prop · GM0389 · 1999-01-01 00:00:00 — Det statistiska underlaget för är emellertid begränsat , vilket inte möjliggör en uppdelning på en kust- och en inlandsregion. Därför har samma relation antagits mellan kust och inland som i nuvarande utjämning för skillnader i byggkostnader. Genom de föreslagna förändringarna minskar omfördelningen från ca 400 till ca . Grundskola Genom kostnadsutjämningen beaktas skillnader i behov av grundskoleutbildning till följd av skillnader i åldersstrukturen, skillnader i behovet av modersmålsundervisning samt merkostnader för små skolor och skolskjutsar till följd av gles bebyggelsestruktur. Data om åldersstruktur och andel barn med utländskt medborgarskap har uppdaterats . Beräkningen av merkostnader för gles bebyggelsestruktur baseras fortfarande på var skolbarnen var bosatta . Övervägande delen av kommunerna samt anser att grundskolemodellen är acceptabel. Viss kritik har riktats mot metoden att beakta merkostnader för barn med utländsk bakgrund. Regeringen delar utredningens bedömning att den nuvarande utjämningsmodellen för i princip bör bibehållas oförändrad men att de förändringar som skett i elevernas geografiska fördelning inom kommunen bör beaktas genom en uppdatering av beräkningen av merkostnader vid gles bebyggelsestruktur. En modell för beräkning av kostnader för bebyggelsestrukturen har utvecklats av utredningen i samarbete med . I nuvarande utjämning för finns ett kommungruppsvis tak för de beräknade skolskjutskostnaderna per kommun. Beräkningen av skolskjutskostnaderna bör dock få slå igenom fullt ut för samtliga kommuner eftersom det finns stora skillnader i bebyggelsestruktur mellan kommuner inom en och samma kommungrupp. Därigenom beaktas den enskilda kommunens faktiska bebyggelsestruktur på ett bättre sätt. Det leder bl.a. till minskat bidrag till kommuner med liten yta och högre bidrag till t.ex. förortskommuner med utspridd befolkning och skärgård, större städer med utspridd befolkning och ytstora landsbygdskommuner. För flertalet kommuner blir förändringen relativt liten, men i några fall sker relativt stora förändringar. Merkostnader för grundskoleelever med utländsk bakgrund, utöver kostnader för modersmålsundervisning och svenska som andra språk, avses bli kompenserade i den särskilda kostnadsutjämning för merkostnader för barn och ungdom med utländsk bakgrund som regeringen föreslår (se avsnitt 7.1.1). Genom de föreslagna förändringarna ökar omfördelningen från ca 2,4 till ca . Svagt befolkningsunderlag Kommuner med svagt befolkningsunderlag kompenseras i det nuvarande utjämningssystemet för strukturella merkostnader som inte täcks av övriga verksamhetsanknutna modeller i utjämningssystemet. Långa avstånd försämrar förutsättningarna för interkommunalt samarbete. Ett svagt befolkningsunderlag innebär också att kommunerna får ta på sig ett större ansvar för att samhällsservicen i stort skall kunna upprätthållas. I nuvarande utjämning har beräkningarna baserats på data om det regionala befolkningsunderlaget (inom 90 kilometers radie), det lokala befolkningsunderlaget (inom 30 kilometers radie) samt kommunens egen folkmängd. Befolkningsunderlaget avser bosättningsmönstret . Regeringen delar utredningens uppfattning att beräkningarna bör aktualiseras vad gäller befolkningens bosättningsmönster och baseras på faktiskt vägavstånd i stället för fågelvägsavstånd. Antalet kommuner som får tillägg på grund av svagt befolkningsunderlag förändras inte genom dessa uppdateringar, men det belopp som omfördelas blir lägre än i nuvarande utjämning. För ett antal kommuner med glest vägnät eller geografiska barriärer blir tillägget något större än i nuvarande system. På motsatt sätt får ett antal kommuner med väl utbyggt vägnät till större orter i omgivande region sänkta tillägg. Genom de föreslagna förändringarna minskar omfördelningen från ca 600 till ca . Högskoleutbildning Kostnadsutjämningen för landstingens högskoleutbildning baseras på antalet årsstudieplatser vid vårdhögskolorna i respektive landsting. Antalet platser multipliceras med en beräknad genomsnittlig kostnad per plats. Någon differentiering med hänsyn till olika utbildningslinjer sker inte. Den genomsnittliga nettokostnaden per årsstudieplats i riket ligger väsentligt under den genomsnittskostnad som används i utjämningssystemet. Variationerna i kostnad per plats är dock betydande. Dessa variationer torde i hög grad återspegla skillnader i vilken typ av vårdutbildningar som de olika vårdhögskolorna anordnar. Efter det att nuvarande utjämningssystem infördes har flertalet landsting träffat avtal med statliga högskolor och universitet om överflyttning av den vårdhögskoleutbildning som tidigare bedrevs vid vårdhögskolorna. Finansieringsansvaret för dessa vårdutbildningar åligger dock fortfarande respektive landsting. I avtalen regleras landstingens ersättningar till de statliga högskolorna/universiteten för grundutbildning, forskning och forskningsanknuten utbildning. De avtal som trätt i kraft omfattar av det totala antalet helårsstudenter inom vårdutbildningen i riket. En genomgång av avtalen visar att variationen i ersättningarna är stor. I genomsnitt avser av ersättningen forskning och forskningsanknuten utbildning. Vidare skall utjämningen baseras på landstingens nettokostnader för ersättning till statliga högskolor/universitet avseende vårdutbildningen istället för den genomsnittliga kostnaden för antalet årsstudieplatser. Utjämningen bör omfatta kostnader för grundutbildning samt forskning och forskningsanknytning i anslutning till utbildningen. Detta ger en sänkning av genomsnittskostnaden per helårsstudent från till prisnivå. Regeringen anser också att utjämningen bör baseras på begreppet helårsstudenter i stället för årsstudieplatser. Det finns skäl att utforma utjämningssystemet för vårdutbildningen så att det bygger på samma definitioner och kostnadsbegrepp som det spe- cialdestinerade statsbidraget. Detta innebär att utjämningssystemet bör ses över om reglerna för statsbidraget ändras. Genom de föreslagna förändringarna minskar omfördelningen från ca 150 till ca . 7.4 Övriga delar av kostnadsutjämningen För övriga verksamheter och kostnadsslag i kostnadsutjämningen föreslås inga förändringar. Det gäller vatten och avlopp, gator och vägar, administration och räddningstjänst i glesbygd samt uppvärmningskostnader. Utredningen har följt upp alla delar i kostnadsutjämningen och resultatet har redovisats i betänkandet, där man även har motiverat varför man inte ansett att förändringar bör göras. Remissinstanserna anser i mycket hög utsträckning att förslagen i dessa delar är acceptabla. 7.5 Sammanfattning av verksamheter, kostnadsslag och faktorer i kostnadsutjämningen Med regeringens förslag kommer kostnadsutjämningen att omfatta följande verksamheter och kostnadsslag. Av sammanställningen framgår även de faktorer som ligger till grund för beräkningen i respektive utjämningsmodell. Verksamhet/kostnadsslag Faktorer Kommuner Barnomsorg Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet Grundskola Åldersstruktur, glesbygd samt barn med finskt och utomnordiskt medborgarskap Gymnasieskola Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och programval Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utländsk bakgrund och glesbygd Individ- och familjeomsorg Ensamstående kvinnor i åldern med barn, flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet samt övriga utrikes födda från länder utanför EU och som vistats i , arbetssökande utan ersättning från a-kassa och KAS, män i åldern 25- med låg inkomst samt befolkningstäthet Vatten och avlopp Gleshet i bebyggelsen och geotekniska förhållanden Gator och vägar Trafik- och klimatberoende slitage Byggkostnader Index baserat på faktiska kostnader Uppvärmningskostnader Index baserat på faktiska kostnader Kallortstillägg Beräknade merkostnader Administration, resor och räddningstjänst Folkmängd, invånare per km2 och tätortsgrad Näringslivs- och sysselsätt- ningsfrämjande åtgärder Arbetslöshet och konjunkturberoende åtgärder Befolkningsminskning Befolkningsminskning samt befolkningsminskning och minskning av antalet barn i åldern Svagt befolkningsunderlag Befolkning inom 37,5 resp. inom 112,5 kilometers vägavstånd Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Andel personer med minst en förälder född utanför EU och Landsting Hälso- och sjukvård Personer i vårdtunga grupper samt övrig befolkning uppdelad efter kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendeform, gles bebyggelsestruktur och tillägg för små landsting Högskoleutbildning Inskrivna helårsstudenter merkostnader Verksamheter med delat huvudmannaskap Kollektivtrafik Tätortsstruktur, arbetspendling och gleshet 8 Införandet av de föreslagna förändringarna 8.1 Inledning I detta avsnitt redovisas utfallet av de förändringar som regeringen föreslår i kostnadsutjämningen samt förslag till begränsning av bidragsförändringarna. Utfallet redovisas för enskilda landsting samt länsvis och kommungruppsvis för kommuner. Effekterna av förändringarna redovisas dels utan och dels med de föreslagna införandereglerna. Preliminära beräkningar av de sammantagna utfallet för enskilda kommuner och landsting av regeringens förslag till förändringar i utjämningssystemet redovisas i en särskild rapport till förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting enligt regeringens proposition 1998/99:89 - preliminära utfallsberäkningar (Ds 1999:16). I denna rapport visas också utfallet i kostnadsutjämningen på verksamheter och kostnadsslag för enskilda kommuner och landsting. 8.2 Effekter av förändringarna i kostnadsutjämningen I nuvarande kostnadsutjämning erhåller de tre nordligaste landstingen och de största bidragen per invånare. Flertalet övriga landsting betalar en avgift i kostnadsutjämningen. I nuvarande kostnadsutjämning är det kommunerna i de tre nordligaste länen samt kommunerna i som i genomsnitt erhåller de största bidragen per invånare. I flertalet övriga län betalar kommunerna i genomsnitt en avgift i kostnadsutjämningen. Skillnaderna mellan enskilda kommuner inom de olika länen kan emellertid vara mycket stora. Utifrån ett kommungruppsperspektiv är det storstäder och glesbygdskommuner som erhåller bidrag medan övriga grupper betalar avgifter. I genomsnitt betalar förortskommuner och större städer högst avgifter. Även inom de olika kommungrupperna kan emellertid skillnaderna mellan enskilda kommuner vara relativt stora. Genom de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen förändras de enskilda kommunernas och landstingens avgifter respektive bidrag i kostnadsutjämningen. I följande tabeller redovisas utfallet av dels nuvarande kostnadsutjämningen dels kostnadsutjämningen med de förändringar regeringen föreslår. Med nuvarande kostnadsutjämning avses de faktiska utjämningsbidragen/avgifterna exklusive den del som gäller inkomstutjämning för för respektive kommun och landsting. De beräknade bidragen/avgifterna som blir resultatet av de föreslagna förändringarna är emellertid preliminära, och beräknade nivå. Utfallet i kostnadsutjämningen redovisas i tabellerna 1 och 2, exklusive både nuvarande och föreslagna införanderegler. Kostnadsutjämning för kommuner respektive landsting enligt nuvarande och föreslagna regler. Utjämningsbidrag och -avgift länsvis . Landsting Kommuner Län Nuvarande utjämning Föreslagen utjämning Nuvarande utjämning Föreslagen utjämning 1174 25 1248 477 -1178 -751 -951 -830 -731 -107 -569 -355 -752 -438 -478 -541 -1026 -311 -707 -562 -1242 -234 -909 -600 -758 -27 -742 -381 1082 1325 139 949 -256 138 -1580 -1263 -407 -72 -485 -132 -1665 -880 -1454 -759 -347 72 -193 -72 229 207 -480 -269 -261 279 45 -51 -596 -539 -517 -749 -193 -291 151 235 455 423 -304 -210 26 223 -393 -138 1633 772 2571 3010 896 457 471 729 2061 1286 1458 1534 Med de förändringar i kostnadsutjämningen som regeringen föreslår får de tre nordligaste landstingen relativt stora bidragsminskningar, men de får även efter förändringen de högsta bidragen per invånare i landet. får en bidragsminskning per invånare. Flertalet övriga landsting får minskade avgifter eller ökade bidrag. I förhållande till utredningens förslag får landstingen i och ökade bidrag beroende på att hela det tidigare kallorts- tillägget behålls i regeringens förslag. Övriga landsting får, i förhållande till utredningens förslag, en marginell bidragsminskning/avgiftsökning genom den nämnda modifieringen. Det förändrade utfallet beror huvudsakligen på de föreslagna förändringarna i utjämningsmodellen för hälso- och sjukvård men i viss mån också på förändringarna i kolletivtrafikmodellen. Kommunerna i får de största bidragsminskningarna/avgiftsökningarna genom de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen. Efter förändringarna får kommunerna i länet ett bidrag på i genomsnitt ca per invånare. Kommunerna i , och får vissa bidragsminskningar. Övriga län får i genomsnitt högre bidrag i kostnadsutjämningen genom förändringarna. I förhållande till utredningens förslag får kommunerna i , , och samt invandrartäta kommuner högre bidrag eller lägre avgift. Det beror på de modifieringar som gjorts i regeringens förslag när det gäller kallortstillägg, skillnader i byggkostnader och barn med utländsk bakgrund. Flertalet kommuner i Syd- och får, i förhållande till utredningens förslag, en bidragsminskning på per invånare genom de nämnda modifieringarna. Kostnadsutjämning för kommuner enligt nuvarande och föreslagna regler. Genomsnittligt utjämningsbidrag och -avgifter per kommungrupp . Kronor per invånare. Kommungrupp Nuvarande utjämning Föreslagen utjämning Storstäder 2 150 1 501 Förorter -477 -674 Större städer -793 -865 Medelstora städer -652 -467 Industrikommuner -528 -361 Landsbygdskommuner -291 530 Glesbygdskommuner 4 482 5303 Övriga större kommuner -479 -150 Övriga mindre kommuner -448 -23 Bidragen minskar med i genomsnitt ca per invånare för gruppen storstäder. Glesbygdskommuner och storstäder blir även efter de föreslagna förändringarna de största bidragsmottagarna. För förortskommuner och större städer leder de föreslagna förändringarna till vissa bidragsminskningar/avgiftsökningar. Övriga kommungrupper får högre bidrag eller lägre avgifter i kostnadsutjämningen genom förändringarna. De största förändringarna beror på utfallet av den föreslagna utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg, men också förändringarna vad gäller kollektivtrafik, barnomsorg och äldreomsorg har betydelse för förskjutningarna mellan län och kommungrupper. För enskilda kommuner har även förändringar och uppdateringar i andra delar av kostnadsutjämningen stor betydelse för utfallet. 8.3 Begränsning av bidragsförändringarna Regeringens förslag: Effekterna av förändringarna i utjämningssystemet får slå igenom successivt av . Med bidragsökning eller bidragsminskning avses skillnaden mellan bidrag/avgift enligt nuvarande utjämningssystem inklusive gällande införandetillägg och bidrag/avgift enligt regeringens förslag men utan införanderegler. Införandereglerna avser inte sådana bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur, vilka slår igenom vid den årliga uppdateringen av utjämningssystemet. begränsas bidragsökningarna och bidragsminskningarna enligt följande: Kommuner Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas till per invånare genom ett fast införandetillägg. För kommuner som till följd av omläggningen haft en bidragsminskning , begränsas den totala bidragsminskningen för hela till per invånare. För de kommuner vars skattekraft översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet begränsas den totala bidragsminskningen för hela till per invånare. Genom ett rörligt införandetillägg begränsas den årliga bidragsminskningen till per invånare. För kommuner med bidragssökningar överstigande per invånare begränsas denna genom ett rörligt införandeavdrag så att bidragsökningen blir högst per invånare och år. Landsting Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas till per invånare genom ett fast införandetillägg. För de landsting som till följd av omläggningen haft en bidragsminskning , begränsas den totala bidragsminskningen för hela till per invånare. Genom ett rörligt införandetillägg begränsas den årliga bidragsminskningen till per invånare. För landsting med bidragssökningar överstigande per invånare begränsas denna genom ett rörligt införandeavdrag så att bidragsökningen blir högst per invånare och år. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att fasta införandetillägg skall ges till kommuner och landsting med större bidragsminskningar för att begränsa den totala bidragsminskningen till följd av förändringarna i kostnadsutjämningen. Genom de fasta införandetilläggen skulle enligt utredningens förslag den totala bidragsminskningen under resterande av den åttaårig införandeperioden fram begränsas till per invånare för kommuner och till per invånare för landsting. Genom rörliga införandetillägg och införandeavdrag föreslås den årliga förändringen till följd av systemomläggningen under den återstående införandeperioden begränsas för kommunerna till 250 och för landstingen till per invånare och år. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur föreslås som få slå igenom vid den årliga uppdateringen av utjämningssystemet. Remissinstanserna: En klar majoritet av kommuner och landsting anser att de av utredningen föreslagna införandereglerna är acceptabla. Flera remissinstanser, bl.a. och , efterlyser ett klarläggande när det gäller vad som skall ske med de fasta införandereglerna . Flera remissinstanser, främst i skogslänen, anser att den totala bidragsminskningen som tillåts och framåt är för stor och bör begränsas. Exempelvis förespråkas en frysning av införandereglerna på den nivå som gäller . Skälen för regeringens förslag: De föreslagna förändringarna i utjämningssystemet bör träda i kraft . Förändringarna leder till relativt stora effekter i kostnadsutjämningen för många kommuner och landsting. har hälften av den åttaåriga införandeperioden för nuvarande utjämningssystem förflutit. Infasningen av systemet med dess nuvarande utformning har då inte avslutats för de kommuner och landsting som fick stora bidragsminskningar vid omläggningen . Kommuner som fick bidragsökningar vid omläggningen är dock helt infasade liksom landstingen. De föreslagna förändringarna i utjämningssystemet ger upphov till nya bidragsförändringar, både ökningar och minskningar, inte minst för landstingen. För att även fortsättningsvis undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting är det nödvändigt att effekterna av de föreslagna förändringarna tillåts slå igenom först efter hand. För att bibehålla en stabilitet i de förändringar som omläggningarna av utjämningssystemet gett upphov till anser regeringen att nya införanderegler i så stor utsträckning som möjligt bör utformas i enlighet med de nu gällande. Vid införandet av nuvarande system gavs de kommuner som fick allra störst bidragsminskningar en särskild behandling genom att bidragsminskningen begränsades till per invånare genom fasta införandetillägg. För kommuner med stora bidragsminskningar vid införandet av nuvarande system har fram t.o.m. högst per invånare tillåtits slå igenom. Motsvarande belopp för landstingen är per invånare. Regeringen föreslår att införandeperioden förlängs , dvs. med jämfört med nuvarande regler och med utredningens förslag. De sammanlagda bidragsförändringarna under den femåriga införandeperioden fram begränsas till per invånare för kommuner och till per invånare för landsting. Bidragsförändringen mäts som skillnaden mellan bidrag/avgift enligt nuvarande system inklusive fast och rörligt införandetillägg och bidrag/avgift enligt regeringens förslag men utan införandetillägg. För de kommuner och landsting som till följd av införandet av nuvarande system fick bidragsminskningar föreslår regeringen att den totala bidragsminskningen för hela perioden 1996- 2004 begränsas till per invånare. Motsvarande begränsning för landstingen föreslås bli per invånare. För de kommuner respektive landsting som fick bidragsminskningar vid införandet av nuvarande system beaktas således den del av denna bidragsminskning som fallit ut fram t.o.m. vid beräkningen av det fasta införandetillägget. Det innebär att de kommuner och landsting som fick stora bidragsminskningar vid den tidigare omläggningen får en ytterligare bidragsminskning på högst 200 respektive per invånare under hela införandeperioden. De årliga förändringarna, både vad gäller bidragsökningar och bidragsminskningar, föreslås begränsas till per invånare för kommuner respektive för landsting. Kommuner och landsting med bidragsökningar överstigande 1 000 respektive per invånare föreslås få ut resterande del av bidragsökningen under införandeperiodens sista år. För de kommuner vars skattekraft översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet begränsas den totala bidragsminskningen för hela till per invånare. Regeringen avser att inleda ett arbete med vad som skall ske efter införandeperiodens slut. Utgångspunkten är att förelägga ett förslag . Olika alternativa lösningar för att hantera de fasta införandetilläggen efter införandeperiodens slut skall prövas. Stor hänsyn kommer därvid att tas till den kommunala verksamhetens stora betydelse för sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen i de delar av landet som har en mindre gynnsam situation när det gäller befolknings- och näringslivsutveckling. 8.4 Ekonomiska konsekvenser av införandereglerna 8.4.1 Utfallet för kommuner och landsting Genom de föreslagna införandereglerna dämpas effekterna av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen betydligt för de kommuner och landsting som får större förändringar i sina bidrag eller avgifter i kostnadsutjämningen. Det framgår av tabellerna 3 och 4, där effekterna av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen kompletterats med effekten av de fasta införandetilläggen för berörda kommuner och landsting. Den redovisade förändringen motsvarar den sammanlagda bidragsförändring som sker fram . Den årliga förändringen blir lägre. Redovisningen avser den förändring som sker fram jämfört med det verkliga utfallet i kostnadsutjämningen, inklusive införanderegler, för . Förändringar i kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting jämfört med nuvarande utjämning inklusive införandetillägg. Bidrag och avgift länsvis . Exklusive respektive inklusive fasta införandetillägg. Kronor per invånare. Landsting Kommuner Län Exklusive fasta införandetillägg Inklusive fasta införandetillägg Exklusive fasta införandetillägg Inklusive fasta införandetillägg -1 149 -600 -984 -625 427 427 95 104 624 624 213 213 314 314 -60 -56 715 715 145 145 1 008 1008 311 311 656 656 364 364 243 243 810 810 394 394 301 301 285 285 298 335 498 498 694 694 386 386 120 120 -22 -22 10 93 540 540 -175 -115 57 57 -385 -237 -98 -98 -471 -86 -32 -32 -472 -194 -401 -120 -588 -125 -957 -120 442 442 -771 -120 -235 4 -1 074 -120 -1 987 -106 Genom de fasta införandetilläggen begränsas bidragsminskningen för till per invånare fram . För övriga landsting som fram haft bidragsminskningar på per invånare begränsas de fortsatta bidragsminskningarna till per invånare. Det innebär att effekterna för de fyra nordligaste landstingen, av vilka tre får minskade bidrag i kostnadsutjämningen genom regeringens förslag, begränsas till en bidragsminskning på per invånare. Jämfört med nuvarande system innebär det ett bidrag som är högre per invånare. För kommuner som fram haft bidragsminskningar på per invånare begränsas de fortsatta bidragsminskningarna till per invånare. För kommuner som inte tidigare haft bidragsminskningar begränsas bidragsminskningen till per invånare fram . För ett stort antal kommuner i och ett antal kommuner i Bergslagen begränsas bidragsminskningen till per invånare. Jämfört med nuvarande system innebär det ett bidrag som är högre per invånare.