prop · GM03140 · 1999-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen att någon sådan bestämmelse som Lagrådet har föreslagit inte behövs. Enligt 3 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 yttrandefrihetsgrundlagen gäller vissa undantag från de tystnadsplikter som annars förekommer i samband med tillkomsten av tryckta skrifter m.m. Det gäller främst personer med anknytning till ett massmedieföretag. En domstol som skall pröva om någon som är skyldig att hemlighålla en uppgift som avses i de angivna bestämmelserna ändå skall höras som vittne om uppgiften måste enligt 36 kap. 8 § andra stycket först inhämta yttrande från det företag hos vilket den som skall höras har fått vetskap om uppgiften, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Eftersom kommissionen inte är en domstol kan ett förhör inför kommissionen inte omfatta sådana uppgifter som skyddas av grund- lagarna. Det grundlagsstadgade skyddet för den s.k. meddelarfriheten förblir därför intakt i detta hänseende. För det fall att den hörde utan giltigt skäl vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga måste kommissionen ha ett maktmedel till sitt förfogande. Enligt 36 kap. 21 § kan det i domstol ifrågakomma vite och i sista hand häktning. För kommissionens del bör det vara tillräckligt att det ges en möjlighet att förelägga vite. Det kommer visserligen enligt det som har sagts att föreligga en skyldighet att medverka genom förhör för den som har varit inblandad i sådan verksamhet som kommissionen har att klarlägga. Av samma skäl som vittnen i en rättegång har viss rätt till ersättning för en inställelse bör de som hörs av kommissionen ha en sådan rätt. Som framhållits under remissbehandlingen bör dock även den som t.ex. lämnar uppgifter till kommissionen i en annan form än genom ett förhör enligt lagen ha rätt till skälig ersättning. Ersättningen bör utgå av allmänna medel och bör ges enligt i huvudsak samma regler som de vilka gäller för vittnen. Detta innebär att ersättning kan ges för resa, uppehälle och tidsspillan. Några närmare bestämmelser om detta, utöver att ersättningen skall vara skälig, behövs inte. I promemorian sägs att en berättelse som lämnas under ett förhör bör dokumenteras på något sätt. Enligt promemorian är dock någon närmare reglering i detta avseende knappast nödvändig. Vidare sägs i promemorian att om en utsaga upptecknas i en eller annan form, bör den hörde ha rätt att på begäran få en kopia av uppteckningen. Flera remissinstanser har kritiserat promemorian i dessa delar. De har därvid anfört bl.a. att det av lagen bör framgå att samtliga förhör enligt lagen skall dokumenteras. Några remissinstanser har även framhållit det olämpliga i att kommissionen ger ifrån sig kopior av uppteckningar av förhör, då dessa handlingar kan innehålla sekretessbelagda uppgifter. Med hänsyn till att ett förhör inför kommissionen sker under straffansvar måste samtliga förhör dokumenteras. Detta bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse tas in i lagen. Vad sedan gäller promemorians förslag om rätten att få en kopia av uppteckningen av förhöret delar regeringen remissinstansernas synpunkt. Regeringen instämmer dock i vad som sagts i promemorian om att den hörde bör anses ha ett berättigat krav på att kunna kontrollera vad som påstås ha förekommit vid förhöret. Detta krav kan emellertid tillgodoses genom att den hörde ges rätt att hos kommissionen i efterhand ta del av det dokumenterade förhöret. Mot eventuella felaktigheter i redovisningen kan han eller hon då protestera hos kommissionen. Den som har hörts kan inte fråntas rätten att efter förhöret sända ett kompletterande material till kommissionen. Rätten att hos kommissionen ta del av det egna förhöret bör framgå av lagen och regeringen föreslår därför en sådan regel. I promemorian diskuteras huruvida kommissionen har möjlighet att hålla förhör inom öppna respektive stängda dörrar och vad som bör gälla för kommissionsarbetet i denna del. Flera remissinstanser har haft synpunkter på detta. Somliga menar att offentliga förhör bör vara huvudregel medan andra har hävdat motsatsen. ombudsmän (), som framhåller att någon offentlighet vid förhör inför kommissionen som huvudregel inte kommer att gälla, har anfört att om man vill införa en möjlighet för kommissionen att hålla offentliga förhör bör detta anges i lagen. En bestämmelse om detta bör enligt JO kunna utformas så att kommissionen ges en sådan möjlighet om det inte kan antas att det vid förhöret kommer att förebringas uppgift för vilken det hos kommissionen gäller sekretess som avses i sekretesslagen. Regeringen finner för sin del att resonemanget om öppna respektive stängda dörrar kanske inte är helt rättvisande avseende ett förfarande inför en sådan förvaltningsmyndighet som kommissionen utgör. Som framgått av promemorian råder, till skillnad mot vad som gäller vid en domstol, ingen förhandlings- eller sammanträdesoffentlighet inför kommissionen. Flera remissinstanser har också framhållit detta. Tvärtom är huvudregeln att förhör och sammanträden inför kommissionen inte är offentliga. Däremot har kommissionen, på samma sätt som andra förvaltningsmyndigheter, en diskretionär rätt att bestämma att t.ex. ett förhör inför kommissionen kan ske offentligt. En förutsättning härför är dock att ett sådant förfarande är förenligt med sekretesslagens bestämmelser. Frågan är då om man bör införa speciella regler för förhör inför kommissionen. Det kan på goda grunder antas att sådana förhör kommer att tilldra sig ett stort intresse från allmänheten. måste dock beaktas att kommissionens verksamhet kommer att avse frågor som även fortsättningsvis måste omges med sekretess. Frånsett att behovet av sekretesskydd är särskilt starkt bl.a. när det gäller skydd för källor och när det är fråga om att garantera uppgiftlämnares anonymitet kommer det även i de flesta andra fall att vara omöjligt att hålla offentliga förhör. Så till exempel måste hänsyn tas till undersökningens effektivitet och till de enskilda personer som kan förekomma i undersökningen eller som varit inblandade i den verksamhet som kommissionen skall undersöka. Vidare måste beaktas att den som skall höras av kommissionen inte skall ha möjlighet att anpassa sin utsaga till vad andra redan har sagt (jfr 36 kap. 9 § ). Hänsyn måste naturligtvis även tas till försvars- och utrikessekretessen. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att de regler som gäller beträffande sammanträdes- och förhandlingsoffentlighet vid en förvaltningsmyndighet även bör gälla för förhör inför kommissionen. Offentliga förhör blir således ett undantag om vilket kommissionen har en diskretionär beslutanderätt. För detta behövs inga regler i den nu aktuella lagen. Vad som då skulle kunna övervägas är en bestämmelse i enlighet med den som JO föreslagit, även om en sådan regel alltså strängt taget inte har någon självständig betydelse. För en bestämmelse av angivet slag talar att lagtexten blir mer informativ. Regeringen vill heller inte bestrida att en sådan bestämmelse skulle kunna skapa en viss stadga i lagen, som ju är en förfarandelag. Regeringen är emellertid tveksam om fördelarna överväger nackdelarna i detta fall. Enligt regeringens mening skulle nämligen den föreslagna regeln riskera att bli missvisande och skapa ett felaktigt intryck av att offentliga förhör skulle kunna förekomma i inte alltför ringa utsträckning. Som framgått av det ovan anförda är regeringen av den uppfattningen att utrymmet för offentliga förhör torde bli synnerligen begränsat, även om det naturligtvis är svårt att på förhand uttala sig alldeles säkert om detta. Mot bakgrund härav anser regeringen att övervägande skäl talar för att någon regel om offentliga förhör inte bör införas i lagen. 9 Skyldighet för enskilda att visa upp en skriftlig handling eller ett föremål Regeringens förslag: Kommissionen skall kunna förelägga en enskild som innehar en skriftlig handling som kan antas ha betydelse för kommissionens arbete att vid vite visa upp denna handling. Den före- lagde skall dock inte behöva visa upp en sådan handling som han eller hon inte skulle ha behövt visa upp i en rättegång. Motsvarande bestämmelser skall gälla beträffande uppvisande av föremål. En myndighet i vars verksamhet det har inhämtats en uppgift som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestäm- melse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer skall anses ha lämnat sitt tillstånd till att handlingen eller föremålet visas upp. Den som efter föreläggande har visat upp en skriftlig handling eller ett föremål skall ha rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader och besvär. Kommissionen skall även kunna besluta om ersättning i andra fall. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller dock inget förslag om uppvisande av föremål. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Säkerhetspolisen anser att bestämmelsen även bör omfatta en skyldighet att visa upp föremål. har framfört samma synpunkter beträffande preskriberade brottsliga gärningar som redovisats under avsnitt 8. Länsrätten i har framfört motsvarande synpunkter om rätt till ersättning som vid förhör. Skälen för regeringens förslag: De handlingar hos myndigheter som kommissionen behöver ha tillgång till i sitt arbete kommer med all säkerhet att i de allra flesta fall vara allmänna (jfr avsnitt 11 om uppgiftsskyldighet). Man synes emellertid inte kunna utesluta att det under en utredning framkommer ett behov för kommissionen att få tillgång även till skriftliga handlingar som innehas av enskilda, dvs. fysiska eller juridiska personer. I den mån detta behöver ske med tvång erbjuder sig främst två möjligheter. Den ena är att kommissionen ges möjlighet att vända sig till en domstol med en begäran om editionsföreläggande. Den andra är att kommissionen ges möjlighet att på egen hand förelägga en enskild att lägga fram handlingarna. För det senare alternativet talar samma skäl som angetts för att kommissionen på egen hand skall kunna hålla förhör under straffansvar med enskilda. Dessutom är det vid editionsplikt särskilt viktigt att det beslutande organet i förväg kan bedöma handlingens eventuella värde för det som skall utredas och det är en bedömning som inte bör läggas på en domstol. Kommissionen bör alltså enligt regeringens mening på egen hand kunna ge ett editionsföreläggande beträffande skriftliga handlingar och ett sådant bör kunna förenas med vite. Begreppet skriftlig handling bör tolkas på samma sätt som enligt . Säkerhetspolisen har anfört att kommissionen även bör kunna förelägga en enskild att visa upp ett föremål. Regeringen instämmer i detta. Det kan t.ex. röra sig om ljudband eller inspelade filmer. Sådana föremål bör kommissionen kunna kräva in. Regeringen anser att undantagen från editionsplikten och skyldigheten att visa upp föremål bör vara desamma som i en rättegång. De bestämmelser som därmed kan bli aktuella att tillämpa finns i 38 kap. 2 § och 39 kap. 5 § . De innebär t.ex att det inte kan meddelas något editionsföreläggande i fråga om en handling vars innehåll är sådant att enligt 36 kap. 5 § den som innehar handlingen inte skulle ha kunnat höras som vittne om innehållet. På motsvarande sätt som föreslagits gälla vid förhör med avseende på uppgifter som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller i någon bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer bör dock ifrågavarande myndighet anses ha lämnat sitt tillstånd även till att handlingen visas upp. Om handlingen i stället innehas av den till vars förmån tystnadsplikten gäller är det han eller hon som kan vara skyddad mot editionsplikt. Bestämmelserna i 36 kap. 6 § om rätt för vittne att vägra yttra sig om omständighet vars avslöjande skulle röja att han eller hon begått ett brott eller en vanärande handling eller vars avslöjande skulle uppenbara en yrkeshemlighet skall enligt 38 kap. 2 § och 39 kap. 5 § ha motsvarande tillämpning i fråga om den som innehar en skriftlig handling med ett innehåll som avses i paragrafen eller ett sådant föremål. Från editionsplikten görs i 38 kap. 2 § undantag även för vissa meddelanden mellan närstående. Vidare görs undantag för minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som är avsedd uteslutande för personligt bruk, om det inte förekommer synnerlig anledning att handlingen visas upp. Regeringen föreslår att det i lagen tas in regler i enlighet med det nu anförda. Beträffande skyldigheten att visa upp en handling eller ett föremål som avslöjar ett preskriberat brott har regeringen motsvarande uppfattning som redovisats i avsnitt 8. Lagrådet har föreslagit att orden visa upp i lagtexten byts ut mot något som bättre uttrycker vad som åsyftas med bestämmelsen. Enligt Lagrådet inryms i uttrycket visa upp inte momentet att en handling eller ett föremål också skall lämnas fram för granskning. Lagrådet har härvid föreslagit att t.ex. ordet förete används i stället. Regeringen har dock svårt att se att uttrycket visa upp , vilket förekommer flitigt i olika författningar, i den nu föreslagna lagen kan missförstås på något sätt. Regeringen anser därför att någon justering av lagtexten på denna punkt inte behöver göras. Frågan om en myndighets uppgiftslämnande och utlämnande av uppgifter ur enskilda arkiv behandlas i avsnitt 11. Ett editionsföreläggande torde i flertalet fall inte kunna ges förrän efter det att förhör hållits med den som har editionsplikten. Utan ett förhör vet man ju sällan om någon faktiskt innehar en handling av betydelse. Vid ett förhör bör kunna fastställas vilka handlingar föreläggandet skall avse. När det gäller den närmare identifieringen av vilka handlingar det gäller bör de enligt tillämpade principerna vara vägledande. Ett editionsföreläggande bör givetvis inte innehålla sekretessbelagd information. Hur editionsplikten skall fullgöras bör kunna bestämmas av kommissionen. Det nu sagda bör även gälla ett föreläggande att visa upp ett föremål. Den som efter föreläggande har visat upp en skriftlig handling eller ett föremål bör ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och besvär. På motsvarande sätt som vid inhämtande av muntliga uppgifter bör kommissionen kunna besluta om ersättning också då något föreläggande inte har utfärdats. Kommissionen bör inte ges någon möjlighet att förelägga en enskild att åstadkomma ett skriftligt yttrande. Däremot bör kommissionen kunna begära att myndighet upprättar ett sådant yttrande, t.ex. i form av en förteckning över tillgängliga uppgifter (jfr avsnitt 11). 10 Rätt till juridiskt biträde och tystnadsplikt Regeringens förslag: Den som av kommissionen förelagts att inställa sig till ett förhör eller att visa upp en skriftlig handling eller ett föremål, skall ha rätt att få ett lämpligt juridiskt biträde förordnat för sig av kommissionen. Kommissionen skall upplysa den kallade eller förelagde om detta. Ett beslut om förordnande av ett visst biträde skall kunna återkallas, om den förordnade visar sig vara olämplig för uppdraget. Kommissionen skall kunna besluta om tystnadsplikt beträffande upp- gift som kommer fram vid ett förhör och för vilken gäller sekretess enligt sekretesslagen. Sekretess hindrar inte att den kallade eller förelagde lämnar uppgifter till biträdet, om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt. Biträdet får inte obehörigen röja en sådan uppgift. Om den kallade eller förelagde hörs av kommissionen, skall biträdet ha rätt att ställa frågor till honom eller henne. Ersättning till biträdet skall betalas av allmänna medel. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ifrågasätter om det inte är tillräckligt med en diskretionär rätt för kommissionen att besluta om biträde. (), som ifrågasätter om det finns behov av biträde inför kommissionen, anser att en bestämmelse om rätt att till ett biträde lämna uppgift för vilken gäller sekretess måste förankras i sekretesslagen. FUN har även anfört att bestämmelsen om biträdets tystnadsplikt är oklar. Justitiekanslern och Länsrätten i har framfört lagtekniska synpunkter. Tidningsutgivarna avstyrker inskränkningar i meddelarfriheten. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten anser att säkerhetsskyddslagen (1996:627) är tillämplig och att den som skall förordnas till biträde skall säkerhetsprövas och registerkontrolleras enligt bestämmelserna i den lagen. Försvarsmakten anser att biträdet skall vara svensk medborgare. Skälen för regeringens förslag: Den som kallas till ett förhör kan ställas inför många svåra juridiska frågor av ett slag som mindre ofta uppkommer vid ett vittnesförhör i allmän domstol. Det beror bl.a. på att de uppgifter som den hörde skall lämna i allmänhet kommer att avse en verksamhet av känslig art i vilken frågor om sekretess och tystnadsplikt spelar en framträdande roll. Detta kommer visserligen generellt sett knappast att medföra några större problem för den som är eller har varit statligt anställd, eftersom han eller hon vid sitt förhör i betydande utsträckning kommer att vara befriad från tystnadsplikt när det gäller de förhållanden som kommissionen har att utreda. I en del fall kommer det emellertid för den hörde att vara svårt att dra gränser mellan vad han eller hon kan och skall yttra sig om och vad som inte kan eller bör yppas. I sådana fall är den som skall höras betjänt av att ha tillgång till juridisk hjälp. Detta gäller särskilt om han eller hon skulle ha gjort sig skyldig till något som kan vara ansvarsgrundande. Utan särskilda bestämmelser är dock den som skall höras inte berättigad att meddela sig med en jurist rörande sekretessbelagda ting, eftersom det inför kommissionen inte rör sig om en rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande (jfr 14 kap. 6 § sekretesslagen). Problem av delvis samma slag kan tänkas uppstå för den som ställs inför att behöva visa upp en viss enskild handling eller ett föremål för kommissionen. De svårigheter av juridisk natur vilka kan komma att möta den som kallats till ett förhör eller förelagts att visa upp en handling eller ett föremål medför enligt regeringens mening att han eller hon, när medverkan sker under utnyttjande av statens maktmedel, bör ha en rätt att biträdas av någon som är jurist och till vilken han eller hon tillåts överföra även sekretessbelagd information. Regeringen anser inte att denna rättighet som sådan bör bli föremål för kommissionens prövning. Som ovan redovisats har FUN under remissbehandlingen anfört att en bestämmelse om rätt att till ett biträde lämna uppgift för vilken gäller sekretess måste förankras i sekretesslagen. Regeringen delar den bedömningen och föreslår att en hänvisning i detta avseende tas in i 14 kap. 6 § sekretesslagen. Med hänsyn till att kommissionens arbete betingas endast av hänsynen till det allmänna intresset av att få klarlagt vad som har hänt inom den verksamhet som kommissionen har att undersöka bör biträdeskostnaden ersättas av staten utan någon återbetalningsskyldighet för enskild person. Redan av det skälet är det klart att biträdet måste förordnas av kommissionen. För att trygga det starka förtroendeförhållande som måste råda mellan biträdet och den för vilken biträdet förordnas måste valet av biträde träffas under största möjliga hänsynstagande till de önskemål som den kallade eller förelagde har. Den som förordnas måste dock givetvis vara lämplig för uppdraget. När det gäller frågan om vem som skall kunna anlitas har man att beakta den särskilda sekretesshänsyn som gör sig gällande i kommissionens arbete. Advokater har tystnadsplikt enligt 8 kap. 4 § . Den tystnadsplikten har emellertid sin grund främst i förtroendeförhållandet mellan advokat och klient och utgör inget bärande skäl att kräva att biträdet nödvändigtvis skall vara advokat. Så som Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har framfört kommer säkerhetsskyddslagen (1996:627) att gälla i den verksamhet som kommissionen skall bedriva. I 11 § säkerhetsskyddslagen sägs bl.a. att säkerhetsprövning skall göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet. Prövningen skall klarlägga om personen kan antas vara pålitlig från säkerhetssynpunkt. En person som skall anlitas som juridiskt biträde inför kommissionen måste därför bli föremål för en sådan prövning. I särskilt säkerhetskänsliga fall, dvs. där deltagandet har placerats i säkerhetsklass, skall säkerhetsprövningen innefatta registerkontroll. Detta innebär att uppgifter om det tilltänkta biträdet inhämtas från olika polisregister (11 och 13 §§). Enligt säkerhetsskyddslagen skall registerkontroll inte göras när det gäller uppdrag som offentlig försvarare, ombud inför domstol, ledamot i eller i fullmäktige eller "liknande uppdrag". Vad som avses med liknande uppdrag framgår inte närmare av förarbetena till lagen. Däremot anges att uppdrag som enligt fast praxis är undantagna från reglerna om personalkontroll i personalkontrollkungörelsen inte skall kunna föranleda registerkontroll (prop. 1995/96:129 s.79). Enligt regeringens mening kan ett uppdrag som juridiskt biträde inför kommissionen knappast anses som ett sådant liknande uppdrag som avses i säkerhetsskyddslagen. Redan den omständigheten att kom- missionen kommer att utgöra en myndighet av extraordinärt slag utan motsvarighet i den svenska rättsordningen talar för detta. Om ett visst uppdrag som biträde enligt säkerhetsskyddslagen skall placeras i säkerhetsklass, skall därför den som är tänkt för uppdraget register- kontrolleras innan uppdraget får påbörjas. Regeringen avser att besluta om de ändringar i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) som föranleds av det nu sagda. Vad avser det av Försvarsmakten framförda kravet på att ett biträde skall vara svensk medborgare anser regeringen att frågan om medborgarskap bör utgöra en omständighet som kommissionen har att beakta i sin lämplighetsprövning av biträdet. Någon särskild regel härom föreslås därför inte. Skulle den som har rätt till biträdeshjälp föreslå någon som inte kan godkännas av kommissionen, måste kommissionen givetvis ge honom eller henne möjlighet att välja någon annan som biträde. Först om det framstår som praktiskt omöjligt att från den som har rätt till biträde få ett förslag på en person som kan godtas bör han eller hon anses ha avstått från sin rätt till biträde. Det finns ingen anledning att föreskriva att någon skall ha skyldighet att anlita ett biträde och kommissionen bör därför inte självmant kunna förordna något biträde för den enskilde. Upplysningar om rätten att få ett biträde förordnat bör i förekommande fall tas in i kallelser till förhör och i förelägganden att visa upp skriftliga handlingar eller ett föremål. Vid ett förhör som hålls med den för vilken ett biträde har förordnats måste biträdet ha rätt att vara närvarande och att ställa kompletterande frågor till den hörde. Biträdet bör dock inte i kommissionens ställe genom frågor försöka utreda olika händelseförlopp. Däremot kan det finnas anledning för biträdet att ställa frågor till sin huvudman i syfte att tillvarata dennes intressen. Kommissionen bör ha möjlighet att förordna om tystnadsplikt i de fall sekretesslagens bestämmelser inte är tillämpliga och det under förhöret har kommit fram uppgift för vilken gäller sekretess hos kommissionen. Brott mot tystnadsplikt sanktioneras genom straffbestämmelsen i 20 kap. 3 § . Den grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och under- rättelser för publicering (meddelarfriheten) begränsas avseende uppgifter för vilka gäller tystnadsplikt enligt förordnande av domstol enligt 5 kap. 4 § .