prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — Förbundet anser dock att det kan vara klarläggande att dessa skyldigheter tydligare framgår i lagstiftningen samt att det även kan vara påkallat att utreda vissa kommunalrättsliga problem avseende beslutsbefogenheter när en händelse berör flera olika nämnders verksamhetsområden. Vad gäller landstingen framhåller i att utredningens försök att dela in ansvaret områdesvis och sektorsvis verkar tilltalande. Tveksamhet finns dock kring dess tillräcklighet eftersom många myndigheter, inte minst landsting, har både områdes- och sektorsansvar. En återkommande synpunkt bland remissinstanserna rör även svårigheterna med att definiera vad en svår påfrestning innebär och anknyter härvid till den diskussion som på denna punkt förs i arbetsgruppens rapport. Således framhåller ÖCB att frånvaron av en entydig definition kan medföra problem om myndigheterna skall ges särskilda befogenheter för att hantera denna typ av händelser. Även framför en liknande uppfattning och anför att en entydig definition skulle underlätta utformningen av författningsstödet och den framtida tillämpningen av lagreglerna. skriver i detta sammanhang att införandet av ett liknande system för kostnadsfördelning mellan stat och kommun som gäller vid insatser enligt räddningstjänstlagen, skulle kräva en definition av begreppet svåra påfrestningar på samhället. Skälen för regeringens bedömning Arbetsgruppen Ledningskedjans rapport utgör ett viktigt bidrag till arbetet med att förbättra beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och så gör även de remissyttranden som avgivits. Arbetsgruppens rapport har i vissa avseenden redan behandlats av regeringen. Sålunda anfördes i skr. 1998/99:33 bl.a. att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot arbetsgruppens beskrivning och karakteristik av vad en svår påfrestning på samhället i fred innebär. Hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred måste beaktas i flertalet samhällssektorer. Grundprincipen är att varje sektor själv ansvarar för att kunna hantera de störningar och påfrestningar som kan drabba sektorn. Inte minst bör detta ske genom att redan från början bygga in en robusthet mot störningar vid uppbyggnad av resurser och utformning av system. Genom försvarspolitiken skapas emellertid betydande resurser som kan bidra till förmågan att hantera svåra påfrestningar. Försvarspolitiken bör utformas med hänsyn härtill. Detta innebär inte någon förändring av ansvars- och rollfördelningen. Syftet med bistånd av totalförsvarsresurser skall vara att i extraordinära lägen kunna stärka det normala fredssamhällets förmåga att hantera risker och störningar. Olika aspekter på användandet av totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar måste beaktas i planeringen inom totalförsvaret. Skall resurserna kunna användas bör en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet i att delta i hanterandet av svåra påfrestningar genomföras. Särskilt viktigt är det att öva hur totalförsvars- resurserna på bästa sätt skall underställas de ansvariga myndigheterna i deras reguljära myndighetsutövning. Utnyttjande av sektorsövergripande resurser i akuta situationer kan innebära ett ledningsproblem. Därför bör också ledningsseminarier och ledningsövningar ingå i utformningen av samhällets totala resurser för att hantera svåra påfrestningar. En helhetssyn bör eftersträvas för att vi ska kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att hantera hot och risker i såväl krig som fred. Regeringen har beslutat att inom låta genomföra en sektorvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Genomgången av sektorslagstiftningen bör härutöver kunna ligga till grund för en bedömning av behovet av eventuell generell författningsreglering och regeringens överväganden av vissa övriga frågor inom området såsom finansiering och stöd m.m. En fråga som därvid särskilt bör prövas är hur Försvarsmaktens kostnader för insatser som genomförs vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall täckas. 10.5 Samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna Då begreppet ledning används bör jämförelser med ledningsförhållanden inom det militära försvaret göras med viss försiktighet. Begreppet ledning innebär i många fall samordning och samverkan mellan myndigheter och andra organisationer snarare än ett obrutet vertikalt ledningsförhållande mellan över- och underordnade enheter. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att de förändrade kraven och förutsättningarna aktualiserar relativt stora förändringar av nuvarande ledningssystem i vid mening. Som redovisats i tidigare avsnitt avser regeringen låta utreda lednings- och samordningfrågor inom det militära och civila försvaret samt för svåra påfrestningar på samhället i fred. En samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna bör härefter göras. Den samlade översynen bör genomföras så att ett övergripande beslut om lednings- och samordningsfrågorna kan fattas . Vidare bör Försvarsberedningen ges möjlighet att följa arbetet. Regeringen bedömer det dock som möjligt att redan nu göra vissa förändringar i enlighet med beredningens rekommendationer. 10.6 Informationskrigföring Regeringens bedömning: Det är mycket angeläget att ägna fortsatt uppmärksamhet åt hotbild och sårbarhetsproblematik på informationskrigföringsområdet. Det är också angeläget att förutsättningarna för internationell samverkan belyses i det fortsatta arbetet. I sammanhanget bör de folkrättsliga frågorna behandlas. Bakgrund till regeringens bedömning: I regeringens proposition 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred och totalförsvarsproposition uppmärksammade regeringen det växande hotet inom området informationskrigföring. Detta har ytterligare understrukits i Försvarsberedningens slutrapport (Ds 1999:2) . tillsatte regeringen en arbetsgrupp om informationskrigföring inom med uppdrag att följa utvecklingen av hot och risker inom området informationskrigföring. I gruppens uppgifter ingår också att sprida kunskap om vad informationskrigföring innebär, komma med förslag till ansvarsfördelning samt föreslå riktlinjer för en strategi på området. Arbetsgruppen har lämnat två rapporter till regeringen. Regeringen uppdrog vidare åt Statskontoret att utarbeta en sammanhållen strategi för IT-säkerhet avseende samhällets informationsförsörjning. I uppdraget ingick att precisera statens ansvar och ange hur säkerhetsarbete kan inordnas i det nationella handlingsprogrammet för IT, samt hur arbetet med IT- säkerhetsfrågorna bör organiseras och fördelas mellan olika statliga myndigheter. Statskontoret skulle enligt uppdraget även lämna förslag till ansvarsfördelningen mellan myndigheter inom området. Strategin som Statskontoret uppdrogs att utarbeta skulle innehålla långsiktiga övergripande gemensamma mål samt förhållnings- och tillvägagångssätt för samhällets IT-säkerhet. Uppdraget omfattar även förslag till hur medverkan i det internationella IT-säkerhetsarbete skall koordineras. Statskontorets rapport har remissbehandlats. Remissinstansernas svar bereds inom . Regeringen har lämnat särskilda uppdrag till Försvarshögskolan och Styrelsen för psykologiskt försvar på informationskrigföringens område. Myndigheterna redovisar uppdraget. Statskontorets rapport: överlämnade Statskontoret rapporten strategi för samhällets IT-säkerhet. I rapporten föreslår Statskontoret att regeringen med ledning av förslagen i utredning formulerar en sammanhållen strategi för informationssäkerhet där mål, roller och ansvar preciseras. Statskontoret föreslår bl.a. - en övergripande krishanteringsorganisation för IT-säkerhet på nationell nivå med ett rättsligt stöd för att vidta åtgärder i situationer som medför svåra påfrestningar på samhället såväl i fredstid som i krigstid, - att ansvaret för samordning av IT-säkerhetsarbetet i den offentliga förvaltningen bör samlas hos en enda aktör, ÖCB, som bör sammanställa och analysera rapporter om incidenter och - ett generellt införande av en grundläggande säkerhetsnivå i likhet med den som ÖCB formulerat i föreskrifter och allmänna råd. Förslag av arbetsgruppen om informationskrigföring: Av arbetsgruppens rapporter framgår att informationskrigföring omfattar åtgärder för att komma åt, påverka eller utnyttja andra aktörers information och informationssystem som man skyddar sin egen information och sina egna informationssystem. Ett viktigt inslag i informationskrigföringen är att påverka beslutsprocessen. Arbetsgruppens förslag avser både direkt och indirekt strukturen på totalförsvarets ledningssystem och de satsningar som görs på detta område. Förslagen avser förändrade samverkansformer, delgivning, utbildning m.m. på underrättelseområdet. Hotbild och sårbarhetsproblematik på informationskrigföringsområdet är till sin natur sektorsövergripande. För att koordinera och inrikta skyddsåtgärder m.m. föreslår arbetsgruppen att ett nytt samordningsorgan inrättas på central nivå, t.ex. vid ÖCB. För att på motsvarande sätt kunna hantera departementsövergripande frågor föreslås även inrättande av en permanent samordningsgrupp inom . Nya former av såväl passiva som aktiva skyddsåtgärder efterlyses av arbetsgruppen, bl.a. genom att via auktoriserade intrångsförsök söka finna svagheter i samhällsviktiga informationssystem. Enligt arbetsgruppen bör kostnadseffektiva och sektorsövergripande organisatoriska lösningar tillskapas. Arbetsgruppen föreslår vidare inrättande av en samordnande IT-kontrollfunktion för statsförvaltningen. Försvarsmakten (Totalförsvarets signalskyddssamordning, TSA) kan vara en lämplig bas för denna. Arbetsgruppen föreslår att en särskild funktion tillskapas under med uppgift att utan tidsfördröjning se till att informationsattacker mot statliga informationssystem och kritiska infrastrukturer avstyrs och upphör. Funktionen föreslås också stödja återställandet av informationssystemen vid större informationsattacker. Enligt förslaget skall även motsvarande privata funktioner kunna ansluta sig. Arbetsgruppen anser att det bör övervägas om även samhällsviktiga teleoperatörer via koncessionregler skall åläggas att ansluta sig. Arbetsgruppen föreslår att rapporteringsplikt införs för IT-relaterade incidenter inom statsförvaltningen. Arbetsgruppen föreslår vidare inrättande av en statistikenhet för IT-incidenter med uppgift att skapa en helhetsbild rörande karaktär och omfattning av avsiktliga IT-incidenter i samhället. En återhållande faktor för den privata sektorn att rapportera incidenter till polis och andra myndigheter är offentlighetsprincipen. För ett företag eller bank som drabbas är det av stor vikt att sådana uppgifter ej blir offentliga. Den instans som bäst torde kunna samordna den privata sektorn är Näringslivets Säkerhetsdelegation (NSD), varför närmare statliga samverkansformer med NSD bör prövas. Försvarsmakten har genom Totalförsvarets signalskyddssamordning (TSA)verksamhet etablerat ett stort kunnande samt har ett stort förtroende inom signalskyddsområdet. Arbetsgruppen föreslår att Försvarsmaktens ansvarsområde beträffande signalskyddstjänsten gentemot totalförsvaret, som förvaltas av TSA, vidgas till att även omfatta civila totalförsvarsviktiga informationssystem. Arbetsgruppen pekar också på att lagstiftningen behöver moderniseras. Attacker mot informationssystem kan passera många olika länder innan de når sin slutdestination. För att spåra och förhindra dessa attacker måste en aktiv internationell samverkan ske för att nå kollektiv säkerhet i det globala informationssamhället. I har en presidentkommission rörande kritisk infrastruktur rekommenderat långtgående ekonomiska satsningar och åtgärder i förvaltningsstrukturen för att bättre kunna möta detta nya hot. Även i flertalet andra västländer pågår liknande utredningar, dock inte av samma omfattning. Arbetsgruppen anser att det är angeläget att förutsättningarna för internationell samverkan belyses i det fortsatta arbetet. Likaså pekar arbetsgruppen på vikten av att få folkrättsliga frågor belysta. Remissinstanserna: Arbetsgruppens andra rapport remissbehandlades . Mot bakgrund av att det pågick en beredning av Statskontorets rapport remitterades inte arbetsgruppens förslag angående en samordningsgrupp inom och ett nytt samordningsorgan på central nivå. Remissinstanserna ställer sig i allt väsentligt bakom de remitterade förslagen. Remissyttrandena finns samlade i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/1828/MIL). Skälen för regeringens bedömning: Gränsdragningen mellan vad som är att betrakta som åtgärder för att motstå informationskrigföring och åtgärder för att öka IT-säkerheten är enligt regeringen i stor utsträckning diffus. Utvecklingen av hot och risker inom området informationskrigföring ställer ökade krav på den grundläggande IT- säkerheten i samhället och accentuerar behovet av en sammanhållen strategi för informationskrigföring och samhällets IT-säkerhet. Såväl Statskontoret som arbetsgruppen om informationskrigföring har i sina rapporter understrukit vikten av en bättre samordning av IT- säkerhetsarbetet och skyddet mot informationskrigföring. Regeringen delar utredningarnas bedömningar att samordningen behöver förbättras. Frågan om vad samordningsansvaret bör omfatta och hur det skall organiseras kommer att behandlas inom ramen för den i avsnitt 9.7 angivna utredningen rörande planeringssystem för det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen kommer i det fortsatta utrednings- och beredningsarbetet att överväga möjligheterna att införa ett system för rapportering och analys av incidenter. Regeringen avser vidare att pröva förutsättningarna att inrätta en särskild funktion för att motverka attacker mot informationssystem liksom om det finns skäl att utvidga ansvarsområdet beträffande signalskyddstjänsten i enlighet med arbetsgruppens förslag. För att ge underlag för ett eventuellt införande av en IT- kontrollfunktion kommer regeringen att uppdra åt Försvarsmakten att genomföra en försöksverksamhet inom försvarssektorn . Regeringen anser att frågan om andra aktiva åtgärder inom området bör studeras vidare. Vidare anser regeringen att de ovan nämnda åtgärderna kan medföra att lagstiftningen bör ses över. En fortsatt och fördjupad analys av frågor som rör skyddet mot informationskrigföring är enligt regeringens bedömning nödvändig. Liksom arbetsgruppen anser regeringen att det är angeläget att förutsättningarna för internationell samverkan och att de folkrättsliga frågorna belyses i det fortsatta arbetet. 10.7 Informationsberedskap inför svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen framhöll i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen aviserades den uppgift som Styrelsen för psykologiskt försvar senare fick [förordning (1997:1196) om ändring av förordningen (1988:853) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar] att bl.a. ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om informationen vid svåra fredstida påfrestningar och att, om en myndighet så begär, kunna lämna expertstöd för informationsgivningen vid en svår påfrestning. Regeringen har i skr.1998/99:33 Beredskap vid svåra påfrestningar på samhället i fred anmält att bl.a. informationsberedskapen kommer att behandlas kontrollstation. Regeringen återkommer här till frågan och vill framhålla följande. En god informationsberedskap innebär att de verksamheter som omfattas av beredskapskrav har sådana planer, sådana personalresurser inte minst i form av erfaren, utbildad och övad personal, och sådana tekniska hjälpmedel att informationsverksamheten vid extrema situationer snabbt kan påbörjas och sedan fortgå och med hög belastning. Att kunna hantera kriskommunikationen blir i situationer av detta slag avgörande för möjligheterna att vidmakthålla förtroende och förmedla information som leder till rationella åtgärder hos berörda myndigheter och människor. Kriskommunikation är i hög grad en dubbelsidig process som också förutsätter att människorna har sådant förtroende för de olika samhälleliga verksamheterna att de naturligt söker kontakt med dessa och diskuterar uppgifter, åtgärder och information på ett öppet sätt. En god kommunikativ förmåga hos lokala samhällsorgan är också viktig för att människor som befinner sig i en svår psykisk eller fysisk situation skall kunna få sådan direkt mänsklig hjälp, råd och stöd att deras svårigheter i görligaste mån kan avhjälpas. Under normala förhållanden arbetar de offentliga organen och massmedierna kontinuerligt med olika informationsinsatser. Fredstida samhälleliga påfrestningar innebär för medierna inte med nödvändighet kraftigt förändrade eller ovana förhållanden. Medierna är vana vid och har beredskap för omfattande och kontinuerliga informationsinsatser även under störda förhållanden i samhället. För de olika offentliga organen är däremot svåra fredstida påfrestningar något som kan leda till stora problem för de enskilda verksamheternas informationsinsatser om inte särskilda beredskapsplaner för information snabbt kan sättas i verket. Händelseförlopp av allvarlig karaktär ger oftast återverkningar i en eller flera kommuners verksamhet. Det är också här som medborgarnas krav på fullständig och konkret information från ansvariga organ, liksom snabb och korrekt nyhetsförmedling snabbast gör sig märkbar. Här kan nämnas att Styrelsen för psykologiskt försvar bedrivit återkommande utbildnings- och övningsverksamhet genom länsstyrelserna direkt riktad mot de kommunala organen med syftet att kontinuerligt hålla deras informationsberedskap på en tillfredsställande nivå. Utbildnings- och övningsverksamhet äger också rum med centrala myndigheter och regionala myndigheter vad avser informationstjänst, informationsberedskap etc. En erfarenhet från olika övningar som genomförts torde också vara att det från de offentliga organens sida på alla nivåer är vanligt att kraftigt underskatta det stora informationsbehov som uppstår vid en samhällsstörning. Vidare förekommer det ofta att resurser för att kunna möta kravet på fullständig och konkret information inte avsatts. Informationstjänsten ges inte alltid den viktiga strategiska och operativa roll som den bör ha i omedelbar närhet till ledning och samordning. Det är viktigt att framhålla betydelsen av att myndigheter som kan komma att omfattas av svåra påfrestningar på samhället i fred har en inövad förmåga att finna former för samråd och samverkan kring informationsgivningen. Om så inte är fallet finns uppenbara risker för att den information som lämnas från olika håll kan bli svårbegriplig och tvetydig. Detta kan innebära en allvarlig informationskris som snabbt kan leda till stor misstro mot samhällsorganen och skapa långvariga förtroendekriser. Som nämnts i avsnitt 10.4 har regeringen beslutat om en sektorvis genomgång av de författningar som kan ha betydelse för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Genomgången kommer även att avse andra frågor av betydelse för beredskapen. En av dessa frågor gäller informationsberedskapen inom olika samhällssektorer. Det är enligt regeringens mening ytterst angeläget att de eventuella brister som kan framkomma vid en sådan genomgång avhjälps. 11 Samhällets räddningstjänst Regeringens bedömning: Regeringen avser att låta genomföra en översyn av räddningstjänstlagen (1986:1102) och följdförfattningar till denna. För denna översyn skall bl.a. lämnade bedömningar och förslag i betänkande I - Rädda Och Skydda (SOU 1998:59) i huvudsak ligga till grund. Bakgrund bildades genom att uppgifter från bland annat och sammanfördes under en myndighet. beslutade om en ny räddningstjänstlag (1986:1102), som trädde i kraft . Denna lag innebar en samlad reglering av samhällets räddningstjänst och även en modernisering av räddningstjänstens utbildningsverksamhet. inriktades verksamhet mot en fortsatt utveckling av räddningstjänstutbildningen och på integrationen fred-krig inom metod-, teknik- och utbildningsområdena. En betydande del av utvecklingsverksamheten inriktades mot områdena transport av farligt gods, oljeskadeskydd, beredskap mot kärnenergi- och kemikalieolyckor, tillämpning av riskanalyser samt samordning mellan statlig och . har verksamheten präglats av internationaliseringen, t.ex. EU-samarbetet, genomförande av internationella civila humanitära katastrof- och räddningsinsatser samt det säkerhetsfrämjande arbetet i . Vidare har införandet av lagen (1994:1720) om civilt försvar och ändringar i räddningstjänstlagen haft betydelse genom att kommuner nu fått ett ansvar för att organisera och planera för en räddningstjänst under höjd beredskap. Den statliga civilförsvarsorganisationen har avvecklats och kommunerna har tagit över hanteringen av den statliga utrustningen för befolkningsskydd och räddningstjänst i krig. Genom beslut med anledning av totalförsvarsproposition, Totalförsvar i förnyelse (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109) har fastställts att principen om helhetssyn skall tillämpas. En helhetssyn bör således prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Detta innebär bl.a. att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. I totalförsvarspropositionen anges att en särskild utredare skall tillsättas i syfte att se över mål och medel för verksamhetsområde. Utredningens förslag Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av mål och medel för . Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen . Utredningen gör bedömningar och lämnar förslag om principer för det offentliga åtagandet när det gäller verksamhetsområdet mot olyckor. Utgångspunkten i fråga om fördelningen mellan enskilda och det offentliga är att enskilda personer och företag har ansvar för att skydda sitt liv, sin egendom samt för att inte förorsaka olyckor, medan det offentliga ansvarar för skydd av miljön och andra samhälleliga intressen. Först när den enskilde inte själv klarar att skydda sig är det ett offentligt ansvar att ingripa. Utredningen föreslår för verksamhetsområdet att effektmål formuleras, som skall utgöra grund för statens inriktning av verksamheten. Effektmålen skall sedan kunna brytas ned till verksamhetsmål, som olika myndigheter och andra aktörer skall leva upp till. Uppföljning och utvärdering skall göras utifrån de uppställda målen och bör fokusera på resultat och effekter. Utredningen föreslår vidare en total översyn av räddningstjänstlagen, räddningstjänstförordningen samt vissa författningar som är kopplade till dessa. Utredningen lämnar härutöver bl. a. följande konkreta förslag. Ansvaret för den operativa insatsen vad gäller eftersökning av försvunna personer, även vad gäller fjällräddning, bör enligt utredningen flyttas från polisen till den kommunala räddningstjänsten. Nuvarande former för att regeringen, den myndighet regeringen utser eller tar över ansvaret för en räddningsinsats bör förändras. Staten bör kunna gå in med olika åtgärder och ansvara för vissa uppgifter som insatsen fortfarande leds av räddningsledaren, som också har kvar ansvaret. Behov finns även att inrätta nationella och regionala förstärkningsresurser i form av personal och materiel. Den kommunala eller den statliga räddningstjänsten skall vara ansvarig för att utreda olycksorsak och olycksförlopp samt analysera hur insatserna har fungerat vid en räddningsinsats. Det bör vara en uppgift för räddningstjänsten, i den mån det inte faller på polisen, att utföra s.k. olycksförloppsutredningar.