prop · GM039 · 1999-01-01 00:00:00 — Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av . 4.4 Invandring Rådet antog ett beslut om utbyte av information rörande bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet (EGT nr L 147/3, . Ett tidigare förslag om harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser inom området ansågs vara för långtgående, varför beslutet endast omfattar informationsutbyte. Av beslutet framgår att de medlemsstater som har vidtagit åtgärder i syfte att utarbeta program för att stödja tredjelandsmedborgare som frivilligt önskar återvända till sitt hemland skall avlägga rapport om dessa en gång . Informationen skall innefatta bl.a. vilka myndigheter som genomför programmet, vilka personer som omfattas, stödets art och storlek och de följder programmet beräknas få. har rapporterat om de bestämmelser som finns på området, dvs. vilka former av bidrag de utlänningar kan beviljas som väljer att återvända till hemlandet, eller ett annat land, efter det att de vistats i med eller utan uppehållstillstånd. En resolution om åtgärder för bekämpande av skenäktenskap antogs . I det här sammanhanget avses med skenäktenskap ett äktenskap som ingås mellan en tredjelandsmedborgare å ena sidan och en medborgare i en medlemsstat eller en tredjelandsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat å andra sidan, när äktenskapets enda syfte är att kringgå invandringsbestämmelserna. I resolutionen ges exempel på omständigheter som kan tyda på att det rör sig om ett skenäktenskap. Enligt resolutionen skall en ansökan om uppehållstillstånd avslås om det rör sig om ett skenäktenskap. Resolutionen ligger i linje med svensk praxis. Kommissionen har presenterat ett förslag till invandringskonvention som syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör uppehållstillstånd för bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget innehåller även en avdelning som reglerar möjligheter för tredjelandsmedborgare som varit bosatt i en medlemsstat att söka anställning i en annan medlemsstat. Förhandlingsarbetet kommer med all sannolikhet att bli utdraget eftersom det har visat sig att medlemsstaterna (däribland ) har invändningar mot väsentliga delar i förslaget. 4.5 Avvisning och utvisning Arbetet med att försöka komma till rätta med det växande problemet att vissa tredje länder vägrar att återta egna medborgare, som avvisats eller utvisats från en medlemsstat, fortsätter. Samtal har förts med företrädare för dessa stater i samband med högnivåbesök. De stater som är aktuella i sammanhanget är , , , , , , och . Vidare har rådet antagit en handlingsplan mot olaglig invandring från och närliggande region. Frågan om invandring från uppmärksammades med anledning av att man i och , men även i och andra EU- länder, noterat att antalet asylsökande irakiska medborgare hade ökat. beslutade därför att en handlingsplan skulle tas fram för att lösa problemet. I handlingsplanen, som skall genomföras i EU:s samtliga tre pelare, föreslås bl.a. en handlingsinriktad dialog med den turkiska regeringen och UNHCR, säkerställande av att det humanitära biståndet utnyttjas effektivt i den berörda regionen, för- bättrad analys av flyktorsaker, effektiv tillämpning av asylprocedurer, förhindrande av missbruk av asylsystemet, bekämpning av organiserad brottslighet och förhindrande av illegal invandring. Arbetet med att genomföra planen pågår i rådets olika arbetsgrupper. En uppföljning av det resultat som uppnåtts inom de olika områdena görs kontinuerligt. 4.6 undertecknades , och anslutningsavtal till Schengen. Härigenom blev en av de tretton medlemmarna i . och , som inte är medlemmar i , kan inte bli medlemmar i . Däremot har man slutit samarbetsavtal som gör att man deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet. Detta innebär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den nordiska passkontrollunionen kan bibehållas. Medlemskapet innebär att fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att uppfyller praktiska kraven. godkände den svenska anslutningen . kommer av allt att döma att bli operativ medlem . Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet för personer oavsett medborgarskap i hela Schengenområdet. Då Amsterdamfördraget träder i kraft skall införlivas inom EU:s ramar. För att förbereda detta undersöks vilka delar av som skall falla under tredje respektive första pelaren. Vidare har EU:s medlemsstater enats om ett mandat för de förhandlingar som skall genomföras med och för att bestämma hur dessa länders ställning skall regleras . På asylområdet innebär ikraftträdande att Schengens regler på detta området upphörde att gälla fr.o.m. . 4.7 som inleddes avslutades . Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades och är nu föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. godkände den svenska anslutningen . På området invandrings- och flyktingpolitiken innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller som behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren förs över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har rubriken . Den nya avdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet. efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asyl-ansökningar. Beslut om ansvarsfördelning fattas av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller skall företas vid inre gräns. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. och omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. omfattas inte av den nya avdelningen men kan självt bestämma i efterhand om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta bl.a. för att kunna fortsätta delta i och behålla den fria rörligheten i . 5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m. Före omfattade rätten att få asyl i flyktingar, de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet flykting finns under rubriken . Som de factoflykting bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland eller behövde stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund beviljades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva återvända var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas att de flesta som flydde undan krigen i och - ännu tidigare - fick stanna av politisk-humanitära skäl. En ny lagstiftning trädde i kraft sedan antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen. Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i . Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt konvention om flyktingars rättsliga status (). Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap. 2 § utlänningslagen stadgas att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Genom dessa bestämmelser har skyddsbegreppet i utlänningslagen preciserats. har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen. Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan måste göras till senast efter förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall där möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvarades i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl. I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst . Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas . Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya ordningen innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges än enligt den tidigare ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst för utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd. gäller nya bestämmelser (SFS 1997:1224) vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om uppehållstillstånd (prop. 1997/98:36, 1997/98 SfU07, rskr. 1997/98:114). Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett t.ex. fel identitet. Den nya bestämmelserna har utformats mot bakgrunden att återkallelse av uppehållstillstånd är ett beslut som kan få långtgående konsekvenser för den enskilde. Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i . Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd , får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det. 5.2 Redovisning av praxis Regeringen har fattat vägledande beslut i flera ärenden av betydelse för praxis. fattade regeringen flera beslut rörande utlänningar som undanhållit sig verkställighet av avlägsnandebeslut, och som under denna illegala vistelse i skaffat sig en anknytning hit genom sammanboende med en person som bor i . I besluten uttalade regeringen att illegal vistelse rent allmänt är något som bör motarbetas av statsmakterna, men att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Stor vikt måste enligt regeringen tillmätas den anknytning som kan finnas till och de humanitära skäl som kan tala för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlänningen har hållit sig undan. Med hänvisning till anknytningarnas styrka beviljade regeringen uppehållstillstånd i de nu aktuella ärendena. I samma månad beslutade regeringen att ge tre rwandiska syskon uppehållstillstånd i . Syskonen kunde därmed återförenas med sin i bosatta syster. Regeringen konstaterade i sitt beslut att familjeanknytningen i ärendet inte var tillräcklig för att utgöra grund för uppehållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i ärendet ansåg emellertid regeringen att syskonen skulle beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen beaktade särskilt att det rörde sig om minderåriga, föräldralösa barn, att de inte hade några anhöriga i hemlandet samt den politiska situationen i . Genom beslut och lämnade regeringen vägledning för hur anknytningsreglerna i utlänningslagen skall tolkas då en ensamstående äldre förälder ansöker om uppehållstillstånd i grundat på anknytning till ett vuxet barn. I två av dessa ärenden ansåg regeringen att grund för att bevilja uppehållstillstånd grundat på anknytning saknades och överklagandena avslogs. Även i det tredje ärendet konstaterade regeringen att anknytningen inte kunde ligga till grund för att bevilja uppehållstillstånd, men i detta ärende förelåg enligt regeringens bedömning humanitära skäl av sådan art att uppehållstillstånd beviljades på denna grund. fattade regeringen beslut i ett flertal ärenden rörande frågan om återkallande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen konstaterade i besluten att lagstiftningen rörande denna fråga ändrats med verkan från . Från och med detta datum får ett beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl, i de fall en utlänning har vistats i med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Regeringen beslutade att upphäva utvisningsbesluten och besluten att återkalla de permanenta uppehållstillstånden i samtliga dessa ärenden. Detta med hänsyn till att ärendena rörde utlänningar som vistats här i landet med uppehållstillstånd när tillståndet återkallades av första instans och då inga synnerliga skäl för återkallelse framkommit. beviljade regeringen en homosexuell iransk man uppehållstillstånd då denne ansågs som skyddsbehövande i övrigt. Regeringen konstaterade i beslutet att enbart den omständigheten att en iranier åberopar att han är homosexuell inte kan grunda rätt för honom att stanna i . Mannen beviljades uppehållstillstånd därför att hans ärende hade tilldragit sig så stor uppmärksamhet både i och utomlands att det inte kunde uteslutas att hans fall kommit till de iranska myndigheternas kännedom. Uppmärksamheten kring mannen hade nått sådana proportioner att regeringen bedömde att han måste anses ha en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid en återkomst till . 5.3 Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen strävar efter nordisk harmonisering i dessa frågor. har infört viseringsfrihet med de baltiska staterna, vilket även övriga nordiska länder har gjort. skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. 5.4 överlämnade sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152) . Utredaren hade till uppgift att: kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behand- ling, överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas, undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån. I betänkandet konstateras, mot bakgrund av en intervjuundersökning utförd av , att kvinnor i anknytningsförhållanden löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen understryker dock att underlaget är osäkert och att det är omöjligt att uttala något om hur stor risken är. Utredningen föreslår bl.a. - att det i jämförelse med nuvarande ordning bör ställas större krav på att förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan uppehållstillstånd ges. - att bör ha tillgång till uppgifter ur polisregister för att vid behov kunna kontrollera uppgifter som finns i ärendet. - att det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hennes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. - att genom utlandsmyndigheterna skall tillhandahålla utförlig information om ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser. betänkande överlämnades till instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) för beaktande. 5.5 Förvar Ansvaret för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas fördes över från polisen till . Detta innebär att har huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalerna. För att kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. I utlänningslagen finns bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse . De förvarstagna har rätt till viss ersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. 5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet och en utlänning som utvisats lämna landet efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur , skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur av kriminalvårdens transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten. En av regeringen tillsatt särskild utredare har haft till uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till . Enligt direktiven skulle utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, eller skulle kunna flyttas över från polismyndigheterna till med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen fann avgörande invändningar mot överföringen skulle en alternativ lösning undersökas. Utredningen lämnade sitt betänkande Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) till regeringen . Utredningen konstaterade att vid en sammanvägning av de faktorer som talar för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret är invändningarna emot visserligen betydande, men att de trots allt inte ens sammantaget kunde anses avgörande i den mån som avsågs i direktiven. Utredningen överlämnade därför förslag till hur verkställighetsansvaret skulle kunna föras över till . Utredningen föreslog att behovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skulle tillgodoses genom att får möjlighet att begära biträde av polis när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras. För att skapa bättre förutsättningar för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad självmant lämnar föreslog utredningen, att utvecklar formerna för ett stöd till och samarbete med de humanitära enskilda organisationerna och med den mellanstatliga organisationen . lämnade regeringen över propositionen Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till . I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning skall föras över till . Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att ges möjlighet att överlämna ärenden till polisen för genomförande av verkställigheten. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under värdiga former.