prop · GM0327 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:27 Ändringar i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att straffbestämmelserna m.m. i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall kunna tillämpas vid överträdelser av förbud i förhållande till tredje land i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen, även om dessa inte grundar sig på ett beslut eller en rekommendation av säkerhetsråd. Lagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Internationella sanktioner 9 5 Genomförande av sanktioner i 11 6 Straff vid överträdelser av vissa sanktionsbestämmelser 12 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, 2. lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs att 1 3, 6, 8 och 15 §§ samt rubriken närmast före 2 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som 1. har beslutats eller rekommenderats av säkerhetsråd i överensstämmelse med stadga, eller 2. har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. I lagen finns också föreskrifter som gäller förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. 2 § Med blockerad stat avses i denna lag en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 §. I denna lag avses med blockerad stat: en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket, tredje land: en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. 3 § Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 §. Förordnandet skall överlämnas till för godkännande. Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket. Förordnandet skall överlämnas till för godkännande. Ett förordnande upphör att gälla, 1. om det inte har överlämnats till för godkännande inom en månad från det att regeringen meddelade förordnandet, eller 2. om inte har godkänt det från det att förordnandet överlämnades till . Vid beräkning av tid för godkännande enligt andra stycket 2 skall man bortse från tid då gör ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. 6 § Regeringen skall upphäva ett förordnande enligt 3 § första stycket eller föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett sådant förordnande, 1. när och i samma utsträckning som ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § har upphävts eller upphört att gälla, eller 2. om förhållandena har ändrats så att syftet med ett sådant beslut som avses i 1 § 2 inte längre finns kvar. 1. när och i samma utsträckning som ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket har upphävts eller upphört att gälla, eller 2. om förhållandena har ändrats så att syftet med ett sådant beslut som avses i 1 § första stycket 2 inte längre finns kvar. Regeringen skall också upphäva föreskrifter som har meddelats i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, om förordnandet har upphört att gälla enligt 3 § andra stycket. 8 § Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § 1. Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen 1. med stöd av artikel eller artikel 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2. före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. 15 § Regeringen skall i ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av sådana beslut eller rekommendationer som avses i 1 § 1 och för vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Regeringen skall i ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen och för vilka straffansvar gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 § Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen 1. med stöd av artikel eller artikel 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 1. med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2. före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Straffbestämmelserna i 8 § andra stycket lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) gäller brott mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen (EG) med anledning av ett beslut eller en rekommendation av (FN:s) säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga. Genom lagen (1998:309) om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (bet. 1997/98:UU24, rskr. 1997/98:248) infördes en ny paragraf, 16 §, i sanktionslagen. Lagändringen innebär bl.a. att straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen skall tillämpas också i fråga om överträdelser av förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har fattats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet, dvs. även om rådsförordningen inte har beslutats med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . Lagändringen trädde i kraft och gäller till och med . Den kom till på initiativ av och hade sin bakgrund i att medlemsstaterna i Europeiska unionens råd på grundval av artikel J 2 i Unionsfördraget enhälligt hade beslutat om en gemensam ståndpunkt, 98/240/GUSP, om restriktiva åtgärder mot (EGT nr L 95, 27.3.1998, s.1). Vissa av dessa restriktiva åtgärder förutsatte åtgärder på gemenskapsnivå. Rådet beslutade därför med stöd av artiklarna och 228a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG- fördraget) förordningen (EG) nr 926/98 av om att inskränka vissa ekonomiska förbindelser med (EGT nr L 130, , s. 1). Rådets förordning (EG) nr 926/98 beslutades inte med anledning av ett beslut eller en rekommendation av FN.s säkerhetsråd. Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen kunde därför inte tillämpas på överträdelser av sanktionerna. anförde i sitt betänkande (bet. 1997/98:UU24 s. 4) att har ett legitimt intresse av att ingående diskutera dessa frågor för att på grundval av en debatt kunna fatta mera principiella och övergripande beslut. Utskottet föreslog av detta skäl att lagändringen skulle ges en tidsbegränsad giltighet och att regeringen borde återkomma med en proposition som kan behandlas av i sådan tid att en ny lag kan träda i kraft . Inom har upprättats en promemoria om ändringar i sanktionslagen. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har kommit in från Hovrätten över och , Riksåklagaren, , , , och . Remissvaren finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (UD98/1152/ERS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande bifogas som bilaga 3. Lagrådets synpunkter har godtagits av regeringen. Detta har föranlett att regeringen föreslår ett tillägg till 1 § och följdändringar i 2, 3, 6 och 8 §§. 4 Internationella sanktioner Sanktioner inom FN Enligt kan under vissa förhållanden anta resolutioner om ekonomiska och andra sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan ges i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till medlemsstaterna utan beslutets bindande kraft. För att en resolution om sanktioner skall få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken Beslut om sanktioner kan fattas inom Europeiska unionen (EU) av rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Beslutet kan fattas med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . Ett sådant beslut kan också fattas självständigt utan ett föregående FN-beslut. inledde de dåvarande medlemsländerna i EG ett mellanstatligt samarbete i utrikespolitiska frågor, det europeiska politiska samarbetet (EPS). En successiv fördjupning av detta samarbete skedde och , i samband med ikrafträdandet av den s.k. enhetsakten, kom arrangemanget att lyftas in i EG:s formella regelverk. Den mellanstatliga karaktären av detta samarbete påverkades emellertid inte. Inom ramen för samarbetet i EPS beslutade medlemsländerna om kollektiva sanktioner som ett medel i utrikespolitiskt syfte. Det rörde sig t.ex. om inskränkningar i besöksutbyte, hemkallande av diplomatisk personal och begränsningar eller avbrytande av bistånd och handelsförbindelser. Genom Unionsfördraget ersattes samarbetet inom EPS av GUSP. GUSP regleras i avdelning V i Unionsfördraget. I syfte att uppnå målen för GUSP har medlemsstaterna i rådet i flera fall fattat beslut om sanktioner. De har oftast fattats med anledning av ett FN-beslut, men har medlemsstaterna i rådet i några fall fattat beslut om sanktioner utan ett föregående beslut eller en rekommendation av . Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall enligt artikel J 1 ha som mål att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängighet, att på alla sätt stärka unionens och dess medlemsstaters säkerhet, att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överens- stämmelse med grundsatserna i stadga, principerna i slutakt och målen i Parisstadgan, att främja det internationella samarbetet och att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt Unionsfördraget kan beslut inom GUSP vara av två olika slag. Det rör sig för det första om beslut om gemensamma ståndpunkter enligt artikel J 2. En gemensam ståndpunkt skall vara vägledande för varje lands nationella politik och dess uppträdande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. Det andra slaget av beslut regleras i artikel J 3 och avser beslut om gemensamma åtgärder. Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam åtgärd. Beslut om en gemensam ståndpunkt eller om en gemensam åtgärd fattas av ministerrådet och skall alltid vara enhälligt. Rådet kan dock enhälligt besluta vilka frågor under den gemensamma åtgärdens förlopp som kan avgöras med kvalificerad majoritet. Ett beslut inom GUSP att införa sanktioner fattas i form av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd. Genom Amsterdamfördraget införs ett nytt beslutsinstrument inom ramen för GUSP, nämligen gemensamma strategier. Gemensamma strategier skall beslutas enhälligt av i frågor där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. De gemensamma strategierna förutses bli mer omfattande och detaljerade än de allmänna riktlinjerna. Rådets uppgift blir att fatta de beslut som behövs för att fastställa och genomföra den gemensamma politiken. Genom Amsterdamfördraget definieras användningsområdet för de befintliga beslutsinstrumenten gemensam åtgärd och gemensam ståndpunkt. De gemensamma åtgärderna skall avse specifika situationer där operativa insatser från unionens sida anses nödvändiga (artikel J 4.1) De gemensamma ståndpunkterna skall ange unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär (artikel J 5). Enligt Amsterdamfördraget skall huvudregeln alltjämt vara att beslut inom ramen för GUSP fattas med enhällighet (artikel J 13.1). I syfte att effektivisera beslutsfattandet införs emellertid en möjlighet att fatta beslut om en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet (artikel J 13.2). Beslut med kvalificerad majoritet förutsätter att beslutet fattas på grundval av en gemensam strategi. En medlemsstat kan av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet. Alla beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser skall också fattas med enhällighet. Beslut om en gemensam strategi fattas, som tidigare nämnts, med enhällighet. Genomförande av sanktioner inom EU Ett beslut om ekonomiska sanktioner inom GUSP är inte tillämpligt i medlemsstaterna. Ett sådant beslut måste omvandlas i konkreta åtgärder antingen på nationell nivå eller om åtgärderna faller inom ramen för gemenskapens kompetens på gemenskapsnivå som är bindande för medlemsstaterna. Artikel 228a i EG-fördraget reglerar hur genomförande av sanktioner på gemenskapsnivå skall gå till. I artikeln föreskrivs följande. Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen. Enligt artikel i EG-fördraget kan rådet i sådana fall också vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar. För att artikel eller artikel 228a skall kunna tillämpas förutsätts alltså ett beslut inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i GUSP om en gemensam ståndpunkt eller om en gemensam åtgärd enligt artikel J 2 respektive J 3 i Unionsfördraget. 5 Genomförande av sanktioner i Sanktioner som har beslutats av eller av EU inom ramen för GUSP-samarbetet genomförs i allmänhet genom rådsförordningar, när gemenskapen har kompetens på det område som sanktionerna gäller. Rådsförordningarna är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna. På områden där gemenskapen saknar kompetens eller där gemenskapen avstår från att utnyttja sin lagstiftningskompetens kan det bli nödvändigt att genomföra FN- eller GUSP-sanktioner på nationell nivå. För detta ändamål har ett särskilt förfarande tillskapats genom sanktionslagen (jfr prop. 1995/96:35, bet. 1995/96:UU12, rskr. 1995/96:168). Sanktionslagen är uppbyggd som en s.k. fullmaktslag. Regeringen kan enligt 3 § sanktionslagen förordna att sanktioner som har beslutats av i överensstämmelse med eller sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med GUSP-bestämmelserna i och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet skall genomföras. För att genomföra sådana sanktioner får regeringen enligt 4 § sanktionslagen meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om utlänningars vistelse här i landet, in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, trafik eller undervisning och utbildning. I sanktionslagen finns också bestämmelser om straff för den som bryter mot ett förbud som har meddelats enligt sanktionslagen (8 § första stycket). I lagen finns också bestämmelser om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut av (8 § andra stycket). Till straffbestämmelserna är också bundna vissa andra bestämmelser om åtal, förverkande m.m. i 9 15 §§. Som har framgått av det föregående (avsnitt 3) finns numera en tidsbegränsad bestämmelse om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har fattats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Unionsfördraget och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (16 §). Sistnämnda bestämmelse upphör att gälla i och med utgången av . 6 Straff vid överträdelser av vissa sanktionsbestämmelser Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen skall tillämpas på överträdelser av förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med stöd av artikel eller artikel 228a i EG-fördraget, även om dessa inte grundar sig på ett beslut eller en rekommendation av . Med tredje land skall i detta sammanhang avses inte bara en stat utanför EU utan även ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. Regeringen skall i ge till känna alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG och för vilka straffansvar gäller direkt här i landet. Promemorians förslag: Promemorians förslag motsvarar i huvudsak regeringens förslag. Förutom en annan språklig och teknisk utformning innebär regeringens förslag den skillnaden i sak i förhållande till promemorians förslag att straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen blir tillämpliga på överträdelser av förbud i alla förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG, oavsett sanktionernas syfte. Promemorians förslag är i detta hänseende inskränkt till sådana sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. En sådan inställning redovisas av Riksåklagaren, , , och . Hovrätten över och anför att den föreslagna lagändringen ligger nära till hands men att det finns anledning att fästa uppmärksamhet på de synpunkter av rättssäkerhetskaraktär som framfördes i SOU 1995:28. är kritiskt mot att EU beslutar om sanktioner som inte är förankrade i det globala samfundet, dvs. FN eller motsvarande organisation. säger sig av denna anledning inte kunna stödja förslaget. Skälen för regeringens förslag I 8 § första stycket sanktionslagen finns bestämmelser om straff för den som bryter mot förbud som har meddelats enligt lagen. Enligt 8 § andra stycket skall första stycket också gälla den som bryter mot förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut eller en rekommendation av . I 16 § sanktionslagen finns en tidsbegränsad bestämmelse om straff för den som bryter mot ett förbud i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG med anledning av ett beslut om sanktioner som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Den tidsbegränsade bestämmelsen i 16 § infördes genom lagen (1998:309) om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Lagen trädde i kraft och gäller till och med utgången av . Bakgrunden till sistnämnda bestämmelse var de åtgärder som EG hade beslutat om genom rådets förordning (EG) nr 926/98 av om att inskränka vissa ekonomiska förbindelser med (EGT nr L 130, , s. 1). Förordningen baserade sig på den av rådet fastställda gemensamma ståndpunkten av (98/240/GUSP) om restriktiva åtgärder mot (EGT nr L 95, 27.3.1998, s. 1). hade däremellan, , i resolution (1998) beslutat om ett vapenembargo mot , inklusive Kosovo, och ett förbud mot beväpning och träning för terroristaktiviteter där. Rådets förordning, som i vissa avseenden går längre än säkerhetsrådets beslut, kunde inte anses ha beslutats med anledning av ett FN-beslut om sanktioner. Eftersom straffbestämmelsen i 8 § sanktionslagen förutsätter att EG-beslutet har föregåtts av ett sådant FN-beslut, inrymde sanktionslagen i sin dåvarande lydelse inte någon möjlighet att utdöma straff för överträdelser av förbuden i rådets förordning (EG) nr 926/98. föreslog därför på eget initiativ att sanktionslagen skulle ändras så att straff kan dömas ut för överträdelser av förbud som har meddelats i EG-förordningar om ekonomiska sanktioner även i de fall förordningarna inte har beslutats med anledning av ett FN-beslut (bet. 1997/98:UU24). Efter den nämnda lagändringen har EG beslutat ytterligare tre förordningar om ekonomiska sanktioner som inte grundar sig på FN- beslut om sanktioner. Det är rådets förordning (EG) nr 1295/98 av om frysande av tillgångar som och Serbiska republikens regeringar har utomlands (EGT nr L 178, 23.6.1998, s. 33), rådets förordning (EG) nr 1607/98 av om förbud mot nya investeringar i Serbiska republiken (EGT nr L 209, 25.7.1998, s. 16) och slutligen rådets förordning (EG) nr 1901/98 av om förbud för jugoslaviska transportföretag att flyga mellan och Europeiska gemenskapen (EGT nr L 248, , s. 1). De två först nämnda förordningarna har beslutats med stöd av artiklarna och 228a i EG- fördraget. Den tredje förordningen har beslutats med stöd av enbart artikel 228a. Alla grundar sig på gemensamma ståndpunkter som enhälligt har fastställts av rådet enligt artikel J 2 i Unionsfördraget. Sanktioner syftar bl.a. till att ändra en stats eller en parts beteende. åtgärderna skall få så stor effekt som möjligt bör de i görligaste mån genomföras globalt, efter beslut av .