prop · GM0396 · 1999-01-01 00:00:00 — 2 Lägesrapport 2.1 Organiseringen av regionala partnerskap Länen har gett lägesbeskrivning av det pågående arbetet vid de kontakt- personsmöten som hållits. De centrala parterna och näringslivsorganisa- tionerna har också förmedlat sina intryck av hur arbetet fortlöper. Rapporterna har varit muntliga och huvudsakligen osystematiserade men har tjänat till att ge en bild av hur arbetet fortskrider. Lägesbeskrivningen i det följande baserar sig huvudsakligen på under- handsrapporterna. Länens arbete med tillväxtavtalen startade i flertalet fall med att de re- gionala partnerskapen samlades och organiserades. Hur detta skett och format sig har varierat från län till län, beroende på skillnader i utgångs- läget. Vid länsstyrelserna finns ett utvecklat nätverk för diskussion och förankring av viktiga frågor för länets regionala utveck- ling. I arbetet med de regionala tillväxtavtalen har dessa nätverk och tidi- gare etablerade grupperingar kommit att utgöra basen för partnerskapets sammansättning. I län där det nu pågår försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun, har självstyrelseor- ganet övertagit uppgift att leda arbetet med tillväxtavtalen. Sålunda leds detta arbete i av kommunen, i län av ett regionförbund, i län och av respektive landsting. Ledamöterna i de regionala partnerskapsorganen är oftast represen- tanter för de organisationer som normalt deltar i det regionala utveck- lingsarbetet. Det betyder att, förutom , t.ex. länsarbets- nämnden, , Svenska Kommunförbundets regionala avdelning och eventuella kommunsamverkansorgan finns bland dem som repre- senterar den offentliga sektorn. Högskolan har i allmänhet engagerats i arbetet redan från start. Arbetsmarknadens organisationer har kommit in efter hand. Näringslivet är ofta representerat genom Handelskammaren, den regionala enheten av och t.ex. LRF, mera sällan genom aktiva företagare. Flera län arbetar också med stora partnerskapet . Detta kan omfatta ett hundratal deltagare och fungerar främst som referensorgan och informationsforum i regionen. När arbetet kommit in i prioriterings- och åtgärdsfasen har man oftast samlat särskilda arbets- eller temagrupper där inslagen av fackkompetens är starka. Det finns exempel på län där man började arbetet med tillväxtavtalen kommunvis i lokala partnerskap. Tanken har då varit att det lokalt ge- nomförda arbetet med analyser och program senare skall aggregeras upp till regionnivå. Det finns också exempel på län där tagit på sig en stark, ledande och styrande roll. 2.2 Den geografiska avgränsningen De regionala parterna avgör själva vilken geografisk avgränsning som skall gälla för avtalet. Ett avtal kan enligt anvisningarna omfatta en del av ett län, ett helt län eller innebära olika former av länsöverskridande samarbete. Avgränsningen skall göras med utgångspunkt från vad som är naturliga regioner för samverkan. Några län har tidigt uppgett att de geografiska avgränsningarna för vissa insatsområden avviker från länet. Ett antal kommuner kring en hög- skola kan t.ex. utgöra en naturlig, funktionell region för samverkan eller det kan vara en etablerad gemensam arbetsmarknad som för någon insats är den mest rimliga regionavgränsningen. Länsstyrel- sen/självstyrelseorganet som skall samordna länets tillväxtavtal, kan då komma att redovisa ett samlat avtalsdokument innehållande underavtal för regioner som är mindre än länet. Det kan också komma att upprättas underavtal för regioner som överskrider länsgränser. Under nästa programperiod för , åren 2000 2006, kommer medel från EU att förstärka de insatser som görs inom ramen för tillväxtavtalen. Den regionindelning som gäller för vissa av målprogrammen kan komma att ändras genom de förhandlingar som förs på unionsnivå inför nästa period. Samtliga nuvarande geografiskt avgränsade målområden kommer under nästa programperiod att beröras antingen i form av nya program som gäller för hela perioden eller som s.k. utfasningsområden som gäller en del av perioden. För regioner som berörs av strukturfondsprogrammen har det varit viktigt att så långt möjligt välja en geografisk avgränsning för tillväxtavtalet som gör att arbetet med dessa program kan integreras i avtalet. Analysen och slutsat- serna i tillväxtavtalsarbetet är en grund för program och åtgärder inom strukturfonderna. har nationella intresseorganisationer kontaktat och begärt att i samband med det pågående arbetet i länen få redovisa egna branschorienterade tillväxtavtal. Det har t.ex. varit fråga om branschorganisationer som representerar företag eller verksamheter på olika håll i landet. Organisationerna har anfört att branschens intressen riskerar att bli alltför osynliga i de regionala av- talen, t.ex. i ett län där branschen är företrädd av endast något enstaka företag. Ett annat skäl kan vara att organisationen och medlemmarna måste upparbeta andra kontakter än de vanliga, främst på den regionala nivån, för att göra sig hörda i avtalsarbetet och att detta uppfattas som svårt och tidskrävande. Tillväxtavtalen hindrar naturligtvis inte intresseorganisationer från att föra sin talan på traditionellt sätt inför centrala organ. Ett av syftena med avtalsarbetet är för övrigt att föra samman parter i nya konstellationer och fokusera på de problem och möjligheter som finns i det regionala perspektivet. Även om avtalen redovisas från varje län kan de mycket väl omfatta insatser och åtgärder som berör aktörer i olika delar av landet. 2.3 Arbetet med program och finansiering I flertalet län har man varit klar med analysfasen i tillväxtavtalet till års- skiftet 1998/99 och har därefter kunnat övergå till programfasen. Alla län har rekommenderats att hellre arbeta med få, väl genomdiskuterade och förankrade insatsområden och åtgärder än ett flertal områden där kanske samsynen och intresset för att delta i genomförandet brister hos parterna. Ett huvudsyfte med tillväxtavtalen är att samordna olika parters re- sursinsatser. Det betyder att finansiering från det statliga tillväxtkapitalet skall kunna kombineras med medel eller andra insatser från t.ex. kom- muner och näringsliv. Mönstret är hämtat från arbetet med EG:s struktur- fonder. Det har därför varit viktigt för varje län att kunna urskilja sitt tillväxtkapital. Att känna till storleksordningen av statliga och övriga offentliga resurser i länet är nödvändigt för att kunna diskutera vilken omfattning insatserna som ingår i tillväxtavtalet rimligtvis kan ha. Det är också med den egna delen av det regionala tillväxtkapitalet på hand som den statliga parten kan gå in i förhandlingar med de övriga offentliga och privata parterna om samverkan och samfinansiering av de åtgärder som de gemensamt diskuterar sig fram till och avser genomföra. När det samlade tillväxtkapitalet i länet blir synligt, dvs. de medel som offentliga organ och näringslivet sammanlagt satsar på en mängd olika utveck- lingsprojekt och aktiviteter, blir det också synligt att resurserna kan vara betydande men också att de ofta är splittrade och bör kunna utnyttjas be- tydligt effektivare. Det har visat sig vara omständligt att beräkna det regionala tillväxt- kapitalet per län. Dels måste anslagsbelopp sökas sektorsvis per myndig- het eller annat organ, eftersom någon horisontell skärning och summe- ring inte redovisas i nuvarande budgetsystem. Dels anslår vissa centrala myndigheter och organ medel direkt till projekt utan att någon regional fördelningsnyckel används. Därmed är det först i efterhand möjligt att se vad som tillfallit regionen. Det gör att tillväxtkapitalet per län kan uppskattas till sin storleksordning men inte beräknas exakt för kommande eller för innevarande budgetår. Länen kan naturligtvis inte förbereda finansieringen av avtalen förrän olika insatsområden har börjat ta form. Arbetet kan behöva genomföras i en stegvis process. Vilka resurser som behövs för en specifik insats be- döms preliminärt, varefter arbetet med att utforma insatsen fortsätter eller avbryts, beroende på om det finns eller inte finns rimliga möjligheter att finansiera och genomföra det. Länen bör så långt möjligt uppskatta resursbehovet per prioriterat insatsområde för hela avtalspersioden. Det är nödvändigt bl.a. för att finansierande parter skall kunna se i vilken utsträckning deras resurser förväntas tas i anspråk. Flera län har dock under hand informerat om att de inte kommer att ha finansieringslösningarna klara i avtalsutkastet . bör avtalen så exakt som möjligt ange vilka aktörer som avser finansiera eller på andra sätt bidra till att genomföra insatser och åtgärder inom programmen. Länen har rekommenderats att använda en mall för att redovisa kostnader och finansiering av insatsområden och åtgärder. liknar den som kan användas för att redovisa struktur- fondsfinansierade projekt. Här visar den på åtgärdsnivå beräknad total kostnad för åtgärden samt beloppen för statlig, , övrig offent- lig, privat respektive eventuell EU-finansiering. Resursbehovet för in- satsområdet är summan av de beräknade kostnaderna för ingående åtgär- der. 3 Regeländringsförslag 3.1 Regeländringar i arbetet med regionala tillväxtavtal I arbetet med tillväxtavtalen ingår att de avtalande parterna kan lämna förslag till regeringen om ändringar i regelverk för sysselsättnings- och tillväxtfrämjande åtgärder. I PM till länsstyrelser och självstyrelseorgan , Regionala tillväxtavtal näringslivet i fokus, berördes vad slags regelförslag som det kan vara fråga om. Avtalsarbetet syftar ju bl.a. till att få fram mer effektiva sätt att använda befintliga resurser. Olika författningar kan visa sig innehålla regler som hindrar sådana nya an- vändningssätt och -områden. Som exempel angavs att parterna kan se behov av att ändra regler för att kunna överföra beslutsrätten för lån eller bidrag från en aktör till en annan. Det kan också vara fråga om att justera författningsreglerade villkor för hur medel får användas. Regeländring- arna skall i princip gälla nationellt. De regler som kan beröras är alltså framför allt sådana som styr myn- digheter och anslag och är relaterade till tillväxtavtalet, dvs. huvudsakligen regler för företags- och sysselsättningsfrämjande insatser. Författningar som inte skall beröras är t.ex. sådana som reglerar långsik- tiga strukturella investeringar och åtaganden på områden som utbildning, forskning och infrastruktur. Andra författningskomplex som inte kommer att diskuteras i sammanhanget är de skatte- och arbetsrättsliga regelver- ken. De regionala parterna bör vara överens om förslagen till regeländ- ringar. Förslagen med motiv skulle enligt PM tillställas regeringen . Datum bestämdes med hänsyn till att framför allt lagändringar tar att bereda och genomföra och att sådana eventu- ella ändringar borde vara i kraft när avtalsperioden startar. Tidsplanen för länens regelarbete har senare förlängts. Förslag kan också lämnas tillsammans med utkasten till avtal . 3.2 Regelförslagens karaktär I senare delen av hade förslag om regeländringar kommit in från tolv län. I flertalet fall angavs att förslagen förankrats i länsstyrel- sens styrelse och/eller det regionala partnerskapet. I några län hade man inte hunnit med någon förankringsprocess med partnerskapet men ville ändå rapportera vilka regelförslag som olika intressenter i regionen dis- kuterar. Förslagen är i allmänhet inte motiverade med de insatsområden som länen kommer att redovisa i tillväxtavtalen. Programarbetet pågick eller skulle påbörjas och hade inte hunnit tillräckligt långt för att under- bygga regelförslagen. Länen avsåg återkomma med prioriterade och för- ankrade förslag med utkasten till tillväxtavtal. Med hänsyn till hur långt länen hunnit i arbetet när regelförslagen lämnades, har de flesta, naturligt nog, inte begränsat sig till att lämna avtalsanknutna förslag. De har använt tillfället till att också föreslå regeländringar som bedöms som direkt eller indirekt tillväxtfrämjande eller att över huvud taget avrapportera förslag kring regler som debatteras i avtalsarbetet. Följande är de viktigaste iakttagelserna. - De flesta regelförslagen berör behovet av harmonisering och ändringar av regler inom sektorsvisa författningar. Länen pekar på att författ- ningar preciserar en mängd specialåtgärder och innehåller detaljvill- kor, t.ex. avseende företagsstöden, de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna och arbetslöshetsförsäkringen. Med mindre detaljreglering skulle stöd och åtgärder kunna fungera mer flexibelt. Beslutsordningar berörs i några fall. - Många förslag går in på avgränsade sakfrågor, t.ex. avseende högsko- lans möjligheter att sälja utbildningar, skyltning av vägnätet, tillsatser i djurfoder. - Flera förslag visar på behovet av harmonisering mellan författningar på olika politikområden. I några fall lyfter länen själva fram konkreta exempel på att regler bör samordnas efter ändamålet i stället för sektorsvis. Ett gemensamt drag i länens förslag är att man vill sam- ordna stöd, lyfta fram mål om tillväxt, produktionsutveckling och lön- samhet. De pekar också här på att resurserna är destinerade till speci- ella åtgärder och att reglerna innehåller detaljvillkor som onödigtvis utestänger många från stöd. Det gäller reglerna för företagsutveckling som finns inom bl.a. regional-, småföretags- och FoU-politiken. Det gäller också trygghets- och försörjningssystemen på arbetsmarknads-, social- och utbildningspolitikens områden. - Många förslag gäller förutsättningar för etablering och verksamhet i småföretag, t.ex. kapitalförsörjning och innovationsstöd. I några fall anförs att småföretag missgynnas av gällande regler, t.ex. av rese- garantilagens krav på att researrangörer skall ställa stora garantibelopp som skydd för konsumenter. Författningar som anses inrymma till- växthinder för småföretagen bör, enligt länen, ändras eller kom- pletteras. Länen hänvisar också generellt till förslag som kommittéer eller utredare har lämnat, t.ex. Småföretagsdelegationens förslag om bl.a. regelförenklingar, kapital- och kompetensförsörjning samt främjande av företagssamverkan. - I flera förslag yrkas på specialanpassningar av regler till regionen eller att regeringen t.ex. skall utse länet till pilotlän för försök med någon typ av system- och regelreform. Flera län vill bli frilän i likhet med dem som ingår i en försöksverksamhet 1999 med friare användning av resurser inom arbetsmarknadspolitiken. Län som ingår i försöket har begärt att tiden skall förlängas. - En del förslag återspeglar behovet av att förenkla, förtydliga och ge bättre information om gällande regler. Förslagen visar att reglerna är antingen helt eller delvis okända eller missuppfattade. I några fall be- rör förslagen förhållanden och regler som inte längre gäller. 3.3 Regelförslagens anknytning till ordinarie författ- ningsarbete Den närmare analysen av förslagen till regeländringar visar att de flesta anknyter till frågor som redan befinner sig i något skede av utredning eller beredning. Utredningarna har initierats på andra vägar än genom det pågående tillväxtavtalsarbetet och beredningen följer då direktiv och tidsplaner som har beslutats och avgjorts i det enskilda fallet. En svårighet i det horisontella, sektorsövergripande arbete som de re- gionala tillväxtavtalen innebär, är att vara uppmärksam på konsekvenserna av sektorsvis genomfört reform- eller regelarbete. Det är viktigt att utredningar och beredningar som bedrivs i den traditionella sektorsorganisationen, inte leder till att det skapas nya regler som strider mot ambitionen att uppnå ökad samverkan, flexibel resursanvändning och ökat regionalt inflytande. Det är en viktig uppgift i att bevaka både att målen på de berörda politikområdena beaktas korrekt i arbetet med tillväxtavtalen och att helhetssynen förstärks i det sektors- orienterade arbetet. Regeringen är öppen för att pröva regeländringsförslag i perspektivet av vad som skulle betjäna genomförandet av tillväxtavtalen. Rutinerna i för att bereda regelförslag ändras dock inte av att för- slagen tas fram i arbetet med tillväxtavtal. Det betyder att ett förslag skall beredas på det sätt som är normalt med hänsyn till den karaktär det har. Förslag om genomgripande förändringar kan kräva omfattande analys och beredning, kanske med hjälp av utredare. När det är motiverat kom- mer remissförfaranden att genomföras på lämpligt sätt. När det är möjligt kommer beredningar av frågor som har betydelse för genomförande av tillväxtavtalen att påskyndas. 3.4 Åtgärder på regelområdet Inledning Det är inte möjligt att redovisa någon heltäckande katalog över alla de regelförslag som länen har lämnat och av den bedömning eller det beredningsläge som gäller för varje enskild förslagspunkt. Som nämnts varierar förslagen från att beröra mycket konkreta, avgränsade sakfrågor där anknytningen till tillväxtavtalen är otydlig, till att generellt gälla hur regelverk på olika centrala politikområden bör ändras för att främja re- gionalt inflytande och flexibel resursanvändning. Nedan följer en översikt över aktuella åtgärder avseende ett antal frå- gor och områden där regelverken bedöms ha betydelse för tillväxtav- talsarbetet eller för att allmänt främja tillväxt och ökad sysselsättning. Åtgärderna består i att regeringen antingen har fattat beslut eller lägger förslag till ekonomiska vårproposition. Den upptar också ett antal frågor som länen berör och som befinner sig i olika skeden av utredning eller beredning. Den tar slutligen upp ett par frågor som illustrerar behovet av tydligare regler och bättre information om gällande regler. Samordning mellan flera politikområden Stöden till näringslivet och arbetsmarknaden Näringslivsfrämjande åtgärder regleras i ett flertal författningar inom främst arbetsmarknads-, närings-, regional- och FoU-politiken. Stöden och reglerna har utformats sektorsvis och efter hand ändrats på en rad olika punkter. Det har medfört att systemet inte alltid är anpassat till dagens företagsstrukturer, verksamheter och investeringsbehov. Rege- ringen bedömer att det är möjligt att öka flexibiliteten mellan dessa poli- tikområden och att detta, inom ramen för regionala tillväxtavtal, skulle förbättra förutsättningarna för att bedriva en offensiv tillväxt- och syssel- sättningspolitik. - Inom förbereds en bredare översyn av närings- politikens instrument. Utgångspunkten skall vara företagens behov av insatser från samhällets sida i olika utvecklingsstadier. Olika studier förbereds för att utvärdera stödens effekter, att utifrån företagens be- hov precisera statens roll och även överväga hur statens insatser bäst kan organiseras. Översynen avses omfatta de delar av närings-, ar- betsmarknads-, regional- och FoU-politiken som bör ingå i en tillväxt- politik för fler och växande företag. - Regeringen har vidare påbörjat en översyn av det statliga export- främjandet, bl.a. med inriktning på de små och medelstora företagen. - På arbetsmarknadspolitikens område har en översyn gjorts av det regelverk som styr flera av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Detta resulterade bl.a. i att arbetslivsutveckling (ALU) och arbets- platsintroduktion (API) ersatts av arbetspraktik. I budgetpropositionen för avser regeringen att föreslå ytterligare förändringar i syfte att förenkla regelverken. Regelverket skall säkerställa konkurrens- neutralitet och minimera undanträngnings- och inlåsningseffekter. - Främst på grund av nya riktlinjer för regionala stöd som träder i kraft pågår en översyn av vissa regionalpolitiska företagsstöd. Ett ytterligare skäl är att anpassa stöden till de nya förordningar för som beräknas träda i kraft . Översynen syftar även till att åstadkomma en bättre struktur och enhetlighet i de regionalpolitiska stödförordningarna. Vissa ändringar kan komma att föreslås till i budget- propositionen för . - Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas (Dir. 1999:2). Kommittén skall bl.a. utreda en strategi för regional balans och lämna förslag om avväg- ningar mellan olika företagsstöd och andra åtgärder riktade till näringslivet. Kommittén skall redovisa uppdraget . - Den särskilde utredare som har haft i uppdrag att ta fram förslag om den nationella anpassningen till de kommande mål 1- och mål 2-pro- grammen i , dvs. de som huvudsakligen ersätter hittillsvarande geografiskt orienterade målprogram, lämnade sitt betänkande . Där ingår förslag om hur strukturfondssystemet bör administreras en fråga som länen uppmärksammat i sitt förslagsarbete. När det gäller det nya mål 3- programmet har en särskild utredare lämnat förslag som främst avser inriktningen av programmet. Utredaren förordar att insatser skall koncentreras på kompetensutveckling. Trygghets- och försörjningssystemen De regionala tillväxtavtalen är näringspolitiska instrument och berör inte de välfärdspolitiska frågorna. De stora ekonomiska resurser som är knutna till samhällets trygghetssystem, bl.a. socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, ingår inte i det regionala tillväxtkapitalet. Studiestödet, som är ett försörjningssystem av annan karaktär, ingår inte heller. Vilka resurser som finns inom systemen och vilka regler som styr dessa, spelar ändå stor roll för den enskilda individens möjligheter att komma i studier eller arbete. Därmed berörs också indirekt näringslivets möjligheter att försörja sig med kvalificerad arbetskraft, vilket är en väsentlig tillväxtfaktor. Reglerna finns inom skilda politikområden. Behovet av att se på de samlade effekterna av olika system är upp- märksammat i flera sammanhang. - har till uppgift att bl.a. analysera samspelet mellan de generella trygghetssystemen och socialbidraget samt över- väga hur systemen bättre skall kunna samverka utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Slutsatserna i utred- ningen skall redovisas till regeringen . - Regeringen avser tillsätta en utredning med uppgift att se över arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitet. I uppdraget ingår att se över gränsdragningen mellan reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning. - Problemen med den bristande samordningen mellan skilda trygghets- system och studiestödet har också påpekats i utredningar om studie- stödet och om Centrala , CSN:s, uppgifter och verksamhet. Regeringen har tidigare aviserat en proposition om ett reformerat studiestödssystem. vårproposition anges att medel har beräknats för detta ändamål med avsikten att införa ett reformerat studiestödssystem med början . Regeländringar inom enskilda politikområden Socialpolitikens område - är arbetsgivare med färre än femtio anställda inte längre skyldiga att lämna uppgift om sjukdomsfall som har gett arbetstagare hos honom rätt till sjuklön. - skall förtidspensionärer med tre fjärdedels förtidspension, när det gäller den kvarvarande arbetsför- mågan, i första hand beredas anställning på den reguljära arbetsmark- naden, eventuellt med lönebidrag. Om detta inte kan ske skall de er- bjudas anställning inom . Om anställningen sker med hjälp av lönebidrag eller hos skall arbetsgivaren efter framställning få ersättning genom . Reglerna om s.k. vilande förtidspension ses över i syfte att underlätta för personer att återgå i arbete. - har försäkringskassorna fått rätt att disponera särskilda medel för att sluta samverkansavtal med kommun, landsting och kunna använda tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet mer effektivt. - Betänkandena Företagare med restarbetsförmåga (SOU 1998:34) och Arbetsgivares rehabiliteringsansvar (SOU 1998:104) bereds i Social- departementet. - Inom görs en översyn av reglerna för sjukpenningsgrundande inkomst, både vad avser anställda och egenföretagare. Regeringen avser lägga förslag till . Utbildning, arbetsmarknadsutbildning, kompetensutveckling - ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att utbygg- naden av grundutbildningen vid universitet och högskolor skall fort- sätta .