prop · GM0359 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1998/99:59 Öppen handel - rättvisa spelregler Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen ges en översikt av läget inför de förhandlingar om ytterligare liberalisering av handeln och förbättring av de handelspolitiska spelreglerna som väntas starta i () . Innehållsförteckning 1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor 3 1.1 Tillväxt och sysselsättning 5 1.2 En hållbar utveckling 5 1.3 Ett öppet 6 1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder 7 1.5 Demokrati och säkerhet 8 2 Världshandel i förändring 8 2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska utvecklingen 10 2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot 10 2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år 11 2.1.3 Regional samverkan hjälp eller hinder för fri handel? 12 2.1.4 inför en ny WTO-förhandling 13 2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre marknad 14 2.2.1 Konsumenternas intresse 14 2.2.2 Näringslivets möjligheter 15 2.2.3 16 3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens 17 3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda 17 3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar 18 3.3 Förberedelsearbetet i WTO 19 4 Omfattningen av en ny förhandling 19 4.1 Beslutade förhandlingsområden 20 4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga 20 4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster 22 4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal 23 4.2 Möjliga förhandlingsområden 24 4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor 24 4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar 26 4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning 27 4.2.4 Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPS) 29 4.2.5 Nya möjligheter för offentlig upphandling 30 4.2.6 Handelspolitik och miljöfrågor 31 4.2.7 Handel och arbetsvillkor 32 4.2.8 Korruption ett stort handelshinder 34 4.2.9 Elektroniska handeln ökar 34 4.2.10 Tvistlösningssystemet ses över 35 4.2.11 Övriga frågor 35 5 intressen i en ny förhandling 36 6 Öppenhet i WTO och den framtida beredningsprocessen 38 7 Slutsatser 39 Ordlista 41 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 43 1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor Regeringens bedömning: Samarbetet i () är av stor vikt och syftar ytterst till att förbättra levnadsvillkoren för människor världen över. Medlet är att skapa goda förutsättningar för handel genom färre hinder samt fasta och rättvisa spelregler. WTO bidrar också till ekonomiska förutsättningar för alla länders strävan mot en hållbar utveckling. Skälen för regeringens bedömning: är en liten öppen ekonomi, som är starkt beroende av omvärlden. Vår export motsvarar av vår bruttonationalprodukt (BNP) och importens värde motsvarar mer än en tredjedel av BNP. Handelsutbytet är livsnerven för den svenska ekonomin. Världshandelns kraftiga uppsving har bidragit till ekonomiska framsteg och välstånd i många länder. Den gynnsamma trenden har varit särskilt betydelsefull för små, öppna ekonomier som den svenska. Liberaliseringen av det globala handelssystemet, först inom Allmänna tull- och handelsavtalet () och sedan i dess efterföljare WTO, som är huvudorganisation för det handelspolitiska regelverket, har varit en starkt pådrivande kraft bakom den positiva utvecklingen. Möjligheterna att bedriva handel har förbättrats i takt med att tullmurar har raserats och andra handelshinder undanröjts. Att riva hinder för handel är emellertid inget självändamål. Åtgärder som vidtas för att underlätta export och import skall bidra till att förbättra levnadsvillkoren för enskilda konsumenter och hushåll. Det har t.ex. uppskattats att en svensk tvåbarnsfamilj kan komma att tjäna på klädinköp till barnen när nu gällande importkvoter på tekovaror tas bort. Ökad välfärd är ett huvudmål för samarbetet mellan de 134 länder som är medlemmar av WTO. Bättre villkor för världshandeln genom WTO är ett medel, av flera, för att nå detta mål. Strävan efter ökad ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att avskaffa handelshinder kan inte ses i ett politiskt vakuum. Den handelspolitiska utvecklingen i WTO, och i andra institutioner, måste drivas framåt på ett sätt som också gör den förenlig med viktiga politiska mål inom andra samhällsområden. Under beaktande av gällande regelverk skall de möjligheter som handelssystemet ger tas till vara för att bidra till förutsättningar för en hållbar utveckling, stödja arbetet för mänskliga rättigheter samt främja utveckling i tredje världen. har en lång tradition av att stå upp för fri handel och rättvisa spelregler baserade på principen om icke-diskriminering i och . Denna grundsyn har byggt på en utbredd enighet i vårt land om mål och medel i handelspolitiken. Enigheten har gjort att kan agera med ett stort mått av både trovärdighet och kraft i frågor som rör och . Med denna breda samsyn som grund står vi väl rustade när förberedelserna för nya handelsförhandlingar i WTO nu börjar. har ett starkt intresse av en ny, omfattande förhandlingsrunda i WTO därför att en sådan dels kan lämna värdefulla bidrag till ekonomisk tillväxt, dels kan stödja utvecklingen på flera andra områden som är prioriterade i regeringens politik. Det är mot denna bakgrund som aktivt medverkat till Europeiska gemenskapens (EG) initiativ att starta en ny förhandlingsrunda i WTO och är starkt engagerat i förberedelsearbetet. Ambitionen är att anpassa och reformera de handelspolitiska spelreglerna så att de uppfyller de krav som ställs i en världsekonomi som präglas av ökad integration. behöver utvecklas så att det hjälper medlemsländerna i WTO att ta till vara globaliseringens möjligheter och begränsa dess risker. Vi vill uppnå resultat som bidrar till bättre levnadsvillkor för enskilda individer och bättre förutsättningar för näringslivet att utvecklas och växa. Vi kommer att fästa stor vikt vid att framtidens handelsregler utformas så att de bidrar till en bättre miljö och mänskliga rättigheter i arbetslivet. Regeringen verkar för att arbetet i WTO skall bidra till: tillväxt och sysselsättning, en hållbar utveckling, ett öppet , ekonomisk utveckling i fattiga länder samt demokrati och säkerhet. Syftet med denna skrivelse är att informera om arbetet i WTO inför organisationens tredje ministermöte och förberedelserna för en ny bred och samlad handelsförhandling. presenterades i prop. 1994/95:35 anslutning till m.m., som bl.a. redogjorde för de förhandlingar, den s.k. Uruguayrundan, och de överväganden som ledde fram till att WTO skapades. 1996/97:71 , EU och handelspolitiken inför 2000-talet redogjorde regeringen för hela den svenska handelspolitiska strategin inför 2000-talet. I föreliggande skrivelse diskuteras i avsnitt 1 världshandelns och WTO:s bidrag till förbättrade levnadsvillkor i ett bredare perspektiv. Avsnitt 2 behandlar behovet av en ny omfattande handelsförhandling i WTO. Avsnitt 3 redogör för förberedelserna inför WTO:s tredje ministermöte , vid vilket beslut förväntas fattas om omfattningen av de nya förhandlingarna. Avsnitt 4 innehåller en genomgång av redan beslutade områden för förhandlingar och andra möjliga förhandlingsområden. I avsnitt 5 behandlas intresse av nya WTO-förhandlingar. Avsnitt 6 redogör för behovet av öppenhet i förhandlingsprocessen och den framtida svenska beredningsprocessen. Avsnitt 7 innehåller skrivelsens slutsatser. 1.1 Tillväxt och sysselsättning Stabila och rättvisa spelregler för ett fritt utbyte av varor och tjänster mellan länder är en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Detta är det viktigaste skälet för vårt engagemang i WTO och en betydelsefull del av våra ansträngningar för ökad tillväxt. Samhällsekonomin stärks av fri handel på fungerande marknader. Den prispress som uppstår då handelshinder rivs och konkurrensen ökar bidrar till att hålla nere inflation och räntor, vilket i sin tur gynnar tillväxt och sysselsättning. Alla konsumenter både enskilda och företag gynnas av de positiva effekterna av lägre priser, större utbud av varor och tjänster samt bättre kvalitet. Öppen handel leder till att befintliga resurser kan utnyttjas på ett mer effektivt sätt. De samhällsekonomiska vinsterna av minskade handelshinder på hemmamarknaden är t.o.m. ofta större än vinsterna av bättre tillgång till andra länders marknader. Produktiviteten är oftast högre i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens än i sådana som inte är det. är naturligtvis företagens ökade möjligheter att avsätta sina produkter på exportmarknaderna av stor betydelse för näringslivets utveckling. Till detta skall läggas positiva effekter av mer långsiktig karaktär som uppstår t.ex. genom att fasta kostnader kan slås ut på ett större antal kunder. Omvandlingstrycket i ekonomin tilltar med ökad konkurrens. Därmed påskyndas en modernisering av produktionsapparaten. Sammantaget resulterar dessa faktorer i bättre fungerande marknader, ökad sysselsättning och högre välfärd. Problemet är att omställningens kostnader fördelas ojämnt. Priset kan bli högt för dem som drabbas när företag läggs ned och regioner hamnar i kris. Ett brett folkligt stöd för en allt snabbare internationalisering av världsekonomin förutsätter att kostnaderna för omvandlingen fördelas rättvist. Idén om det nationella oberoendet som ekonomisk doktrin, som har praktiserats av flera länder i , och har inte visat sig ge önskade resultat. Allt fler länder har därför dragit slutsatsen att de har fördel av att delta i den internationella ekonomin, koncentrera sig på det som de är bra på och handla med sina grannländer. I har vi uppfattat detta som något självklart. 1.2 En hållbar utveckling Målet är att skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen arbetar för att ekonomisk utveckling och social välfärd skall gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser. Särskild hänsyn behöver tas till situation. En hållbar utveckling är ett uttalat mål för WTO. Det återstår dock viktigt arbete för att göra handels- och miljöpolitiken än mer ömsesidigt stödjande. En kommande förhandlingsrunda bör utformas så att resultaten främjar nationella och internationella mål på miljöområdet och rimliga krav på mänskliga rättigheter i arbetslivet. måste arbetet beakta de problem som uppstår om enskilda länder ignorerar dessa mål på nationell nivå. I flera industriländer finns en utbredd oro för följderna av import från främst fattiga länder som inte respekterar rimliga miljöregler eller åsidosätter grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet. Konkurrensfördelar som bygger på brister i dessa hänseenden kan inte accepteras. Handelssystemet och WTO måste engageras och ge sitt bidrag till lösningen även av dessa problem för att förtroendet för systemet och organisationen skall upprätthållas och för att förståelsen för fördelarna med en öppen handel skall kunna ökas. WTO är dock varken avsett för, eller har möjlighet, att ensamt lösa problemen. På det globala planet bekämpas miljöhot i första hand genom multilaterala miljöavtal. Arbetet med att garantera mänskliga rättigheter i arbetslivet sker främst i Internationella arbetsorganisationen (). WTO måste ta sin del av ansvaret, men varken kan eller skall ta över huvudansvaret från miljöavtalen och . Viktigt är dock att inte försvårar, försvagar eller motverkar andra regelverk. För att lyckas i denna strävan måste den rika världens länder bygga upp sin trovärdighet som sanna frihandelsvänner, och inte bara värna den fria handeln när det gynnar deras egna snäva intressen. I detta perspektiv kan spela en viktig roll som brobyggare tack vare vår konsekventa frihandelslinje. Vår omsorg om miljön och mänskliga rättigheter i arbetslivet får aldrig misstänkas vara en täckmantel för protektionistiska motiv. Vi måste vara trovärdiga för att en konstruktiv dialog kring dessa frågor skall kunna komma till stånd i WTO. Det bästa sättet att driva utvecklingen framåt är att använda WTO:s modell, som innebär att man enhälligt fattar beslut som binder alla medlemsländer. Utmaningen för framtiden i WTO blir att finna rätt balans mellan lämpliga åtgärder till stöd för en hållbar utveckling, å ena sidan, och krav på att dessa inte skall kunna missbrukas i protektionistiskt syfte å den andra. Stöd till kapacitetsuppbyggnad i är en viktig del i detta arbete. 1.3 Ett öppet Efter det att har blivit medlem av Europeiska unionen (EU) arbetar genom gemenskapen för att reformera det globala handelssystemet. I WTO talar gemenskapen, genom , med en röst. Europeiska gemenskapens (EG) inre marknad fungerar i huvudsak effektivt och har på ett verksamt sätt bidragit till ökat välstånd i . För svensk del har effekterna av ökade utländska investeringar i uppskattats till i ökad tillväxt. På de flesta varuområdena är EU också öppet för omvärlden. En väl fungerande inre marknad med gemensamma regler på många områden, utgör en styrkefaktor inför förhandlingarna i WTO. På vissa områden hämmas dock effektiviteten på den inre marknaden av importbegränsningar. Tullar och andra handelshinder kvarstår t.ex. inom områden som jordbruk samt textil- och konfektionsindustri. Förhandlingar i WTO kan ytterligare bidra till att effektiviteten på den inre marknaden höjs. Att EG nu i historien går i spetsen för kravet på att inleda en ny förhandlingsrunda i WTO och är den tydligaste försvararen av det multilaterala regelverket är en betydande framgång för ansträngningar att påverka EG:s handelspolitik. 1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder har en lång tradition av aktiv solidaritet med världens fattiga länder. Vårt globala engagemang vägleds av en strävan efter ökad rättvisa, demokrati, mänskliga rättigheter samt ekonomisk och social utveckling. Den nedmontering av handelshinder som sker inom WTO och de fasta spelregler som organisationen ställer upp skapar förutsättningar för ekonomisk utveckling, och gör det lättare att också nå övriga mål. WTO kan dock inte ensamt skapa tillräckliga förutsättningar för mänskliga rättigheter, rättvisa och social utveckling i enskilda länder. Dessa förutsättningar måste i första hand åstadkommas nationellt i form av ändamålsenliga institutioner, lämplig infrastruktur och ansvarsfull och utvecklingsfrämjande politik. Särskilt i de minst utvecklade länderna behövs ekonomiska och institutionella reformer på det nationella planet innan dessa länder kan dra full nytta av de möjligheter som WTO och dess regelverk erbjuder. Biståndspolitiken och andra former av internationellt samarbete, främst inom FN, är bättre lämpade för att uppnå dessa mål än arbetet i WTO. Det avgörande är att de regelverk som skapas inte försvårar för länder att uppnå dessa mål. Det behöver finnas en överensstämmelse mellan och övriga internationella konventioner och principer på dessa områden. Liberalisering av världshandeln har varit en motor för ekonomisk tillväxt i olika delar av världen. Den ekonomiska historien lär oss att u- länder som varit förhållandevis öppna för handel med omvärlden har klarat sig bäst. Utvecklingen har också visat att liberalisering av handel och internationella kapitalrörelser inte är tillräcklig för att uppnå en långsiktigt hållbar ekonomisk och social utveckling. Lika nödvändig är en fattigdomsorienterad utvecklingspolitik och ett offentligt ansvarstagande för den politiken. God samhällsstyrning innefattar även tillräckliga styrinstrument för den ekonomiska politiken. Frihandel är ett betydelsefullt medel för att uppnå de bredare utvecklingsmålen. De nyare handelsfrågorna som investeringar, konkurrenspolitik, miljö och arbetsrätt är exempel på frågor som har betydelse för utvecklingspolitiken. Utmaningen för världssamfundet är att utveckla ett brett regelverk som svarar mot de nya krav som globaliseringen ställer. De planerade WTO-förhandlingarna kommer här att spela en central roll. Många industriländer, inklusive EU, har fortfarande betydande hinder för import av varor som är viktiga för u- länderna. kommer även i fortsättningen att driva på för att dessa hinder skall tas bort. Även från migrationspolitisk utgångspunkt är det av vikt att förbättra möjligheter att bedriva handel eftersom detta bidrar till ekonomisk utveckling som på kan minska utflyttning. fäster stor vikt vid samspelet mellan handels- och biståndspolitiska åtgärder. Vår strävan är att kommande WTO- förhandlingar skall bidra till en hållbar ekonomisk och social utveckling för alla jordens länder. är det viktigt att hänsyn tas till de fattigaste ländernas behov av särskild och förmånlig behandling. Vårt engagemang för konsekvent frihandel är också ett uttryck för solidaritet med den tredje världen. 1.5 Demokrati och säkerhet Handel är inte bara ett medel för att åstadkomma ekonomiskt välstånd utan också en betydelsefull del av en strategi för demokrati, politisk stabilitet, mänskliga rättigheter och säkerhet. En positiv ekonomisk utveckling minskar risken för spänningar inom länder och understödjer en demokratisk utveckling. Handel och fred är nära förknippade med varandra. Ekonomisk integration är ett verkningsfullt medel för att minska risken för konflikter mellan länder. Fredstanken har varit central i uppbyggnaden av det europeiska samarbetet. Samma sak gällde då WTO:s föregångare, , förhandlades fram efter det slut. WTO har fortsatt en roll att spela i ett konfliktförebyggande perspektiv. är WTO:s gemensamma regler för handel och dess system för att lösa tvister ett sätt att stärka det politiska och det demokratiska inflytandet över världshandeln. Det faktum att alla viktiga beslut i WTO fattas med konsensus bidrar till detta. Systemet bygger på ömsesidig nytta och respekt. Alla måste ge och ta och när balansen rubbas försvagas WTO. För små länder är WTO:s regelsystem en garant mot övergrepp från större och mäktigare länder. 2 Världshandel i förändring Regeringens bedömning: En ny förhandlingsrunda i WTO behövs för att förbättra förutsättningarna för tillväxt i världsekonomin, ge krisdrabbade länder bättre möjligheter att återhämta sig, motverka nya protektionistiska tendenser, minska handelshinder mellan handelsblock, effektivisera EG:s inre marknad samt ge näringslivet bättre möjligheter att sälja sina produkter på marknader utanför . Ytterst är det konsumenterna som drar nytta av minskade handelshinder. Skälen för regeringens bedömning: Det multilaterala handelssystemet har sedan trädde 1948 utvecklats kontinuerligt. Världshandeln har blivit friare. Dess spelregler har blivit tydligare och mer rättvisa som de har accepterats av allt fler länder. Den senaste stora förhandlingsrundan, Uruguayrundan, 1986-1994, innebar ytterligare ett viktigt steg i denna riktning. Där införlivades handeln med jordbruksprodukter på allvar i det internationella handelspolitiska regelverket. Nya avtal slöts för bl.a. handel med tjänster och immaterialrättsliga frågor med anknytning till handel. omvandlades från ett formellt sett provisoriskt avtal till en permanent organisation, , som startade . WTO har ett bredare ansvarsfält än . , som gäller handeln med varor, kvarstår som ett av tre huvudavtal i WTO, de övriga två omfattar tjänster respektive immaterialrättigheter. Till dessa avtal knöts förstärkta regler för tvistlösning, som bl.a. innebär snabbare handläggning och högre grad av automatik jämfört med tidigare. Högsta beslutande organ i WTO är ministerkonferensen. Två ministerkonferenser har anordnats . Den tredje skall hållas i i , - . WTO är med sina 134 medlemsländer den viktigaste organisationen för samarbete mellan länder i handelspolitiska frågor på global nivå. Organisationen spelar en central roll för att åstadkomma en öppen handel på rättvisa villkor. WTO ställer upp stabila spelregler för handel och utgör ett värn mot protektionistiska krav. WTO:s grundprincip om icke-diskriminering gör organisationen med sitt tvistlösningssystem särskilt värdefull för små länder, som skulle ha svårt att hävda sig mot starkare länder om "djungelns lag" fick råda. Genom WTO ges dessutom internationellt stöd för reformer på nationell nivå för att förbättra marknadernas funktionssätt. Även om stora framsteg har gjorts, mot ökad frihandel och utveckling av regelverket i och , återstår mycket att göra. Handeln hämmas fortfarande av protektionism inom flera sektorer, särskilt inom sådana som är viktiga för . kan också förbättras och göras mer rättvist på flera punkter. Det var mot den bakgrunden som deltagarna i Uruguayrundan i slutuppgörelsen skrev in att förhandlingar om fri handel och översyn av regler skulle fortsätta eller återupptas inom flera områden efter ikraftträdande. Det är av samma skäl som EG har tagit initiativ till att inleda en ny bred förhandlingsrunda. Utvecklingen av WTO måste fortsätta i takt med den tilltagande globaliseringen av världsekonomin. WTO visar på en framkomlig metod för att förena och knyta samman nationella ekonomier på en global marknad. Den består av att förhandla fram bindande spelregler som alla medlemsländer är beredda att acceptera och att sedan koppla dessa regler till ett fungerande system för att lösa tvister. Denna metod måste tillämpas på nytt för att vidareutveckla regelverket och säkerställa att det fortsatt kan bidra till bättre levnadsvillkor för människor runt om i världen. Frågan om elektronisk handel var t.ex. inte aktuell . Elektronisk handel väntas enligt beräkningar öka till , och frågan finns uppsatt på WTO:s dagordning. Behovet av nya WTO-förhandlingar kan ses både i ett globalt perspektiv och i ett mer närliggande svenskt och europeiskt perspektiv. 2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska utvecklingen 2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot Trenden för handelns tillväxt har varit kraftigt uppåtgående. Världshandelns volym är 17 gånger större än . Handeln har vuxit avsevärt snabbare än produktionen, vilken ökade sex gånger i volym . Den positiva utvecklingen har varit nära förknippad med den avveckling av handelshinder som överenskommits inom och . Industriländernas genomsnittliga tullnivåer för industrivaror har t.ex. sänkts från . ökade världshandeln mycket kraftigt. Efter utbrottet av Asienkrisen i mitten av och den därefter följande finansiella oron i och , har tillväxten av produktion och handel bromsats upp. växte handelns volym , jämfört med en tillväxt av produktionen på . Behovet av WTO som institution och behovet av nya handelsförhandlingar framstår tydligt mot bakgrund av den senaste tidens turbulenta utveckling i världsekonomin. Handelsflödena har ändrats drastiskt på grund av den finansiella krisen. De drabbade ländernas import minskar, medan exporten ökar till följd av fallande kurser på dessa länders valutor. På samma sätt som () spelar en central roll i arbetet med att hantera de finansiella problem som utlöste den finansiella krisen har WTO en viktig uppgift, som består i att hålla handelsvägarna öppna så att drabbade länder ges möjlighet att exportera sig ur krisen. Denna möjlighet hotas av att protektionistiska stämningar återuppväckts på flera håll i världen i de ändrade handelsströmmarnas spår. Antidumpningsundersökningar, med direkt effekt på handeln, har genomförts både i och inom EG, främst på stålområdet. handelsunderskott växer åter. har utövat påtryckningar mot och flera andra länder för att dessa skall minska exporten av, i första hand, stål till . Lagstiftning som gör det möjligt att ensidigt tillgripa sanktioner mot andra länder, som inte anses vara tillräckligt öppna för amerikansk export, har återupplivats. Till detta skall läggas den osäkerhet som olösta handelskonflikter mellan och EG bidrar med. Tvisten om för import av bananer är ett exempel på vikten av att frågorna löses inom ramen för WTO:s system för lösning av tvister för att undvika ett "handelskrig". Längre fram i vår riskerar EG:s förbud mot import av hormonbehandlat kött, som anmält till WTO, att framkalla en ny allvarlig handelspolitisk konflikt. I detta läge utgör ett viktigt värn mot ensidiga sanktioner och regelvidrig protektionism.