prop · GM0338 · 1999-01-01 00:00:00 — Det får förutsättas att arkivmyndigheterna i samråd med upprättar tidsplaner för hur leveranserna skall genomföras. Därvid bör beaktas bl.a. kyrkans behov och intresse av handlingarna samt vidare arkivmyndigheternas förutsättningar att ta emot handlingarna. Det bör eftersträvas att leveranserna genomförs på ett sådant sätt att kyrkans verksamhet inte onödigtvis försvåras. Tidsplanerna gör det möjligt för såväl arkivmyndigheterna som de kyrkliga organen att överblicka behovet av personal och lokaler och underlättar därmed planeringen. Av avgörande betydelse för att allmänna handlingar skall kunna förvaras hos är, som tidigare nämnts, att de sköts på ett tillfredsställande sätt samt att frågor om utlämnande och sekretess hanteras i enlighet med gällande bestämmelser. Arkiven står under arkivmyndigheternas tillsyn och dessa myndigheter har möjlighet att ingripa (se 9 § arkivlagen). En viktig del av de offentligrättsligt reglerade kyrkliga arkiven är kyrkobokföringsarkiven. De innehåller bl.a. de löpande folkbokföringsregistren fram till , då de lokala skattemyndigheterna övertog ansvaret för folkbokföringen. Inför den reformen beslutade regeringen att kyrkobokföringsarkiven skulle föras över från pastorsämbetena till landsarkiven. Enligt ett regeringsbeslut bör arbetet vara slutfört inom högst . I 10 § lagen (1991:482) om införande av folkbokföringslagen (1991:481) finns vissa föreskrifter om vad som skall gälla beträffande de kyrkobokföringshandlingar som har bildats före , till dess de överlämnas till en statlig arkivmyndighet. Den reglering som regeringen nu föreslår innefattar även kyrkobokföringsarkiven och bestämmelsen i lagen om införande av folkbokföringslagen bör därför upphävas. Dispensarkiv I kungörelse angående överlämnande av arkivhandlingar till landsarkiven i , och ålades kyrkoförsamlingarna att leverera äldre arkivhandlingar till landsarkiven. Ett antal församlingar i ansåg det dock inte motiverat att leverera handlingarna. Genom kungörelse om undantag beträffande kyrkoarkiv i från bestämmelserna i § 2 i nådiga kungörelsen angående överlämnande av arkivhandlingar till landsarkiven i , och fick dessa församlingar möjlighet att bli befriade från leveransskyldigheten. Med stöd av kungörelsen befriades ett antal församlingar från leverans av arkivhandlingar fram till och med utgången av . blev Sollerö, och församlingar enligt beslut av Kungl. Maj:t befriade tills vidare från skyldigheten att sända in äldre arkivhandlingar till landsarkivet. Övriga församlingar har inte fått någon förlängd dispens. trädde allmänna arkivstadgan (1961:590) i kraft. Enligt denna författning skulle arkivhandlingar hos myndighet, för vilken landsarkiv är arkivmyndighet, avlämnas till landsarkivet. Skyldigheten att avlämna arkivhandlingar inträdde och avsåg arkivhandlingar som var äldre än . I övergångsbestämmelserna föreskrevs dock att stadgan inte innebar någon ändring i sådant beslut som meddelats enligt äldre bestämmelser om befrielse för vissa myndigheter att till landsarkiv avlämna äldre arkivhandlingar. gavs dock möjlighet att återkalla en sådan befrielse. Inför förändringen av folkbokföringsorganisationen, som bl.a. innebar att kyrkobokföringsarkiven skulle överföras till landsarkiven, hemställde ett antal kyrkoarkiv i att de s.k. dispensarkiven , oavsett de förändringar som föranleddes av ändringar i organisationen för folkbokföringen, skulle få behålla böcker och andra arkivalier i sina lokala arkiv. Regeringen meddelade beslut (dnr 3531/89). I beslutet hänvisades till arkivlagen, som sedermera trädde i kraft . Regeringen anförde att en arkivmyndighet enligt 9 § arkivlagen kommer att få rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn samt att ett sådant övertagande kan ske både efter överenskommelse och på grund av ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten. Enligt regeringen låg det i linje med principerna bakom arkivlagen att regeringen delegerar till att meddela föreskrifter om leveranser till arkivmyndigheterna. Ett antal remissinstanser i har i sina yttranden över kommitténs förslag aktualiserat frågan om de s.k. dispensarkiven. Frågan har också tagits upp i några spontana yttranden. Önskemål har framställts om att få behålla arkiven även efter relationsändringen. Arkivmyndigheterna bör, som har anförts, vara arkivdepå för de kyrkliga arkiv som består av allmänna handlingar även efter relationsändringen. Det finns inte tillräckliga skäl att göra undantag för vissa kyrkliga arkiv i detta hänseende. Som ovan har framkommit bör målet vara att allmänna handlingar från de tidigare kyrkliga myndigheterna levereras till arkivmyndigheterna från relationsändringen. Enligt regeringens uppfattning bör dock allmänna handlingar kunna förvaras hos kyrkliga organ också efter denna tidsperiod. Förutom behov av handlingarna i den fortsatta verksamheten, bör även kunna beaktas den betydelse som arkiven har som en dokumentation av exempelvis en församlings framväxt och historia. Det bör alltså vara möjligt att tillgodose intresset av att ha tillgång till handlingarna som historiska dokument som är en del av exempelvis en församlings identitet. En förutsättning för detta är att förvaringen sker under betryggande former och att frågor om utlämnande och sekretess behandlas på ett tillfredsställande sätt. Det är en uppgift för arkivmyndigheterna att behandla frågan om överlämnande av arkiv- materialet. 7.2 Beslutande församlingar Regeringens förslag: Allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos beslutande församlingar skall överlämnas till statlig arkivmyndighet från relationsändringen. Handlingarna skall dock även därefter efter beslut av regeringen kunna förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Handlingsoffentligheten enligt tryckfrihetsförordningen skall bestå. Bestämmelserna i sekretesslagen samt arkivlagens bestämmelser om arkivbildningen och dess syften, arkivvården och gallring skall tillämpas i samma utsträckning som före relationsändringen. Arkivlagens bestämmelser om arkivmyndigheternas tillsyn skall gälla även för dessa arkiv. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att arkiv hos beslutande församlingar inte skall omfattas av bestämmelserna om arkivmyndigheternas tillsyn och om överlämnande till arkivmyndigheterna. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven som rör detta avsnitt. I fråga 7 var frågeställningen om lagstiftningen om handlingsoffentlighet och sekretess skall gälla handlingar från beslutande församlingar. Fråga 8 gällde arkivlagstiftningens tillämpning i fråga om arkiven hos de beslutande församlingarna. En stor majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom förslagen. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 7 Fråga 8 Justitiekanslern och Kammarkollegiet tillstyrker utredningsförslaget. förordar att undantaget från arkivmyndigheternas tillsyn i fråga om beslutande församlingar tas bort. Enligt hovrättens mening bör de allmänna handlingar som överlämnas för handhavande hos ett privaträttsligt organ behandlas lika, oavsett från vilken del av den tidigare kyrkliga förvaltningen de härrör. anser att allmänna handlingar från de beslutande församlingarna skall överlämnas till arkivmyndigheterna. Enligt skulle kommitténs förslag innebära att allmänna handlingar lämnas till enskilda organ för förvaring . Inte heller i eller i anser att det bör göras åtskillnad mellan myndigheters och beslutande församlingars arkiv. Liknande synpunkter framförs också av ett antal kyrkokommuner, däribland , och Näsets församlingar. anser att också arkivmaterial från de beslutande församlingarna bör kunna överlämnas på samma villkor som material från myndigheterna, dvs. så att arkivmyndigheterna svarar för kostnaderna efter överlämnandet. anför att en indelning av arkivmaterial i myndighetsmaterial och beslutande församlings material är mycket svår. kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt den ändring i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen som träder i kraft får i lag föreskrivas att regeringen får besluta att allmänna handlingar som senast vid utgången av har kommit in till eller upprättats hos någon av beslutande församlingar skall kunna överlämnas till och förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Med beslutande församlingar avses kyrkomötet och de kyrkokommunala beslutande församlingarna på lokal och regional nivå. I likhet med vad som föreslås beträffande allmänna handlingar som finns hos kyrkliga myndigheter bör handlingsoffentligheten för allmänna handlingar från beslutande församlingar bestå och sekretesslagstiftningen gälla i samma utsträckning som före relationsändringen. Regleringen bör genomföras i den särskilda lag som regeringen föreslår (se avsnitt 7.1). När det gäller exempelvis vilka kyrkliga organ som skall kunna förvara allmänna handlingar, prövning av frågor om utlämnande och sekretess samt avgifter för kopior och avskrifter hänvisas till vad som anförs avseende kyrkliga myndigheter (se avsnitt 7.1). De beslutande församlingarna omfattas endast av de grundläggande föreskrifterna i arkivlagen, dvs. bestämmelserna om arkivbildningen och dess syften samt om arkivvården och gallring (1 § arkivlagen). Däremot är reglerna om arkivmyndigheternas tillsyn inte tillämpliga. Arkivmyndigheterna fungerar inte som arkivdepå för arkiven från de beslutande församlingarna. får dock ta emot handlingar från kyrkomötet, se 4 § förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven. Det finns inte någon motsvarande bestämmelse i fråga om kyrkokommunala beslutande församlingar. Relationsändringen bör inte innebära någon förändring i fråga om hur de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar skall behandlas. Arkivlagens bestämmelser om arkivbildning, arkivvård och gallring bör därför gälla även efter relationsändringen. Vidare bör de särskilda föreskrifter som föreslås i fråga om allmänna handlingar som förvaras hos kyrkliga organ vara tillämpliga (se avsnitt 7.1). När det gäller bestämmelserna om arkivmyndigheternas tillsyn och överlämnande till arkivmyndighet innebär kommitténs förslag att de arkiv från beslutande församlingar som härrör från tiden före relationsändringen inte heller i fortsättningen skall omfattas av dessa föreskrifter. Ett antal remissinstanser, däribland och , anser dock att förslaget inte bör genomföras. Det förhållandet att de aktuella arkiven inte omfattas av regleringen om arkivmyndigheternas tillsyn och överlämnande till arkivmyndighet utgör inte i sig tillräckliga skäl för att samma ordning skall gälla också fortsättningsvis. Förutsättningarna förändras eftersom relationsändringen innebär att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och att även i övrigt lämnar det allmänna. Som har anfört innebär kommitténs förslag att allmänna handlingar lämnas till enskilda organ för förvaring . Regeringen finner mot denna bakgrund att även allmänna handlingar från beslutande församlingar bör överlämnas till arkivmyndighet. Allmänna handlingar från beslutande församlingar bör, på samma sätt som arkiv från tidigare kyrkliga myndigheter, stå under tillsyn av de statliga arkivmyndigheterna och levereras till dessa myndigheter. Det är naturligt att de kyrkliga arkivens bestånd av allmänna handlingar behandlas lika, oavsett om det gäller handlingar från en tidigare myndighet eller från en beslutande församling. Vidare torde det från forskningssynpunkt vara ändamålsenligt att samtliga allmänna handlingar som härrör från en församling eller samfällighet förvaras på ett och samma ställe. Det finns även praktiska synpunkter som talar för denna lösning. Så torde exempelvis församlingens arkiv i viss utsträckning betraktas som en enhet trots att det formellt är fråga om dels kyrkorådets och övriga nämnders arkiv, dels det beslutande organets arkiv. Skyldigheten att överlämna handlingarna till arkivmyndighet bör utformas på i huvudsak samma sätt som 11 § arkivlagen, som gäller när en myndighet upphör och verksamheten inte längre skall bedrivas av det allmänna. Som har nämnts är denna bestämmelse tillämplig i fråga om de nuvarande kyrkliga myndigheterna (se avsnitt 7.1). En liknande bestämmelse avseende de beslutande församlingarna bör, i enlighet med vad Lagrådet anfört, innebära att de allmänna handlingarna skall överlämnas från relationsändringen, dvs. På samma sätt som när det gäller allmänna handlingar från tidigare kyrkliga myndigheter skall emellertid de allmänna handlingarna från beslutande församlingar kunna förvaras hos de kyrkliga organen även därefter. skall dock handlingarna levereras till en statlig arkivmyndighet. Även när det gäller dessa handlingar bör målet vara att leveranserna fullgörs från relationsändringen (jfr avsnitt 7.1). Regeringens förslag innebär bl.a. att bestämmelserna i 9 § arkivlagen om överlämnande av arkivmaterial till arkivmyndigheterna blir tillämpliga i fråga om de allmänna handlingar som härrör från beslutande församlingar. När det gäller frågan om tillsyn av och överlämnande till arkivmyndigheterna hänvisas även till vad som föreslås beträffande de kyrkliga myndigheterna (se avsnitt 7.1). De beslutande församlingarnas arkiv torde inte vara av samma omfattning som myndigheternas. 7.3 Kostnader Regeringens förslag: svarar för kostnaderna för arkiven fram till dess materialet har överlämnats till arkivmyndigheterna. Staten svarar för de kostnader som uppkommer därefter. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remiss I innehöll två enkätfrågor i avsnittet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven som rör frågan om kostnaderna för arkiven från de kyrkliga myndigheterna. Fråga 4 handlade om förslaget att skall svara för kostnaderna fram till och med överlämnandet till arkivmyndigheterna. Fråga 5 gällde förslaget att staten skall svara för kostnaderna efter överlämnandet. En stor majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom förslagen. Positiva Negativa Tar inte ställning Fråga 4 Fråga 5 Kammarkollegiet tillstyrker utredningsförslaget. i anser att det överlämnande (kyrkliga) organet skall svara för de kostnader som uppstår hos arkivmyndigheterna efter överlämnandet. i menar att det bör göras en fördelning av kostnaderna mellan staten och kyrkan eller alternativt att kyrkan har ett beloppsmaximerat kostnadsansvar med avtrappning . i anser att tidsperioden för förvaring av arkiven hos skall bestämmas till och att arkiv som på grund av utrymmesbrist hos arkivmyndigheterna finns kvar hos därefter bör anses överlämnade med statligt kostnadsansvar. Några kyrkliga remissinstanser, bl.a. , menar att staten bör svara för arkivkostnaderna oberoende av var arkiven då finns. Flera kyrkokommuner, däribland , och församlingar samt kyrkliga samfällighet, anser att staten bör svara för arkivkostnaderna . kyrkomöte tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Förvaring av allmänna handlingar innebär dels kostnader för att rent fysiskt härbärgera och vårda handlingarna på ett sätt som garanterar säkerhet och beständighet, dels kostnader som följer av nyttjande och tillhandahållande. I samband med leveranser till arkivmyndigheterna uppkommer kostnader för den praktiska överföringen, men även för att avsluta och färdigställa arkiven samt för att ta emot dem. Enligt gällande principer svarar en myndighet för samtliga kostnader till dess handlingarna överlämnas till en arkivmyndighet. Därutöver skall myndigheten bidra till arkivmyndighetens kostnader för den fortsatta förvaringen av arkivet. Detta har ansetts rimligt eftersom en leverans innebär att långsiktiga kostnader för bevarande och tillhandahållande uppstår för arkivmyndigheten, som den levererande myndigheten befrias från dessa kostnader (jfr prop. 1992/93:100 bil. 12 s. 105 f.). Frågan om kostnader för den fortsatta förvaringen samt för engångskostnader i samband med övertagandet skall enligt 17 § andra stycket arkivförordningen regleras i en överenskommelse mellan arkivmyndigheten och den levererande myndigheten. Enligt 9 § lagen om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring skall enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter svara för de kostnader som uppstår för arkivmyndigheten när handlingarna överlämnas till denna. I förarbetena till denna reglering anfördes att de principer som lagts fast när det gäller kostnader för arkivvård m.m. borde gälla också när ett bolag övertagit en myndighets verksamhet samt att det saknas anledning att just i dessa fall övervältra kostnaden på någon annan än den som svarar för verksamheten (prop. 1993/94:113 s. 36 ff.). En tillämpning av de ovan angivna finansieringsprinciperna skulle innebära att skall svara för kostnaderna fram till och med överlämnandet till arkivmyndigheterna samt därutöver också bidra till kostnaderna för den fortsatta förvaringen. I detta sammanhang måste dock beaktas den särskilda situation som föranleds av de ändrade relationerna mellan staten och . Det förhåller sig utan tvekan så att behöver delar av arkiven i den fortsatta verksamheten. Därtill kommer det värde i övrigt som det har för kyrkan att ha tillgång till handlingarna som en symbol för kontinuitet och tradition. Den föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar hos kyrkliga organ skall emellertid även ses mot bakgrund av att arkivmyndigheterna inte utan vidare har möjlighet att ta emot samtliga kyrkliga arkiv inom föreskriven tid. Med hänsyn till detta föreslår regeringen följande när det gäller fördelningen av kostnaderna för de allmänna handlingar från tiden före relationsändringen som härrör från kyrkliga myndigheter och beslutande församlingar. I fråga om de kostnader som uppstår fram till och med överlämnandet finns det inte skäl att göra avsteg från vad som annars gäller i detta hänseende. bör alltså svara för samtliga kostnader för arkiven fram till dess de har levererats till arkivmyndigheterna. Det rör sig inte om någon tillkommande omkostnad, utan det är fråga om kostnader som finansieras av kyrkan . kommer kostnaderna att minska i takt med att handlingarna levereras till arkivmyndigheterna. Vid överlämnandet till arkivmyndigheten skall arkivet vara avslutat, dvs. förtecknat, gallrat och i övrigt färdigställt i enlighet med gällande bestämmelser. Att avsluta arkiven är att anse som ett led i den ordinarie arkivverksamheten. Om arkiven fortlöpande har skötts enligt de föreskrifter som finns bör de kostnader som detta innebär vara begränsade för varje enskilt kyrkligt organ. Det är rimligt att kyrkan svarar för dessa kostnader, vars storlek delvis är beroende av hur arkivvården har genomförts. Kyrkan bör också stå för de engångsvisa kostnaderna för det praktiska överförandet av de allmänna handlingarna till arkivmyndigheterna. Staten bör svara för kostnaderna för den fortsatta förvaringen och för de engångskostnader som kan uppstå i samband med att arkiven i färdigställt skick enligt ovan kommer in till arkivmyndigheterna. Dessa kostnader uppstår för arkivmyndigheterna i takt med att leveranserna faktiskt genomförs. som kostnaderna för förvaring av de kyrkliga arkiven uppstår allteftersom leveranserna sker, kommer arkivmyndigheternas tillsynskostnader när det gäller dessa arkiv att minska. Vidare innebär den reglering som föreslås om offentlighet för handlingar som tillkommer efter relationsändringen (se avsnitt 6) att arkivmyndig- heternas tillsyn endast kommer att omfatta en begränsad del av det framtida kyrkliga arkivmaterialet, nämligen de delar som omfattas av den offentligrättsligt reglerade handlingsoffentligheten. Detta medför att arkivmyndigheternas tillsynsverksamhet i fråga om successivt kommer att minska jämfört med förhållandena före relationsändringen, vilket bör leda till ett kostnadsbortfall. Relationsändringen innebär alltså såväl ökade som minskade kostnader för arkivmyndigheterna. Vilka nettoeffekter som uppkommer och när de uppstår är svårt att bedöma. Av avgörande betydelse för hur kostnaderna fördelas över tiden är i vilken takt de allmänna handlingarna överlämnas. Som har nämnts anser regeringen att målet bör vara att handlingarna levereras från relationsändringen, men att allmänna handlingar bör kunna förvaras hos kyrkliga organ även efter denna tidsperiods utgång. Arkivmyndigheterna får vid planeringen av leveranserna beakta möjligheterna att ta emot materialet inom ramen för sina resurser. I detta sammanhang skall erinras om att till de delar materialet utgörs av folkbokföringshandlingar kompenseras arkivmyndigheterna för de kostnader som leveranserna innebär inom ramen för folkbokföringsreformen. Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör, enligt regeringens bedömning, relationsändringen i sig inte föranleda några utvidgade budgetramar i detta hänseende. Skulle det visa sig att ytterligare resurser behövs får det ske genom omprioriteringar inom verksamheten eller det aktuella utgiftsområdet. 8 personal De förslag som behandlas i detta avsnitt har lämnats dels av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd i betänkandet Staten och trossamfunden, personal (SOU 1997:44), dels i promemorian personal och relationsändringen som upprättats inom . 8.1 Personalkategorier i bedriver sin verksamhet med såväl privatanställd som offentliganställd personal. Den privatanställda personalen exempelvis anställda hos stiftelse för rikskyrklig verksamhet, Kyrkans hus AB och i berörs inte annat än indirekt av relationsändringen. Den offentliganställda personalen, som utgör flertalet av arbetstagarna i , kan delas in i följande kategorier. Anställda med kyrkokommunala villkor Präster offentliganställd personal Den sistnämnda kategorien består av ett mindre antal statligt anställda som har en nära anknytning till genom att verksamheten utövas för kyrkans räkning. I formellt hänseende rör det sig dock inte om anställningar inom . Anställda med kyrkokommunala villkor Den största delen av personal är anställd med kyrkokommunala villkor hos landets kyrkokommuner som också står för deras avlöningsförmåner. Dessa ca 22 000 anställda representerar många yrkesgrupper inom områdena församlingsverksamhet, mark och fastighet samt administration. Hit hör församlingssekreterare, diakoner, kyrkomusiker, kyrkvaktmästare, kyrkogårdsarbetare, krematoriepersonal, skogvaktare, kanslichefer, stiftsjägmästare, stiftsjurister m.fl. Den anställde har ett anställningsavtal med en församling, en pastoratssamfällighet, en flerpastoratssamfällighet eller en stifts- samfällighet. Innehållet i anställningsavtalet regleras huvudsakligen i kollektivavtal som har tecknats av arbetsgivaren själv eller någon som arbetsgivaren har utsett att företräda sig. Vissa bestämmelser om behörighet till kyrkomusikertjänster finns i kyrkolagen (1992:300). Präster ca 3 300 präster är till övervägande del anställda hos kyrkokommunerna. På lokal nivå, i pastorat, finns tjänster inrättade som domprost, kyrkoherde och komminister. På regional nivå, i stiftssamfälligheter, finns det tjänster som stiftsadjunkt, kontraktsadjunkt och pastorsadjunkt. Den kyrkokommun där tjänsten är inrättad svarar för avlöningsförmånerna till prästen men kostnaderna för prästens pensionsförmåner betalas ur kyrkofonden. I kyrkolagen finns det särskilda behörighetsvillkor för innehav av prästtjänster. Prästernas anställningsvillkor bestäms till stor del i kollektivavtal men till skillnad från de anställda med kyrkokommunala villkor har de som innehar prästtjänster statligt reglerade anställningar. Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som medverkar vid fastställandet av prästernas avlöningsförmåner.