prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — 1997/98:116 s. 87 och s. 100). För att det inte skall uppstå några missförstånd om stiftelselagens tillämplighet i fråga om och dess fastigheter och fastighetsfond samt prästlönetillgångarna, bör det klargöras att den lagen inte gäller för dessa rättssubjekt. När det gäller den kyrkliga egendom i övrigt som avses i 4 § lagen om införande av stiftelselagen innebär regleringen i lagen om införande av lagen om att de nu existerande rättssubjekten av stiftelsekaraktär upphör och att egendomen överförs med äganderätt till organ på olika nivåer inom . Stiftelselagen kommer därmed inte att vara tillämplig i fråga om denna egendom. Mot bakgrund av vad som ovan anförs bör den aktuella bestämmelsen i lagen om införande av stiftelselagen ändras. Ändringen, som är en konsekvens av de ovan nämnda förslagen, har aktualiserats av Lagrådet (se prop. 1997/98:116 s. 202). 12.4 Regeringens förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 4 § skall upphöra i samband med relationsändringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare behandlat förslaget. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 3 § är präster behöriga att vara vigselförrättare. Av 4 kap. 4 § följer att en kvinna och en man som skall vigas inom har rätt att välja den präst inom kyrkan som de själva önskar och som är villig att viga dem. Vidare gäller att de har rätt till vigsel i en församling som någon av dem tillhör. Efter relationsändringen bör det inte finnas en lagstadgad skyldighet för präster och församlingar i att stå till förfogande för kyrklig vigsel. Bestämmelsen i 4 kap. 4 § bör därför upphävas. Denna fråga blir i stället inomkyrklig sedan reformen har genomförts. Bestämmelsen i 4 kap. 3 § berörs inte av detta förslag. 12.5 Offentlig upphandling Regeringens förslag: Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling skall vara tillämpliga på och dess organisatoriska delar i fråga om den verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144). I övrigt skall lagarna inte vara tillämpliga på och dess organisatoriska delar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare behandlat denna fråga. kyrkomöte: Lagstiftningen om offentlig upphandling är till väsentlig del ett utflöde av internationella förpliktelser som har åtagit sig. Huruvida och dess organisatoriska delar enligt svenskt betraktelsesätt utgör en del av det allmänna är från denna synpunkt inte av egentlig betydelse. Av vikt torde i stället främst vara verksamhetens faktiska natur samt hur den finansieras och styrs. Mycket talar för att de internationella förpliktelserna ännu efter relationsändringen omfattar i vart fall begravningsverksamheten, där kyrkan kommer att handha en allmän samhällsfunktion, vilken finansieras tvångsvis och regleras i offentligrättslig ordning. Liknande synpunkter kan möjligen göra sig gällande i fråga om den kyrkliga kulturminnesvården. Skälen för regeringens förslag: församlingar och kyrkliga samfälligheter omfattas av lagen om offentlig upphandling och lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende upphandling, eftersom de som kyrkokommuner utgör en del av det allmänna. De ändrade relationerna mellan staten och innebär bl.a. att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommun- status upphör och att även i övrigt lämnar det allmänna. Grunderna för och verksamhet regleras i lagen om . Inom de ramar som lagen uppställer är det sedan egen sak att själv reglera sina angelägenheter (se prop. 1997/98:116 s. 39). Mot denna bakgrund bör lagen om offentlig upphandling och lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling i princip inte vara tillämpliga på och dess organisatoriska delar efter relationsändringen. Kyrkomötet har ifrågasatt om inte lagstiftningen angående offentlig upphandling även fortsättningsvis bör gälla och dess organisatoriska delar i fråga om begravningsverksamheten samt möjligen också beträffande den kyrkliga kulturminnesvården. Ansvaret för en väl fungerande begravningsverksamhet vilar ytterst på samhället. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten är en samhällsuppgift som enligt regeringens förslag till den helt övervägande delen anförtros församlingar och kyrkliga samfällig- heter (se avsnitt 4). Alla som är folkbokförda inom skall betala en avgift för att täcka kostnaderna för begravningsverksamheten. Frågan om huvudmannaskapet liksom om skyldigheten att betala begravnings- avgift skall enligt förslaget regleras i begravningslagen (1990:1144). Mot denna bakgrund finner regeringen att lagen om offentlig upphandling bör vara tillämplig på och dess organisatoriska delar i fråga om begravningsverksamheten. Kostnaderna för förvaltningen av den kyrkliga egendomen, inklusive de kyrkliga kulturminnena, skall även efter stat kyrkareformen finansieras av . Hur detta sker är en inomkyrklig angelägenhet. Enligt regeringens förslag skall få en viss ersättning från staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (se avsnitt 5). Bakgrunden till ersättningen är att bevarandet av de kyrkliga kultur- värdena är en angelägenhet för hela samhället och svenska folket och det har därför inte ansetts rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av medlemmar (se prop. 1995/96:80 s. 40). Det förhållandet att på detta sätt får en viss statlig ersättning för särskilt ändamål utgör inte skäl för att lagen om offentlig upphandling skall vara tillämplig i fråga om denna verksamhet. 12.6 Lagen om offentlig anställning Regeringens förslag: Lagen (1994:260) om offentlig anställning skall inte vara tillämplig på arbetstagare hos efter relationsändringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare behandlat förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om offentlig anställning, , finns bestämmelser som är tillämpliga på arbetstagare hos kyrkomötet och dess myndigheter samt på arbetstagare hos församlingar och kyrkliga samfälligheter, se 1 och 2 §§. Lagen gäller dock inte biskopar och präster som avses i kyrkolagen (1992:300), se 3 § första stycket 3. Enligt 6 § får kyrkomötet eller den myndighet som kyrkomötet bestämmer besluta att bara svenska medborgare får ha vissa anställningar hos kyrkomötet och dess myndigheter. Det gäller bl.a. anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer och anställning som medför kännedom om förhållanden av betydelse för landets säkerhet. Relationsändringen innebär bl.a. att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och att även i övrigt lämnar det allmänna. I avsnitt 8.4 föreslås att anställningsavtalen för den offentliganställda personalen inom skall gå över till det registrerade trossamfundet eller dess organisatoriska delar . Personalen kommer således inte att ha offentliga anställningar efter relationsändringen. Mot denna bakgrund bör inte vara tillämplig på arbetstagare hos eller dess organisatoriska delar. 12.7 Kommunala delegationslagen Regeringens förslag: Kommunala delegationslagen (1954:130) skall inte vara tillämplig på organisatoriska delar efter relationsändringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare behandlat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den kommunala delegationslagen ger en kommun rätt att uppdra åt en arbetsgivarorganisation, i vilken kommunen är medlem, att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller på annat sätt reglera anställningsvillkoren för arbetstagare i kommunens tjänst. Ett sådant uppdrag kan även lämnas av den kommunala nämnd som handlägger frågor om anställningsvillkor för arbetstagare i kommunens tjänst, om kommunen bestämmer det. Med kommun jämställs i lagen även de kyrkliga kommunerna. Relationsändringen innebär bl.a. att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och att även i övrigt lämnar det allmänna. Det kommer således inte att finnas några kyrkokommuner efter . Regleringen i kommunala delegationslagen bör därför inte vara tillämplig på organisatoriska delar efter relationsändringen. 13 Ekonomiska konsekvenser av stat kyrkareformen 13.1 Ett budgetperspektiv Genom principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) har grunden lagts för en relationsförändring med bevarande av identitet. kommer även i fortsättningen att vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Utgångspunkten för reformen är att kyrkan skall kunna fortsätta sin nuvarande verksamhet med oförändrad identitet men med nya relationer till staten. Grundläggande är att har ekonomiska förutsättningar att klara detta. års principbeslut om ändrade relationer mellan staten och aviserade regeringen att den skulle redovisa kostnaderna för reformen och hur dessa avsågs bli finansierade. Regeringen tar i denna proposition ställning till kostnads- och finansieringsfrågan för åren 2000 2009. Därefter förutsätts att regeringen överväger de med finansieringen av reformen sammanhängande frågorna på nytt efter överläggningar med . kyrkomöte har framhållit att det från kyrkans sida finns behov av att kunna grunda överväganden om den framtida verksamheten och dess ekonomiska bas på långsiktigt gällande och överblickbara ställningstaganden från statens sida. Enligt regeringens uppfattning utgör ett mycket långt perspektiv i budgetsammanhang. Att nu binda staten för betydande utgifter på detta område som kyrkomötet förordar bör därför inte komma i fråga. Någon mera preciserad ståndpunkt beträffande långsiktigheten av statens engagemang innehåller inte heller principbeslut Där slås dock fast att vägledande för reformen är att denna skall vara statsfinansiellt neutral jämfört med läget före reformens ikraftträdande. Kravet på statsfinansiell neutralitet är en av de viktigaste förutsättningarna för reformen. Den självklara utgångspunkten för regeringens redovisning har därför varit att belysa reformens ekonomiska konsekvenser ur främst ett budget- och kassamässigt perspektiv. kyrkomöte har kritiserat detta synsätt. Enligt kyrkomötet kan inte framtidskalkyler rörande kyrkans verksamhet efter relationsändringen utan vidare infogas i någon statsfinansiell eller samhällsekonomisk balansanalys. Med hänsyn till principbeslutets krav på statsfinansiell neutralitet kan regeringen dock inte bortse från reformens effekter på statsbudgeten. Även lagen om statsbudgeten (1996:1059) ställer vissa krav i sammanhanget. Konsekvenserna av reformen för statens budget bör därför tydligt redovisas. De förändringar i enskildheter som reformen innebär behandlas område för område under respektive rubrik. En grundläggande förändring i ekonomiskt hänseende är framförallt att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och därmed rätten att ta ut skatt. Församlingsskatten utgör av kyrkans intäkter på den lokala nivån. Men staten bistår i fortsättningen genom att kostnadsfritt via skattesystemet ta in den kyrkoavgift som ersätter församlingsskatten. Det är framförallt i två avseenden som kan påräkna förbättrade inkomster jämfört med . Det ena är att nuvarande ekonomiska regleringar mellan staten och kyrkan inklusive skatteadministrationsavgiften bortfaller i och med att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och blir ett registrerat trossamfund. Det andra är att staten skjuter till medel till kulturhistoriskt betingade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (kyrkoantikvarisk ersättning). Vidare medför stat kyrkareformen att det uppkommer ekonomiska konsekvenser till följd av vissa administrativa och skattemässiga förändringar. De normala skattereglerna skall efter en övergångsperiod gälla även för . 2009 inkomstbeskattas inte avkastningen på prästlönetillgångarna. För tiden därefter skall beskattningen ses över med utgångspunkt i principbeslutet om stat kyrkareformen. Den lagtekniska utformningen innebär i sig inte något ställningstagande till vilka regler som skall gälla . En förlängning av undantaget förutsätter dock ett nytt riksdagsbeslut om förlängning eller modifiering av övergångsregeln. Slutligen får sysselsättningsprogram för åren 1998 2000, det s.k. miljardprogrammet för kyrkliga jobb, effekter som bör beaktas i detta sammanhang. 13.2 Budget- och kassamässiga effekter De ekonomiska regleringarna upphör Statsbudgeten har tillförts medel från kyrkokommunerna, dels i enlighet med den finansieringsprincip som tillämpats mellan staten och hela den kommunala sektorn, dels i form av en särskild skatte- administrationsavgift. Finansieringsprincipen (se prop. 1991/92:150) har i praktiken inneburit att kyrkokommunernas skattemedelsfordran har minskats med en procentsats som motsvarat det som netto tillfallit kyrkokommunerna som en följd av ändringar inom skatte- och avgiftsområdet. tillförs statsbudgeten härigenom . har staten därutöver tagit ut en avgift för administrationen av församlingsskatten. Uttaget har grundats på beslut om den ekonomisk-politiska propositionen 1994/95:25, där regeringen uttalade att även de kyrkliga kommunerna borde bidra till saneringen av statens finanser. Denna skatteadministrationsavgift uppgår till . Kyrkomötet anser att skatteadministrationsavgiften inte skall beaktas i här redovisade beräkningar vad gäller de ekonomiska regleringarna mellan staten och kyrkokommunerna. Kyrkomötets uttalande synes bygga på förutsättningen att skatteadministrationsavgiften var av tillfällig natur när den infördes och att den automatiskt skulle falla bort . Av riksdagsbehandlingen vid införandet av denna avgift framgår emellertid klart att avgiftsuttaget skulle gälla tills vidare (se prop.1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146). Frågan har därefter behandlats av regering och riksdag i samband med budgetarbetet (se senast prop. 1997/98:150, bet. 1997/98:FiU20, rskr. 1997/98:318 och 319) utan att något annat ställningstagande har gjorts. Vid en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av stat kyrkareformen måste därför bortfallet av skatteadministrationsavgiften beaktas. Det kan i sammanhanget konstateras att under de år som de ekonomiska regleringarna funnits har kyrkokommunernas genomsnittliga skattesats ökat med från per skattekrona till nuvarande per skattekrona. (En skattekrona motsvarar i beskattningsbar förvärvsinkomst.) Dessa motsvarar 1998 eller ungefär lika mycket som skatteadministrationsavgiften till staten kostar kyrkan detta år. Någon neddragning av verksamheten till följd av regleringarna har alltså inte skett utan kostnaderna för dessa har övervältrats på dem som tillhör . Värdet av att de ekonomiska regleringarna upphör genom reformen kan för staten beräknas till eller i skatte- eller avgiftssats. Av beloppet belöper på skatteadministra- tionsavgiften och på regleringar mellan staten och kommunsektorn till följd av finansieringsprincipen. Beräkningen baserar sig på storleken av de ekonomiska regleringarna under . Kyrkoantikvarisk ersättning Regeringen lägger i denna proposition fram förslag om en successivt ökande kyrkoantikvarisk ersättning fram t.o.m. ( se avsnitt 5.1.2). Den kyrkoantikvariska ersättningen utgår med . Ersättningen skall därefter öka med 50 miljoner fram till och med , då ersättningen uppgår till . Därefter höjs ersättningen till och till . Ersättningen skall utgå med nominella belopp. Överväganden om den framtida ersättningens storlek skall ske efter särskilda överläggningar mellan staten och . Administrativa effekter Stat kyrkareformen innebär att vissa uppgifter upphör hos statliga myndigheter och hos de borgerliga kommunerna, vilket medför minskade kostnader för dessa. Främst avser uppgifterna de kyrkliga valen som kostar ca . För tillkommer uppgiften att själv administrera de kyrkliga valen. Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd har i betänkandet Staten och trossamfunden, Stöd, skatter och finansiering (SOU 1997:45) beräknat de årliga kostnadsminskningarna för de borgerliga kommunerna till ca , för RSV:s valanslag till ca , för länsstyrelserna till och för den övriga statsförvaltningen till , allt prisnivå. Med tillämpning av finansieringsprincipen kommer kommunernas kostnadsminskning att växlas över till staten. Detta innebär att nettoeffekten på statsbudgeten blir ca . Skatteeffekter m.m. Regeringens förslag innebär att och övriga registrerade trossamfund kommer att likställas i skattehänseende med allmännyttiga ideella föreningar, vilket innebär att de blir begränsat skattskyldiga. Denna likställighet får till konsekvens i viss mån ökade skatteintäkter för staten eftersom kyrkan till skillnad från dagsläget kommer att få betala avkastningsskatt på pensionskapital och fastighetsskatt på vissa förvaltningsbyggnader och prästgårdar. Dessa ökade skatteintäkter kan beräknas till . Avkastningen på prästlönetillgångarna skall dock enligt förslaget fortsätta att vara befriad från inkomstskatt 2009 vilket kan värderas till för . Detta har inte tagits med i beräkningarna av de ekonomiska konsekvenserna av reformen eftersom det för åren 2000 2009 inte innebär någon förändring i förhållande till nuläget. Angående tiden därefter hänvisas till vad som anförts i avsnitt 13.1. Kostnaderna för begravningsverksamheten som huvudsakligen finansieras genom församlingsskatt kommer efter reformens genomförande att bekostas genom uttag av en obligatorisk begravningsavgift. De som tillhör kommer att betala sin begravningsavgift som en del av kyrkoavgiften. Bortfallet av den del av församlingsskatten som de icke-tillhöriga betalar till för begravningsverksamheten kommer att innebära en skattelättnad för de skattebetalare i och kommuner som inte är medlemmar av . I dessa kommuner är det nämligen den borgerliga kommunen som är huvudman för begravningsverksamheten. Den kommande begravningsavgiften motsvaras av skatt och avgifter till och kommun för begravningsverksamheten. Förändringarna kommer att innebära ett inkomstbortfall för i dessa kommuner på . Miljardprogrammet för kyrkliga jobb För att minska arbetslösheten har och staten tagit ett gemensamt initiativ till att skapa ökad sysselsättning 2000. Under dessa år bidrar kyrkokommuner, andra kyrkliga organisationer och kyrkofonden med sammanlagt , dvs. i genomsnitt, till bekämpning av arbetslösheten. Statliga medel på finns tillgängliga för arbetsmarknadsinsatser. Vid beräkningen av effekterna på statsbudgeten till följd av reformen bör i varje fall det kyrkliga bidraget för på tas med som en budgetintäkt för staten. Reformens totala kassa- och budgetmässiga effekter Den historiska stat kyrkareformen innehåller många komponenter och det är inte självklart hur reformen bör summeras i ekonomiska termer. Den sannolikt viktigaste komponenten, omfattningen av tillhörigheten till , är särskilt svår att uppskatta. De undersökningar som gjorts på området tyder emellertid på att det inte kommer att ske några mera betydande förändringar av antalet tillhöriga i samband med relationsändringen. I samma riktning talar den omständigheten att utträdesmöjligheten funnits utan att den utnyttjats i någon större omfattning. efter stat-kyrkareformens ikraftträdande uppgår i genomsnitt den årliga förbättringen för i jämförelse med nuläget till nominellt , vilket motsvarar av vad kyrkan kostade på lokal och regional nivå år i kyrkoavgiftssats. Detta öretal kan jämföras med de 5 ören som församlingsskatten har höjts till följd av bl.a. tillkomsten av de ekonomiska regleringarna. I sammanhanget bör också beaktas att kyrkan får fortsatt hjälp av staten att kostnadsfritt ta in kyrkoavgiften och behålla friheten från inkomstskatt för prästlönetillgångarna i enlighet med vad som redovisats i avsnitt 9. Eftersom den föreslagna lösningen för åren 2000 2009 inte är statsfinansiellt neutral kommer regeringen att överväga att och för tiden därefter införa någon form av avgift eller skatt för att uppnå statsfinansiell neutralitet. kyrkomöte avvisar denna tanke om den innebär en mot riktad pålaga. Något förslag om en skatte- eller avgiftsfinansiering av reformen finns emellertid inte . Frågan kommer att övervägas närmare. Sammantaget innebär förändringarna att genom reformen kan klara sina uppgifter och leva upp till kravet på en bevarad identitet som rikstäckande folkkyrka som satt upp i principbeslutet. 13.3 Effekter på skattetrycket och för den enskilde blir vid reformens ikraftträdande ett registrerat trossamfund. är en privaträttslig associationsform och lämnar i och med reformen den offentliga sektorn. Det innebär bl.a. att fr.o.m. då församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt upphör sjunker skattetrycket med större delen av den nuvarande församlingsskatten. Att inte skattetrycket minskar med hela församlingsskatten beror på att en del av denna avser begravningsverksamhet. Denna verksamhet bör ses som en samhällsuppgift som ligger kvar hos kyrkan även efter reformen. Alla som betalar skatt på förvärvsinkomster kommer enligt lag även betala för begravningsverksamheten. Den kyrkoavgift som genom reformens ikraftträdande ersätter församlingsskatten har karaktär av privaträttslig avgift. För att beräkna hur mycket skattetrycket sjunker bör först församlingsskatten för dem som tillhör minskas . Enligt gjorda undersökningar uppgår begravnings- verksamhetens kostnader till av församlingsskatten. Det är också denna andel av församlingsskatten som de som inte tillhör betalar för begravningsverksamhet. Beräkningar utifrån läget leder fram till att skattetrycket sjunker med per skattekrona eller med totalt genom reformen. Därmed skapas ett motsvarande utrymme för en förstärkning av den offentliga sektorns finanser. Som har framkommit innebär reformen positiva ekonomiska effekter för kyrkan. Det skapas därmed ett utrymme för en sänkning av kyrkoavgiften som regeringen anser att kyrkan bör utnyttja. För en person med i beskattningsbar förvärvsinkomst leder en avgiftssänkning på vilket motsvarar det ekonomiska tillskott som kyrkan i genomsnitt får 2009 till att kyrkoavgiften minskar med . För en person med dubbelt så stor beskattningsbar förvärvsinkomst, dvs. , blir den årliga sänkningen av kyrkoavgiften något mer än . 14 Författningskommentarer 14.1 Förslaget till lag om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring 1 7 §§ Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 7.1 och 7.2. 2 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.2. 3 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.1 och 7.2. Regeringens beslut skall ha formen av en förordning. Ett beslut om förvaring innebär att det förvarande organet kan avhända sig de allmänna handlingarna endast genom överlämnande till en arkivmyndighet eller genom gallring, se 9 och 10 §§ arkivlagen (1990:782). En ändring när det gäller förvaring förutsätter ett nytt beslut av regeringen. Lagen är tillämplig även på allmänna handlingar som härrör från en verksamhet som har upphört tidigare. Som exempel kan nämnas kyrkobokföringshandlingarna som övergångsvis förvaras hos kyrkliga organ. Detsamma gäller allmänna handlingar från kyrkliga myndigheter som har lagts ned, exempelvis boställsnämnderna. 14.2 Förslaget till lag om personal vid relationsändringen mellan staten och . 1 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.4.1 8.4.3 samt 8.5.3 och 8.5.4. De personalkategorier som avses i bestämmelsen är dels präster, dels anställda med kyrkokommunala villkor. Även anställningsavtalen för de tre kyrkomusiker som har konstitutorial går över till de nya arbetsgivarna genom bestämmelsen. 2 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.4.4 och 8.5.3.