prop · GM0395 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:95 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i postlagen (1993:1684). Änd- ringarna syftar till att skapa förutsättningar för ett mer konkurrensneutralt och bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen och därigenom även enkelhet för postkunden. En definition av postnummersystemet införs i postlagen. Vidare be- myndigas regeringen att utse en postoperatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, , att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Innan större ändringar i systemet genomförs måste tillståndsmyndigheten godkänna ändringarna. Änd- ringarna får genomföras tidigast efter det att godkännande givits. Förvaltaren av postnummersystemet skall vara skyldig att på andra postoperatörers begäran tilldela dem postnummer för postboxanlägg- ningar i befintliga postnummerområden. En regel införs om att postoperatör är skyldig att möjliggöra att för- sändelser som befordrats av andra operatörer kan nå operatörens post- boxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. Vill- koren för detta skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-dis- kriminerande i förhållande till vad operatören tillämpar för sin egen verksamhet. föreslås få en lagreglerad medlingsroll vid tvister om tillgängligheten till anläggningar för postöverlämning. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) 4 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Bakgrund och utgångspunkter 7 4.1 Nuvarande ordning 7 4.2 Reformbehovet 14 5 Postnummer 15 6 Postboxar m.m. 19 7 Adressändringar 25 8 Eftersändning 27 9 Återrapportering 28 10 Kostnader 29 11 Författningskommentar 29 Bilaga 1 Promemorians lagförslag 34 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna 38 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 39 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 42 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 43 Rättsdatablad 44 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684). 2 Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684) Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684) dels att 7 a och 25 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 3 a, 5 d, 7 c, 7 d, 16 a och 17 c §§, av följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 a § Med postnummersystemet avses i lagen ett system av sifferserier som för postbefordringsändamål används för att dela in landet i postnummerområden. Postnummersystemet skall vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. 5 d § En tillståndshavare är skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra till- ståndshavare kan nå de anlägg- ningar för postöverlämning till mottagare som tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta skall vara skäliga och konkurrens- neutrala samt icke-diskrimine- rande i förhållande till vad till- ståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. 7 a § Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst enligt 1 § skall 1. tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna, 2. redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemen- skapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, 3. hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga, 4. för handläggningen av klagomål fastställa förfaranden som är öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa samt är snabba och billiga, och 5. offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur klago- målen har behandlats. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, tillståndsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om krav enligt första stycket. Regeringen skall utse en till- ståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, tillståndsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om krav enligt första och andra stycket. 7 c § Den som tillhandahåller post- nummersystemet är skyldig att på begäran från andra tillstånds- havare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom be- gärda postnummerområden. får i en- skilda fall bevilja undantag från skyldigheten enligt första stycket om en tilldelning av begärt post- nummer i beaktansvärd utsträck- ning skulle försvåra ett ändamåls- enligt utnyttjande av post- nummersystemet. 7 d § godkän- nande krävs för ändring i post- nummersystemet om inte änd- ringen endast berör enstaka post- adressater. skall i ärendet höra andra till- ståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsdatasystemet samt berör- da kommuner. En ändring får genomföras tidi- gast efter det att till- ståndsmyndigheten godkänt den. Om det finns särskilda skäl får myndigheten besluta att ändringen får genomföras tidigare. 16 a § skall vid tillsynen ägna särskild uppmärk- samhet åt att avtal träffas som gör att de försändelser tillstånds- havarna befordrar når andra till- ståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållan- dena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part. 17 c § Har någon ålagts att betala konkurrensskadeavgift enligt 26 § konkurrenslagen (1993:20) eller dömts till att betala vite enligt 59 § samma lag, får vite enligt 17 b § denna lag inte dömas ut för samma förfarande. 25 § Beslut av tillståndsmyndigheten enligt denna lag eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut av tillståndsmyndigheten enligt 7 d § får inte överklagas. beslut i övrigt enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. får bestämma att beslut enligt denna lag skall gälla . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning I departementspromemorian Statens ansvar på post- och betaltjänstom- rådet (Ds 1997:58) behandlades frågor rörande den postala infra- strukturen, dvs. sådant som postboxar, adressändringar, eftersändning av post och postnummersystemet. Regeringen beslutade att uppdra åt att med utgångspunkt i vad som anförts i departementspromemorian redovisa förslag angående förvalt- ningen och säkerställandet av den postala infrastrukturen . redovisade sitt uppdrag i en promemoria . De lagförslag som lades fram i promemorian finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N1999/389/ITFOU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bi- laga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Bakgrund och utgångspunkter 4.1 Nuvarande ordning Lagreglering på postområdet Ensamrätten för till brevbefordran avskaffades och postområdet öppnades helt för andra postdistributörer. Formen för verksamhet ändrades och drivs verksamheten i ett av staten helägt aktiebolag, med dotter- bolag (Posten). Staten överlät tillgångar till aktiebolaget. med att verksamhetsformen ändrades infördes även en ny reglering av postverksamheten i landet, postlagen (1993:1684). Postlagen fastställer de övergripande målen för den samhällsom- fattande posttjänsten och den grundläggande kassaservicen. Enligt lagen skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Vidare fastställs ett övergripande krav på posttjänstens kvalitet och på rimliga priser. I postlagen anges att regeringen själv eller genom en tillsynsmyndighet skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassa- servicen motsvarar samhällets behov. Enligt lagen skall den som vill be- driva postverksamhet ansöka om tillstånd hos den myndighet som rege- ringen bestämmer. Postverksamhet definieras i lagen som regelbunden befordran av brev mot avgift. är tillstånds- och tillsynsmyndighet. Tillstånd att bedriva postverksamhet får förenas med tidsbegränsade villkor. Dessa villkor kan inne- bära skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, att på visst sätt fullgöra vad som krävs avseende tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten m.m. Posten är den enda tillståndshavaren som har fått sitt tillstånd förenat med villkor om skyldighet att tillhanda- hålla en samhällsomfattande posttjänst. Postlagen innehåller även vissa bestämmelser om tystnadsplikt i postverksamhet, obeställbara brev, portobeteckningar m.m. Avtalet mellan staten och Posten I samband med införandet av en postlag och bolagiseringen av bemyndigade regeringen att teckna ett avtal med om en rikstäckande post- och kassaservice, pristak för privatpersoners brevbe- fordran, skyldighet att mot ersättning ta hänsyn till de handikappades behov samt att delta i totalförsvarsplanering m.m. Avtalet trädde i kraft och har i olika omgångar förlängts med mindre juste- ringar att gälla fram till . Ett nytt avtal tecknades mellan regeringen och Posten i samband med senaste beslut om förändringar i postlagen (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Avtalet, som trädde i kraft , säkerställer preciserade servicemål för den sam- hällsomfattande posttjänsten och de i postlagen fastställda kraven på grundläggande kassaservice. Av avtalet framgår även att Posten har en samråds- och informationsplikt gentemot olika intressenter vid genom- förande av väsentliga ändringar i postnummersystemet. De övriga krav som ställts på Posten i tidigare avtal framgår nu till stor del av författ- ningar och tillståndsvillkor. Det nya avtalet gäller till och med . Postmarknaden Postverket hade monopol på befordran av brev . Vid tid- punkten för avskaffandet av monopolet hade redan påbörjat sin verksamhet. Vid ingången av 1996 fanns det fyra verksamma post- operatörer i som var anmälda till . Dessa var Posten, CityMail, () och City and som heter (). krävs det tillstånd från Post- och tele- styrelsen för att få bedriva postverksamhet. Av de ca 80 företag som har tillstånd är det ca 70 som bedriver verksamhet. CityMails verksamhet omfattar , , , samt . Företaget täcker av landets alla hushåll och företag med utdelning av försorterade storsänd- ningar, s.k. industriell post. förmedlade bolaget ca 123,7 miljoner adresserade försändelser. SDR:s huvudsakliga verksamhet är rikstäckande utdelning av oadresserad direktreklam. Företaget distri- buerar också en mindre del adresserade försändelser som upp- gick till ca 4,7 miljoner. FDS förmedlar regelbundet post mellan företag i , främst i finanssektorn, och mellan dessa företag och mot- svarande företag i utlandet. Verksamheten växer och antalet förmedlade adresserade försändelser var 1997 ca 0,8 miljoner. Av de postbefordringsföretag som tillkommit är huvuddelen fåmansföretag som åtar sig att lokalt samla in post från före- tag, organisationer och myndigheter, men också i många fall från egna brevlådor för att dela ut den på orten. Det finns även operatörer på när- belägna orter som samarbetar och därigenom täcker ett större utdelnings- område. Några av de nytillkomna företagen är förhållandevis stora. Det rör sig antingen om tidningsdistributionsföretag som också delar ut brev, eller företag som bedriver postverksamhet på flera orter. De nytillkomna operatörerna förmedlade tillsammans ca 10,2 miljoner adresserade för- sändelser . Uppgifterna om antalet förmedlade adresserade försändelser bygger på de volymuppgifter som operatörerna lämnat till . Posten förmedlade ca 3 311 miljoner adresserade för- sändelser. Övriga postoperatörer med tillstånd har således inte tagit några större volymer från Posten vars marknadsandel utgör . Om marknaden i stället delas in i försändelseslag, exempelvis den distribution om vilken Posten och CityMail konkurrerar, får man en an- nan bild. Posten och CityMail konkurrerar främst om distributionen av industriell post från hela landet. CityMails andel av den delmarknaden var 1997 . CityMail bedriver emellertid utdelning endast i vissa delar av landet. En uppskattning visar att CityMails andel av den in- dustriella posten i de områden där företaget delar ut post var . Postal infrastruktur Med postal infrastruktur avses här de system och anordningar som be- hövs för att postbefordran i samhället skall kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som åsyftas är postnummersystemet, postboxar samt eftersändning av post och adressändring. Däremot är det inte fråga om tillgång för postoperatörer till andra postoperatörers terminaler, brevsorteringsmaskiner, brevbärare eller dylikt. Infrastrukturen förvaltas till största delen av Posten. Tillgången till den postala infrastrukturen regleras inte i postlagen utan bygger helt och hållet på civilrättsliga avtal mellan berörda postoperatörer. I propositionen Postlag och en förändrad verksamhetsform för Post- verket m.m. (prop. 1993/94:38) framfördes att vissa frågor som hänger samman med den praktiska hanteringen av post förtjänar att uppmärk- sammas av tillsynsmyndigheten mot bakgrund av statens strävan att det skall råda konkurrensneutralitet på postmarknaden. Regeringen anförde att den ville avvakta utvecklingen innan slutlig ställning togs. Såsom ex- empel nämndes frågor om postboxar och eftersändning. Postnummer En postadress utgörs av en utdelningsadress och en ortadress. Utdel- ningsadressen består av gatunamn, box, väg eller liknande. Med ortadress avses postnummer och postortnamn. Postnummersystemet inrättades 1968 av i syfte att effek- tivisera och underlätta sorteringen och distributionen av postförsändelser i . har postnummersystemet undergått en betydande utveckling. Det har kommit att få en central betydelse för allas upp- fattning om vad som är en korrekt postadress och även för andra ändamål än postoperatörernas befordran av post. Systemet är viktigt för myndig- heter och organisationer som arbetar med och har ansvar för olika frågor som har anknytning till adresser. Även näringslivet använder sig av den indelning av landet som kan göras med hjälp av postnummerområden. I den tidigare nämnda propositionen 1993/94:38 uttalade regeringen att postbefordringsföretagens intressen bäst tillgodosågs genom att det stat- liga postbolaget övertog förvaltningen av postnummersystemet. En fast- lagd informationsskyldighet skulle tillgodose övriga postoperatörer och andra intressenter i samhället. Även ekonomiska aspekter låg bakom denna lösning. Regeringen framhöll att de stora produktionskostnaderna för systemet inte kunde läggas på tillståndsmyndig- heten. Postnummerändringarna har tidigare gått till så att Posten huvudsak- ligen utifrån sina intressen av effektiv postutdelning beslutat om änd- ringar i systemet. En preliminär information har lämnats till andra in- tressenter innan ändringarna trätt i kraft. Ambitionen har varit att slutlig information skall ha tillställts intressenterna en månad före ikraftträdan- det av ändringarna. Postnummersystemet har även samband med administrativt bestämda postadresser som exempelvis de för postboxar eller storkundsnummer. Med storkundsnummer avses i allmänhet ett postnummer som är reser- verat för en enda kund till vilken det anländer en betydande mängd försändelser. Flera mottagare av postförsändelser företag, myndigheter, organisa- tioner och privatpersoner önskar sin post ställd till en boxadress. Det kan finnas flera olika skäl till detta, exempelvis ett behov av att snabbt få tillgång till posten utan att behöva invänta ordinarie utdelningsturer eller att företaget har flera arbetsställen med en gemensam postadress och fö- retaget självt svarar för sin interna posthantering. För att möjliggöra posthanteringen till boxadresser åsätts boxanlägg- ningarna egna postnummer. Vissa postnummer förbehålls varje post- kontor där boxanläggningarna normalt återfinns fysiskt och en viss mängd postboxar tilldelas ett eget, unikt postnummer. Därmed erhåller kunden som innehar en box en boxadress i form av sitt boxnummer, det för anläggningen förbehållna postnumret samt postortnamnet. Posten, som ensam förfogar över postnummersystemet, är den enda operatören som kan tillhandahålla postboxar med sådana boxadresser. Övriga operatörer som vill erbjuda postboxar kan sätta upp en boxanläggning men har inte något unikt postnummer att tilldela boxarna. Följden blir att övriga operatörer är hänvisade till att låta kunden få en adress som är en c/o-adress hos den operatör som tillhandahåller boxen. Detta har inte be- traktats som intressant, eftersom en c/o-adress inte anses vara acceptabel för ett seriöst företag. Postboxar m.m. En anläggning med postboxar är oftast placerad på ett postkontor men kan även vara placerad hos en lanthandlare eller uppförd som en fristå- ende anläggning. Den adressat som hyr en postbox hos Posten har ofta en önskan om att få all sin post utdelad i boxen oavsett vilken operatör som befordrat försändelserna. Det är dock endast personal som äger tillträde till den sida av anläggningen varifrån posten sorteras in i respek- tive box. Kunden hämtar själv sina försändelser i boxen eller uppdrar åt Posten att mot ersättning köra ut den till respektive arbetsställe. De ekonomiska fördelarna för Posten som postoperatör är flera. Distributionen till box- anläggningen torde vara väsentligt billigare än distributionen till adres- satens gatuadress som avgifter kan tas ut för upplåtelse av boxen och för tilläggstjänster såsom vidaredistribution. För att kunna bedriva postverksamhet måste även övriga postopera- törer kunna befordra försändelser till Postens postboxar. Posten har där- för tecknat likalydande avtal med de flesta operatörer rörande villkoren för tillgången till Postens boxar. Enligt avtalen åtar sig Posten att för den andra operatörens räkning mot ersättning sortera in försändelser som är adresserade till postboxadresser, storkundsnummer och poste restante- adresser. Posten erhåller ersättning per insorterad försändelse av den ope- ratör vars försändelser insorterats. Boxadresserade försändelser skall lämnas in på de postkontor eller de postterminaler där de postboxar är belägna till vilka försändelserna är adresserade. Inlämning skall ske un- der postkontorets ordinarie öppettid, alternativt efter överenskommelse. Försändelser som lämnas in på ovan angivna villkor hålls av Posten till- gängliga i adressatens postbox första vardagen efter inlämningsdagen. har haft anledning att pröva frågan om postboxar vid ett antal tillfällen. biföll (dnr 389/96) en ansökan om icke-ingripandebesked från Posten angående principerna för andra operatörers tillgång till Postens boxar. ansåg att det var nödvändigt för postoperatörerna att ha lika tillgång till post- boxsystemet för att de skall kunna bedriva sin verksamhet utifrån samma förutsättningar som Posten. Tjänsten postboxutdelning måste enligt Kon- kurrensverket tillhandahållas andra postoperatörer på skäliga, icke-dis- kriminerande villkor. menade att Postens prissätt- ningsprinciper inte i sig kunde anses utgöra ett missbruk av dominerande ställning under förutsättning att tillämpningen sker objektivt och icke- diskriminerande. hade inte heller något att erinra mot att det är personal som sorterar in konkurrenternas försändelser och att inlämning sker under ordinarie öppettider. Fria postoperatörers förbund begärde i en skrivelse till Konkurrens- verket att verket skulle återkalla sitt icke-ingripandebesked enligt ovan i den del det avsåg att boxposten skall lämnas in på post- kontor under ordinarie öppettid. uttalade att det inte enbart är postkontorens ordinarie öppettid som är avgörande för när ope- ratörerna kan överlämna boxadresserade försändelser till Posten. Detta förutsattes enligt kunna ske också när Postens egna försändelser insorteras vid boxanläggningen, som t.ex. kan vara ett postkontor, en terminal eller ett boxkontor. fann ingen anledning att återkalla icke-ingripandebeskedet (dnr 4/1998). lämnade ett icke-ingripandebesked (dnr 928/97) i ett särskilt ärende rörande priset för andra operatörers till- gång till Postens postboxar. framhöll att under förut- sättning att de kalkylerade kostnaderna inte överstiger de verkliga kost- naderna och att prissättningen tillämpas i överensstämmelse med de prin- ciper som slagits fast i verkets tidigare beslut (dnr 389/96) omfattas den prövade prissättningen inte av något av förbuden i 6 eller 19 § kon- kurrenslagen (1993:20). Det finns andra anläggningar som liknar dem för postboxar. Exempel på sådana är s.k. låsta lådsamlingar och anläggningar för fastighetsboxar. En låst lådsamling är en utomhusanläggning som liksom postboxanlägg- ningen har två sidor. Den postoperatör som ställt upp den låsta lådsam- lingen har tillgång till den ena sidan för insortering av försändelser och postkunden hämtar posten i sin låda från den andra sidan. En anläggning med fastighetsboxar ägs vanligtvis av fastighetsägaren. Genom avtal med en eller flera postoperatörer får dessa tillgång till fastighetsboxarna för att sortera in försändelserna. Till skillnad från postboxar är varken lådor i låsta lådsamlingar eller fastighetsboxar en tjänst som erbjuds postkunden mot ersättning utan de motsvarar snarare de postlådor och brevinkast genom vilka post vanligtvis görs tillgänglig för mottagarna. och bildade bolaget (SvAAB). Avsikten var att alla mottagare av post endast skulle behöva anmäla adressändringen, tillfällig eller definitiv, till ett enda centralt mottagningsställe. SvAAB skulle tillställa de olika postoperatörerna in- formation om vilka tjänster som beställts och vilka adresser som ändrats. Ett enkelt, praktiskt och kvalitetssäkert system för anmälan om ny adress i samband med flyttning skulle effektivisera postoperatörernas verksam- het. Posten och ägde olika andelar i bolaget men frågor om bolagets drift och ägarnas inflytande reglerades i ett konsortialavtal som krävde enighet mellan parterna i alla betydelsefulla frågor. En utgångs- punkt var att bolaget skulle komma att utgöra en del av den svenska postala infrastrukturen. Uppgifter som inkom till bolaget skulle på ett konkurrensneutralt sätt göras tillgängliga för alla postoperatörer. Infor- mationen skulle också göras tillgänglig för för upp- datering av folkbokföringsregistret. Ägarna var även överens om inten- tionen att nytillkomna postoperatörer skulle erbjudas möjlighet att inneha aktier i bolaget under förutsättning att de uppnått viss storlek och stabi- litet. En kostnadsbudget för driften av SvAAB fastställdes för varje verk- samhetsår. Intäkterna kunde inflyta dels som avgifter från de post- adressater som begärde att någon tjänst skulle utföras av postopera- törerna, dels som ersättning från för servicen att skicka hem blanketter för anmälan om flyttning. I den mån influtna intäkter översteg verksamhetens kostnader skulle överskottet delas ut till ägarna. Beträffande intäkter som inflöt i form av eftersändningsavgifter hade parterna avtalat om att dessa skulle fördelas mellan postoperatörerna i förhållande till operatörernas andel av totalt antal utdelade försändelser i området. Verksamheten har i allt väsentligt utvecklats enligt intentionerna. All- mänheten kan vända sig till SvAAB för att göra en anmälan om flyttning eller särskild postadress samt beställa tjänsterna eftersändning av post i samband med flyttning, tillfällig eftersändning och lagring av post.