prop · GM0370 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1998/99:70 Könsstympning borttagande av kravet på dubbel straffbarhet Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ändring i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, som innebär att kravet på dubbel straffbarhet för brott mot lagen som begås utomlands tas bort. Lagändringen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor 3 3 Ärendet och dess beredning 4 4 Allmänna utgångspunkter 4 5 Förslaget till lagändring 7 6 Ikraftträdande 14 7 Kostnadskonsekvenser 14 8 Författningskommentar 14 Bilaga 1 Remissinstanser 16 Bilaga 2 Remissammanställning 17 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 26 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 28 Rättsdatablad 29 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor Härigenom föreskrivs att det i lagen (1982:316) med förbud mot köns- stympning av kvinnor skall införas en ny paragraf, 3 §, av följande ly- delse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk dom- stol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Bestämmelser om krav på till- stånd att väcka åtal i vissa fall finns i 2 kap. 5 § . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning , som har haft i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till åtagandena i barnkonven- tionen, har i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) anfört att könsstympning är ett så allvarligt brott att det bör undantas från principen om dubbel straffbarhet. Kommittén har dock inte lämnat något förslag till hur detta skall lösas lagtekniskt. har därefter utarbetats en promemoria Köns- stympning borttagande av kravet på dubbel straffbarhet (Ds 1999:3). Promemorian har behandlats vid ett remissmöte . Remissinstanserna har också beretts möjlighet att avge skriftliga syn- punkter. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och en sammanställning av remissvaren i bilaga 2. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4 Allmänna utgångspunkter En grundläggande regel i vårt rättssystem är att alla människor skall vara skyddade mot kränkningar av sin kroppsliga integritet. Denna princip kommer till uttryck i bl.a. FN:s deklaration om mänskliga rättigheter. Könsstympning är inte bara ett brott mot rätten till kroppslig integritet, den kan också sägas utgöra ett förnekande av kvinnans rätt till självstän- dighet. Könsstympning i det internationella samarbetet I det internationella samarbetet har frågan om könsstympning fått ett allt större utrymme . Det gäller t.ex. i FN:s övervakningskom- mittéer av konventioner om mänskliga rättigheter, i och i . Mer aktiva åtgärder har också krävts i slutdokumenten från FN:s olika världskonferenser ; i 1993 om mänskliga rättigheter, i om be- folkning och utveckling och i om kvinnor. Konventionen om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor, som antogs av 1979, nämner särskilt att länder måste vidta alla nödvändiga åtgärder för att avskaffa alla sedvänjor som utgör dis- kriminering av kvinnor. har ar- betat aktivt mot könsstympning. Även FN:s kvinnokommission och FN:s kommission för mänskliga rättigheter har engagerat sig i denna fråga. Vid generalförsam- ling har antagits en särskild resolution om kvinnlig könsstympning. hölls i i samarbete mellan och den andra konferensen om kvinnlig köns- stympning i . I den deklaration med rekommendation till hand- lingsplan för som antogs nämns särskilt att Europeiska länder bör också sträva efter att förhindra att barn förs ut ur för att ut- sättas för kvinnlig könsstympning . FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter har tillkommit för att stärka barns rättigheter i världen, att ge barn egna självständiga rättigheter och att ge barn fullt människovärde. bygger på fyra grundläg- gande principer som genomsyrar alla särskilda rättigheter i konventionen principen om barnets bästa, om vikten av att lyssna till barnet, om dess rätt till liv och utveckling samt varje barns rätt att utan diskriminering få del av sina rättigheter. budskap kan sammanfattas i tre ord barn skall respekteras. artikel 24.3 ålägger staterna att vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Med traditionella sedvänjor avses i första hand omskärelse, eller könsstympning som det svenska begreppet nu lyder, av flickor. Med effektiva åtgärder avser konventionen lagstift- ning som förbjuder sådana sedvänjor samt informationskampanjer som syftar till att skapa medvetenhet om sedernas negativa konsekvenser för barnets fysiska och psykiska hälsa. Ytterligare en artikel i som är relevant i samman- hanget är artikel 37 (a) som säger att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling. Kvinnlig könsstympning är således en fråga som handlar om mänsk- liga rättigheter, barnets rättigheter och det är också en hälsofråga för många kvinnor och barn. Uppkomst, orsaker, utbredning m.m. Könsstympning har en tusenårig tradition och det är ingen som riktigt vet var och varför den har uppkommit. Det finns inte något stöd för kvinnlig könsstympning i någon religion och den nämns vare sig i , Bi- beln eller andra religiösa dokument, men den förekommer såväl bland katoliker, protestanter, kopter, falasher (judar från ) och musli- mer som animister (naturreligioner). Det är däremot inte ovanligt att könsstympning av flickor motiveras med religiösa skäl. Traditionen är mycket djupt rotad och det sociala trycket mycket hårt hos de folk som praktiserar den. Enligt olika källor beräknas mer än 127 miljoner kvinnor och barn i världen vara könsstympade. Könsstympning förekommer i ett trettiotal länder, men är framförallt koncentrerad till . I t.ex. , och är upp till 90 av flickorna könsstympade. En av de viktigaste orsakerna till att traditionen lever vidare är troligt- vis att en könsstympad kvinna anses ha ett högre värde och en större möjlighet att bli gift. Äktenskapet anses utgöra en förutsättning för att få barn och särskilt i fattigare länder utgör barnen en trygghet och garanti för att bli försörjd på ålderdomen. Om föräldrarna vill att deras döttrar skall bli gifta och få ett gott liv, och även kunna ta hand om sina föräld- rar, så måste också döttrarna könsstympas. På så vis lever traditionen vidare. Könsstympningen genomförs mellan det att flickan är ny- född till strax före puberteten, vanligast är mellan fem och ålder. På de flesta håll i och utförs ingreppet av out- bildade barnmorskor eller av äldre bykvinnor. Inom andra kulturer ge- nomförs det av personer, män eller kvinnor, ur en viss samhällsklass eller yrkesgrupp, eller betraktas som en särskild sysselsättning som går i arv. Verksamheten är ofta respekterad och välbetald. Operationen utförs ofta utan bedövning och vanligtvis under primitiva förhållanden. Det finns olika typer av stympning; sunna, excision eller infibulation. Vid sunna skärs delar av klitoris bort. Den mildaste formen är då enbart förhuden skärs bort och/eller då klitoris prickas med ett vasst eller spet- sigt föremål. Vid excision skärs klitoris och de inre blygdläpparna bort. Vid infibulation, eller faraonisk omskärelse, skärs klitoris, de inre och de yttre blygdläpparna bort. Sand, jord, örtblandningar, ibland även djurspillning, läggs på för att förhindra blodflödet. Öppningen sys ihop med tråd eller fästs med akaciataggar. Kvar lämnas ett hål, stort som ett risgryn. Ingreppet medför svåra medicinska komplikationer. Omedelbara komplikationer som kan tillstöta efter stympningen är chock, blodförlust, stelkramp, svårigheter att urinera, underlivsinfektio- ner och infektioner i urinvägarna. Nerver och stora blodkärl, de angrän- sande vävnaderna, ändtarmsmynningen och urinrör kan bli skadade. Ope- rationerna utförs med knivar, rakblad, saxar som inte är steriliserade och då operationen ofta sker kollektivt, föreligger även risk för hiv-infektion. Många flickor dör i samband med stympningen. Komplikationer på är cystor, fistlar, ständiga urinvägsinfektioner, svårigheter att urinera, kroniska underlivsinfektioner som kan leda till infertilitet, smärt- samma menstruationer m.m. Komplikationer under graviditeten är van- liga eftersom normala test och undersökningar är svåra att göra. Många kvinnor får dessutom allvarliga psykiska problem. På en del håll i förekommer det att ingreppet utförs inom sjuk- vården, med den paradoxen att flickorna riskerar att skadas än värre med moderna instrument. 5 Förslaget till lagändring Regeringens förslag: Brottet könsstympning undantas från principen om dubbel straffbarhet som uttrycks i 2 kap. 2 § . Den som begår ett brott mot lagen utomlands kan därigenom dömas vid svensk domstol. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har svarat tillstyr- ker förslaget i sak. , vid universitet, Riksåklagaren och reser invänd- ningar mot den föreslagna lagstiftningstekniken och framför att regeln naturligen hör hemma i 2 kap. . ifrågasätter om inte den föreslagna bestämmelsens avfattning medför att den svenska straffrättsliga kompetensen beträffande utomlands begångna brott i före- varande fall blir omotiverat vidsträckt. Enligt hovrätten bör de person- kategorier som kan bli föremål för lagföring anges direkt i lag. Det är inte en tillfredsställande lösning att gränserna för den svenska jurisdiktions- rätten bestäms enbart genom Riksåklagarens tillämpning av reglerna om diskretionär åtalsprövning. Liknande synpunkter har framförts av Juri- diska fakulteten, , Riksåklagaren och Barnens rätt i samhället (). Det bör klart framgå av antingen lagen eller av mycket kraftfulla motivuttalanden i vilka fall regeln avses tillämpas. anför vidare att det bör vara tillräckligt, för att uppnå syftet med den fö- reslagna lagändringen, att föreskriva att svensk domstol skall vara be- hörig att behandla mål om brott mot lagen --- även om bestämmelserna i 2 kap. 2 § andra och tredje styckena inte är tillämpliga. Riksåklagaren och har framhållit att det kan komma att uppstå bevissvårigheter, särskilt som förbudet framförallt riktar sig mot föräldrar som kan komma i fråga för åtal för anstiftan eller medhjälp. Skälen för regeringens förslag: Vid remissbehandlingen av Barn- kommitténs betänkande mottogs kommitténs överväganden positivt av de remissinstanser som yttrade sig i frågan. Regeringen har i propositionen Strategi för att förverkliga FN:s kon- vention om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182) aviserat att frågan om en lagändring med syfte att ta bort kravet på dubbel straffbar- het för brott mot lagen (1982:316) om könsstympning bereds i med sikte på en proposition . Gällande rätt Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i enligt sär- skild lagstiftning . Även tidigare torde ingripanden mot köns- stympning ha kunnat ske, men då med stöd av bestämmelserna i 3 kap. . I lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor anges i 1 § att ett ingrepp i de kvinnliga yttre könsorganen i syfte att stympa eller åstadkomma andra bestående förändringar av könsorga- nen inte får utföras. Förbudet gäller oavsett om samtycke till ingreppet har lämnats eller inte. Även om kvinnan, eller vårdnadshavaren om det gäller ett barn, uttryckligen begär ett ingrepp av detta slag får det således inte utföras. Lagen syftar till att förhindra att kvinnlig könsstympning utförs. är avsikten att markera ett avståndstagande från den kvinnosyn som bruket av könsstympning ger uttryck för. Med ingrepp menas i lagen alla typer av åtgärder från de mest omfattande till de minst ingripande. Alla former av ingrepp är således otillåtna. Inte heller ett in- grepp som innebär att man t.ex. efter en förlossning åter syr ihop en kvinna som tidigare blivit omskuren torde kunna få förekomma (jfr prop. 1997/98:55 s.97). Den som bryter mot förbudet i lagen kan dömas till fängelse i högst . För grovt brott, dvs. i de fall ingreppet har medfört livsfara, all- varlig sjukdom eller i annat fall inneburit ett synnerligen hänsynslöst be- teende, är straffet fängelse i lägst och högst . Även försök, förberedelse och stämpling till brott, liksom underlåtelse att avslöja könsstympning som är å färde är straffbara. beslutade om en skärpt lagstiftning (prop. 1997/98:55, bet. 1997/98:JuU13, rskr 1997/98:250). Påföljden böter ut- mönstrades ur straffskalan, som straffskalan skärptes. Rege- ringen anförde som motiv för att utmönstra böter ur straffskalan att gär- ningen alltid måste anses vara allvarlig. Ett könsstympande ingrepp ger också per definition svåra bestående och invalidiserande skador av olika grad. Även om kvinnan själv begär att ingreppet skall utföras måste det naturligen ifrågasättas om detta sker av någon i verklig mening fri vilja från kvinnans sida. När det gäller det grova brottet, som avser de mest ingripande stympningarna, är straffminimum fängelse , eftersom dessa ingrepp i de flesta fall är oerhört plågsamma och traumatiska och innebär stor skada såväl fysiskt som psykiskt både på kort och på lång sikt. instämde i och underströk vad regeringen uttalade. För att kunna lagföra ett brott i som har begåtts utomlands, krävs normalt att gärningen är straffbar även där den begicks den s.k. dubbla straffbarhetens princip. Härifrån görs vissa undantag, bl.a. vad avser mycket grova brott och brott där genom internationella åtaganden har förbundit sig att lagföra brott oavsett var de begåtts (2 kap. 2 3 a §§ ). För de fall där gärningen är straffbar i det andra landet, gäller vidare att det straff som får utdömas i inte får anses som strängare än det svåraste straff som hade kunnat utdömas på gär- ningsorten. Sedan lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor infördes har såvitt känt inget fall av könsstympning förts till åtal i . pågår dock en utredning vid i , som gäller en somalisk flicka som misstänks ha blivit utsatt för köns- stympning. Att det inte har anmälts fler fall till åklagare är emellertid inte detsamma som att könsstympning inte förekommer. Enligt uppgifter som har framförts under remissbehandlingen av detta ärende, finns ständigt rykten i svang bland berörda invandrargrupper om att det går att få in- greppet utfört i . Behovet av lagändring Trots att könsstympning av kvinnor är förbjuden i , förekommer det att flickor som bor i könsstympas. I vilken utsträckning det sker i eller utomlands vet vi inte, bara att det förekommer. Det bor drygt 5 000 flickor, varav cirka 2 000 är , i som ursprungligen kommer från länder där könsstympning praktiseras. Fler- talet kommer dessutom från länder där bruket är så utbrett att mellan av kvinnorna i dessa länder är könsstympade. Dessa flickor är barn i riskzonen. Många människor som har invandrat till och bosatt sig i ett annat land har en önskan om att återvända till hemlandet och då är det ofta hemlandets normer som återigen gäller. Det är en viktig förklaring till att man vill hålla traditionen vid liv. Mycket tyder också på att tradi- tionens starka kraft medför att föräldrar som kommer från länder där könsstympning praktiseras och som får barn i kommer att fort- sätta föra sedvänjan vidare. Risken finns att man försöker utföra ingrep- pet under semestrar eller skollov på besök i hemlandet. Liknande erfa- renheter finns i bl.a. , och . I Storbri- tannien har man haft flera fall där flickor som är uppväxta i sänts hem och stympats under skollov. Den brittiska har dessutom i flera fall varit inkopplad då man befarat att flickan skall åka till hemlandet för att stympas. I har man haft flera dödsfall av flickor som stympats av operatörer som kommit till och utfört handlingen. Föräldrarna har huvudansvaret för sina barn och är de som i första hand skall se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodoses. Barn skall behandlas med aktning och får inte utsättas för kränkande behandling. Detta är utgångspunkten i såväl svensk lag som i . Med har barnets rättigheter getts en självständig betydelse. Barnet erkänns i sin egen fundamentala värdighet och individualitet. Barn är just i sin egenskap av barn särskilt sårbara och har särskilda skyddsbehov. Samhället har ett ansvar att in- gripa om barnet på föräldrarnas initiativ riskerar att könsstympas under t.ex. en semestervistelse i hemlandet. Föräldrarnas rätt måste i sådana fall stå tillbaka för barnets rätt till skydd. Det är angeläget att samhället tydligt på olika sätt markerar att det inte är tillåtet att könsstympa ett barn. Syftet med lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor är att ge flickor och unga kvinnor i ett skydd mot att utsättas för könsstympning. Detta syfte överensstämmer också med åtaganden enligt . Det är mot denna bakgrund inte tillfredsställande att man utan risk för lagföring kan kringgå lagen genom att låta flickor och unga kvinnor, som är bosatta eller annars vistas i , könsstympas i länder där könsstympning inte är straffbart. Svensk domstol bör därför ges behörighet att i sådana fall döma för brott enligt lagen med förbud mot könsstympning av kvin- nor. När ett ingrepp sker utomlands utförs det vanligen av en person som bor och verkar i det landet och som det normalt inte finns möjlighet att lagföra i . Det blir därför i praktiken framförallt föräldrar och andra släktingar till barnet som kommer att kunna omfattas av den utvid- gade domsrätten. Konsekvensen av lagändringen blir att dessa personer riskerar att drabbas av lagföring och straff oavsett om de låter köns- stympa barnet i eller om de i stället låter utföra ingreppet utom- lands. Som flera remissinstanser har framhållit är den viktigaste effekten av den föreslagna utvidgningen av domsrätten kanske inte att fler fall av könsstympning kommer att leda till åtal. Viktigast är i stället den preven- tiva effekt som en lagändring kan komma att få. Det är en viktig marke- ring från lagstiftarens sida och en hjälp för föräldrar och unga flickor att stå emot äldre släktingars och omgivningens krav på att flickorna skall könsstympas. Den valda lagstiftningstekniken Några remissinstanser, bl.a. och vid har ifrågasatt den valda lagstiftningstekniken, och föreslagit att bestämmelsen om utvidgad domsrätt skall tas in direkt i 2 kap. . har anfört att just barnkonven- tionen är ett sådant internationellt åtagande som kan motivera att undan- taget från dubbel straffbarhet för detta brott placeras i . Regeringen instämmer i att det vore en fördel om samtliga bestämmel- ser om svensk domsrätt samlades i 2 kap. . Det finns emel- lertid bestämmelser i speciallagstiftning som reglerar svensk domsrätt för vissa specifika fall. För att åstadkomma en samlad reglering krävs därför ytterligare överväganden, varvid även behovet av andra för- ändringar av bestämmelserna om svensk domsrätt bör beaktas. sexualbrottskommitté har i uppdrag att bl.a. utreda om det nuvarande kravet på dubbel straffbarhet för sexualbrott mot och handel med barn utomlands bör tas bort. Om kommittén bedömer att kravet bör tas bort skall den föreslå förändringar i lagstiftningen och därvid särskilt beakta vilken avgränsning som bör gälla för undantaget från kravet på dubbel straffbarhet. Regeringen anser mot bakgrund härav att resultatet av kommitténs ar- bete bör avvaktas, varefter eventuella ändringar i bestäm- melser om svensk domsrätt bör genomföras i ett sammanhang. Därvid kan det också finns skäl att överväga om inte lagen med förbud mot könsstympning i dess helhet bör arbetas in i . Då det emel- lertid är viktigt att snabbt få ett heltäckande skydd mot könsstympning, bedömer regeringen att den bästa lagtekniska lösningen är att ta in undantaget från kravet på dubbel straffbarhet i den särskilda lag där brottet könsstympning regleras. Avgränsning av den utvidgade domsrätten För att brott begångna utomlands skall omfattas av svensk domstols be- hörighet bör det krävas att det finns ett berättigat svenskt intresse av att svensk lag skall tillämpas och att svensk domstol skall kunna döma för brottet. Några remissinstanser har framfört att den föreslagna bestämmelsens utformning medför att den svenska straffrättsliga kompetensen beträf- fande utomlands begångna brott blir omotiverat vidsträckt och innebär att fall som helt saknar anknytning till kan lagföras här. De anser det otillfredsställande att gränserna för den svenska domsrätten närmare be- stäms genom Riksåklagarens åtalsprövning och inte genom lag och ef- terlyser i vart fall närmare vägledning för åtalsprövningen. Nuvarande bestämmelser om svensk domsrätt över gärningar som har begåtts utanför är generellt avfattade. Avsikten är emellertid inte att åtal skall väckas i i samtliga de fall bestämmelserna om domsrätt faktiskt medger det. Därför har i 2 kap. 5 § beträf- fande de flesta fall där brott begåtts utanför gränser föreskrivits krav på tillstånd från regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer för att åtal skall få väckas. Till skillnad från brott som har be- gåtts i gäller alltså inte principen om absolut åtalsplikt för dessa fall. Genom regeringens eller, i de fall delegation har skett, Riksåklaga- rens prövning kan de fall som leder till åtal i begränsas till situa- tioner där det föreligger ett påtagligt svenskt intresse av att lagföring kommer till stånd i . Enligt förordningen (1993:1467) med be- myndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall är beslutanderätten t.ex när ett brott har begåtts utomlands av en svensk medborgare eller utlänning med hemvist i delegerad till Riksåklagaren. Att beträffande nu aktuellt brott försöka att i lagen precisera de situa- tioner där det föreligger ett sådant påtagligt svenskt intresse skulle strida mot systematiken hos de nuvarande bestämmelserna om svensk domsrätt. Det finns också en risk för att en mer preciserad bestämmelse skulle in- nebära att möjligheterna att utreda och åtala fall av könsstympning som har begåtts utomlands blev alltför begränsad. Regeringen förordar mot bakgrund härav en ordning som innebär att bedömningen av vilka fall av könsstympning utomlands som bör leda till åtal i görs i samband med prövningen av frågan om åtalstillstånd. Som framgått ovan är syftet med lagen med förbud mot könsstymp- ning av kvinnor liksom den nu föreslagna lagändringen att ge flickor och unga kvinnor i ett skydd mot att utsättas för könsstympning. Den utvidgade domsrätten är således avsedd att hindra att flickor och unga kvinnor som finns i förs utomlands för att där få ingrepp som är förbjudna i utförda. Tillstånd till åtal bör därför i princip endast beviljas i sådana fall. Svensk lag bör alltså inte tillämpas och svensk domstol bör inte döma för brott som helt saknar anknytning till och där det således inte finns något svenskt berättigat intresse av en ut- vidgad domsrätt. Den anknytning som bör krävas för att lagföring skall ske i bör såsom huvudregel föreligga för brottet. Det vore inte rimligt om t.ex. asylsökande föräldrar skulle riskera att åtalas här om de kom till med barn som tidigare könsstympats enligt traditio- nerna i hemlandet. Det kan tänkas uppkomma gränsfall där det visserli- gen finns en anknytning till för brottet men där anknytningen är så svag att det ändå skulle te sig stötande att åtala här, exempelvis när familjen endast har varit på tillfälligt besök i in- nan ingreppet utfördes.