prop · GM03134 · 1999-01-01 00:00:00 — Inget tyder på att avskaffandet av import-, export-, tillverknings- och partihandelsmono- polen har påverkat totalkonsumtionen i . Tillverkare, importörer och partihandlare får endast sälja till Systembolaget eller den som har serveringstillstånd. I detta led förekommer i princip ingen kontakt med konsumenterna och det finns heller inte i lagstiftningen några egentliga alkoholpolitiska regler att kontrollera. Alkoholpolitisk kontroll utöver skattekontroll och polisiär kontroll är därför mindre viktig i detta led. De medför i många stycken en onödig dubbelkontroll från samhällets sida samt administration, byråkrati och kostnader för näringsidkarna. Rege- ringen vill understryka att detta självfallet förutsätter att samhällets övriga kontroll i detta led fungerar effektivt, dvs. skattemyndighetens, tullens och polisens verksamhet för att driva in skatter och avgifter samt ingripa mot eventuella lagöverträdelser. Enligt regeringens mening är det rimligt att tyngdpunkten i den rent alkoholpolitiska kontrollen mera tyd- ligt läggs vid ledet närmast konsumenten, dvs. detaljhandel och serve- ring. Det är också där som behovet av skydd för ungdomen är särskilt framträdande och det är där det t.ex. är viktigt att ålderskontroll m.m. fungerar effektivt. Regeringens förslag som redovisas i det följande, som t.ex slopandet av de särskilda partihandelstillstånden, bör ses mot den beskrivna bak- grunden. föreslår regeringen vissa skärpningar för att hindra kringgåenden av detaljhandelsmonopolet och motverka den ökande ille- gala alkoholhanteringen som t.ex. kriminalisering av köp och innehav av illegal sprit. Regeringen kommer också när har överlämnat sitt slutbetänkande att återkomma till med en över- syn av reglerna för serveringstillstånd t.ex. vad avser öppettider m.m., ålderskontrollen i livsmedelshandeln och ansvars- och straffbestämmel- serna bl.a. med utgångspunkt från de övriga överväganden som förts fram i promemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) för att ytter- ligare försöka begränsa den alkoholhantering som samhället inte har kontroll över. Regeringen vill också framhålla att de förslag som läggs fram syftar till att med bibehållande av målsättningarna för den svenska alkoholpoli- tiken åstadkomma en hållbar lösning på de EG-rättsliga problem som vissa delar i vårt nuvarande regelsystem ger upphov till. har den svenska alkoholpolitiken varit framgångsrik, åtmins- tone om vi jämför med andra länder. Såväl försäljningen av alkohol som den alkoholrelaterade dödligheten är klart lägre i än i andra Europeiska länder. Även om vi tar hänsyn till det s.k. mörkertalet (hembränning, smuggling och legal införsel) som sannolikt är högre i än i flertalet andra europeiska länder, så kommer vi fortfarande längst ned i statistiken över alkoholkonsumtionen i . När det gäller att trafiken, kvinnors graviditetsperioder och arbetsplatserna skall vara helt alkoholfria har vi i kommit långt jämfört med flertalet andra länder. Allt fler europeiska länder börjar nu också inse att även de måste göra något åt sin mycket höga alkoholkonsumtion och de problem denna ska- par i vissa situationer. Andelen 15-åringar som berusar sig minst en gång är t.ex dubbelt så hög i och och tredubbelt så hög i och som i . I anses ungefär en miljon dödsfall kunna relateras till alkoholen. Även EU- kommissionen medger att den höga alkoholkonsumtionen är ett av de stora folkhälsoproblemen inom unionen som måste angripas. Efter svenskt förslag finansierar kommissionen länderjämförande studier om alkoholproblemets omfattning som också inkluderar jämförelser av län- dernas politik och åtgärder i samtliga EU-länder. På svenskt initiativ dis- kuteras nu också behovet av en gemensam folkhälsostrategi om alkohol inom den Europeiska unionen. måste vi alla inse att vi inte längre lever isolerade från omvärlden. Hundratusentals svenska ungdomar och vuxna reser ut i världen och tar därigenom också intryck av andra människors vanor och länders alkoholkultur. Regeringen avser naturligtvis även i fortsätt- ningen att bedriva en aktiv alkoholpolitik men det blir allt viktigare att få med även andra länder och andra aktörer än de traditionella i ett gemen- samt arbete mot alkoholproblemen. Tillsammans kan vi t.ex. inom EU utforma en effektiv social och ansvarsfull alkoholpolitik som gagnar folkhälsan inom unionen. har också som nämnts tidigare erhållit medel från EU-kom- missionen för att genomföra en länderjämförande undersökning om alko- holproblemens omfattning och hur alkoholpolitiken ser ut i samtliga EU- länder. Avsikten är att detta material bl.a. skall tjäna som underlag för en EU-strategi på alkoholområdet. Undersökningen kommer att presenteras på den om alkohol som skall hållas i . Förhoppningsvis kan sedan en EU-strategi på alko- holområdet behandlas under det svenska ordförandeskapet . Den framtida politiken i måste således i ökad utsträckning formas i samverkan mellan många olika aktörer såväl inom som utanför och vara väl förankrad hos människorna om den skall ha någon bestående effekt. Alkoholpolitiska handlingsprogram och strategier har därför utarbetats på såväl nationell som lokal nivå och kan förhoppnings- vis också framöver utarbetas på EU-nivå. På lokal nivå spelar kommuner och landsting en allt viktigare roll i denna utveckling liksom skola och arbetsliv samt olika organisationer som t.ex. fackliga, ideella, politiska och branschorganisationer. Inte minst alkoholnäringen själv och dess organisationer måste mer aktivt och konstruktivt delta i arbetet med hur man kan minska skadorna och ta ökat ansvar för hur dess produkter används. Höga alkoholskatter är inget självändamål. Men dessa kan inte dras- tiskt sänkas om det skulle innebära att konsumtionen, problemen och superiet därmed kraftigt ökar. Samhället måste först hitta lika effektiva alternativ till pris- och skatteintrumentet innan detta kan överges som alkoholpolitiskt medel. Näringen måste naturligtvis också vara med och betala för de kostnader som användningen av dess produkter åsamkar medborgarna och samhället. Detta är viktigt för alla att förstå, inte minst de som arbetar inom alkoholnäringen och som ofta ropar på sänkta alko- holskatter. Det är glädjande att branschen numera, främst genom OAS- samarbetet, tar ett ökat ansvar för att informera om hur dess produkter skall hanteras på ett socialt och ansvarsfullt sätt. Branschen och näringen måste naturligtvis hjälpa till med bruksanvisningen. Budskapet måste vara att alkoholkonsumtion är förenad med risker som det är angeläget att informera om. Branschens deltagande i OAS-samarbetet är således positivt men insatserna inte minst ekonomiskt från branschens sida borde öka. Den oro som de flesta känner för att alkoholmissbruket skall öka, framför allt bland ungdomar, måste mötas med konkreta och trovärdiga åtgärder. Det är i ungdomarnas närmiljö som det verkningsfulla arbetet bör bedrivas. Det är där som det avgörs om vi skall lyckas. Förutom till- gängligheten är föräldrarnas förhållningssätt den faktor som har störst inverkan på ungdomarnas förmåga att motstå frestelsen att alltför tidigt dricka alkohol eller pröva droger. Det är regeringens övertygelse att alkoholkonsumtionen kan hållas nere bland ungdomar genom ett gemen- samt engagemang och en nationell mobilisering med basen i ett profes- sionellt förebyggande arbete i samverkan mellan kommuner, landsting, näringsliv, bransch och ideella organisationer. En sådan mobilisering är inte viktig bara nationellt utan även internationellt. Mot den bakgrunden har tagit initiativet till en europeisk på minis- ternivå i med fokus på ungdomars alkoholkonsum- tion. Förhoppningsvis kan en Stockholmsdeklaration om ungdomar och alkohol utgöra en viktig plattform för det alkoholpreventiva arbetet in i det nya milleniet. Men det är också viktigt att utgå ifrån att alkoholen är en del av det svenska kulturmönstret och att en stor majoritet av svenska folket betraktar alkoholdrycker som ett inslag i livet som de inte vill avvara. De flesta använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem, var- ken för dem själva eller samhället. De flesta både vill och kan bruka alkohol på ett måttfullt sätt. Nya metoder och arbetssätt måste dock ständigt utvecklas för att nå målet att begränsa alkoholens skadeverkningar som mindre verkningsfulla restriktioner överges. Människor uppfattar restriktioner som legitimt och rimligt om det ges tillräckligt sakliga skäl, inte bara för individens skull utan också av hänsyn till andra och samhället i stort. Som förälder är man ensam och maktlös om resten av samhället rycker på axlarna åt växande problem. Regeringen kan inte medverka till att en alkoholkultur breder ut sig som gör att alkoholproblemet och framför allt ungdomsfylleriet ökar. Därför är det inte möjligt att göra drastiska för- ändringar i de traditionella restriktiva medel som är kännetecknande för den svenska alkoholpolitiken. har valt att bli medlem i EU därför att en majoritet tror att det gagnar det svenska folket och att det ger oss möjlighet att delta i skapan- det av ett nytt, öppet och fredligt . Det är då illa om på olika delområden intar hållningen att medlemskapet är en försvårande omständighet. skall givetvis , liksom andra medlems- länder, slå vakt om våra nationella intressen inom ramen för samarbetet och inte i onödan avstå från sådant som vi anser viktigt. På alkoholpoliti- kens område kommer vi inte att på samma sätt som tidigare kunna arbeta med några av de instrument som varit viktiga för att minska konsumtio- nen och därmed skadorna. Det kan komma att bli svårare att upprätthålla den relativt höga beskattningen av alkoholdrycker och vi måste förbättra Systembolagets service till allmänheten. är det också viktigt att vi nu utvecklar nya handlingsplaner och strategier för att förverkliga våra mål om minskade skador i denna förändrade värld. beslut att helt godkänna Systembolagets detaljhandels- monopol var mycket viktigt ur svenskt folkhälsoperspektiv. I de över- synsförhandlingar om införselbegränsningen som kommer att inledas kommer att kämpa för att få fortsatt undantag på nuva- rande nivå. Detta är nödvändigt för att ge oss möjlighet att bygga vidare på de delar av vår politik som är EG-rättsligt godkänd och effektiv sam- tidigt som det också ger oss ytterligare tid för att komplettera vår alkoholpolitik med delvis nya metoder. Det handlar bl.a. om att utveckla metoder som påverkar människors förhållningssätt till alkohol så att man tar ett ökat eget ansvar. Detta är en omställningsprocess som kräver insatser . skall således även fortsättningsvis behålla målet om att begränsa alkoholens skadeverkningar och arbeta för att minska den totala alkoholkonsumtionen. Detta måste ske mer målinriktat mot främst vissa riskgrupper och storkonsumenter för att därigenom mera effektivt kunna minska skadorna. Arbetssätt och metoder måste bli mer träffsäkra gen- temot dem som också dricker mest och där skadorna är störst. Rege- ringen menar att även med de förändringar som rege- ringen föreslår kommer att förfoga över tillräckligt effektiva instrument för att förverkliga dessa våra mål. 9 Partihandel, tillverkning och införsel av spritdrycker, vin och starköl 9.1 Rätten att tillverka och bedriva partihandel I 4 kap.1 § alkohollagen finns regler för rätten att bedriva partihandel, dvs. försäljning av spritdrycker, vin och starköl till främst annan till- ståndshavare i och för hans rörelse eller till detaljhandelsbolaget, dvs. Sådan handel får bedrivas endast av den som har med- delats partihandelstillstånd av Alkoholinspektionen. Enligt författnings- rummet skall den som har ett av inspektionen meddelat tillverkningstill- stånd för sådana drycker anses ha partihandelstillstånd i fråga om mot- svarande varor. Det nu gällande tillståndssystemet för spritdrycker, vin och starköl innebär att även detaljhandelsbolaget, dvs. Systembolaget, måste vara innehavare av ett partihandelstillstånd för att kunna partihandla. System- bolagets genom föreskrift i lag begränsade partihandelstillstånd behand- las nedan. Vad närmare gäller de rättigheter som är knutna till innehavet av ett tillverknings- eller partihandelstillstånd, anges i 4 kap. 5 § första stycket alkohollagen att den som är berättigad att bedriva partihandel får sälja varor för vilka han har tillstånd till detaljhandelsbolaget, till den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd för motsvarande varor, till den som har meddelats serveringstillstånd för motsvarande varor och till den som har meddelats särskilt inköpstillstånd för användning av varorna i viss angiven huvudsakligen industriell verksamhet. Tillståndshavaren får också exportera varorna. I proposition Ändrade skatteregler med anled- ning av att taxfreeförsäljningen inom EU upphör (prop. 1998/99:86) föreslås i förtydligande syfte att den som är berättigad att bedriva parti- handel skall få sälja varorna till exportbutiker och till fartyg och luftfar- tyg för proviantering. Rätten till yrkesmässig införsel I 4 kap. 2 § första stycket alkohollagen föreskrivs att spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet endast av den som har meddelats ett tillverknings- eller partihandelstillstånd avseende sådana varor. Det har inte ansetts nödvändigt att i paragrafen uttryckligen ange att den nämnda regeln endast tar sikte på yrkesmässig införsel, dvs. sådan som sker i och för rörelsen. Den som har partihandelstillstånd får således inte med stöd av första stycket importera för privat bruk. Däremot kan andra stycket, om annan än yrkesmässig införsel, i vissa fall vara tillämpligt. Första stycket innebär att restauranger inte får föra in nämnda slag av drycker utan att ha både ett serveringstillstånd och ett tillverknings- eller partihandelstillstånd. Krav på dubbla tillstånd gäller alltså i detta avseende. Det kan konstateras att lagstiftningen inte är uppbyggd på det sättet att något särskilt tillståndskrav för importen har ställts upp; inte heller har det i lagtexten föreskrivits några kvantitativa begränsningar. Rätten att importera har i stället knutits till att importören i annat sammanhang ansetts lämplig att hantera spritdrycker, vin och starköl. Regleringen medför att en utländsk tillverkare eller partihandlare, i likhet med vad som gäller för den som meddelats ett serveringstillstånd, måste ansöka om partihandelstillstånd om han vill etablera verksamhet här i och själv importera spritdrycker, vin och starköl. Det förhållandet att även ett tillverkningstillstånd ger partihandels- rättigheter framgår, som redogjorts för, redan av den inledande paragrafen i 4 kap. i alkohollagen. Att en tillverkare skall kunna agera på samma sätt och ha samma rättigheter som en licensierad partihandlare motiveras av bl.a. affärsmässiga skäl. Som tidigare nämnts har Systembolaget, förutom monopol på detalj- handel med spritdrycker, vin och starköl, även en begränsad rätt att bedriva partihandel med sådana drycker. Denna partihandelsmöjlighet består i att Systembolaget efter beslut om partihandelstillstånd av Alko- holinspektionen har rätt att, i enlighet med vad som föreskrivs i 5 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen, bedriva försäljning av nämnda drycker till dem som har serveringstillstånd, dvs. framför allt restaurangerna. Att Systembolaget inte på egen hand får importera spritdrycker, vin och starköl är reglerat i 5 kap. 1 § andra stycket. Vad gäller Systembolagets verksamhet konstateras i förarbetena till alkohollagen (prop.1994/95:89 s. 55) att verksamheten även skall koncentreras till den alko- holpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs. Förutsättningar för tillstånd Enligt 7 kap. 1 § första stycket får bl.a. tillverknings- eller partihandels- tillstånd meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina per- sonliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Beviskravet för den som ansöker om tillstånd har således satts högt. I förarbetena framhålls att tillstånd inte kan beviljas t.ex. om ingenting är känt om sökandens tidigare verksamhet och att det inte är tillräckligt att inga anmärkningar har framkommit (prop. 1994/95:89 s. 100 f.). Det krävs således att en positiv utredning förebringas av sökanden. Vid den tillståndsprövning som Alkoholinspektionen har att göra skall bedömas om den person som ansöker om tillstånd har visat sig lämplig att utöva en sådan verksamhet som avses med ansökan. Inspektionen skall göra en objektiv och icke-diskriminerande bedömning med hänsyn tagen till personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheter i övrigt som är av betydelse för tillståndet. Som omständigheter i övrigt anges i förarbetena (prop.1994/95:89 s. 100) t.ex. att sökanden har kun- skaper om reglerna för alkoholhantering. Vid tillståndsprövningen skall, enligt 7 kap. 1 § andra stycket, särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Detta innebär att den person som t.ex. vill partihandla med spritdrycker, vin eller starköl skall ha en ordnad eko- nomi och inte tidigare ha varit straffad för brott som kan ha betydelse för förmågan att yrkesmässigt hantera partihandel med nämnda drycker. Tillståndssökande skall även visa att han har tillfredsställande lag- ringsmöjligheter. Något krav på att tillståndshavaren rent faktiskt har lager i uppställs dock inte. För vinagenter m.fl. som endast för- medlar affärer finns inte något större behov av lagringsmöjligheter. Alkoholinspektionen måste i varje enskilt fall bedöma vilka lagringsmöj- ligheter som skall krävas. Vad gäller övriga allmänna förutsättningar för att få tillstånd framhålls i förarbetena (prop.1994/95:89 s. 56) att sökanden skall ha lokaler, för- varingsutrymmen och interna kontroll- och redovisningssystem som gör sannolikt att de regler som gäller på alkoholområdet kommer att följas. Systemen skall möjliggöra insyn och i förekommande fall kunna ligga till grund för egenkontroll baserade på t.ex. internationella standarder. Enligt 7 kap. 1 § tredje stycket får tillståndets giltighet begränsas till om det föreligger särskilda skäl. Tillståndet får också förenas med villkor. De nya villkor som kan behövas får meddelas även sedan själva tillståndet meddelats. Meddelande av tillstånd, m.m. Av 7 kap. 2 § framgår att tillverkningstillstånd kan gälla sprit, sprit- drycker, vin, starköl och öl eller avse en eller flera av dessa varor. Parti- handelstillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. Det gäller samma krav på lämplighet hos tillståndshavaren oavsett vilka tillståndspliktiga varor som tillstånd söks för. I 7 kap. 3 § anges att bl.a. tillverknings- eller partihandelstillstånd meddelas av Alkoholinspektionen. Inspektionen har således att utreda, bedöma och utfärda tillstånd. Vidare anges att ansökan om tillstånd skall göras skriftligen samt att regeringen eller, efter regeringens bemyndig- ande, Alkoholinspektionen meddelar närmare föreskrifter om vilken utredning som sökanden skall ge in. I 7 kap. 4 § första stycket föreskrivs att den som hos Alkoholinspek- tionen ansöker om tillstånd skall betala ansökningsavgift samt att den som beviljas tillstånd även skall betala en årlig tillsynsavgift. Ansökningsavgifterna är avsedda att täcka myndighetens kostnader för prövning av ansökningar. Tillsynsavgifterna skall täcka övriga kostnader hos Alkoholinspektionen samt kostnader för länsstyrelsernas regionala tillsyn. De totala avgifterna skall således motsvara Alkoholinspektionens anslag samt del av länsstyrelsernas anslag. Av andra stycket framgår att regeringen beslutar om avgifternas storlek samt att ytterligare föreskrifter om avgifterna meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen. De närmare föreskrifterna om de avgifter som tas ut av Alkohol- inspektionen för tillståndsprövning och tillsyn återfinns i 10 22 §§ alko- holförordningen (1994:2046). Upphörande av tillstånd i vissa fall Enligt 7 kap. 17 § första stycket alkohollagen upphör ett enligt denna lag meddelat tillstånd att gälla under vissa förutsättningar. Som exempel kan nämnas situationen att en tillståndshavare avlidit och dödsboet inte anmält till tillståndsmyndigheten, dvs. såvitt avser tillverknings- eller partihandelstillstånd Alkoholinspektionen, att boet vill fortsätta rörelsen. Har den som fått tillstånd försatts i konkurs, gäller enligt andra stycket att tillståndet upphör att gälla. Om konkursboet vill fortsätta rörelsen skall ansökan göras hos tillståndsmyndigheten. Myn- digheten skall behandla en sådan ansökan med förtur. Återkallelse, varning m.m. Enligt 7 kap. 18 § skall Alkoholinspektionen återkalla ett tillverknings- eller partihandelstillstånd om 1. tillståndet inte längre utnyttjas, 2. tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmel- serna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller 3. de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger. I förarbetena (prop. 1994/95:89 s. 109) anges beträffande punkten 3 följande. För en återkallelse på denna grund bör det vara fråga om mera påtagliga förändringar, så att tillstånd inte skulle ha meddelats i mot- svarande situation. Om en anmärkning är av mindre allvarligt slag och kan antas komma att rättas till, kan i stället varning komma i fråga. Höga krav måste dock ställas på dem som har tillstånd, bl.a. med hänsyn till deras rätt till omförpackning av varor, ansvar för skatteuppbörd m.m. Även mindre anmärkningar bör därför kunna utgöra skäl för återkallelse, särskilt om de upprepas. Att en innehavare av tillverknings- eller partihandelstillstånd kan med- delas varning i stället för återkallelse framgår av 7 kap. 20 §. Varning får meddelas om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. I förarbetena (prop. 1994/95:89 s. 110) anges bl.a. följande. Om en tillståndshavare vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållan- dena så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och meddelade villkor kan ingripandet begränsas till varning. Även andra fall för att meddela var- ning kan tänkas, t.ex. då en överträdelse av en föreskrift varit tillfällig eller berott på ett missförstånd, eller dylikt. I förarbetena erinras i detta sammanhang om en tillsynsmyndighets möjlighet att meddela villkor enligt 7 kap. 1 § alkohollagen. Tillsyn m. m. I 8 kap. 1 § första stycket alkohollagen anges bl.a. att Alkoholinspektio- nen utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkolhollagen och att inspektionen kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Den omedelbara tillsynen avser främst tillsyn över innehavare av tillverknings-, partihandels- eller inköpstillstånd (prop. 1994/95:89 s. 110). Alkoholinspektionens tillsynsuppgifter är emellertid, som tidi- gare framgått, inte begränsade till detta område. I förarbetena framhålls tvärtom att Alkoholinspektionen tillsyn skall utövas på nationell nivå och att målet för tillsynen skall vara att garantera att all hantering i landet av alkohol sker ansvarsfullt och i enlighet med gällande bestämmelser (prop. 1994/95:89 s. 51). Alkoholinspektionen har, förutom att meddela allmänna råd, även att utfärda föreskrifter i den utsträckning regeringen bemyndigar inspektio- nen därtill. Av andra stycket framgår bl.a. att den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna och att dessa på så sätt bistår Alkoholinspektionen. I 8 kap. 2 § anges vilka som har att till Alkoholinspektionen lämna uppgifter som behövs hos inspektionen. Dessa är kommunen, polismyn- digheten, kronofogdemyndigheten samt skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter. I 8 kap. 4 § finns bestämmelser om tillståndshavares skyldighet att bl.a. lämna tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler och tillhanda- hålla handlingar som rör verksamheten.