prop · GM03104 · 1999-01-01 00:00:00 — Under /95 kunde ett ökat intresse för realränteobligationer märkas och emissionerna blev i många fall övertecknade. bedömde emellertid att den realränta som marknaden krävde var för hög och avslog många bud. Att marknaden krävde en hög realränta berodde troligen på den oro som rådde på de finansiella marknaderna under delar av budgetåret. var realränteobligationer fortfarande ett nytt och relativt okänt instrument för investerarna. Den emitterade volymerna nådde därför inte de nivåer som hade planerats. Under /96 skedde en markant ökning av marknadens intresse för realränteobligationer. Under budgetåret emitterades realränteobligationer till ett värde av , vilket i stort sett motsvarar halva den utestående stocken. över utvärderingsperioden kan riskpremien betraktas som hög. var break-even inflationen i genomsnitt , något som också förefaller högt i förhållande till inflationsmål på . Realränteobligationerna utgjorde trots detta av totala obligationsvolym på den svenska marknaden. Under inledningen av året kunde emissioner ske under gynnsamma marknadsförhållanden. lyckades uppnå över tiden sett höga riskpremier och en break-even inflation som i de flesta fall låg runt . föll riskpremien som break-even inflationen också föll. Under dessa förhållanden valde att endast emittera mycket små volymer av realobligationer. emitterades realränteobligationer till ett värde av endast . Anledningen var troligen främst en viss mättnad bland större inhemska placerare med ett naturligt intresse för realobligationer, främst försäkringsbolag. Delvis som en följd av detta var riskpremien fortsatt låg. Break-even inflationen sjönk kraftigt och närmade sig vid slutet av året noll. Detta betyder att den framtida realiserade inflationen måste ligga under denna låg inflation för att realupplåningen skall löna sig jämfört med den nominella upplåningen. Den utestående stocken realränteobligationer uppgick vid slutet av 1998 till , vilket motsvarar av statsskulden. Mätt i relation till landets totala statsskuld gör det den svenska real-obligationsstocken till den näst största i världen, endast överträffad av den brittiska. 6.3.2 Regeringens bedömning Regeringens bedömning: har uppnått det av regeringen uppställda målet för upplåning genom realränteobligationer. Regeringens mål för upplåning genom realränteobligationer är att denna upplåning långsiktigt skall medföra en billigare finansiering än upplåningen på den nominella obligationsmarknaden. Beräkningar pekar på att totala upplåning via realobligationer sedan starten gett en besparing gentemot nominell upplåning på . En slutlig bedömning av hurvida upplåningen var billigare än nominell finansiering kan dock inte göras förrän för realränteobligationens förfall. En stor del av realränteobligationsstocken byggdes upp under /96. Detta skedde i en period av, jämfört med , hög break-even inflation och riskpremium. I efterskott kan därför konstateras att detta var en lämplig period för emissioner av realränteobligationer, vilket också indikeras i det av beräknade besparingen på ca jämfört med alternativ upplåning på den nominella marknaden i kronor. Emissionerna skedde främst genom obligationer med lång löptid, vilket även bidrog till att öka statsskuldens genomsnittliga löptid och därigenom minska statens refinansieringsrisk. har statens ekonomiska politik bl.a. inriktats på att låg inflation. Inflationstakten har avtagit och de nominella räntorna har fallit. Detta avspeglas även i ett markant fall i break-even inflationen. Riksbankens prisstabilitetsmål anger att inflationen skall ligga på plus/minus en procentenhet. Regeringen anser därför att det knappast kan betraktas som uppseendeväckande att emissionsvolymerna i realränteobligationer sjunkit när break-even inflationen sjunkit . Bedömningen bör också göras med bakgrund av marknadsvårdande roll. Eftersom realränteobligationer är ett nytt upplåningsinstrument på den svenska marknaden har genomfört stora utbildnings- och marknadsföringsinsatser. Vidare har vidtagit åtgärder för att främja effektiviteten i marknaden. Exempelvis förbättrades informationen om aktuella räntenivåer i realobligationsmarknaden genom att Riksgäldskontorets prissättning gjordes tillgänglig för alla aktörer, och ej såsom tidigare enbart för kontorets återförsäljare. Regeringens sammantagna bedömning är att uppnått det av regeringen uppställda målet för upplåningen genom realränteobligationer. Som ovan konstaterats anser regeringen att realränteobligationer fyller en viktig funktion i statens skuldportfölj. Regeringen anser det därför som viktigt att fortsätter arbetat med att utveckla denna marknad. 6.4 Upplåning på den inhemska hushållsmarknaden 6.4.1 Bakgrund Upplåningen på den inhemska hushållsmarknaden ingår i utvärderingen av upplåningen på den nominella marknaden i kronor. Hushållsupplåningen utvärderas emellertid även separat. Detta sker genom att kostnaden för denna upplåning jämförs med alternativa upplåningskostnad på den nominella värdepappersmarknaden, d.v.s. kostnaden för upplåning genom statsobligationer och statsskuldväxlar. Vid beräkningen tas hänsyn till samtliga kostnader associerat med hushållsupplåningen, inklusive administrativa kostnader. Upplåning från hushållen skall endast genomföras i den mån den kan ske till en lägre kostnad än kostnaden för den alternativa upplåningen, såväl totalt som för varje enskilt låneinstrument på hushållsmarknaden. Utvecklingen under budgetåren 1993/94 - 1998 utestående volymer på hushållsmarknaden har sjunkit kraftigt . Till följd av detta har även hushållsupplåningens andel av statsskulden minskat kraftigt. Utvecklingen förklaras till största delen av minskade volymer i allemansspar. Hushållsupplåningen fördelad på olika låneinstrument och hushållsupplåningens andel av statsskulden vid slutet av budgetåren 1993/94 -1998. Under budgetåren 1993/94 - 1997 skedde ett utflöde ur allemansspar. Förklaringen till detta är att sparformens skattegynnade ställning upphörde vid utgången av 1993. hade avkastningen från allemanssparandet beskattats med en lägre skattesats än normal kapitalbeskattning. Efter att skatteförmånen för allemansspar avskaffats ansågs inget behov föreligga att bibehålla den särskilda lagreglering av allemansspar. beslutade därför (bet. 1997/98:FiU17, rskr. 1997/98:199) att lagen skulle upphöra vid utgången av . Till följd av att förväntade att lönsamheten i allemansspar skulle minska, främst p.g.a. av allt högre provisionskostnader till de förmedlande bankerna, beslöt kontoret att avskaffa sparformen i samband med att lagen upphörde. För att kunna erbjuda ett alternativ till allemansspar introducerades en ny sparform, Riksgäldsspar. Någon nämnvärd överflyttning av medel från allemansspar till Riksgäldsspar skedde emellertid inte . kvarstod en stor del av medlen på allemanssparkonton. Enligt övergångsbestämmelserna flyttades dessa medel då över till vanliga bankkonton. Följden blev att tappade ca av inlåningen från hushållen. Sedan introduktionen har Riksgäldsspar haft en mycket svag volymutveckling och har inte på något sätt kunnat kompensera för volymbortfallet i allemansspar. Den totala utestående volymen var vid slutet av 1998 endast . Premieobligationer utgör basen i upplåning från hushållen. har den utestående volymen pendlat runt . Enligt uppfattning har intresset för premieobligationer ökat och kan förväntas öka. har vid analys av kundstrukturen i de VPC-registrerade premieobligationerna noterat att antalet kunder ökat. Motsvarande analys var inte möjlig för de äldre, fysiska premieobligationerna som var innehavarpapper. Hushållens fördelning mellan sparande i räntebärande instrument, exempelvis bankkonton, obligationer och räntefonder, samt aktier har skiftat markant. har hushållen bytt från räntesparande till aktiesparande vilket varit förenat med högre risk men också med en högre potentiell avkastning. Vid slutet av 1995 skedde av hushållens samlade sparande i räntebärande instrument mot vid slutet av 1998. andel av hushållens totala ränterelaterade sparandet har minskat från vid slutet av vid slutet av 1998. Anledningen är delvis att allemansspar avskaffats men också ökad konkurrens från andra aktörer och sparprodukter. 6.4.2 Regeringens bedömning Regeringens bedömning: har uppnått det av regeringen uppställda målet för upplåningen på den inhemska hushållsmarknaden. Resultatet har dock sjunkit i takt med sjunkande lånevolymer. måste därför sträva efter att vidmakthålla och återta marknadsandelar. Enligt regeringens mål för upplåningen på den inhemska hushållsmarknaden skall kostnaden för denna upplåning, såväl totalt som för varje enskilt låneinstrument på hushållsmarknaden, understiga kostnaden för den alternativa upplåningen på den nominella värdepappersmarknaden i kronor. har upplåningen på hushållsmarknaden medfört ca lägre kostnader jämfört med upplåning genom statsobligationer och statsskuldväxlar. visar en motsvarande jämförelse att hushållsupplåningens kostnader blev lägre. har därmed uppnått regeringens mål. Resultat av upplåning på den inhemska hushållsmarknaden under budgetåren 1993/94 - 1998. Inledningsvis kan noteras att det är svårt att avgöra om vinsten pekar på hög eller låg grad av måluppfyllelse. Detta skulle kunna bedömas om vinsten t.ex. kunde jämföras med resultatet från andra institutioner med liknande verksamhet. En sådan jämförelse skulle troligen i praktiken vara svår att genomföra. vinst från hushållsupplåningen har successivt minskat över åren. Resultatminskningen är troligen till största delen betingad av minskade utestående volymer. Mellan budgetåren 1993/94 och 1998 minskade vinsten med som den utestående volymen minskade . Skillnaden förklaras troligen delvis av annorlunda redovisningsprinciper för Riksgäldsspar än resterande sparformer. Rensat från denna effekt har vinsten minskat . Att vinsten minskat i lägre omfattning än volymen kan tyda på att en kost-nadseffektivare verksamhet har bedrivits. Detta har uppnåtts genom exempelvis bättre upplåningsmetoder som medfört lägre räntekostnader, lägre provisioner till banker och / eller lägre administrativa kostnader. Exempelvis tar fr.o.m slutet av 1997 genom Riksgäldsspar emot inlåning i egen regi, vilket innebär att bankernas försäljningskanaler inte behöver anlitas vilket i sin tur medför lägre kostnader. Omläggning av premieobligationer från pappersform till elektronisk registrering i VPC har medfört lägre kostnader, både i form av lägre ersättning till bankerna för hantering och lägre interna administrativa kostnader. Regeringen noterar att utvecklingen av Riksgäldsspar inte motsvarat förväntningarna, varken vad gäller volymer eller resultat. Regeringens mål om lönsamhet för varje enskild sparform har därmed inte uppnåtts. Sparformen har dock endast existerat , varför några slutsatser är svåra att dra. Regeringen anser det därför viktigt att fortsätter att aktivt satsa på denna sparform som det under är av vikt att bevaka och bedöma de framtida förutsättningarna för sparformen. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förutsättningar finns för att skall kunna bedriva en kostnadseffektiv och lönsam verksamhet inom hushållsupplåningen. Ytterst är emellertid förmåga att identifiera kundernas efterfrågan och möta denna som skapar förutsättningar för en framtida positiv utveckling. Inte minst ur perspektivet att det förfaller stora belopp av såväl premieobligationer som Riksgäldsspar är det av vikt att kan vidmakthålla sin position på sparmarknaden. Regeringen finner det därför angeläget att fullföljer den påbörjade satsningen på att återvinna marknadsandelar på hushållsmarknaden genom att aktivt bearbeta marknaden. Hushållsupplåningens resultat fördelat på respektive sparform under budgetåren 1993/94 -1998. 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 Totalt Allemansspar 352 242 253 102 34 983 Premieobligationer 56 43 126 245 186 656 Riksgäldskonto 10 85 -11 -2 0 82 Riksgäldsspar -20 -25 -45 Totalt 418 370 368 325 195 1 676 6.5 Sammantagen bedömning Regeringens bedömning: har sammantaget uppfyllt det av regeringen uppställda effektmålet att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. De operationella verksamhetsmålen för upplåningen och statsskuldsförvaltningen på den inhemska nominella respektive internationella kapitalmarknaden är att de faktiska kostnaderna skall understiga riktmärkesportföljernas kostnader. har de sammanlagda kostnaderna för dessa marknader (som omfattar 5½ kalenderår) varit i stort sett identiska med riktmärkesportföljernas kostnader. Som tidigare framgått skiljer sig resultatet dock mellan de två delmarknaderna. Upplåningen och skuldförvaltningen på den inhemska nominella marknaden uppvisar ett negativt resultat på ca . Därmed har formellt inte uppnått det av regeringen uppställda målet för denna verksamhet. Det finns emellertid skäl att beakta omständigheterna vid sidan av det uppställda målet. har vidtagit marknadsvårdande åtgärder, vilka ej påverkat det uppmätta resultatet. Dessa har enligt regeringens bedömning bidragit till en lägre allmän inhemsk räntenivå och därmed till lägre kostnader för statsskulden. Någon kvantifiering av åtgärdernas effekter är svår att göra, och det går därför inte att konstatera om det negativa resultatet uppvägs av denna besparing. har även förlängning av skuldens löptid som vidtagits i syfte att minska refinansieringsrisken i statsskuldsportföljen, vilket medfört högre förväntade kostnader. Då verktyg saknas för att väga en ökade förväntade kostnader mot en lägre risk anser regeringen att det är svårt att avgöra i vilken grad merkostnader för denna åtgärd uppvägts av en minskad risknivå. Det skall även noteras att riktmärkesportföljen för den inhemska nominella skulden varit behäftad med vissa svagheter som utvärderingsinstrument, något som regeringen i tidigare utvärderingar påpekat, varför det är svårt att dra några bestämda slutsatser av det negativa resultatet. på den internationella kapitalmarknaden uppvisar ett positivt resultat på . Resultatet är här mer otvetydigt. Dels har en möjlighet att på de internationella marknaderna bedriva en aktiv förvaltning av skulden utan samma grad av hänsyn till marknadsvårdande åtgärder. Dels kan resultat jämföras med resultatet för de externa förvaltare som på uppdrag av kontoret förvaltar en mindre del av skulden. I denna jämförelse har uppnått ett bättre resultat som den uppmätta risken varit lägre. Regeringens mål för upplåning genom realränteobligationer är att denna upplåning långsiktigt skall medföra en billigare finansiering än upplåningen på den nominella obligationsmarknaden. Beräkningar pekar på att totala upplåning via realobligationer sedan starten gett en besparing gentemot nominell upplåning på . Det av regeringen uppställda målet för upplåningen på den inhemska hushållsmarknaden, nämligen att kostnaden för denna upplåning skall understiga kostnaden för alternativa upplåningen på den nominella värdepappersmarknaden i kronor, har uppfyllts. De utestående volymerna i lånen på den inhemska hushållsmarknaden har dock minskat kraftigt. Följden har blivit en lägre lönsamhet i absoluta tal. De minskade volymerna beror i huvudsak på avvecklingen av allemansspar, men även på att marknadsandel på hushållsmarknaden minskat. Med reservation för de svårigheter som föreligger i bedömningen av resultatet inom upplåningen på den inhemska nominella marknaden finner regeringen att sammantaget uppfyllt det uppställda effektmålet att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. 7 Ny beslutsmodell och ändrad målformulering Regeringen konstaterade i propositionen (prop. 1997/98:154) Förvaltningen av statsskulden att den rådande ansvarsfördelningen mellan , regeringen och inte gav förutsättningar för någon part att ta ett samlat grepp om statsskuldsportföljens sammansättning. hade lagt fast att huvuddelen av statsskulden skulle bestå av skuld i svenska kronor. Några övriga ställningstaganden kring skuldens sammansättning gjorde inte . Regeringen ansvarade för beslut om valutaupplåningens omfattning, medan beslut om statsskuldsportföljens fördelning på resterande skuldslag fattades av . Behovet att skapa en tydlig ram kring statsskuldsförvaltningen kan även ses mot bakgrund av att styrningen av den statliga verksamheten gradvis utvecklats mot en ökad fokusering på verksamhetens resultat. Resultatstyrningen av statlig verksamhet innebär att mål anges, att resultat följs upp och utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder. Vid resultatstyrning överlåts valet av medel till myndigheterna själva. Resultatstyrning av den statliga verksamheten förutsätter en tydlig ansvarsfördelning. Detta krävs för att styrningen skall kunna fungera på alla nivåer, d.v.s. på riksdags- och regeringsnivå och inom myndigheterna. Mot denna bakgrund beslutade att införa en ny modell för statsskuldsförvaltningen. Med den nya modellen har en tydlig ansvarsfördelning skapats. har i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning fastställt statsskuldspolitikens övergripande mål. Regeringen har i uppgift att, med hänsyn till det mål som slagit fast, ange riktlinjer avseende hela statsskuldsportföljen, d.v.s. inte enbart för valutaupplåningen som var fallet. ansvarar därefter för att de övergripande målen och riktlinjerna omsätts i operativa riktlinjer och delmål. Riksgäldsdirektören ansvarar sedan för den löpande verksamheten, d.v.s. upplåningen och skuldförvaltningen. Genom den nya ansvarsfördelningen har frågor kring statsskuldsportföljens sammansättning samlats på regeringsnivå. Detta gör att det nu är möjligt att anlägga ett helhetsperspektiv vid beslut som rör statsskuldsportföljen, vilket ger regeringen möjlighet ange total risknivå i statsskuldsportföljen. Vidare finns nu möjlighet att fördela den totala portföljen mellan olika delar och skuldslag på grundval av den förväntade kostnaden i relation till en ändrad risknivå. För att utnyttja kompetens inom skall kontoret lämna ett förslag om riktlinjer inför regeringens beslut. För att de penningpolitiska aspekterna av statsskuldsförvaltningen skall beaktas bereds dessutom möjlighet att ge synpunkter inför regeringens beslut. Detta sker genom att ges tillfälle att yttra sig över förslag. En effektiv och verksam styrning förutsätter att resultatet följs upp och utvärderas. har i olika sammanhang pekat på vikten av att så sker och att resultatredovisningen till utvecklas (prop. 1998/99:1 s. 149). Genom den nya modellen lyfts utvärderingen av statsskuldsförvaltningen fram. bedömde resultatet av verksamhet i samband med budgetpropositionen . Från och med innevarande år skall regeringen göra en utvärdering i form av en skrivelse till , vilken skall lämnas . Detta ger statsskuldsförvaltningen en mer framskjuten roll i riksdagsbehandlingen. Därmed kan synpunkter från riksdagsbehandlingen beaktas inför regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen inför , något som inte vore möjligt om utvärderingen gjorts i samband med budgetpropositionen. Behov av en särskild behandling kan också ses mot bakgrund av statsskuldens stora betydelse för statens finanser. Eftersom en utvärdering skall ge vägledning för framtida beslut är den väsentlig även i ett framåtblickande perspektiv. Därutöver ger en regelbundet återkommande utvärdering goda incitament till en effektiv skuldförvaltning. Förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer, återrapportering och utvärdering skall numera ske . Ansvarsfördelning och beslutsordning kan sammanfattas på följande sätt: lämnar till regeringen årsredovisningen avseende det gångna året. Årsredovisningen utgör, tillsammans med annan information som regeringen begär in, underlag för utvärdering av av statsskulden. skall regeringen till lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse. Genom att skrivelsen lämnas finns möjlighet att ta hänsyn till synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer. Den senaste tidpunkten vid vilken skall ha inlämnat sitt förslag till riktlinjer är . Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas . Regeringen fattade det första riktlinjebeslutet i enlighet med den nya modellen för statsskuldsförvaltningen. Beslutet avser av statsskulden . Detta innebär att den första utvärderingen baserad på riktlinjer avseende hela statsskuldsportföljen kommer att ske våren . I det i lagen (1988:1387) om statens upplåning angivna målet för statsskuldsförvaltningen som gällde angavs ingen restriktion kring önskvärd risknivå. Staten har emellertid ett intresse av att undvika att man, på grund av ett alltför stort risktagande i statsskuldsförvaltningen, drabbas av kraftiga ökningar i kostnaderna för statens upplåning. Som framkommit i den tidigare genomgången uppkommer i skuldförvaltningen en mängd olika risker. Det finns till exempel olika ränte- och valutarisker som är förknippade med upplåningen. Till detta kommer att en alltför stark koncentration till ett instrumentslag, marknadssegment eller löptidssegment innebär ökade specifika risker. Det ansågs därför vara lämpligt att det till statsskuldspolitikens mål fogas en restriktion som anger att risken i statsskuldsförvaltningen skall beaktas. Fr.o.m ändrades målet för statsskuldsförvaltningen. Till det ursprungliga målet tillfogades att målet skall uppfyllas med beaktande av risken i förvaltningen. Målet är nu att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. 8.1 1.1 statsskulden och dess finansiering Statsskulden uppgick vid utgången av 1998 till 1 ; se tabell 1.1. Det motsvarar av BNP. Totalt sett ökade statsskulden med eller . Mätt som andel av BNP har dock skulden minskat . Tabell 1.1 Statsskuldens sammansättning åren 1994 1998 1994 1995 1996 1997 1998 Förändr 1997- 1998 Instrument Nominella lån i svenska kronor Statsobligationer 513,3 662,8 638,6 682,8 686,4 3,5 Statsskuldväxlar 257,1 187,0 179,9 144,1 225,7 81,6 Dagslån 8,5 3,8 4,9 25,2 11,1 -14,1 Premieobligationer 60,2 64,8 60,1 61,4 58,7 -2,7 Riksgäldskonto 9,8 11,9 11,9 6,7 5,5 -1,1 Riksgäldsspar 2,5 4,7 2,1 Allemansspar 52,6 48,1 44,0 29,5 0 -29,5 Summa nominella lån i svenska kronor 901,5 978,4 939,4 952,2 992,0 39,9 Reala lån i svenska kronor Statsobligationer 3,1 16,3 73,9 91,8 93,8 2,0 Riksgäldsspar 0,2 0,5 0,3 Summa reala lån i svenska kronor 3,1 16,3 73,9 92,0 94,3 2,3 Lån i utländsk valuta 382,1 391,5 398,4 385,7 362,5 -23,1 Summa Statsskulden 1 286,6 1 386,2 1 411,6 1 429,8 1 448,9 19,0 Stocken av nominella obligationer ökade med och statsskuldväxelstocken ökade med . Stocken av reala obligationer ökade med . Bakgrunden till dessa förändringar diskuteras i avsnitt 3.2. Sparformen Allemanssparkonton upphörde och innebar en minskning med . Premieobligationsstocken minskade med . Sparandet på Riksgäldskonto minskade med . Riksgäldsspar ökade med 2,4 miljarder, varav reala lån med . Hushållsupplåningen behandlas utförligare i avsnitt 3.3. Den redovisade valutaskulden minskade med . Bakom denna siffra ligger en nettominskning av valutaskulden värderad till anskaffningsvärde med , samt en omvärdering till rådande kronkurs som ökat valutaskulden med , till följd av att den svenska kronan har försvagats . Den redovisade valutaskulden uppgick till 362,5 miljarder . Mätt inklusive de kron/valutaswappar kontoret använder för att omvandla lån i kronor till exponering i utländsk valuta är valutaskulden 434,4 miljarder. Nominella lån i svenska kronor med hänsyn till kron/valutaswapparna blir följaktligen 920,1 miljarder; se även redovisningen av skuldskötselinstrumenten i tabell 1.2. upplåningsmandat i utländsk valuta var en nettoamortering på , med ett toleransintervall på ±2,5 miljarder. Definitionen av upplåningsmandatet är inte liktydigt med förändringen av valutaskulden enligt tabell 1.1.