prop · GM0359 · 1999-01-01 00:00:00 — Ökad frihandel och rättvisa spelregler gör det lättare att stå emot krav på motsatta åtgärder från ett litet antal särintressen. Nya förhandlingar gör det lättare att avvisa protektionistiska krav. Liksom i tidigare GATT-förhandlingar kan man förvänta ett åtagande om s.k. "stand-still", dvs. en politisk utfästelse om att inte införa nya handelsrestriktioner under förhandlingens gång. Nya förhandlingar kan dessutom förbättra möjligheterna för särskilt hårt drabbade länder att ta sig ur krisen, och därmed åter förbättra förutsättningarna för tillväxt av handel och produktion i världsekonomin. 2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år Efter den utdragna Uruguayrundan var tanken att utvecklingen av WTO skulle föras framåt stegvis genom tidsmässigt kortare förhandlingar på mer begränsade områden. Ministerkonferenser minst skulle säkerställa kontinuitet och framsteg. Detta lyckades också förhållandevis väl under WTO:s första år. Tre viktiga avtal kunde slutföras . Två av avtalen gäller tjänstehandelsområdet och omfattar handel med telekommunikationstjänster och finansiella tjänster. Det tredje avtalet innebär att tullarna avskaffas för produkter med anknytning till informationsteknik. Ministerkonferenserna bidrog i hög grad till framstegen. står det klart att förutsättningarna för liberalisering var gynnsamma i just dessa sektorer. Flertalet producenter och konsumenter i de länder som anslöt sig till uppgörelserna såg fördelar med en liberalisering av handeln. Det har däremot visat sig svårt i WTO att nå framsteg i förhandlingar på separata områden där stora motsättningar rått mellan medlemsländerna. Försöken att nå en uppgörelse för handeln med sjöfartstjänster strandade . Förhandlingarna om ökade möjligheter för enskilda tjänsteleverantörer att verka på marknader utanför den egna ledde enbart till begränsade resultat. Senast har försöken att vidga avtalet om produkter för informationsteknik hejdats av ett par länder som vägrat acceptera de marknadsöppningar som övriga deltagare i förhandlingen var beredda att godta. Utvecklingen antyder att det blir svårare att nå framgångsrika resultat enligt den stegvisa förhandlingsmodellen. En bred förhandling krävs sannolikt för att man skall komma vidare. Varje land måste finna något av intresse på dagordningen och ges möjlighet att balansera förhandlingsresultat från olika områden mot varandra. är det av vikt att en sådan uppläggning av förhandlingsarbetet inte utesluter att man, inom den breda ramen, träffar långtgående och snabbare avtal om frihandel för enskilda sektorer. 2.1.3 Regional samverkan hjälp eller hinder för fri handel? Samverkan inom och mellan regioner på det ekonomiska området blir allt vanligare. Från global utgångspunkt är denna utveckling av godo, förutsatt att den leder till ny handel och inte enbart omfördelar existerande handelsflöden. Det är mot denna bakgrund som medger undantag från principen om icke-diskriminering för regional ekonomisk integration. De undersökningar som gjorts om långtgående avtal om integration visar också att dessa avtal har skapat mer ny handel än de omfördelat. Ett belysande exempel är EU. EU utgör en föregångare i regionalt samarbete. Det samarbete och den ekonomiska integration som har uppnåtts genom bildandet av Europeiska gemenskaperna och senare även Europeiska unionen har fått allt fler efterföljare i andra delar av världen. North American Free Trade Agreement (), (Asean) och Mercado Comun del Sur () är några exempel på det. har även samverkan mellan olika regioner ökat. Ett av de större projekten är Co-operation (APEC) som omfattar flertalet länder i och därmed flertalet av världens ledande handelsnationer förutom EU-länderna. EG förhandlar om frihandelsavtal och samarbetsavtal med många länder och regioner. kom EG och överens om ett närmare samarbete inom ramen för det Transatlantiska ekonomiska partnerskapet (TEP). Detta syftar dels till att utveckla handeln mellan parterna genom att t.ex. förenkla reglerna för godkännande av produkter, dels till samarbete i frågor som diskuteras i WTO. EG förhandlar om frihandelsavtal med och står i begrepp att förhandla med och . Dessa förhandlingar är viktiga för att europeiska företag skall kunna konkurrera på lika villkor med företag från på dessa marknader. Utan en överenskommelse om detta är risken stor att europeiska företag hamnar i bakvattnet i den process som har inletts för att skapa ett enda stort frihandelsområde för hela . syftar avtalen till vinster för konsumenter på båda sidor om i form av lägre priser på produkter som ges fri tillgång till respektive parts marknad. EG förhandlar dessutom om ett frihandelsavtal med . Avtal föreligger redan mellan EG och flera arabiska länder och länder runt . EG har även inlett en dialog med de ledande inom ramen för ASEM (), som syftar till förbättrade möjligheter för handel och investeringar i de båda regionerna. Från svensk utgångspunkt är målet om fri handel på global nivå överordnat målet om frihandel i en mindre krets av länder. All regional samverkan bör enligt vår uppfattning inriktas mot det överordnade målet. Detta hindrar inte att regionalt samarbete kan vara motiverat för att förbättra industrins konkurrenskraft och infrastrukturens kapacitet i svaga ekonomier. Även om höga handelshinder kvarstår på vissa områden har bildandet av EG medverkat till ökad öppenhet gentemot omvärlden. För och EG är det av vikt att bevaka att andra regionala avtal leder till liknande resultat, dvs. att bildandet av en tullunion eller ett frihandelsområde inte får leda till ökade handelshinder mot omvärlden. En ny WTO-runda kan fylla en viktig funktion genom att bidra till att kvarvarande handelsmurar mellan regionala sammanslutningar rivs helt eller delvis så att utvecklingen går mot samverkande, snarare än konkurrerande, handelsblock i världsekonomin. 2.1.4 inför en ny WTO-förhandling är som grupp mer beroende av internationell handel än i- länderna. Export och import motsvarar i genomsnitt av u- ländernas bruttonationalprodukt, vilket skall jämföras för i-länderna. Multilaterala regler gynnar särskilt mindre och ekonomiskt svagare länder. Därmed bör ha ett starkt intresse av att delta i utvecklandet av internationella spelregler på det handelspolitiska området. I en förhandling måste dock hänsyn tas till speciella problem och svårigheter att utnyttja regelverket. Effekterna av den finansiella krisen förstärker dessa slutsatser. Fram till Uruguayrundan stod många av de som var medlemmar av i praktiken vid sidan av det multilaterala handelssystemet. De hade långtgående undantag från regelverket, som deras produkter ofta utestängdes från i-landsmarknader på grund av tullar, kvoter och andra handelshinder. Detta förhållande ändrades i och med WTO, som blev resultatet av Uruguayrundan. U- länderna spelade en större roll än i tidigare förhandlingar. De förhandlade fram fördelar i form av gynnsammare villkor för handeln med jordbruksvaror, avskaffande av kvoteringarna för tekohandeln, förbud mot frivilliga exportbegränsningar, m.m. Dessutom godtog i högre grad än tidigare det gemensamma handelspolitiska regelverket. Detta var bl.a. en följd av att i ökad utsträckning dragit slutsatsen att det inte var genom att fjärma sig från handelssystemets regelverk, utan genom att ansluta sig till det, som man hade vinster att hämta. Parallellt medförde denna insikt att många ensidigt avskaffade handelshinder på flera områden. Resultatet av Uruguayrundan blev emellertid inte heller för så långtgående som de hade önskat. För handeln med såväl jordbruksprodukter som textil och konfektion kvarstår betydande handelshinder i industriländerna. Dessa restriktioner för med sig att u- länderna inte ges möjlighet att utnyttja hela sin potential för handel. Dessutom begränsar antidumpningstullar i främst och EU u- ländernas möjligheter att ta till vara sina fördelar i form av låga tillverkningskostnader för flera andra konsumentvaror. Dessa tullar införs inte sällan på godtyckliga grunder. Även bör ha fördelar att vinna i WTO-förhandlingar för sin fortsatta ekonomiska utveckling och integration i handelssystemet. 2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre marknad Svenska företag skall kunna konkurrera fritt på marknader runt om i världen. Företag från andra länder skall mötas av samma öppenhet i vårt land. Dessa principer ställer sig bakom, inte för att de gynnar näringslivet, utan därför att de gagnar hela det svenska samhället. Ett yttre tryck för ökad konkurrens på hemmamarknaden och goda möjligheter att avsätta egna produkter på exportmarknaden är viktiga förutsättningar för tillväxt och sysselsättning, särskilt i en liten, öppen ekonomi som den svenska. Handelspolitiken syftar till att skapa dessa förutsättningar genom att ställa upp stabila och öppna ramvillkor för handeln mellan länder. 2.2.1 Konsumenternas intresse Genom att utveckla EG:s inre marknad vill vi skapa en modern, öppen och effektiv europeisk ekonomi, till gagn för alla EU-medborgare och konsumenter. Den inre marknadens fördelar är en tillgång för världsekonomin. De flesta varumarknaderna i och EU är väl fungerande och utsatta för stark internationell konkurrens. På den svenska marknaden är andelen importerade varor och tjänster högre än genomsnittet i (). Alla marknader i EU fungerar emellertid inte lika väl. Flera faktorer bidrar till att hålla tillbaka den stora potential som den inre marknaden har. EG:s jordbrukssektor omgärdas fortfarande av högt gränsskydd och höga stödnivåer. Produktmarknaderna för jordbruksvaror är därmed i hög grad avskärmade från korrekta prissignaler. Detsamma gäller för sektorer som teko och skor, som fortfarande skyddas av kvantitativa restriktioner och/eller tullar. De begränsningskvoter på kläder, som nödgades införa vid medlemskapet i EU, kostar en tvåbarnsfamilj uppskattningsvis enbart för inköp av barnkläder. Som jämförelse kan nämnas att en OECD-studie fann att konsumenterna i har betalat extra för sina kläder som följd av EG:s importrestriktioner. I samma OECD-studie framgår också att samhällskostnaden för att behålla dessa importbegränsningar ofta kraftigt överstiger lönekostnaden för de arbetstillfällen som man vill skydda. Höga tullar finns även inom vissa andra områden. En annan faktor som hämmar effektiviteten på den inre marknaden är EG:s antidumpningsåtgärder. Konsumenterna får genom högre priser betala skyddet för företag som inte kan hävda sig mot importkonkurrens. Detta gäller bl.a. flera produkter inom hemelektronik. Åtgärderna hämmar också näringslivets förnyelse och är därför ett hinder för tillväxt och löneutveckling. Statsstöd i olika former snedvrider fortfarande konkurrensen på den inre marknaden. Utvecklingen inom flera tjänstesektorer hämmas också av regleringar som minskar konkurrensen. verkar också inom EG för att parallellimport från länder utanför EU/EES skall bli tillåtet vilket tidigare var fallet i . Parallellimport är viktig ur frihandelssynpunkt och bidrar till sänkta konsumentpriser. Ökad öppenhet för utländska varor och tjänster är ett viktigt medel för att säkerställa den inre marknadens effektivitet. Priskonkurrens utifrån, inklusive parallellimport leder till effektivt utnyttjande av resurser, till gagn för medborgarna i . Regleringarna utgör en hämsko på tillväxt och bromsar en nödvändig modernisering av näringslivet i . Reformer på dessa områden är angelägna. Förhandlingar i WTO kan bidra till lägre priser genom att öka öppenheten utåt på t.ex. jordbruks- och tekoområdet samt genom reformering av WTO-reglerna om t.ex. antidumpning och statsstöd. Åtgärder för att underlätta handel med tjänster kan leda till liknande resultat samt bidra till en positiv utveckling av ekonomin i övrigt, eftersom en effektiv tjänstesektor ofta är en central förutsättning för annan ekonomisk aktivitet. 2.2.2 Näringslivets möjligheter Ett huvudskäl för nya WTO-förhandlingar är att en ny runda utgör ett verkningsfullt medel att undanröja handelshinder. Att ge svenska företag tillgång till öppna marknader i vår omvärld är en viktig förutsättning för ökad tillväxt och sysselsättning. är EU:s största exportmarknad, och största enskilda exportmarknad utanför EU/EES. Trots att handeln mellan och präglas av stor öppenhet möter europeiska företag fortfarande hinder på flera områden. Olikheter i föreskrifter om tekniska regler för varor försvårar handeln mellan och . Omvärlden är fortfarande i hög grad förhindrad att konkurrera på lika villkor i den offentliga upphandlingen på den amerikanska marknaden. Exporten av tjänster till försvåras bl.a. av att olika delstater upprätthåller sinsemellan mycket olika regler. Detta gäller särskilt etableringar inom bank- och försäkringssektorerna. Handeln försvåras också på grund av olikheter i det amerikanska och europeiska immaterialrättsliga regelverket. Liknande problem finns på den kanadensiska marknaden. Utvecklingen i och dynamiska ekonomier är, trots bakslag på grund av den finansiella oron, långsiktigt uppåtriktad. Många har byggt upp offensiva exportindustrier som ännu är beroende av förhållandevis låga löne- och materialkostnader och en snabbt expanderande hemmamarknad och vill därför ofta stödja sin exportbas genom att stänga importen ute. Möjligheterna för svenska och andra företag inom EU på den latinamerikanska marknaden hämmas fortfarande av förhållandevis höga tullar och diskriminerande villkor vid direktinvesteringar. Tullnivåerna har i och för sig sänkts påtagligt , men de nivåer som garanteras av WTO ligger betydligt högre än de tullar som faktiskt tas ut, vilket utgör ett osäkerhetsmoment för företagen. Till detta kommer att amerikanska företag redan sett till att komma runt dessa hinder på många marknader genom bilaterala arrangemang. Den japanska marknaden är fortsatt svår att komma in på. Detta beror ofta inte så mycket på formella importhinder som tullar, utan på att t.ex. de japanska reglerna för godkännande av produkter och tjänster i hög grad skiljer sig från och missgynnar utländska produkter. Handeln med övriga länder i möter liknande svårigheter. Bl.a. fordon är ofta belagda med höga importtullar i de . I flera länder är dessutom tullprocedurerna krångliga, godtyckliga och omständliga. Svenska exportörer drabbas även av att tekniska regler uppställer onödiga handelshinder, t.ex. i form av krav på dyra, komplicerade och tidskrävande tester för certifiering. Offentlig upphandling och immaterialrätt är andra problemområden i det senare fallet är läkemedelsindustrin och skivbranschen särskilt utsatta. Diskriminerande villkor vid direktinvesteringar förekommer i flera . Man kan också notera att antalet antidumpningsundersökningar ökat markant i de flesta , främst och . Även om de i huvudsak riktas mot visar detta på protektionistiska tendenser. Handeln med flera länder i skulle också underlättas om tullar bands och sänktes och andra handelshinder togs bort. För många av de fattigaste länderna räcker det emellertid inte med att formella handelshinder begränsas, eftersom de mänskliga resurserna, infrastrukturen, institutionerna och de nationella regelverken är otillräckligt utvecklade. I många länder runt om i världen utgör korruption i olika former ett betydande hinder för handel. bedriver ett kontinuerligt arbete med att söka undanröja handelshinder dels genom våra egna bilaterala kontakter med olika länder och regioner, dels via EG:s särskilda strategi för tillträde till marknader utanför unionen. En ny WTO-runda skulle dock bli ett mer effektivt medel för att bekämpa korruption, särskilt med tanke på den förväntade omfattningen av en sådan. 2.2.3 De kommande WTO-förhandlingarna kommer att sammanfalla i tiden med österut. Detta kommer att påverka både EU och WTO-förhandlingarna. Anslutningsprocessen har inletts med , , , , , , , , , och . Formella förhandlingar har inletts med sex av länderna. EU:s och utgångspunkt i förhandlingarna är att kandidatländerna helt skall överta inklusive avtal med tredje land, så som det är för anslutningen. Om det behövs några övergångsåtgärder skall de vara få och begränsade och omfattning. Enligt svensk uppfattning finns det redan anledning att reformera EU:s politik på flera områden, inte minst jordbrukspolitiken. Utvidgningen och kommande WTO-förhandlingar understryker bara behovet. Det är angeläget att före utvidgningen besluta om en genomgripande reformering av EG:s gemensamma jordbrukspolitik. Trycket från omvärlden kommer dock att bestå. De kommande förhandlingarna i WTO kan på så sätt bidra till att underlätta utvidgningen. På industrivarusidan kan WTO-förhandlingen bidra till att minska avståndet mellan EG:s och kandidatländernas varutullar, vilket i sin tur kan underlätta omställningen till EU-medlemskap i dessa länder och minska behovet av övergångsarrangemang. 3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens bedömning: Förberedelseprocessen i WTO inför beslut om en ny förhandlingsrunda fortskrider enligt planerna. EG har varit den ledande förespråkaren av en ny omfattande runda. Möjligheten att gemenskapens linje skall accepteras är relativt god under förutsättning att samtliga WTO-länders legitima intressen kan tillgodoses på ett balanserat sätt. Skälen för regeringens bedömning: inleds WTO:s tredje ministerkonferens i , . Huvuduppgiften för konferensen blir att ta ställning till de förslag som kommer att föreligga om att inleda en ny omfattande förhandling om handelsliberalisering och förbättringar i det handelspolitiska regelverket. Sedan slutligen accepterat och uttalat stöd för en samlad förhandling (en s.k. runda) där resultaten på olika förhandlingsområden länkas till varandra, finns ett växande stöd för en sådan förhandling. Fram till ministerkonferensen kommer omfattande diskussioner att föras nationellt, inom EU och i WTO om vad en sådan förhandling bör omfatta. 3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda Det råder bred enighet i EG-kretsen om behovet av en ny samlad handelsförhandling i WTO. EG har också gått i spetsen för initiativet i WTO och därmed övertagit den ledarroll i handelssystemet som innehafts av . Handelsministrarna i EU-länderna har utvecklat synen på WTO:s framtida arbete och behovet av en ny förhandlingsrunda både vid WTO:s första ministerkonferens i och vid den andra ministerkonferensen i . EG har presenterat sina ståndpunkter om innehållet i en ny runda inom ramen för den pågående förberedelseprocessen i WTO:s allmänna råd som inleddes . Grundinställningen är att samtliga frågor som finns på WTO:s s.k. inbyggda dagordning (som omfattar avtalen från Uruguayrundan) och de frågor som varit föremål för beslut vid WTO:s ministerkonferenser bör kunna bli föremål för förhandlingar. En bred, omfattande förhandling, där samtliga parter kan få gehör för sina prioriteringar och där förhandlingsresultat på olika områden kan balanseras mot varandra, utgör enligt EG en förutsättning för framgång. En annan viktig förutsättning för en ny runda är att den blir kort. En så är inte acceptabel. EG har föreslagit en tidsram . förväntas handelsministrarna i EU-länderna diskutera de närmare riktlinjerna för EG:s mål och prioriteringar i en ny runda. Ett informellt möte med handelsministrarna kommer att hållas i . Ett mer definitivt förhandlingsmandat inför ministerkonferensen lär inte föreligga förrän . Detta kommer sannolikt endast att precisera EG:s övergripande mål. De mer precisa positionerna i enskilda förhandlingsfrågor kommer sannolikt att börja diskuteras först . 3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar har traditionellt varit pådrivande i handelspolitiska förhandlingar i och . har dock varit mer återhållsamt. En av anledningarna till detta har varit att administrationen har misslyckats med att få kongressens stöd för sitt agerande. Kongressen har inte beviljat administrationen det mandat för handelsförhandlingar, det s.k. snabbspårsmandatet, som administrationen har begärt. Enligt ett sådant mandat ges administrationen rätt att förhandla fram ett handelsavtal som kongressen därefter endast har att godta eller förkasta i sin helhet, utan att kunna kräva ändringar i detaljerna. Denna beslutsform är nödvändig för att den amerikanska administrationen skall utgöra en trovärdig förhandlingspart i de andra deltagarnas ögon. verkade länge för begränsade förhandlingar på områden där man själv har starka offensiva intressen. I sitt tal om tillståndet i (den amerikanska) unionen uttryckte president dock stöd för en ny runda enligt en modell som ligger nära EG:s initiativ och kan därmed förväntas bli mer aktivt i förberedelseprocessen. Övriga , inklusive länderna i är för nya förhandlingar. En viktig grupp inom WTO är den s.k. Cairns-gruppen, som består av länder med starka exportintressen på jordbruksområdet. Denna koalition av jordbruksproducerande länder omfattar både u- och i-länder. Bland medlemmarna återfinns , och , flera sydamerikanska länder, som , och samt som och . Cairns-gruppen driver särskilt på för att förhandlingarna på jordbruksområdet sätts i gång som planerat . Flera av länderna i gruppen har även starka intressen inom andra områden. Inställningen till nya förhandlingar bland WTO:s u-landsmedlemmar är splittrad. Flertalet större länder i har i princip uttalat sitt stöd för nya handelsförhandlingar i WTO. Länder som , och samt flera länder i är mer återhållsamma. Bland dessa länder finns en utbredd tveksamhet till att ge sig in i nya förhandlingar innan resultaten av Uruguayrundan har genomförts helt och börjat tillämpas nationellt. 3.3 Förberedelsearbetet i WTO Beslut om att utreda förutsättningarna för nya förhandlingar togs vid i . Förberedelseprocessen pågår med månatliga möten i WTO:s allmänna råd i vilka ett antal centrala frågor diskuteras. Bland dessa märks den inbyggda dagordningen, dvs. frågor angående vilka beslut om förhandlingar eller översyner redan finns i WTO-avtalen, t.ex. jordbruk och tjänster, investeringar och konkurrensregler, problem i samband med genomförandet av befintliga avtal samt de minst utvecklade ländernas roll i WTO. kommer detta arbete att fortsätta för att leda fram till konkreta förslag om förhandlingarnas omfattning som handelsministrarna skall ta ställning till vid årets ministerkonferens. Även inom andra organisationer såsom och analyseras och diskuteras förutsättningarna för en ny runda. Detta bidrar också på ett värdefullt sätt till förberedelserna. 4 Omfattningen av en ny förhandling Regeringens bedömning: En viktig förutsättning för att en ny förhandlingsrunda skall lyckas är att den får en bred och omfattande dagordning. Jordbruk och tjänster skall ingå i en sådan förhandling och utgör prioriterade områden. Att förhandlingen även skall omfatta tullar är ett viktigt mål för regeringen. Därtill kommer ett antal nya frågor som är nära sammanlänkade med handel och viktiga för att skapa ett sammanhängande och väl fungerande multilateralt handelsregelverk. Dit hör investeringsregler och konkurrensrättsliga riktlinjer. Det är dessutom angeläget att frågor om handel och miljö integreras i förhandlingarna, liksom frågan om hur WTO-systemet bäst hanterar sambandet mellan handel och grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet. Skälen för regeringens bedömning: Inför en kommande WTO-runda diskuteras ett tjugotal möjliga förhandlingsområden. En del av dessa är redan beslutade, som handel med tjänster och med jordbruksprodukter. Andra tillhör traditionella förhandlingsområden, t.ex. frågan om marknadstillträde för industrivaror. Därtill kommer ett antal nya förhandlingsområden, sambandet mellan handel och investeringar, konkurrenspolitik och offentlig upphandling. En huvuduppgift för WTO är att förvalta och utveckla det nuvarande regelverket. WTO är också det centrala förhandlingsforumet i handelsfrågor. Enligt regeringens uppfattning är det dessutom en viktig framtida uppgift för WTO att vara policyskapande även när det gäller sambandet mellan handel och andra politikområden, t.ex. grundläggande arbetsvillkor och miljö.