prop · GM03121 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen uppdrog åt att leda och följa arbetet med kun- skapslyftet och att fördela statsbidragen för satsningen. har lämnat två betänkanden (SOU 1998:51, SOU 1999:39), som ligger till grund för regeringens syn på den framtida vuxenutbildningen. Kommittén har fått i tilläggsuppdrag (dir. 1997:104) att utreda funktionshindrades möjligheter till utbildning inom vuxen- utbildningen samt analysera vilka åtgärder som kan ge funktionshindrade möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxen- studerandes. Kunskapslyftskommittèn kommer att avlämna sitt slut- betänkande . Antalet årsstudieplatser i har utökats till 106 500. Inom försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning (KY) har antalet årsstudieplatser utökats till 12 000. En fristående utvärdering av KY kommer att lämnas . De kompletterande skolorna har utretts av en särskild utredare (dir. 1997:42). Betänkandet Fristående skolor med statlig tillsyn inom olika områden (SOU 1998:11) har remissbehandlats. En proposition har överlämnats till . () har lämnat förslag (SOU 1997:148, SOU 1998:57, SOU 1998:83, SOU 1998:84) om hur verktyg för distansundervisning kan användas i undervisningen. Regeringen har beslutat att fr.o.m. inrätta en myndighet i med ansvar för distansutbildning. En särskild utredare (dir. 1998:23) har lagt fram förslag till ett organ som skall ha till uppgift att värdera hur utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå och utländska arbetslivserfarenheter förhåller sig till mot- svarande svensk utbildning. Betänkandet Validering av utländsk yrkes- kompetens (SOU 1998:165) remissbehandlas . fastslog syftena med statens bidragsgivning till folkbildningen i samband med behandlingen av regeringens proposition Folkbildning (prop. 1997/98:115). Folkbildningen skall även fortsätt- ningsvis vara fri och frivillig och styras av de mål som folkbildningens egna organisationer sätter. 2 Kvalitet och tillgänglighet i förskolan bedömning: Arbetet med att utveckla förskolans pedago- giska roll och göra den till en del av utbildningssystemet kommer att fortsätta. Kvaliteten utvecklas utifrån den nya läroplanens (Lpfö 98) mål och riktlinjer. Även övrig förskoleverksamhet bör omfattas av kvalitets- utvecklingen. Barn i behov av särskilt stöd, verksamheten för de yngsta barnen och kvaliteten i grupper med barn från många olika länder bör särskilt uppmärksammas. Förskolans tillgänglighet bör öka. En allmän förskola införs för alla 4- och 5-åringar. I ett första steg införs allmän förskola i socialt utsatta bostadsområden. Avgifterna inom förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen avses bli låga genom att en maxtaxa, dvs. en taxa med ett avgiftstak, införs. Frågan om och hur förskolan kan bilda en egen skol- form utreds. Utvecklingen i förskolan Sedan övertog ansvaret för förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen från har ett omfattande reformarbete inletts. Barnomsorgslagstiftningen över- fördes från socialtjänstlagen till skollagen. övertog tillsynsansvaret från . Förskoleklassen har införts som en frivillig egen skolform för att genom en integration med skola och fritidshem kunna utveckla nya arbetsformer och bidra till gemensam verksamhetsutveckling. Förskollärare och fritidspedagoger har fått möjlighet att undervisa i skolan. läroplan (Lpo 94) har anpassats till att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet. fick förskolan sin första läroplan. Detta har fört in förskolan som det första steget i det livslånga lärandet och samhällets samlade utbildningssystem för barn, ungdomar och vuxna. har fått regeringens uppdrag att utifrån läroplanens värdegrund utfärda Allmänna råd för familjedaghem, öppen förskola, fritidshem och öppen fritidsverksamhet. Därmed har de mål som regeringen satte upp i den förra utvecklings- planen för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i stor utsträck- ning uppfyllts. Förskolans pedagogiska roll har förstärkts och tydlig- gjorts. Förutsättningar har skapats för en fortsatt integration av förskola, skola och fritidshem genom att samordningen av förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolan nu omfattar styrdokument, lagstiftning och tillsyn. 2.1 Måluppfyllelse och kvalitet Kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen påverkas av flera olika faktorer. Kvalitetsfaktorer som gruppstorlekar, personaltäthet och personalens utbildning kan följas löpande i den officiella statistiken. Den bild som dessa uppgifter ger innehåller både ljusa och mörka inslag. Tillgängligheten till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har varit så hög som . Målet om full behovstäckning enligt gällande lagstiftning är i princip uppnått. Kommunerna tillhandahåller plats utan oskäligt dröjsmål i den utsträckning som efterfrågas. Barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar, som så efterfrågar, har numera plats. Av samtliga barn i åldern 1 finns i verk- samheten. Verksamhet för sexåringar bedrivs numera i förskoleklass. av sexåringarna är inskrivna i . Av skol- barnen i åldern 6 finns i skolbarnsomsorgen. En mindre andel av barnen i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen av åldersgruppen har plats i familjedaghem. Den kraftiga utökningen av antalet platser föranleddes av såväl skärpt lagstiftning som ett mycket högt födelsetal . I kombi- nation med ekonomiska nedskärningar och effektiviseringar har detta lett till större barngrupper och lägre personaltäthet. Barngruppernas storlek varierar mellan olika kommuner. Trots de senaste årens kraftiga utbygg- nad har de totala kostnaderna för verksamheten inte ökat utan den kostade i fasta priser lika mycket som 1991, . Antalet inskrivna barn har ökat kraftigt, med 182 000 barn, . Någon heltäckande utvärdering av kvaliteten har inte gjorts under se- nare år. Därför är det oklart om och i så fall på vilket sätt den påverkats. har dock i sitt uppdrag att kontinuerligt följa utvecklingen i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Att nedskärningarna skett från en förhållandevis hög kvalitativ nivå har givetvis varit en fördel, liksom att personalens kompetens varit en garanti för hög professionalitet i ar- betet också när förhållandena förändrats. Det pedagogiskt motiverade utvecklingsarbetet, t.ex. integrationen mellan skola och fritidshem, har också lett till vissa ekonomiska effektiviseringar. Perioden har även präglats av ett pedagogiskt utvecklingsarbete i syfte att höja kvaliteten i verksamheten. Nya arbetsformer har utvecklats i samarbetet mellan förskola och skola, med personal med olika kompe- tenser som arbetar i arbetslag, vilket lett till en förnyelse av metoder och pedagogiskt innehåll. Dokumentation och utvärdering av den egna verk- samheten blir allt vanligare, vilket bidrar till en större medvetenhet och mer metodisk kunskapsuppbyggnad i arbetslagen. Profilerade nätverk har bildats av förskolor med Reggio Emiliainspirerad pedagogik, miljö- inriktad pedagogik m.m. Personalens utbildningsnivå och erfarenhet har ökat påtagligt. Andelen med pedagogisk högskoleutbildning, förskollärare och fritidspedagoger, har blivit större och uppgår nu till av samtliga anställda. Övrig personal har barnskötarutbildning, medan endast ett fåtal saknar utbildning för arbete med barn. Även bland dagbarnvårdarna har utbildningsnivån höjts. har en utbildning för arbete med barn. Vissa grupper av barn Metoder behöver utvecklas för att på nationell nivå följa utvecklingen av kvaliteten i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det är viktigt att granska verksamheten för de grupper av barn som är mest beroende av en hög generell kvalitet i förskolan. De yngsta barnen i förskolan, 1 3- åringarna, är särskilt beroende av en trygg miljö med stabila vuxen- kontakter och rutiner. Studier som tidigare gjorts av småbarn i daghems- miljöer har varit mycket positiva. De yngsta barnen har visat sig utvecklas väl och har, i högre utsträckning än man tidigare anade, haft utbyte såväl av andra barn som av den pedagogiska verksamheten. Man har kunnat konstatera att förskolan är bra för små barns utveckling och välbefinnande. Många kommuner har en uttalad ambition att hålla nere gruppstorlekarna för de yngsta barnen. Trots detta finns nu av barnen i grupper med 16 eller fler barn. När det gäller resurser till barn i behov av särskilt stöd ger rapporterna delvis motsägelsefulla bilder. Resurserna har inte minskat under perio- den, men behoven kan ändå ha ökat. I en nationell studie (1996) framkom bl.a. att nästan alla verksamhetschefer på central nivå i kommunerna ansåg att de barn som behöver särskilt stöd fick det stöd de behövde. Bland enhetscheferna/föreståndarna hade dock endast drygt hälften samma uppfattning. I kartläggning av barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta bostadsområden anger verksamhetscheferna i de socialt utsatta stadsdelarna att barn i behov av särskilt stöd är de som förlorat mest på nedskärningarna (SOU 1997:61 Att växa bland betong och kojor). Även om resurserna inte skurits ned så har behoven ökat. Barn med utländsk bakgrund kan också vara mer beroende än andra av en hög generell kvalitet, inte minst för utvecklingen av det svenska språket. Alla barn som har ett annat modersmål behöver det svenska språket för att få nycklar till det svenska samhället. Men det är också viktigt för barnen att kunna behålla och utveckla sitt modersmål. Förut- sättningarna för förskolans arbete i grupper med barn från olika länder kan behöva särskild uppmärksamhet. kommer på regeringens uppdrag att granska vissa delar av verksamheten där nedskärningarna varit mest påtagliga. Regeringen vill understryka behovet av att särskilt studera verksamhet som riktar sig till de yngsta barnen i förskolan, barn i behov av särskilt stöd och barn med utländsk bakgrund. Förskolans läroplan Förskolans läroplan (Lpfö 98), som trädde i kraft , har samma formella status, samma struktur och syn på utveckling och lärande som övriga läroplaner. Den grund som läggs under förskoleåren har stor betydelse för barns fortsatta utveckling och deras uppfattning om sig själva och tillvaron. Det är i samspelet mellan barnet och omgivningen som utveckling och läran- de sker och de förhållningssätt som barnet möter präglar i hög utsträck- ning barnet. Förskolans läroplan bygger på en syn på barnet som kompetent och med stora inneboende resurser, i stånd att formulera egna teorier om världen, att pröva och utforska tillvaron och att känna tillit till sin förmåga. Att barnet är medskapare av sin egen kunskap förutsätter en dialog och en reflekterande hållning från den vuxne till barnens läroprocesser. I pedagogiskt arbete handlar det om att hålla barnens frågor, hypoteser, teorier och fantasier vid liv och att följa hur de söker svar och skapar mening i sin tillvaro. Det handlar också om att vägleda, skapa situationer och utnyttja tillfällen som kan utmana barnens tankar och teorier. Läroplanen bygger också på synen att barnet har egna rättigheter och på respekt för barnet som en egen person och samhällsmedlem. Den kunskapssyn, bildningssyn och helhetssyn som läroplanen utgår ifrån är länkar genom hela utbildningssystemet från förskolan och uppåt. Kunskapssynen utgår från att kunskap är av olika slag, såsom fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet och att det finns en dynamik i och mellan dessa former. I bildningssynen ligger att det företagsamma barnet griper sig an och begriper genom egen verksamhet, i dialog med omgiv- ningen och genom att få stöd att pröva sina egna teorier. Helhetssynen innebär att ta tillvara barnets hela förmåga, inte bara den intellektuella, utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala förmågan. Förskolans läroplan preciserar vilka krav staten ställer på verksam- heten och därmed vilka krav barn och föräldrar också kan ställa på förskolan. Läroplanen gör förskolan mer tillgänglig för utvärdering och kvalitetsredovisning utifrån nationellt fastlagda mål och riktlinjer. I arbetet med att utveckla kvaliteten i det pedagogiska arbetet i förskolan spelar läroplanen därför en viktig roll. Arbetslaget i förskolan infördes som en arbetsform i förskolan på förslag av Barnstugeutredning och har därmed redan en lång tradition. Arbetslaget har diskuterats och också ibland ifrågasatts. Ändå har detta sätt att organisera personal i förskola och fritidshem vidareutvecklats, tagit sig olika former, men i princip aldrig övergivits. Läroplanen vänder sig till arbetslaget, dvs. den personalgrupp som har ansvaret för en viss barngrupp i förskolan. För att läroplanens mål och riktlinjer skall kunna uppfyllas på ett professionellt sätt krävs olika teoretiska och praktiska kompetenser inom förskolan. Förskollärare, barnskötare och i vissa fall fritidspedagoger finns av tradition inom verksamheten. Även annan yrkeskompetens kan berika förskolans verk- samhet, t.ex. i bild, musik, drama och dans. Tillgång till specialpedago- gisk kompetens kan dessutom behövas i förskolan. Det är barnens behov som skall styra sammansättningen av arbetslagen. Det finns anledning att uppmärksamma behovet av och fördelningen av kommunala resurser för kompetensutveckling i förskolan. Genom en strategisk användning av kompetensutveckling kan arbetslagets samlade kompetens ytterligare höjas och vidgas. 2.2 Utbyggnad för tillgänglighet Utbyggnaden av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i kommu- nerna fortsätter. har det totala antalet barn i förskolan dock minskat. Det beror dels på sjunkande födelsetal, dels på att sex- åringarna flyttat över till förskoleklassen. Andelen barn i alla ålders- grupper som har plats i förskolan fortsätter dock att öka och i fritidshem ökar antalet barn kraftigt. Allteftersom förskolans betydelse för barns utveckling och lärande erkänts och det stora flertalet av alla barn finns inom förskoleverksam- heten, har frågan om de barn som av olika skäl inte får del av verksam- heten fått alltmer ökad uppmärksamhet. Att verksamheten nu skall bedrivas utifrån en nationell läroplan förtydligar förskolans uppdrag och dess betydelse för barns utveckling och lärande samt den förberedelse för det fortsatta lärandet i skolan, som förskolan skall ge. Förutsättningarna inför skolstarten kan bli mycket olika om vissa barn har av förskola bakom sig, när de kommer till förskoleklassen, medan andra inte har det. Särskilt allvarligt är det för barn från socialt utsatta miljöer, som skulle ha ett särskilt behov av att delta i förskolans verksamhet. Enligt Barnomsorgsundersökningen (1996) var nästan hälften av alla barn i förskoleåldern som stod utanför barnomsorgen hemma med en föräldraledig förälder. Av övriga barn hade en arbetslös förälder. hade förvärvsarbetande föräldrar som klarade sin barnomsorg själva och av barnen hade en hemarbetande förälder, som inte heller efterfrågade plats. Kommunernas regelsystem vid arbetslöshet, där arbetslösa i vissa kommuner inte har rätt till plats i förskola eller skolbarnsomsorg, kan vara en orsak till att vissa barn inte finns i verksamheten. En annan orsak kan vara höga avgifter. Regelsystemen vid arbetslöshet skiljer sig kraftigt åt. I av kommunerna behåller barnet platsen vid föräldrars arbetslöshet. I övriga kommuner mister barnet platsen direkt eller . Detta är en viss förbättring i jämförelse , men enligt regeringen mening är hanteringen av plats i förskolan för barn till arbetslösa fortfarande långt ifrån tillfredsställande. Förskola i socialt utsatta bostadsområden Barn i socialt utsatta bostadsområden riskerar i särskilt hög grad att inte få del av förskolan. I dessa områden är arbetslösheten ofta betydligt hög- re än på andra ställen. Eftersom arbetslöshet, särskilt långtidsarbets- löshet, drabbat vissa grupper mer än andra invandrare, lågutbildade, ensamstående unga mödrar finns det risk för att vissa barn i dessa områden inte får del av förskolan under hela sin barndom. Det har också visat sig att andelen barn i förskola i socialt utsatta bostadsområden är betydligt lägre än riksgenomsnittet. Barnen får därmed sämre förutsätt- ningar att utveckla sin intellektuella, sociala, kulturella och språkliga kompetens och kommer sämre rustade till skolan. Studier har visat att barn från olika bostadsområden har hunnit olika långt i utvecklingen redan vid fyraårskontrollen. har givit SCB i uppdrag att genomföra ett brett upplagd undersökning som riktar sig till föräldrar med barn i förskole- respektive skolbarnsåldern. Huvudsyftet med undersökningen är att få underlag för att studera vilka socio-ekonomiska grupper som finns i respektive står utanför förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. För barn i åldrarna skall undersökningens resultat dessutom ge underlag för att på kommunnivå skatta barnens vistelsetider i förskolan. inom har till uppgift att förbereda utvecklingsavtal mellan staten och sju storstadskommuner om åtgärder i socialt utsatta bostadsområden. I avtalen, som avses börja löpa , kommer medel att fördelas bl.a. till en utbyggd förskole- verksamhet. För att kommunerna skall få del av dessa medel skall 3 5-åringarna i de berörda bostadsområdena erbjudas avgiftsfri förskola med en särskild inriktning på barns språkutveckling. Regeringen betraktar förskola för barn i socialt utsatta bostadsområden som det första ledet i att utveckla en allmän förskola som alla barn erbjuds från tidig ålder. En allmän förskola skall införas Förskolan är det första steget i det livslånga lärandet. Den pedagogiska verksamheten har stor betydelse för barns utveckling och lärande. En förskola av god kvalitet måste därför ha som mål att vara tillgänglig för alla barn från tidig ålder. Detta mål har legat så nära som , eftersom det stora flertalet av alla barn redan finns inom förskolan. De kommuner som inte ställer krav på förvärvsarbete eller studier för en förskoleplats, erbjuder i praktiken förskola för alla barn. Andra kommu- ner inför nu efterhand en allmän förskola. Den utbyggnad av förskolan som genomförs i vissa kommuner årskullsvis nedåt i åldrarna är en viktig utveckling av förskolan. Regeringen anser att en allmän förskola som kan erbjudas alla barn är en av de angelägnaste reformerna inom utbildningsväsendet just . Med en allmän förskola från tidig ålder kan alla barn ges en god och likvärdig start, oavsett bostadsort, familjeförhållanden eller ekonomiska förutsätt- ningar. Inget barn skall behöva avstå från förskolan på grund av höga avgifter, regelsystem som utestänger barn till arbetslösa föräldrar eller andra liknande skäl. Förskolan skall vara till för barnets egen skull. Av dessa skäl har regeringen aviserat att förslag kommer att lämnas om införande av en allmän förskola främst för fyra- och femåringar. Den allmänna förskolan bör vara en skyldighet för kommunen att erbjuda, men frivillig för barnen att delta i. Verksamheten bör vara avgiftsfri och omfatta minst . En förskola som arbetar i enlighet med läroplanens mål och riktlinjer kommer enligt regeringens bedöm- ning att bidra till barns och elevers möjlighet att nå målen i skolan. Den allmänna förskolan kommer enligt regeringens nuvarande planer att införas stegvis med start . Regeringen anser att det är viktigt att överväga om förskolan bör bli en egen skolform och har därför givit den parlamentariska kommitté som skall göra en översyn av skollagen i uppdrag att utreda om och i så fall hur förskolan kan bilda en egen skolform. Avgifter och maxtaxa Kommunerna har rätt att ta ut skäliga avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. För barn i behov av särskilt stöd i förskolan och för sexåringar i förskoleklassen skall verksamheten vara avgiftsfri . Någon definition av begreppet skälig finns inte i lagstiftningen. I förarbetena sägs emellertid att avgifterna inte får bli så betungande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet som det skulle vara bra för barnen att delta i. Avgifterna för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har ökat . Skillnaderna mellan kommunernas avgiftsnivåer är mycket stora och taxornas konstruktion ser mycket olika ut. Andelen av den totala kostnaden för verksamheten som finansieras genom föräldra- avgifter har ökat från till 1997, men avgifternas andel av kostnaderna i förortskommunerna är nästan dubbelt så hög som i glesbygdskommunerna. Så gott som samtliga kommuner har olika former av tidsrelaterade och inkomstrelaterade avgifter. Det finns ett fåtal kommuner med höga enhetstaxor. Med inkomst- och tidsrelaterade avgifter kan marginaleffekterna bli mycket stora när familjens arbetsinkomster och/eller arbetstider ökar. Det är viktigt att avgifterna inte hindrar några föräldrar att låta barnen delta i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Avgifterna upptar en stor andel av barnfamiljernas ekonomiska utrymme. Regeringen anser att barnfamiljernas ekonomiska situation bör förbättras och att de höga marginaleffekterna i dessa avgiftssystem måste undanröjas. Därför avser regeringen att utarbeta ett förslag till en maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kan därmed, i likhet med skolan, hälso- och sjukvården och barnbidragen bli en del av den generella välfärden. Regeringen har ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) avsatt ett utrymme för att stegvis genom- föra en allmän förskola och en maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Maxtaxan kommer i likhet med den allmänna för- skolan att införas stegvis med början . Kommunerna skall kompenseras för reformens olika delar. En arbetsgrupp under ledning av har tillsatts inom för att utarbeta förslag om införande av allmän förskola och en maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Arbetet skall redovisas . Övrig förskoleverksamhet Familjedaghemmen är ett komplement till förskolan som delvis fyller andra behov. Antalet barn i familjedaghem har minskat med en tredjedel . Att i nära samverkan med föräldrarna kunna anpassa och utforma verksamheten är en särskild kvalitet i familjedaghemmet. Öppettiderna kan vara mer flexibla, barn med allergier eller särskilt infektionskänsliga barn kan i familjedaghemmet få tillgång till en stimu- lerande samvaro med andra barn i en mindre grupp. I vissa delar av lan- det kan dessutom familjedaghem vara det enda barnomsorgsalternativet. har familjedaghemmens verksamhet ofta organiserats i dagbarnvårdargrupper med tillgång till egna lokaler eller öppen förskola. Detta ökar möjligheterna för gemensamt arbete och gruppverksamhet med barnen. En stor del av verksamheten bedrivs dock under förutsätt- ning att dagbarnvårdaren själv skall kunna tillgodose barnens behov av omvårdnad, stöd och stimulans. Den öppna förskolan vänder sig till barn som inte går i förskola och deras föräldrar. Det huvudsakliga syftet med verksamheten är att möta barns behov av pedagogiskt inriktad verksamhet tillsammans med andra barn. Även föräldrar, dagbarnvårdare och andra vuxna ges tillfälle till kontakter och gemenskap i en öppen förskola. För barn i familjedaghem och för föräldralediga föräldrar med småbarn är den öppna förskolan en stor tillgång. I vissa bostadsområden har verksamheten mer av en socialt stödjande karaktär. Regeringen vill framhålla vikten av att förskoleverksamheten bedrivs i olika verksamhetsformer, som kompletterar varandra genom att de fyller olika behov, skapar valfrihet och tillgänglighet. Kvaliteten skall vara god i alla verksamheter och det skall finnas erfaren och kompetent personal i såväl förskola som familjedaghem. har fått regeringens upp- drag att utfärda Allmänna råd för familjedaghem och öppen förskola utifrån den för alla verksamheter gemensamma värdegrunden som anges i förskolans läroplan. Den enskilda förskoleverksamheten är också en viktig del av den totala verksamheten som kan bidra till utveckling och förnyelse. Ökningen av den enskilda verksamheten fortsätter. av samtliga in- skrivna förskolebarn finns i förskola i enskild regi. Den vanligaste for- men är fortfarande föräldrakooperativen.