prop · GM0387 · 1999-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt Försäk- ringsutredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Finansinspektio- nen har ansett att frågorna om kollektivavtalsförsäkringarna borde över- vägas ytterligare. , SAF och LO har påtalat vikten av en dispens. Remissinstanserna har även i allt väsentligt godtagit Kollektivförsäk- ringsutredningens förslag. Flera remissinstanser har dock haft erinringar mot den definition av kollektivavtalsgrundad försäkring som föreslagits till grund för speciella rörelseregler , , , LO och PTK har ansett att den i olika hänseenden är för snäv. har anfört att ett krav i definitionen kan komma i kon- flikt med reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling som bl.a. gäller kommuners upphandling av försäkringstjänster. SAF har lagt till att det inte går att så kategoriskt avgöra vilka försäkringar som skall särbehandlas. har angett att en närmare avgräns- ning bör avvakta den nya försäkringsavtalslagen. PTK har ansett att en särreglering bör gälla där den behövs utifrån kollektivavtalsparternas bedömning. har ifrågasatt syftet med att den som bara är försäkrad får göras till delägare. Enligt Statens löne- och pensionsverk borde förslaget kompletteras med regler om rätten till redan upparbetade överskott. /KO har ifrågasatt om förslaget tillgodoser konsumentintresset av information om de kollektiva försäkringarnas om- fattning. Vidare anser verket att frågor om kontraheringsplikt för försäk- ringsgivaren och överprövning av försäkringsbolagens beslut borde ha behandlats av utredningen. Pressens Pensionskassa m.fl. har framhållit att det från konkurrenssynpunkt är angeläget att motsvarande särbehand- ling kan göras enligt rörelsereglerna för understödsföreningar. Flertalet remissinstanserna har godtagit försäkringsrörelsepromemo- rians förslag eller lämnat detta utan erinran. Remissinstanserna har dock varit oeniga om speciella rörelseregler bör finnas för kollektivavtals- grundade försäkringar. har instämt i att särdragen för kollektiva försäkringar kan beaktas i tillämpningen utan särregler eller dispens. SAF har konstaterat att särdragen tidigare kunnat beaktas av men anser att dispens- eller särregler är av värde som uttryck för att kollektivavtalsförsäkring får verka under speciella förhållanden. Även LO, TCO och PTK har framhållit betydelsen av dis- pens- eller särregler. Endast ett par remissinstanser har haft någon erinran mot förslaget om delägarskap för försäkrade i ömsesidiga bolag. har ansett att detta är principiellt tveksamt eftersom förmånerna inte balanserar ägarskyldigheter. Hovrätten för Västra Sve- rige och har ansett att ett delägarskap kan förut- sättas i annan överenskommelse än mellan kollektivavtalsparter. Skälen för regeringens bedömning och förslag Grundtanken med de kollektiva försäkringarna är densamma som för in- dividuell försäkring, nämligen att flera försäkringstagare delar på risken för att ett försäkringsfall skall inträffa. De kollektiva försäkringarna har emellertid som beskrivits flera särdrag i förhållande till de nuvar- ande individuella försäkringarna. Förekomsten och omfattningen av sär- dragen varierar emellertid mellan olika kollektiva försäkringar. Även om försäkringar traditionellt brukar indelas i å ena sidan kollektivavtalsgrun- dade försäkringar och gruppförsäkringar och å andra sidan individuella försäkringar kan exempelvis en gruppförsäkring ha inslag av såväl kollektivavtalsgrundad försäkring som individuell försäkring och vice versa. (En närmare beskrivning av de kollektiva försäkringar som förekommer på den svenska försäkringsmarknaden och deras historiska framväxt finns i betänkande s. 45 70). Ett behov av speciella rörelseregler i FRL måste enligt regeringens mening bedömas mot bakgrund av rörelsereglernas syfte och de svårig- heter som kan uppkomma vid tillämpningen av de reformerade rörelse- reglerna. Behovet av särregler för gruppförsäkringar De ändringar i rörelseregler tidigare föreslagits, bl.a. ett slopande av skä- lighetsprincipen, kommer inte i konflikt med den tillämpning av en kol- lektiv riskprövning eller enhetliga villkor som kännetecknar gruppför- säkringar. De krav på god kontroll över bl.a. försäkringsrisker som följer av den föreslagna allmänna rörelseregeln i 1 kap. 1 a § är befogade att uppställa även vid gruppförsäkringar och innebär inte i sig något krav på en individuell riskprövning. Samma förhållande gäller för reglerna om premieberäkningen i 7 kap. 4 § och övriga bestämmelser som ger uttryck för soliditetsprincipen. Det har visserligen föreslagits en bestämmelse om att återbäring som gottskrivs i livförsäkringsbolag skall fördelas mellan försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade som återbäring med utgångspunkt från bidragen till överskottet (se 12 kap. 6 §). Denna ordning kan emellertid frångås genom försäkringsavtalet respektive bolagsordningen. Därmed möjliggörs en sådan särskild återbäringsteknik som kännetecknar olika gruppförsäkringar. De nu anförda särdragen hos gruppförsäkringar motiverar således inga särregler i FRL. Även grundidén bakom gruppförsäkringar att förenkla administratio- nen och, i vissa fall, meddela solidariska försäkringar kan tillgodoses väl genom de föreslagna rörelsereglerna. Som tidigare anförts finns det bl.a. utrymme för förenklingar av innehållet i de försäkringstekniska riktlinjerna i de fall då det inte sker någon individuell riskprövning. Den möjlighet som lagen ger att underlåta att upprätta försäkringstekniskt beräkningsunderlag med hänsyn till försäkringens beskaffenhet innebär också goda möjligheter att beakta särförhållanden vid gruppförsäkringar (se avsnitt 8.3.1). De föreslagna bestämmelserna om att verksamheten skall bedrivas enligt god försäkringsstandard ger också utrymme för förenklingar av administrationen av kollektiva försäkringar. Inte heller nu nämnda särdrag hos gruppförsäkringar motiverar således några särskilda undantagsregler i FRL. Behov av särregler för kollektivavtalsgrundade försäkringar Skillnaden mellan individuella och kollektiva försäkringar är störst när försäkringen tillkommit i arbetsrättslig ordning och de kollektivavtals- slutande parterna bestämmer över försäkringsvillkoren och försäkrings- verksamheten. Parterna bestämmer i så fall även vilken eller vilka för- säkringsgivare som skall förvalta premierna m.m. I sådana fall finns också särskilda av parterna tillsatta nämnder som tolkar försäkringsavta- len som parterna beslutar om ändringar m.m. I sådana fall kan de motiv för särreglering som sammanhänger med att försäkringsavtalet är speciellt (se vidare avsnitt 5.1) i allt väsentligt tillgodoses och bevakas av de kollektivavtalsslutande parterna. Det skydd för försäkringstagarna som partsföreträdarna ger kan emellertid inte helt ersätta det skydd som rörelseregler och tillsyn skall tillgodose. Också för kollektivavtalsgrun- dade försäkringar finns det vilket samtliga remissinstanser anslutit sig till skäl för att genom rörelseregler sörja för att de försäkrades och andra ersättningsberättigades intressen tillgodoses. Reglerna skall bl.a. säkerställa att åtagandena mot dessa kan fullgöras och att förvaltningen och skaderegleringen bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Bedömningen innebär att försäkringsbolag som endast meddelar kollektivavtalsgrundade försäkringar inte bör undantas från rörelseregler eller tillsyn. Ett sådan ordning är också motiverad av att även kollektivavtalsgrundade försäkringar kan förutsätta olika grad av individuell medverkan från de försäkrade, t.ex. möjligheter till val av placeringar. De bindande EG-direktiven anger också ett stort antal krav som måste tillgodoses. Som framgått tidigare kan särdragen hos kollektivavtalsgrundade för- säkringar beaktas i rörelsereglerna på i princip två olika sätt. Särdragen kan antingen beaktas i den praktiska tillämpningen inom ramen för gene- rella rörelseregler. Alternativet är att beakta särdragen genom en dispens- regel eller genom speciella rörelseregler för kollektivavtalsgrundade för- säkringar. Organisationerna på arbetsmarknaden har förordat en ordning med dispens eller speciella rörelseregler. Det första alternativet är bäst ägnat att hantera de varierande förhål- landen som kan gälla för kollektivavtalsgrundade försäkringar. En dis- pens eller speciella rörelseregler som knyts till vissa bestämmelser förut- sätter en definition av kollektivavtalsgrundad försäkring. För att kunna skilja skyddsvärda och inte skyddsvärda försäkringar kan definitionen inte utformas alltför vid (jfr förslag). Det skulle också behövas en relativt strikt definition av tillämpningsskäl. Det medför en risk för att särdragen inte kan beaktas för försäkringar med anknytning till arbetsmarknaden som faller utanför definitionen trots att detta kan vara väl motiverat. En dispens eller särregel för kollektivavtalsgrundade försäkringar kan alltså leda till uppfattningen att särdragen hos sådana försäkringar i första hand skall tillgodoses genom dispenser eller bara i sådana delar där ut- tryckliga särregler finns. Ett hänsynstagande till särdragen inom ramen för de allmänna rörelse- reglerna hanterar också på ett bättre sätt än en dispensordning eller spe- ciella rörelseregler den utveckling som kan komma att ske i praxis. De föreslagna rörelsereglerna tillåter bl.a. en friare produktutveckling på livförsäkringsområdet än tidigare, vilket gör att skillnaderna mellan indi- viduella och kollektiva försäkringar kan minska. har nya försäkringslösningar på arbetsmarknaden medgivit ett större inslag av individuella lösningar . En ordning med ett beaktande av särdragen vid tillämpningen av van- liga rörelseregler har den fördelen att den möjliggör en gräns- dragning i tillsynspraxis som i huvudsak kan ansluta till en kommande definition av kollektivavtalsgrundade försäkringar i en ny försäkringsav- talslag, utan att förhindra att den definitionen frångås vid tillämpningen av vissa rörelseregler. På så sätt kan det beaktas att rörelsereglerna och avtalsreglerna avser att tillgodose försäkringstagarnas skyddsintressen i olika avseenden. Hänsyn kan alltså behöva tas till att rörelsereglerna reglerar hur näringsverksamheten skall bedrivas och att FAL reglerar avtalsförhål- landet. Därigenom ges också större utrymme för att, som många remiss- instanser varit inne på, beakta att olika gruppförsäkringar kan ha väsent- liga inslag av kollektivavtalsgrundad försäkring och vice versa. Många försäkringsrörelseregler är relativt allmänt hållna och avsedda att kunna tillämpas under skiftande förhållanden. I sådana delar där remissinstanserna angett att en dispens eller särregler skulle kunna få betydelse ger de föreslagna reglerna enligt regeringens mening ett gott utrymme för att beakta särdragen hos kollektivavtalsgrundade försäk- ringar. Den föreslagna rörelseregeln om att verksamheten skall bedrivas enligt god försäkringsstandard ger exempelvis utrymme för att i den praktiska tillämpningen och i tillsynen beakta de särförhållanden som sammanhänger med att försäkringsvillkoren tillkommer i arbetsrättslig ordning och att de kollektivavtalsslutande parterna har ett dominerande inflytande över försäkringsvillkorens tillämpning. Även vid prövningen om soliditeten och likviditeten är tillfredsstäl- lande bör hänsyn tas till om sådana aspekter tillgodoses på särskilt sätt. Den ekonomiska information som försäkringsbolaget kan komma att lämna till försäkringstagarna och de försäkrade bör uppfylla rimliga krav på god ekonomisk genomlysning. När den kollektivavtalsgrundade för- säkringen inte medger individuella val ligger det i sakens natur att infor- mationskraven till väsentliga delar tillgodoses genom uppgifter till parts- företrädarna. På avtalsområden där en konkurrens medges mellan olika försäkringsgivare och där utrymme lämnas för individuella val bör en god information lämnas till den enskilde. En närmare ledning för informationen kan ges genom de föreskrifter och allmänna råd om information som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda med stöd av FRL (angående frågor om information, se även avsnitt 13.2). Fördelningen av återbäringen sker som nämnts ibland genom styrelse- beslut i det av avtalsparterna ägda bolaget. En sådan ordning förhindras inte heller genom rörelsereglerna. Som tidigare anförts kan nämligen särdragen hos kollektivavtalsgrundade försäkringar även beaktas enligt den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 8 § som anger att försäkringsbolag inte får förespegla framtida återbäring som saknar grund i avtal (jfr av- snitt 8.3.3). Den bestämmelse som föreslagits i 7 kap. 4 § om premiernas beräkning ger också möjlighet att ta hänsyn till om premierna kan omräknas. De undantagsbestämmelser som anges i 7 kap. 3 och §§ i fråga om upprättande av försäkringstekniskt beräkningsunderlag eller place- ringsriktlinjer kan också få särskild relevans för vissa slag av kollektiva försäkringar. Till skillnad från föreslår rege- ringen inte heller någon regel om vilka sänkningar som kan godtas för återbäring som tilldelats under en följd av år utan stöd i avtal (se avsnitt 7.5). Någon särbestämmelse blir således inte heller aktuell i detta avse- ende. Inte heller i övrigt kan de reformerade rörelsereglerna bedömas bli direkt hämmande för utvecklingen av olika slag av kollektiva försäk- ringar eller föranleda svårigheter vid tillämpningen. Det är sammanfattningsvis inte lämpligt att införa en dispensregel eller speciella rörelseregler för kollektivavtalsgrundade försäkringar. Rege- ringen avser dock att noga följa utvecklingen på detta område så att inte onödiga svårigheter uppstår. En konsekvens av bedömningen är att det saknas anledning att införa någon definition av kollektivavtalsförsäkring i FRL som skall ligga till grund för särskilda rörelseregler. Det finns därför inte heller anledning att närmare gå in på de erinringar mot gränsdragning kring begreppet som remissinstanserna fört fram. De försäkrade som delägare i ömsesidiga försäkringsbolag Enligt 1 kap. 7 § FRL är försäkringstagare delägare i ömsesidiga bolag. Försäkrade arbetstagare enligt försäkringar som grundas på kollektivavtal har emellertid i praxis kommit att tas in som delägare i vissa ömsesidiga bolag. Ett sådant delägarskap är viktigt i de s.k. avtalsbolag som är upp- byggda på en lika delning av makten mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Det ger t.ex. möjlighet till lika behandling vid fördelning av över- skott, t.ex. i samband med likvidation En möjlighet att i dessa fall låta försäkrade bli delägare i ömsesidiga bolag kan inte heller anses oförenlig med den ömsesidiga associationsformen som sådan. En uttrycklig be- stämmelse bör därför införas som gör att de försäkrade kan bli delägare i ömsesidiga försäkringsbolag med stark arbetsrättslig anknytning. Den av föreslagna definitionen på kollektivavtalsgrundad försäkring bör läggas till grund för avgränsningen av vilka försäkrade som kan bli delägare (se vidare författningskommen- taren till 1 kap. 7 §). Regeringen anser dock, i likhet med Hovrätten för västra och , att det inte är nödvändigt att kollektivavtalet måste förutsätta att de försäkrade skall bli delägare. Vill- kor om att försäkrad görs till delägare i bolaget kan därmed ingås även i en annan överenskommelse än ett kollektivavtal. Det finns dock skäl att utgå från att de försäkrade blir delägare bara i sådana bolag som står under väsentligt inflytande av arbetsmarknadens parter. Den av föreslagna definitionen av kollektivavtalsgrundad försäkring avser även s.k. fortsättningsförsäk- ringar. Dessa ger den försäkrade eller medförsäkrade rätt att teckna avtal utan hälsoprövning då denne lämnar kollektivet. Eftersom den försäkrade därmed blir delägare i egenskap av försäkringstagare saknas anledning att beakta sådana försäkringar i detta sammanhang. Ett delägare kan under vissa förutsättningar göras ansvarigt för ett öm- sesidigt bolags förpliktelser eller förluster (se avsnitt 9.1). Ett personligt ansvar bör endast kunna åläggas den som är delägare i egenskap av för- säkringstagare och inte de försäkrade. Bestämmelserna om personligt ansvar i 1 kap. 7 § bör följaktligen begränsas på detta sätt. Även delägare i egenskap av försäkrad kommer för övrig att omfattas av skyddsregler som gäller för delägare i allmänhet (jfr avsnitt 9.3). Det faktum att en möjlighet öppnas att göra de försäkrade till delägare ger inte i sig anledning att i lag reglera frågan om hur ackumulerade överskott i ömsesidiga bolag skall fördelas, vilket Statens löne- och pen- sionsverk har förordat. I sammanhanget kan även erinras om att frågan om hur tillgångar i ett ömsesidigt bolag skall fördelas mellan delägare vid bolagets upplösning skall tas in i bolagsordningen (se avsnitt 9.5). Vilket krav som i detta avseende bör ställas på utformningen av sådana regler bör på samma sätt som närmare bedömas i praxis. Särbestämmelse för kollektiva försäkringar i vissa andra sammanhang har även diskuterat frågan om en särbe- handling av kollektivavtalsförsäkringar i vissa andra sammanhang, dels frågan om upplysningar om kollektivavtalsgrundade försäkringar i års- redovisningen, dels frågan om särbehandling av sådana försäkringar i det fall lagen om oskäliga avtalsvillkor mellan näringsidkare utsträcks till verksamhet som står under tillsyn. Dessa frågor behandlas i avsnitt 8.8.2 och 13.3.6. Pressens pensionskassa m.fl. har ansett att särbestämmelser för kollek- tivavtalsgrundade försäkringar av konkurrensskäl bör genomföras i lagen om understödsföreningar med genomförandet av Kollektivför- säkringsutredningens förslag. Som framgått föreslår vi inga särskilda rörelseregler för kollektiva för- säkringar i FRL. Däremot finns det anledning att generellt anpassa lag- stiftningen för understödsföreningar med hänsyn till de reformerade rörelseregler som föreslås i detta sammanhang. Detta arbete kan inte ske nu utan måste göras i den kommande beredningen av Försäkringsföre- ningsutredningens betänkande (SOU 1998:82). De frågor som /KO har tagit upp rör ställningstagan- den som i första hand bör göras inom ramen för en ny försäkrings- avtalslagstiftning. Det finns därför inte anledning att behandla frågorna i detta sammanhang. (Bemyndigandet att meddela närmare föreskrifter om information till försäkringstagarna behandlas i avsnitt 6.2. Frågan om fördelningen av tillsynen mellan och Konsument- verket/KO när det gäller försäkringsbolagens information tas upp i av- snitt 13.2). 12 Flyttning av livförsäkringssparande Regeringens förslag: I inkomstskattereglerna klargörs att värdet av en pensionsförsäkring får föras över direkt till en annan pensionsför- säkring hos samma eller en annan försäkringsgivare utan hinder av in- skränkningarna för återköp av pensionsförsäkringar. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se s 201 206 och 306). Utredningen har inte särskilt behandlat frågan om flyttning av pensionsförsäkringar inom ett och samma bolag. Försäkringsrörelsepromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 269 272). Remissinstanserna: Remissinstanserna har över lag tillstyrkt Försäk- ringsutredningens förslag. har dock beklagat att utred- ningen funnit att skälen mot en generell flyttningsrätt överväger. har ifrågasatt ändringen i skattereglerna då det i praxis redan godtas att ett försäkringssparande flyttas utan att återköpsinstitutet används. De flesta remissinstanser har godtagit försäkringsrörelsepromemorians förslag. och har tillstyrkt be- dömningen att en generell flyttningsrätt inte bör införas. Konkurrensver- ket har vidhållit att en generell flyttningsrätt för nytt och äldre livförsäk- ringssparande bör införas. Enligt verket bör problemen i samband med detta lösas. Kammarrätten i har tillstyrkt förslaget till änd- ringarna i skattereglerna. RSV har tillstyrkt förslaget såvitt avser privata pensionsförsäkringar men ansett att frågan bör utredas vidare beträffande tjänstepensionsförsäkringar. Enligt verket bör det i motiven klargöras att kontrolluppgift inte behöver lämnas vid flyttning. har ansett att flera steg bör tas för att öka konkurrensen mellan företag som handhar skattegynnat pensionssparande. Bakgrund: På den svenska försäkringsmarknaden förekommer med avseende på de aspekter som är aktuella i princip två olika former av livförsäkringar. Den ena är fondförsäkringar som ger en rätt att flytta för- säkringssparandet mellan de värdepappersfonder som försäkringsavtalet pekar ut. Bytet av värdepappersfond görs alltså inom ramen för ett och samma avtal hos ett fondförsäkringsbolag. Den andra formen av livför- säkringar är konventionella livförsäkringar där en generell rätt att flytta ett tillgodohavande för en livförsäkring från ett bolag till ett annat sedan avtal väl har slutits i princip saknas. I det senare fallet blir en flyttning således normalt beroende av försäkringsgivarens samtycke. I det pensionssparande som omfattas av lagen (1993:931) om indivi- duellt pensionssparande kan ett pensionssparavtal flyttas till ett nytt pen- sionssparinstitut. Det nya pensionssparavtalet ses som en direkt fortsätt- ning på det gamla avtalet. Det finns emellertid bestämmelser som oavsett försäkringsgivarens samtycke begränsar möjligheten att återköpa ett försäkringssparande. Begränsningarna tar sikte på det skattegynnade sparandet i pensionsför- säkringar och i individuellt pensionsparande utan försäkringsinslag (IPS). Syftet med begränsningarna är att inskränka skattesubventionen till spa- rande som fyller ett verkligt pensionsändamål. En rad villkor ställs därför upp såväl i inkomstskattereglerna som i FAL för att skattelättnaden skall inskränkas till ett långsiktigt bundet sparande. En sådan inskränkning är ett principiellt förbud mot förtida uttag som i fråga om försäkringar be- nämns återköp. De livförsäkringar som är skattegynnade på detta sätt kallas i inkomstskattereglerna för pensionsförsäkringar. Möjligheten att få en pensionsförsäkring återköpt behandlas i punkt 1 av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (KL). Återköp av pen- sionsförsäkringar får enligt bestämmelserna ske endast om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett basbelopp och försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnade samt för försäkringen inte har betalats senare än före återköpet, eller om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst av ett basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Skattemyndigheterna får därutöver medge återköp av en pensionsförsäkring, endast om det finns synnerliga skäl för återköp och detta får ske enligt försäkringstekniska grunder. Återköpsbegränsningarna för pensionsförsäkringar innehåller inget ut- tryckligt undantag för försäkringstagare som med stöd av avtalsvillkoren eller försäkringsgivarens samtycke enbart vill flytta sitt avtal till andra försäkringsgivare och som inte har någonting emot att där binda spar- andet den tid som krävs för att erhålla skatteförmånen. Skälen för regeringens förslag: En överföring av försäkringsavtal från en försäkringsgivare till en annan försäkringsgivare kan principiellt sett ske på olika sätt. I den renodlade formen innebär överföringen att en ny försäkringsgivare övertar avtalet utan att försäkringsvillkoren ändras. Ett partsbyte sker alltså på försäkringsgivarsidan, s.k. substitution. I FRL finns ett flertal bestämmelser om sådana överföringar (se främst 15 kap. 1 7 §§ om överlåtelse av försäkringsbestånd). Frågor om sådana överföringar behandlas inte vidare i detta sammanhang. En annan form av överföring är det fall då försäkringen flyttas via ett återköp. Försäkringstagaren erhåller då det värde som belöper på försäk- ringen samt använder beloppet för att teckna en helt ny försäkring hos ett annat bolag. I detta fall finns inget direkt samband mellan återköpet och den nya försäkringen. Överföringarna kan också bestå i att den enskilde överför på försäkringen belöpande värden direkt till en annan försäkring.