prop · GM0319 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen men också föreslagit vissa justeringar. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i respektive avsnitt. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjort i lagtexten. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. 4 Nuvarande ordning 4.1 Internationella åtaganden 4.1.1 Narkotikabrotts- och förverkandekonventionerna Med penningtvätt förstås åtgärder som företas i syfte att dölja eller om- sätta vinningen från brottslig verksamhet. Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet runt om i världen. Ett flertal internationella initiativ har därför tagits i syfte att förstärka insatserna mot penningtvätt. På det straffrättsliga området finns ett internationellt samarbete mellan rättsvårdande organ. Samarbetet regleras i konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrotts- eller ). Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. Syftet med konventionen är att förstärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna i kampen mot den internationella narkotikabrottsligheten. Konventionen förpliktar parterna att i olika hänseenden straffbelägga illegal framställning, försäljning och innehav av narkotika samt förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Även frågor om förverkande, utlämning och annat internationellt rättsligt samarbete tas upp i konventionen. Ett av de viktigaste inslagen i narkotikabrottskonventionen är bestämmelserna i artikel 3 om straffrättsliga åtgärder mot personer som på olika sätt främjar den illegala narkotikahanteringen utan att själva vara direkt inblandade i denna verksamhet. Främst gäller det förfaranden som innebär medverkan till att vinster som härrör från narkotikabrottslighet omsätts eller på annat sätt slussas över till legal verksamhet. De brott som avses i konventionen är relaterade till narkotika. Bestämmelserna innebär att parterna åtar sig att under vissa förutsättningar kriminalisera den hjälp som lämnas narkotikabrottslingar vid omsättning eller överlåtelse av egendom som härrör från deras brottsliga verksamhet. Även gärningar som innebär medverkan till att dölja egendomens ursprung skall beläggas med straff. Narkotikabrottskonventionen har undertecknats och ratificerats av (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr, 1990/91:323). De lagändringar som gjorts med anledning av konventionen framgår av avsnitt 6.1. Vidare har inom upprättats en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förverkande- eller Strasbourgkonventionen). Konventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsverktyg. Parterna åläggs att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Konventionen gäller inte enbart narkotikabrottslighet utan omfattar i princip alla former av brott. Syftet med konventionen är att utveckla samarbetet i fråga om förverkande av utbyte av brott. Konventionen är avsedd att ge möjligheter till rättsligt samarbete under alla stadier i förfarandet, dvs. från förundersökningsstadiet till dess att det finns ett slutligt beslut om förverkande. Konventionen täcker även in förfaranden innan förundersökning inletts. Förverkandekonventionen har utarbetats med narkotikabrottskonventionen som förebild. Många av de frågor som tas upp i narkotikabrottskonventionen återfinns därför även i förverkandekonventionen. Till skillnad från narkotikabrottskonventionen är emellertid förverkandekonventionen, som tidigare antytts, inte begränsad till någon viss typ av förbrott. I artikel 6 i förverkandekonventionen finns en bestämmelse om kriminalisering av penningtvättsbrott som bl.a. innebär att parterna skall straffbelägga uppsåtliga förfaranden som innefattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Konventionen har undertecknats och ratificerats av (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). Enligt artikel 6 punkt 4 kan straffbestämmelserna begränsas till vissa förbrott eller kategorier av sådana brott. Eftersom de svenska straffbestämmelserna uppställer begränsningar vad avser skattebrott m.m. vilka saknar motsvarighet i konventionen har möjligheten till förklaring i punkten 4 utnyttjats av vid tillträdet till konventionen. Förklaringen innebär att bestämmelsen i artikel 6 punkt 1 för del skall gälla egendom som härrör från brottsligt förvärv. Några lagändringar på grund av tillträdet av konventionen har inte ansetts vara nödvändiga. 4.1.2 Financial Action Task Force on money laundering (FATF) På det finansiella området har ett flertal internationella överenskommelser träffats. Vid ett möte i bildade länderna i den s.k. G-7 gruppen en finansiell arbetsgrupp mot tvättning av pengar, FATF (Financial Action Task Force on money laundering). Totalt har 26 stater och två organisationer anslutit sig till FATF. har från början deltagit i FATF:s arbete. FATF har möten ca . Vid vissa av dessa möten deltar även internationella organisationer såsom , , m.fl. FATF har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt som avser att förbättra de nationella rättssystemen för bekämpning av penningtvätt samt förstärka det finansiella systemets roll och det internationella samarbetet. Enligt rekommendationerna bör alla medlemsstater ratificera narkotikabrottskonventionen och även överväga att utvidga straffbarhetsområdet till andra brott än sådana som har anknytning till narkotika. Rekommendationerna bör vidare gälla inte bara för banker utan även för andra finansiella institut. De finansiella instituten bör identifiera och registrera kundernas identitet. Alla komplexa, ovanliga och omfattande transaktioner och transaktionsmönster som inte har ett uppenbart ekonomiskt eller lagligt syfte bör ägnas särskild uppmärksamhet. Ett finansiellt institut bör åläggas att genast rapportera misstankar om att medel härrör från brottslig verksamhet till behöriga myndigheter. De finansiella instituten bör utforma program för bl.a. personalutbildning och interna kontrollfunktioner. Speciell uppmärksamhet skall ägnas åt affärsförbindelser med bolag och finansiella institut hemmahörande i länder som i otillräcklig utsträckning eller inte alls följer rekommendationerna. Tillsynsmyndigheterna bör se till att instituten har adekvata program för att skydda sig mot penningtvätt. Ett internationellt utbyte av allmän information om penningtvätt liksom information om misstänkta transaktioner bör ske. Rekommendationerna förespråkar ett internationellt samarbete rörande förverkande, rättshjälp och utlämning. har beaktat , men eftersom dessa till stor del överensstämmer med det av genomförda direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG), har de inte föranlett någon särskild lagstiftning. I det löpande arbetet inom FATF ingår att undersöka hur medlemsländerna uppfyller rekommendationerna. Genomgångar av förhållandena i har gjorts . 4.1.3 EG-direktivet mot penningtvätt antog ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Direktivet gäller för samtliga länder inom EES. Om kreditinstitut och finansiella institut utnyttjas för penningtvätt kan detta, enligt direktivet, allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i instituten och minska allmänhetens förtroende för hela det finansiella systemet. I direktivet anges vidare att om gemenskapen inte ingriper mot penningtvätt kan detta leda till att medlemsländerna för att skydda sina finansiella system vidtar åtgärder som inte är förenliga med fullbordandet av den inre marknaden. Om inte vissa åtgärder för samordning på gemenskapsnivå vidtas kan de som tvättar pengar, för att underlätta sin brottsliga verksamhet, komma att försöka dra nytta av den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till det integrerade finansiella området. I direktivet har definitionen av penningtvätt hämtats från narkotikabrottskonventionen. Med penningtvätt avses enligt artikel 1 följande förfaranden när de sker uppsåtligen. Omvandling eller överföring av egendom i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott och i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung, eller för att hjälpa någon som är delaktig i sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande. Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffenhet eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott. Förvärv, innehav eller brukande av egendom i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brott eller från medverkan till brott. Medverkan till, överenskommelse att utföra, försök och medhjälp till, främjande och underlättande av, samt rådgivning för utförande av någon av de gärningar som sägs i föregående strecksatser. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land enligt artikel 15 kan fastställa strängare regler. Eftersom penningtvätt inte endast förekommer beträffande utbyte av narkotika bör medlemsstaterna i sin lagstiftning utsträcka vad som skall gälla enligt direktivet till att omfatta även utbyte av annan brottslighet. Direktivet omfattar kreditinstitut, finansiella institut och livförsäkringsbolag men medlemsstaterna åläggs att se till att bestämmelserna utvidgas till att omfatta även sådana yrkesgrupper och företag, vilkas verksamhet är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt. Medlemsstaterna skall enligt artikel 2 se till att penningtvätt förbjuds. Direktivet kräver vidare att instituten, till dess att de har underrättat behöriga myndigheter, avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet eller misstänker har samband med penningtvätt. De behöriga myndigheterna får ge förelägganden om att transaktionen inte skall utföras. Om en transaktion misstänks innefatta penningtvätt och det inte är möjligt att underlåta att utföra transaktionen eller underlåtenheten är ägnad att motverka försök att efterforska en misstänkt transaktion, skall institutet i efterhand underrätta de behöriga myndigheterna. Vidare finns regler om identifiering av kunderna i artikel 3 och om bevarande av uppgifter om identifieringen i artikel 4. Instituten skall med särskild uppmärksamhet granska alla transaktioner som de, på grund av deras karaktär, bedömer med särskilt stor sannolikhet kan ha samband med penningtvätt. För att identifierings- och granskningskraven skall vara meningsfulla skall instituten enligt artikel 6 samarbeta med de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt. Enligt direktivet måste banksekretessen hävas i penningtvättsfall. En obligatorisk ordning för rapportering av misstänkta transaktioner, som innefattar garantier för att uppgifterna lämnas till de behöriga myndigheterna utan att berörda kunder varnas, skall därför införas (artikel 8). Vidare stadgar direktivet att om en anställd eller styrelseledamot i ett institut i god tro har röjt upplysningar för de behöriga myndigheterna skall detta inte innebära överträdelse av någon sekretessregel och inte föranleda ansvar i någon form för instituten, deras styrelseledamöter eller anställda (artikel 9). Även myndigheter som vid inspektion eller på något annat sätt upptäcker omständigheter som skulle kunna utgöra bevis för penningtvätt skall underrätta de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt (artikel 10). En viktig del i bekämpningen av penningtvätt är att instituten inför tillfredsställande rutiner för internkontroll och vidtar lämpliga utbildningsprogram (artikel 11). Vidare skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för fullständig tillämpning av alla bestämmelser i direktivet och särskilt föreskriva vilka påföljder som skall gälla vid överträdelse av de regler som antagits på grund av direktivet (artikel 14). En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har bildats under EG- kommissionen. Kommittén skall enligt artikel 13 bl.a. rekommendera kommissionen tillägg eller ändringar i direktivet och undersöka om direktivet bör utvidgas till att omfatta en viss yrkesgrupp eller företagskategori när det klarlagts att en sådan yrkesgrupp eller företagskategori har utnyttjats i en medlemsstat för penningtvätt. , som består av representanter för EES-länderna och företrädare för kommissionen, sammanträder . Kommissionen har meddelat att ett förslag till ändringar i penningtvättsdirektivet kommer att läggas fram i rådet eller . Syftet med ändringarna är att införa effektivare regler i kampen mot penningtvätt. 4.1.4 Övrigt arbete på internationell nivå för gemenskapsrätt och nationell straffrätt har diskuterat frågan om penningtvätt i samband med upprättandet av det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Enligt den förslagna artikel 5 i protokollet skall varje medlemsstat vidta åtgärder för att förhindra penningtvätt som härrör från EG-bedrägerier, bestickning och mutbrott och som kan skada EG:s finanser. Arbetet är ännu inte slutfört. Även en särskild kommitté inom () handhar vissa frågor om penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta sammanhang. Vidare har UNDCP (United Nations International Drug Control Programme) diskuterat penningtvättsfrågor och vid Generalförsamlings 20:e extramöte den 8 , som behandlade narkotikasituationen i världen, antogs en handlingsplan mot penningtvätt. Handlingsplanens underliggande budskap är att de 40 rekommendationer som FATF utarbetat skall betraktas som vägledande av alla stater, också av dem som inte är medlemmar i . 4.2 Penningtvättslagen EG-direktivet om penningtvätt har genomförts i genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som trädde i kraft (prop. 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr. 1992/93:375). Enligt 1 § har lagen till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott som kan medföra att denna egenskap hos egendomen döljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen (penningtvätt). Sådana förfaranden kan vara straffbara enligt häleribestämmelserna i 9 kap. . Lagen omfattar företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse, valutaväxlingsrörelse och verksamhet enligt lagen om finansieringsverksamhet (prop. 1995/96:216). De viktigaste bestämmelserna i lagen stadgar i huvudsak följande. Enligt 3 § får företag som omfattas av lagens tillämpningsområde inte medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Med sådant förvärv avses förvärv genom brott där fängelse ingår i straffskalan. Företag som omfattas av lagens tillämpningsområde skall enligt 4 § kräva att kunden legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds. Därmed avses ett affärsförhållande av mer stadigvarande slag och exempelvis inte att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt. Identitetskontroll skall alltid utföras vid transaktioner som överstiger . Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger detta belopp men kan antas ha samband med en annan transaktion och tillsammans med denna överstiger beloppet. Om summan inte är känd för en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan överstiger det angivna värdet. Identitetskontroll behöver dock inte utföras beträffande företag som omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 2 § första stycket, om företaget är hemmahörande inom EES. Detsamma gäller om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet har kontrollerats enligt denna lag. Identitetskontroll skall enligt 7 § alltid ske, oavsett beloppets storlek, om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vid bedömningen av om transaktionen är av sådant slag skall dess art och omfattning beaktas, men även andra omständigheter som t.ex. kundens uppträdande. Med transaktionens art avses sättet på vilket transaktionen genomförs och med omfattningen beloppets storlek. Enligt 9 § skall företagen granska alla transaktioner avseende medel när de har skäl anta att de härrör från brottsliga förvärv av allvarligare slag och anmäla tveksamma transaktioner till eller den polismyndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har inte beslutat om någon särskild polismyndighet. I praktiken har anmälningarna gjorts till finanspolisen. Om anmälan sker skall företaget enligt förbudsregeln i 3 § avstå från att utföra transaktionen. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 9 § bryter tystnadsplikten i bl.a. 1 kap. 10 § bankrörelselagen, dvs. bestämmelsen om banksekretess. När upplysningar lämnas med stöd av lagen skall detta nämligen enligt 10 § inte betraktas som brott mot någon sekretessregel, om den som lämnade uppgiften hade anledning att räkna med att uppgifterna borde lämnas. Om vid en inspektion av ett företag eller på annat sätt får kännedom om transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag, skall inspektionen, enligt 12 §, underrätta finanspolisen om transaktionerna. Företaget skall enligt 13 § ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Företaget skall svara för att de anställda får information och utbildning för ändamålet. har genom föreskrifter och allmänna råd angett vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas (FFFS 1994:9 och 10). Penningtvättslagen innehåller inte någon sanktionsbestämmelse mot den som bryter mot lagens bestämmelser. Det förutsätts att bestämmelserna skall kunna upprätthållas med stöd av arbetsrättslig lagstiftning och de avtal som träffats på arbetsrättens område samt med hjälp av det sanktionssystem som förfogar över i sin tillsynsverksamhet. 5 Allmänna utgångspunkter 5.1 Överväganden Penningtvättsfrågor har fått stor uppmärksamhet , inte minst genom det arbete som bedrivs i flera internationella organisationer. Till en början inriktades intresset särskilt på penningtvätt i anslutning till narkotikabrott. Som exempel kan nämnas att en ovillkorlig skyldighet att vidta åtgärder i enlighet med EG:s penningtvättsdirektiv endast föreligger i fråga om tillgångar som härrör från narkotikabrottslighet. Enligt direktivet bör länderna emellertid överväga att utvidga tillämpningen till andra former av brottslighet. Debatten har också kommit att handla om penningtvätt i anslutning till andra brott. Penningtvätt utförs ofta med uppsåt att dölja eller dra nytta av ekonomisk brottslighet och utgör inte sällan ett slutled i den organiserade brottsligheten. Kampen mot penning-tvätt är därför ett sätt att även bekämpa den ekonomiska och organiserade brottsligheten. Eftersom dessa brott ofta inbringar stora vinster för de kriminella och därmed utgör en drivande kraft för den brottsliga verksamheten är det särskilt viktigt att åtgärderna mot penningtvätt blir effektivare. Det allmänna syftet med en reglering av penningtvätt är att förhindra att det finansiella systemet och även annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och därmed motverka att s.k. svarta pengar flyter in i den legala ekonomin. Om ett institut som verkar på den finansiella marknaden utnyttjas för tvättning av pengar i större omfattning kan detta allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i det ifrågavarande institutet och minska allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. En i många länder använd metod för att bekämpa penningtvätt är införandet av administrativa bestämmelser av den typ som finns i penningtvättslagen, t.ex. identitetskontroll och skyldighet att lämna uppgifter till polisen om misstänkta transaktioner. För andra företag än de finansiella kan penningtvätt i stor omfattning innebära att allmänhetens förtroende minskar för företaget och den bransch inom vilken företaget är verksam. Dessa företag omfattas inte av penningtvättslagen eller motsvarande bestämmelser. Ett medel att uppnå det allmänna syftet är att straffbelägga de åtgärder som innefattar penningtvätt, i första hand genom straffrättsliga bestämmelser. Inom det straffrättsliga området har de två ovannämnda internationella konventionerna som rör penningtvätt antagits. I svensk lagstiftning kan gärningar som innefattar penningtvätt vara straffbara enligt häleribestämmelserna i . För att uppfylla åtagandena enligt narkotikabrottskonventionen har bl.a. bestämmelserna om häleri och häleriförseelse i 9 kap. 6 och 7 §§ utvidgats. De nya reglerna trädde i kraft (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323). Det är givetvis också angeläget att komma åt den bakomliggande brottsligheten. Banker och övriga företag som omfattas av penningtvätts- lagen torde ha goda möjligheter att upptäcka transaktioner som det finns skäl att anta utgör penningtvätt. Genom företagens skyldighet att anmäla sådana åtgärder till finanspolisen, ökar möjligheterna att även utreda och komma åt den bakomliggande brottsligheten. Ett problem är emellertid att upptäcka transaktioner som innefattar penningtvätt och som utförs utanför de finansiella företagen. Att hitta effektiva sätt att upptäcka penningtvätt utanför denna krets torde därför vara en viktig uppgift för lagstiftaren. 5.2 Den nya tekniska miljön Den snabba utvecklingen på elektronikens och datateknikens områden har inneburit stora förändringar i samhället. Ett exempel på detta är den ökade användningen av s.k. smarta kort, dvs. plastkort försedda med en integrerad elektronisk krets som tillåter laddning av betydande mängder av information och som kan utföra vissa beräkningar och logiska operationer. Ett annat exempel är det ökade utbudet av varor och tjänster som erbjuds på datornät, som t.ex. Internet. Inom det finansiella området har utvecklingen inneburit bl.a. att nya former för betalningar skapats genom tillkomsten av s.k. elektroniska pengar. Betalningar med elektroniska pengar brukar delas in i två kategorier, dels sådana som utförs med smarta kort, dvs. kontantkort, dels sådana som utförs via datornät med värdeenheter som laddats på en diskett eller på hårddisken i en dator. Ett effektivt betalningsväsende förutsätter hög säkerhet hos de system som används. Brist i säkerheten kan bl.a. ge upphov till ökad risk för brottslighet. I internationella sammanhang har risken för att elektroniska pengar kan komma att användas för exempelvis penningtvätt uppmärksammats. tillsatte chefen för en utredare med uppdrag att kartlägga och analysera de rättsliga frågor som uppkommer genom användning av elektroniska pengar (dir. 1997:1). Utredaren skall i anslutning därtill även överväga om särskilda bestämmelser behövs för att förhindra brottslighet vid användning av elektroniska pengar. Utredarens uppdrag i den delen skall vara slutfört före utgången av . Regeringen avser att då återkomma till frågan om penningtvätt och elektroniska pengar. 6 Den straffrättsliga regleringen av penningtvätt 6.1 Nuvarande reglering Förfaranden som innefattar penningtvätt kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 och 7 §§ . Som tidigare redovisats (se avsnitt 4.1.1 och 5.1) ändrades häleribestämmelserna för att skulle kunna uppfylla sina åtaganden enligt narkotikabrottskonventionen.