prop · GM0334 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att uppgifter i underrättelseregister skall gallras . Något undantag för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål har inte föreslagits. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte haft något att invända mot det. anser dock att den föreslagna gallringstiden för uppgifter i underrättelseregister är för kort. framhåller behovet av att från gallring undanta uppgifter för historiska ändamål. Datainspektionen har framfört att det i lagen bör anges en yttersta gräns för gallring av uppgifter i särskilda undersökningar. Skälen för regeringens förslag: Myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna handlingar, och bevarandet är också en arbetsuppgift av allmänt intresse. Arkivlagen (1990:782) föreskriver som huvudregel att allmänna handlingar skall bevaras. För uppgifter som behandlas automatiserat är principen som regel i stället den omvända, nämligen att uppgifter skall gallras efter en bestämd tid. Av personuppgiftslagens regler följer att personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Därefter måste personuppgifterna avidentifieras eller förstöras. Detta hindrar dock inte att uppgifter bevaras längre i enlighet med arkivlagens bestämmelser, jfr 8 § andra stycket personuppgiftslagen. Vid gallring skall således skattemyndigheten se till att återstående arkivmaterial tillgodoser tre grundläggande ändamål, nämligen rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § och 10 § arkivlagen). För personuppgifter som skattemyndigheten behandlar i förundersök- ningar krävs enligt regeringens mening inte några särskilda bestämmelser om gallring. Uppgifter som behandlas automatiserat i en förundersökning bör gallras på samma sätt som uppgifter som behandlas manuellt. Det innebär att arkivlagens regler blir tillämpliga, varför det saknas behov av särskilda bestämmelser om gallring. Annorlunda förhåller det sig i fråga uppgifter som samlas in och lagras för framtida bruk och som alltså inte behandlas inom ramen för en för- undersökning. Vid sådan behandling finns det skäl att meddela särskilda bestämmelser om gallring. I likhet med utredningen anser regeringen att uppgifterna normalt skall gallras när de inte längre behövs för sitt ända- mål, förutsatt att de inte behövs för de ändamål som anges i arkivlagen. Speciella bestämmelser bör dock gälla för särskilda undersökningar och underrättelseregister. Regeringen har i avsnitt 6.2.2 framhållit att det ur integritetsskydds- synpunkt är väsentligt att uppgifter i en särskild undersökning normalt bara behandlas . För att tillgodose det behovet föreslår regeringen att det i lagen skall införas en bestämmelse om att uppgifter som behandlas i en särskild undersökning skall gallras senast efter det att beslutet att inleda behandlingen fattades. Uppgifterna bör dock få behandlas om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas. Motsvarande reglering finns i såväl polisdatalagen som i lagen om register i brotts- bekämpande verksamhet. Utredningen har föreslagit särskilda bestämmelser om gallring av uppgifter i underrättelseregister. Ändamålet med att uppgifter förs in i ett underrättelseregister är att dessa senare skall användas i en särskild undersökning. Registret är alltså inte bara en uppsamlingsplats för upp- gifter, utan avsikten är att uppgifterna skall bli föremål för bearbetning i en särskild undersökning. Det är dock angeläget att uppgifter gallras om de inte har lett till en särskild undersökning. I annat fall kan obestyrkta uppgifter om en person finnas antecknade . Mot denna bakgrund är det motiverat att bestämma en förhållandevis kort gallringsfrist. Utredningen har valt att bestämma gallringsfristen till . har hävdat att är för kort för att tillgodose det behov som finns av att samla in och jämföra en stor mängd informa- tion . Regeringen delar bedömning att den föreslagna gallringsfristen är för kort. I fråga om polisens och tullens underrättelseregister gäller en gallringstid . Enligt regeringens mening bör en motsvarande tidsfrist gälla för uppgifter i skattemyndig- heternas underrättelseregister. En uppgift i ett underrättelseregister skall således gallras . Har det innan gått till ända förts in nya uppgifter om samma person börjar dock en ny frist att löpa. Det krävs dock att de nya upp- gifterna är sådana att de i sig skulle kunna motivera att uppgift om per- sonen skulle föras in i registret. Uppgifterna får kvarstå om en särskild undersökning har inletts. Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet omfattar uppgifter som allmänt sett får betraktas som integritetskänsliga, bl.a. uppgifter om att personer är misstänkta eller dömda för brott. Behovet av att bevara sådana uppgifter för t.ex. forskningsändamål står i konflikt med intresset av att gallra uppgifterna med hänsyn till den personliga integriteten. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa fall finns ett särskilt behov av att bevara uppgifter för forskningsändamål och att detta behov då bör ta över integritetsintresset av att gallra uppgifterna. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör därför ges ett bemyndigande att tillåta undantag från gallringsskyldigheten. Regeringens förslag: beslut angående rättelse får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om överklagande även skall omfatta skattemyndighetens beslut om information till den registrerade och att avslå enskilds begäran om att få ut uppgifter. Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre ifrågasätter om inte rätt till överklagande bör kunna komma i fråga i ytterligare fall. Kammarrätten i avstyrker förslaget såvitt gäller beslut om utlämnande av uppgifter. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte haft något att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har föreslagit att en be- stämmelse om överklagande av sådana beslut som fattas av skatte- myndigheten i den brottsbekämpande verksamheten och som direkt berör den enskilde skall tas in i lagen. Det gäller framför allt beslut om rättelse av oriktiga uppgifter, om information om pågående behandlingar och att avslå en enskilds begäran om att få ut de uppgifter om honom som behandlas. Regeringen delar utredningens bedömning att skattemyndighetens beslut angående behandling av personuppgifter och som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas. Den föreslagna lagen innehåller dock till skillnad mot utredningens förslag endast de särbestämmelser som är motiverade för skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet och hänvisar därutöver till personuppgiftslagen, se avsnitt 5.1. Endast i fråga om rättelse av oriktiga uppgifter föreslås bestämmelser i lagen. Beslut om rättelse skall givetvis kunna överklagas. Regeringen föreslår därför att det skall införas en rätt att överklaga sådana beslut till allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätt skall krävas prövningstillstånd. För övriga beslut som rör behandlingen av personuppgifter gäller personuppgiftslagens regler. Någon särskild bestämmelse om hur beslut av en myndighet som är personuppgiftsansvarig skall överklagas finns inte i personuppgiftslagen. När det gäller beslut om att avslå en enskilds begäran om att få ut uppgifter finns dock, som Kammarrätten i påtalat, bestämmelser om överklagande i sekretesslagen. Härutöver finns bestämmelser om överklagande av skattemyndighetens beslut, i de fall det saknas andra regler om överklagande, i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. 9 Ändringar i sekretsslagen Regeringens förslag: För uppgifter som behandlas i skatte- myndigheternas brottsutredande verksamhet skall sekretess till förmån för den enskilde gälla med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter som förekommer i underrättelseverksamhet skall sekretess med ett omvänt skaderekvisit gälla även till skydd för skattemyndighetens brottsutredande verksamhet. Utredningen har inte lämnat något förslag i denna del. Utredningen har dock uttalat att sekretessen i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet bör anpassas till den som gäller för polisen. Remissinstanserna instämmer i eller har inte något att invända mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens förslag: Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser som särskilt tar sikte på uppgifter som förekommer i brottsbekämpande verksamhet. Sekretessen, som regleras i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 §, gäller förutom i rena förundersökningar i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Till skydd för skattemyndighetens brottsbekämpande verksamhet gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen för uppgifter dels under förundersökning, dels i verksamhet med att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott om det kan antas att syftet med beslutade eller för- utsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretessen till skydd för den enskilde för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Vissa uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet är omgärdade av starkare sekretess än förundersökningssekretessen. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser för- ande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt polisregisterlagen för uppgift som har tillförts registret. Be- stämmelsen omfattar även bl.a. brottsregister och register över sakkunnigutlåtanden som förs vid , eftersom dessa register har inrättats med stöd av polis- registerlagen. har beslutat om ändringar i sekretesslagen som innebär att för uppgifter i andra polisregister än belastningsregister skall den absoluta sekretessen avskaffas. För uppgifter i polisens register skall i stället sekretessen till skydd för den enskilde i 9 kap. 17 § sekretesslagen gälla med ett omvänt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att det medför skada. För uppgifter i underrättelseverksamhet skall sekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen gälla med ett omvänt skaderekvisit även till skydd för polisens verksamhet. Skattemyndigheternas behandling av personuppgifter i den brottsut- redande verksamheten bör enligt regeringens mening omfattas av samma sekretess som för motsvarande verksamhet inom polisen. Därigenom underlättas också utbytet av information mellan myndigheterna. För- slaget föranleder ändringar i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Genom skatteregisterlagen (1980:343) regleras de fortlöpande register som förs inom skatteförvaltningen med stöd av ADB. Skatteregisterlagen omfattar dock inte sådan specialinriktad registerföring som kan behövas för ADB-bearbetningar i samband med särskilda kontrollaktioner. Skatteregisterlagen medger att det inom skatteförvaltningen förs ett centralt skatteregister för hela landet och ett regionalt skatteregister för varje län. Skatteregistren får användas vid inkomst- och förmögenhets- taxeringen samt vid bestämmande och uppbörd av inkomst- och förmögenhetsskatt m.fl. skatter och avgifter enligt skattebetalningslagen. De får också användas för planering, samordning och uppföljning av revisions- och kontrollverksamheten på i huvudsak hela beskattnings- området. Det centrala skatteregistret får även användas för utredningar i kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet. 10 § skatteregisterlagen reglerar i vilken utsträckning uppgifterna i det centrala skatteregistret får vara tillgängliga via terminal. Utgångspunkten för regleringen är att uppgifterna får finnas tillgängliga på terminal endast i den mån behovet av att snabbt och enkelt få tillgång till uppgifterna väger tyngre än den risk från integritetssynpunkt som terminalåtkomst anses medföra (jfr prop. 1979/80:146 s. 47). Terminal- åtkomst till uppgifter i registret får i princip finnas endast för de ändamål för vilka registret är avsett, dvs. för beskattning och för kronofogde- myndigheternas exekutiva verksamhet. För skattemyndigheten i länet och för kronofogdemyndigheterna gäller vissa begränsningar i terminal- åtkomsten, medan har terminalåtkomst till hela det centrala skatteregistret. Skattemyndigheternas terminalåtkomst är i huvudsak begränsad till de uppgifter som hänför sig till länet. För vissa uppgifter av mindre integritetskänslig natur medges dock riksåtkomst. Detsamma gäller upp- gifter där praktiska skäl talar för sådan åtkomst. Uppgifterna i skatteregistret omfattas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Skattesekretessen är absolut såvitt gäller uppgifterna i skatteregistren. Sekretessen gäller således även om det står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att någon lider men därav. Sekretessen för uppgifterna i skatteregistren kan brytas under vissa förutsättningar. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Undantag från skattesekretessen kan också förekomma med stöd av de allmänna bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen. Enligt 14 kap. 1 § sekretess- lagen hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Uppgiftsskyldigheten måste vara uttrycklig. Det är inte tillräckligt med allmänt hållna före- skrifter om samarbete mellan myndigheterna för att bryta sekretessen. Uppgifter kan också lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den bestämmelsen innehåller en katalog med förutsättningar för utlämnande. I katalogen anges bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polis- myndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Vissa uppgifter kan lämnas ut endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen, den s.k. generalklausulen, får sekretess- belagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen finns förutsättningar för de brottsutredande myndigheterna att i princip få ut alla upplysningar i skatteregistren som är relevanta för en brottsutredning. 10.2 Skattebrottsenheternas tillgång till skatteregistret Regeringens bedömning: Skattebrottsenheterna bör inte få terminal- åtkomst till skatteregistret. Utredningens förslag: Skattebrottsenheterna skall få terminalåtkomst till flertalet uppgifter i skatteregistret. Enheterna skall ha s.k. riksåtkomst. Remissinstanserna: JO, Kammarrätten i , Datainspektionen, , och har avstyrkt förslaget. Justitiekanslern och påpekar att det är väsentligt att gränslinjen mellan den fiskala verk- samheten inom skatteområdet och den brottsutredande verksamheten upprätthålls. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Skattebrottsenheterna kommer i likhet med vad som gäller för polisen att behöva uppgifter från skattemyndigheternas fiskala del. Skattebrottsenheterna skall emellertid vara självständiga i förhållande till skattemyndigheterna i övrigt. Skattesekretessen enligt sekretesslagen gäller därför gentemot skattebrottsenheterna. Eftersom sekretessen i skattebrottsenheternas verksamhet kommer att vara densamma som i annan brottsbekämpande verksamhet, är förutsättningarna för att skattemyndigheterna skall lämna ut uppgifter i skatteregistren också i stort sett desamma. Skattebrottsenheterna kommer redan med stöd av dagens bestämmelser att kunna få del av de flesta uppgifterna i skatteregistren som behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Frågan är dock om det är till- fredsställande att skattebrottsenheternas tillgång till uppgifterna skall bestämmas enbart med stöd av sekretesslagen. Utredningen har föreslagit att skattebrottsenheterna skall få terminalåtkomst till det centrala skatteregistret. Utredningen har fram- hållit att effektivitetsvinsterna med att skattemyndigheterna övertar polisens roll i fråga om att bekämpa skattebrott delvis skulle gå förlorade om terminalåtkomst inte medges. Behovet av direktåtkomst är inte det enda argumentet för att ge skattebrottsenheterna sådan tillgång till skatteregistren. Även det faktum att skattebrottsenheterna redan med stöd av nuvarande bestämmelser kan ta del av de flesta av de sökta upp- gifterna måste vägas in i bedömningen. Detsamma gäller den självklara koppling som finns mellan de brott skattebrottsenheterna har att bekämpa och beskattningsverksamheten. Sammantaget talar dessa omständigheter enligt utredningen för att skattebrottsenheterna bör få terminalåtkomst till det centrala skatteregistret. Flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan har avstyrkt förslaget. Remissinstanserna har anfört bl.a. följande. Om skattebrottsenheterna ges tillstånd att ha direktåtkomst till skatteregistret kringgås den prövning som skall ske enligt nu gällande regelsystem om utlämnande av uppgifter mellan myndigheter. Det förhållandet att skattebrottsenheterna skulle få direktåtkomst är vidare ägnat att minska tilltron till att dessa enheter och skattemyndigheternas fiskala sida hålls åtskilda. En sådan öppenhet som föreslås innebär att det knappast kan sägas råda någon egentlig åtskillnad mellan den fiskala och den brottsutredande verksamheten. Åtkomsten innebär risker för integritetsintrång. Det finns även risk för att förslaget kan komma i konflikt med artikel 6 i . Slutligen framhålls att skattebrottsenheterna inte bör ha större tillgång till det centrala skatteregistret än vad polisen har. Den direkta tillgången till skatteregistren är förbehållen de ändamål för vilka skatteregistren förs. Även för dessa ändamål är tillgången begränsad genom särskilda bestämmelser. Att öppna skatteregistren för skattebrottsenheterna innebär att registren kommer att användas för brottsbekämpande ändamål. Skatteregistren skulle därmed komma att användas på ett delvis annorlunda sätt än . Trots att starka skäl talat för ett förhållandevis fritt informationsflöde inom beskattningsverksamheten har terminalåtkomsten begränsats även för detta ändamål. Utgångspunkten för dessa begränsningar är att upp- gifter får finnas tillgängliga på terminal endast i den mån behovet att snabbt och enkelt få tillgång till dessa väger tyngre än den risk från integritetssynpunkt som terminalåtkomst medför. Med risk avses i detta fall risken för att hemliga beskattningsuppgifter blir tillgängliga utanför den krets av myndigheter och tjänstemän som behöver uppgifterna för beskattningsverksamheten. I fråga om andra myndigheters tillgång till skatteregistren har utgångs- punkten alltsedan skatteregisterlagens tillkomst varit en helt annan än den som gäller i fråga om tillgången för beskattningsändamål. De en- skilda medborgarna har haft anledning att räkna med att sådana uppgifter av känslig natur som lämnats för beskattningsverksamheten inte kommer att användas för annan verksamhet. Endast i de fall det är särskilt moti- verat kan det komma i fråga att lämna ut uppgifter i skatteregistren till myndigheter utanför beskattningsområdet. Skall uppgifter lämnas ut för- utsätter detta att intresset av utlämnande bedöms väga tyngre än risken för otillbörligt integritetsintrång. Med undantag för kronofogdemyndig- heternas exekutiva verksamhet har det inte kommit ifråga att utöka terminalåtkomsten till skatteregistren till att avse myndigheter utanför skatteområdet. Direkt åtkomst till det centrala skatteregistret skulle givetvis vara av stor betydelse för skattebrottsenheternas verksamhet. Som utredningen framhållit skulle arbetet kunna bedrivas effektivare. Dock kvarstår det ofrånkomliga att risken för otillbörligt integritetsintrång ökar när fler myndigheter och befattningshavare får tillgång till skatteregistret. Be- hovet av terminalåtkomst måste vägas mot denna risk. För att skatte- brottsenheterna skall få terminalåtkomst måste således behovet av att de snabbt och enkelt får tillgång till uppgifter i skatteregistret väga tyngre än den risk från integritetssynpunkt som terminalåtkomsten medför. I samband med inrättandet av de särskilda skattebrottsenheterna ut- talade regeringen att enheterna organisatoriskt skall hållas åtskilda från skatteutredningar. Skälet härtill var att den enskildes rättssäkerhet skall säkerställas och att ändamålsprincipen - dvs. den princip som innebär att det inte är tillåtet att med stöd av regelverket för skatteutredningar ta fram uppgifter som inte behövs i skatteverksamheten men som den som utreder brottet behöver eller vice versa - upprätthålls. Regeringen fram- höll särskilt att brottsutredningar och skatteutredningar har olika syften och regleras av olika regelverk. Det är enligt regeringens mening väsentligt att det inte råder något tvivel om att den fiskala och den brottsutredande verksamheten inom skattemyndigheten bedrivs åtskilda. Som remissinstanserna påtalat inne- bär förslaget om direktåtkomst att den prövning som skall ske enligt nu gällande regelsystem om utlämnande av uppgifter mellan myndigheter inte görs. Om direktåtkomst medges föreligger det därför en risk för otillbörligt intrång i den enskildes integritet. Andra myndigheter som ägnar sig åt brottsbekämpning kan också hävda behov i sin verksamhet av terminalåtkomst till det centrala skatteregistret. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att direkt åtkomst till det centrala skatteregistret inte nu bör medges. Det kan emellertid finnas skäl att återkomma till frågan när erfarenhet vunnits av skatte- brottsenheternas verksamhet. 11 Tillgång till uppgifter hos andra myndigheter Regeringens förslag: skall få tillgång till be- lastningsregistret och misstankeregistret. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. framhåller dock att terminalåtkomst till belastnings- registret och misstankeregistret inte är möjlig . Skälen för regeringens förslag: Skattemyndigheterna kommer i likhet med tullen att ha behov av tillgång till uppgifter i de register som förs och kommer att föras av polisen. Som redogjorts för i avsnitt 4 kommer lagen om det allmänna kriminalregistret och polisregisterlagen att er- sättas av andra författningar. Flertalet av de register som förs med stöd av polisregisterlagen kommer fortsättningsvis att föras med stöd av polisdatalagen. Polisen får också med stöd av polisdatalagen inrätta andra register, bl.a. kriminalunderrättelseregister. Vidare införs en lag om belastningsregister och en lag om misstanke- register. Detta innebär att person- och belastningsregistret inte längre kommer att föras i sin nuvarande form. skall till skillnad från dagens person- och belastningsregister endast innehålla belastningsuppgifter. Det övergripande syftet med det nya belastnings- registret är att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt skall få tillgång till de uppgifter som behövs i verksamheten.