prop · GM03119 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag skiljer sig från regeringens förslag på så sätt att till den arbetsbaserade socialförsäkringen hänförs även förmåner från arbetslöshetsförsäkringen, utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmark- nadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering samt förmåner enligt lagen om delpensionsförsäkring. Däremot omfattar utredningens förslag inte förmåner enligt det reformerade ålderspensionssystemet. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser anser att arbetslöshets- försäkringen inte skall ingå i socialförsäkringen. Arbetsmarknadsstyrel- sen avstyrker att arbetslöshetsförsäkringen ingår i socialförsäkringslagen. Styrelsen anför att förslaget medför att en person i vissa fall inte kan återknyta till tidigare försäkringsperioder eller arbete som ligger tillbaka. Kammarrätten i och Länsrätten i an- ser att de olika förmånernas särdrag inte har beaktats tillräckligt, särskilt inte förmånerna vid arbetslöshet. anser det mest ändamålsenligt att låta begreppet socialförsäkring omfatta endast de förmåns- och ersättningssystem som administreras av de allmänna för- säkringskassorna. Statskontoret anser att boskillnad bör göras mellan för- säkringar mot inkomstbortfall till följd av arbetslöshet respektive medi- cinska orsaker. i (LO) avvisar att arbetslös- hetsförsäkringen införlivas i socialförsäkringen samt anför att arbets- löshetsförsäkringen inte är någon socialförsäkring, som ska hanteras av offentliga myndigheter, utan en försäkring som administreras av själv- ständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassornas samorganisation anser att arbetslöshetsförsäkringen bör behållas som en trygghetsförsäk- ring inom arbetsmarknadspolitiken och inte införlivas i socialförsäk- ringen. anser det riktigt att arbetslöshetser- sättning skall ingå i socialförsäkringen med hänsyn till indelningen i bo- sättnings- och förvärvsarbetsbaserade förmåner. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag innebär att den svenska socialförsäkringen och anslutande bidragssystem delas i två delar. Den ena delen skall omfatta förmåner som är beroende av för- värvsarbete och den andra förmåner som skall anses grundade på bosätt- ning i . Till den arbetsbaserade delen bör därför i princip hänföras endast sådana förmånssystem som kan sägas utgöra rena inkomstbort- fallsförsäkringar. Det skall således vara fråga om förmåner som kan utges på grund av och i relation till förlorad arbetsinkomst. Grundbidrag eller garantiersättningar som utges oberoende av förvärvsarbete bör inte ingå i den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen, även om de lagtekniskt är inordnade i ett system för inkomstbortfallsförsäkringar. Utredningen har till den arbetsbaserade försäkringen hänfört bl.a. lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring. Lagen om delpensionsförsäkring upphör emellertid att gälla vid utgången av . Den upphävda lagen skall dock fortfarande gälla i fråga om dels redan beviljade delpensioner, dels delpension som söks före upphävandet och skall beviljas för tid med början före . De bestämmelser som föreslås skall inte träda i kraft förrän . Det finns därför inte något behov av att låta socialförsäkringslagens bestämmelser avgöra vem som skall omfattas av lagen om delpensionsförsäkring. Till den arbetsbaserade delen av försäkringen bör enligt utredningen hänföras även vissa förmånssystem som visserligen inte kan sägas vara inkomstbortfallsförsäkringar i egentlig mening men som likväl förutsätter att den enskilde har eller har haft ett arbete för att förmånen skall kunna utgå. Vad som avses är vissa typer av arbetslöshetsförmåner och utbild- ningsbidrag inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Som vi närmare har utvecklat i avsnitt 5.1 skall arbetslöshetsförsäk- ringen samt utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering inte ingå i socialförsäkringarna. Däremot skall som redovisats i föregående avsnitt till den arbetsbase- rade försäkringen hänföras inkomstgrundad ålderspension bl.a. av de skälen att fråga är om en inkomstrelaterad förmån. I enlighet med det sagda föreslår regeringen att den som arbetar i bör vara försäkrad för följande förmåner enligt lagen om allmän försäkring (AFL): 1. sjukpenning, 2. havandeskapspenning, 3. föräldrapenning över garantinivån, 4. tillfällig föräldrapenning, 5. tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepension, 6. folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension be- räknad i förhållande till det antal år för vilka det tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension, och 7. rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. Regeringen föreslår vidare att den som arbetar i även skall omfattas av: 1. lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2. lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård och 3. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. 7.5 Försäkringstid Regeringens förslag: Den arbetsbaserade försäkringen skall vid an- ställning gälla från och med av anställningstiden. I övriga fall skall den gälla från och med den dag när arbetet har på- börjats. Försäkringen upphör att gälla (efterskyddstid) efter det att arbetet har upphört av annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll. Dock skall den upphöra tidigare om den enskilde till följd av arbete i annat land skall vara försäkrad där eller om det finns andra särskilda skäl. Den fortsätter emellertid att gälla under tid för vilken den försäkrade uppbär någon arbetsbaserad förmån, liksom under tid när han eller hon enligt de grunder som rege- ringen fastställer genomgår utbildning eller står till arbetsmarknadens förfogande. För biståndsarbetare m.fl. som till följd av utlandsarbete inte om- fattas av den arbetsbaserade försäkringen och som efter utlandstjänst- göringens slut återvänder till skall efterskyddstiden börja löpa först efter återkomsten, om utlandsvistelsen har varat längst . En förutsättning för detta är att utlandstjänstgöringen har upphört av annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll. Vid förvärvsavbrott på grund av graviditet, vård av barn och total- försvarstjänstgöring skall försäkringen fortsätta att gälla under mot- svarande tid som . Försäkringen för pensionsförmåner och arbetsskadeförmåner skall fortsätta att gälla i den mån rätt till sådana förmåner kan härledas från ett tidigare arbete här i landet eller i vissa fall från ersättning som av- ses i avsnitt 7.3, t.ex. vårdbidrag och vissa studieersättningar. Det- samma skall i vissa fall gälla även i fråga om föräldrapenning. Utredningen föreslår att arbetet skall ha påbörjats för att den arbets- baserade försäkringen skall börja gälla. Enligt utredningen skall, till skillnad från regeringens förslag, som huvudregel den arbetsbaserade försäkringen upphöra senast efter den dag när arbetet har upphört av annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll. Dock skall försäkringen fort- sätta att gälla så länge någon arbetsbaserad förmån betalas ut. Utred- ningens förslag om försäkringens upphörande är frikopplat från dagens system med s.k. SGI-skyddade tider. Remissinstanserna: Kritik förekommer dels mot förslaget att försäk- ringen skall gälla först efter att arbetet har påbörjats, dels mot att den skall upphöra att gälla efter det att arbetet upphört. Läns- rätten i län anser att avgörande skäl saknas för skärpningen att den arbetsbaserade försäkringen skall börja gälla från och med att arbetet på- börjas. anför att en förkortning av efterskyddet från medför att vissa arbetslösa och studerande ham- nar utanför försäkringen och riskerar att få försörja sig på socialbidrag. Statskontoret anför att en följd av att grundvillkoren för ersättning vid sjukdom kopplas samman med dem vid arbetslöshet tycks bli att en per- son kan stå utan inkomstrelaterad ersättning även vid sjukdom om en bortre parentes införs. () anför att förslaget om försäkringstider kan komma i konflikt med arbetslöshetsförsäkringens regler om överhoppningsbar tid. Vidare anför AMS att för den som studerar eller tar hand om eget barn bryts försäkringsskyddet , eftersom den sökande under studierna eller hemmavistelsen inte uppbär någon förmån som omfattas av den arbetsbaserade försäkringen. allmänna försäkringskassa anför att det saknas en fullständig redovisning av konsekvenserna av begränsningen av försäkringstiden och anser att det bör göras en samordnad utredning av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och reglerna om försäkringstid. anser dels att den som förvärvsarbetar i bör ha rätt till sjukvårdsförmåner, dels att efterskyddet innebär försämringar som kan övervältra kostnader på kommunerna. i (LO) anser att efterskyddet är för kort och att det är viktigt att slå vakt om systemet med så kallade SGI-skyddade tider. anser att det blir en betydande skärpning om den arbetsbaserade försäkringen skall gälla från och med att arbetet påbörjats samt konstaterar att förslaget att man måste få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen för att efterskyddet skall gälla är en skärpning som drabbar nytillträdda på arbetsmarknaden. Arbetslöshetskassornas samorganisation anser det vara mycket angeläget att även den som blivit arbetslös och inte har någon form av arbetslöshetsförmåner ges ett obrutet försäkringsskydd. Skälen för regeringens förslag: En central fråga är den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen skall gälla. Det nuvarande socialförsäkringssystemet är till stor del bosättningsbaserat, dvs. det är inte förekomsten av förvärvsarbete utan i stället bosättningen som avgör om en person är försäkrad för en viss förmån. Försäkringsskyddet består så länge bosättningen i består. Undantag från den principen gäller inom bl.a. arbetsskadeförsäkringen, där anknytningsmomentet till försäkringen är förvärvsarbete här i landet. Krav på bosättning i landet finns inom arbetsskadeförsäkringen endast för uppdragstagare och egenföretagare. Försäkringen börjar gälla De förmånssystem som skall inordnas i den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen omfattar förmåner som utgår på grund av förlorad ar- betsinkomst. Regeringen anser det därför vara en naturlig utgångspunkt att skyddet inom denna del av försäkringen som princip skall gälla endast under tid när den enskilde har ett arbete, antingen i form av en anställning eller som uppdragstagare eller egenföretagare. Frågan om när skyddet enligt den arbetsbaserade delen av socialför- säkringen skall börja gälla måste avgöras mot bakgrund av att försäk- ringens huvudsakliga syfte är att ge ett skydd mot förlorad arbetsinkomst. Det är emellertid också nödvändigt att beakta att försäkringen nu öppnas för alla som arbetar här i landet, oavsett bosättningsförhållanden. Vi an- ser därför att en verklig anknytning till arbetslivet här i landet bör ha uppkommit innan den enskilde kommer att omfattas av den arbetsbase- rade försäkringen. Den nya ordningen med en arbetsbaserad försäkring innebär att denna gren av socialförsäkringen öppnas för en mer internatio- nell personkrets med svagare anknytning till . Det torde i allmänhet förflyta från det att anställning erhålls till dess att arbetet skall påbörjas när den anställde är bosatt utomlands än när han eller hon är bo- satt här i landet. förekommer åtskilliga fall i vilka det är oklart när en s.k. tillträdesresa skall anses påbörjad. Med den av utredningen före- slagna ordningen att den arbetsbaserade försäkringen skall börja gälla den dag under vilken det försäkringsgrundande arbetet har påbörjats skulle det bli väsentligt lättare att i det enskilda fallet avgöra om försäkringen har börjat gälla. Man begränsar på så sätt antalet tveksamma fall i vilka det kan ifrågasättas om ett arbete verkligen skulle ha påbörjats Å andra sidan har en arbetstagare som är försäkrad för sjukpenning nor- malt rätt till sjuklön av en sjukperiod. föreligger inte rätt till sjukpenning. En arbetstaga- res rätt till sjuklön gäller från och med av anställnings- tiden. Vid en avtalad anställningstid som understiger en månad inträder rätten till sjuklön endast om arbetstagaren tillträtt anställningen och sedan varit anställd . Ett genomförande av utredningens förslag att en arbetstagare skall ha infunnit sig på arbetsplatsen innan för- säkringen börjar gälla är inte anpassat till ordningen med sjuklön. Regeringen anser att det skulle vara otillfredställande med ett system en- ligt vilket en arbetstagare vid sjukdom inledningsvis skulle få sjuklön, men senare vägras sjukpenning på den grunden att försäkringen inte börjat gälla, eftersom den enskilde inte påbörjat sitt avtalade arbete. Dessutom kan det även med utredningens förslag i vissa fall vara oklart när försäk- ringen skall börja gälla, t.ex. för arbetstagare som har möjlighet att arbeta hemma. Någon ändring av när den arbetsbaserade försäkringen skall börja gälla bör därför inte genomföras för arbetstagarna. Den arbetsrelaterade delen av socialförsäkringen skall gälla oberoende av vilken typ av arbete den enskilde utövar, dvs. den skall gälla såväl för anställda som för uppdragstagare och egenföretagare. En särskild fråga blir därför att avgöra när försäkringen börjar gälla för en uppdragstagare eller egenföretagare. Det finns när det gäller dessa grupper inte på samma sätt som för anställda några fasta tidpunkter, t.ex. en avtalad anställ- ningstid, att hålla sig till. En företagares (eller uppdragstagares) försäkring för arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner bör normalt anses inträda när hans personliga verksamhet i rörelsen påbörjas. För att så skall anses vara fallet behöver inte nödvändigtvis krävas att direkt inkomstbringande arbete påbörjats, t.ex. ett uppdrag åt en kund. Någon form av aktivitet som mera konkret kan anses utförd som ett led i verksamhet bör dock krävas. Exempel på detta kan vara införskaffande av maskiner och råvaror för tillverkning av en produkt eller påbörjad marknadsföring av tjänster. Enbart inregistre- ring av en firma eller registrering för mervärdesskatt bör emellertid inte anses tillräckligt för att arbete som egenföretagare skall anses ha på- börjats. Detta motsvarar dagens ordning. Försäkringen upphör att gälla Sedan skyddet enligt den arbetsbaserade försäkringen har inträtt skall det i princip gälla så länge den försäkrade har ett arbete. Det gäller således inte bara under tid när den försäkrade faktiskt arbetar utan även under semester och andra motsvarande ledigheter, t.ex. ferieledigheter för lära- re. Den försäkrade har således ett kontinuerligt pågående försäkrings- skydd . Detta utesluter dock inte att det för rätt till en- skilda förmåner kan finnas ytterligare krav som måste uppfyllas. T.ex. måste en olycksfallsskada fortfarande ha ett samband med förvärvsarbete för att den skall kunna anses som en arbetsskada, och för sjukpenning och föräldrapenning fordras i vissa fall att man har varit tvungen att avstå från arbete under den aktuella dagen. Någon förändring i detta hänseende föreslås inte. Den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen är tänkt att vara en in- komstbortfallsförsäkring. Detta innebär att den skall täcka ekonomisk skada som uppkommer med anledning av att det för den försäkrade före- ligger arbetshinder, t.ex. på grund av sjukdom. En förutsättning för att erhålla förmåner från den arbetsbaserade försäkringen bör nämligen vara att den försäkrade gör en inkomstförlust på grund av att det har uppkom- mit en sådan situation som försäkringen skall ge skydd vid. Principiellt sett bör därför skyddet enligt den arbetsbaserade delen upphöra när an- ställningen upphör eller när den som bedriver annat förvärvsarbete upp- hör med sin verksamhet. Enligt utredningen är det emellertid inte rimligt att strikt upprätthålla en sådan princip, varför man föreslår att det skall finnas ett visst generellt efterskydd, som skall upphöra senast efter det att arbetet har upphört. Den som drabbas av något arbetshinder när detta efterskydd gäller skall enligt utredningen alltjämt vara försäkrad. I vissa fall bör efterskyddet upphöra tidigare än efter att arbetet upphörde, om det finns särskilda skäl för det. Detta kan enligt utredningen vara fallet t.ex. när den försäkrade i stället för sitt tidigare arbete påbörjar ett arbete i ett annat land. Ett annat exempel som nämns är att den försäkrade uppger att han eller hon lämnar och all anknytning hit. Regeringen anser till skillnad från vad utredningen föreslagit att ar- betslöshetsförsäkringen samt utbildningsbidraget vid arbetsmarknadsut- bildning eller yrkesinriktad rehabilitering inte skall ingå i socialförsäk- ringen. En konsekvens av utredningens förslag blir att den som växlar mellan perioder av arbete, arbetslöshet och sjukdom vanligen kommer att ges ett kontinuerligt, obrutet försäkringsskydd. Det innebär i och för sig inte att en sådan person utan vidare har rätt till alla förmåner inom den arbetsba- serade försäkringen utan endast att han ingår i den skyddade personkret- sen. Därutöver krävs för rätt till de flesta förmåner att ytterligare villkor uppfylls. Utredningens förslag innebär en viss skärpning i förhållande till vad som gäller . En person vars arbete har upphört blir nämligen utförsäkrad, om det för upphörande av det generella efter- skyddet inte föreligger rätt till någon förmån från den arbetsbaserade försäkringen. Vidare kan nämnas att det inom bereds frågor rörande regleringen av förtidspension och ersättning för personer som har en långvarig men inte varaktig nedsättning av arbets- förmågan. Detta beredningsarbete berör också sjukpenning. Ändrade regler för sjukpenning kan naturligtvis få återverkningar på den faktiska försäkringstiden för sjukpenningförsäkringen. Med hänsyn härtill och till att underlaget för sjukpenning påverkar även andra förmåner än sjukpen- ning, t.ex. rehabiliteringspenning enligt 22 kap. AFL, finns det anledning att beröra nuvarande förhållanden inom sjukpenningförsäkringen. Sjukpenning utges enligt 3 kap. 1 § AFL under vissa förutsättningar till en hos inskriven försäkrad. Dock föreligger inte rätt till sjukpenning på grundval av anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod under vilken den försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön. Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid inskrivning av en försäkrad skall besluta om dennes tillhörighet till sjukpenningförsäkringen. Uppgår den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI) till av prisbasbeloppet, skall därvid även fastställa dennes SGI. För att SGI skall fastställas krävs att den försäkrade har inkomst av eget arbete. En fastställd SGI skall omprövas vid ändrade förhållanden, t.ex. när inkomstförhållandena har ändrats. Har den försäkrade inte längre inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. I vissa fall får den försäkrade emellertid behålla fastställd SGI även om han eller hon inte längre förvärvsarbetar. Sådan s.k. SGI-skyddad tid utgör ett avsteg från huvudregeln. Bestämmelser om SGI-skyddad tid finns främst i 3 kap. 5 § AFL. Ytterligare bestämmelser förekommer i föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. Fastställd SGI får således i vissa situationer sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast före förvärvsavbrottet, om då känt till samtliga förhållanden. Den främsta orsaken till SGI-skydd är sjukdom. Den som inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till sjukpenning, rehabiliteringspenning, motsvarande ersättning enligt LAF eller annan jämförbar ekonomisk förmån har rätt att behålla sin SGI en- ligt bestämmelserna i föreskrifter. Till de personer som omfattas av s.k. SGI-skyddad tid hör bl.a. de som bedriver studier som berättigar till studiestöd, eller som bedriver vissa andra former av studier inom det egna yrkesområdet, de som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid än , de som är arbetslösa och är anmälda som arbetssökande på arbetsförmedlingen samt är beredda att anta erbjudet arbete i en om- fattning som svarar mot fastställd SGI, de som minskar sin arbetstid i samband med graviditet eller som är hemma för vård av barn samt de som fullgör sin värnplikt. Vidare föreskrivs i 3 kap. 5 b § AFL att för vissa biståndsarbetare som efter utlandstjänstgöring återkommer till skall SGI fastställas till lägst vad som utgjorde SGI:n före utlandstjänstgöringen. SGI för en person vars förtidspension eller sjukbidrag har upphört eller minskat skall enligt 3 kap. 5 c § AFL mot- svara den SGI som den försäkrade skulle varit berättigad till att respektive förmån började utges eller vad som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder om den försäkrade är arbetssökande. Av de nuvarande bestämmelserna om SGI-skyddad tid följer att det innan förvärvsuppehållet normalt skall ha fastställts en SGI för den för- säkrade för att det skall föreligga s.k. SGI-skydd. Nämnas bör att enligt 3 kap. 5 § AFL kan emellertid fastställa SGI retroak- tivt i samband med ett ersättningsärende. I det fall den försäkrade skulle ha haft en SGI på en viss nivå om känt till samtliga förhållanden, finns det således möjlighet att fastställa denna i efterhand. SGI har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt AFL. Den utgör emellertid också underlag för bestämmande av andra förmåner inom socialförsäkringssystemet såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning och närståendepenning. Regeringen anser att sjukpenningförsäkringens karaktär av inkomst- bortfallsförsäkring talar för att sjukpenningförsäkringen principiellt bör gälla endast så länge den försäkrade har ett arbete. Å andra sidan är det inte rimligt att strikt upprätthålla en sådan princip. Det framstår som orimligt om en person exempelvis skulle ställas utan sjukpenningförsäk- ring på grund av att han i samband med byte av anställning inte är förvärvsverksam. Mot denna bakgrund är det motiverat med ett visst generellt efterskydd. Enligt nuvarande föreskrifter skall en försäkrads sjukpenninggrundan- de inkomst inte sänkas om han eller hon avbryter sitt förvärvsarbete än i följd. Utredningens förslag innebär att denna sexmånadersregel slopas och att det i stället skall gälla ett efterskydd från det att arbetet har upphört. Regeringen anser emellertid att en så kort efterskyddstid på ett oacceptabelt sätt skulle drabba vissa grupper såsom säsongsanställda som inte upp- bär arbetslöshetsersättning eller någon annan förmån som medför att för- säkringen skall fortsätta att gälla. Regeringen anser därför att det i stället bör gälla en generell efterskyddstid efter det att arbetet har upphört av annan anledning än ledighet för semester, ferier eller mot- svarande uppehåll. Vidare anser regeringen att försäkringen liksom i vissa fall skall kunna fortsätta att gälla efter det att arbetet har upphört. är så fallet genom tillämpningen av de s.k. SGI-skyddade tiderna. Utredningen föreslår i detta hänseende att försäkringen skall fortsätta att gälla så länge den enskilde uppbär någon arbetsrelaterad förmån. Den av utredningen föreslagna lösningen täcker flertalet situationer där SGI-skyddade tider tillämpas. Med utredningens förslag kan dock den enskilde i vissa fall komma att ställas utanför den arbetsbaserade försäk- ringen. Som har nämnts pågår inom Socialdeparte- mentet beredning av förslag rörande förtidspension och SGI-frågor. De förslagen kan komma att leda till förändrade regler och därmed inverka på det faktiska försäkringsskyddets utsträckning i tiden. I avvaktan på nya regler om beräkning av SGI bör det enligt regeringens mening efter- strävas en ordning som ansluter till dagens SGI-skydd. De nu föreslagna bestämmelserna får justeras efter de nya SGI-reglerna. Regeringen anser att systematiskt sett skall huvudregeln vara att den som inte längre har inkomst av arbete inte heller längre skall omfattas av sjukpenningförsäkringen.