prop · GM0385 · 1999-01-01 00:00:00 — Den första avser det privata försäkringsväsendets verksamhet på skade- och personförsäk- ringsområdet. Den andra avser den statliga krigsförsäkringen, som sköts av () och som omfattar främst tran- sport- och motorfordonsförsäkring. Den tredje avser krigsskadeersätt- ning, som handläggs av (), och som syftar till att täcka krigsskador på egendom som finns inom landet och som inte täcks på annat sätt. Enligt de av uppställda målen för funktionen Finansiella tjänster gäller att verksamheten inom funktionen skall bedrivas så, att under höjd beredskap betalningssystemet i landet kan upprätthållas och de mest angelägna tjänsterna i övrigt inom bank- och försäkringsväsendet erbjudas. Inriktningen av beredskapsplaneringen när det gäller försäkringsverk- samheten bör vara att försäkringsföretagen under höjd beredskap skall kunna bedriva en begränsad verksamhet. Livförsäkring, brandförsäkring av fastighet samt försäkring av anläggningar och transporter som är angelägna för folkförsörjningen och Försvarsmakten skall upprätthållas. Vidare skall KFN och KSN kunna träda i funktion. Försäkringsföretagen skall gemensamt ha organiserat ett nät av lokalkontor för att betjäna all- mänheten med försäkringstjänster. För beredskapsplanläggningen har försäkringsbranschen bildat ett sam- ordningsorgan, , som också är branschens organ för kontakter med i bered- skapsfrågor. För att säkerställa att en rikstäckande försäkringsverksamhet kan bedrivas under krigsförhållanden har försäkringsbolagen utsett ett trettiotal kontor till distriktscentraler med uppgift att betjäna allmänheten i försäkringsfrågor, motta skadeanmälningar och verkställa enklare skadeutredningar. Funktionen Socialförsäkring m.m. omfattar socialförsäkring och anslut- ande bidragssystem. är funktionsansvarig myndig- het. uppställda mål för verksamheten är att denna skall be- drivas så att de ekonomiska trygghetssystemen under höjd beredskap fungerar på sådant sätt att den enskilde får den ersättning hon är be- rättigad till. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Beredskapsmyndigheter m.m. Vissa myndigheter är beredskapsmyndigheter, varmed avses myndig- heter som bedriver verksamhet av stor betydelse för totalförsvaret och som skall fortsätta verksamheten under höjd beredskap. En myndighet som inte är beredskapsmyndighet skall fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Alla myndigheter är dock skyldiga att i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Myndigheternas beredskapsplanering skall ske i samverkan med de statliga och kommunala myndigheter, sammanslut- ningar och näringsidkare som är berörda. För att säkra viss krigsviktig produktion har ett antal K-företag utsetts. För att ett företag skall anses som krigsviktigt måste det ha en produktion av varor eller tjänster som är av största vikt för totalförsvaret. K-företa- gen finns registrerade hos länsstyrelserna och respektive funktionsansva- rig myndighet. De större bankerna och försäkringsbolagen är K-företag, liksom Bankgirot, Värdepapperscentralen (VPC) AB och . Allmänt om fullmaktslagstiftningen En viktig del av planeringen av totalförsvar är den administra- tiva beredskapen. Med uttrycket avses alla lagar och förordningar som är nödvändiga för att samhället skall kunna lösa sina uppgifter i krig och krigsfara. Den administrativa beredskapen omfattar författningsbered- skap och organisationsberedskap. Till författningsberedskapen hör sådana författningar som innehåller regler om hur samhällets omställning från fred till krig skall planeras och genomföras samt regler om vad som gäller sedan samhället väl har ställts om för krig. Med organisationsberedskap avses myndigheternas interna föreskrifter, dvs. föreskrifter om den egna verksamhets- och organi- sationsberedskapen. Omställningen från freds- till krigssamhället måste gå snabbt för att få avsedd verkan. beslut kan därför inte avvaktas i varje särskilt fall utan regeringen och olika myndigheter måste ha befogenhet att vidta de åtgärder som påkallas av omständigheterna. Fördelningen av normgivningsmakten mellan och rege- ringen regleras i regeringsformen (RF). Enligt 13 kap. 6 § RF kan rege- ringen, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig varmed avses även krig mellan främmande stater eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. När det gäller extraordinära förhållanden som har andra orsaker, begränsas däremot möjligheten att delegera normgivningsmakt till regeringen på vanligt sätt av reglerna i 8 kap. RF. Med stöd av bestämmelserna i 13 kap. 6 § RF har i ett antal lagar bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle ha tillkommit i dess egenskap av lagstiftande försam- ling. Dessa s.k. fullmaktslagar utgör grunden för vår administrativa beredskap. 4.2 Fullmaktslagstiftningen på försäkringsområdet För försäkringsverksamheten vid krig och krigsfara finns allmänna bestämmelser i två beredskapslagar, lagen (1959:73) med vissa be- stämmelser om inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m. (inländska lagen) och lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om utländsk för- säkringsrörelse vid krig m.m. (utländska lagen). Den inländska lagen är tillämplig på svenska försäkringsbolag och den utländska lagen gäller i fråga om de utländska försäkringsföretag som har fått koncession att driva verksamhet i . I de båda lagarna ges generella regler för försäkringsverksamhet i krig och under krigsfara med syfte att göra det möjligt att anpassa verksam- heten efter rådande omständigheter. En utgångspunkt är att underlätta för bolagen att koncentrera sin verksamhet till de mest angelägna verk- samhetsgrenarna. En annan är att göra det möjligt att lösa problem som uppkommer när bolagen blir avskurna från möjligheten till återförsäkring i utlandet. Vidare finns bestämmelser som rör hanteringen av frågor om betalningsanspråk och om avsteg från vissa annars gällande försäkrings- villkor. Den utländska lagen behandlar dessutom bl.a. den situationen då ett utländskt försäkringsbolag på grund av krigsförhållanden kan antas inte komma att infria sina åtaganden här. I sådant fall kan företaget förbjudas att fortsätta verksamheten i . I en tredje lag, lagen (1959:118) om krigsansvarighet för liv- och invaliditetsförsäkring (krigsansvarighetslagen), finns bestämmelser som syftar till att ge försäkringstagarna ett mer omfattande skydd än som skulle följa av de annars tillämpade försäkringsvillkoren. Om antalet försäkringsfall blir mycket stort kan det bli omöjligt för ett bolag att betala ut försäkringsbeloppen. Genom lagen får bolagen därför bl.a. rätt att vid behov ta ut en särskild krigspremie. Den statliga krigsförsäkringen har till huvudsyfte att bidra till att trygga folkförsörjningen i en krigssituation som allvarligt berör vårt land. För verksamheten gäller en särskild beredskapslag, lagen (1960:22) om statlig krigsförsäkring. Enligt lagen kan staten meddela försäkring mot krigsrisk i fråga om transportmedel i utlandstrafik samt varor under import eller export. Dessutom kan staten i viss omfattning gå in som åter- försäkringsgivare åt svenska försäkringsbolag och åt sammanslutningar av sådana bolag. Den statliga försäkringsverksamheten handhas av en särskild myndighet, (), som också i fred svarar för behövliga beredskapsåtgärder. För att trygga ett kontinuerligt krigsskydd för pågående transporter har KFN, efter bemyndigande av och med godkännande av rege- ringen, träffat s.k. krigsutbrottsavtal med svenska försäkringsbolag inne- bärande att staten övertar krigsriskansvaret i de försäkringar som tecknats hos bolagen på de villkor om och annat som angetts av nämnden. 5 Allmänna utgångspunkter för en reformerad beredskapslagstiftning gällande beredskapslagstiftning på försäkringsområdet utformades mot bakgrund av de erfarenheter som fanns från för- hållandena under . är försäk- ringslagstiftningen föremål för en ingående och omfattande översyn. Denna utveckling på lagstiftningsområdet har, tillsammans med de för- ändringar som i övrigt skett på försäkringsmarknaden, medfört att bered- skapslagstiftningen blivit föråldrad och i behov av en modernisering. Beredskapslagstiftningen speglar försäkringsväsendets roll inom total- försvaret. Syftet med denna lagstiftning har i huvudsak varit att möjlig- göra att vissa försäkringsordningar kommer att kunna fungera även under krig och krigsfara, att se till att ett försäkringsskydd dels för transport- väsendet, dels för dödsfall och invaliditet kan erbjudas också under krigsförhållanden samt att medverka till att ersättning lämnas för krigsskador på egendom. Dessa överväganden är fortfarande giltiga (jfr de av uppställda målen för funktionen Finansiella tjänster, avsnitt 4.1). Under krigsförhållanden ökar nämligen hotet mot den enskildes trygghet både vad gäller risken för personskador och förlust av materiella tillgångar. Det är således en viktig samhällelig trygghetsfaktor att det offentliga socialförsäkringssystemet och det enskilda försäkringsväsendet så långt det är möjligt fungerar även under sådana förhållanden. Inriktningen på beredskapslagstiftningen för försäkringsväsendet bör således även fortsättningsvis vara att skapa förutsättningar för de in- hemska försäkringsgivarna så att dessa så långt det är möjligt kan fort- sätta med sin verksamhet även i händelse av krig och att under sådana förhållanden även ge de inhemska försäkringstagare som försäkrat sig hos utländska försäkringsföretag ett så gott skydd som möjligt. För att verksamheten över huvud taget skall fungera under sådana förhållanden måste försäkringsföretagen emellertid sannolikt begränsa sin verksamhet och koncentrera denna till sådana områden som från samhällets synpunkt är att bedöma som de viktigaste. För att trygga folkförsörjningen och bidra till försvarsansträngningarna i en krigssituation är det även av stor betydelse att transporter av olika slag kan utföras. Att ett försäkringsskydd erbjuds är i princip en förutsättning för att transportväsendet skall fungera. För att transporter som är betydelsefulla ur totalförsvarssynpunkt skall finnas att tillgå under krigsförhållanden är det därför nödvändigt att staten kan träda in som för- säkringsgivare. I krigstider är det även fortsättningsvis, från såväl ekonomisk som psykologisk synpunkt, av största betydelse att ett försäkringsskydd vid dödsfall och invaliditet kan erbjudas. Ett krigsansvar för liv- och invali- ditetsförsäkring är därför nödvändigt. Ekonomisk trygghet mot krigsskador på egendom kan inte erhållas genom privata försäkringar. Avsaknaden av ett sådant skydd kan natur- ligtvis drabba den enskilde mycket hårt och även medföra kännbara verk- ningar för samhället i stort. Det är därför angeläget att staten, så långt det är möjligt, medverkar till att ersättning lämnas för krigsskador på egen- dom. Sammanfattningsvis kan det således konstateras att försäkringsväsen- det fyller samma roll inom totalförsvaret som när nu gällande lag- stiftning tillkom. Utgångspunkten för översynen av beredskapslagstift- ningen bör därför vara att skapa en modern beredskapslagstiftning med i huvudsak samma syfte som gällande reglering. Nuvarande beredskapslagstiftning på försäkringsområdet är förhållan- devis detaljerad. Fördelen med en ingående och detaljerad lagstiftnings- teknik är att man som regel uppnår en större förutsebarhet om vad som kommer att gälla under olika förhållanden. Beredskapslagstiftningen för krig och krigsfara måste emellertid kunna tillämpas under de mest skiftande förhållanden. Det är dessutom ytterst osäkert hur dessa förhållanden kommer att gestalta sig. En ny bered- skapslagstiftning bör därför ges en mer generell utformning. 6 Försäkringsföretagens verksamhet under krig och krigsfara 6.1 Inledning Regelverket under fredstid De svenska försäkringsbolagens näringsrättsliga verksamhet regleras huvudsakligen av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL. I lagen finns även associationsrättsliga regler, bestämmelser om hur försäkringsverksamheten skall bedrivas och föreskrifter om den offent- liga tillsynen över verksamheten. Enligt lagen får försäkringsrörelse endast drivas av försäkringsbolag som har fått tillstånd därtill (koncession). En förutsättning för att tillstånd skall meddelas är att den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund försäkringsverksamhet (sundhetsprincipen). En grundläggande princip i FRL är att försäkringsgivarna skall kunna fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna (soliditetsprincipen). Bestämmelserna om minsta kapitalbas, försäkringstekniska avsättningar och skuldtäckning ger uttryck för denna princip. En ytterligare princip, som syftar till att trygga livförsäkringsbolagens soliditet, utgör den s.k. separationsprincipen. Enligt denna får den mera svårbedömda och riskfyllda skadeförsäkringsrörelsen som huvudregel inte förenas med direkt livförsäkringsrörelse. En annan fundamental princip i FRL är den s.k. skälighetsprincipen. Denna innebär att kostnaden för en försäkring skall vara skälig i för- hållande till de tjänster som försäkringen innebär för försäkringstagaren (premie- och kostnadsskälighet). Principen anses också inrymma ett skälighetskrav på andra villkor (villkorsskälighet) och på skadereglering (skaderegleringsskälighet). skall utöva tillsyn över försäkringsbolagen och bl.a. se till att dessa i sin verksamhet följer de nu nämnda principerna. pågår emellertid ett större reformarbete på försäkringsområdet. I propositionen om Ändrade för- säkringsrörelseregler föreslås som tidigare nämnts genomgripande för- ändringar i FRL. Förslagen innebär en modernisering av verksam- hetsreglerna för i första hand livförsäkringsbolagen samt ett förtyd- ligande av principerna för tillsyn över försäkrings- bolagen. Bland annat föreslås att den nuvarande s.k. skälighetsprincipen slopas. Skälighetsaspekter på och kostnader skall tillgodoses på annat sätt. Förslaget innebär vidare att det generella förbudet mot vinstut- delning i livförsäkringsbolag tas bort. Bestämmelserna om försäkrings- tekniska avsättningar ändras också i flera avseenden. FRL innehåller fullständiga bolagsrättsliga bestämmelser, som i stora delar överensstämmer med reglerna i aktiebolagslagen (ABL). pågår emellertid inom även ett arbete som syftar till att samordna de bolagsrättsliga reglerna för samtliga bolags- former. En reformering av de associationsrättsliga reglerna på försäk- ringsområdet kommer dock att ske i ett senare sammanhang. Bestämmelserna om försäkringsbolagens års- och koncernredovisning har utmönstrats ur FRL och tagits in i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. I samband med att koncession meddelas för ett svenskt försäkrings- bolag skall bolagsordningen stadfästas. Förutom sedvanliga uppgifter om firma, säte och föremålet för verksamheten skall bolagsordningen enligt 2 kap. 5 § FRL innehålla regler som anger bl.a. hur stämman får förfoga över bolagets vinst och i vilken utsträckning bolaget är skyldigt att teckna återförsäkring. För livförsäkring och i vissa fall för skadeförsäkring skall försäkrings- bolaget även upprätta grunder för verksamheten. gällde att även grunderna skulle stadfästas innan bolaget började sin verksamhet. Detta krav slopades emellertid i samband med införlivandet i svensk rätt av tredje generationens försäkringsdirektiv (se prop. 1994/95:184). Grun- derna för livförsäkringar skall bl.a. innehålla bestämmelser om beräkning av försäkringspremier och premiereserv, försäkringstagarnas rätt till åter- köp och fribrev, belåning av försäkringsbrev hos bolaget och verkan av underlåtenhet att betala premie (7 kap. 3 § första stycket FRL). Till sin rättsliga natur är grunderna att anse som ett komplement till bolags- ordningen. I dessa regleras emellertid inte uteslutande frågor som direkt rör bolagets försäkringsverksamhet utan även ämnen som mera omedel- bart är av betydelse för avtalsförhållandet mellan försäkringstagaren och försäkringsgivaren. Grunderna utgör därför ofta en del av försäkrings- avtalen. Bestämmelser i grunderna som är av villkorskaraktär kommer enligt lagen (1995:779) om ändring i försäkringsrörelselagen att utmönstras från grunderna och i stället tas in i försäkringsvillkoren. Ändringen har emellertid ännu inte trätt i kraft eftersom den ansetts böra samordnas med genomförandet av förslaget till ny försäkringsavtalslag (se prop. 1994/95:184 s. 247). Detta ställningstagande har emellertid omprövats under arbetet med reformeringen av rörelsereglerna i FRL, och i den tidigare nämnda propositionen om Ändrade försäkringsrörelseregler föreslås att den nuvarande ordningen med försäkringstekniska grunder upphör i samband med genomförandet av det förslaget. När det gäller själva avtalsförhållandet mellan försäkringsgivaren och försäkringstagaren finns regler i lagen (1927:77) om försäkringsavtal (FAL) och konsumentförsäkringslagen (1980:38, KFL). Båda dessa lagar är, som tidigare angetts, föremål för en översyn inom . Ett förslag till en ny försäkringsavtalslag är dock inte att vänta förrän tidigast i slutet av innevarande år. Enligt de förslag som ligger till grund för det pågående beredningsarbetet (SOU 1986:56, SOU 1989:88 och Ds 1993:39) kommer den nya lagen även att innehålla bestämmelser om gruppförsäkring och annan kollektiv försäkring. Utländska försäkringsgivares verksamhet i reglerades tidigare i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i . Försäkringsgivare med hemvist inom EES reglerades i lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i . Bestämmelserna för samtliga utländska försäkringsgivare har emellertid sedan samlats i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i (LUFV). En utgångspunkt vid översynen av lagstiftningen om utländska försäkringsgivare var principerna om effektivt marknadstillträde och nationell likabehandling, dvs. att de utländska försäkringsgivare som vill verka på den svenska marknaden skall få tillträde till denna och i sin verksamhet bemötas på samma sätt som de svenska försäkringsgivarna (se prop. 1997/98:141 s. 58) Även för de utländska försäkringsföretagen fordras tillstånd för att få driva försäkringsrörelse i . En försäkringsgivare från ett annat EES-land får dock, med stöd av en koncession i sitt hemland, driva för- säkringsrörelse i efter ett anmälningsförfarande. Finansinspek- tionen har också att utöva tillsyn över utländska försäkringsgivares verk- samhet i . För tillsynen över EES-försäkringsgivare gäller dock att huvudansvaret för den finansiella tillsynen ankommer på tillsyns- myndigheten i försäkringsgivarens hemland. Det nu nämnda regelverket på försäkringsområdet är naturligtvis anpassat för fredstida förhållanden. I händelse av krig eller krigsfara är det emellertid sannolikt att förutsättningarna för försäkringsverksam- heten ändras och att olika problem hänförliga till såväl inhemska som utländska förhållanden uppstår. Resursbrist och bortfall av datorstöd kan innebära svårigheter inom alla verksamhetsområden. För försäk- ringsgivarna leder en återgång till hantering i förening med personalbrist till besvärligheter bl.a. när det gäller att ta fram premie- avier. Störningar i betalningsförmedlingen och annan post- och bank- service medför dessutom sannolikt att premiebetalningar och utbetal- ningar av försäkringsersättningar försvåras eller helt uteblir. Till detta kommer de problem för de svenska försäkringsbolagen som kan upp- komma när förbindelserna med utlandet bryts. De svenska bolagen åter- försäkrar sig i stor utsträckning i utlandet och om ett bortfall av ersätt- ningar från de utländsk återförsäkrarna inte kan täckas från annat håll kan följden bli att bolagen får likviditets- och soliditetsproblem. Det kan så- ledes konstateras att försäkringsgivarna måste kunna anpassa sig till extremt ändrade förhållanden om de skall kunna fortsätta med sin verk- samhet under krig eller krigsfara. Som tidigare nämnts har syftet med beredskapslagstiftningen på för- säkringsområdet varit att skapa förutsättningar för de inhemska försäk- ringsgivarna att så långt det är möjligt fortsätta med sin verksamhet även i händelse av krig och att under sådana förhållanden även ge de inhemska försäkringstagare som försäkrat sig hos utländska försäkringsföretag ett så gott skydd som möjligt. Bestämmelser om detta har samlats i två beredskapslagar, lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m. (inländska lagen) och lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om utländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m. (utländska lagen). Gällande fullmaktslagstiftning Inländska lagen Den inländska lagen är en fullmaktslag med samma konstruktion som flera andra beredskapslagar. Lagens bestämmelser träder i tillämpning först under vissa angivna förutsättningar. När lagen tillämpas har rege- ringen och i vissa fall rätt att i olika avseenden med- ge avsteg från bestämmelser och försäkringsvillkor som gäller för sven- ska försäkringsbolag i deras verksamhet. Fullmakterna tar alltså sikte på ett antal sinsemellan ganska olikartade föreskrifter. Förutsättningarna för lagens tillämpning anges i 1 §. Är i krig skall bestämmelserna tillämpas. Är i krigsfara eller råder det så- dana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigs- fara, får regeringen föreskriva att bestämmelserna skall tillämpas. Ett så- dant förordnande skall underställas för prövning. Enligt 2 § kan medge ett försäkringsbolag att utan återförsäkring ta på sig ansvar för en och samma risk till ett högre belopp än som annars är möjligt enligt bolagsordningen. Inspektionen kan vidare medge ömsesidiga försäkringsbolag att överskrida i bolagsordningen angiven begränsning av återförsäkringen i förhållande till den direkta för- säkringen. Ett försäkringsbolag som har tillstånd att meddela återförsäkring får enligt bestämmelsen i 3 § meddela sådan försäkring utom beträffande livförsäkring eller annan personförsäkring utan hinder av eventuella restriktioner i bolagsordningen om begränsning av bolagets verksamhet till riket eller viss del av riket eller till visst slag av egendom. Bestäm- melsen tillkom med beaktande av främst de mindre ömsesidiga försäk- ringsbolagens behov. Genom bestämmelsen öppnades en möjlighet även för dessa att under delta i återförsäkringsverksamhet som förutsattes ske i särskilda konsortier. För att få tillgång till medel vid återköp av eller lån på livförsäkringar, för vilka avsättningar till försäkringsfonden gjorts, kan försäkringsbolag med tillstånd enligt 4 § utnyttja värdehandlingar som ligger som pant för försäkringstagarnas räkning. Bestämmelsen är obsolet. Begreppet försäkringsfond utmönstrades genom de änd- ringar som gjordes i redovisningsbestämmelserna i samband med att nu gällande FRL antogs (se prop. 1981/82:180 s 192). Termen motsvarar närmast vad som benämns försäkringstekniska skulder. Vidare har systemet med pantsättning ersatts med en ordning som ger försäk- ringstagarna förmånsrätt i tillgångar som antecknas i ett särskilt register. Enligt 5 § kan ett försäkringsbolag få tillstånd av att skjuta upp hela eller en del av utbetalningen vid återköp av livförsäkring och att helt eller delvis slippa ifrån sin skyldighet att lämna lån på sådana försäkringar. Med stöd av 6 § kan ge ett försäkringsbolag till- stånd att göra avsteg från bestämmelser i bolagsordningen eller FRL an- gående tid och plats för vidtagande av åtgärd, utom såvitt gäller processuella bestämmelser.