prop · GM0366 · 1999-01-01 00:00:00 — Tidpunkten för när ett överlämnande av årsredovisning senast skall till fullmäktige och revisorerna bör därför kunna tidigareläggas utan att detta medför några stora svårigheter för kommuner och landsting. Regeringen föreslår således att tidpunkten för överlämnande av årsredovisning tidigareläggs och att årsredovisningen lämnas till fullmäk- tige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser. Vissa kommuner och landsting kan behöva tid för att anpassa sig till denna tidigareläggning av tidpunkten för överlämnande av årsredovisningen. Det föreslås därför övergångs- bestämmelser som innebär att det blir möjligt att även överlämna årsredovisningen till fullmäktige och revisorerna vid den tid- punkt som gäller , dvs. året som redo- visningen avser. Frågan om övergångsbestämmelser behandlas vidare i avsnitt 16. 10.2 Tidigareläggning av beslut i fråga om ansvarsfrihet Regeringens förslag: Fullmäktige skall före utgången av juni månad året som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras. Förslaget genomförs genom en ny paragraf, 5 kap. 25 a § kom- munallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom avseende bestämmelsens placering. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Flera instanser säger att det är viktigt att fullmäktige behandlar alla revisionsrapporter vid samma till- fälle oavsett associationsform. Skälen för regeringens förslag Tidpunkten för behandling av frågan om ansvarsfrihet Revisorerna skall avge en berättelse med redogörelse för resul- tatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret (9 kap. 14 § kommunallagen, KL). Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av året som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet beviljas eller vägras (9 kap. 16 § KL). Tidgareläggning möjliggör en aktuell diskussion För att stärka revisorernas ställning är det viktigt att verka för att diskussionen om revisorernas iakttagelser av kommunens eller lands- tingets ekonomi och verksamhet sker med en så god aktualitet som möjligt. Om fullmäktiges dechargebehandling dröjer leder det till att diskussionen om det ekonomiska och verksamhetsmässiga resultatet sker efter det att verksamhetsåret avslutats. Ett tidigareläggande av dechargebehandlingen möjliggör därför en aktuell och relevant diskussion. Det kan också utgöra att bra underlag för revisorernas plane- ring av årets granskningsverksamhet En tidigareläggning kan också stimulera allmänhetens intresse av att delta och ställa frågor på full- mäktiges sammanträden. Tidpunkten för dechargebehandlingen bör tidigareläggas Sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling förutsätter att överlämnandet av årsredovisningen till revisorerna tidigareläggs. Detta har föreslagits i avsnitt 10.1. En tidigareläggning av dechargedebatten får inte leda till att tidpunkten för fullmäktiges dechargebehandling sätts alltför snart efter överlämnan- de av årsredovisningen så att revisorerna inte hinner genomföra sitt granskningsarbete. Revisorerna måste få så god tid på sig att de kan genomföra en meningsfull granskning av årsredovisningen. För att främja aktualiteten i diskussionen om årsredovisningen och den åtföljande dechargedebatten föreslås därför att årsredovisningen skall lämnas till fullmäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser och att fullmäktige före utgången av juni månad året som revisionen avser skall besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej (jfr förslagen i 8 kap. 17 § respektive 5 kap. 25 a §). Vissa kommuner och landsting kan behöva tid för att anpassa sig till denna tidigareläggning av tidpunkten dechargebehandlingen. Det föreslås därför övergångsbestämmelser som innebär att det blir möjligt att hålla fullmäktiges sammanträde för behandling av fråga om ansvarsfrihet som gäller , dvs. senast före utgången av december . Frågan om övergångsbestämmelser behandlas vidare i avsnitt 16. Årsredovisningen i kommuner och landsting skall bestå bl.a. av en sammanställd redovisning som omfattar även verksamhet som bedrivs genom annan juridisk person (3 kap. 2 § och 8 kap. 2 § lagen om redovisning, 1997:614). Härigenom görs det möjligt för de förtroendvalda revisorerna att granska kommunkoncernen . Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall lämnas till bolagets styrelse senast före bolagsstämman. Den skall hållas till- gänglig och sändas till aktieägare samt läggas fram på bolagsstämman (11 kap. 14 och 15 §§ aktiebolagslagen 1975:1385). Det finns inte något krav vare sig i kommunallagen eller i aktiebolags- lagen på att fullmäktige skall behandla granskningsrapporter från lek- mannarevisorerna. En kommun eller ett landsting har såsom aktieägare att ta ställning till dessa granskningsrapporter liksom till de revisions- berättelser som ett bolags revisorer lämnar. Behandlingen av revisions- berättelser och granskningsrapporter rörande kommunala företag sker på olika sätt i olika kommuner och landsting. Det skall enligt regeringens mening även fortsättningsvis ankomma på varje enskild kommun och landsting att bestämma hur behandlingen skall ske av dessa frågor. Kom- muner och landsting kan i egenskap av ägare genom t.ex. ägardirektiv styra tidpunkten för överlämnande av granskningsrapporter och revi- sionsberättelser för företag. Arbetet kommer enligt regeringens bedöm- ning att underlättas av den samordnade revision som blir möjlig genom det personsamband som föreslås i avsnitt 13.1. 11 Revisionsuppgiften 11.1 Precisering av revisionsuppgiften Regeringens förslag: Revisorerna skall i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. Förslaget genomförs genom ett tillägg i 9 kap. 9 § kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Några av de instanser som är positiva till förslaget, däribland , och kommuner, anger att förslaget bör preciseras. Några instanser, däribland Samhällsvetenskapliga fakulteten vid och Kumla kommun, ifrågasätter eller ställer sig tveksamma till förslaget. Samhällsvetenskapliga fakulteten anser att preciseringen är överflödig med hänsyn till att det ankommer på revisorerna att välja område som det är en självklarhet att revisionen i någon mening omfattar hela den verksamheten och ekonomin. () och av- styrker förslaget och menar att det enligt god revisionssed skall vara yrkesmässigt oberoende revisorers bedömning av väsentlighet och risk som skall styra granskningen och att den nuvarande regleringen därför bör behållas. avstyrker förslaget då det inte ger reella förutsättningar för en bättre och effektivare granskning. Skälen för regeringens förslag Granskningens omfattning Revisorerna skall granska all verksamhet som bedrivs i nämn- der och fullmäktigeberedningar i den omfattning som följer av god revi- sionssed (9 kap. 7 och 9 §§ kommunallagen, 1991:900, KL). Vid behandlingen av propositionen Ny kommunallag (prop.1990/91:117) gjordes ett förtydligande i anslutning till regeringens förslag om att granskningsarbetet skall ske i den omfattning som följer av god revisionssed. uttalade att god revisionssed inte är ett en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden. Vidare menade utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, bl.a. att revision utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn (bet.1990/91:KU38 s.80). God revisionssed i verksamhet förutsätts således kontinuerligt växa fram genom ett samspel mellan revisionsteori, revisionspraktik och lagstiftning samt med den kommunala särarten i förgrunden. och har som vägledning för de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting i skriften God revisionssed i verksamhet (1995) redovisat sin syn på god revisionssed. I förbundens skrift anges att det i begreppet god revisionssed ligger att samtliga delar av det kommunala verksamhetsområdet skall beröras av den årliga granskningen (jfr skriftens avsnitt 2.3). Dock anges inte hur omfattande granskningen skall vara. Det innebär således i praktiken att det är revisorernas egen bedömning av förhållandena i det enskilda fallet som ytterst får avgöra omfattningen av den granskning som skall ske. Granskningens omfattning kan därför variera mellan kommuner och landsting. En grundförutsättning för en tillförlitlig revision, och ytterst, en effektiv verksamhet, är enligt regeringens mening att samtliga delar av det kommunala verksamhetsområdet blir föremål för revisorernas granskning. Fullmäktiges ansvarsprövning sker och avser all verksamhet. Prövningen grundas på revisions- berättelsen. Berörs inte den kommunala verksamheten i dess helhet på något sätt av den årliga granskningen betyder det att fullmäktiges beslut i ansvarsfrihetsfrågan i praktiken grundas på ett ofullständigt underlag. Det kan varken anses rimligt eller vara förenligt med god revisionssed om viss eller vissa delar av en verksamhet granskas enbart . I någon mån måste verksamheten bli föremål för en årlig granskning om än av i vissa avseenden övergripande art. Regeringen anser det vara viktigt att det i lagen anges en miniminivå för granskningens periodicitet. För att i lag klargöra att granskningen skall ske föreslås därför att bestämmelsen om revisorernas uppgifter preciseras i detta avseende. 11.2 Revisorernas ekonomiska resurser Regeringens bedömning: Någon lagreglering behövs inte av de ekonomiska resurserna till förtroendevalda revisorer. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte något att erinra mot utredningens bedömning. Av dessa anser några instanser, däribland , , , och kommuner, och , och , att preciseringen av revisionsuppgiften kan leda till ökade kostnader för revisionen. Vissa av dessa instanser förordar att det bör lagregleras att revisorernas budget skall beredas av fullmäktige eller ett av fullmäktige tillsatt beredningsorgan. Ett lagreglerat krav på årlig revision av all verksamhet innebär att revisorernas resurser behöver dimensioneras så att en sådan revision går att genomföra. Storleken på anslaget till revisionen varierar mellan kommunerna och mellan landstingen. Anslagets storlek är inte bara beroende av vilken storlek en kommun eller ett har. Anslagsbehovet för en och samma kommun eller landsting är inte heller statiskt utan varierar över tiden. Frågan om revisionen har tillräckliga ekonomiska resurser får således bedömas utifrån de skilda förutsättningar som råder på olika håll. De kostnadsökningar som en årlig revision i vissa fall skulle kunna medföra kan enligt regeringens bedömning, åtminstone , antas uppvägas av de effektivitetsvinster som går att göra i en organisation med god kontroll. Oberoende beredning av revisorernas budget Kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (8 kap. 4 § KL). Förslag till budget upprättas av styrelsen och antas av fullmäktige (8 kap. 6 och 8 §§ KL). I kommuners och landstings budget ingår revisorernas budget. Det har i olika sammanhang, även av några remissinstanser, framförts att revisorernas budget bör beredas särskilt. Det är enligt regeringens uppfattning av stor vikt för revisorernas oberoende ställning att beredningen av deras budget är objektiv. Detta angavs även i förarbeten till den tidigare gällande kommunallagen (se SOU 1974: 99 s. 341). Det ansåg även i betänkandet Den kommunala revisionen (SOU 1998:71 s. 78) och förordade att budgetberedningen skulle ske av fullmäktiges presidium eller i ett av fullmäktige tillsatt beredningsorgan. Det är också enligt regeringens mening viktigt att resurserna är sådana att revisionsarbetet kan bli effektivt. I Svenska Kommunförbundets och förslag till revisionsreglemente anges att det kan vara lämpligt att fullmäktige utser en särskild budgetberedning för revisionsanslaget för att markera revisionens oberoende ställning. Detta tillämpas av vissa kommuner och landsting på så sätt att revisorernas budget inte bereds av styrelsen utan av ett särskilt organ. Detta organ är t.ex. fullmäktiges presidium eller ett särskilt av fullmäktige tillsatt beredningsorgan, bestående av fullmäktige- ledamöter, svarar för budgetberedningen av revisionsanslaget i stället för styrelsen. Enligt regeringens mening kan detta vara en lämplig ordning. Det är dock kommunstyrelsens ansvar att se till att förslaget från en sådan budgetberedning ingår som en del av det samlade förslaget till budget som fullmäktige skall ta ställning till. 12 Rätten till upplysningar Regeringens förslag: Den rätt som revisorerna har till upplysningar av styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar skall omfatta även de enskilda förtroendevalda i dessa organ. Förslaget genomförs genom ett tillägg i 9 kap. 12 § kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva eller inte haft något att erinra mot förslaget. menar att förslaget bör kompletteras med att upplysningarna skall lämnas med skäligt råd- rum. kommun förordar att förslaget skärps genom någon form av disciplinär åtgärd när uppgifterna uppsåtligen undanhålls eller när upp- gifterna vägras. Skälen för regeringens förslag Upplysningsskyldigheten Av 9 kap. 10 § kommunallagen (1991:900, KL) framgår att nämnderna och de anställda är skyldiga att lämna upplysningar till revisorerna. Revisorerna har dessutom en rätt att enligt samma lagrum inventera nämndernas tillgångar liksom att ta del av deras räkenskaper och andra handlingar som berör verksamheten. Skyldigheten att till revisorerna lämna uppgifter om verksamheten gäller också för fullmäktigebered- ningar (9 kap. 11 § KL). Den nuvarande lagtextens utformning har i tillämpningen givit upphov till oklarheter om huruvida upplysningsskyldigheten enbart gäller kollek- tivt för nämnden eller om det också gäller en individuell upplysnings- skyldighet för den enskilde ledamoten i nämnden. Denna oklarhet har ibland fått otillfredsställande följder. Det har sålunda hänt att enskilda nämndledamöter vägrat lämna upplysningar och hänvisat revisorerna till att rikta sin begäran om upplysningar till nämnden som sådan. Det är otillfredsställande att det råder en oklarhet när det gäller reviso- rernas möjligheterna att få upplysningar direkt från t.ex. en ordförande eller en nämndledamot. Den nuvarande regeln om upplysningsskyldighet i 9 kap. 9 § kommunallagen behöver därför förtydligas i detta avseende. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att, som någon remiss- instans sagt, reglera att uppgifter skall lämnas utan skäligt rådrum. Att så skall ske får anses ligga i sakens natur. Det finns inte heller skäl att införa regler om disciplinära åtgärder i händelse av undanhållande av uppgift och liknande situationer. Regeringen utgår ifrån att nämnderna lämnar de upplysningar som revisorerna efterfrågar. 13 Samordnad revision mellan kommunen och samt dess företag 13.1 Personsamband mellan lekmannarevisorerna och de förtroendevalda revisorerna Regeringens förslag: Någon av de förtroendevalda revisorerna eller revisorsersättarna som valts för granskning av nämndernas verksamhet skall alltid utses till lekmannarevisor i ett aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Till revisor i de stiftelser som kommunen eller bildar ensam skall alltid utses någon av de revisorer eller revisorsersättare som valts för granskning av nämndernas verksamhet. Kommunens eller revisorer skall genom de lekmannarevisorer eller de revisorer som utses enligt 3 kap. 17 eller 18 § kommunallagen (1991:900) granska företagen. Lekmannarevisorernas granskningsrapporter skall bifogas de för- troendevaldas revisorernas revisionsberättelse. Förslagen genomförs genom tillägg i 3 kap. 17 § samt 9 kap. 9 och 16 §§ kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förutom vissa lagtekniska justeringar. Remissinstanserna: Ingen remissinstans, förutom har avstyrkt förslaget. förordar att varje kommun själv skall få avgöra vem som skall väljas som lekmannarevisor i ett kommunalt bolag och att förslaget inskränker den kommunala självstyrelsen. Flera instanser, däribland , , och kommun, , och samt Starev, anger att lekmannarevisorerna i de kommunala företaget bör ges samma rätt att använda sakkunnigt biträde som förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting. Några instanser, däribland , och kommuner, anser att kretsen som kan väljas till lekmannarevisorer bör begränsas till de ordinarie revisorerna. Några instanser, däribland , och kommuner, anför att det bör klarläggas om det är kommunen eller det kommunala företaget som skall bära kostnaderna för de förtroendevalda revisorerna i företaget. anger att det råder bristande kongruens mellan kommunallagen och aktiebolagslagen och att upplysningsskyldig- heten avser ett större område än vad den kommunala revisionen avser. Skälen för regeringens förslag Auktoriserade och godkända revisorer De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 7 och 9 §§ kommunallagen (1991:900, KL), i den omfattning som framgår av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas och fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Verksamhet som bedrivs i kommunala företag ligger emellertid utanför de förtroendevalda revisorernas ansvar och befogenhet. De kommunala företagen omfattas i stället av revision enligt den lagstiftning som gäller för respektive företagsform, t.ex. aktiebolagslagen (1975:1385, ABL). I den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen ställs det, till skillnad mot vad som gäller enligt kommunallagen, uttryckliga krav på att revisionen utförs av personer med särskild kompetens. Således kan endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor revidera ett aktiebolag. Detta krav har sin bakgrund i de krav som EG-rätten ställer genom det s.k. revisors- direktivet, men även mot bakgrunden av det allmännas intresse av en kvalificerad revision som åtgärd mot den ekonomiska brottsligheten och skattefusk (jfr prop. 1981/82:171 s. 8, prop. 1994/95:152 s. 44 och prop. 1997/97:99). Kraven på att utse auktoriserade eller godkända revisorer gäller obe- roende av vem som är ägare till aktiebolaget. Detta gäller således även när det är kommuner eller landsting som är ägare. Lekmannarevision i kommunala företag Regler om kommunala företag finns i 3 kap. kommunallagen. Syftet med reglerna är bl.a. att tydliggöra kommunens roll som ägare, betona vikten av offentlig insyn och motverka kompetensöverskridanden. I 3 kap. 16 § kommunallagen regleras bl.a. förutsättningarna för att lägga ut verksamhet på kommunala företag, dvs. ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. I 3 kap. 17 § första stycket 2 kommunallagen föreskrivs att fullmäktige skall utse minst en revisor i ett helägt aktiebolag. Av förarbetena framgår att avsikten med denna bestämmelse är att den revision som föreskrivs i aktiebolagslagen skall kompletteras med en förtroendemannarevision. I propositionen Ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 127) uttalades att syftet med förtroendemannarevisionen är att de kommunala företagen skall granskas ur ett kommunalrättsligt perspektiv, dvs. företagets verk- samhet skall utvärderas mot bakgrund av det kommunala ändamålet. I den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen ställs det uttryckliga krav på att revisionen utförs av personer med särskild kompetens dvs. auktoriserad eller godkänd revisor. Är det fråga om ett företag där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § kommunallagen i varje enskilt fall utifrån vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt tillse att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § kommunallagen. Detsamma gäller om en kommun eller ett landsting tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en angelägenhet. Det förhållandet att någon enligt 3 kap. 17 eller 18 § kommunallagen av fullmäktige utsetts att vara revisor i ett kommunägt aktiebolag innebär inte att den personen utan vidare kan vara revisor i aktiebolaget med de befogenheter och skyldigheter som en revisor har enligt aktiebolags- lagen. Det fordras också att han eller hon har utsetts till revisor enligt aktiebolagslagens regler, dvs. antingen genom val på bolagsstämman eller genom bestämmelser i bolagsordningen. Denna revisor omfattas då i sin granskning av aktiebolagslagens regler och har ingen skyldighet eller rättighet att samordna revisionen mellan kommunen och bolaget. kan endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor vara revisor i aktiebolag. Det är dock möjligt att även utse s.k. lekmannarevisorer (prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257). Bestämmelserna om lekmannarevisorer ger kommuner och landsting en möjlighet att även i fortsättningen upprätthålla en granskning av hel- ägda kommunala aktiebolag genom att fullmäktige kan utse lekmanna- revisorer. En lekmannarevisor omfattas i huvudsak av samma allmänna kom- petenskrav och jävsbestämmelser som en revisor. Den som är underårig eller i konkurs eller har fått näringsförbud eller har en förvaltare enligt 11 kap. 7 § kan inte vara lekmannarevisor (11 kap. 10 § ABL). Vidare gäller ett antal bestämmelser om jäv som förhindrar att den som på något angivet sätt står bolaget nära är lekmannarevisor i bolaget (11 kap. 11 § ABL). Lekmannarevisorn skall enligt 11 kap. 4 § aktiebolagslagen granska att aktiebolagets ändamål följs, att verksamheten sköts på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och att den kontroll som görs inom före- taget är tillräcklig. Granskningen skall ske enligt god sed vid detta slag av granskning. En lekmannarevisor har samma rätt till insyn och information som en auktoriserad eller godkänd revisor. Detta medför att lekmannarevisorn har samma tystnadsplikt om aktiebolagets angelägenheter som en revisor (10 kap. 37 § och 11 kap. 17 § ABL). En lekmannarevisor får anlita biträde i samma utsträckning som en revisor. En lekmannarevisor får däremot inte underteckna en revisionsberättelse utan skall redovisa resul- tatet av granskningen i en egen granskningsrapport (11 kap. 6 och 7 §§ ABL). Tystnadsplikt för företagens revisorer och lekmannarevisorer De aktiebolagsrättsliga reglerna innehåller som nämnts regler om tystnadsplikt för revisorer. En lekmannarevisor har samma tystnadsplikt som en revisor. En revisor eller en lekmannarevisor får således inte lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till aktieägare eller andra, om det kan vara till skada för bolaget. Tystnadsplikten är dock inskränkt i vissa avseenden. En revisor eller en lekmannarevisor är bl.a. skyldig att till stämman lämna alla upplysningar som den begär, om det inte skulle leda till väsentligt förfång för bolaget. Reglerna om tystnadsplikt innebär således att revisorer och lekmannarevisorer i företag är förhindrade att till de förtroendevalda revisorerna i den kommun eller det landsting som äger eller har motsvarande inflytande över företaget lämna uppgifter som kan skada företaget. Sådana uppgifter kan vara affärshemligheter av teknisk, ekonomisk eller annan art. Den kommunala revisionen behöver samordnas har det nuvarande systemet med förtroendemannarevision i verksamhet kommit att ifrågasättas i en rad hänseenden. Flera utredningar har pekat på behovet av en samlad översyn av den kommunala revisionen. Senast har detta behov understrukits av Justitiekanslern () i rapporten skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen .