prop · GM0395 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom att alla postoperatörer med tillstånd ges möjlighet att tillhanda- hålla postboxtjänster (se avsnitt 5) uppstår ett ömsesidigt behov av att snabbt kunna nå varandras boxanläggningar. Ett ömsesidigt beroende skulle förenkla fastställandet av rutiner och ersättning för insortering av boxposten. Erfarenheterna från beräkningen av samtrafikavgifterna på teleområdet visar att det underlättar att hitta en rimlig nivå på avgifterna när ersättningsströmmarna går i båda riktningarna. Finns ett ömsesidigt önskemål om att kunna nå varandras postboxar utan fördröjning ökar också incitamentet till att prioritera andra operatörers försändelser lika högt som sina egna. Villkoren för det samutnyttjande som förekommer kan till sin karaktär i princip jämställas med vilka andra privaträttsliga avtalsvillkor som helst. Det är därför naturligt att det i första hand bör ankomma på berörda parter att på egen hand sluta avtal om villkoren och att, inom ramen för affärsmässiga förhandlingar, lösa uppkomna tvister. Det finns dock anledning att förmoda att det kan vara svårt för konkurrerande par- ter att komma överens i en del fall. I vissa hänseenden kan parterna stå så långt ifrån varandra att någon uppgörelse inte kan träffas. Enligt 5 § postlagen skall postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på bl.a. tillförlitlighet. Postkunden måste kunna lita på att en försändelse når sin adressat. Detta skall gälla även om försändelsen skall exempelvis till en postbox som tillhandahålls av en annan operatör än den som anlitats av kunden. För att kunna bedriva se- riös postverksamhet måste postoperatörerna således komma överens om tillgången till varandras anläggningar för postöverlämning. Utöver det ömsesidiga beroende som beskrivits ovan finns därför ett samhälls- intresse i att på andra sätt befrämja att sådana avtal kommer till stånd. På en marknad som övergår från monopol till konkurrens är det prin- cipiellt viktigt att det finns tydliga och konkurrensneutrala regler om till- gången till nödvändig infrastruktur. En allmän riktlinje för att minska riskerna för konkurrensproblem vid omvandling av en sådan marknad är därför att det genom författningsreglering slås fast att alla företag på marknaden skall garanteras tillgång till nödvändig infrastruktur på skä- liga och konkurrensneutrala villkor som är icke-diskriminerande i för- hållande till vad företaget tillämpar för sin egen verksamhet. Härav följer att en dominerande aktör inte själv skall bestämma förutsättningarna och villkoren för sina konkurrenter. Frågor som berör alla aktörer måste be- handlas av en oberoende och objektiv part som står fri från samtliga be- rörda företag. En renodling av regelverken i linje med dessa principer gäller redan på t.ex. tele-, el- samt radio- och TV-områdena. Postmarkna- den saknar emellertid sådan reglering. Konkurrensen på postmarknaden har inneburit nya möjligheter för människor med idéer och entreprenöranda att starta och driva företag på en marknad där inträdeskostnaderna är förhållandevis låga. Dessa nya företag är i flertalet fall mycket små och de svarar sammantaget för en mycket liten del av postmarknaden. På en marknad med denna struktur är det särskilt viktigt att det finns ett regelverk som säkerställer en kon- kurrensneutral behandling av alla aktörer, att frågor av gemensamt in- tresse för aktörerna på marknaden är definierade i lag och att efterlevna- den av lagen övervakas effektivt av en oberoende part. Konkurrenslagen (1993:20) erbjuder visserligen ett generellt regelverk av betydelse också för postmarknaden. I 19 § finns en allmän regel mot missbruk av en do- minerande ställning som kan aktualiseras även i fråga om tillgången till infrastruktur på postmarknaden (se t.ex. beslut i dnr 928/97 och avsnitt 4.1). Det råder dock ingen tvekan om att det på denna marknad liksom på de ovan nämnda områdena bör finnas en särskild och uttrycklig reglering som skapar lika villkor för företagen och en långsiktig tilltro hos marknaden i fråga om tillgången till nödvändig infrastruktur. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att det här gäller en marknad som gått från offentligt monopol till kon- kurrensmarknad. En särreglering av detta slag skapar särskilda förutsätt- ningar för den ansvariga tillsynsmyndigheten att med sina specialkun- skaper på postområdet utöva en effektiv övervakning. Skäl finns därför att nu införa en sådan reglering på postområdet. Regleringen understöds i sin tur av konkurrenslagens generella normsystem. Vi återkommer i det följande till förhållandet till konkurrenslagen. I promemorian föreslås att en legaldefinition av begreppet postal in- frastruktur införs i postlagen. De anordningar som definieras som postal infrastruktur och som föreslås bli tillgängliga för alla postbefordrings- företag är de system och anläggningar som behövs för upprätthållandet av en effektiv och tillförlitlig postbefordran. Såsom exempel på postal infrastruktur nämns system för postboxar, adressändring och eftersänd- ning samt postnummer. Vidare föreslås att tillståndsmyndigheten, utöver medling, i slutänden skall kunna föreskriva vad som skall gälla mellan parterna i de frågor tvisten gäller. I promemorian föreslås dock inte nå- gon ram för tillståndsmyndighetens beslut eller vilka sakliga grunder som skall tillämpas vid prövningen. Ett viktigt element i promemorians förslag är att samtliga postbeford- ringsföretag skall ges möjlighet att på lika villkor få tillgång till bl.a. postboxar. Regeringen anser dock att den legaldefinition av postal in- frastruktur som föreslås i promemorian är för vidsträckt och oprecis. För- slaget bör därför inte i den formen läggas till grund för lagstiftning. Grundtanken om lika villkor är emellertid betydelsefull. Dessa villkor måste dock vara förutsebara och komma till uttryck i lagtext och inte, som följer av promemorians förslag, överlåtas till tillståndsmyndigheten att bestämma. Det finns därför skäl att inom ett klarare begränsat område tillgången till postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare närmare reglera vad som skall gälla i fråga om tillgången till sådana anläggningar. Regeringen föreslår därför att en regel införs om att tillståndshavare som innehar anläggning för postöverlämning på be- gäran skall möjliggöra att försändelser som befordrats av andra till- ståndshavare kan nå dessa anläggningar på skäliga och konkurrens- neutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad inne- havaren tillämpar för sin egen verksamhet. Detta gäller särskilt i fråga om priset för tjänsten, tidpunkter och former för inlämning och insorte- ring av post m.m. I skälighetsbedömningen kan vägas in omständigheter såsom att Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. Den närmare innebörden av begreppen skälig, konkurrensneutral och icke- diskriminerande utvecklas i författningskommentaren. Medling, yttrande och föreläggande Det finns som nämnts anledning att förmoda att det kan vara svårt för konkurrerande parter att komma överens i en del fall. Mot denna bak- grund och med beaktande av att en dominerande aktör inte alltid har ett naturligt intresse av att ingå avtal med andra som bedriver konkurrerande verksamhet finns ett behov av en effektiv ordning för att säkerställa efter- levnaden av de krav på konkurrensneutralitet i fråga om tillgången till anläggningar för postöverlämning till mottagare som här föreslås. En sådan ordning bör innebära bl.a. att tillståndsmyndigheten ges en med- lingsroll om parterna inte kommer överens i fråga om tillgången till så- dan infrastruktur. Det bör därför föreskrivas att tillståndsmyndigheten vid tillsynen skall ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att post- operatörernas försändelser når andra operatörers anläggningar för post- överlämning. Då tillgången till andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning är en nödvändig förutsättning för en väl fungerande postbefordran är det angeläget att förhandlingarna inte blir långdragna och att de villkor som parterna enas om är acceptabla. Om det visar sig att någon överenskommelse inte kan nås bör därför en part kunna anmäla detta till tillståndsmyndigheten. Myndighetens uppgift blir därefter att medla mellan parterna i syfte att nå en överenskommelse. På motsva- rande sätt bör en anmälan i en tvist rörande redan ingångna avtal be- handlas. Ett viktigt led i myndighetens agerande blir att utreda de förhål- landen som skall utgöra grunden för en överenskommelse. Förhandlings- och medlingsstadiet bör dock utgöra tyngdpunkten i förfarandet som snabbhet och effektivitet i myndighetens agerande är viktigt. Myn- digheten bör så snart det går söka bedöma förutsättningarna för att träffa en överenskommelse mellan parterna. I samband med medling bör även myndigheten, om en part begär det, kunna yttra sig om erbjudna eller tillämpade villkor är förenliga med föreskrifter i postlagen. Ett sådant yttrande är dock inte avsett av vara bindande för parterna. Möjligheten att begära ett yttrande skall i stället ses som en service i förhållande till be- rörda parter. Att tillståndsmyndigheten agerar som medlare mellan parterna eller avger ett yttrande på parts begäran hindrar inte att myndigheten tillgriper de andra medel som står till dess förfogande i tillsynsverksamheten. Den redan befintliga möjligheten för myndigheten att utfärda föreläggande för efterlevnaden av lagen gäller även de nu föreslagna reglerna om till- gången till anläggningar för postöverlämning. Härvid får en sammanväg- ning av t.ex. de mindre operatörernas kundåtaganden och den domi- nerande aktörens särskilda förutsättningar göras. Självfallet måste då också beaktas kraven på övernattbefordran och rikstäckning, som gäller för den samhällsomfattande posttjänsten. Ett föreläggande får förenas med vite. Dessa befogenheter för myndigheten får antas leda till att redan medlingen i många fall kan resultera i en uppgörelse mellan parterna. Förhållandet till konkurrenslagen Som nämnts innehåller konkurrenslagen allmänna regler av betydelse även för postmarknaden. Det är regeringens uppfattning att de närmare gränserna mellan konkurrensrätten och de regler som här föreslås i fråga om tillgången till viss infrastruktur får bestämmas i den praktiska tillämpningen. Med den nu föreslagna ordningen att Post- och telestyrel- sen ges rätt att medla eller meddela tillståndshavare föreläggande i frågor som rör tillgången till viss postal infrastruktur vinns flera fördelar. Med- ling kan ske och beslut kan fattas av en myndighet med särskild kunskap om den postala infrastrukturen och inblick i dess problematik. Av förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrel- sen följer att styrelsen skall samråda med bl.a. i denna typ av frågor. Det är naturligt att å sin sida tar upp samråd med styrelsen när skäl finns för detta. Om ett föreläggande i fråga om de krav som här föreslås i postlagen följs av tillståndshavaren utgör det ett utflöde av en offentligrättslig reglering och inte ett uttryck för den fria partsviljan, vilket i många fall torde förhindra ett ingripande med stöd av konkurrenslagen (se prop. 1992/93:56 s. 70 f.). Det bör dock un- derstrykas att det inte ankommer på regeringen att närmare ange vilka gränser för tillämpningen av konkurrenslagen som och ytterst bör tillämpa. Däremot bör det i den nu före- slagna lagen införas en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla sanktioner (se vidare författningskommentaren). 7 Adressändringar Regeringens bedömning: Det är angeläget att uppträder konkurrensneutralt i förhållande till anslutna tillstånds- havare. Möjligheten att nå detta syfte genom frivilliga överens- kommelser angående inflytandefrågor m.m. mellan tillståndshavarna bör prövas. bör ges i uppdrag att medverka i förhandlingarna och redovisa resultatet av dessa för regeringen. Upp- draget bör tidsbegränsas. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att postoperatörerna bildar en ekonomisk förening öppen för alla postoperatörer. Föreningen skall finansieras av medlemmarna genom insatser, vilka bör vara av så- dan storlek att föreningen kan förvärva aktierna i ändring AB av Posten. Medlemmarna skall utöva sitt inflytande över föreningen i enlighet med de regler som uppställs i lagstiftningen om ekonomiska föreningar. En alternativ lösning som föreslås har sin utgångspunkt i att postbefordringsföretagen genom förhandlingar kan nå tillfredsställande överenskommelser avseende ägar- och inflytande- frågorna i . Förslaget kompletteras med ett uppdrag från regeringen till att övervaka förhandlingarna och redovisa resultatet av dessa. Remissinstanserna: Huvudförslaget tillstyrks av Tjänstemannaför- bundet HTF, , , , , , län och Hela ska leva. Riksrevi- sionsverket, och Statskontoret menar att frågan bör ut- redas vidare innan ställning tas. framhåller att en förhandlingslösning vore att föredra. Facket för service och kommuni- kation anser att möjligheten att genom förhandlingar nå tillfredsställande lösningar bör prövas först. Posten, och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Det står klart att det adressänd- ringssystem som byggts upp i (SvAAB) är framgångsrikt och håller en hög kvalitet (se avsnitt 4.1). Det framgår av promemorian att effektiviteten i bolaget är god och att samtliga aktörer i samhället har gjort kostnadsbesparingar på verksamheten. Vidare fram- hålls i promemorian att adresskvaliteten i alla myndighets- och företags- register har höjts betydligt tack vare bolagets verksamhet. Postoperatörerna är beroende av SvAAB:s verksamhet för att kunna upprätthålla god kvalitet i sina postbefordringstjänster. Vidare är det en stor fördel för de enskilda konsumenterna att, i samband med adressänd- ring, endast behöva vända sig till en aktör som sedan ser till att samtliga postoperatörer liksom myndighet med ansvar för folkbokföringen får till- gång till uppgifterna. SvAAB får anses ha utvecklats till en viktig infrastrukturell tillgång på postmarknaden vad gäller hantering av adressändringar och således är det också viktigt att tillgången till denna infrastruktur är konkurrensneutral. Vidare är det angeläget att verksamheten kan utvecklas vidare samt att alla postoperatörer, på lika villkor, har tillgång till den information m.m. som SvAAB enligt avtal mellan parterna skall tillhandahålla. Även i öv- rigt skall konkurrensneutralitet iakttas. Verksamheten i SvAAB är huvudsakligen uppbyggd för att underlätta postbefordringen för postoperatörerna samt underlätta för postkunderna att anmäla adressändringar och begära eftersändning av sin post. Ingen operatör har enligt promemorian haft synpunkter på verksamheten i dessa avseenden. Informationen om anmälda adressändringar och beställda eftersändningar tas emot av bolaget och sprids sedan till de anslutna operatörerna på samma sätt. Tillgången till informationen får betraktas som konkurrensneutral. De postoperatörer, utöver Posten, som är anslutna till SvAAB är dock kritiska mot att de saknar inflytande i bolaget. De frågor i vilka menings- skiljaktigheter mellan Posten och övriga operatörer uppstått gäller ägan- det och därmed den direkta beslutanderätten över exempelvis budget, vinstutdelning, produktutveckling och prissättning av tjänsteutbudet. Öv- riga postoperatörer anser att SvAAB, sedan Posten ensam blivit ägare, uteslutande köper tjänster på postmarknaden av ägaren samt att mark- nadsföringen av och produktutvecklingen i SvAAB i viss utsträckning har integrerats med Postens. En ytterligare fråga som varit före- mål för meningsskiljaktigheter rör ersättningen till postoperatörerna för utförda tjänster. Det är regeringens bedömning att verksamheten i SvAAB är sådan att den inte kan undvaras och att det är angeläget att de meningsskiljaktig- heter som föreligger mellan parterna löses. Ägaren, Posten, har anfört att det skulle vara ohållbart att föra för- handlingar avseende inflytandefrågan med alla anslutna operatörer. Där- emot har Posten inbjudit en part på postmarknaden, Fria postoperatörers förbund, till förhandlingar. De förhandlingar som har förts har dock visat att det är svårt för parterna att enas. Principen måste vara att SvAAB i sitt agerande på marknaden skall uppträda konkurrensneutralt i förhållande till alla anslutna postoperatörer i fråga om bl.a. ersättning till operatörerna och upphandling. Ägandet av och inflytandet i bolaget är viktiga inslag när det gäller att uppnå detta mål. Möjligheterna för parterna att genom förhandlingar nå från allmän synpunkt tillfredsställande lösningar beträffande bl.a. samägande respek- tive annat inflytande eller dylikt kan ännu inte anses uttömda om för- handlingarna drivs under det allmännas medverkan och med en sådan inriktning. Därför bör denna väg prövas ytterligare och lagstiftnings- åtgärder bör således inte övervägas för att tvinga fram ett ändrat för- hållande. För att möjliggöra reella resultat bör tillståndsmyndighetens roll vid sådana förhandlingar mellan postbefordringsföretagen förstärkas. bör av dessa skäl ges regeringens uppdrag att medverka i förhandlingarna och att därvid aktivt verka för att det nämnda målet uppnås samt att redovisa resultaten av för- handlingarna till regeringen. Uppdraget bör utformas så att det åligger tillståndsmyndigheten att klargöra för parterna vikten av att långsiktigt hållbara överenskommelser uppnås och att alternativa lösningar annars måste övervägas för att tillgodose intresset av stabila förhållanden för denna del av infrastrukturen. Uppdraget bör tidsbegränsas och inte ut- sträckas alltför långt i tiden. 8 Eftersändning Regeringens bedömning: Det är viktigt att tillståndshavarna be- träffande eftersändning utanför eget distributionsområde och privat eftersändning tillämpar villkor som är rättvist utformade och därmed objektivt försvarbara samt att de inte utan saklig grund särbehandlar konkurrenter. bör få i uppdrag att medverka i förhandlingarna mellan tillståndshavarna och redovisa resultaten av dessa för regeringen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en definition av begreppet postal infrastruktur införs i postlagen (1993:1684). Vidare föreslås tillståndsmyndigheten ges en medlingsfunktion i tvister rörande tillgången till den postala infrastrukturen samt en möjlighet att föreskriva vad som skall gälla mellan parterna i sådana tvister i de fall parterna inte kan komma överens. bedöms med dessa befogen- heter kunna medverka till att för alla postoperatörer rimliga villkor för ersättningen beträffande eftersändning uppnås. Remissinstanserna: Förslaget rörande eftersändning utanför eget dist- ributionsområde tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som har ytt- rat sig i frågan. Delade meningar råder dock om hur ersättningen för tjänsten skall beräknas. Avseende privat eftersändning anser Statskon- toret att tjänsten bör upphöra. Facket för service och kommunikation an- ser att det är en fråga som bör lösas mellan parterna. Posten förbehåller sig rätten att bestämma om tjänsten skall erbjudas Postens kunder eller inte. Skälen för regeringens bedömning: Posten och de övriga postopera- törerna har löst frågorna om eftersändning utanför eget distributions- område och privat eftersändning (se avsnitt 4.1) i avtal. Övriga post- operatörer har att erlägga ersättning till Posten för de tjänster som utförs enligt avtalen. Enligt promemorian synes ersättningens storlek vara bestämd efter affärsmässiga principer. Det kan dock noteras att å ena sidan Posten och å andra sidan övriga postoperatörer har olika uppfattning om storleken på ersättningen som utgår samt huruvida tjänsten privat eftersändning skall upphöra eller inte. Vad gäller den praktiska hanteringen med avseende på de aktuella frågorna konstateras emellertid i promemorian att dessa har lösts mellan parterna och att rutinerna för eftersändning av försändelser fungerar tillfredsställande. Huruvida tjänsten privat eftersändning bör erbjudas eller inte bör av- göras av aktörerna på marknaden. Enligt regeringens mening är det även i övrigt på detta område möjligt att genom vidare förhandlingar åstad- komma för alla parter acceptabla avtal. Liksom beträffande adress- ändringar (se avsnitt 7) bör emellertid tillståndsmyndigheten ges ett tids- begränsat uppdrag av regeringen att medverka i förhandlingarna. Uppdraget bör också här utformas så att det åligger tillstånds- myndigheten att klargöra vikten av att långsiktigt hållbara överens- kommelser uppnås. Överenskommelserna bör vara rättvist utformade och därmed objektivt försvarbara. Tillståndshavarna bör inte utan saklig grund kunna särbehandla konkurrenter. bör redo- visa såväl förhandlingarnas resultat som en bedömning av om detta innebär en hållbar lösning för framtiden. Skulle detta inte vara en fram- komlig väg kan det bli aktuellt att återkomma till frågan huruvida villkoren även för tillgången till denna del av infrastrukturen bör regleras närmare. 9 Återrapportering För att regeringen skall ha möjlighet att följa utvecklingen på postom- rådet och utvärdera de postpolitiska målen krävs att regeringen får till- förlitliga och aktuella lägesrapporter. har huvud- ansvaret för att sådan information finns att tillgå och återrapportering sker i samband med Post- och årsredovisning. Regeringen kommer att fortsatt följa utvecklingen på området i sin helhet och då särskilt avseende samutnyttjandet av den postala in- frastrukturen. Som tidigare nämnts avser regeringen att ge Post- och tele- styrelsen i uppdrag att medverka i och utvärdera samt redovisa resultaten av postoperatörernas förhandlingar rörande adressändring och efter- sändning. Dessutom avser regeringen att ge i uppdrag att följa utvecklingen och utvärdera resultaten av de i pro- positionen föreslagna lagändringarna beträffande postnummersystemet och anläggningar för postöverlämning till mottagare. Post- och telestyrel- sen bör vad gäller sistnämnda uppdrag rapportera till regeringen och ge underlag för en bedömning av om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att säkerställa en konkurrensneutral tillgång till in- frastrukturen på postområdet. 10 Kostnader Förslagen i denna proposition innebär att postnummersystemet även fort- sättningsvis kommer att förvaltas av Posten. Det betyder att den kostnad som förvaltningen av systemet medför, som tidigare, kommer att bäras av Posten. I den mån merkostnader uppkommer för tillståndsmyndigheten i sam- band med beredning och prövning av ändringar i postnummersystemet samt beviljande av undantag från skyldighet att lämna ut postnummer, bör dessa kunna täckas med de avgifter som den som bedriver postverk- samhet har att betala för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt post- lagen. Vad gäller den föreslagna lagstadgade rollen som medlare avseende tvister om tillgången till andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare kan noteras att myndigheten redan be- fattar sig med denna typ av ärenden. En tydligare medlingsroll och möj- ligheten att mer aktivt styra processen torde leda till att den tid som läggs ned på dessa frågor kan begränsas jämfört med vad som är fallet. Möjligheten att överklaga tillståndsmyndighetens beslut om undantag från skyldigheten att tilldela postnummer torde inte medföra någon nämnvärd ökning av det mycket begränsade antalet mål i förvaltnings- domstolarna angående tillämpningen av postlagen. 11 Författningskommentar 3 a § I paragrafen, som är ny, definieras postnummersystemet som ett system av siffror som för postbefordringsändamål används för att dela in landet i postnummerområden. Definitionen anger inte hur sifferserierna skall vara uppbyggda eller hur många siffror som skall ingå i postnumret. Med bestämmelsen klargörs att postnummersystemet är utformat för postbe- fordran och inte primärt för andra ändamål. I andra stycket anges att postnummersystemet skall vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet.