prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Frågan om nuvarande skälighetsprincip skall behållas kan dock knap- past avgöras enbart utifrån vilken betydelse som principen kan anses ha haft . Hänsyn måste också tas till de förändringar som försäk- ringsmarknaden genomgått samt de motiv som skall ligga till grund för särregleringen (se avsnitt 5). Frågan blir därför om försäkringstagarnas intresse tillgodoses bättre på ett annat sätt än genom skälighetsprincipen. Som tidigare utvecklats har de finansiella marknaderna genomgått stora förändringar , bl.a. genom etablerandet av EU:s inre marknad. har de svenska rörelsereglerna genomgått stora för- ändringar till följd av införlivandet av EG:s försäkringsdirektiv. Dessa direktiv bygger bl.a. på tanken att försäkringstagarnas intressen bäst till- godoses genom ett slopande av etableringshinder och ökade möjligheter till gränsöverskridande verksamhet i kombination med hemlandstillsyn. Genom den inre marknaden läggs grunden för en större och alltmer in- ternationell försäkringsmarknad. De undantag från skälighetsprincipen som ansetts motiverade för verksamhet med internationell anknytning gör sig därmed gällande även för verksamhet inom . Skälighetsprincipen och de konsekvenser som principen medför har av svenska bolag också framhållits som ett hinder för dem i den interna- konkurrensen. Utländska försäkringsbolag som är verksamma på den svenska marknaden behöver inte heller tillämpa skälighetsprincipen. på området har också efterhand orienterats mot ett anglo- saxiskt synsätt med bl.a. en stor frihet för bolagen att utforma försäk- ringsprodukter efter försäkringstagarnas behov och utrymme för en större konkurrens mellan olika bolag. torde inte förhindra att någon form av skälighetsprincip behålls i den svenska rörelselagstiftningen. Utgångspunkten för gemenskapsreglerna är dock ett mera marknads- mässigt synsätt än det som skälighetsprincipen bygger på. är det en nackdel att hålla fast vid en vag och svårtillämpad skälighetsprincip, i stället för att utnyttja mera marknadsmässiga meka- nismer för att åstadkomma fördelaktiga villkor för försäkringstagarna. Detta bör ske genom regler som ger utrymme för en sund konkurrens mellan försäkringsbolagen och regler som säkerställer en bättre genomlysning av försäkringens kostnader och förmåner. Det bör också göras en klarare uppdelning mellan försäkringstagarnas medel och försäkringsbolagets riskkapital. De sistnämnda frågorna behandlas i avsnitt 6.2 och 7.2. Flera remissinstanser har också ifrågasatt om ett i lag angivet krav på skäliga och kostnadseffektivitet också är det bästa sättet för att åstadkomma rimliga och främja en effektivare försäkrings- marknad till konsumenternas bästa. Som bl.a. fram- håller har möjligheter till ökad konkurrens generellt sett större betydelse för prissättning och kostnadseffektivitet. Nuvarande skälighetskrav kan i sig sägas försvåra konkurrensen mellan svenska bolag. En konsekvens av skälighetsprincipen är också ett vinstutdelningsförbud för livförsäkrings- rörelse. Ur konkurrenssynpunkt är det således en nackdel att behålla premie- och kostnadsskälighetskravet. Premie- och kostnadsskäligheten bygger på att överskott skall (i efter- hand) fördelas mellan försäkringstagarna med hänsyn till premiernas bi- drag till överskotten. Skälighetsprincipen för därför med sig begränsningar för t.ex. vilka konventionella livförsäkringar som svenska försäkringsbolag kan med- dela svenska försäkringstagare. Principen förhindrar exempelvis kon- ventionella livförsäkringar utan rätt till överskott. Som tidigare anförts bör det i princip inte vara en uppgift för rörelsereglerna att tillse att för- säkringar av visst innehåll meddelas. Om villkoren skall regleras bör det i stället ske i avtalsrätten. Skälighetsprincipen har orsakat svårigheter vid tillämpningen. Som närmare utvecklat finns det inte några givna riktlinjer för hur t.ex. gemensamma kostnader skall fördelas på olika för- säkringar. Fördelningen enligt kontributionsprincipen kan också ske med olika metoder med för försäkringstagarna olika resultat. Finansinspek- tionen gör enligt egen uppgift numera inte heller någon mera systematisk kontroll av kostnadsskäligheten. Det finns också få fall av dokumenterad tillsynspraxis där skälighetsprincipen har tillämpats. Principen har dock, som anmärkts, åtminstone längre tillbaka i vissa fall åberopats av inspektionen i informella kontakter med bolagen och i samband med koncessionsprövningen när det gäller rena avarter av och andra villkor. Enligt regeringens förslag, som ansluter till och försäkringsrörelsepromemorians förslag, skall vid koncessionspröv- ningen liksom förutsättas att den planerade och bedrivna rörelsen uppfyller kraven på gällande författningar för verksamheten. Inspek- tionen och regeringen fråntas därmed inte möjligheten att i en fråga om koncessionen skall beviljas eller förverkas beakta t.ex. om verksamheten avser försäkringar av ett slag som tidigare prövats av domstol, Kon- sumentombudsmannen eller i annat praxisbildande sammanhang (vill- korsnämnder eller ) och ansetts oför- enliga med civilrättsliga eller marknadsrättsliga regler om avtalsvillkor. Någon regelmässig förhandsprövning av allmänna eller särskilda avtals- villkor skall lika lite som ske vid koncessionsprövningen (se vidare författningskommentaren till 19 kap. 11 §). Det är inte lätt att bedöma vilken faktisk betydelse som skälighets- principen numera har för att främja rimliga och villkor. Finans- inspektionen och aktuariernas organisationer har dock utifrån sina erfa- renheter bedömt att en lagfäst skälighetsprincip är den ända- målsenligaste lösningen för att tillgodose försäkringstagarnas intresse av skäliga och rättvisa villkor. Med en särreglering som genom särskilda placeringsregler m.m. mer effektivt än tidigare skall säkerställa att åtagandena mot försäkringstag- arna kan fullgöras, är det mindre angeläget att behålla skälighetsprin- cipen för att motverka att premierna inte blir alltför låga. Försäkrings- tagarnas intresse av att försäkringsfordringarna kan fullgöras bör med andra ord skyddas på andra sätt än genom ett krav på att försäkringsbola- get tar ut tillräckligt höga i förhållande till en viss försäkrad risk. Premie- och kostnadsskälighetskravet har även ansetts ta sikte på olika former av avarter av prisdumpning. har varit tveksam till om gällande konkurrenslag verkligen kan komma till rätta med sådana avarter. Det är en fördel om konkurrensbegränsningfrågor kan hanteras utanför den särskilda rörelseregleringen. Försäkringsbranschen i allmänhet kan numera inte heller anses som så speciell i förhållande till andra branscher att konkurrensbegränsningsfrågor särskilt bör tillgodoses genom en all- män prisregleringsbestämmelse för i princip hela branschen. Nuvarande skälighetsprincip kan alltså knappast anses bättre ägnad än konkurrens- lagstiftningen att komma till rätta med sådana former av avarter som berört. Om särskilda lösningar är motiverade på grund av speciella konkurrensaspekter för vissa slag av försäkringar bör i stället förändringar övervägas inom ramen för konkurrenslagen eller ge- nom mera begränsade regleringar. Till följd av bedömningen bör inte heller den tidigare av Näringsut- skottet anvisade prövningen av konkurrensaspekter inom ramen för till- stånd till försäkringsbolags förvärv av företag bibehållas (se 1990/91:NU 41 s. 19 och 20). Det sagda hindrar inte att tillstånd som skall ges enligt rörelsereglerna i vissa fall kan behöva avvakta konkurrensmyndigheters prövning. En annan fråga är om bör vara skyldig att anmäla eventuella överträdelser av konkurrenslagstiftningen som kan kräva Kon- kurrensverkets åtgärd och uppmärksamma verket på sådana förhållanden som kan vara av särskilt intresse ur konkurrensbegränsningssynpunkt. Den frågan tas upp i avsnitt 13.2. Sammanfattningsvis bör ett premie- och kostnadsskälighetskrav inte behållas som grund för rörelsereglerna och tillsyn. Det mål som nuvarande skälighetsprincip har med hänsyn till försäk- ringstagarnas intresse av skäliga och rättvisa , bör i stället främjas genom regler som ger bättre förutsättningar för konkurrens samt ställer större krav på tydlig och relevant information. De aspekter som skälig- hetsprincipen skall uppfylla genom att premierna inte blir för låga, bör i stället tillgodoses genom andra slag av rörelseregler; främst placerings- regler, regler om god soliditet och likviditet samt en allmän bestämmelse om premiesättning, vilka mera direkt skall säkerställa att bolaget har en tillräcklig god ekonomisk stabilitet för att kunna fullgöra åtagandena mot försäkringstagarna. En särskild fråga är om det finns skäl att i detta sammanhang särbe- handla pensionsförsäkringar och liknande långa försäkringar där ett be- tydande överskott regelmässigt uppkommer under försäkringens löptid. På denna punkt bör det redan nu framhållas att skälighetsprincipen lig- ger fast för dagens försäkringar om inte annat avtalas. För nya avtal er- sätts skälighetsprincipen av flera nya skyddsregler som behandlas i föl- jande avsnitt. Dessa regler i kombination med förslagets gynnsamma effekt för konkurrensen tillgodoser också intresset för försäkringstagare som tecknar långa försäkringar. Det finns således inte tillräckliga skäl att särbehandla pensionsförsäkringar o.d. på denna punkt. Frågan kvarstår dock om inte premie- och kostnadsskäligheten ändå i någon mån borde behållas för vissa obligatoriska försäkringar. Framför allt /KO anser att det är betänkligt att möjligheten att ingripa mot premienivåer minimeras inom området för obligatoriska för- säkringar. Verket befarar att detta kan leda till högre för svaga grupper och socialt nödvändig försäkring. Att efterfrågan på försäkringar är given behöver inte innebära ett större utrymme för missbruk av en försäkringsgivare med en dominerande ställning på marknaden. Ett slopande av skälighetsprincipen medför alltså i sig inte högre för obligatoriska försäkringar. Som tidigare framgått innebär nuvarande premie- och kostnadsskälig- hetskrav dessutom att premierna i regel skall bestämmas med beaktande av den enskilda försäkringstagarens aktuariella risk. Skälighetsprincipens grundläggande krav är således riskindelningen. Hindren mot en allt för långtgående differentiering är inte ett självständigt inslag i skälighets- principen utan en inskränkning i tillämpningen av principens grundtanke. Om ifrågavarande del av skälighetskravet slopas öppnas möjligheterna fullt ut att bestämma premierna solidariskt utan krav på att särskilt beakta vissa utsatta försäkringstagares eller försäkrades högre aktuariella risk. Ett slopande av skälighetsprincipen bör därför förbättra möjlig- heterna för hushåll med svag ekonomi och andra utsatta grupper att finna försäkringar till mer rimliga priser. Det bör även påpekas att konsument- försäkringslagen innehåller bestämmelser som skall skydda mot en riskindelning som är så långtgående att försäkringsnöd uppkommer (9 §). De föreslagna förändringarna av rörelsereglerna innebär även i andra delar förbättrade incitament för nya aktörer att etablera sig på försäk- ringsområdet och att utveckla olika slag av försäkringsprodukter. Däri- genom förbättras också konkurrensen vilket motverkar en sådan utveck- ling som /KO befarat. Det finns därför inte skäl att behålla något premie- och kostnadsskälig- hetskrav i FRL som generellt sett tar sikte på obligatoriska försäkringar eller vissa grupper av försäkringstagare. Som tidigare framhållits (avsnitt 3) kommer regeringen att noga följa tillämpningen av de nya reglerna med inriktning på ett starkt konsumentskydd. För den obligatoriska trafikförsäkringen är förhållandena speciella. Som regeringen uttalat i proposition 1998/99:42, Ändringar i trafikskadelagen, finns det ett klart samband mellan kontraheringsplikten och skälighetsprincipen. Principen bör tills vidare kvarstå på detta område. Särskilt om villkors- och skaderegleringsskälighet Den villkorskontroll som skett har som tidigare redovisats haft sin huvudsakliga utgångspunkt i konsumentlagstiftningen. Flera av de skäl som anförts är av betydelse även för bedöm- ningen av om skälighetsprincipen bör behållas för villkorsgranskningen. Bland annat genom införandet av EU:s inre marknad kan det vara en nackdel att hålla fast vid en vag och svårtillämpad skälighetsprincip i FRL i stället för att genom andra regler försöka nå samma syfte. En ökad konkurrens är allmänt sett också bättre än ett motsvarande krav i lag äg- nat att medföra skäliga, i meningen fördelaktiga, villkor för försäk- ringstagarna. Som angett har skälighetsprincipen visserligen haft betydelse genom att med stöd av denna kunnat förhindra vissa avarter av villkor. Inspektionens och aktua- rieföreningarnas bedömning att skälighetsprincipen är det mest ändamålsenlig sättet för att åstadkomma skäliga villkor är dock av betydelse även här. Som framhållits i äldre förarbetsuttalanden kan en granskning av premierna och kostnaderna knappast ske utan att också villkoren i övrigt vägs in. Det torde alltså vara svårt från tillämpnings- synpunkt att behålla nuvarande skälighetsprincip endast såvitt avser vill- korsskäligheten. I detta sammanhang finns det anledning att ta upp frågor om skydds- regler på avtalsområdet. Regeringen instämmer i vad /KO och LO anfört om vikten av att ett starkt konsumentskydd tillgodoses genom andra regler på området. Det kan framhållas att de förslagna rörelsereglerna bl.a. främjar en tydligare avtalsrättslig reglering av försäkringstagarnas rätt till återbäring i framtida försäkringsavtal. Därmed förbättras också möjlig- heterna att tillgodose ett starkt konsumentskydd för rätten till återbäring genom försäkringsavtalsrättsliga regler. finns en avtalsrättslig lagstiftning som bl.a. ger möjlighe- ter att ogiltigförklara eller jämka oskäliga villkor som ställs upp mot konsumenter. Det finns också en marknadsrättslig lagstiftning som möj- liggör ingripanden mot oskäliga avtalsvillkor och oriktig information i konsumentförhållanden. Som Kammarrätten i varit inne på får ett slopande av skälig- hetsprincipen även betydelse för arbetet hos /KO. Myndighetens arbete för att få till stånd en tydlig information om avtalen blir än viktigare. gäller lagstiftningen om oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden även verksamhet som står under tillsyn. allmänna arbete till- sammans med konsumentombudsmannens befogenheter enligt den lagen ger möjligheter att beivra avarter av villkor i försäkringsavtal med konsumenter. bereds inom ett förslag till en ny försäkringsavtalslag. Lagen är avsedd att i huvudsak innehålla före- skrifter av civilrättslig natur men också näringsrättsliga informations- regler. Enligt regeringens mening finns det skäl att överväga om even- tuella nackdelar av att skälighetsregeln upphävs bör motverkas genom bestämmelser av civilrättslig karaktär eller om information. Konsument- skyddet på försäkringsområdet skall vara starkt. En samtidig avtals- och näringsrättslig reform hade som Lagrådet anfört varit att föredra på grund av reglernas samspel. Regeringen kan dock konstatera att det förslag som läggs fram om nya näringsrättsliga regler ger ett gott konsumentskydd i sig. Slutförandet av det pågående avtalsrättsliga arbetet underlättas också när den näringsrättsliga grunden nu blir känd. Provisoriska ändringar i försäkringsavtalsrätten i detta sammanhang till följd av skälighetsprincipens avskaffande är mindre lämpliga och skulle riskera att fördröja slutförandet av en ny försäkringsavtalslagstiftning. Det saknas även i övrigt anledning att nu vidtaga några särskilda ändringar i lagar utanför FRL som en följd av skälighetsprincipens avskaffande. I ett avseende som rör avtalsförhållandet mellan näringsidkare finns det dock skäl för ändring (jfr avsnitt 13.3.6 om prövning av oskäliga villkor mellan näringsidkare). På grund av det anförda bör alltså skälighetsprincipen i den del som avser villkorsskäligheten utmönstras ur rörelselagstiftningen. En annan fråga är om inom ramen för sin allmänna tillsyn eller med stöd av någon annan regel bör kunna ingripa mot villkor som är otydliga eller olämpligt utformade utan att direkt strida mot avtalsrättsliga regler. Förslaget ger förutsättningar även för sådana ingripanden på det sätt som anges i avsnitt 6.2. När det gäller skaderegleringsskäligheten bör det framhållas att skälig- hetsprincipen i denna del inte heller gäller frågor om försäkringsfall föreligger eller om försäkringsersättningen är skälig. kontroll inriktas i stället mera på rutinerna för skaderegleringen. Försäkringsbolag har givetvis ett starkt eget intresse av att skaderegle- ringen hanteras på ett effektivt och korrekt sätt. Om detta inte sker löper bolaget en risk att förlora framtida försäkringstagare. kan det konstateras att konkurrensaspekterna har mindre betydelse vid den tid- punkt då skaderegleringen sker, eftersom den ersättningsberättigade då är helt beroende av försäkringsbolagets hantering. Skaderegleringen rym- mer även frågor som endast delvis kan beivras inom ramen för en civil- rättslig reglering och den nämndverksamhet som förekommer. Det är dessutom självfallet av avgörande betydelse för den skadedrabbade eller annan ersättningsberättigad att skaderegleringen organiseras på ett kor- rekt och ändamålsenligt sätt. Det är alltså viktigt att missförhållanden avseende skaderegleringen kan kontrolleras och beivras inom ramen för tillsyn. Framför allt med hänsyn till att nuvarande skälighetskrav för skadereg- leringen har sin grund enbart i äldre förarbetsuttalanden och samman- hänger med övriga delar av skälighetsprincipen är det inte lämpligt att behålla någon del av skälighetsprincipen för detta syfte. I stället bör en särskild rörelseregel införas som tar sikte bl.a. på skaderegleringen (se avsnitt 6.2). Skälighetsprincipen bör således slopas även såvitt avser villkors- skäligheten och skaderegleringsskäligheten. Slopandet av skälighetsprincipen ger anledning till flera ändringar i nu- varande försäkringsrörelselag. Vi återkommer i det följande till de när- mare ändringar som behöver göras. Det bör understrykas att principen alltjämt kvarstår i rörelsereglerna för befintliga avtal. Angående skälig- hetsprincipens bibehållande för äldre försäkringsavtal, se avsnitt 14.2. Även den praktiska tillsynen kommer att påverkas av ställningstag- andet. har tidigare t.ex. när det gällt konventionella kapitalförsäkringar ställt krav på en löptid om . Nytecknade försäkringar med kortare löptid skulle nämligen kunna medge en åter- bäring som de inte varit med om att bygga upp och som rätteligen skall tillkomma tidigare generationer av sparare. För fondförsäkringar har ansetts godtagbar, eftersom sådana försäkringar saknar eller ger upphov till endast obetydliga överskott. Med hänsyn till att skälig- hetsprincipen inte skall gälla enligt lag för framtida försäkringsavtal kommer sådana och liknande bedömningar att behöva prövas med ut- gångspunkt från avtalet. 6.2 Stabilitets-, genomlysnings- och standardprincipen Regeringens förslag: En allmän rörelseregel införs för försäkringsbo- lagen som mot bakgrund av motiven för särskilda rörelseregler på försäkringssidan anger de allmänna krav som skall vara styrande för verksamheten. Därigenom lagfästs en stabilitetsprincip, en genomlysningsprincip och en princip om att verksamheten skall bedrivas enligt god försäkringsstandard. De rörelseregler som ger uttryck för sundhetsprincipen justeras. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se betänkandet s. 230, 231, 253 och 254). Utredningen har dock föreslagit en mera allmän utformning av soliditets- och sundhets- principerna. Utredningen har inte föreslagit någon lagfäst genomlys- ningsprincip eller några ändringar i reglerna om koncessionsprövning, garantier och annan säkerhet, användning av derivatinstrument eller an- skaffningar av försäkringar. Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag (se promemorian s. 127 138, 305 och 306). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt Försäk- ringsutredningens förslag eller lämnat det utan erinran. I något fall har det ansetts att utredningens sundhetsbegrepp är för vagt för tillsyn och två remissinstanser har efterlyst en avstämning med sundhetsbegreppen på bank- och värdepappersområdet (se promemorian s. 127 och 128). Remissinstanserna, bl.a. , , och , har över lag tillstyrkt de övergripande krav som sammanfattas i försäkringsrörelsepromemorians förslag till allmän rörelseregel. Flera remissinstanser har lämnat detalj- synpunkter på utformningen. har framhållit sund- hetsregeln i lagen om värdepappersrörelse som en förebild och anser också att definitionen av god försäkringssed bör justeras något. Inspek- tionen har även efterlyst en rätt att meddela föreskrifter om solvenskrav. /KO har ansett att den nya sundhetsregeln bör utformas så att det även finns en möjlighet att ingripa mot oskäliga och kostnader men också för att tillse att basbehovet av försäkringar täcks. Verket har också varit positivt till genomlysningsprincipen, men ansett att lagen bör ange att informationen skall vara tydlig, enkel och lättill- gänglig. Enligt bör föreskrifterna utformas så att en väsentlig, lättillgänglig och kostnadseffektiv information lämnas. Hovrätten för och har ifrågasatt om inte genomlysningsprincipen bör utformas som ett krav på att informa- tionen lämnas och inte endast som ett krav på utformningen av den in- formation som skall lämnas. De har också ansett att reglerna skall om- fatta även annan information än ekonomisk information. har tillstyrkt att informationen regleras genom myndig- hetsföreskrifter. har pekat på vikten av att informa- tionskrav som normalt är konkurrensbefrämjande inte utformas så att den blir konkurrensbegränsande. Verket har ifrågasatt regleringen av an- skaffning av försäkringar med hänsyn till marknadsföringslagens regler om otillbörlig marknadsföring. Hovrätten för slutligen, har ifrågasatt om inte regeln bör gälla återförsäkringsrörelse fullt ut. Den svenska särregleringen har utöver skälighetsprincipen byggt på den s.k. soliditetsprincipen. Redan i början av detta sekel infördes regler som knöt an till krav och kontroll av bolagens soliditet utifrån det då grund- läggande motivet för försäkringsrörelse att i största möjliga utsträckning förhindra konkurser. Av betydelse för soliditeten ansågs bl.a. vara grun- derna efter vilka bestämdes och avsättningar gjordes. I samband med införandet av försäkringslag skärptes solidi- tetskraven, bl.a. genom ett förbud att förena livförsäkringsrörelse med annan försäkringsrörelse (separationsprincipen), se prop. 1948:50 s. 174 och 280. Vidare har förbudet för försäkringsbolag att bedriva annan verk- samhet än försäkringsrörelse eller därmed anknuten verksamhet moti- verats bl.a. med hänvisning till soliditetsaspekter. Förbudet mot försäk- ringsfrämmande verksamhet behandlas närmare i avsnitt 8.5 och 8.6.1. I samband med införandet av första och andra generationens försäk- ringsdirektiv infördes mera detaljerade soliditetsregler i försäkrings- rörelselagstiftningen. Genom reglerna fastslogs vissa miniminivåer på försäkringsbolagens start- och driftkapital (se 1 kap. 8 a § och 7 kap. 23 och 25 §§). Soliditetsöverväganden kommer även till uttryck i reglerna om försäk- ringstekniska avsättningar. Sådana avsättningar skall motsvara belopp som fordras för att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäl- igen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkrings- avtal (se 7 kap. 1 § FRL). I fråga om livförsäkringar med grunder fastslås att grunderna bl.a. skall trygga bolagets förmåga att fullgöra sina för- pliktelser enligt ingångna försäkringsavtal (se 2 §). Soliditetsaspekter ligger även till grund för skuldtäcknings- och placeringsreglerna, som innebär att de försäkringstekniska avsättningarna skall motsvaras av till- gångar med viss kvalitet och sammansättning placerade på särskilt sätt (se 9-10 f §§).