prop · GM03102 · 1999-01-01 00:00:00 — Beträffande finhalter har kommissionen angivit att de svenska myn- digheterna måste godkänna, om inte alla finhalter som är godkända i andra medlemsstater, så åtminstone vissa finhalter som är vanliga inom handeln och som inte på något sätt skulle skada konsumentskyddet och det goda handelsskicket, om de godkändes. Kommissionen har specifice- rat att den närmare menar särskilt de finhalter som anges i förslaget till direktiv om ädelmetallarbeten. 6 Förslag 6.1 Fortsatt lagstiftning Regeringens bedömning: bör även i fortsättningen behålla särregleringen av ädelmetallarbetsområdet. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran rapportens övervägande. SP föreslår att lagstiftningen i första hand avskaffas helt och i andra hand begränsas till ett minimum omfattande enbart finhalter och eventuellt namnstämplar. Även , vid och anser att lagstiftningen bör avskaffas. Skälen för regeringens förslag: Redan i prop. 1986/87:8 om handel med ädelmetallarbeten och om bestämning av volym och vikt diskutera- des det om det fanns något behov av specialreglering av ädelmetallområ- det. Enligt den utredning som föregick regeringens förslag var det svårt att finna avgörande skäl varför inte det konsumentskyddande syftet med lagen kunde tillgodoses på andra sätt än genom speciallagstiftning. Det framhölls i propositionen att det borde vara möjligt att avskaffa specialregleringen av handeln med ädelmetallarbeten. Emellertid motive- rades den fortsatta särregleringen med den långvariga traditionen med särreglering och de internationella åtaganden som gjorts. Avslutningsvis sades att den nya lagstiftningen borde utvärderas , varvid ny ställning borde tas till frågan om fortsatt särreglering. Frågan om en total avreglering av ädelmetallområdet har kommit i ett delvis nytt läge genom det svenska medlemskapet i EU. För att bedöma frågan måste man beakta det arbete som pågår på europeisk nivå med att ta fram ett harmoniserande direktiv för ädelmetallarbeten. Om och när ett sådant direktiv träder i kraft kommer vara tvunget att införa lag- stiftning i enlighet med direktivet. Det senaste förslaget till direktiv möj- liggör ett system för ädelmetallkontroll som mycket liknar det vi redan har i , dvs. där tillverkaren kan välja mellan tillverkardeklaration eller att gå till ett oberoende tredjepartsorgan med sin produkt för att få den kontrollerad. Trots att ett direktiv ännu kan dröja och det inte ens är helt klart att ett sådant slutligen kommer att antas, synes det tveksamt att nu helt avveckla ett svenskt system som kanske inom en inte alltför av- lägsen framtid måste införas igen. 6.2 Behov av EG-anpassning 6.2.1 Lagstiftningens omfattning Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på yrkesmässig tillverk- ning av och handel med ädelmetallarbeten. Ädelmetallarbeten definie- ras som arbeten av guld, silver eller platina som innehåller om ar- betet är utfört av guld minst fint guld silver minst fint silver platina minst fin platina. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar rapportens förslag utan erinran. Juvelerare- och Guldsmedsför- bund, och Hantverks och småföretag anser att ingen ändring skall ske av nuvarande lägsta finhalt. föreslår att av allergihänsyn i lagen införs bestämmelser om högsta tillåtna nickelhalt och nickelutsläpp. Även anser att den lagstiftning som följer av ett nytt EG-direktiv om nickel bör samordnas med ädelmetallagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: De nu gällande svenska kraven på finhalter fick sin utformning genom reformeringen av ädelmetallagstift- ningen . Sänkningen av finhaltskraven innebar då en internatio- nell anpassning med syfte bl.a. att minska handelshindren. Enligt lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten skall ädelmetallarbeten minst hålla följande finhalter; (motsvarande 14 K) för guld, för silver och för platina. Som framgått av kommissionens formella underrättelse kan den nuva- rande lagstiftningens förenlighet med EG-rätten till vissa delar ifråga- sättas. Framförallt gäller detta de höga finhaltskraven, som utestänger produkter lagligen tillverkade och marknadsförda i andra medlemsstater från den svenska marknaden om de håller lägre finhalter än vad som fö- reskrivs i svensk lag. Föremålen får visserligen säljas i men inte under beteckningen ädelmetallarbete, guld, silver eller platina. De facto torde den handelshindrande effekten vara begränsad mot bakgrund av att det inte bedrivs någon marknadskontroll på området. En potentiell handelshindrande effekt är dock att utländska tillverkare avstår helt från att sälja ädelmetallarbeten på den svenska marknaden på grund av våra höga finhaltskrav och krav på stämpling enligt de svenska reglerna. har i sin formella underrättelse angivit att den vill att anpassar sina finhalter till de som anges i liggande förslag till direktiv. Den svenska lagstiftningens syfte är främst konsumentskydd, ett syfte som i och för sig kan vara skyddsvärt enligt den ovan redovisade Cassis de Dijon-principen. Det kan dock ifrågasättas om ett absolut förbud mot att sälja ädelmetallarbeten som innehåller lägre halt ädelmetall än de höga nivåer som krävs i dagens svenska lagstiftning är förenligt med proportionalitetsprincipen. I dessa fall kan det konsumentskyddande syftet tillvaratas genom mindre inskränkande åtgärder än ett totalförbud. Så länge arbetena är märkta med en för den vanlige konsumenten för- ståelig finhaltsstämpel ges konsumenten erforderlig information om ar- betets innehåll. Regeringen gör därför den bedömningen att konsument- skydd inte är ett bärande skäl för att behålla våra höga, absoluta fin- haltskrav utan möjlighet att godta arbeten från andra medlemsländer. Vid en anpassning bör, utöver de krav som följer direkt av EG-rätten, även särskilt beaktas den allmänna svenska strävan att motverka upp- komsten av handelshinder. Således skall nya tekniska regler utformas så att de inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som är nödvän- digt för att tillgodose syftet med regeln. Dessutom bör tekniska regler anpassas till internationella eller europeiska standarder, om sådana finns på det aktuella området. Lägsta tillåtna finhalt bör därför anpassas till de nivåer som förekom- mer i både direktivförslag och ISO-standarden, dvs. lägsta nominella halter om för guld, för silver och för platina. En sådan anpassning begränsas inte bara till EES utan underlättar även global handel genom att ansluta till en internatio- nell standard. Lägre finhaltskrav skulle kunna medföra en positiv effekt för konsu- menten. Denne ges därigenom ett ökat utrymme att själv välja vilken kvalitet han vill betala för. Dock kan det konstateras att trots att det varit tillåtet i att sälja guld av finhalten (14 K) säljs fortfarande absolut mest guld av finhalten , mot- svarande 18 K. Vilka finhalter som efterfrågas av kunderna synes vara starkt betingat av den lokala eller regionala traditionen. För den svenska branschens del torde det därmed inte medföra några problem att lagen anpassas till halterna i ISO-standarden. I rapporten föreslogs även att regeringen i förordning skulle föreskriva vilka finhalter i övrigt som skulle vara tillåtna. Dessa föreslagna finhalter överensstämmer med ISO-standarden och föreslaget EG-direktiv. Ett flertal remissinstanser har påtalat att ett genomförande av detta förslag skulle innebära att använda finhalter inte längre skulle vara tillåtna. Mot bakgrund härav avser regeringen inte införa bestämmelser som begränsar tillåtna finhalter. I både förslag till direktiv och ISO-standard regleras ädelmetallen pal- ladium. Arbeten av används än så länge i mycket begränsad omfattning i smycken i . Något behov av att låta lagstiftningen omfatta även har inte framkommit. För att inte hindra den fria varurörelsen avseende arbeten av avser regeringen att för ar- beten av som uppfyller ISO-standarden föreskriva om undan- tag från lagens bestämmelse att endast sådana arbeten som faller under lagens definition får saluhållas eller säljas som ädelmetallarbeten. Om bemyndigande härför se avsnitt 6.4.3. Av rapporten framgår att nickelallergier är ett mycket utbrett problem i samband med användning av ädelmetallarbeten. Överkänslighet gör att många inte kan bära t.ex. smycken då pålitliga garantier om frånvaro av nickel ofta saknas. Det rör sig här om hälsoskydd, snarare än konsument- skydd. Inom EU har antagits ett tillnärmningsdirektiv avseende nickel i bl.a. produkter som avses komma i direkt och långvarig kontakt med huden. Direktivet omfattar således även andra produkter än ädelmetall- arbeten. Direktivet är genomfört genom föreskrifter meddelade av Kemi- kalieinspektionen. Vidare finns certifieringsorgan, bl.a. SP, som på kommersiell grund erbjuder certifiering för frihet från nickel. Mot denna bakgrund finner regeringen inte skäl att föreslå någon reglering i denna fråga. Nuvarande lag har enligt sin lydelse gällt enbart yrkesmässig handel med ädelmetallarbeten. Lagrådet, som anmärkt att den som levererar hela sin produktion till en enda grossist visserligen kan sägas bedriva handel med den aktuella varan, men att det ändå primärt framstår som mer naturligt att beteckna honom som tillverkare och som noterat den åtskillnad som görs i lagen mellan tillverkare och importör, har föreslagit att lagens definition ändras till att omfatta yrkesmässig tillverkning av och handel med ädelmetallarbeten. Regeringen delar lagrådets bedömning. Att vissa bestämmelser även tar sikte på tillverkaren av ädelmetallarbeten som sedan säljs yrkesmässigt blir än tydligare i den nya lagen eftersom de bestämmelser om marknadskontroll som införs uppenbarligen även måste omfatta den som yrkesmässigt tillverkar ädelmetallarbeten. Detta bör leda till en justering av lagens tillämpningsområde. 6.2.2 Negativ avvikelse Regeringens bedömning: Ingen förändring bör genomföras när det gäller negativ avvikelse. Rapportens förslag: Negativ avvikelse skall inte längre vara tillåten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar rapportens förslag utan erinran. SP, , , och Hantverks och småföretag anser att negativ avvikelse allt- jämt skall vara tillåten. Skälen för regeringens bedömning: Med negativ avvikelse förstås i detta sammanhang att man tillåter en lägre reell finhalt än vad som är nominellt angivet för att kompensera för oprecisa mätmetoder. De svenska toleranserna avseende finhalter avviker från vad som är vanligt i flertalet andra europeiska länder. Den svenska lagstiftningen tillåter nämligen en avvikelse nedåt på för guld och pla- tina samt för silver. Det innebär att en produkt som är för- sedd med svensk kattfotsstämpling och med angiven finhalt om t.ex. guld tillåts innehålla ner till guld. Det har framhållits ovan att den svenska ädelmetallagstiftningen främst har ett konsumentskyddande syfte genom att konsumenten skall kunna lita på att produktens verkliga finhalt stämmer överens med vad som an- givits på produkten. Enligt regeringens bedömning torde ur denna aspekt den negativa tolerans som tillåts vara fullt acceptabel, då det från konsumentens synpunkt torde sakna praktisk betydelse om produkten innehåller 750 eller guld. Frågan om negativ tolerans har också inverkan på vilka analysmetoder som kan tillämpas. De negativa toleranserna möjliggör användning av s.k. strykprov för att fastställa finhalten i ett arbete. Strykprov är en oför- störande, subjektiv metod som bygger på individuell erfarenhet av att göra bedömningarna. Noggrannheten är som bäst +/-. Noll- tolerans ställer högre krav på de analysmetoder kontrollorganen använder för att analysera finhalten. Strykprover ger därvid inte tillräcklig nog- grannhet. Istället måste drivprov, en form av förstörande provning, an- vändas. Drivprovets noggrannhet är +/- 1 tusendel. Nackdelar med driv- prov är att metoden är en förstörande provning samt att den medför något högre kostnader. Hur mycket dyrare denna metod är än strykprov har inte gått att få fram uppgifter om. Frågan om negativ tolerans har viss betydelse för om kontrollstämp- lingar som utförts i skall godtas i andra EU-stater enligt de prin- ciper som lagts fast av i de ovan redovisade fallen och . Enligt dessa avgöranden är en medlemsstat skyldig att godta kontrollstämplingar från andra EES-länder som för- medlar information likvärdig med den som krävs av motsvarande natio- nella stämplar. Eftersom flertalet andra EU-stater inte tillåter negativ tolerans kan dessa länder med stöd av nämnda rättsfall med framgång hävda att svenska kontrollstämplar inte förmedlar likvärdig information. En svensk tillverkare kan dock försäkra sig om marknadstillträde genom att uppsöka ett kontrollorgan i annat EES-land där man inte tillåter nega- tiv tolerans. Även arbeten kontrollerade enligt ädelmetallkonventionen borde vara garanterade marknadstillträde i länder som inte tillåter negativ tolerans eftersom denna konvention enbart tillåter kontroll av finhalt ge- nom drivmetoden. I förslaget till EG-direktiv tillåts inte negativ avvi- kelse. Sammantaget anser regeringen att fördelarna med att förbjuda negativ tolerans inte överväger i förhållande till de ökade kostnader som bran- schen får på grund av dyrare analysmetoder. I avsaknad av EG-direktiv på området föreslår därför regeringen inte någon ändring. är det dock eftersträvansvärt att den svenska regleringen är i en- lighet med internationell standard även här. 6.2.3 Namnstämplar Regeringens förslag: För namnstämplar skall det även i fortsätt- ningen finnas ett krav på registrering. Med svenska namnstämplar jämställs, utan krav på registrering i , en namnstämpel från något annat EES-land om stämpeln har registrerats hos ett offentligt organ eller det på annat tillfredsställande sätt går att identifiera den som anbringat stämpeln. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar rapportens förslag i huvudsak utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten föreskriver att ett ädelmetallarbete av guld eller platina skall vara försett med finhaltsstämpel samt antingen namnstämpel eller kontrollstämpel. Genom den ändring av lagen som trädde i kraft godtas även likvärdig kontrollstämpling utförd av ett obe- roende organ i annat land inom EES. För namnstämplar på arbeten som saluförs i gäller att dessa skall vara registrerade hos kontrollorganet, SP. Innehavaren av namn- stämpel betalar en årlig avgift till SP för registerhållningen. Kommissionen har i sin formella underrättelse anfört att kravet på att namnstämplar skall vara utformade enligt de svenska reglerna och även vara registrerade här innebär en särordning för svenska stämplar som strider mot artikel 28 och 30 i EG-fördraget. Kommissionen har i den formella underrättelsen även anfört att kravet att betala en avgift om för registreringen av namnstämplar strider mot samma artiklar efter- som syftet med kontrollförfarandet enligt kommissionen kan uppnås med mindre restriktiva handelsbestämmelser. Namnstämpelns syfte är att identifiera den som är ansvarig för ädel- metallarbetet och finhaltsstämplingen. Genom registrering säkerställs att det är möjligt att spåra den ansvarige samt att det inte används namn- stämplar som är förväxlingsbara. I en kontrollordning som tillåter tillver- kardeklaration utan medverkan av tredje partsorgan är denna spårbarhet särskilt viktig. Det förekommer även att registret över namnstämplar an- vänds av polisen för att spåra stulet guld. Regeringen anser därför att registerhållningen fortfarande fyller en funktion. Mot bakgrund av bl.a. den reformering av ädelmetallkontrollen mot ett öppet system som före- slås nedan där flera konkurrerande kontrollorgan kan finnas är det inte lämpligt att registerhållningen ligger kvar hos ett av organen. Regeringen avser därför överföra registerhållningen till SWEDAC. Såvitt gäller av- gifter för registreringen avser regeringen säkerställa att dessa inte blir onödigt höga genom att föreskriva att dessa att skall bestämmas efter samråd med . Det nuvarande kravet avseende namnstämplar innebär att dessa utan undantag skall ha utformats enligt de svenska reglerna och även ha re- gistrerats här. Det innebär att en tillverkare från ett annat EES-land som önskar marknadsföra sina produkter i först måste registrera sin namnstämpel här, betala föreskriven årsavgift för registreringen, samt eventuellt låta stämpla om sina arbeten med den svenska namnstäm- peln trots att arbetena kanske redan är försedda med namnstämpel från ursprungslandet. Som kommissionen angivit i sin formella underrättelse torde en sådan ordning ur olika avseenden strida mot de principer som följer av artik- larna 28 och 30 i EG-fördraget. Det bör för namnstämplar från något annat land inom EES vara tillräckligt att det genom registrering hos offentligt organ eller genom annat tillfredsställande sätt går att identifi- era den som anbringat stämpeln för att uppnå det åsyftade skyddet för konsumenterna. Ett borttagande av registreringsplikten för namnstämplar som registrerats i annat land inom EES får även till följd att innehavaren av namnstämpeln inte behöver betala någon svensk registreringsavgift. 6.3 Öppet system för kontroll 6.3.1 Bakgrund , i samband med förberedelserna inför , tog ett principbeslut om att skulle tillämpa s.k. öppna system för tek- nisk provning och kontroll (prop. 1991/92:170 bilaga 11, s. 38-83, sär- skilt s. 51ff, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Enligt detta beslut skall EU:s principer för teknisk provning och kontroll som regel tilläm- pas även inom nationellt reglerade områden. Principerna innebär att alla organ som kan visa att de är kompetenta skall ha rätt att i konkurrens erbjuda sina tjänster. Kompetensbedömning och fortlöpande tillsyn skall ske genom att organen ackrediteras för uppgiften av SWEDAC. Författ- ningstekniskt har principerna kommit till uttryck i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ett omfattande förändringsarbete har genomförts av berörda sektorsmyndigheter i anledning av beslut. SWEDAC har i årliga rapporter till regeringen redovisat refor- mens fortskridande. återstår endast ett mindre antal kontroll- områden där officiell provning och kontroll fortfarande genomförs av organ i monopolställning. Ett av dessa områden är ädelmetallkontrollen. I lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten bemyndigas rege- ringen att bestämma det organ som skall utföra kontrollstämpling enligt lagen. I 3 § förordningen (1987:423) om handel med ädelmetallarbeten har regeringen pekat ut SP som det organ som skall vara kontrollorgan. Kontrollverksamheten är avgiftsfinansierad. 6.3.2 Förslag Regeringens förslag: Ett öppet system för kontrollstämpling införs enligt de principer som följer av lagen (1992:1119) om teknisk kon- troll. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar rapportens förslag utan erinran. SP har i sitt remissvar angivit att de inte ser några förutsättningar att fortsätta verksamheten som kontrollorgan om krav på ackreditering genomförs. och Hantverks och småföretag avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att även kontroll- stämpling av ädelmetallarbeten bör ske i öppet system i enlighet med principbeslut . Detta system bör utformas enligt de principer som följer av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och som tillämpas inom andra områden. Det innebär att ackreditering för uppgiften skall vara ett krav för att få utföra bedömning av överens- stämmelse. De organ som önskar komma i fråga ansöker hos SWEDAC. Alla organ som kan uppvisa denna kompetens skall ha rätt att fungera som kontrollorgan. En insyning av organet genomförs därefter enligt de gängse princi- perna för ackreditering. Årlig tillsyn sker för att säkerställa att erforderlig kvalitet och kompetens upprätthålls. De ackrediterade organen betalar en avgift till SWEDAC för initial bedömning och därefter en årlig avgift för tillsyn. Det bör ankomma på den ansvariga myndigheten att meddela närmare föreskrifter om kontrollordningar, krav på kontrollorgan samt erforder- liga analysmetoder för att bestämma finhalterna. De organ som befunnits uppfylla kraven får rätt att utföra kontroll av finhalt och stämpla ädelmetallarbeten med kattfoten. Relationen mellan kontrollorganet och dess kunder är rent kontraktsrättslig och kontroll- organet sätter själv sina priser. Det är svårt att förutsäga hur många organ som kan tänkas etablera sig på denna marknad och därmed påverka kon- kurrensbilden. Det kan dock konstateras att kontrollstämpling inte är obligatorisk, då det också är möjligt att föra ut produkter på marknaden enbart med stöd av namnstämpling, vilket är en faktor som motverkar prishöjningar även om endast ett fåtal kontrollorgan finns att tillgå. Regeringen bedömer att det inte föreligger några hinder mot att efter bemyndigande i lag föreskriva att kontrollorgan som uppfyller före- skrivna kompetenskrav äger rätt att utföra kontrollstämpling med katt- fotens utseende. För att särskilja de olika organens kontrollstämpling från varandra kan kattfoten åtföljas av det ackrediterade organets identitetsnummer hos SWEDAC. Detta underlättar ädelmetallarbetets spårbarhet, eftersom ett kontrollstämplat arbete inte behöver vara stämplat med tillverkarens namnstämpel. 6.4 Tillsyn m.m. 6.4.1 Tillsyn över ädelmetallagstiftningen Regeringens förslag: Regler införs om tillsyn över lagens efterlev- nad, inklusive ett bemyndigande för den myndighet regeringen be- stämmer att utöva denna tillsyn samt möjlighet för tillsynsmyndig- heten att begära handräckning av polisen. De speciella straffrättsliga bestämmelser som finns i nuvarande lagstiftning avskaffas. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar rapportens förslag i huvudsak utan erinran. SP, och an- ser att regler om marknadskontroll inte behöver införas. Riksrevi- sionsverket, som tillstyrker att SWEDAC bemyndigas att utöva tillsyn över lagens efterlevnad, föreslår att tillsynen finansieras genom sank- tionsavgifter. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordning (1996:81) med in- struktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll är SWEDAC central förvaltningsmyndighet för frågor om ädelmetallarbe- ten. Vad som närmare skall anses ligga i denna funktion är inte klargjort. I övrigt finns ingen myndighet som har tillsynsansvar för lagens och förordningens efterlevnad. Överträdelse kan istället medföra vissa straffrättsliga påföljder. Sådana ingripanden förekommer knappast i praktiken. Dagens system bygger på att alla arbeten skall stämplas av antingen inhemsk tillverkare eller importör och att dessa skall vara registrerade hos kontrollorganet eller att föremålet skall stämplas av kontrollorganet, SP. På en mer öppen svensk marknad finns det behov av en fungerande tillsyn över regelverkets efterlevnad. Det kommer att behövas ett uttalat tillsynsansvar där en myndighet har möjlighet att göra marknadskon- troller av arbetenas innehåll och förenlighet med åsatta stämplar. Mark- nadskontrollen bör kunna ske hos den som tar yrkesmässig befattning med ädelmetallarbeten, exempelvis tillverkare och handlare. bör även ha befogenhet att kunna stoppa en vara från vidare försäljning och vidta åtgärder mot den som ansvarar för arbetet. För att tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra sin uppgift bör den ha en möjlighet att begära handräckning av polisen. I enlighet med vad som sägs i prop.