prop · GM03141 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:141 Godkännande av protokoll om långlivade organiska föroreningar och om tungmetaller under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att godkänner protokoll om långlivade organiska föroreningar och om tungmetaller under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Målet med protokollen är att kontrollera och minska utsläpp och läckage av långlivade organiska föroreningar och tungmetaller. Protokollet om långlivade organiska föroreningar omfattar 16 ämnen, varav elva är pesticider, två är industrikemikalier och tre är s.k. biprodukter, dvs. föroreningar som bildas vid förbränning och i industriella processer. Protokollet om tungmetaller omfattar bly, kadmium och kvicksilver. Protokollens bestämmelser medför endast några smärre kompletteringar av det svenska regelverket. Däremot behövs ett förbud av tillverkning av ämnen som kontrolleras i protokollet om långlivade organiska föroreningar. De regeländringar som kan komma i fråga är av sådan art att de kan åtgärdas av regeringen med stöd av bemyndiganden i . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 4 4 Protokollen om långlivade organiska föroreningar och om tungmetaller 5 4.1 Allmänt om uppbyggnaden av protokollen 6 4.2 Protokollet om långlivade organiska föroreningar 7 4.2.1 Nödvändiga åtgärder i för att uppfylla protokollet om långlivade organiska föroreningar 8 4.3 Protokollet om tungmetaller 9 4.3.1 Nödvändiga åtgärder i för att uppfylla protokollet om tungmetaller 10 Bilaga 1, Protokoll om långlivade organiska föroreningar.......... ...........11 Bilaga 2, Protokoll om tungmetaller........................................................95 Bilaga 3, Remissinstanser....................................................... ...............151 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........152 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner följande protokoll till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar: 1. protokollet om långlivade organiska föroreningar, 2. protokollet om tungmetaller. 2 Ärendet och dess beredning Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar under- tecknades i och trädde i kraft . Konventionen har tillträtts av 43 medlemsstater inom FN:s ekonomiska kommission för som även innefattar , och Europeiska gemenskapen. Konventionen är av ramkaraktär. Överenskommelser om särskilda åtgärder träffas genom protokoll till konventionen. Fem protokoll till konventionen har tidigare förhandlats fram. Samtliga protokoll har ratificerats av . gav konventionens verkställande organ ett mandat till arbets- gruppen för strategier (on Strategies, WGS) att förhandla fram två nya protokoll; ett om långlivade organiska föroreningar och ett om tungmetaller. Förhandlingsarbetet inleddes under svenskt ordförandeskap. Båda dessa protokoll undertecknades på det all-europeiska minister- mötet i . För ikraftträdande krävs för vart och ett av protokollen att minst 16 parter ratificerar, godtar eller godkänner det. Protokollen har upprättats på engelska, franska och ryska. I bilaga 1 finns den svenska översättningen och den engelska texten av protokollet om långlivade organiska föroreningar med bilagor. I bilaga 2 finns den svenska översättningen och engelska texten av protokollet om tungmetaller med bilagor. Båda protokollen har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. 3 Bakgrund Det var bl.a. på svenskt initiativ som internationella förhandlingar om minskade utsläpp av luftföroreningar inleddes . Till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har en rad protokoll förhandlats fram. Det första protokollet avser finansiering av det europeiska programmet för utvärdering och övervakning av långväga gränsöverskridande luftför- oreningar (cooperative programme for the monitoring and evaluation of the long-range transmission of air pollutants in Europe, EMEP). Det trädde i kraft . Parterna till konventionen förses genom EMEP med information och data om nedfallsmängder, utsläppshalter och gränsöverskridande flöden av utsläpp. Denna vetenskapliga bas har varit en förutsättning för de efterföljande protokollen. Det andra protokollet avser åtgärder för att minska utsläppen av svavel. Det trädde i kraft . De tredje och fjärde protokollen avser åtgärder för att minska utsläppen av kväveoxider och flyktiga orga- niska ämnen. Protokollen trädde i kraft respektive . Ett femte protokoll, om ytterligare åtgärder mot svavelutsläpp, undertecknades och trädde i kraft . 4 Protokollen om långlivade organiska föroreningar och om tungmetaller Regeringens förslag: godkänner protokollen av om långlivade organiska föroreningar och om tungmetaller under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen anser att som aktiv part till protokollet om långlivade organiska föroreningar bör genomföra nödvändiga ändringar i de svenska bestämmelserna. Det innebär att ett förbud mot tillverkning av hexabrombifenyl och tio aktiva beståndsdelar i bekämpningsmedel bör införas . finner att de gränsvärden som skall vara uppfyllda enligt protokollet om tungmetaller uppfylls med gällande vill- kor. Detta gäller dock inte de villkor som ställts upp för pelletsverk. kan villkoren för de tillstånd som pelletsverken har, omprövas enligt bestämmelserna i . Nya krav kan då före- skrivas i enlighet med protokollet om tungmetaller. anser att arbetet med att begränsa utsläppen av gränsöverskridande luft- föroreningar är synnerligen viktigt och angeläget samt att de ämnesgrup- per som omfattas av de två protokollen är prioriterade från miljö- och hälsosynpunkt. Svenska () för fram sitt stöd för internationella överenskommelser för att lösa problem med gränsöver- skridande föroreningar men anser att protokollen har brister vad gäller relevanta åtgärder för att minska utsläpp av polyaromatiska kolväten (PAH). SPI hänvisar till det svenska miljöklassningsystemet för dieselbränslen där bränslets PAH-halt begränsas kraftigt. Kemikontoret finner att protokollen inte kommer att innebära några betydande förändringar i den svenska regleringen men att en översyn av gällande bestämmelser bör göras så att ämnen som inte förekommer i också omfattas av förbud. anser att en ratificering från svensk sida bör ske skyndsamt samt att man bör överväga ytterligare åtgärder för att minska utsläpp av tungmetaller och PAH. () pekar på att utsläppen av tungmetaller från förbränningsanläggningar är beroende av det tillförda bränslet och att krav därför måste ställas på det tillförda bränslet. RVF menar att det genom sorteringsåtgärder och effektiv rökgasrening går att förhindra att tungmetaller sprids till atmosfären vid förbränning. Skälen för regeringens förslag: har spelat en aktiv och pådri- vande roll i det internationella samarbetet för att begränsa de gränsöverskridande luftföroreningarnas inverkan på miljön och männi- skors hälsa. De protokoll som har ratificerat inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har haft stor betydelse för att minska utsläppen av svavel- och kväveföreningar samt flyktiga organiska ämnen. Det är nu viktigt att begränsa spridningen av långlivade organiska föroreningar och tungmetaller. En stor del av depositionen i av dessa föroreningar är av utländskt ursprung. De två protokollen utgör en viktig fortsättning på arbetet med att begränsa gränsöverskridande luftföroreningar. Regeringen anser därför att bör ratificera de båda protokollen. Protokollens bestämmelser medför endast några smärre kompletteringar i det svenska regelverket. Det gäller sådana ämnen som inte används i , men som omfattas av protokollet om långlivade organiska föroreningar. Dessa bör också omfattas av ett svenskt tillverkningsförbud. De regeländringar som kan komma i fråga är av sådan art att de kan åtgärdas av regeringen med stöd av bemyndiganden i . 4.1 Allmänt om uppbyggnaden av protokollen Protokollen är uppbyggda på ett sätt som överensstämmer med den struktur som gällt för de övriga protokollen till konventionen. Definitio- ner anges i artikel 1. Målet med protokollen anges i artikel 2. I artikel 3 anges de grundläggande skyldigheter som parterna kommit överens om. Enligt artikel 4 i protokollet om långlivade organiska föroreningar finns möjligheter till undantag från skyldigheterna i artikel 3. Båda protokollen innehåller därefter (artiklarna 5 och 7 12 i protokol- let om långlivade organiska föroreningar samt artiklarna 4 7 och 9 11 i protokollet om tungmetaller) överenskommelser om utbyte av informa- tion och teknik, om strategier, riktlinjer, program och åtgärder, om forsk- ning, utveckling och övervakning, om rapportering, om parternas granskning vid det verkställande organets möten, om efterlevnad samt om biläggande av tvister. Protokollet om långlivade organiska förore- ningar innehåller dessutom en överenskommelse om information till all- mänheten (artikel 6). Protokollet om tungmetaller innehåller också en överenskommelse om beräkningar inom det gemensamma programmet för övervakning och utvärdering av långväga spridning av luftföroreningar i , EMEP (artikel 8). I protokollen finns regler för hur ändringar i protokollen kan göras (artikel 14 i protokollet om långlivade organiska föroreningar och artikel 13 i protokollet om tungmetaller). Reglerna ger bl.a. möjlighet till tillägg av ämnen eller tungmetaller. Granskning av hur varje part fullgör sina skyldigheter enligt protokollen skall utföras regelbundet. Formerna för detta framgår av artikel 11 i protokollet om långlivade organiska föroreningar och i artikel 9 i protokollet om tungmetaller. Efterföljande artiklar behandlar procedurer för undertecknande, ratifi- cering, ikraftträdande, anslutning och frånträdande m.m. För båda proto- kollen gäller att de träder i kraft efter det att minst 16 parter har ratificerat, godtagit, godkänt eller anslutit sig till det. För enskild part träder respektive protokoll dock i kraft tidigast efter det att parten ratificerat, godtagit, godkänt eller anslutit sig till det. 4.2 Protokollet om långlivade organiska föroreningar Långlivade organiska föroreningar sprids över nationella gränser och nedfall kan ske långt i från ursprungskällan. Dessa ämnen kan biomagnifieras i de övre trofiska nivåerna till koncentrationer som kan påverka hälsan för vilda djur, växter och människor. Temperatur- skillnader mellan olika regioner har stor betydelse för spridningsmönstret. Forskning om spridningsmönstret visar att ämnena avgår från mark och vatten till luft i varmare regioner och transporteras till och deponeras i kallare regioner, t.ex. i tempererade och i arktiska områden. Det arktiska ekosystemet, och särskilt ursprungsbefolkning som livnär sig på fisk och däggdjur från , är speciellt i riskzonen. Undersökningar av sediment från uppvisar halter av långlivade organiska föroreningar. Dessa har transporterat via luften söderifrån och deponerat i . ligger ogynnsamt till i den globala omfördelningen av långlivade organiska föroreningar och det är därför angeläget att åtgärder för att begränsa utsläpp av dessa ämnen sker på regional och global nivå. Åtgärderna i protokollet är av betydelse för att begränsa spridningen av långlivade organiska föroreningar och därmed också begränsa de negativa effekterna av dessa ämne inom och utanför UN/. Målet med protokollet om långlivade organiska föroreningar är att kontrollera, minska och eliminera utsläpp och läckage av långlivade organiska föroreningar. Protokollet omfattar 16 ämnen, varav elva är pesticider, två är industrikemikalier och tre är s.k. biprodukter, dvs. föroreningar som bildas vid förbränning och i industriella processer. Parterna till protokollet förbinder sig att eliminera tillverk- ning och användning av aldrin, klordan, klordekon, dieldrin, endrin, hexabromobifenyl, mirex och toxafen. Parterna förbinder sig också att förbjuda tillverkning och användning av diklordifenyltrikloretan (DDT), heptaklor, hexaklorbensen och polyklorerade bifenyler (PCB), men för dessa ämnen finns utrymme för att senarelägga utfasningen (se de närmare angivna villkoren i bilaga I till protokollet). Möjligheterna att använda DDT, PCB och HCH (inkl. lindan) skall vara mycket begränsade. Parterna till protokollet skall vidta åtgärder så att, när de angivna äm- nena blir avfall, ett slutligt omhändertagande sker på ett miljöanpassat sätt. Parterna skall sträva efter att det slutliga omhändertagandet sker inrikes. När det gäller gränsöverskridande förflyttning hänvisar protokollet till regionala och globala avtal om farligt avfall, främst . Det åligger också parterna att utveckla strategier för att identifiera varor och avfall som innehåller de angivna ämnena. Protokollet innehåller krav på att parterna skall minska sina årliga utsläpp av polyaromatiska kolväten (PAH), dioxiner och furaner samt hexaklorbensen med utgångspunkt i utsläppsnivån för eller något av åren . Krav ställs också på specifika utsläppsgränser för dioxiner från anläggningar för förbränning av avfall. Enligt protokollet skall parterna tillämpa bästa tillgängliga teknik för att kontrollera utsläpp av långlivade organiska föroreningar från större stationära anläggningar. Protokollet innehåller riktlinjer för identifiering av bästa möjliga teknik (artikel 3 och bilaga V). Parterna skall vidare tillämpa effektiva åtgärder för att kontrollera utsläpp från mobila källor. För detta syfte rekommenderas vissa kontrollåtgärder (artikel 3 och bilaga VII). De krav som avser nya stationära anläggningar skall ha uppfyllts se- nast efter protokollets ikraftträdande. För befintliga stationära an- läggningar skall kraven uppfyllas från ikraftträdandet. 4.2.1 Nödvändiga åtgärder i för att uppfylla protokollet om långlivade organiska föroreningar I fråga om att eliminera tillverkning och användning av de angivna äm- nena gäller i att aldrin, dieldrin, DDT, endrin, HCH, hexa- klorbensen, klordan, klordekon inte får ingå som verksamt ämne i be- kämpningsmedel. För heptaklor gäller att ämnet inte får ingå som verk- samt ämne i ett bekämpningsmedel som är ett växtskyddsmedel. För di- eldrin, DDT, hexaklorbensen och toxafen gäller att om en kemisk pro- dukt innehåller ämnet så måste detta framgå av anmälan till Kemika- lieinspektionens produktregister. För PCB gäller förbud mot tillverkning, bearbetning, saluförande, återanvändning och överlåtelse för användning. De svenska reglerna behöver ses över så att det införs ett förbud mot tillverkning och användning av alla de nämnda ämnena. Alternativt kan tillståndsplikten behöva utökas. Detta är åtgärder som regeringen avser att vidta med stöd av bemyndiganden i 14 kap. . I fråga om slutligt omhändertagande och strategier för att identifiera varor och avfall som innehåller de angivna ämnena har det svenska re- gelverket redan anpassats till sådana internationella avtal som protokollet hänvisar till. Någon ytterligare lagstiftningsåtgärd bedöms inte behövas. Utsläppen av polyaromatiska kolväten, dioxiner, furaner och hexaklorbensen har successivt minskat . Ytterligare reduktioner av polyaromatiska kolväten kan förutses genom åtgärder vid småskalig vedeldning och avseende vägtrafiken. Det föreligger inte några svårigheter att leva upp till protokollets bestämmelser om att minska utsläppen i förhållande till ett valt referensår. Några kända utsläpp av hexaklorbensen förekommer inte i . För utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar gäller tillståndsvillkor som uppfyller protokollets krav. Om det visar sig nödvändigt har regeringen möjlighet att med stöd av bemyndigande i föreskriva om gränsvärden som måste iakttas när tillstånd till en miljöfarlig verksamhet skall beviljas eller omprövas. 4.3 Protokollet om tungmetaller Utsläpp av tungmetaller kan spridas över nationella gränser och kan orsaka skador på ekosystem och människors hälsa långt i från utsläppskällan. Tungmetaller såsom kvicksilver, bly och kadmium kan lagras i levande vävnader och även ackumuleras i marken. De svenska metallutsläppen till luft har minskat betydligt . Merparten av det nedfall som fortfarande pågår härrör från utsläpp utanför gränser. I finns t.ex. många sjöar där halterna av kvicksilver är så höga att det finns risk för skadliga hälsoeffekter hos människor som äter mycket insjöfisk. Åtgärderna i protokollet för att begränsa spridningen av tungmetaller har en positiv effekt när det gäller att begränsa skadorna av dessa ämnen både inom och utanför UN/samt i arktiska och i internationella vatten. Protokollet om tungmetaller avser kvicksilver, kadmium och bly. Parterna till protokollet skall minska sina totala årliga utsläpp av dessa metaller med utgångspunkt i utsläppsnivån för eller något av åren . Med protokollet avses att minska utsläppen från industriella källor (järn- och stålindustri, annan metallindustri, cementindustri, glasindustri och klor-alkaliindustri), samt från anläggningar för förbränning av fossila bränslen eller avfall. Protokollet avser också minskade utsläpp från väg- transporter. För detta ändamål skall parterna tillämpa bästa tillgängliga teknik för alla stora stationära anläggningar. Protokollet innehåller riktlinjer för identifiering av bästa tillgängliga teknik. I protokollet anges obligatoriska gränsvärden för utsläpp från stora stationära anläggningar. Parterna skall uppnå gränsvärdena för nya anläggningar från det att protokollet har trätt i kraft och för befintliga anläggningar från det att protokollet har trätt i kraft (artikel 3, bilaga IV). Parterna till protokollet skall enligt artikel 3 vidta åtgärder för produktkontroll. Krav ställs avseende blyinnehållet i bensin och kvicksilverinnehållet i batterier. I övrigt uppmanas parterna att vidta extra åtgärder för produkthantering i syfte att minska riskerna för skadliga effekter av tungmetaller. Vissa angivna åtgärder rekommenderas i bilaga VII. Enligt protokollet skall parterna utarbeta och underhålla förteckningar över utsläppen av kadmium, bly och kvicksilver. 4.3.1 Nödvändiga åtgärder i för att uppfylla protokollet om tungmetaller Det föreligger inte några svårigheter att leva upp till protokollets bestämmelser om att minska utsläppen i förhållande till ett valt referensår. Gränsvärdena för utsläpp från stora anläggningar är uppfyllda genom de tillståndsvillkor som gäller för de befintliga anläggningarna i . Detta gäller dock inte för pelletsverk. Innebörden av artikel 3.2.d. i protokollet är dock att varje part skall tillämpa gränsvärdena för varje befintlig större stationär anläggning i den mån det är tekniskt och ekonomiskt möjligt. Enligt bestämmelserna i kan villkoren för pelletsverken omprövas, varvid kraven enligt protokollet kan föreskrivas med beaktande av de tekniska och ekonomiska förutsättningarna i varje enskilt fall. Om det visar sig nödvändigt har regeringen möjlighet att med stöd av bemyndigande i föreskriva om gränsvärden som måste iakttas när tillstånd till en miljöfarlig verksamhet skall beviljas eller omprövas. Kraven på förteckning över utsläpp och information angående tillverkning och försäljning ryms inom ramen för och Kemikalieinspektionens ordinarie verksamheter. Protokoll om långlivade organiska föroreningar PROTOKOLL TILL 1979 ÅRS KONVENTION OM LÅNGVÄGA GRÄNSÖVERSKRIDANDE LUFTFÖRORENINGAR OM LÅNGLIVADE ORGANISKA FÖRORENINGAR har föresatt sig att förverkliga konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, inser att utsläpp av många långlivade organiska föroreningar sprids över internationella gränser och faller ned, långt från utgångspunkten, i , och , och att atmosfären är det viktigaste mediet för spridningen, är medvetna om att långlivade organiska föroreningar inte bryts ned under naturliga förhållanden och att de kan ha skadlig inverkan på människors hälsa och på miljön, och är oroade över att långlivade organiska föroreningar kan biomagnifieras i de övre trofiska nivåerna till koncentrationer som kan påverka hälsan för vilda djur, växter och människor, erkänner att det arktiska ekosystemet, och särskilt dess ursprungsbefolkning som livnär sig på fisk och däggdjur från , är speciellt i riskzonen på grund av biomagnifiering av långlivade organiska föroreningar, inser att åtgärder för att begränsa utsläpp av långlivade organiska föroreningar även skulle bidra till att skydda miljö och människors hälsa utanför regionen för ekonomiska kommission för , inbegripet arktiska och internationella vatten, och är fast beslutna att vidta åtgärder för att föregripa, förhindra eller minimera utsläpp av långlivade organiska föroreningar, och beaktar tillämpandet av förebyggande åtgärder enligt princip 15 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, bekräftar på nytt att stater, i enlighet med stadga och grundsatserna i internationell lag, har suverän rätt att nyttja sina egna resurser i enlighet med sina egna riktlinjer för miljö och utveckling, och ansvarar för att aktiviteter inom den egna jurisdiktionen eller kontrollen inte skadar miljön i andra stater eller i områden utanför den nationella jurisdiktionens gränser, konstaterar att det finns ett behov av globala åtgärder mot långlivade organiska föroreningar och erinrar om den roll man räknar med att regionala överenskommelser skall spela när det gäller att reducera gränsöverskridande luftföroreningar, vilket beskrivs i , kapitel 9, och särskilt om uppgiften för ekonomiska kommission för att dela sin regionala erfarenhet med andra regioner i världen, inser att det finns regionala och globala avtal och internationella instrument som styr hantering, gränsöverskridande förflyttning och slutligt omhändertagande av farligt avfall, särskilt om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall, anser att de dominerande källorna till luftföroreningar som bidrar till ackumulation av långlivade organiska föroreningar är användningen av vissa pesticider, framställning och användning av vissa kemikalier, oavsiktligt bildande av vissa substanser vid avfallsförbränning, förbränning, framställning av metall samt mobila källor, är medvetna om att det finns tillgängliga metoder för att minska utsläpp av långlivade organiska föroreningar i luften, är medvetna om behovet av kostnadseffektiva regionala metoder för bekämpning av luftföroreningar, beaktar de betydelsefulla bidragen från privata och allmänna sektorer beträffande kunskap om de verkningar som kan kopplas till långlivade organiska föroreningar, tillgängliga alternativ och utsläppsbegränsande åtgärder, samt deras roll vid minskning av utsläpp av långlivade organiska föroreningar, är uppmärksamma på att en åtgärd som vidtas för att minska långlivade organiska föroreningar inte bör vara ett sätt att godtyckligt eller otillbörligt diskriminera eller förtäckt begränsa internationell konkurrens och handel, beaktar befintlig vetenskaplig och teknisk information om utsläpp, atmosfäriska processer, långlivade organiska föroreningars effekter på människors hälsa och på miljön, samt om minskningskostnader, och bekräftar behovet av fortlöpande vetenskapligt och tekniskt samarbete för att öka förståelsen i dessa frågor, värdesätter de åtgärder mot långlivade organiska föroreningar som vissa parter redan vidtagit på nationell nivå och/eller under internationella konventioner, och har kommit överens om följande. I detta protokoll avses med 1.konvention: konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar antagen i , 2.EMEP: samarbetsprogrammet för övervakning och utvärdering av den långväga spridningen av luftföroreningar i , 3. verkställande organ: konventionens verkställande organ, som inrättades enligt konventionens artikel 10, punkt 1, 4. kommission: ekonomiska kommission för , 5. parter: om inte annat framgår av sammanhanget, parterna i detta protokoll,