prop · GM0388 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt epizootilagen ankommer det på att utöva den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen, medan utövar tillsynen inom länet. har därvid rätt att få tillträde till områden, lokaler eller andra utrymmen för att där göra undersökningar och ta prover. har därtill rätt att meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs och får i samband därmed sätta ut vite. kan vidare förordna om rättelse på den enskildes bekostnad. Regeringen anser att även i sin egenskap av central tillsynsmyndighet skall få de befogenheter som endast tillkommer . 4.4 Ersättningsregler Regeringens förslag: Den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen får ta ett större ekonomiskt ansvar för sjukdomsbekämpningen än vad som följer av gällande bestämmelser. Staten skall ersätta den som drabbas av kostnad eller förlust på grund av beslut enligt lagen. Full ersättning skall lämnas för förlust på grund av att husdjur avlivas eller dör till följd av skyddsympning eller annan behandling, för kostnader på grund av saneringsåtgärder och för inkomstförlust. Ersättning för produktionsbortfall skall lämnas av kostnaden eller förlusten. Full ersättning skall dock lämnas för produktionsbortfall vid utbrott av sådana särskilt allvarliga sjukdomar som anges i föreskrifter meddelade av regeringen. Det skall vara möjligt att jämka ersättningen om djurägaren avsiktligt eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten eller om djurägaren inte följer föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om att ersättning inte lämnas för kontrollåtgärder eller förebyggande åtgärder, att ett visst högsta ersättningsgrundande värde skall gälla för avlivade djur och att vissa ersättningar får lämnas enligt angiven schablon. förslag: Förslaget överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte någon erinran mot det. Ett flertal remissinstanser kan acceptera att full ersättning inte lämnas, men de har synpunkter på ersättningens storlek. Flera remissinstanser anser att det är viktigt att ersättningen även i fortsättningen ligger på en sådan nivå att incitamentet för att anmäla misstanke om smittsam djursjukdom inte minskar. Många remissinstanser anser att vissa djurägare med riskbeteende inte bör få full ersättning vid sjukdomsfall. Statskontorets principiella inställning är att jordbruksnäringen ensam bör stå för alla kostnader i samband med sjukdomsbekämpningen. anser att full ersättning bör lämnas till djurägarna. Många remissinstanser är tveksamma till om det kommer att finnas möjligheter till försäkringslösningar. Försäkringsbolaget har bedömt det som mycket svårt att i ett frivilligt försäkringssystem kunna erbjuda en försäkringslösning mot epizootiska sjukdomar. Detta på grund av sjukdomarnas oöverblickbara konsekvenser och svårigheterna med att kunna köpa återförsäkring. (), Slakteriförbudet och har invändningar mot förslaget att vissa förebyggande åtgärder och kontrollåtgärder skall kunna vidtas utan möjlighet till ersättning för de drabbade. De kräver att samråd med näringen sker i denna fråga. Kammarrätten i har ifrågasatt ersättningsreglernas förenlighet med och praxis att full ersättning i princip skall lämnas vid berövande av egendom. Skälen för regeringens förslag: Enligt epizootilagen lämnas ersättning av statsmedel till den som, på grund av beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen, drabbats av kostnad eller förlust genom intrång i näringsverksamhet eller av kostnad eller förlust i annat fall genom att husdjur avlivas eller dör till följd av skyddsympning eller annan behandling. Även inkomstförlust ersätts. Ersättning lämnas för hela den faktiska kostnaden eller förlusten. Statens kostnader för bekämpning av epizootiska sjukdomar uppgick under till . Att sjukdomsbekämpningen till stor del finansieras med skattemedel är rimligt eftersom konsumenterna har nytta av att har ett gott djurhälsoläge och därmed en hög kvalitet på livsmedlen. Ett gott djurhälsoläge bidrar även till ökade möjligheter till export. Men även de enskilda djurproducenterna och jordbruksnäringen som sådan har nytta av sjukdomsbekämpningen. Den enskilde producenten blir fri från sjukdomen genom statliga åtgärder och genom den ersättning som lämnas ställs han efter bekämpningen i princip i samma ekonomiska situation som före myndighetsingripandet. För jordbruksnäringens del medför sjukdomsfrihet ett goodwillvärde för alla producenter och möjligheterna till försäljning ökar. Det finns följaktligen skäl som talar för att producenterna och näringen finansiellt skall bidra till bekämpningen av de epizootiska sjukdomarna. Den ökade risk för introduktion av sjukdomar genom införsel av djur från andra EU-länder och den storleksmässigt och geografiskt alltmer koncentrerade produktionen talar också för att dessa grupper bör ta ett större ekonomiskt ansvar. Det bör också anmärkas att vid en internationell jämförelse har ett mycket generöst ersättningssystem. är t. ex. ett av mycket få länder som överhuvudtaget ersätter produktionsbortfall. Regeringen delar därför uppfattning att även den enskilde producenten och näringen bör bidra till finansieringen av kostnaderna vid ett sjukdomsutbrott. förslag innebär att en självrisk skall införas i ersättningssystemet. Ersättning föreslås lämnas med nittio, . Självriskens storlek är beroende av vilken sjukdom som har drabbat djuren samt av om djurägaren har anslutit sin besättning till ett kontrollprogram. Regeringen anser emellertid att förslag kan medföra svårigheter för den enskilde producenten att förutse vilka kostnader som kan komma att drabba honom vid ett eventuellt sjukdomsutbrott. En enklare och mer lättöverskådlig modell är enligt regeringen att som lämna full ersättning för avlivade djur, saneringskostnader och inkomstförlust medan ersättningen för produktionsbortfall reduceras till . Denna modell överensstämmer dessutom i sina huvuddrag med den ersättningstradition som gäller i de flesta övriga EU-länder. Såsom remissinstanserna påpekat får en sänkt ersättningsnivå inte medföra att incitamentet att anmäla misstänkta fall av epizootisk sjukdom minskar. En sådan eventuell risk kan emellertid kompenseras genom andra åtgärder. Enligt regeringens förslag bör lagen innehålla bestämmelser om att ersättningen kan jämkas om den ersättningsberättigade avsiktligt eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Det kan även innebära ett straffrättsligt ansvar att inte anmäla misstanke om epizootisk sjukdom. innehåller straffskalan enbart böter. För att markera att det är av mycket stor betydelse att misstanke om epizootisk sjukdom anmäls anser regerigen att även fängelse bör kunna följa för brott mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Den del av kostnaden som inte finansieras med statsmedel bör producenten själv kunna täcka genom att teckna en försäkring. Med regeringens ställningstagande att den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sjukdomsbekämpningen följer att dessa grupper även bör ta ett ansvar för att åstadkomma en försäkringslösning. Den ersättningsmodell som regeringen föreslår bör i väsentlig grad minska de problem som kan vara förknippade med att utforma en lämplig försäkring. Det bör emellertid finnas en möjlighet för regeringen att för vissa särskilt allvarliga sjukdomar föreskriva att full ersättning skall lämnas även för produktionsbortfall. Det bör vara fråga om ett fåtal mycket allvarliga sjukdomar som överhuvudtaget inte kan riskera att de får spridning i landet, t. ex. sjukdomar i gruppen transmissibel spongiform encefalopati () och mul- och klövsjuka. Ersättningen bör liksom bestämmas av . Principer för ersättningen Ersättning skall även i fortsättningen lämnas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer. Ersättning skall lämnas enbart för kostnader eller förluster som föranleds av en myndighets beslut enligt lagen. Kostnader eller förluster som uppkommer enbart på grund av sjukdomen skall alltså inte ersättas. Endast den som direkt och primärt drabbas av ett beslut skall ha rätt till ersättning. Ersättning till tredje man på grund av följdskador skall därför inte lämnas. Ett sjukdomsutbrott hos en djurägare kan t.ex. innebära svårigheter för en annan djurägare i närheten av det sjukdomsdrabbade området att få avsättning för sina produkter, trots att sjukdomen inte direkt drabbat honom. Inte heller den producent som lider förlust p.g.a. att utlovad leverans uteblir har rätt till ersättning. Ersättning skall lämnas för förlust på grund av att husdjur avlivas eller dör till följd av skyddsympning eller annan behandling. Djuret skall värderas till det verkliga värde det har vid värderingstillfället. Ett djur som på grund av den aktuella epizootiska sjukdomen eller annan sjukdom har magrat betingar därför normalt ett lägre värde än ett fullt friskt djur. Däremot bör den marknadseffekt som sjukdomen medför inte leda till lägre ersättning. Ett djur utan kliniska symptom kan vara mindre värt på marknaden på grund av vetskapen om att besättningen är sjukdomsdrabbad. Denna värdeminskning skall inte påverka ersättningens storlek, utan ersättning skall lämnas som för ett friskt djur. Ersättning skall lämnas för produktionsbortfall till följd av beslut enligt epizootilagen, t. ex när meddelade beslut leder till att det normala arbetet på den sjukdomsdrabbade gården inte kan utföras eller till att framställda produkter inte kan föras ut från gården. Ersättningen för produktionsbortfall skall motsvara den ersättning som enligt den nuvarande lagen lämnas för intrång i näringsverksamhet. Ersättning skall som lämnas enligt en nettoprincip, eftersom vissa kostnader i verksamheten försvinner om t. ex. djur avlivas. Bestämmande av ersättning för produktionsbortfall kan innebära svåra gränsdragningar när det gäller bedömningen av vad som är en direkt följd av en myndighets beslut enligt epizootilagstiftningen. Att ersättning skall lämnas för stillestånd i verksamheten saneringsarbetet pågår är självklart. Svårare blir bedömningen av påstådda förluster som sträcker sig långt fram i tiden. Det naturliga sambandet mellan beslut och förlust blir svagare med tiden och når en punkt där ett sådant samband framstår som orimligt. Det torde höra till ovanligheten att produktionsbortfall kan anses bero på en myndighets beslut från det att de statliga ingreppen i verksamheten upphörde. Vissa undantag kan dock förekomma, t. ex. vad gäller fiskodlingar. Annan inkomstförlust än den som följer genom intrång i verksamhet skall också ersättas. Det som avses är sådan inkomstförlust som uppstår till följd av att annat arbete än sådant som är direkt hänförligt till produktionen inte kan utföras på grund av att ett område har spärrats av. Som exempel kan nämnas att djurägarens familjemedlemmar på grund av en spärrförklaring inte får lämna fastigheten för att åka till sina arbetsplatser. lämnas ersättning också för kostnad med anledning av saneringsåtgärder enligt bestämmelserna om intrång i näringsverksamhet. I den nya lagen kommer denna ersättningspost att anges särskilt. Sådan ersättning kan komma att gälla också embryon, sperma och ägg avsedda för reproduktion som förstörs vid saneringen. Jämkning Enligt gällande epizootilag kan ersättning jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till kostnaden eller förlusten. Bestämmelsen är ett viktigt styrmedel när det gäller den enskildes allmänna agerande i samband med ett sjukdomsutbrott. I detta sammanhang bör djurägarens riskbeteende också kunna vägas in. Exempel på riskbeteende kan vara en djurägare som tar in djur från sjukdomsdrabbade områden utan nödvändiga intyg. Ett typiskt riskbeteende har även den djurägare som trots återkommande utbrott av epizootiska sjukdomar inte ändrar en riskfylld djurhållning. För att ytterligare markera vikten av ett korrekt och lojalt beteende från enskilda vid ett sjukdomsutbrott anser regeringen att det bör räcka med vanlig vårdslöshet hos den enskilde för att möjlighet till jämkning skall finnas. Det är även av stort värde att ge den enskilde djurägaren ekonomiska incitament att aktivt medverka till en snabb och effektiv bekämpning av epizootiska sjukdomar. Genom att inte följa beslut om avlivning av djur eller transportförbud m.m. kan den enskilde förvärra smittspridningen och förlänga det kostsamma bekämpningsarbetet. Det bör därför införas en möjlighet att jämka ersättningen även för det fall att den ersättningsberättigade underlåter att följa ett beslut enligt lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Denna möjlighet inverkar inte på den enskildes rätt att överklaga sådana beslut eller att begära inhibition. Andra begränsningar i rätten till ersättning Dagens epizootilagstiftning ger regeringen eller möjlighet att föreskriva om förebyggande åtgärder och kontrollåtgärder. Dessa åtgärder kan bli mycket kostsamma för staten och har därför använts med stor försiktighet. Som har anförts bör näringen och den enskilde producenten få ta en större del av ansvaret än tidigare för bekämpningen av epizootiska sjukdomar. En viktig del av detta ansvar är att vidta förebyggande åtgärder i syfte att undvika introduktion av sjukdomar eller att hindra att sådan sjukdom sprids. Ju fler djurägare som vidtar förebyggande åtgärder, desto mindre blir risken för att sjukdomarna introduceras i landet eller att de sprids i stor omfattning. Även kontrollåtgärder som vidtas med stöd av epizootilagen kan bli mycket kostsamma för staten. om regionalisering innebär att mycket stora landområden kan beläggas med olika typer av restriktioner, t. ex. utställningsförbud. Vid fall av mycket smittsam sjukdom kan det även bli aktuellt med restriktioner för t. ex. offentliga sammankomster. Med tanke på det antal människor och företag som kan komma att drabbas av transportförbud, utställningsförbud, trafikrestriktioner m.m. kan sådana restriktioner bli mycket omfattande och den ersättningsberättigade kretsen kan komma att omfatta tusentals människor och företag. De tvångsåtgärder som planeras för vilthägn som inte ansluts till kontrollprogrammet för tuberkulos hos hjort är också en form av kontrollåtgärd. De åtgärder som beskrivits ovan är enligt regeringen av den karaktären att näringen och den enskilde producenten bör ta ett ekonomiskt ansvar för de förebyggande åtgärderna, medan medborgarna i allmänhet bör få tåla ett visst intrång i handlingsfriheten när kontrollåtgärder behöver vidtas. Möjligheten bör därför finnas att föreskriva att viss sådan åtgärd, som alltså kan avse generella förebyggande åtgärder eller kontrollåtgärder i form av restriktioner inom en viss region eller liknande, inte berättigar till ersättning. En bedömning av sjukdomen och typen och omfattningen av restriktionerna blir avgörande faktorer för frågan om ersättning. Det kan naturligtvis finnas exempel på sådana åtgärder där staten alltjämt bör ta det ekonomiska ansvaret, medan det i andra fall framstår som rimligt att den enskilde producenten eller näringen får svara för finansieringen. Frågan om huruvida ersättning skall lämnas, avgörs lämpligen genom föreskrifter av i samband med att föreskrifter om åtgärden meddelas. LRF, och hävdar i sina remissyttranden att samråd måste ske med berörda företag och organisationer innan en sådan åtgärd kan vidtas. Regeringen anser också i princip att det är önskvärt med ett sådant samråd. Mot bakgrund av att dessa åtgärder med nödvändighet ofta måste vidtas med mycket kort varsel kommer emellertid ett sådant samråd sällan att kunna äga rum. Regeringen anser att en snabb begränsning av smittspridningen är det viktigaste i detta sammanhang och vill därför inte föreslå att samråd med nödvändighet skall ske innan åtgärderna vidtas. Regeringen förutsätter dock att åtgärderna vidtas med försiktighet och omdöme. Om möjligt innan och i vart fall efter det att åtgärderna vidtagits och medan de pågår bör dock enligt regeringens mening ett fortlöpande samråd ske med berörda företag och organisationer så långt detta är praktiskt genomförbart. Risken att kontrollåtgärderna inte kommer att respekteras vid utebliven eller reducerad ersättning får motverkas genom information och tillsyn. Vissa djur inom animalieproduktionen betingar mycket höga värden, t.ex. den ovanliga nötkreaturrasen Blonde d . Kostnaderna för staten vid avlivning av dessa djur kan bli orimligt höga. Det är dessutom svårt att fastställa ett rimligt marknadspris eftersom det saknas tillräckliga möjligheter till jämförelser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få besluta om en maximering av det ersättningsgrundande värdet på ett avlivat djur. Detta högsta belopp skall betydligt överstiga de normalt förekommande marknadsvärdena för de mer vanliga djurtyperna. Det kan bli aktuellt att maximera också ersättningen för saneringskostnader, såvitt dessa avser förstörda embryon och ägg avsedda för reproduktion och förstörd sperma. Hanteringen av ersättningsärenden måste utan undantag ske enligt principen om individuell prövning. Detta medför att prövningen, särskilt av ärenden som inbegriper produktionsbortfall, tar mycket och ofta ger upphov till svåra tolkningstvister. Detta leder i sin tur till sena utbetalningar vilket är till stor nackdel för den drabbade producenten. Regeringen delar därför uppfattning att ersättning för produktionsbortfall med fördel bör kunna beräknas med hjälp av en schablon. De sjukdomar som omfattas av ett kontrollprogram bör lämpa sig särskilt väl för en sådan schablonisering, men även andra sjukdomar bör enligt regeringens mening kunna komma i fråga. En förutsättning torde dock vara att sjukdomen fått en viss spridning i landet så att antalet jämförbara ersättningsfall inte blir för litet. Schabloniseringen kan exempelvis grunda sig på djurvärdet, ett system som tillämpas i . Även kostnader för sanering kan lämpligen beräknas enligt en schablon. En sådan beräkning kan fastställas med utgångspunkt från vad det kostar att sanera en lokal som är normalt utrustad för sitt användningsområde och som är normalt underhållen. Djurägare vars lokaler uppfyller normal standard får därmed generellt sett inte en lägre ersättning på grund av schablonen. Enligt Lagrådet borde förslaget att schablonisera ersättningen ha analyserats mer ingående och frågan om i vad mån den enskildes rätt åsidosätts ha övervägts närmare. Med anledning av vad Lagrådet anfört finns det anledning att klargöra hur det är tänkt att ett system med schabloner skall tillämpas. Syftet med schablonen är att få en snabb och enkel hantering av de ersättningsärenden som rör de mest frekventa sjukdomarna. Detta enbart för att kunna utbetala ersättningen till drabbade producenter, som annars inte sällan riskerar att komma i ekonomiska svårigheter efter mer omfattande sjukdomsutbrott. Beräkningen syftar inte till att generellt ändra nivån på ersättningen i förhållande till en individuell prövning. Den djurägare som anser att schablonberäkningen medför en för honom alltför ogynnsam ersättningsnivå kan enligt allmänna förvaltningsregler begära en omprövning av ersättningsbeslutet. Vid en sådan omprövning sker en ordinär, individuell prövning. kan också på eget initiativ frångå schablonen i vissa fall där denna visar sig ge ett oriktigt resultat. Med hänsyn till det anförda kan det inte anses finnas några hinder av det slag Lagrådet pekat på mot att i den föreslagna lagen ta in en bestämmelse som gör det möjligt att tillämpa schabloner vid bestämmande av ersättning. Den exakta utformningen av en schablon är beroende av sjukdomen i fråga och den aktuella produktionens struktur, varför det är svårt att i förväg närmare presentera ett sådant system. Den föreslagna schablonen avses dock vara både sjukdoms- och djurspecifik. Rätten att meddela sådana föreskrifter bör delegeras till . Kammarrätten i har ifrågasatt förslagets förenlighet med och praxis. I detta sammanhang finns det anledning att först behandla de föreslagna bestämmelsernas förenlighet med regeringsformen. I 2 kap. 18 § RF stadgas att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Genom den nya epizootilagen införs bestämmelser enligt vilka staten ges rätt att förstöra enskilds egendom genom t. ex. avlivningsbeslut och att inskränka användningen av mark genom beslut om t. ex. spärrförklaring och sanering. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket första meningen RF lär dock inte vara tillämplig vid förstöring av egendom av smittskyddsskäl (se prop. 1982/83:172 s. 27). Inte heller är 2 kap. 18 § andra stycket andra meningen RF tillämplig i det aktuella sammanhanget (se prop. 1993/94:117 s. 49). bestämmelser och praxis utgör inte heller något hinder häremot. Mot bakgrund härav finner regeringen att varken bestämmelserna i regeringsformen eller utgör något hinder mot att den enskildes kostnader och förluster med anledning av statens ingripanden enligt den nya epizootilagen inte ersätts fullt ut. Ersättning från EG medlemskap i har inneburit en förändring vad gäller de ekonomiska villkoren för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Enligt rådets beslut 90/424/EEG av om utgifter inom veterinärområdet kan ersättning lämnas dels för kontroll- och bekämpningsprogram för vissa sjukdomar, dels för akuta bekämpningsåtgärder avseende de sjukdomar för vilka EG föreskriver om bekämpning. För ett antal av de sjukdomar som omfattas av epizootilagstiftningen lämnar EG ekonomiskt stöd för kontroll- och bekämpningsprogram. För det fall en sådan sjukdom introduceras i och blir så utbredd att generella åtgärder måste vidtas kan således få EG-bidrag. Bidraget uppgår vanligtvis till av de statliga utgifterna. De sjukdomar för vilka EG betalar ut ekonomiskt stöd för kontroll- och bekämpningsprogram är bl. a. tuberkulos hos nötkreatur, mjältbrand, klassisk svinpest, rabies och BSE. EG lämnar vidare ekonomiskt stöd för bekämpningsåtgärder som vidtas mot de sjukdomar som omfattas av EG:s egen bekämpningslagstiftning (jfr. Ersättning lämnas för de statliga kostnader som uppkommit i samband med avlivning av djur, för saneringskostnader och för destruktion av fodermedel. Ersättning lämnas i allmänhet av de statliga utgifterna. För mul- och klövsjuka lämnas dock vanligen ersättning . Ersättning lämnas inte för statliga utbetalningar som avser ersättning för produktionsbortfall. I vissa fall, t.ex. bekämpningen av klassisk svinpest i och BSE i , har särskilda stöd lämnats med annan finansiering. De sjukdomar för vilka EG betalar ut ekonomiskt stöd avseende akuta bekämpningsåtgärder är bl.a. mul- och klövsjuka, boskapspest och klassisk svinpest. 4.5 Straffbestämmelse Regeringens förslag: Den som bryter mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar.