prop · GM0332 · 1999-01-01 00:00:00 — Vidare kan ett förfarande där felaktiga eller ofullständiga uppgifter lämnas eller ett vilseledande annars sker genom ett oredligt förfarande bestraffas som be- drägeri eller oredligt förfarande (9 kap. 1 § resp. 8 § ). I kon- ventionen föreskrivs att effekten av gärningen skall vara den att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning otillbörligen uppbärs eller innehålls . I artikeln uppställs sålunda inte något uttryckligt krav på vilseledande. Däremot föreskrivs att falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument skall leda till den angivna effekten. Den beskrivningen får anses innebära att ett vilse- ledande har lett till en ekonomisk skada som svarar mot gärningsman- nens . Även ett undanhållande av information, som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, kan i vissa fall vara att bedöma som bedrägeri. I andra fall torde en sådan gärning vara att bedöma som osann försäkran (15 kap. 10 § ). Till gemenskapernas budgetars inkomstsida hör bl.a. avgifter från handeln med tredje land inom ramen för den gemensamma jordbruks- politiken och tullar och andra avgifter för handeln med tredje land. Där- emot räknas inte t.ex. mervärdesskatt som en gemenskapsinkomst. De generella straffbestämmelserna avseende bl.a. bedrägeri och osant in- tygande gäller givetvis på motsvarande sätt förfaranden avseende bud- getarnas inkomstsida. Därutöver finns kompletterande straffbestämmel- ser och andra sanktioner särskilt i lagstiftning avseende varuförsel över gränser. Sålunda kan brott enligt lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling föreligga om gods förs in till utan att anmälnings- plikten enligt nämnda lag fullgörs på ett riktigt sätt. Varusmuggling före- ligger nämligen oavsett om den pålaga det är fråga om skall betalas till tullmyndighet eller till någon annan myndighet. Denna kriminalisering omfattar inte bara uppsåtliga förfaranden utan också grov oaktsamhet. Kompletterande straffbestämmelser finns också i lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktiga ursprungsintyg samt i tullagen (1994:1550), vari också finns särskilda bestämmelser om administrativa sanktioner (tulltillägg) för vissa situationer. Skattebrottslagens (1971:69) bestäm- melser synes dock mera sällan vara aktuella att tillämpa i de situationer som avses i bedrägerikonventionen. Den svenska lagstiftningen torde med hänsyn till det anförda väl uppfylla de krav på kriminalisering eller andra sanktioner som konventionen i detta avseende förutsätter. Subventionsmissbruk Enligt konventionen åtar sig medlemsstaterna också att kriminalisera användning av sådana medel för andra syften än dem som medlen ur- sprungligen har beviljats för och missbruk av en förmån som lagligen har erhållits . Här avses bl.a. sådana fall där medel har betalats ut enligt en korrekt ansökan och utan att något bedrägligt uppsåt har förelegat vid ansöknings- eller utbetalningstidpunkten, men där bidragstagaren sedan vederbörande har tagit emot pengarna använder medlen för ett annat ändamål än det som ansökan avsåg. I de situationer där en redo- visningsskyldighet har ålagts bidragstagare eller motsvarande torde här avsedda gärningar vara kriminaliserade i svensk rätt som förskingring (10 kap. 1 § ). Det vanligaste torde dock vara att den som kommer i åtnjutande av bidrag eller förmåner av förevarande slag inte avkrävs någon sådan redovisningsskyldighet som förutsätts för försking- ringsansvar. Dessa fall, som alltså inte kan bestraffas som förskingring, synes inte vara belagda med straff i den svenska rätten. Konventionen innebär således en skyldighet för att tillse att förfaranden av detta slag är kriminaliserade. Åtagandet inskränker sig till oegentligheter med EG-relaterade bidrag. Rent nationella stödsystem faller således utanför konventionens tillämpningsområde. Fråga är då om det, med hänsyn till utformningen av de olika stödsystemen inom EU, finns ett praktiskt behov av en kriminalisering. Inom Europeiska unionen finns ett stort antal bidrags- och förmåns- system. Vissa av dessa finansieras uteslutande eller till övervägande del av gemenskapsmedel (medel som ofta återbetalats till medlemsstaterna från gemenskapernas budgetar). Som exempel härpå kan nämnas export- bidrag. Vid bidrag och stöd från t.ex. strukturfonderna utgör gemen- skapsmedel endast en del av stödet. Resterande del härrör från nationell medfinansiering, antingen via den svenska statsbudgeten eller genom bidrag från kommuner och andra medfinansiärer. Behandlingen av enskilda bidragsansökningar görs till övervägande del vid svenska myn- digheter. Det är alltså dessa som avgör om den sökande är berättigad till det sökta stödet. Det är också till övervägande del svenska myndigheter som administrerar utbetalningarna till den bidragssökande och kontrol- lerar att denne uppfyller de villkor som kan följa av beslutet i vilket stödet beviljats. Besluts- och betalningsrutinerna för de olika stödsystem som finns företer stora variationer. Gemensamt för hur utbetalningar av stöd från har organiserats i är emellertid att utbetalning av medel i regel sker i efterskott, dvs. sedan bidragstagaren gjort en investering eller annars haft en kostnad som bidraget avser att täcka. Utbetalning sker normalt inte med mindre än att utgifterna kan styrkas, t.ex. med kvitto eller genom löpande datorbaserad redovisning av verksamheten. I många av dessa situationer torde ansvar för bedrägeri kunna aktualiseras för de fall att medlen används på ett felaktigt sätt. Om en bidragstagare begär utbetalning av medel för täckande av utgifter som strider mot ändamålen med bidraget, torde det ofta föreligga uppsåt att vilseleda den som har att fatta beslut om utbetalning. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det kan finnas straffvärda fall där ansvar för bedrägeri inte kan bli aktuellt, även om utbetalning skett i efterskott. Detta skulle t.ex. kunna vara fallet om utbetalning av ersättning sker utan att någon egentlig kontroll görs av att ändamålet med det beviljade bidraget uppfyllts. Under sådana förhållanden kan i vart fall teoretiskt förekomma situationer där medel felaktigt utbetalas trots att något egentligt vilseledande i bedrägeribestämmelsens mening inte förevarit. Det torde dock kunna förutsättas att utrymmet härför är mycket litet. Den som begär utbetalning torde nämligen ha en långtgående skyldighet att självmant upplysa om sådana förhållanden som bör föranleda att utbetalning inte skall ske. En annan tänkbar situation där ett utvidgat straffansvar kan få betydelse är om bidrag betalas ut i efterskott för en investering som sedan används för ett ändamål som står i strid med villkoren för bidraget. Detta kan t.ex. vara fallet om en utbildningsanordnare får ersättning för införskaffande av t.ex. lokaler och datorer men denne efter det att ersättningen utbetalats, i strid med villkoret för bidraget, underlåter att bedriva den avsedda utbildningen utan i stället använder datorerna för andra ändamål. Det förekommer också stödformer där bidrag till alla delar betalas ut i förskott. Det gäller särskilt på jordbruksområdet. När så sker torde utrymmet för en tänkt kriminalisering vara större. Har medlen i dessa fall använts för annat ändamål och kan bedrägeriuppsåt vid utbetalningstill- fället inte styrkas saknas straffrättsligt skydd. Härav kan dras slutsatsen att det i praktiken kan förekomma sådana straffvärda förfaranden som konventionen reglerar och som inte är kriminaliserade i svensk rätt. Omfattningen av sådana förfaranden skall dock inte överdrivas. Det torde i praktiken vara ovanligt att det skulle kunna styrkas att bidrag på ett tydligt sätt har använts för andra ändamål än det avsedda utan att bedrägeriansvar skulle kunna göras gällande. Regeringen drar dock av det anförda slutsatsen att en kriminalisering av användning av EG-relaterade bidrag för andra ändamål än de avsedda är nödvändig för att leva upp till konventionens krav. Med hänvisning härtill bör en straffbestämmelse med angiven inriktning införas. Fråga är då vilken omfattning en sådan kriminalisering bör ha. Vad som särskilt bör övervägas är om och i så fall i vilken utsträckning kriminaliseringen bör omfatta också nationella bidrags- system. I promemorian föreslogs att såväl gemenskapsrelaterade som rent na- bidrag och förmåner skall omfattas av en sådan ny straffbe- stämmelse. Vissa remissinstanser har invänt mot förslaget i denna del. De har pekat på att det i promemorian inte gjorts någon kartläggning av de nationella bidragssystemen och anfört att det närmare måste utredas vilka nationella bidrag och förmåner som skulle omfattas av en sådan straffrättslig reglering och vilka konsekvenser en kriminalisering skulle få. Regeringen accepterar denna bedömning. Något uttalat praktiskt behov av en sådan kriminalisering har inte framkommit i det praktiska rättslivet. Den nu föreslagna straffbestämmelsen bör därför inte omfatta rent nationella bidragsformer. För att hindra missbruk av sådana stödformer får redan nu gällande straffansvar anses vara tillräckligt. I den mån ytterligare åtgärder behövs i detta hänseende torde förbättrad uppföljning och kontroll vara det mest effektiva medlet. Endast om sådana åtgärder visar sig otillräckliga bör en utvidgning av det kriminaliserade området övervägas. Utgångspunkten bör till följd härav vara att det straffansvar som införs skall ha till huvudsakligt syfte att skydda de medel som kommer från EG:s budgetar. I lagrådsremissen föreslogs emellertid att såväl sådana bidrag eller förmåner som uteslutande påverkar gemenskapernas budgetar som bidrag eller förmåner i vilka det också ingår medel som härrör från nationell medfinansiering, skulle omfattas av straffbestäm- melsen. Som motiv härför framfördes särskilt att det framstod som omotiverat att skilja mellan EG-bidrag och nationella bidrag när de utbetalas för samma ändåmål. Lagrådet har i sitt yttrande uttalat viss tveksamhet till den föreslagna straffbestämmelsen. Lagrådet framhåller att en sådan straffbeläggning i viss mån är en främmande fågel i svensk straffrätt och att det hade varit önskvärt att de fall då bestämmelsen kan bli tillämplig analyserats mer ingående. Lagrådet konstaterar dock att bestämmelsen grundar sig på en och att den i sin kärna fyller ett angeläget ändamål. Lagrådet, som anser att inte bör försena ratifikation av konventionen, godtar därför den föreslagna bestämmelsen men tillägger att den torde förutsätta en betydande restriktivitet vid tillämpningen. Lagrådets liksom vissa remissinstansers uttalade tveksamhet till den föreslagna straffbestämmelsen bör enligt regeringens mening beaktas vid bedömningen av bestämmelsens utformning och omfattning. Vid de närmare överväganden som regeringen gjort i anledning härav har det vidare konstaterats att en lösning där även nationell medfinansiering omfattas av straffansvaret kan leda till mindre tillfredsställande konsekvenser. Bl.a. skulle vissa i huvudsak nationella stödsystem om- fattas eller falla utanför straffansvaret, beroende på om de används i samband med EG-finansiering eller inte. Inte minst i situationer där andelen EG-finansiering är liten kan denna skillnad i det straffrättsliga ansvaret framstå som omotiverad. Mot bakgrund av vad som anförts, och med hänsyn till att konventionsåtagandet är begränsat till att skydda EG-medel, gör regeringen bedömningen att straffbestämmelsen inte bör omfatta nationella bidrag som används vid medfinansiering, utan ta sikte endast på felaktig användning av EG-medel. I förhållande till lagrådsremissen bör därför den ändringen göras att det av lagtexten uttryckligen skall framgå att bestämmelsen endast omfattar missbruk av bidrag eller förmåner till den del de finansieras över eller på annat sätt påverkar EG:s budgetar. Den närmare avgränsningen av straffansvaret i detta hänseende redovisas i författningskommentaren. I promemorian föreslogs att en förutsättning för att straff skall kunna utdömas skulle vara att bidraget eller förmånen avser näringsverksamhet. I likhet med vad som framhållits i promemorian, torde i och för sig kunna förutsättas att bidrag och förmåner till övervägande del utgår till verksamheter som omfattas av begreppet näringsverksamhet. Regeringen kan dock ansluta sig till den bedömning som gjorts av några remissinstanser att avgränsningen till näringsverksamhet kan leda till att straffansvaret inte får erforderlig täckning. Som exempel kan nämnas bi- drag till viss forskningsverksamhet. Mot denna bakgrund bör straffbe- stämmelsen inte innehålla något krav på att bidraget eller förmånen skall avse näringsverksamhet. I promemorian anfördes att sociala understöd till enskilda hushåll bör hållas utanför det straffbara området. Eftersom sådana bidrag uteslutande finansieras med medel från den svenska statsbudgeten innebär rege- ringens förslag inte någon förändring i förhållande till förslaget i prome- i detta hänseende. Promemorians lagförslag innefattade kravet att bidraget eller förmånen skulle ha använts i strid med föreskrifter eller villkor. ombudsmän har påpekat att detta krav inte återfinns i konventionstexten. Regeringen gör dock bedömningen att rekvisitet är förenligt med konventionen, där det i artikel 1 punkt 1.a talas om användning av sådana medel för andra syften än dem som medlen beviljats för . För att det i efterhand skall kunna fastställas för vilka syften bidraget eller för- månen beviljats, torde det krävas att det finns tydliga föreskrifter, t.ex. i bakomliggande EG-rättsliga normer eller nationella förskrifter, eller att beslutet försetts med tydliga villkor. Vidare föreslogs i promemorian att det straffbara området skulle in- skränkas till fall där användningen av bidraget eller förmånen väsentligt avviker från ändamålet. Några remissinstanser ifrågasätter om ett sådant väsentlighetsrekvisit är förenligt med konventionens krav på kriminali- sering. pekar på att rekvisitet saknar motsvarighet i konventionstexten. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det finns en risk för att införandet av ett väsentlighetsrekvisit skulle innebära att inte anses fullt ut leva upp till åtagandet i konven- tionen. Det är emellertid knappast konventionens syfte att varje liten avvikelse vid utnyttjandet av en förmån skall leda till straffansvar. I sådana fall kan det i bland bli aktuellt att i stället ålägga en administrativ sanktion enligt de regelsystem som gäller på respektive område. I rådets förordning (EG, EURATOM) nr 2988/95 av om skydd för gemenskapernas finansiella intressen finns allmänna regler om enhetliga kontroller och administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegent- ligheter i förhållande till gemenskapsrätten. Exempel på administrativa åtgärder och sanktioner är återbetalningsskyldighet, administrativa böter och utestängning från förmånen . Sådana åtgärder och sanktioner bör vara tillräckliga vid mindre allvarliga fall av subventionsmissbruk. Mot bakgrund härav föreslår regeringen att de ringa fallen undantas från straffansvar. Såsom ringa fall bör betraktas dels gärningar som avser ringa belopp, dels fall där avvikelsen från det föreskrivna ändamålet är obetydlig och dels när det föreligger något an- nat förhållande som medför att gärningen framstår som ursäktlig. De företeelser som den nya straffbestämmelsen kommer att träffa bör benämnas subventionsmissbruk. Bestämmelsen bör tas in i 9 kap. brotts- balken. Kriminaliseringen skall omfatta endast sådana gärningar som be- gås uppsåtligen. I konkurrenshänseende kommer ett subventionsmissbruk att konsume- ras av ett föregående bedrägeri. Har en urkundsförfalskning eller osann försäkran eller ett osant intygande föregått subventionsmissbruket bör ansvar ådömas för båda brotten eftersom skyddsintressena inte samman- faller. Det högsta straffet för subventionsmissbruk bör vara detsamma som för bedrägeri, dvs. fängelse i högst . Vissa remissinstanser har an- fört att det bör finnas ett grovt brott. Regeringen anser emellertid att detta inte synes vara motiverat. Det kan förutsättas att allvarliga fall av subventionsmissbruk innehåller sådana element av vilseledande att de faller under de redan befintliga bedrägeribestämmelserna. Däremot framstår det som befogat att till skillnad från t.ex. bedrägeribrottet låta böter ingå i straffskalan. Situationer kan förutses där gärningen inte kan anses som så straffvärd att det är motiverat med ett fängelsestraff, utan att det för den skull är fråga om ringa fall, som helt skall falla utanför det straffbara området. Straffet för subventionsmissbruk bör således vara böter eller fängelse i högst . Vid bedömningen av straffvärdet i ett fall av subventionsmissbruk bör bl.a. beloppets storlek beaktas. Med hänsyn till att skyddsobjektet för straffbestämmelsen inskränkts till EG:s finansiella intressen bör det avgörande vid denna bedömning vara hur mycket EG-medel som förekommer i projektet eller bidraget. Falska dokument, medverkan, försök, påföljder m.m. Enligt punkt 3 i artikel 1 åtar sig medlemsstaterna att straffbelägga upp- rättande eller tillhandahållande av falska, felaktiga eller ofullständiga do- kument eller uppgifter under förutsättning att åtgärden medför att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning otillbörligen uppbärs eller innehålls. I vart fall ankommer det på med- lemsstaterna att se till att sådana förfaranden kan beivras som försök, medhjälp eller anstiftan till bedrägeri. Med bedrägeri skall här förstås detsamma som i artikel 1 punkt 1. De gärningar som avses i förevarande punkt torde redan vara kriminaliserade som urkundsförfalskning (14 kap. 1 § ) eller som osant intygande eller brukande av osann ur- kund (15 kap. 11 § ). Någon lagstiftningsåtgärd är således inte påkallad i detta avseende. Konventionen ålägger medlemsstaterna att kriminalisera gärningarna endast under förutsättning att dessa begås uppsåtligen. I punkt 4 i artikel 1 föreskrivs att bedömningen av om en handling eller underlåtenhet en- ligt punkterna 1 och 3 i förevarande artikel varit uppsåtlig får göras mot bakgrund av yttre faktiska omständigheter. Bestämmelsen överens- stämmer med den som har tagits in i artikel 3 punkt 3 i Förenta nation- ernas (FN) konvention mot olaglig hantering av narkotika och psyko- tropa ämnen. Föredragande statsrådet uttalade i det lagstiftningsärende i vilket den konventionens införlivande i svensk rätt behandlades (prop. 1990/91:127 s. 20) att principen överensstämmer med svensk rätt. An- ledning saknas att göra någon annan bedömning i förevarande fall. I artikel 2 punkt 1 föreskrivs att medlemsstaterna skall kriminalisera också förfaranden som innebär medhjälp, anstiftan eller försök till sådana gärningar som avses i artikel 1 punkt 1. Konventionen synes således vilket påpekas av ett par remissinstanser innebära krav på att även för- sök till subventionsmissbruk straffbeläggs. Regeringen anser emellertid att utrymmet för ett försöksbrott här i praktiken är alltför litet. Inte sällan torde det komma att föreligga en manifesterad vilja att använda bidraget eller förmånen till något annat än det avsedda redan vid ansöknings- tillfället, och då kan det dömas för bedrägeri. Det torde vara svårt att där- utöver förutse praktiska fall där medel ännu inte använts, men försöks- punkten är nådd. Detta ställningstagande torde med den föreslagna de- finitionen av subventionsmissbruk inte medföra att anses brista i efterlevnad av konventionen härvidlag. Någon lagstiftningsåtgärd är så- ledes inte påkallad. I punkt 1 föreskrivs vidare att de gärningar som avses i artikel 1 liksom gärningar innefattande medhjälp, anstiftan eller försök till sådana gär- ningar som avses i artikel 1 punkt 1 beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. I allvarliga fall åligger det medlemsstaterna att försäkra sig om att frihetsberövande påföljder som kan medföra utlämning ingår i straffskalan. Vad som skall förstås med allvarliga fall överlåts åt varje medlemsstat att bestämma. Dock skall gär- ningar överstigande 50 000 ecu () alltid bedömas som allvarliga fall. Vissa av de brott som enligt svensk rätt motsvarar gärningar som omfattas av artikel 1 punkt 1 i bedrägerikonventionen är gradindelade, varvid inte alla grader uppfyller kravet på att fängelse skall kunna följa på brottet. Det gäller t.ex. osant intygande i 15 kap. 11 § . Kravet på att brottet skall kunna föranleda utlämning måste emellertid anses tillräckligt tillgodosett, om det finns en grövre form av brottet med en straffskala som är tillräcklig för att utlämning skall kunna ske (se prop. 1990/91:127 s. 29). Man torde för övrigt kunna utgå från att brott av den storleksordning som i bedrägerikonventionen avses med allvarliga fall skall bedömas som grovt brott. I punkt 2 i artikel 2 ges medlemsstaterna möjlighet att tillgripa admini- strativa sanktioner när fråga är om fall som avser värden understigande 4 000 ecu () och några försvårande omständig- heter i övrigt inte föreligger. I konventionen föreskrivs inte någon skyl- dighet för medlemsstaterna att införa administrativa sanktioner vid aktu- ella överträdelser. Sålunda är någon författningsändring inte påkallad i aktuellt hänseende för att skall kunna ratificera bedrägerikon- ventionen. 4.4.2 Svensk domstols straffrättsliga kompetens Regeringens bedömning: Bedrägerikonventionens bestämmelser om jurisdiktion överensstämmer med de svenska reglerna. Någon lagstift- ningsåtgärd är således inte påkallad. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om svensk straff- lags tillämplighet i rummet finns i 2 kap. . Enligt 1 § skall för brott som har begåtts här i riket dömas efter svensk lag och vid svensk domstol. Detsamma gäller om det är ovisst var brottet är begånget men det finns skäl att anta att det har förövats inom riket. Med uttrycket här i riket avses landterritorium och svenskt sjöterritorium lik- som luftrummet ovanför land- och sjöterritoriet. I fråga om brott som har begåtts utomlands är svensk domstol enligt 2 § första stycket 1 alltid behörig, om brottet har förövats av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i . Enligt 2 § första stycket 2 kan också utlänning utan hemvist i dömas här under förutsättning att han efter brottet har blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här eller att han är medborgare i ett annat nordiskt land och finns i . Slutligen kan enligt första stycket 3 även annan utlänning dö- mas i , om han finns här och för brottet kan följa fängelse . I 2 § andra stycket anges undantag från de nu nämnda reglerna. Svensk domstol saknar domsrätt, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Detsamma gäller, om gärningen begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan komma i fråga för gärningen. I de fall där svensk domsrätt föreligger enligt 2 § får inte dömas till påföljd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten. om det finns i 2 § tredje stycket. I artikel 4 punkt 1 i bedrägerikonventionen föreskrivs att medlems- staterna skall kunna utöva jurisdiktion över de gärningar som staten har belagt med straff i enlighet med artikel 1 och artikel 2 punkt 1, när gär- ningen helt eller delvis begås inom dess territorium eller när vinningen av brottet uppkommer inom dess territorium, när en person inom dess territorium medvetet medverkar i eller anstiftar till sådant brott inom en annan medlemsstats territorium liksom fall där gärningsmannen är med- borgare i den berörda medlemsstaten. I sistnämnda fall får enligt medlemsstatens lagstiftning som villkor ställas upp att gärningen är be- lagd med straff också i den stat där den begicks.