prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — Att ha uppdrag i en nämnd inom den egna kommunen eller innebär enligt huvud- regeln att vederbörande inte kan vara revisor där (jfr 9 kap. 4 § KL). I de fall då denna situation är för handen och fullmäktige ändå vill anlita personen som revisor brukar fullmäktige vid valet av revisor uttryckligen ange att en viss revisor undantas från granskningen av den nämnd där han eller hon är ledamot eller ersättare eller är redovisningsskyldig till. Den förtroendevalda får då mandat att granska andra delar av den kom- munala verksamheten. Fullmäktige utnyttjar möjligheten till s.k. delad revision. Det har av någon remissinstans ifrågasatts om detta förfaringssätt skall vara tillåtet och menat att detta kan medföra problem t.ex. vid hantering av revisionsfrågor av övergripande karaktär. Regeringen menar för sin del att revisionen fungerar bäst om möjligheten till delad revision an- vänds mer i undantagsfall. Det finns dock inte tillräckligt starka skäl att förbjuda förfarandet. Det skulle kunna innebära stora praktiska problem för t.ex. mindre kommuner som vanligen har ett mindre urval av revi- sorskandidater. 5.2 Revisorernas kompetens Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt starka skäl för att i lag införa särskilda kompetenskrav på dem som skall kunna väljas till revisor eller revisorsersättare. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utred- ningens bedömning däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten i , i , , , , Karls- krona, , och kommuner, och , , , , Starev samt . och kommuner som delar utredningens bedöm- ning anger att det bör framgå av lagtexten att valda revisorer skall genomgå obligatorisk utbildning. Justitiekanslern förordar att frågan om utformningen av den kom- munala revisionen bör beredas ytterligare genom att försöka finna en lös- ning som tillgodoser kravet på bättre effektivitet i revisionen inom ramen för att de förtroendevalda i styrelsen och nämnder även fortsättningsvis skall granskas av sina egna. och anser att verksamhet även bör granskas genom en yrkes- mässigt oberoende revision som komplement till den kommunala revi- sionen och att en kompletterande utredning bör ges i uppdrag att ta fram underlag för beslut att som ett komplement till den förtroendevalda granskningen även etablera yrkesmässigt oberoende revision. Länsstyrel- sen i anger att frågan om en fristående yrkesrevision borde bli föremål för ytterligare överväganden. Skälen för regeringens bedömning finns inga särskilda kompetensregler för revisorerna Kommunallagen (1991:900) innehåller inga regler med krav på att de förtroendevalda revisorerna skall besitta viss formell kompetens. Däremot är det viktigt att de förtroendevalda revisorerna har politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten. En viktig del i revisionsuppgiften är förvaltningsrevisionen, dvs. granskningen av om verksamheten är ändamålsenlig och bedrivs på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Revisionen skall utvärdera om kom- munen tillhandahåller de nyttigheter och tjänster som de politiska orga- nen avsett. Lika viktigt är att se om dessa tillhandahålls kommuninne- vånarna till ett pris som inte är högre än nödvändigt. Utgångspunkten är de mål och den resurstilldelning som de politiska organen lagt fast. Att bedöma om en nämnd har levt upp till fullmäktiges formella beslut och politiska intentioner kan inte alltid mätas med fasta mått. Detta kräver politisk erfarenhet och kännedom om verksamhet. Även den redovisningsrevisionella uppgiften ställer krav på politisk kompetens eftersom de övergripande målen i kommuner och landsting inte enbart ut- trycks i ekonomiska termer utan också i termer av volymer, kvalitet och effekter. I revisionsuppgiften ingår emellertid också uppgifter som, förutom politisk erfarenhet, ställer krav på yrkesrevisionella eller andra special- kunskaper. biträds därför de förtroendevalda revisorerna i stor utsträckning av antingen anställda i kommunen eller i eller andra sakkunniga. Flera landsting och större kommuner har även egna revisionskontor. Regeringen återkommer i avsnitt 7 till frågan om sakkunnigt biträde. Inget lagstadgat krav på utbildning ansåg att några särskilda kompetenskrav som begränsar valbarheten inte skulle införas i kommunallagen. Detta stöds också av det stora flertalet remissinstanserna. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns tillräckligt starka skäl att i kommunallagen ställa några formella kompetenskrav som begränsar valbarheten till uppdraget som förtroendevald revisor. Det får därför även i fortsättningen ankomma på fullmäktige att självständigt bestämma vem som skall utses till revisor. Det är dock, enligt regeringens mening, väsentligt att de förtroende- valda revisorerna, precis som några remissinstanser påpekar, erbjuds en till uppgiften anpassad utbildning och att de också ges möjlighet till ett regelbundet erfarenhetsutbyte. Det finns dock inte skäl att i lag lägga fast krav på att revisorerna skall erbjudas och genomgå viss utbildning. Kravet på en kompletterande yrkesmässig revision av verk- samhet Några remissinstanser anser att den kommunala revisionen där gransk- ningen av den kommunala verksamheten sker av egna förtroendevalda inte uppfyller kravet på oberoende enligt den gängse definition av begreppet oberoende som används för statsrevision och revision av aktiebolag m.m. De anser att den kommunala verksamheten även bör granskas av en yrkesmässigt oberoende revision som komplement till den revision som sker genom de förtroendevalda revisorerna. Regeringen kan se att det ur revisionssynpunkt finns fördelar med en sådan ordning. Den kommunala organisationen och verksamheten skiljer sig emellertid i väsentliga avseende från såväl en statlig organisation som en privaträttslig sammanslutning. Kommuner och landsting är styrda av folkvalda församlingar i demokratisk ordning. Det är de förtroendevalda som ansvarar för verksamheten inom ramen för en själv- styrelse. Detta framgår redan av 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. Med dagens ordning kan utomstående inte ansvara för verksamheten. De för- troendevalda revisorerna är en viktig del av detta system. Skall man ändra på detta handlar det om en mycket stor förändring av det ansvars- system som gäller . Regeringen anser inte att det finns skäl att genomföra en så genomgripande förändring. Såsom framgår av avsnitt 7.1 föreslår dock regeringen att den för- troendevalda revisionen skall kompletteras med en yrkesrevisionell kun- skap i form av sakkunnigt biträde. Skulle det visa sig att det inte är en tillräcklig stark ordning där den kommunala revisionen förstärks med sakkunniga biträden kommer regeringen att åter överväga behovet av en yrkesmässigt oberoende revision som komplement till den revision som sker av de förtroendevalda revisorerna. 5.3 Revisorernas oberoende Regeringens bedömning: Systemet med förtroendevalda revisorer förutsätter att fullmäktige till revisorer väljer personer som har för- måga att medverka till en revision som uppfyller fullmäktiges och medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompe- tens. Valet av revisorer bör ske med bredast möjliga representativitet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En bred majoriteten av remissinstanserna delar utredningens bedömning däribland , , , , , och kommuner, Värm- lands och . Skälen för regeringens bedömning Revisorerna skall vara oberoende och opartiska De förtroendevalda revisorernas ställning och status i organisationen har diskuterats i olika sammanhang. påpekade i betänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:109 s. 81) att revisorerna inte alltid hade den politiska tyngd, erfarenhet och själv- ständiga ställning som kommunallagen förutsätter. Även menade i sitt slutbetänkande Förnyelse av kom- muner och landsting (SOU 1996:169 s. 131) att de förtroendevalda revisorernas status allmänt sett måste höjas. Kommunrevisionsutred- ningen angav i sitt betänkande Den kommunala revisionen (SOU 1998:71 s. 60) att det finns behov av en stark och effektiv revision som kännetecknas av oberoende och opartiskhet. För att systemet med förtroendevalda revisorer skall kunna behållas också krävs att fullmäktige fortsättningsvis lyckas rekrytera personer som har förmågan att medverka till en revision som fyller full- mäktiges och medborgarnas rättmätiga krav på opartiskhet, effektivitet och kompetens. Detta är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättssäkerheten och demokratin. Inte minst de under de senaste åren uppdagade oegent- ligheterna inom visar att det finns behov av en stark och effektiv revision bl.a. för att granska att den interna kontrollen är ändamålsenlig och effektiv. Det har bl.a. i en motion till framhållits att det är en fördel om revisionens ordförande utses från minoriteten i fullmäktige (mot.1996/97:K526). Ett antal kommuner och landsting har redan valt att låta ordförandeskapet i revisionen innehas av minoriteten. Rent faktiskt borde detta sakna betydelse mot bakgrund av att varje revisor kan agera självständigt. Regeringen anser dock att en ordning som innebär att ord- föranden i revisionen utses från minoriteten kan vara ett sätt för kom- muner och landsting att på frivillig väg markera revisorernas oberoende i förhållande till den politiska majoriteten. En god representativitet är viktig! En förutsättning för att systemet med förtroendevalda revisorer skall vara ändamålsenlig är att fullmäktige lyckas välja personer som har förmågan att medverka till en revision som fyller medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompetens. En god representativitet bidrar till att skapa en sådan revision. Det är därför viktigt att en bred representati- vitet upprätthålls vid val av revisorer. Det gäller inte bara att representa- tivitet tillgodoses med avseende på partierna i fullmäktige. Det förutsätter också att representativiteten tillgodoses i fråga om ålder och erfarenhet, kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Det är viktigt inte minst mot bak- grund av att det är en väsentlig uppgift för revisorerna att granska ända- målsenligheten i verksamheten. En strävan bör enligt regeringens mening vara att samtliga partier i fullmäktige ges möjlighet att antingen bli representerade i revisionen eller att på annat sätt följa revisionens arbete. Detta minskar risken för ovidkommande lojaliteter. Det kan dock vara svårt att erbjuda representa- tion för samtliga partier i vissa kommuner eller landsting där det finns ett stort antal mindre partier representerade i fullmäktige. 6 Jäv 6.1 Jäv vid revision Regeringens förslag: Kommunallagens regler för förtroendevalda och anställda i nämnder om s.k. sakägarjäv, intressejäv, ställföre- trädarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv samt om när det skall bortses från jäv skall omfatta även de förtroendevalda revisorerna. Förslagen finns intagna i 9 kap. 4 och 6 §§ kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens utom såvitt avser den lagteknisk utformningen av bestämmelserna. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig positiva till att samma jävsbestämmelser skall gälla för revisorerna som för nämnderna. Flera av dessa instanser, däribland , , och kommuner, , samt förordar att jävsreglerna bör anpassas till de för revisorerna speciella förhållandena däribland skillnaden mellan ärende och ett granskningsärende samt hur frågan om jäv hanteras i revisionsberättelsen. Vidare anges att verkan av jäv bör ses över. vid anser att frågan är svår- bedömbar och att det därför behövs ytterligare överväganden. kommun anför att förslaget inte är tillräckligt analyserat och därför inte bör göras till föremål för lagstiftning. , och samt Starev förordar att en lagreglering bör ske med innebörd att jäv föreligger om revisorernas budget bereds av redovisningsskyldiga. Skälen för regeringens förslag Reglerna om jäv i kommunallagen är olika för ledamöterna i fullmäktige, i en nämnd, de anställda och de förtroendevalda revisorerna Jävs- och valbarhetsbestämmelser finns till för att säkra en objektiv hantering av ärenden i en verksamhet. Ytterst handlar det om med- borgarnas förtroende för den kommunala verksamheten. Med jäv avses att en person har ett sådant förhållande till saken eller parterna att det kan äventyra hans opartiskhet vid behandlingen av ett visst ärende. I kommunallagen (1991:900, KL) finns olika regler om jäv för ledamöter i fullmäktige, i en nämnd, de anställda och de förtroende- valda revisorerna. För ledamöterna i fullmäktige föreligger jäv när ärendet personligen berör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående (5 kap. 20 § KL). Jävsregeln täcker inte alla de fall där en ledamot kan tänkas sätta eget eller annans intresse framför kommunens. I äldre motiv har man därför utgått från att den förtroendevalde själv frivilligt skall avstå från att delta vid hanteringen i sådana fall (prop. 1953:210 s. 151). Dessa uttalanden anses enligt dok- trinen alltjämt vara vägledande (se Paulsson-Riberdahl-Westerling: Kommunallagen s. 199). I 5 kap. 20 § tredje stycket kommunallagen anges att föreskrifterna i 6 kap. 24 § andra fjärde styckena om verkan av jäv i styrelsen och övriga nämnder skall tillämpas också på fullmäktige. För styrelsen och övriga nämnder gäller en jävsregeln som har förvalt- ningslagens (1986:223) jävsregel som förebild. En förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende i en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet (6 kap. 24 § KL). För dessa gäller s.k. sakägarjäv, intressejäv, släktskapsjäv, ställföreträdarjäv, ombuds- och biträdesjäv samt delikatessjäv (6 kap. 25 § KL). Från jäv skall dock bort- ses när frågan om opartiskhet uppenbart saknar betydelse (6 kap. 26 § KL). För förtroendevalda och anställda som är engagerade i kommunala företag anses inte ställföreträdarjäv och delikatessjäv föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller på annat sätt är knuten dit (6 kap. 27 § första stycket KL). Det krävs således starkare koppling för att jäv skall föreligga. Regeln gäller emellertid enbart ärenden som berör ett aktiebolag där kommunen äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen utser minst hälften av styrelseledamöterna. Undantaget gäller dessutom inte när en nämnd handlägger ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Anledningen till särregleringen är att företagsdrift i egna privaträttsliga subjekt kan betraktas som ett alternativ till drift i nämnd- form. I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188 s. 61) uttalas att nämndens uppgift i dessa fall är ofta att upprätthålla sambandet mellan bolaget och kommunen. gäller det sk. redovisningsjävet för de förtroendevalda revisorerna Jävs- och obehörighetsreglerna vid revision utgår från begreppet redo- visningsskyldighet. Begreppet avser både förtroendevalda och kom- munalt anställda som i sin befattning är redovisningsskyldiga till kom- munen eller . Med redovisningsskyldighet avses också leda- möter i ett kommunalt företags styrelse. Regeln skall tillämpas också på make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. Den som är redovisningsskyldig till kommunen får inte vara revisor eller revisorsersättare och inte heller delta i val av revisor eller i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten (9 kap. 4 § KL). Regeringen menar att denna regel formellt sett inte är att anse som en ren jävsregel utan som en valbarhetsregel med visst inslag av jäv. Regeringen återkommer till detta senare i detta avsnitt. Samma jävsbestämmelser skall gälla för revisorerna som för nämnderna Jävsbestämmelserna i 5 och 6 kap. kommunallagen tar sikte på en persons opartiskhet vid handläggningen av enskilda ärenden. Någon sådan renodlad jävsregel finns inte för revisorerna. Det förhållandet att t.ex. ett enskilt ärende berör revisorn eller denne närstående förhindrar honom inte enligt kommunallagen att delta i revisionen av ärendet. I den av och utgivna skriften God revisionssed anges att även om de jävsbestämmelser som gäller för nämnderna inte är formellt tillämpliga på revisorerna, bör de ändå tillämpas av etiska skäl (se skriftens avsnitt 2.4). Avsaknaden av lagbestämmelser om revisionsjäv har lett till att revisorskollegier i kommuner och landsting, i viss utsträckning och i enlighet med ovan nämnda rekommendation, analogt har tillämpat de jävsbestämmelser som gäller för nämnderna. Det har inneburit att revisorerna avstått från att delta i handläggningen av sådana ärenden till vilka de haft sådan anknytning att vederbörandes opartiskhet kunnat ifrågasättas. Det är principiellt viktigt att slå fast att revisorernas agerande skall präglas av objektivitet och att kravet på att uppmärksamma jävs- situationer inte skall vara mildare för revisorer än för ledamöter i nämnder och anställda i nämnder. Ytterst handlar det om allmänhetens förtroende för revisionen. Detta stöds också av remissinstanserna. Det är inte en tillfredsställande ordning att förlita sig på att kommuner och landsting analogt tillämpar de jävsbestämmelser som gäller för nämnder. Även om revisorernas granskningar normalt sett inte utmynnar i ett löpande beslutsfattande på sätt som sker i nämnderna skall deras granskningar ytterst läggas till grund för fullmäktiges årliga beslut i ansvarsfrihetsfrågan. Beslut kommer även att fattas löpande i de ärenden som revisorerna initierar med stöd av den av regeringen föreslagna initiativrätten. För att bibehålla och stärka allmänhetens förtroende för revisorernas objektivitet i verksamheten bör det därför införas en uttrycklig jävsbestämmelse för de förtroendevalda revisorerna. I vilka ärenden kan jäv förekomma? De förtroendevalda revisorernas granskning sammanfattas i en revisionsberättelse. Rättsligt sett utgör den berättelsen ett enda ärende trots att den består av ett stort antal delar. Regeringen menar att samma regler skall gälla för jäv oavsett vilket slags ärende det gäller. Revisorerna handlägger och beslutar även i förvaltningsärenden. Sådana kan gälla anställning av personal, avtal om medverkan av sakkun- niga m.m. Regeringen har i avsnitt 8 föreslagit att de förtroendevalda revisorerna skall ges initiativrätt i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar. Dessa framställningar till de olika organen kommer också att i förvalt- ningsrättslig mening utgöra ärenden hos de förtroendevalda revisorerna. Med de föreslagna bestämmelserna kan således jävssituationer också komma att förekomma i revisionsberättelsen. Det kan leda till att full- mäktiges beslut om revisionsberättelsen upphävs om det överklagas. Det blir domstolens sak att pröva om och när det skall bortses från jävet. Jäv kan således förekomma i alla de ärenden som de förtroendevalda revisorerna skall handlägga, oavsett om det gäller revisorernas egna förvaltningsärenden, de ärenden som revisorerna initierar med stöd av initiativrätten eller i revisionsberättelsen. Styrelsen har ansvaret för att upprätta kommunens eller förslag till budget i (se 8 kap. 6 § KL). Vissa remissinstanser har framfört synpunkten att jäv skall anses föreligga om revisorernas budget bereds av redovisningsskyldiga. Ett sådant jäv skulle innebära att styrelsen inte skulle kunna lämna ett samlat förslag till kommunens eller budget till fullmäktige. En sådan ordning är inte önskvärd. Jäv för den som i styrelsen deltar i beredningen av de förtroendevalda revisorernas budget skall därför inte införas. Regeringen återkommer i avsnitt 11.2 till frågan om beredning av revisorernas budget. När kan det bortses från jäv? Förebilden till bestämmelsen i 6 kap. 26 § kommunallagen om bort- seende från jäv har hämtats från förvaltningslagen. I förarbetena till kom- munallagen finns inte angivet vilka situationer som avses falla under bestämmelsen. Ledning får i stället sökas förarbetena till förvaltnings- lagen (proposition 1985/86:80 om en ny förvaltningslag). 1985/86:80 s. 22 sas att i de fall där myndighetsutövning mot någon enskild inte är aktuell skulle det föra för långt att utan inskränk- ning upprätthålla kravet på att iaktta jävsgrunderna. Det gäller bl.a. rena serviceärenden, t.ex. lämnande av råd och upplysningar till allmänheten. I sådana fall kan frågan om jäv vara helt underordnad eller t.o.m. betydelselös. Vidare angavs att det även i övrigt förekommer ärenden där ett upprätthållande av jävsreglerna kan te sig onödigt formalistiskt. Av denna anledning ansågs det nödvändigt att införa en bestämmelse som gör det möjligt att i uppenbara fall bortse från jäv. I förarbetena till förvaltningslagen nämns inte närmare vilka situationer som skall anses falla under bestämmelsen. Bestämmelsen i 6 kap. 26 § kommunallagen inskränker formellt sett inte jävsgrunderna. Regeln innebär bara att förekomsten av jäv inte skall föranleda någon verkan. Eftersom samma jävsgrunder föreslås gälla för de förtroendevalda revisorerna som de som gäller för nämnderna bör det också finnas en regel som anger att man kan bortse från jäv när frågan om partiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Det är svårt att exakt ange vilka fall som kan uppkomma i det praktiska revisionsarbetet. Det är likaledes svårt att ange om en jävssituation som berör endast en del av ett större ärende skall leda till att ett beslut kan komma att upphävas av en domstol. På samma sätt som gäller andra ärenden får frågan avgöras från fall till fall. Ledning får på samma sätt som när det gäller jäv i nämnd sökas i förarbeten till förvaltningslagen och till den praxis som finns på området. Sammantaget leder detta till att stor försiktighet bör iakttas när det gäller för revisorerna att avgöra de är jäviga eller inte. En revisor bör således självmant avstå från att delta i ett revisionsärende när fråga om jäv kan komma att aktualiseras. Det är viktigt att revisorerna inte kan ifråga- sättas. Det gäller ytterst allmänhetens förtroende för revisionen. Ett beslut om att en revisor är jävig skall fattas samfällt av revisorerna. Det betyder att beslutet skall fattas av alla revisorerna gemensamt. Beslut om jäv liksom beslut i andra förvaltningsfrågor fattas med enkel majo- ritet. Det följer av kommunallagens regler om hur beslut fattas i kommuner och landsting (se t.ex. 5 kap. 43 § KL). Den som jävet gäller får inte delta eller närvara vid handläggningen av jävsfrågan annat än om revisorerna inte är beslutsföra utan denne och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov. I vissa kommuner och landsting deltar inte revisorsersättarna i revi- sionsarbetet. När det nu införs skärpta regler om jäv kan revisors- ersättarnas deltagande i revisionsarbetet aktualiseras på ett annat sätt än som sker i vissa kommuner och landsting. Den nuvarande bestämmelsen om s.k. redovisningsjäv utgör i realiteten en valbarhetsbestämmelse och handläggningsregel för fullmäktige Den del av den nuvarande jävsbestämmelsen i 9 kap. 4 § kommunallagen som stadgar att den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte får vara revisor snarare är att beteckna som en valbarhetsbegränsande regel än som en jävsbestämmelse. Bestämmelsen innebär att en person som är redovisningsskyldig är obehörig att vara revisor. Regeringen har av den anledningen föreslagit att det skall klargöras att bestämmelsen utgör ett valbarhetshinder för förtroendevalda revisorer. Denna fråga behandlas i avsnitt 15.3 och i författnings- kommentaren i avsnitt 18. Övriga delar av paragrafen behandlar vilka ledamöter i fullmäktige som är obehöriga att delta i fullmäktiges val av revisorer och vid hand- läggningen av frågan om ansvarsfrihet. Dessa frågor rör således dessa ledamöter och inte de förtroendevalda revisorerna. Denna fråga behand- las vidare i författningskommentaren i avsnitt 18. 6.2 Hantering av jäv Regeringens förslag: Revisorerna skall samfällt besluta i jävsfrågor.