskilt vad gäller av-giftsberäkningen. Frågan om skydd för IPS-tillgångar bör därför övervä-gas ytterligare. 7.3 Vilka investerare omfattas av skyddet? Regeringens förslag: Investerarskyddet skall omfatta alla investerare utom värdepappersinstitut som tillhör investerarskyddet. Fondandelsägare skall inte ha rätt till ersättning för tillgångar som ingår i en värdepappersfond. Utredningens förslag: Förslaget avviker från regeringens förslag ge- nom att en större krets av företag m.m. undantas från investerarskyddet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att investerarskyd-det bör omfatta samma krets av investerare som insättningsgarantin.