prop · GM0394 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:94 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen lämnar i propositionen förslag om vilka uppgifter staten skall ha inom forskningsområdet. Enligt förslagen skall staten ha ett särskilt ansvar för att garantera forskningens frihet samt för grundforskning och forskarutbildning. I propositionen föreslås också att de statliga resurserna för grundforskning och forskarutbildning skall öka i synnerhet vad gäller teknik och naturvetenskap. Lärosätena bör förfoga över merparten av de medel för studiefinansiering som krävs för att uppnå examensmålen för forskarutbildningen. Examensmålen bör höjas. Regeringen gör i propositionen bedömningen att högskolelagens bestämmelse om att universitet och högskolor skall samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet bör ligga fast. En modell skall tas fram för beräkning av full kostnadstäckning av forskningsverksamhet vid universitet och högskolor. Förbättrade möjligheter till kommersialisering av forskningsuppfinningar föreslås. Enligt propositionen bör en särskild forskningspolitisk proposition överlämnas till en gång per mandatperiod. De forskningspolitiska propositionerna bör bygga på ett underlag i form av bl.a. kunskaps- och forskningsstrategier som tas fram av lärosäten, forskningsråd och samtliga övriga berörda myndigheter. Regeringen redovisar i propositionen även de utgångspunkter som bör gälla för den utredning som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att föreslå en förnyad myndighetsorganisation på forskningsområdet. Slutligen redovisar regeringen vissa överväganden som rör forskningsstiftelserna och det internationella forskningssamarbetet Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Bakgrund 5 4 Statens uppgifter i fråga om forskning och utvecklingsarbete 8 5 Formerna för forskningspolitiken 12 6 Forskningens omfattning, inriktning och fördelning 18 6.1 Övergripande frågor 18 6.2 Lärosätenas förutsättningar och möjligheter att bedriva forskning och forskarutbildning 25 6.3 Forskarutbildning 28 7 Samverkan mellan universitet och högskolor och samhället i övrigt 33 7.1 Samverkansuppgiften 33 7.2 Forskning och uppfinningar 35 7.3 Full kostnadstäckning 37 8 Forskningsstiftelserna 39 8.1 Forskningsstiftelsernas styrelsesammansättning och livslängd 39 9 Myndighetsstrukturen för finansiering av forskning 44 10 Vissa internationella frågor 48 10.1 EU:s ramprogram för forskning 48 10.2 Resurser för internationellt forskningssamarbete 50 Förteckning över remissinstanserna 52 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 56 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner vad regeringen föreslår om statens uppgifter inom forskningsområdet (avsnitt 4), 2. godkänner vad regeringen föreslår om principer för ökade resurser för grundforskning och forskarutbildning (avsnitt 6), 3. godkänner vad regeringen föreslår om en modell för beräkning av full kostnadstäckning av forskningsverksamhet vid universitet och högskolor (avsnitt 7.3). 2 Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en kommitté med uppdrag att göra en översyn av den svenska forskningspolitiken (dir. 1996:97). Kommittén antog namnet Forskning 2000 (U1997:9). Kommitténs uppdrag var att: - analysera de svenska statliga forskningsinsatserna med utgångspunkt från samhällets behov och forskningens möjligheter, - analysera ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och myndig- heterna, mellan myndigheter och andra finansiärer liksom mellan myndigheterna inbördes, - lämna förslag till övergripande och långsiktig inriktning av de statliga forskningsinsatserna inför den planeringsperiod som inleds , - lämna förslag rörande utformningen av forskningsorganisation och ansvarsfördelningen mellan berörda organ, och - lämna förslag som främjar nära samverkan och ömsesidigt kunskapsutbyte mellan universitet och högskolor och samhällslivet i övrigt. Vidare fick Forskning 2000 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att följa upp hur de små och medelstora högskolorna utnyttjar tilldelade forskningsmedel samt att föreslå kriterier för den framtida fördelningen av forskningsmedel till dessa högskolor (dir. 1997:154). Kommittén lade fram betänkandet Forskningspolitik (SOU 1998:128). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig på (dnr U1998/4107/F). 3 Bakgrund Det förestående sekel- och föranleder tillbakablickande jämförelser inom en rad områden. Den moderna forskningen kan dock visa på genomgripande resultat och stora förändringar redan i ett betydligt kortare perspektiv än seklet eller årtusendet. Bara har utvecklingen varit mycket snabb inom en rad områden. Möjligheterna inom forskningen har ökat bl.a. tack vare informa- tionsteknikens utveckling. Ökade kunskaper hos breda befolk- ningsgrupper leder till att forskningsrönen kan komma fler till del. Den snabba vetenskapliga utvecklingen har bidragit till att förvänt- ningarna ofta är stora på att forskning skall bidra till att lösa i det närmaste alla slags problem. Forskning förväntas också mer allmänt bidra till ekonomisk tillväxt, bra miljö och gott hälsotillstånd för att bara peka på ett par områden. Nya kunskaper är obestridligen en viktig faktor för förändring. Forskning är emellertid ofta riskprojekt, som inte kan garantera omedelbar utdelning. Vare sig det rör sig om grundforskning eller tillämpad forskning, forskarinitierad eller beställarinitierad forskning går det inte att garantera revolutionerade forskningsresultat, som genast kan omsättas i praktisk tillämpning. Forskning kan emellertid innebära helt oväntade och omvälvande framsteg. Det utmärkande för forskningen är det systematiska kunskapssökandet i former som innebär högsta krav på tillförlitlighet och kvalitet men ger stort utrymme för kreativitet och originalitet. Grunden för forskningsresultaten är oftast ett tålmodigt och långsiktigt arbete. Det gäller generellt för all forskning. Forskningens stora betydelse för alla delar av samhället och dess långsiktiga karaktär innebär att staten, som företrädare för det gemensamma intresset, här måste ta ett betydande ansvar. Så är fallet i alla länder, oavsett vilken ideologi eller politisk uppfattning som är styrande. I har de statliga insatserna för forskning en lång tradition som, med en viss tänjning av begreppen, sträcker sig bakåt i tiden. Det började med universiteten, och även om dessa knappast svarade för forskning i dagens bemärkelse var de statens första åtaganden för att fördjupa och sprida kunskaper. I syfte att främja vetenskapens nyttjande i samhällets tjänst inrättades och Kungl. Lantbruks- , sedemera Kungl. Skogs- och Lantbrukskademien. blev verksamheten vid universiteten mer omfattande för att sedan öka och då med synnerligen kraftig utbyggnad under vissa perioder. Nya lärosäten har inrättats över hela landet. Från att ha varit en angelägenhet för ett fåtal professorer sysselsätter forskningen vid universitet och högskolor nu tiotusentals personer i en landsomfattande organisation. Forskarutbildningen har också ökat kraftigt i omfattning. deltar i det närmaste lika många i forskarutbildning som gick igenom gymnasiet. Många nya forskningsområden har också tillkommit. inrättades statliga forskningsråd för medicinsk, teknisk, naturvetenskaplig resp. skogs- och jordbruksforskning med uppgift framför allt att fördela ekonomiskt stöd till forskning inom olika områden. Successivt har det sedan tillkommit en rad sektorsmyndigheter som beställare av forskning för att utveckla skilda samhällssektorer. inrättades stiftelser med uppgift att finansiera forskning. Stiftelserna fick som stiftelsekapital stora belopp som härrörde från löntagarfonderna. Genom medlemskapet i EU samverkar i finansieringen av europeiska forskningsprojekt och i utvecklingsarbete. är också engagerat i annat internationellt forskningssamarbete såväl inom som i ett ännu vidare internationellt sammanhang. Vid sidan av universitet och högskolor finns ett antal fristående forskningsinstitut där forskning och utvecklingsarbete bedrivs. Huvudregeln i har dock varit att forskning, oavsett finansierings- källa, så långt möjligt skall utföras vid universiteten och högskolorna. Den moderna forskningspolitiken har i , liksom i andra länder, vuxit fram som ett särskilt politikområde huvudsakligen sedan 1960- talet. Med början har regeringen regelbundet lagt fram samlade forskningspolitiska propositioner, som innehållit principiella och övergripande förslag och i flertalet fall också budgetförslag avseende den statligt finansierade forskningen. Den senaste samlade forsknings- politiska propositionen lades fram . Forskningspolitiken innebar att nya resurser kontinuerligt kunde tillföras forskningen och att statsmakternas övergripande prioriteringar kunde göras genom resurstillskott. De försämrade statsfinanserna har dock lett till vissa nedskärningar av anslagen till forskning och forskarutbildning. har nya finansiärer tillkommit, bl.a. forskningsstiftelser och EU- forskningen som i viss mån kompenserat neddragningarna inom statsanslagen. Dagens organisation för forskning och forskningsfinansiering har vuxit fram successivt . Forskning är en långsiktig verksamhet och det är rimligt att rambetingelserna är så stabila som möjligt. De successiva förändringarna har givit möjligheter att med beaktande av detta ändå ta hänsyn till nya önskemål och prioriteringar. Forskningssystemet måste dock från tid till annan analyseras och omprövas utifrån en ny tids behov och förutsättningar. Det var mot denna bakgrund som den parlamentariska kommittén för översyn av den svenska forskningspolitiken, Forskning 2000, tillsattes . Forskning 2000 gavs ett brett uppdrag att såväl analysera nuvarande förhållanden som lämna förslag i fråga om den framtida forsknings- politiken. Kommittén har inte tagit upp teknikpolitiska frågeställningar. I Forskning 2000 har ingått företrädare för alla partier som är företrädda i . Forskning lämnade sitt betänkande . Kommittén var enig om nästan alla sina förslag. Betänkandet har remitterats till ett stort antal myndigheter, organisationer m.fl. Utöver yttrandena från dessa har ytterligare ett stort antal yttranden inkommit. Forskning 2000:s förslag har också fått stor uppmärksamhet i den offentliga debatten. Såväl stöd för som kritik av vissa förslag, bl.a. om en ny organisation för finansiering av forskning, har framförts. Forskning 2000 har tagit fram ett underlag för såväl diskussioner som ställningstaganden. Forskning 2000 har fokuserat på de forsknings- politiska kärnfrågorna: varför staten skall finansiera forskning, hur mycket staten skall svara för, vilken inriktning insatserna skall ha, hur forskningsfinansiering och forskning skall organiseras och bedrivas, var forskningen skall bedrivas, vem eller vilka som skall fatta olika beslut. Regeringen kommer i det följande att ge en första reaktion på Forskning 2000:s olika förslag mot bakgrund av bl.a. de synpunkter som kommit in. Regeringens bedömningar i denna proposition skall ses som ett steg i en långsiktig process där vissa utgångspunkter för den fortsatta forskningspolitiken presenteras. Detta innebär att regeringen inte tar ställning till kommitténs alla förslag. Forskningsfrågornas stora betydelse för alla delar av samhället innebär att inte minst frågorna om finansiering av forskning, prioriteringar och resursanvändning måste behandlas utifrån ett brett beslutsunderlag. Regeringen kommer att lägga fram en proposition om forskning och forskarutbildning. Inför denna proposition kommer universitet, högskolor, forskningsråd, samt övriga berörda myndigheter och organisationer att få lämna redovis- ningar av starka och svaga sidor i dagens forskning samt av behov och önskemål . I förberedelsearbetet inför denna proposition skall det också ingå bl.a .särskilt anordnade forskarkonferenser, som skall ge möjligheter för en bred krets av forskare, forskningsfinansiärer och praktiker att framföra synpunkter på dagens och morgondagens svenska forskning. Målen för forskningspolitiken är att skall vara en framstående forskningsnation, där all forskning håller hög kvalitet och där forskningsinsatserna ger utrymme för både bredd och specialisering. Av kvalitets-, rättvise- och demokratiska skäl skall, liksom inom övriga politikområden, jämställdhetsfrågorna ges fortsatt stor vikt i forskningen och forskningspolitiken. Det är också av stor betydelse att för det svenska samhället betydelsefulla forskningsresultat kommer fram, att det finns hög beredskap att ta tillvara forskningsresultat och att formerna för samverkan mellan forskarna och avnämarna kontinuerligt utvecklas. I dessa mål ligger krav på en god forskarutbildning, goda forskningsmiljöer och goda arbetsvillkor för forskarna, kompetenta beslutsorgan och beställarorganisationer, välfungerande processer för politik, planering och medelsfördelning. I detta ligger också krav på adekvata resurser för forskning och forskarutbildning och på en lämplig fördelning mellan olika områden. Härför krävs också goda kontakter mellan forskarvärld och det omgivande samhället och utvecklade former för forskningsinformation. Enligt regeringens mening är det angeläget att, när den ekonomiska situationen så medger, tillföra forskningen nya resurser. Detta innebär dock självfallet att omprioriteringar trots det kan behöva göras mellan olika forskningsområden och att höga krav måste ställas på att de betydande resurser som redan ställs till förfogande för forskning utnyttjas på bästa sätt, också i ett internationellt perspektiv. Statens insatser inom forskningsområdet kommer i det moderna kunskapssamhället att ha stor spännvidd. Statens ansvar gäller således att initiera och finansiera forskning till stöd för särskilda behov i samhället och till stöd för de politiska målen inom olika samhällssektorer. Denna forskning bör komma till stånd genom en aktiv dialog med forskningens beställare om kunskapsbehoven inom olika samhällssektorer. Staten har ett övergripande ansvar för forskningssystemets utformning, för avvägningar mellan resurserna för olika ändamål och för att stimulera processer så att för samhället betydelsefulla forskningsresultat kommer fram. Inom ett område har staten ett särskilt ansvar eftersom ingen annan kan förväntas ta ett sådant. Det gäller grundforskning och forskarut- bildning, genom vilka grunden ges för kvalificerad utbildning på olika nivåer men också för insatser inom annan kunskapsutveckling och kunskapsförmedling tillämpad forskning, utvecklingsarbete och information. 4 Statens uppgifter i fråga om forskning och utvecklingsarbete Regeringens förslag: skall utveckla sin ställning som kunskapsnation. Staten har ett övergripande ansvar för att det svenska samhället utvecklar och tar tillvara ny kunskap. Staten har ett särskilt ansvar för att garantera forskningens frihet, och för grundforskning och forskarutbildning. Staten skall vidare i samverkan med kommuner och landsting främja forskning och utvecklingsarbete till stöd för de verksamheter som bedrivs i offentlig regi, där så är påkallat, främja forskning och utvecklingsarbete för andra samhällssektorer och till stöd för de politiska målen inom dessa, när detta är av stor betydelse för att utveckla dessa sektorer och det är befogat att staten bidrar med finansiering, ge organisatoriska ramar för utförande av forskningen, ge förutsättningar för deltagande i internationellt forskningssamarbete, och utveckla former för forskningsinformation och medverka till att forskningsrön kan tas tillvara i alla delar av det svenska samhället. Kommitténs förslag: Forskning 2000 föreslår att statens huvuduppgifter i fråga om forskning och utvecklingsarbete skall läggas fast som en utgångspunkt för forskningspolitiken. Det är enligt kommitténs mening angeläget att definiera rollfördelningen mellan staten och andra aktörer inom forskningssystemet, t.ex. lärosäten, forskningsråd, näringsliv, m.fl. Detta gäller för många olika typer av beslut, bl.a. resurser och inriktning, organisation och det internationella samarbetet. Kommittén föreslår följande huvuduppgifter. Staten skall garantera forskningens frihet. Staten har ett huvudansvar för grundforskning och forskarutbildning. Staten skall svara för forskning till stöd för de verksamheter som bedrivs i statlig regi. Staten skall främja forskning för andra samhällssektorer, när detta bedöms vara de bästa insatserna för att utveckla dessa sektorer. Staten skall ge organisatoriska ramar för utförande av forskning. Staten skall ge förutsättningar för deltagande i internationellt forskningssamarbete. Kommittén anser att dessa uppgifter skall ersätta de mål för forskningen och riktlinjer för forskningspolitiken som beslutades av med anledning av den forskningspolitiska propositionen 1996 (1996/97:5, bet. 1996/97:UbU3, rskr. 1996/97:99). Remissinstanserna: Den övervägande delen av de remissinstanser som kommenterar förslaget tillstyrker det. Vissa remissinstanser vill markera att statens stöd till grundforskning och forskarutbildning är särskilt viktig. Skälen för regeringens förslag: Forskning och utvecklingsarbete är viktiga för kunskapsutveckling, förändring och tillväxt inom de flesta samhällssektorer. Staten kan, och bör, självfallet inte ensam svara för att främja insatser inom forskning och utvecklingsarbete. Det moderna kunskapssamhället kräver ett brett ansvar för kunskapsutvecklingen. I detta ligger att forskning och utvecklingsarbete till stor del måste vara åtaganden för näringsliv, kommuner, landsting och organisationer. Det är därför nödvändigt att klarlägga vilka huvuduppgifterna för staten skall vara på forskningsområdet. Med dessa som utgångspunkt kan sedan politiken utvecklas i takt med skiftande behov och förutsättningar. Regeringen anser att de av kommittén föreslagna huvuduppgifterna, med vissa förändringar och tillägg, sammanfattar de olika uppgifter staten skall ha. Särskild vikt måste dock ges de två första uppgifterna eftersom de ger grunden för allt kunskapssökande och staten här har ett unikt ansvar. Regeringen anser vidare att de mål för forskningen och riktlinjer för forskningspolitiken som beslutades av med anledning av den forskningspolitiska propositionen (prop. 1996/97:5, Forskning och samhälle) tills vidare bör ligga fast. Uppgifter som måste säkerställas av staten 1. Staten skall garantera forskningens frihet. Det demokratiska samhället måste värna forskningens frihet. Det demokratiska samhällsskicket är i sig den bästa garantin för forskningens frihet genom att det värnar yttrandefrihet och åsiktsfrihet. Omvänt är det genom utrymmet för fritt tänkande och ohindrad kreativitet som forskningen kan ge sina oumbärliga bidrag till samhället. Det ligger i framförallt grundforskningens natur att resultaten och innebörden av dessa inte kan förutsägas. I detta ligger självfallet risker för att forskningen kan leda till resultat som kan innebära eller uppfattas som hot mot etablerade intressen eller som inte anses önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för olämpliga resultat får dock inte tas till intäkt för att vare sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till att enbart ta fram, eller i varje fall enbart redovisa, lämpliga resultat strider mot forskningens själva grundidé. Det strider också mot det öppna demokratiska samhällets grundidé. Det är angeläget att staten garanterar forskningens frihet. Principen om forskningens frihet finns nu inskriven i lag. Den återfinns således i 1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). Där anges att för forskningen skall som allmänna principer gälla att forskningsproblem får väljas fritt, forskningsmetoder får utvecklas fritt och forskningsresultat får publiceras fritt. Denna frihet innebär att ett stort ansvar läggs på forskarna att verka för kvalitet och relevans i forskningen och för att resultaten kommer samhället till godo. Forskarna har också ansvar för att upprätthålla av samhället godtagbara etiska principer för val av forskningsobjekt, metoder och användning av resultaten. Universitet, högskolor och andra myndigheter inom forskningsområdet har likaså ett stort ansvar för att principer om forskningens frihet respekteras. Allmänna samhälleliga regler måste gälla också för forskningen. Resurstillgång måste också få sätta gränser för i vilken omfattning forskning kan bedrivas. Ingen kan i forskningens namn således kräva obegränsad tillgång till vare sig statens eller andra resurser. Inget av detta är heller vad som åsyftas när forskningens frihet framhålls som den väsentliga basen för kunskapssökandet. Staten har det primära ansvaret för grundforskning och forskarutbildning. Statens ansvar måste framför allt gälla sådan verksamhet som är viktig för hela samhället och som inte utförs av någon annan och därför bör finansieras gemensamt med offentliga medel. Grundforskning och forskarutbildning är grunden för annan kunskapsutveckling och för riktad och tillämpad forskning. Grundforsk- ningen har ofta ett så långsiktigt perspektiv och kan vara förenad med sådan osäkerhet i fråga om kommande användning och nytta av resultaten att den utan offentlig finansiering inte skulle komma till stånd. Likaså kan endast offentlig finansiering garantera att samhällets behov av kompetens på ett långsiktigt och uthålligt sätt tillgodoses genom en ämnesmässigt allsidig forskarutbildning. Detta stöd är ofta en förutsättning för annan forskning och utvecklingsarbete inom såväl näringslivet som den offentliga sektorn. Utöver dessa båda fundamentala uppgifter har staten också andra uppgifter inom området forskning och utvecklingsarbete. Andra statliga uppgifter 3. Staten skall i samverkan med kommuner och landsting främja forskning och utvecklingsarbete till stöd för de verksamheter som bedrivs i offentlig regi, där så är påkallat. Samhället har blivit allt mer beroende av kunskap och kunskaps- utveckling i vid bemärkelse. All offentlig verksamhet måste kontinuerligt utvecklas och förändras i takt med skiftande omvärldsfaktorer och i övrigt förändrade förutsättningar. Liksom i annan verksamhet utgör forskning och utvecklingsarbete viktiga faktorer i strävanden för att främja kvalitén i den offentliga verksamheten. Det är viktigt att berörda myndigheter tar initiativ till och stödjer relevant forskning. Likaså har kommuner och landsting ansvaret för att initiera relevanta forsknings- insatser inom respektive område. De senaste årens samhällsutveckling har inneburit att kommunerna tar ett allt starkare ansvar för utvecklingen inom för medborgarna viktiga samhällsområden, medan staten har ansvar att genom lagstiftning och tillsyn säkra att den gemensamma sektorn håller hög och god kvalitet i hela landet. Landstingen har som sjukvårdshuvudmän, i samverkan med utbildningarna inom det medicinska området, en forskningstradition medan den är av mer ringa omfattning i primärkommunerna. Staten skall främja forskning och utvecklingsarbete för andra samhällssektorer och till stöd för de politiska målen inom dessa, när detta är av stor betydelse för att utveckla dessa sektorer och det är befogat att staten bidrar med finansiering Staten har ett vidare samhälleligt ansvar, som inte gäller bara den offentliga verksamheten. Det kan t.ex. gälla näringslivets utveckling eller områden, där föreningslivet har ett särskilt intresse. Forskning kan vara ett medel att uppnå sådana målsättningar. Staten bör därför initiera och stödja forskning och utvecklingsarbete även till stöd för andra samhällssektorer än de offentliga när detta, utifrån samhällets övergripande intresse, bedöms vara av stor betydelse för att utveckla berörda sektorer. Detta gäller särskilt nya forskningsområden där underlaget för t.ex. företagsfinansiering kan vara svagt eller staten av andra skäl vill säkra att viktig kunskap växer fram.