prop · GM0379 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt statistik från avseende åren 1985 - 1998 har det allmänna ombudet överklagat beslut fattade av en regional tullmyndighet vid fem tillfällen och beslut fattade av . Beträffande de regionala tullmyndigheternas beslut överklagades två av dessa 1985 och de övriga tre, som alla överklagades anslutningsvis, 1988. Vad gäller beslut överklagades ett 1988 avseende tulltillägg, ett 1991 avseende eftertulltaxering och ett 1992 gällande tulltillägg. Den redovisade statistiken visar att det är sällsynt att det allmänna ombudet överklagar beslut fattade av tullmyndigheterna. Det skulle därför kunna hävdas att det inte föreligger något större behov för det allmänna att ha en sådan möjlighet. Här måste emellertid beaktas att tull är att anse som en skatt. På skatteområdet i övrigt har det allmänna i stort sett undantagslöst förbehållits rätten att överklaga beslut fattade av beskattningsmyndigheterna. Vidare är beslutsmyndighet i fråga om ett flertal skatter som tas ut i samband med införsel av varor. När det t.ex. gäller mervärdesskatt vid import är beslutsmyndighet. Samma sak gäller tobaks-, alkohol- och energiskatterna i vissa fall i samband med import. I samtliga dessa fall är tullagens förfaranderegler tillämpliga. Det skulle enligt regeringens mening inte vara tillfredsställande med en ordning som innebar att det allmänna saknade möjlighet att överklaga beskattningsbeslut fattade i samband med import, när en sådan möjlighet finns beträffande motsvarande beslut på den inrikes beskattningens område. Vidare bör beaktas att frågorna kring beskattning i samband med varuinförsel blivit mer komplicerade i och med att numera även har att tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna på området. Även om det allmänna ombudet sällan utnyttjar möjligheten att överklaga, går det inte att bortse från situationer där det kan finnas behov av få till stånd ett vägledande domstolsavgörande. Mot bakgrund av dessa överväganden anser regeringen att det även fortsättningsvis måste finnas en möjlighet för det allmänna att överklaga vissa av beslut. Den tänkta omorganisationen av medför att det inte kommer att finnas någon överordnad myndighet med en sådan funktion. Det bör därför även fortsättningsvis i tullagen finnas ett allmänt ombud som har möjlighet att överklaga beslut för det allmännas räkning. Även om det allmänna ombudet sålunda behålls i tullagen, finns det skäl att överväga dels i vilka fall ombudet skall ha rätt att överklaga beslut, dels om ombudet, såsom förhållandet är , alltid skall företräda det allmänna i förvaltningsdomstolarna. Enligt nuvarande bestämmelser skall det allmänna ombudet föra det allmännas talan i mål och ärenden som avses i 107 § första stycket, dvs. där beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen innebär att det allmänna ombudet, utöver beslut som har samband med tulltaxering, får överklaga beslut om temporär import, restitution av tull, ränta, föreläggande m.m. Enligt regeringens mening finns det inget behov för det allmänna att ha möjlighet att överklaga andra beslut än sådana som gäller eller har samband med tulltaxering eller motsvarande förfarande avseende annan skatt än tull. Det allmänna ombudets möjlighet att överklaga beslut bör därför begränsas till sådana beslut som avses i 102 och 106 §§ tullagen, dvs. taxeringsbeslut samt beslut om dröjsmålsavgift, tulltillägg och förseningsavgift. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i domstolen. Samma ordning gäller om en skattskyldig överklagar en skattemyndighets taxeringsbeslut enligt taxeringslagen. blir då den skattskyldiges motpart i länsrätten och kammarrätten. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att ha någon annan ordning i fråga om tullmålen. Således bör vara den tullskyldiges motpart efter ett överklagande av denne medan det allmännas talan förs av det allmänna ombudet i de fall då det är ombudet som har överklagat. Därutöver bör, enligt mönster från taxeringslagen, det allmänna ombudet ha samma möjlighet som att ta över uppgiften att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol. Den föreslagna ordningen genomförs tills vidare lämpligast genom införande av ytterligare hänvisningar i 109 § tull- lagen till bestämmelser i 6 kap. taxeringslagen. Metoden att hänvisa till annan lag är inte tillfredsställande. I en ny tullag bör de relevanta bestämmelserna föras in direkt i lagen. 4.3 Dröjsmålstalan Regeringens bedömning: Några bestämmelser om dröjsmålstalan införs inte nu i tullagen. Regeringen avser att återkomma till frågan sedan lämnat sitt slutbetänkande. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att bestämmelser om dröjsmålstalan införs i tullagen. Enligt förslaget skall en framställning som väckts skriftligen anses ha avslagits om inte fattat beslut . Rätt till överklagande skall då föreligga. Bestämmelserna i tullkodexen är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Eftersom tullkodexen innehåller en bestämmelse om dröjsmålstalan finns redan en sådan rätt i enligt utredningen. En annan sak är att bestämmelsen är omöjlig att tillämpa här eftersom det i den svenska tullagstiftningen saknas regler om inom vilken tid ett beslut skall ha fattats. Utredningens slutsats är att även om ordalydelsen i artikel 6.2 andra stycket tullkodexen inte direkt ger vid handen att en tidsfrist för beslutsfattande måste finnas, kan det dock antas att detta är bestämmelsens innebörd. Den föreslagna tidsramen har hämtats från motsvarande bestämmelser i bankrörelselagen (1987:617) m.fl. Remissinstanserna: Hälften av remissinstanserna har berört förslaget om dröjsmålstalan särskilt. Av dessa är hälften positiva medan övriga avstyrker förslaget. och tillstyrker förslaget med hänvisning till de långa handläggningstider som kan förekomma hos tullen, särskilt vad avser tullprocedurerna aktiv och passiv förädling. , och ser positivt på förlaget. ansluter sig till utredningens ställningstagande att det av tullkodexens bestämmelser följer att det måste finnas en rätt till överklagande om ett beslut inte har meddelats och att en sådan tidsfrist måste anges i den nationella lagstiftningen. Förbundet menar dock att rättsverkan av underlåtenhet att meddela beslut borde innebära bifall och inte avslag på gjord framställning. , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län och avstyrker förlaget. menar att bedömning 1994 att det aktuella stadgandet i tullkodexen inte är tillämpligt i var riktig. Det kan knappast anses vara klarlagt att det är nödvändigt att införa en rätt till dröjsmålstalan. Med hänsyn härtill och då behovet av en sådan rätt överhuvudtaget inte belysts bör utredningens förslag inte läggas till grund för lagstiftning. Kammarrätten i anför bl.a. att invändningar kan riktas mot att länsrätten skall träda in och avgöra ärenden i stället för när beslut inte meddelats inom tidsramen. För det fall ett ärende av godtagbara skäl inte varit klart för avgörande av , kommer ärendet inte heller vara klart för avgörande av länsrätten. Det enda den enskilde uppnått med sin dröjsmålstalan är att han gått miste om en instans. Kammarrätten i menar att den föreslagna ordningen, att en enskilds framställning skall anses avslagen om inte beslut fattats , kan komma att motverka att tullärenden avgörs snabbt. Den enskilde får inte heller ett motiverat avslagsbeslut som han kan anknyta till vid angivande av grunderna för ett överklagande. De aktuella artiklarna i tullkodexen förefaller inte kräva en regel av denna innebörd. Länsrätten i län anser att institutet dröjsmålstalan är en fråga som berör hela förvaltningsrätten och inte endast tullrätten. Svensk förvaltningsrätt ger inte någon generell möjlighet att överklaga myndigheters passivitet. En grundläggande förutsättning för att införa en sådan rätt är att det verkligen finns behov av ett sådant institut. Vidare skulle ett förfarande med dröjsmålstalan innebära att länsrätten skulle överta den passiva myndighetens utredningsskyldighet och fatta beslut i sak i myndighetens ställe. Myndighetens förstainstansprövning går i dessa fall förlorad. Bakgrunden till regeringens bedömning: Någon generell rätt att föra talan mot myndigheters passivitet finns inte i den svenska förvaltningsrätten. Däremot har det i vissa lagar på det finansiella området införts bestämmelser om att en sökande kan begära förklaring hos kammarrätten att ett ärende onödigt uppehålls. Avger kammarrätten sådan förklaring skall ansökan anses ha avslagits om det beslutande organet inte meddelat beslut inom viss angiven tid. Vidare finns i konkurrenslagen (1993:20) en bestämmelse som innebär att om inte har fattat beslut med anledning av en anmälan om undantag från förbudet mot konkurrensbegränsningar , skall undantag anses beviljat. Frågan om talan mot myndighets passivitet behandlades av Fri- och rättighetskommittén i sitt slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117). Här benämndes institutet dröjsmålstalan. Kommittén föreslog att enskild part skulle ha en generell möjlighet till dröjsmålstalan i sådana förvaltningsärenden som hade väckts av parten och som avsåg myndighetsutövning. Om myndigheten inte hade avgjort det aktuella ärendet från det att det väcktes, skulle parten få begära att allmän förvaltningsdomstol prövade om ärendet onödigt uppehållits. Om domstolen fann att så var fallet, skulle den förelägga myndigheten att avgöra ärendet inom en bestämd tid. Om myndigheten inte följde föreläggandet, skulle domstolen på begäran av parten få förordna att ärendet överlämnades för avgörande till den myndighet som skulle ha prövat ett överklagande av beslutet. Om sådan överinstans saknades, fick domstolen själv överta ärendet eller förordna om annan prövning av ärendet. Fri- och rättighetskommitténs förslag i denna del har inte lett till lagstiftning. Flera betydelsefulla remissinstanser avstyrkte förslaget. I lagstiftningsärendet (prop.1995/96:133) ställde sig regeringen tveksam till om handläggningstiderna totalt sett skulle bli kortare om det gavs en rätt till dröjsmålstalan. Tvärtom var det regeringens uppfattning att det skulle kunna resultera i längre handläggningstider både hos förvaltningsmyndigheterna och hos de länsrätter som skulle pröva dröjsmålstalan. Med hänsyn bl.a. härtill samt till det negativa remissutfallet ansåg regeringen att kommitténs förslag om dröjsmålstalan inte borde genomföras. Enligt artikel 243.1 andra stycket i tullkodexen skall varje person som gjort en framställning om ett beslut i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen ha rätt att överklaga, om beslut inte fattas inom den tid som avses i artikel 6.2. I artikel 6.2 anges bl.a. att beslut skall fattas och, om framställningen görs skriftligen, senast inom som fastställs enligt gällande bestämmelser. Tiden får överskridas om tullmyndigheterna inte kan fullgöra sina uppgifter . I så fall skall myndigheterna underrätta sökanden om detta innan tiden gått ut, ange de skäl som berättigar till överskridandet och ange den ytterligare tid som de bedömer nödvändig för att kunna fatta ett beslut rörande framställningen. Inför det svenska EU-medlemskapet anförde Tullanpassnings- utredningen i sitt betänkande SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG (s. 152) följande beträffande institutet dröjsmålstalan. Svensk förvaltningsrätt tillhandahåller inte någon möjlighet att överklaga myndigheters passivitet, och har aldrig gjort det. Den som är missnöjd med en myndighets passivitet är hänvisad till att framföra sina klagomål t.ex. till en överordnad myndighet eller till eller ge offentlighet på annat sätt åt sin uppfattning Vad ett sådant överklagande skulle gå ut på, om den överordnade instansen skall fatta ett beslut i sak i den passiva myndighetens ställe, eller vilket annat beslut som den överordnade instansen skulle fatta kan vi inte utläsa ur gemenskapsreglerna. Sannolikt finns det regler om detta i nationell förvaltningsrätt i vissa av de nuvarande medlemsstaterna. Vi föreslår inga nationella bestämmelser med anledning av nyssnämnda regel i tullkodexen. Om rättsfiguren överklagande av myndighets underlåtenhet att fatta beslut skall införas i svensk rätt är en fråga som berör hela förvaltningsrätten och inte endast tullrätten. Att utreda den frågan anser vi ligga utanför ramarna för våra direktiv. Vårt ställningstagande kan även formellt försvaras med att de återgivna artiklarna sammantaget innebär att beslut skall fattas inom som fastställs enligt gällande bestämmelser för att underlåtenheten att fatta beslutet inom skall vara överklagbart. Vi känner emellertid inte till några sådana gällande bestämmelser på tullverksamhetens område, varken gemenskapsbestämmelser eller svenska bestämmelser. Denna del av artikel 6.2 kommer därför att sakna tillämpning i . 1994/95:34 sägs i denna del endast (s. 110) att regeringen liksom utredningen inte finner det lämpligt eller nödvändigt att införa rättsfiguren överklagande av myndighets underlåtelse att fatta beslut . Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har således tidigare gjort bedömningen att det inte är lämpligt eller nödvändigt att införa bestämmelser om dröjsmålstalan i den svenska tullagstiftningen. Den av utredningen nu föreslagna ordningen har ingen motsvarighet i svensk rätt och skiljer sig också från vad som föreslogs beträffande dröjsmålstalan av Fri- och rättighetskommittén. Det kan enligt regeringens mening, och såsom ett flertal remissinstanser har påpekat, med den föreslagna ordningen föreligga en risk att outredda ärenden hamnar i domstol och att handläggningstiderna därigenom blir ännu längre. Från näringslivshåll har påpekats att handläggningen av vissa typer av tullärenden kan dra ut oacceptabelt långt . Härutöver saknas utredning om huruvida det verkligen föreligger ett behov av att införa en rätt till dröjsmålstalan i den svenska tullagstiftningen. Innan regeringen tar ställning till om en rätt till dröjsmålstalan bör införas i den svenska tullagstiftningen bör behovet och utformningen av en sådan bestämmelse utredas närmare. Med hänsyn till föreliggande lagstiftningsärendes brådskande beskaffenhet saknar regeringen möjlighet att nu göra en sådan utredning. Regeringen avser därför att återkomma till frågan sedan lämnat sitt slutbetänkande. 4.4 Beslut beträffande annan skatt än tull Regeringens förslag: Bestämmelserna om överklagande utformas på så sätt att det framgår att 102-105 §§ tullagen gäller också vid överklagande av beslut om taxering i fall som avses i 10 § andra stycket tullagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser berör frågan. Dessa tillstyrker förslaget. Kammarrätten i menar dock att överklagandebestämmelserna borde utformas så att det tydligare framgår att tulltaxering täcker såväl tull som andra skatter och avgifter varom beslut fattas . Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 § första stycket första meningen tullagen är den, som till landet för in eller låter föra in en vara från ett område som ligger inom EG:s tullområde men utanför EG:s skatteområde, skyldig att anmäla införseln till tullmyndigheten. I vissa fall skall skatten betalas till tullmyndigheten. Enligt 10 § första stycket tullagen är den som är tullskyldig även skyldig att betala annan skatt eller avgift som skall tas ut vid import eller export. Vidare är enligt paragrafens andra stycke den som lämnar anmälan eller bort lämna anmälan enligt 9 § skyldig att betala annan skatt eller avgift som skall tas ut vid in- eller utförsel. Skatt och avgift enligt 10 § skall fastställas och betalas i den ordning som gäller för tull, om inte annat föreskrivits. Det är således som skall fatta taxeringsbeslut i dessa fall, trots att tulltaxering inte alltid skall ske. Avsikten torde vara att samtliga dessa taxeringsbeslut skall kunna överklagas i den ordning som gäller enligt 101-110 §§. I 102 § tullagen stadgas om en treårsfrist för överklagande när det gäller beslut vid tulltaxering i en fråga som kan ha betydelse för fastställelse av tull. Beslut enligt 10 § andra stycket är inte att anse som tulltaxeringsbeslut och det skulle därför kunna ifrågasättas om dessa beslut omfattas av bestämmelserna i 102 §. Besluten skulle i så fall överklagas senast efter delfåendet, dvs. i enlighet med 23 § förvaltningslagen. Skattebetalningslagen (1997:483) och lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter är inte tillämpliga på skatter och avgifter som skall betalas till . En sådan extremt kort tidsfrist jämfört med fristen för överklagande av tulltaxeringsbeslut och beslut enligt skattebetal- ningslagen och lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter är naturligtvis inte rimlig. För att undanröja den osäkerhet som kan råda beträffande omfattningen av 102 § tullagen föreslår regeringen därför att bestämmelsen utformas på så sätt att det framgår att den gäller också vid överklagande av beslut om taxering i fall som avses i 10 § andra stycket tullagen. 4.5 Utdömande av vite Regeringens förslag: Frågor om utdömande av viten skall prövas av länsrätt enligt huvudregeln i lagen om viten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon erinran mot förslaget. De instanser som berör förslaget särskilt tillstyrker det. Skälen för regeringens förslag: Enligt 99 § fjärde stycket tullagen skall frågor om utdömande av viten prövas av . Detta innebär en avvikelse från lagen (1985:206) om viten. Enligt 6 § denna lag är huvudregeln att frågor om utdömande av viten prövas av länsrätt. I och med den tänkta omorganisationen av och regeringens förslag att det inte längre skall finnas någon överklagandeinstans inom verket, framstår det inte längre som lämpligt att ha en annan ordning än den som gäller enligt lagen om viten. Regeringen föreslår därför att frågor om utdömande av viten skall prövas enligt huvudregeln i lagen om viten. 4.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser omorganisation är tänkt att genomföras . De nya bestämmelserna i tullagen bör träda i kraft . När den föreslagna ordningen för överklagande träder i kraft kommer det att hos finnas ett antal överklagade ärenden som ännu inte har avgjorts. Lämpligast är att dessa prövas av chef eller efter dennes förordnande av annan tjänsteman hos ledning. När det gäller ärenden som redan handläggs hos regeringen bör inte heller dessa överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. De äldre bestämmelserna om överklagande bör därför gälla för beslut som överklagats före ikraftträdandet. Har ett beslut meddelats före ikraftträdandet, men överklagandet kommit in till den myndighet som fattat beslutet först efter ikraftträdandet, kommer de nya bestämmelserna att gälla. Det finns ett stort antal författningar där hänvisning sker till eller till tullmyndighet. Förslaget om ändring i tullagen medför följdändringar i dessa författningar huvudsakligen av innebörden att orden och tullmyndighet ersätts med ordet . 5 Tullen får möjlighet att vägra att lämna ut varor som omhändertagits i den EU-interna trafiken Regeringens förslag: En vara som med stöd av 17 § inregränslagen omhändertagits av tullen får inte lämnas ut om varan enligt gällande bestämmelser inte får föras in i eller ut ur landet eller om gällande villkor för in- eller utförsel av varan inte är uppfyllda. Ägaren, eller den som för in eller för ut varan, skall ges möjlighet att uppfylla villkoren för in- eller utförseln alternativt, vid införsel, att återutföra varan. Om så inte sker får besluta att varan skall förverkas. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall varan förstöras eller, såvitt avser alkoholvaror, försäljas. Beslut som fattas med stöd av de nya bestämmelserna får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Endast Alkoholinspektionen och Systembolaget har yttrat sig över förslaget till ändring i bestämmelserna om omhändertagande i inregränslagen. Alkoholinspektionen tycker att förslaget är särskilt tillfredsställande, eftersom det ger tullen en möjlighet att omhänderta och i vissa fall förstöra en alkoholvara. Dessa åtgärder innebär, enligt Inspektionen, ett skydd som är viktigt för genomförandet av den svenska alkoholpolitiken och förstärker även möjligheterna att ingripa mot den organiserade brottsligheten. Även Systembolaget ser mycket positivt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I samband med EU-inträdet fick tullen befogenheter att vid inre gräns kontrollera illegal införsel av vissa uppräknade varor. Av tidsskäl ansågs det inte möjligt att genomföra en självständig reglering avseende kontrollen vid inre gräns i samband med de ändringar i tullagstiftningen som beslutades inför EU-medlemskapet. Som en provisorisk lösning infördes därför regleringen i övergångsbestämmelserna till tullagen (prop. 1994/95:34, bet. 1994/95:SkU8). Bestämmelserna, som kompletterades med vissa ytterligare kontrollbefogenheter (prop. 1994/95:173, bet. 1994/95:SkU39), fördes sedan över till en särskild lag om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, inregränslagen (prop. 1995/96:166, bet. 1995/96:SkU23). Lagen trädde i kraft och omfattar samma varuslag som övergångsbestämmelserna, dvs. krigsmateriel, narkotika, vapen och ammunition, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar och katter, spritdrycker, vin, starköl och teknisk sprit samt tobaksvaror vid kontroll av gällande åldersgräns. Vidare ges i lagen tullmyndigheterna befogenhet att kontrollera införsel av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler samt djurtransporter vid misstanke om smittsam sjukdom. ingår även barnpornografi bland de varor som får kontrolleras vid inre gräns (prop. 1997/98:43, bet. 1998/99:KU4). får tullen möjlighet att också kontrollera varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor (prop. 1997/98:183, bet. 1998/99:SoU5). Denna ändring har beaktats i det föreliggande lagförslaget. Inregränslagen bygger på en anmälningsskyldighet till för de nämnda varuslagen, vilka räknas upp i 3 §. Enligt lagen får kontrollera att anmälningsskyldigheten fullgjorts och att villkoren för in- eller utförsel är uppfyllda. I 17 § föreskrivs att en tullmyndighet får ta hand om varor, om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen. Någon annan grund för omhändertagande anges inte. När kontrollen är genomförd finns alltså inte något lagligt stöd för ett fortsatt omhändertagande, såvida det inte föreligger misstanke om varusmugglingsbrott, då ett omhändertagande enligt inregränslagen kan ersättas med ett beslag med stöd av bestämmelserna i lagen om straff för varusmuggling. För att åtgärda den här bristen föreslås få möjlighet att vägra att lämna ut en vara på den grunden att varan inte får föras in i eller ut ur landet eller att särskilda villkor för införseln eller utförseln inte är uppfyllda. Vidare föreslås att den som för in eller för ut en vara, eller varans ägare, skall ges möjlighet att uppfylla de villkor som gäller för att varan skall få föras in i eller ut ur landet, alternativt att, vid införsel, återutföra varan. Om så inte sker får besluta att varan skall förverkas. Detta beslut, liksom övriga beslut enligt de nya reglerna, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall varan förstöras eller, såvitt avser alkoholvaror, försäljas. De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft . 6 Informationsutbyte om transporter av sprit och cigaretter Regeringens bedömning: När det gemensamma varningssystemet för snabbt informationsutbyte avseende transporter av sprit och cigaretter startar bör svenska myndigheter ha den information om avgående transporter som är nödvändig för att systemet skall fungera.