prop · GM0333 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:33 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnas den årliga redovisningen avseende beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Tyngdpunkten i redogörelsen ligger på svåra påfrestningar inom områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en särskilt god beredskap. Elberedskapsfrågorna redovisas särskilt utförligt. Frågor om ledning och informationsberedskap kommer att redovisas i propositionen om 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation. Innehållsförteckning ALLMÄNT 3 1 Inledning 3 2 Svåra påfrestningar på samhället i fred 4 3 Allmänt om åtgärder 5 4 , hälso- och sjukvård och polis 10 4.1 11 4.2 Hälso- och sjukvården 12 4.3 Polisen 15 5 Stöd med totalförsvarsresurser 17 5.1 Militärt försvar 17 5.2 Civilt försvar 18 REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE OMRÅDEN 20 6 Nedfall av radioaktiva ämnen 20 7 Elförsörjning 26 8 Telekommunikationer 37 9 Försörjning med vatten 41 10 Radio och 11 Översvämningar och dammbrott 49 12 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till 54 13 Allvarlig smitta 57 14 Terrorism 59 15 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss 64 16 IT-säkerhet 68 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 72 ALLMÄNT 1 Inledning beslutade om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Enligt propositionen skall regeringen i budgetpropositionen lämna en redogörelse för läget när det gäller olika slag av påfrestningar. I skrivelsen (skr. 1997/98:4) lämnades en första redovisning som främst avsåg en redogörelse för den fortsatta processen för att förbättra beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar bl.a. när det gäller tillämpning av mål- och resultatstyrning. Regeringen har valt att , liksom , lämna redovisningen i en separat skrivelse till . Denna skrivelse innehåller bl.a. en sektorvis redogörelse för beredskapen på områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en särskilt god beredskap. Redogörelsen grundas i stor utsträckning på de rapporter som lämnats av myndigheter med särskilt ansvar för beredskapen på de prioriterade områdena. Mot bakgrund av elförsörjningens stora sårbarhet och särskilda betydelse för samhällets funktion redovisas de beredskapsmässiga frågorna på elområdet utförligt. IT-säkerhetsfrågorna och omställningen har redovisats i särskilda skrivelser till (skr. 1998/99:2 respektive skr. 1998/99:40). 2000-frågan redovisas också närmare i avsnitt 16. I de inledande avsnitten 2-5 ges en genomgång av generella frågor avseende beredskapen mot svåra påfrestningar, bland annat vad gäller förebyggande resp. konsekvensbegränsande åtgärder. I de sektorvisa avsnitten 6-16 redogörs för beredskapen på områden där det är särskilt viktigt med en tillräcklig förmåga. ansåg i samband med behandlingen av prop. 1996/97:11 att befogenheter och skyldigheter för regeringen, länsstyrel- serna och kommunerna skulle ut när det gäller förhållandena vid en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen tillsatte en särskild arbetsgrupp med uppgift att analysera och lämna förslag i fråga om bl.a. roller för de olika berörda myndigheterna. Arbetsgruppen lämnade rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Rapporten innehåller olika förslag beträffande ledning vid svåra fredstida påfrestningar. Rapporten har remissbehandlats. Regeringen kommer att redovisa sitt ställningstagande i dessa frågor säkerhetspolitiska kontrollstation . Även andra ledningsfrågor kommer att behandlas i propositionen. 2 Svåra påfrestningar på samhället i fred I prop.1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred uttalades en ambition för en sådan beredskap. Bl.a. angavs att det på följande 12 områden bör finnas en särskilt god beredskap. Nedfall av radioaktiva ämnen Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem - Elförsörjning - Telekommunikationer - Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning - Radio och TV - Försörjning med vatten Översvämningar och dammbrott Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Allvarlig smitta Terrorism Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. Störningar i samhällsviktiga datasystem Enligt propositionen kan urvalet av områden komma att förändras. Som framgår av redovisningen i avsnitten 6-16 om beredskapen inom de prioriterade områdena anser regeringen att två förändringar bör göras. Området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av områdena Elförsörjning och Försörjning med vatten och bör därför utgå. Frågor avseende det senare området behandlas för övrigt i det särskilda avsnittet om hälso- och sjukvården (avsnitt 4.2). Vidare bör benämningen Störningar i samhällsviktiga datasystem ändras till IT-säkerhet. I propositionen karaktäriserades en svår påfrestning på samhället i fred på följande sätt. Generellt kan dock många situationer tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Genom totalförsvarsbeslut fastställdes att totalförsvarets resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Som exempel på sådana påfrestningar nämndes i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse (s. 43) svåra miljöolyckor, terrorism, stora flyktingströmmar liksom övriga allvarliga störningar i samhällets infrastruktur. I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår påfrestning på samhället i fred. Enligt arbetsgruppen utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka ett sabotage osv. utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra fredstida påfrestningar kan enligt arbetsgruppen sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på samhället i fred (se ovan) är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt arbetsgruppens mening är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Remissinstanserna har i huvudsak ingen erinran mot vad arbetsgruppen anfört i denna fråga. Regeringen har i allt väsentligt inget att invända mot vad som här redovisats om arbetsgruppens överväganden och förslag. Enligt regeringens uppfattning finns det inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred. När det talas om begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred i det följande skall det tolkas på det allmänna sätt som här redovisats och omfatta de områden för vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Regeringen anser att frågan angående IT-omställningar är av högsta prioritet liksom att hålls informerad om utvecklingen. överlämnande regeringen skrivelsen Lägesrapport om IT-omställningen i samhället (skr. 1998/99:40) till . Skrivelsen innehåller ett klargörande av regeringens ansvar och organisation av arbetet. I skrivelsen redovisas av regeringen vidtagna och planerade åtgärder beträffande IT-omställningen . En första samlad rapport av läget inom väsentliga samhällsfunktioner lämnas. Därutöver redogörs för hur arbetet med datoromställningar i övriga samhällssektorer fortskrider. Regeringen avser att återkomma till med ytterligare en uppföljande rapportering samt vid behov en sista rapportering . 3 Allmänt om åtgärder Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred grundas på dels förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar eller för att begränsa konsekvenserna om de inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera dem om de inträffar. En balans bör i planeringen eftersträvas mellan dessa två slag av åtgärder. Det bör betonas att åtgärderna inte syftar till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning. I stället är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet inför olyckor och störningar i samhället samt om en beredskap inför mer vardagliga händelser. Viktiga åtgärder vidtas också inom ramen för planeringen mot ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen det civila försvarets planering mot ett väpnat angrepp. Det är särskilt två områden som bör nämnas i detta sammanhang. Det ena området avser den omfattande verksamhet som bedrivs på områdena elförsörjning och telekommunikationer och som medför att förmågan att motstå även fredstida hot kraftigt förbättras. Det andra området är ledning. De beredskapsförberedelser i form av bl.a. övningar som vidtas inför ett väpnat angrepp får positiva effekter för ledningförmågan både vid väpnat angrepp och i fred. Det bör här understrykas att det primära syftet med planeringen avseende civila försvarsresurser är att åstadkomma en tillräcklig förmåga inom det civila området vid ett väpnat angrepp. Som framgår av det följande kan emellertid totalförsvarsresurserna utgöra en viktig tillgång vid svåra påfrestningar. Beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar kan alltså på ett allmänt sätt sägas vara sammansatt av åtgärder på tre hotnivåer: åtgärder inför mer eller mindre vardagliga olyckor och störningar åtgärder som specifikt vidtas mot svåra påfrestningar på samhället i fred åtgärder mot ett väpnat angrepp. Generella förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att någonting inträffar eller för att begränsa konsekvenserna De förebyggande åtgärderna vidtas i stor utsträckning inom ramen för den reguljära verksamhet som bedrivs inom olika samhällssektorer. Planeringen när det gäller dessa slag av åtgärder redovisas utförligt i avsnitten 6-16. Vidare har civila försvarsresurser i många fall stor betydelse för möjligheterna att begränsa konsekvenserna av störningar. Detta gäller särskilt på infrastrukturområdet. Frågor om utvecklingen av de civila försvarsresurerna kommer att behandlas säkerhetspolitiska kontrollstation . Vissa slag av åtgärder är emellertid inte av någon sektoriell natur. Detta gäller främst de aktiviteter som syftar till att åstadkomma ett samhälle som generellt sett är mindre sårbart mot störningar. I det sammanhanget har inriktningen av samhällsplaneringen i kommunerna särskilt stor betydelse. Den fysiska samhällsplaneringen bedrivs enligt (1987:10), som slår fast att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Lagen innehåller allmänt hållna bestämmelser som även inrymmer krav som har betydelse när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället. Planläggningen skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamåls- enlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten, energi och råvaror skall främjas. Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till bl.a. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Planläggning enligt sker huvudsakligen genom översiktsplaner och detaljplaner. Varje kommun skall ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen och ger vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Detaljplaner reglerar mark- användningen och bebyggelsens utformning med rättsligt bindande verkan för begränsade delar av kommunen. En detaljplan kan innehålla bestämmelser om bl.a. skydds- och säkerhetsområden och om skydds- anordningar för att motverka störningar från omgivningen. Om en detaljplan skall medge en sådan användning av mark, byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser, skall en miljökonsekvens- beskrivning upprättas under arbetet med planförslaget. är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om byggd miljö och hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggande och boende. Verket har enligt den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket. beslutade regeringen om ett nytt verksamhetsmål som innebär att i samråd med andra berörda myndigheter skall arbeta för att kunskapsnivån hos kommunerna förbättras när det gäller användning av riskanalyser i den fysiska miljön, särskilt inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningarna. I enlighet med ett lämnat regeringsuppdrag har verket i samråd med m.fl. utarbetat rapporten av riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Rapporten är en sammanställning och utvärdering av erfarenheter som gjorts beträffande kommunernas och länsstyrelsernas användning av risk- analyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Underlaget baseras på en enkät till kommuner och länsstyrelser och på ett arbetsseminarium med inbjudna representanter för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Rapporten innehåller också en rad exempel på användningen av riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Erfarenheterna visar att kommunala riskanalyser är vanligt före- kommande som ett underlag i den fysiska planeringen. Det förekommer även analyser som upprättats av länsstyrelser. Riskanalyser i fysisk planering handlar om risker för både miljö, hälsa och säkerhet i en given planeringssituation och kan avse t.ex. översvämning, skred, industri- och hamnverksamhet samt transporter av farligt gods. Samlade riskanalyser för olika typer av risker förekommer bl.a. i översiktsplaner. Fördjupade riskanalyser avseende någon viss risktyp används främst i detaljplaner. Flera typer av riskanalyser kan förekomma . Riskanalyser kan redovisas som separata dokument men kan också redovisas som en integrerad del av en planbeskrivning eller en miljökonsekvens- beskrivning. har i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet lämnat en redovisning av verkets förmåga att inom sitt verksamhetsområde bidra till att begränsa riskerna för och kon- sekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred. Redovisningen tar upp en rad pågående och avslutade projekt i ämnet, bl.a. ovan nämnda rapport om riskanalyser och skyddsavstånd. anser att beredskapen och förmågan att bidra till att begränsa riskerna för och konsekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred inom verkets verksamhetsområde är mycket god. har på uppdrag av regeringen redovisat en rapport med förslag till inriktning av ett samlat handlings- program för ett säkrare samhälle. Handlingsprogrammet avser primärt olika slag av olyckor. föreslår bl.a. att arbetet med ett handlingsprogram skall inledas med en kartläggning och utvärdering av pågående samarbeten, tvärsektoriell försöksverksamhet på lokal nivå samt utbildning för den förebyggande verksamheten. Omfattningen och konsekvenserna av de olyckor som inträffar visar att de nuvarande åtgärderna inte räcker till för att trygga människors hälsa och säkerhet eller för att skydda egendom och miljö. Ett säkrare samhälle fordrar framför allt åtgärder som bidrar till att förhindra olyckor. Det är här nödvändigt att förändra attityder och beteenden. Behovet av sådana åtgärder gäller sannolikt lika mycket myndigheter och organisationer som företag och enskilda. Regeringen anser att det är lämpligt att inleda arbetet med ett hand- lingsprogram för ett säkrare samhälle med de typer av kartläggningar och utvärderingar som har föreslagit. På flera håll i landet finns erfarenheter av åtgärder enligt den inriktning som programmet syftar till. Som exempel kan nämnas att kommunerna i län har tagit initiativ till ett projekt för olycks- och skadeförebyggande åtgärder i samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, företag och organisationer. Syftet med projektet, som kallas Ett säkrare , är att länet ska bli en av de säkraste regionerna i att bo, verka och vistas i. Verksamheten kommer att omfatta åtgärder inom bl.a. områdena riskhantering, förebyggande brandskydd, skola och ungdomsverksamhet, socialtjänst, miljö- och hälsoskydd, trafiksäkerhet och skydd av egna anläggningar. Strävan ska vara att ge den enskilda människan insikt och förmåga att förhindra och hantera olyckshändelser av olika slag. Ett tvärsektoriellt säkerhetsarbete med en liknande inriktning finns i bl.a. ett antal kommuner. De olika slag av arbete som pågår kan ge vägledning för en utveckling av verksamheten även på andra håll i landet. En kartläggning och utvärdering av samt utvidgad lokal försöksverksamhet kommer enligt regeringens mening att bredda erfarenheterna och bidra till att många nya idéer kommer fram. Tyngdpunkten i verksamheten bör liksom ligga på den lokala nivån. Ett säkrare samhälle fordrar emellertid också ett visst samman- hållande ansvar på regional och central nivå. Länsstyrelserna är givna aktörer i länen i detta avseende. Ett samarbete bör ske i länen mellan den statliga myndigheten och kommunernas länsförbund. Det är vidare naturligt att centrala statliga myndigheter inom sina områden beskriver målen för verksamheten, utvecklar metoder, sammanställer uppgifter om trender, jämför utvecklingen i olika delar av landet och alltså skapar en helhet av erfarenheter och idéer. Till uppgiften hör, som betonar, att ta tillvara erfarenheterna från de olyckor som inträffar. Arbetet på central nivå med ett handlingsprogram för ett säkrare samhälle förutsätter en nära samverkan mellan de centrala sektor- myndigheterna. Strävan bör bl.a. vara att åstadkomma en gemensam forsknings- och utvecklingsverksamhet. Ett samarbete måste även ske mellan de statliga myndigheterna och organisationer som , , Svenska Röda Korset och . har åtagit sig samordningsuppgifter som är viktiga för samarbetet mellan de olika organen. Åtgärder för att kunna hantera händelser som inträffar Ledningsansvaret vid en svår påfrestning åvilar de myndigheter som har ansvar för de sektorer som drabbats. Den sektoriella ledningen stöds, kompletteras och inriktas av de organ som har ett områdesvist ansvar, dvs. regeringen som en del av sitt totalansvar, länsstyrelserna/landstingen och kommunerna. Kommuner och landsting har härutöver ett själv- ständigt ansvar på sina respektive områden. I rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred har lämnats förslag på olika åtgärder för att förbättra samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred. I rapporten föreslås att skyldigheter och ansvar för myndigheter, kommuner och landsting vid svåra påfrestningar författningsregleras. Arbetsgruppen pekar på att det i speciella fall - för att främst skydda och rädda liv, egendom och miljö - kan bli aktuellt att även ge regeringen eller berörd länsstyrelse rätt att göra ingrepp i enskilds rätt, varför arbetsgruppen föreslagit en sektorvis genomgång av varje verksamhetsområde. Arbets- gruppen behandlar även frågor om informationsberedskapens utformning. Enligt regeringens uppfattning har frågorna om ledning avgörande betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen kommer att redovisa sina överväganden i dessa frågor i samband med behandlingen av arbetsgruppens rapport i propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen . Regeringen överväger att besluta om ändring av länsstyrelseinstruktionen (1997:1258) som innebär att länsstyrelserna blir skyldiga att ha en beredskap och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen uppdrog i regleringsbrevet för åt länsstyrelserna att rapportera om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Länsstyrelsernas rapporter kommer att utgöra en del av underlaget för regeringens ställningstagande i ledningsfrågorna i propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen. När det gäller beredskapen inom vill regeringen peka på att scenarion avseende svåra fredstida påfrestningar varit ett viktigt inslag i den serie av beredskapsövningar som genomförts inom . Området kommer att få ytterligare ökad tyngd i den framtida övningsverksamheten men också vid de förberedelser som vidtas för att kunna ha en beredskap. En kategori av åtgärder riktar in sig på den enskilda människans förmåga att förebygga och begränsa konsekvenserna av olyckor. En bra förmåga i detta avseende förbättrar självfallet även människors möjligheter att klara olika slag av störningar i samhällsfunktioner. har på regeringens uppdrag och i samverkan med med andra myndigheter och olika organisationer tagit fram ett handlingsprogram som syftar till att förbättra den enskilda människans förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i viktiga infrastruktursystem. Programmet omfattar ett stort antal utbildnings- och informationsåtgärder inom områdena säkerhetsmed- vetande, första hjälpen, hjärt- och lungräddning, vattensäkerhet, brandskydd, överlevnad och krisstöd. De grundläggande kunskaper och färdigheter som behövs för en ökad säkerhet skall ges i skolan och kompletteras och repeteras i vuxen ålder. Regeringen anser att konkreta utbildnings- och informationsaktiviteter av den typ som programmet innehåller har stor betydelse för att förbättra samhällets robusthet. Regeringen kommer senare att uppdra åt berörda myndigheter att vidta åtgärder som skapar förutsättningar för en utveckling av verksamheten. Det är enligt regeringen viktigt att verksamheten tar sikte på många olika grupper i samhället, bl.a. avseende både ålder och nationell härkomst. Regeringen vill framhålla att frivilligorganisationerna bör kunna ha en viktig roll när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner. 4 , hälso- och sjukvård och polis Frågorna om ledning och informationsberedskap är, som ovan framhållits, av särskild betydelse vid överväganden om beredskapen inför svåra fredstida påfrestningar. Ledning och information måste fungera oavsett vilket slag av påfrestning som inträffar. Det finns emellertid även andra sektorer som har en generell betydelse. Regeringen framhöll således i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred att kapaciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och polisen har avgörande betydelse vid så gott som alla påfrestningar på samhället i fred och att det enligt regeringen på dessa områden finns en god grund för att klara även extraordinära situationer. I det följande lämnas en redovisning för dessa tre områden.