prop · GM03100 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett väl fungerande utjämningssystem är därför av mycket stor betydelse för att alla kommuner och landsting skall ges likvärdiga möjligheter att erbjuda sina invånare en god service. Jämfört med utredningens förslag innebär regeringens förslag vissa modifieringar, dels i några delar av kostnadsutjämningen, dels i införandereglerna. Inga förändringar föreslås i nuvarande inkomstutjämning. De största förändringarna i förhållande till nuvarande kostnadsutjämning gäller hälso- och sjukvården, individ- och familjeomsorgen samt kollektivtrafiken. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen att kostnadsutjämning för byggkostnader bibehålls och att någon reduktion av kallortstillägget inte skall ske . Vidare föreslår regeringen att en kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk bakgrund införs. I andra delar av kostnadsutjämningen föreslås vissa justeringar och uppdateringar. Det gäller barnomsorg, äldreomsorg, grundskola, gymnasieskola, befolkningsminskning samt näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. I övrigt föreslås inga förändringar av faktorerna i kostnadsutjämningen. Regeringen aviserar även ett fortsatt arbete med uppföljning och utveckling av utjämningssystemet. Regeringen föreslår också att särskilda införanderegler tillämpas . Det innebär dels en förlängning med av införandeperioden för nuvarande utjämningssystem, dels en ytterligare begränsning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan få vidkännas för hela . De föreslagna införandereglerna innebär ökade kostnader jämfört med utredningens förslag, vilka finansieras inom utjämningssystemet och leder till vissa omfördelningar inom kommun- respektive landstingskollektivet. Ökade statsbidrag kan underlätta införandet. En närmare redovisning av detta görs i avsnitt 9.4.2. De förändringar som regeringen föreslår innebär, jämfört med nuvarande utjämning och jämfört med utredningens förslag, vissa omfördelningar mellan kommuner respektive mellan landsting. Statens utgifter för utjämningssystemet för kommuner och landsting kommer att minska till följd av de föreslagna förändringarna i kostnadsutjämningen. minskar de avgifter som kommuner och landsting betalar till systemet i motsvarande omfattning. De föreslagna förändringarna är således neutrala för såväl kommunsektorn som helhet som för statsbudgetens saldo. 9.3.4 Förutsättningar för enskilda kommuner och landsting att uppnå balanskravet har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281). Balanskravet regleras i kommunallagen och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige skall vara upprättad så att intäkterna överstiger kostnaderna. Skulle resultatet i årsredovisningen ändå bli negativt så skall detta regleras och det egna kapitalet återställas . Balanskravet tillkom som ett instrument för att dels förhindra en fortlöpande urholkning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapa goda förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Det innebär att det i de flesta fall inte räcker med att intäkterna i stort sett bara täcker kostnaderna. Balanskravet kan snarare ses som ett minimikrav för den ekonomiska utvecklingen på kort sikt. utsåg regeringen en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. I betänkandet Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150) föreslår utredaren att det tydliggörs att bestämmelsen i kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla den samlade kommunala verksamheten, dvs. även den verksamhet som bedrivs i företagsform, men att balanskravet inte bör utvidgas till att omfatta kommunala företag. Regeringen aviserade i budgetpropositionen att ett fördjupat analysarbete av den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting skulle genomföras . Ett led i detta arbete har varit att ge SCB i uppdrag att genomföra en enkätundersökning i samtliga kommuner och landsting. Enkätundersökningen genomfördes och svaren bygger på kommunernas och landstingens beslut om budget för och på de ekonomiska planer som togs fram . Enligt enkätsvaren räknar av de 225 kommuner som svarat med att uppnå ett positivt resultat för . Samtliga landsting har besvarat enkäten. Av 20 landsting är det 12 som räknar med att uppnå ett positivt resultat . Svaren visar således att merparten av kommunerna och över hälften av landstingen räknar med att klara kravet på en ekonomi i balans utifrån fattade beslut. Ett antal av de kommuner som svarat, och som enligt nuvarande planer uppvisar ett negativt resultat , skulle genom mindre besparingar klara balanskravet. Några av dem som uppger att de inte klarar balanskravet planerar trots detta för realt sett ökade verksamhetskostnader jämfört med . Ett antal kommuner kommer, med utgångspunkt från resultatet för , att behöva genomföra större åtgärder för att uppnå ett positivt resultat . Enkätsvaren visar en tendens mot att mindre kommuner i högre utsträckning än större kommuner räknar med ett negativt resultat . Däremot framkommer inga skillnader i geografisk spridning när utvecklingen analyseras länsvis. Enligt en kompletterande undersökning som genomförts av (Kommunernas ekonomiska läge, ) är det av alla kommuner som enligt nuvarande planer inte klarar balanskravet . När det gäller landstingen visar analysen av enkätsvaren att det framför allt är landstingen i de s.k. skogslänen som enligt nuvarande planer redovisar negativa resultat för . Även ett par av landstingen i redovisar negativa resultat. Några av landstingen måste genomföra stora besparingar för att klara balans- kravet. För landstingen kan problemen att nå balans bl.a. hänföras till att man kommit olika långt i sitt omstruktureringsarbete. Bland de kommuner och landsting som bedöms kunna få svårigheter att klara balanskravet utan stora besparingar eller ökade intäkter finns kommuner och landsting som under ett flertal år haft negativa resultat till följd av ökade kostnader i verksamheterna och som har uppenbara svårigheter att hålla fastställda budgetar. Här återfinns också kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet, där problemen i stor utsträckning är hänförliga till den omflyttning som sker inom landet och som leder till befolkningsminskningar. Flertalet kommuner och landsting har dock lagt ner ett stort arbete och engagemang i att effektivisera och rationalisera den kommunala verksamheten. En analys av svaren i SCB:s enkät visar på svårigheterna att få en tydlig bild av dels kommunernas och landstingens förutsättningar, dels deras förmåga att klara balanskravet. Av de kommuner som behöver genomföra störst åtgärder för att komma i balans uppger drygt hälften att de trots allt kommer att klara balanskravet, medan något färre än hälften uppger att de inte kommer att klara en ekonomi i balans. Sammanfattningsvis kan konstateras att orsakerna till att kommuner och landsting kan ha svårigheter att nå balans varierar. Det kan ha historiska såväl som strukturella orsaker. Demografiska förändringar leder även till förändringar som innebär krav på omställningar som kan vara svåra att genomföra i ett kortare perspektiv. Andra faktorer som påverkar möjligheten att nå balans är kontinuerliga befolkningsminskningar. Regeringens förslag till ett förändrat utjämningssystem innebär att ett mindre antal av de kommuner som i SCB:s enkät uppgivit att de inte kommer att klara balanskravet får ökade bidrag vid omläggningen. Bland de kommuner och landsting som enligt planerna precis klarar balanskravet finns emellertid också ett antal som kommer att få minskade bidrag. Effekterna av omläggningen begränsas dock av de införanderegler som föreslås och som ger möjligheter att successivt anpassa kostnaderna. Utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting men beaktar inte de skillnader som finns i utgångsläget. 9.3.5 Särskilda insatser disponerar regeringen medel för bidrag till särskilda insatser i kommuner och landsting (prop. 1994/95:150, bil. 7 s. 64). Syftet med dessa medel är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. En del av bidraget har också fördelats till flyktingkostnader, till omstruktureringsprojekt och till förebyggande hiv/aids-verksamhet. inrättade regeringen i enlighet med beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Besluten om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Regeringen har och fram till tagit emot 86 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna och fyra ansökningar från landstingen. Efter prövning av varje enskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Bostadsdelegationen har tagit emot 62 ansökningar varav 38 ansökningar har överlämnats från regeringen. Delegationen har fattat beslut om stöd till fyra kommuner. Överläggningar om stöd pågår med ytterligare 23 kommuner. I de fall där beslut om stöd fattats har dessa föregåtts av överläggningar som lett fram till avtal som godkänts av respektive kommunfullmäktige och . Kommunerna har därigenom åtagit sig att genomföra rekonstruktionsåtgärder i sina bostadsföretag. Delegationen har även på regeringens uppdrag träffat en överenskommelse med en kommun där avtal senare slöts med regeringen. De kommuner som regeringen och Bostadsdelegationen beviljat bidrag efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet har en hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. Dessa kommuner har även en negativ befolkningsutveckling och har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en negativ utveckling. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag ekonomi. Bidrag har även lämnats till kommun som efter jordskredet i drabbats av mycket stora kostnader, vilket innebar att kommunen av detta skäl kunde få problem med att klara en ekonomi i balans. Bostadsdelegationen har uppskattat det samlade behovet för en rekonstruktion av de kommunala bostadsföretagen till ca . Många kommuner har därutöver om- fattande borgensåtaganden till förmån för bostadsrättsföreningar. Bostadsdelegationen uppskattar att de samlade åtagandena i samband med sådana rekonstruktioner uppgår till ca . Flertalet av landets kommuner bör dock klara dessa åtaganden utan särskilt statligt stöd. Delegationen bedömer därför att behovet av statligt stöd kan uppgå till sammanlagt . 9.3.6 Sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommuner och landsting att klara balanskravet Beslutet om att införa ett krav på ekonomisk balans togs av . Kommuner och landsting har därigenom haft tid för att anpassa verksamheten, även om omstruktureringsarbetet i utgångsläget kommit olika långt och förutsättningarna i övrigt varit olika. Utjämningssystemet skall skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna erbjuda sina invånare en bra skola, vård och omsorg. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster och strukturellt betingade kostnader. De förslag till förbättringar av kostnadsutjämningen som läggs avses skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar. För de kommuner vars ekonomiska situation påverkats av stora åtaganden för boendet finns möjligheter att få stöd för att överbrygga svårigheterna genom de särskilda medel som avsatts för detta ändamål. Regeringen bedömer att många av de kommuner som har stora ekonomiska problem till följd av åtaganden för bostadsföretag eller borgensåtaganden till förmån för bostadsrättsföreningar kommer att få hjälp av Bostadsdelegationen . Genom att uppnå ekonomisk balans kan kommuner och landsting skapa förutsättningar för att klara av att hantera framtida utmaningar, inte minst mot bakgrund av de växande anspråken inom äldreomsorgen. Balanskravet ställer stora krav på politiker i kommuner och landsting att göra nödvändiga omstruktureringar och förändringar i verksamheten. Möjligheterna att nå en ekonomi i balans styrs i stor utsträckning av den enskilda kommunen och . Att på kort sikt prioritera verksamheten på bekostnad av en stabil ekonomi kan leda till stora negativa effekter för verksamheten på . Kommuner och landsting skall inte använda sin förmögenhet för att täcka löpande behov och det är inte heller rimligt att skjuta kostnaderna på framtida generationer. Det är därför viktigt att kommuner och landsting fortsätter det påbörjade arbetet med omstrukturering och omprioriteringar i verksamheten. Regeringen vill sammanfattningsvis betona vikten av att balanskravet uppnås . De kommuner och landsting som inte uppnår ett positivt resultat kommer annars att få problem att återställa det egna kapitalet . De beslutade och i denna proposition aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lägger en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag höjs. Regeringen avser att även i fortsättningen noga följa utvecklingen och kommer att inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kan få problem att nå balans i ekonomin, om vilka åtgärder de kan vidta. 9.4 Ökade satsningar på kommuner och landsting 9.4.1 Höjda statsbidrag och ökade skatteinkomster Regeringens bedömning: För att fortsätta värna kvaliteten i skolan, vården och omsorgen och för att minska behovet av att höja kommunalskatterna, höjs nivån på statsbidragen med . Utöver den höjning av det generella statsbidraget med som aviserades i budgetpropositionen bedömer regeringen att en ytterligare nivåhöjning av det generella statsbidragen med kan genomföras . bedömer regeringen att ett resurstillskott om kan tillföras utgiftsområdet till följd av de förändringar som kommer att ske på försvarsområdet. För att bidra till finansieringen för att stegvis genomföra en allmän förskola och maxtaxa i barnomsorgen förs medel från detta utgiftsområde till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. överförs och uppgår överföringen till . Skälen för regeringens bedömning: I de föregående avsnitten har regeringen redovisat sin syn dels på utvecklingen inom skolan, vården och omsorgen, dels på förutsättningarna för enskilda kommuner och landsting att uppnå balanskravet. Regeringen överlämnar med denna proposition förslag till vissa ändringar i högkostnadsskyddet för läkemedel, förslag om höjning av pensionstillskottet och det särskilda grundavdraget. Därutöver har och aktualiserat vissa frågor om finansierings- principens tillämpning m.m. Mot denna bakgrund gör regeringen följande bedömningar av utgiftsområdet . Regeringen bedömer att statsbidragen till kommuner och landsting bör öka med ytterligare . Dessutom föreslår regeringen att kommuner och landsting tillförs ytterligare skattemedel genom att den statliga inkomstskatt om som alla skattskyldiga med förvärvsinkomst betalar tillförs kommuner och landsting även detta år. Regeringen aviserade i budgetproposition att de generella statsbidragen till kommuner och landsting skulle öka med ytterligare . I samband med detta uttalade regeringen att ett flertal kommunalekonomiska frågor är aktuella , t.ex. utjämningssystemet för kommuner och landsting, generella statsbidrag och maxtaxa i barnomsorgen, till vilken denna resursökning kan utgöra en delfinansiering. Regeringen bedömer att det tidigare aviserade tillskottet skall användas för att bl.a. underlätta införandet av föreslagna förändringar i utjämningssystemet (prop. 1998/99:89) samt att bidra till finansieringen för att stegvis genomföra en allmän förskola och maxtaxa i barnomsorgen. Från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner överförs därför till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och . I denna proposition aviserar regeringen en ytterligare nivåhöjning av det generella statsbidraget med . föreslår regeringen därutöver ett resurstillskott med till följd av de förändringar som kommer att ske på försvarsområdet. Beslutade och aviserade tillskott innebär i förhållande till nivå en sammanlagd höjning av statsbidragen till kommuner och landsting med . I detta belopp ingår medel som tillförs utgiftsområde 16 för att stegvis genomföra en allmän förskola och maxtaxa inom barnomsorgen, (se tabell 9.6). De höjda statsbidragen bör även fortsättningsvis användas för att förbättra och förstärka kvaliteten i skolan, vården och omsorgen, för att främja sysselsättningen i kommuner och landsting och för att minska behoven av att höja kommunalskatten. De utökade skatteinkomsterna samt höjningarna av de generella statsbidragen bör ses mot bakgrund av den ökade omslutningen i det kommunala momssystemet. Regeringen återkommer senast i samband med ekonomiska vårproposition om fördelningen av tillskotten mellan kommuner och landsting för . Fördelningen av de ytterligare skattemedlen skall ske på samma sätt som . Av ramen för avsätts för särskilda insatser. Regeringen bedömer att det även kan komma att finnas behov av att ge stöd till kommuner vars ekonomiska situation försvårats av annat än åtaganden för boendet. Regeringen avser att återkomma senast i samband med ekonomiska vårproposition när det gäller det fortsatta behovet av medel för särskilda insatser. Som ett led i regeringens arbete med uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten och ekonomin kommer regeringen att ta ett initiativ för att underlätta jämförelser mellan kommuner, vilket beskrivs i avsnitt 9.5.1. Tabell 9.6 Höjda statsbidrag till kommuner och landsting Miljoner kronor 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Vårbudget 1997 4 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 Budgetprop. 4 000 8 000 8 000 8 000 Vårbudget 1998 4 000 4 000 4 000 4 000 4 000 Budgetprop. 2 000 2 000 Vårbudget 19991 2 000 3 000 Ökning jämfört med 4 000 12 000 16 000 20 000 24 000 25 000 1 Inklusive överföring till Uo 16 med och . 9.4.2 Beräkning av ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar utgiftsområdet sammanlagt , varav avser generellt statsbidrag till kommuner och landsting, avser bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting och avser utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utjämningsbidraget motsvaras av en lika stor avgift på statsbudgetens inkomstsida. finns också ett anslag om som avser bidrag till kommunernas och landstingens skatteinkomster för . Till detta kommer som avser bidrag till Rådet för redovisning. I tabellen nedan redovisas en preliminär beräkning av ramen för åren 2000 2002 med beaktande av de tillskott som regeringen aviserar i denna proposition. Övriga förändringar kommenteras nedan. Tabell 9.7 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner åren 2000 2001 2002 enl. budgetprop 1999 105 087 107 267 107 477 Tillskott 0 2 000 3 000 Överföring till UO16 0 -1 700 -1 290 Utgiftsbegränsning på särskilda insatser -9 -9 -9 Minskad omslutning i utjämningssystemet till följd av det nya förslaget -2 849 -2 849 -2 849 Regleringar enligt finansieringsprincipen Stat/kyrka reformen -12 -12 -12 Summa 102 217 104 697 106 317 Ramen för utgiftsområdet höjs med . tillförs utgiftsområdet till följd av de förändringar som kommer att ske på försvarsområdet. Från utgiftsområdet överförs till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och för att bidra till finansieringen för att stegvis genomföra en allmän förskola och maxtaxa i barnomsorgen. Resterande del av de aviserade tillskotten dvs. och skall bl.a. underlätta införandet av förändringarna i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89). Regeringens förslag till förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting leder till att omslutningen i systemet, dvs. både utjämningsbidrag och utjämningsavgifter, minskar. visar den slutliga beräkningen från SCB att utjämningsbidraget blev lägre än det anvisade anslaget. Omslutningen för beräknas med hänsyn till de förslag som läggs preliminärt komma att uppgå till vilket är lägre än . Sammanlagt minskar utjämningsbidraget således med jämfört med vad som redovisades ekonomiska vårproposition. Utjämningsavgifterna, vilka redovisas på inkomstsidan, minskar med motsvarande belopp. Ramen minskas därutöver med till följd av vissa utgiftsbegränsande åtgärder. Regleringar enligt finansieringsprincipen Med anledning av att fattat ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr 1995/96:84) får kommunerna minskade kostnader till följd av att deras medverkan vid de kyrkliga valen upphör. Med utgångspunkt från betänkandet Stöd, skatter och finansiering (SOU 1997:45) har sänkningen av kostnadsnivån för de borgerliga kommunerna beräknats till ca . Med anledning härav minskas det generella bidraget till kommunerna med . Övrigt Regeringen föreslog i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) att fordonskatten för bussar skulle höjas fr.o.m. . För att motverka kostnadsökningar inom lokal och regional busstrafik bör berörda landsting och kommuner kompenseras. Frågan om bl.a. utformningen och höjningen av fordonsskatten för bussar har genom tilläggsdirektiv överlämnats till (dir 1996:37). Regeringen avser att återkomma angående fordonsskatten för bussar sedan utredningens förslag remitterats. 9.4.3 Andra satsningar som påverkar kommuner och landsting Förutom höjningarna av de generella statsbidragen görs flera satsningar inom andra områden som har positiva effekter för kommuner och landsting. antog regeringens förslag till Nationell handlingsplan för äldrepolitiken som innehåller åtgärder och resursförstärkningar avseende äldreomsorgen . Sammanlagt kommer ca att satsas på äldreomsorgen under dessa år. Regeringen fortsätter prioriteringen av arbetet med att stärka utbildningens kvalitet och har föreslagit ett tiopunktsprogram för kvalitet och likvärdighet i skolan. genomförs ett IT-program för skolan till en kostnad av ca . Vissa delar av dessa satsningar kommer att förlängas så att de pågår även . I Storstadspolitiska propositionen föreslogs att lokala utvecklingsavtal skall tecknas av stat och kommun för de utsatta bostadsområdena. har ca avsatts för detta ändamål. Som ett led i att förstärka barnomsorg och skola samt vuxenutbildning i storstadsregionerna har sammanlagt avsatts. Även medel inom andra politikområden har avsatts för detta ändamål. Totalt satsas således ca för insatser i de utsatta bostadsområdena inom storstadsregionerna. Regeringen kommer i budgetpropositionen att föreslå anslag för utvecklingsinsatser i storstädernas utsatta bostadsområden även för . För att främja en ekologiskt hållbar utveckling har beslutat om medel till lokala investeringsprogram. Totalt beräknas ca gå till lokala investeringsprogram.