prop · GM0349 · 1999-01-01 00:00:00 — Flera uttrycker sin tillfredsställelse över de säkerhetshöjande effekter detta kommer att få. Flertalet remissinstanser, bl.a. , , , och , ansluter sig till uppfattningen att alla transportslag skall omfattas. , och påpekar särskilt det angelägna i att även avsändare av farligt gods om- fattas. Kemiska Industrikontor (Kemikontoret) har dock, med instämmande av , AB Skogsindustrierna i och , motsatt sig att krav på säkerhetsrådgivare införs för fler grupper än de som omfattas av säker- hetsrådgivardirektivet. anser att reglerna måste vara flexibla med hänsyn till företagens storlek och att flera små företag bör kunna utnyttja samma säkerhetsrådgivare. Några remissin- stanser påpekar behovet av att kunna ge dispenser från kravet på säker- hetsrådgivare, bl.a. för företag som transporterar farligt gods i be- gränsade mängder. Försvarsmakten menar att militära transporter bör undantas från kravet på säkerhetsrådgivare. anser det mycket värdefullt att en skyldighet att rapportera olyckor och tillbud införs, medan och Svenska åkeri- förbundet anser att tillbud inte skall omfattas av rapporteringsskyldig- heten och att en samordning måste ske med andra gällande system för rapportering till polis, räddningstjänst etc. Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna om transport av farligt gods finns i svensk lagstiftning i lagen (1982:821) och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods samt därtill knutna myndighetsföreskrifter. Den svenska regleringen om säkerhetsrådgivare bör ske inom ramen för denna lagstiftning. I lagen om transport av farligt gods bör införas rambestämmelser som anger kravet på att säkerhetsrådgivare finns, dennes huvudsakliga uppgift och att rådgivaren har för uppgiften nödvändig kompetens. Tillämpningsområde Säkerhetsrådgivardirektivet är begränsat till att gälla för transport av far- ligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar, medan lagen om transport av farligt gods omfattar samtliga transportslag. Det finns dock inget i direktivet som hindrar att medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen låter reglerna om säkerhetsrådgivare omfatta även sjö- och lufttranspor- ter. I finns inte någon särskild reglering för inre vattenvägar. Transporter på inre vatten regleras vad avser farligt gods här på samma sätt som övriga sjötransporter. Det förhållandet att direktivet omfattar inre vattenvägar talar således för att även låta sjötransporter omfattas av kravet. Det främsta skälet till att låta samtliga transportslag omfattas är dock att det är angeläget att höja kompetensen och därmed säkerheten hos alla som avsänder och transporterar farligt gods, oavsett på vilket sätt det transporteras. Därmed uppnås också fördelen av konkurrensneutralitet mellan transportslagen. De förhållandena att i detta avseende kan komma att gå före vissa europeiska länder och att en stor del av trans- porterna som genomförs i kommer från avsändare i andra länder utgör inte tillräckliga skäl för att utesluta sjö- och lufttransporter från kravet på säkerhetsrådgivare. De svenska reglerna om säkerhetsrådgivare bör således ha samma tillämpningsområde som lagen om transport av farligt gods i övrigt. Vem skall ha säkerhetsrådgivare? Med transport förstås, enligt lagen om transport av farligt gods, förflytt- ning av farligt gods med transportmedel samt sådan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av det farliga godset som utgör ett led i förflyttningen. I lagen bör nu införas ett krav på den som bedriver verk- samhet som inkluderar sådana transporter att ha säkerhetsrådgivare. Kravet omfattar varje fysisk och juridisk person, inklusive myndigheter, som bedriver sådan verksamhet. Kravet bör inte gälla för den som be- driver verksamhet som normalt inte berör farligt gods, utan endast till- fälligtvis utför en transport där riskerna är små. Se vidare om detta nedan. Rådgivarens åligganden kan utföras av någon som är särskilt anställd för detta ändamål. För större företag kan det finnas anledning att utse flera rådgivare. Uppgifterna kan också utföras av företagsledaren själv, av en person som har andra uppgifter i företaget eller av en person som inte tillhör företaget, allt under förutsättning att personen i fråga verk- ligen kan utföra rådgivarens uppgifter. Enmansföretag och andra små- företag har alltså möjlighet att köpa tjänsten externt. Flera små företag inom samma region kan ha en gemensam rådgivare. Avsändare Den gällande lagen har i vissa sammanhang kritiserats för att avsända- rens ansvar inte betonats tillräckligt. Det kan synas oklart i vilken om- fattning en avsändare, som inte själv utför någon lastning eller tar någon annan del i själva förflyttningen av godset, träffas av lagens bestämmel- ser. I förordningen om transport av farligt gods riktas dock vissa be- stämmelser direkt mot avsändaren, såsom att godsdeklarationen för varje transport bl.a. skall innehålla ett intyg från avsändaren att godset får transporteras enligt lagen om transport av farligt gods samt med stöd därav meddelade föreskrifter. Förordningen innehåller också en defini- tion av begreppet avsändare. Avsändaren är en mycket viktig länk i transportkedjan då dennes val av förpackning, klassificering av godset, märkning, emballering etc. är av stor betydelse för transportsäkerheten. Det är därför riktigt att, som ut- redningen föreslagit, tydliggöra avsändarens ansvar genom att särskilt ange att den som är avsändare vid transporter enligt lagen omfattas av kravet på säkerhetsrådgivare. Då termen avsändare används i lagen bör också definitionen av avsändare flyttas från förordningen till lagen. Säkerhetsrådgivarens uppgifter och kompetens Säkerhetsrådgivaren skall under företagsledningens ansvar tillse att åt- gärder vidtas så att transporter och därmed sammanhängande lastning och lossning kan ske under bästa möjliga säkerhetsförhållanden. I huvud- sak skall säkerhetsrådgivarens uppgifter vara av övervakande och råd- givande karaktär. Rådgivaren skall dock inte främst övervaka enskilda transporter utan snarare se till att rutiner och instruktioner för de före- byggande åtgärderna upprättas. Rådgivaren skall övervaka efterlevnaden av bestämmelser för transport av farligt gods, ge företaget råd i fråga om farligt gods i verksamheten och lämna en årlig rapport till företagsled- ningen om verksamheten såvitt gäller transport av farligt gods. Om en olycka, som inneburit att det farliga godset skadat människor, djur, egen- dom eller miljön, inträffat skall rådgivaren upprätta en olycksrapport och överlämna den till företagsledningen. Även tillbud som inneburit en all- varlig risk för en sådan olycka skall rapporteras. Enligt säkerhetsrådgivardirektivet måste säkerhetsrådgivaren ha avlagt en särskild examen och inneha ett intyg som visar att han tillgodogjort sig den utbildning som krävs. Bemyndiganden och undantag I lagen om transport av farligt gods bör som nämnts endast anges den grundläggande skyldigheten att ha säkerhetsrådgivare, dennes uppgifter i huvudsak och att rådgivaren skall ha nödvändig kompetens för sina upp- gifter. Övriga bestämmelser i anledning av säkerhetsrådgivardirektivet och dess bilagor kan ges i förordning och myndighetsföreskrifter. Lagens rambestämmelser bör därför innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare före- skrifter om krav på kompetens och uppgifter beträffande säkerhetsråd- givare. Enligt säkerhetsrådgivardirektivet finns möjlighet att göra undantag från direktivets tillämpning beträffande företag vars verksamhet gäller transporter med transportmedel som tillhör militären eller som sker under militärens ansvar, eller vars verksamhet gäller kvantiteter som på visst sätt är begränsade per transportenhet (se avsnitt 4.2.1). Vidare kan med- lemsstaterna föreskriva undantag från direktivets tillämpning på företag vars huvud- eller biverksamhet inte består av transport av farligt gods men som tillfälligt genomför nationell transport av farligt gods eller last- ning eller lossning i samband med sådan transport och där risken för fara eller miljöförstöring är minimal. Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att utnyttja de undantag som anges i direktivet. Inte minst är det angeläget att inte tvinga företag vars verksamhet normalt inte omfattar transport av farligt gods att bygga upp en säkerhetsrådgivarorganisation för någon enstaka transport där riskerna är små. I 6 § lagen om transport av farligt gods finns visserligen en möjlighet för regeringen att meddela undantag från lagens tillämpning på vissa transporter. Regeringen får också överlåta åt myndighet att göra detta. Det lagrummet kan dock knappast utnyttjas för att befria vissa företag från en skyldighet enligt lagen. Därför bör det införas ett bemyn- digande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att föreskriva om undantag från lagen. Rapporteringsskyldighet En tillförlitlig statistik över olyckor och tillbud vid transporter av farligt gods är av stort värde. Med hjälp av en sådan kan industri- och transport- näringen få underlag för att justera sina system och höja säkerheten på svaga punkter. För samhällsplaneringen är det också värdefullt att känna till hur resurserna för säkerhetsarbetet kan inriktas mot de svaga punk- terna i systemet. För att förbättra underlaget för denna statistik bör, som utredningen föreslagit, en skyldighet införas för den som transporterar farligt gods att rapportera olyckor vid transporter och tillbud som inne- burit en allvarlig risk för sådana olyckor till den myndighet som rege- ringen bestämmer. En sådan skyldighet bör dock endast avse olyckor och tillbud som är relaterade till skador som kan inträffa på grund av det far- liga godset och inte till trafikolyckor eller andra olyckor i allmänhet. Se närmare om detta i författningskommentaren. Straffansvar Lagen om transport av farligt gods innehåller dels, i 9 och 10 §§, bemyn- diganden för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att i olika avseenden meddela föreskrifter för transport av farligt gods, dels, i 13 §, bemyndiganden för tillsynsmyndigheterna att i särskilda fall med- dela de förelägganden eller förbud som uppenbart behövs för att lagen skall efterlevas. I förordningen om transport av farligt gods har rege- ringen bemyndigat transportmyndigheterna, var och en inom sitt område, att meddela föreskrifter enligt 9 och 10 §§ lagen om transport av farligt gods. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de föreskrifter som regeringen eller myndigheter meddelat med stöd av 9 och 10 §§ eller förelägganden eller förbud som meddelats med stöd av 13 § lagen om transport av farligt gods, döms enligt 16 § nämnda lag till böter eller fängelse i högst . Har ett föreläggande eller förbud förenats med vite kan den som bryter mot föreläggandet eller förbudet inte fällas till ansvar. Självfallet måste det av den normgivning som stöder sig på ovan nämnda bemyndiganden gå att utläsa om en föreskrift riktar sig mot av- sändaren, fraktföraren eller någon annan som har med transporten att göra. Detta är en förutsättning för en tillämpning av straffbestämmelsen. Säkerhetsrådgivaren skall vara ett medel för att åstadkomma hög säkerhet i samband med transport av farligt gods, men inte ett medel för företagsledningen att befria sig från ansvar för hanteringen. Säkerhets- rådgivarens uppgifter enligt lagen om transport av farligt gods eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av bestämmelserna om säkerhets- rådgivare i lagen bör därför inte omfattas direkt av ansvarsbestämmelsen i 16 § lagen om transport av farligt gods. Rådgivaren arbetar under före- tagsledningens ansvar. Att rådgivaren inte är straffrättsligt ansvarig för att företaget där han verkar bryter mot säkerhetsbestämmelser hindrar inte att rådgivaren, om denne agerar på sådant sätt att han uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av 9 § lagen om transport av farligt gods, kan fällas till ansvar enligt 16 § samma lag. En underlåtenhet att utse säkerhetsrådgivare bör inte heller omfattas direkt av ansvarsbestämmelsen i 16 § lagen om transport av farligt gods. I stället kan tillsynsmyndigheten enligt 13 § samma lag meddela ett föreläggande att utse säkerhetsrådgivare. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Förenas föreläggandet inte med vite kan den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreläggandet fällas till ansvar enligt 16 §. 5.2 Utbildning och tillsyn m.m. Regeringens bedömning: bör bli ansvarig myn- dighet för att fastställa kunskapskraven och krav på examen för säker- hetsrådgivare samt utfärda utbildningsintyg. Verket bör också kunna handha examinationen och utse andra examineringsorgan. Några krav på hur kunskaperna skall inhämtas bör inte uppställas. bör också vara ansvarigt för att närmare före- skriva vilka uppgifter säkerhetsrådgivarna skall ha och vara tillsynsmyn- dighet beträffande säkerhetsrådgivare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen har dock inte närmare berört frågan om tillsyn. Remissinstanserna: och Kemiska Industrikontor (Kemikontoret) tillstyrker att verket blir ansvarig myndig- het för att fastställa kunskapskraven och förrätta examination av säker- hetsrådgivare samt utfärda utbildningsintyg. ser helst att verket har dessa uppgifter för samtliga transportslag. Även anser att bör hantera utbildningsfrågor för samtliga transportslag. , och Farligt gods tillstyrker att bär det samlade ansvaret för utfärdande av be- stämmelser för säkerhetsrådgivare m.m. och föreslår att verket också blir tillsynsmyndighet för säkerhetsrådgivarna. Skälen för regeringens bedömning Ansvaret för transport av farligt gods är uppdelat på Statens räddnings- verk (), och . Som flera remissinstanser påpekat är det dock lämpligt att en myndighet bär det samlade ansvaret för säkerhetsrådgivarna. har ett tydligt mandat att samordna säkerhetsföreskrifterna för de olika transportslagen, det svenska arbetet inom olika internationella organ och transportmyn- digheternas arbete i övrigt inom området transport av farligt gods. Det är därför naturligt att också blir den myndighet som tar ett samlat ansvar för frågor rörande säkerhetsrådgivarna. Uppgifter och kompetens I säkerhetsrådgivardirektivet stadgas som nämnts (se avsnitt 4.2.1) att rådgivaren skall ha ett utbildningsintyg och ha avlagt en examen som godkänts av medlemsstatens behöriga myndighet. Det bör således föreskrivas beträffande säkerhetsrådgivarens nödvändiga kom- petens att denne måste ha avlagt föreskriven examen och inneha utbildningsintyg. Till är två samarbetsorgan knutna; Rådet för transport av farligt gods, där , och deltar, och delegationen för transporter av farligt gods, som består av myndigheter och näringslivsorganisationer som arbetar med transport av farligt gods. Det finns således instrument utvecklade för att möjliggöra den nödvändiga samordningen mellan transportslagen som Räddnings- verket måste åstadkomma beträffande säkerhetsrådgivare. Vad gäller kompetenskraven har också erfarenhet av utbildning av förare av transporter av farligt gods och har dessutom 1998 genomfört provutbildning för säkerhetsrådgivare och även utbildat lärare. bör således bli ansvarigt för att utfärda bestämmelser angående kompetens hos rådgivarna och närmare föreskrifter om den examen de skall ha avlagt. bör också vara behörigt att utfärda det utbildningsintyg som krävs enligt säkerhetsrådgivardirektivet. Den möjlighet som direktivet ger att utse andra examineringsorgan än den behöriga myndigheten bör utnyttjas. Dessa organ bör utses på grund- val av bl.a. de kriterier som anges i det kommande direktivet om harmo- nisering av examineringskraven för säkerhetsrådgivare, nämligen organets kompetens, hur organet specificerat sina examineringsformer, vidtagna åtgärder för att säkerställa opartiskhet vid examineringen och organets oberoende gentemot varje fysisk eller juridisk person som anställer säkerhetsrådgivare. Det bör dock betonas att innehållet i det kommande direktivet ännu inte helt bestämts (se avsnitt 4.2.1). Några särskilda krav på hur kunskaperna skall inhämtas bör dock inte meddelas. Det väsentliga är att de som utses till säkerhetsrådgivare kan visa att de har erforderliga kunskaper. Ingenting hindrar således själv- studier eller att privata organisationer anordnar utbildning för blivande säkerhetsrådgivare. Enligt säkerhetsrådgivardirektivet skall medlemsstaterna vidta nödvän- diga åtgärder för att varje företag som utför transport av farligt gods utser en eller flera säkerhetsrådgivare. Direktivet förutsätter alltså att med- lemsstaterna aktivt övervakar att direktivets krav uppfylls. Tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser om transport av farligt gods utövas enligt förordningen om transport av farligt gods av Sjöfarts- verket, , polismyndigheterna, , tullmyndigheterna, och . har ingen formell tillsynsroll enligt förordningen, men skall enligt sin instruktion samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet i fråga om landtransporter av farligt gods. För att underlätta samordningen har verket bildat SAMTILL-gruppen. I denna grupp ingår, utöver företrädare för tillsynsmyndigheter för landtransporter, även tillsynsansvariga för sjö- och lufttransporter. Tillsynen kommer att skilja sig från den tillsyn som redan sker, genom att den kommer att rikta sig mot företag som kan bedriva verksamhet avseende flera transportslag. Dessutom kommer tillsynen inte att rikta sig mot enskilda transporter som den nuvarande gör. I stället kommer den att rikta sig mot företagens och myndigheternas verksamhet i allmänhet. Bland annat av dessa skäl torde inte det mest ändamålsenliga vara att låta de nuvarande tillsynsmyndigheterna utföra även denna tillsyn. Som angetts i det föregående är det också lämpligt att en myndighet har ett samlat ansvar för säkerhetsrådgivarna. bör således också ha tillsynsansvaret. bör naturligen också vara den myndighet till vilken lämnas de rapporter angående olyckor och tillbud som verksamhets- utövaren är skyldig att göra. 6 Övriga frågor Regeringens förslag: Definitionen och klassindelningen av farligt gods i lagen (1982:821) om transport av farligt gods ändras så att de överens- stämmer med . Lagens straffbestämmelse anpassas till att vissa brott som angetts i flyttas över till . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har därutöver föreslagit att lagen om transport av farligt gods kompletteras med ett bemyndigande om att föreskriva krav på ut- bildning och att bestämmelser om överklagande flyttas från förordningen om transport av farligt gods till lagen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag om ändring av lagens definitioner av farligt gods. Skälen för regeringens förslag Definitioner Sedan tillkomsten av lagen om transport av farligt gods har i (se avsnitt 4.1.1) och i andra relevanta internationella regelverk upptagits varor som inte omfattas av lagens definition. Defini- tionen i lagen täcker endast delvis klass 9 i FN-rekommendationerna övriga ämnen och föremål . Övriga transportanknutna internationella regelverk har också öppna klasser för övriga farliga ämnen. Transport- myndigheternas föreskrifter, som i praktiken i huvudsak utgörs av dessa regelverk, omfattar därmed fler farliga ämnen än lagen. Detta är en olycklig ordning. Den svenska lagen bör därför anpassas till FN-rekommendationerna i dess nuvarande utformning både språkligt och i sak. En sådan anpassning innebär att uttrycket explosiva varor byts ut mot explosiva ämnen och föremål; att komprimerade, kondenserade eller under tryck lösta gaser byts ut mot gaser samt att vämjeliga varor och varor med benägenhet att orsaka infektioner byts mot smittförande ämnen. Vidare bör utöver de upprepade klasserna anges övriga farliga ämnen och föremål som regeringen, eller myndighet som regeringen be- stämmer, särskilt föreskriver. Det nuvarande särskilda angivandet av magnetiskt material skulle därmed inte behövas. Beträffande vämjeliga varor och varor med en benägenhet att orsaka infektioner är det endast fråga om en språklig modernisering och ingen ändring i sak. Vidare bör uttrycket varor bytas ut mot ämnen och föremål , som bättre svarar mot engelskans substances and articles . Genom att ge regeringen eller myndighet viss rätt att föreskriva vilka övriga ämnen och föremål som skall anses vara farligt gods kan sådant som inte omfattas av lagen men av FN-rekommendationerna och andra relevanta regelverk inbegripas, såsom polyklorerade och polyhalo- generade bifenyler (PCB) och asbest. Gränserna för bemyndigandet anges genom att det i lagen stadgas att det skall vara gods som består av farliga ämnen eller föremål och som vid transport kan medföra skador på människor, djur, egendom eller i miljön eller påverka transportmedlets säkra framförande. Bemyndigande angående utbildning I 9 § lagen om transport av farligt gods bemyndigas regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om klassi- ficering av farligt gods, om transportmedel och andra transportanord- ningar, märkning, uppgiftsplikt, säkerhetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och annan hantering av farligt gods samt om försiktighetsmått och åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning som krävs från transport- säkerhetssynpunkt. För vissa transporter av farligt gods krävs att föraren har viss utbild- ning. Utredningen har föreslagit att 9 § lagen om transport av farligt gods kompletteras med att även krav om utbildning får föreskrivas, med hän- syn till bestämmelsens höga detaljeringsgrad i övrigt. Enligt regeringens mening är dock inte tillägget påkallat, med hänsyn till att bemyndigandet omfattar försiktighetsmått och åtgärder i övrigt som krävs från transport- säkerhetssynpunkt. Överklagande- och straffbestämmelser Utredningen har föreslagit att överklagandebestämmelserna i förord- ningen om transport av farligt gods flyttas över till lagen om transport av farligt gods. Sedan utredningen lade sitt förslag har emellertid i förvalt- ningslagen (1986:223) införts en ny allmän och kompletterande bestäm- melse (22 a §) om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Vidare har i förordningen om transport av farligt gods införts en hänvisning till 22 a § förvaltningslagen. Därmed har syftet med utredningens förslag att före- skrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter skall anges i lag och inte i förordning redan uppnåtts. I andra stycket i 16 § lagen om transport av farligt gods anges att ansvar enligt lagen inte inträder om ansvar för gärningen kan ådömas enligt . Eftersom de mest närliggande brottsbalksbrotten, miljöförstöring och vållande till miljöförstöring, flyttas över till bör lagrummet kompletteras med en hänvis- ning till de brotten. 7 Kostnadskonsekvenser och ikraftträdande Regeringens förslag beträffande säkerhetsrådgivare är till största delen en anpassning till EG-direktiv. Det innebär till viss del ökade ambitioner vad gäller säkerheten och kan orsaka kostnader som inte belastar dem som transporterar farligt gods. Företagen måste utse särskilda befatt- ningshavare som skall erhålla utbildning och examineras. Förslaget att det skall finnas en säkerhetsansvarig vid företag som är berörda av transporter av farligt gods har dock länge bedömts som ange- läget både i och på andra håll. anmälde , Kemiska Industrikontor (Kemikontoret), och Svenska i en gemensam skrivelse, som även ställde sig bakom, att det borde införas ett krav på att det skall finnas en ansvarig tjänsteman på alla företag som avsänder och/eller transporterar farligt gods. Organisationerna sade sig vara övertygade om att detta ytterligare skulle minska sannolikheten för olyckor vid transport av farligt gods. Det finns således i branschen ett önskemål om säkerhetsrådgivare. De kostnader som ett tillsynsansvar skulle innebära för Statens rädd- ningsverk skall rymmas inom befintliga ramar.