prop · GM0384 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta står i strid med den allmänna princip som gäller vid tillämpningen av avdragsrätt enligt den föreslagna lagen, nämligen att avdrag endast får avse skatt på sådant avfall som tagits upp till beskattning. har genom att anta prop. 1992/93:179 om åtgärder mot klimatpåverkan som mål satt upp att metangasutsläppen från avfallsupplag skall minskas . Det finns i princip två sätt att uppnå detta mål, dels minska deponeringen av organiskt avfall, dels öka uppsamlingen av deponigas från deponierna. En ändrad hantering av organiskt avfall där man successivt går över till rötning, med omhändertagande av gasen, förbränning eller kompostering torde ge en betydande minskning av metanutsläppen. Regeringen har i prop. 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett uthålligt samhälle, föreslagit att deponering av brännbart och organiskt avfall skall förbjudas respektive 2005. har ställt sig bakom förslaget (bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55). Förbudet är infört i renhållningsförordningen (1998:902). De större anläggningarna har deponigasuttag av kommersiella skäl. Något ytterligare incitament att öka uttaget av gas torde inte behövas i dessa fall. Mindre anläggningar som inte har deponigasuppsamling av kommersiella skäl kan i vissa fall ha uppsamling som villkor för miljötillståndet. Något behov av ytterligare styrmedel för att öka gasuttaget torde inte heller finnas i dessa fall. Inom EU ställer rådets gemensamma ståndpunkt om ett deponeringsdirektiv krav på att i princip alla deponier skall samla upp och utnyttja eller fackla deponigasen. Reglerna om deponigasuppsamling har inte ifrågasatts under diskussionerna av förslaget, varför sannolikheten för att regler om detta kommer att ingå i det slutgiltiga direktivet är hög. Sammantaget anser regeringen att det arbete som bedrivs såväl nationellt som inom EU innebär att kraftfulla styrmedel finns och kommer att finnas i syfte att öka uttaget av deponigas. En möjlighet till avdrag för avfallsskatt bedöms därför ha en mindre betydelse som stimulans till åtgärder på området. Avdrag bör därför inte medges för deponigas som förs ut från en skattepliktig avfallsanläggning. 7.3 Redovisningsperiod m.m. Regeringens förslag: Redovisningsperioden för avfallsskatten skall vara kalenderkvartal. Samma regler som för övriga punktskatter skall gälla beträffande möjligheten att utnyttja avdrag som överstiger skattens bruttobelopp för en redovisningsperiod. Utredningens förslag: Stämmer vad gäller redovisningsperiodens längd överens med regeringens förslag. Utredningen anser dock att återbetalning till den skattskyldige av avdrag som överstiger skattens bruttobelopp för en redovisningsperiod inte bör ske, utan föreslår att överskjutande skattebelopp endast skall få utnyttjas under följande redovisnings-perioder under innevarande eller nästföljande kalenderår. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. anser att det inte är klarlagt att övervägande skäl föreligger för frånsteg från kalendermånad som redovisningsperiod. anser att möjligheten enligt lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP, att medge skattskyldiga som redovisar låga skattebelopp längre redovisningsperioder inte bör gälla för avfallsskattens del samt att avdrag från en tidigare redovisningsperiod endast skall få utnyttjas under följande perioder i den mån utrymme finns sedan avdrag som hänför sig till perioden har gjorts. och anser att begränsningen av möjligheten att utnyttja avdrag medför oönskade konsekvenser i samband med uttag av material från deponier som inte längre tar emot avfall. Skälen för regeringens förslag: Kalendermånad är regelmässigt redovisningsperiod för de olika punktskatterna. Även om avfallsskatten får ses som ett viktigt styrmedel i syfte att åstadkomma en snabbare genomströmning av avfall som återvinns, kan dock många utövare av deponeringsverksamhet drabbas av en viss ekonomisk belastning om kalendermånad skulle väljas som redovisningsperiod. Mot bakgrund av den modifiering av nettodeponimetoden som regeringen föreslår i förhållande till utredningens förslag, kan detta komma att aktualiseras främst för de aktörer som bedriver verksamhet med material som i avvaktan på avsättningsmöjligheter lagras på anläggningen. I likhet med utredningen anser regeringen därför att skäl finns att välja för avfallsskattens del. En sådan ordning har också valts vid införandet av avfallsskatt i och . Kalenderkvartal är en lämplig period. För punktskatterna gäller vidare enligt LPP att om avdragen för en redovisningsperiod överstiger skattens bruttobelopp för perioden skall det överskjutande beloppet utbetalas till den skattskyldige. Denna princip medför visserligen att en skattskyldig som för ut mer material än som kommer in skulle få pengar utbetalade till sig. Utredningen bedömer, mot den bakgrunden och med tanke på den stora mängd material som redan finns på anläggningarna, att det föreligger viss risk för utförsel av obeskattat material efter lagens ikraftträdande i svårkontrollerbar omfattning. Enligt regeringens uppfattning finns dock inte belägg för att denna risk skulle vara alltför betydande. Den av utredningen föreslagna särregleringen skulle också, som påpekats av några remissinstanser, medföra praktiska problem i samband med nedläggning av deponier. Någon begränsning i om möjligheter till utnyttjande av avdrag överstigande skattens bruttobelopp för viss redovisningsperiod bör därför inte föras in i lagen om skatt på avfall. förslag om ett slopande av tillämpningen av 2 kap. 3 § tredje stycket LPP beträffande förlängd redovisningsperiod synes motiverad av en önskan att harmonisera regleringen med den av utredningen föreslagna bestämmelsen om begränsning av rätten till utnyttjande av avdrag. Med hänsyn till regeringens ställningstagande i den delen saknas anledning att företa en ändring som begränsar möjligheten till tillämpning av nämnt lagrum för avfallsskattens del. 8 Skattenivå och fastställande av skatten förslag: Skatten skall utgå med per ton. Skatten skall bestämmas på grundval av vägning. Om tillförseln sker i mindre omfattning eller det av annan anledning finns särskilda skäl får skatten bestämmas på annan grund än vägning. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. , kommun, , Sydvästra och förordar ett stegvist införande av skatten. föreslår att skatten inledningsvis sätts till per ton. anser att en skatt på per ton är tillräcklig. Vissa remissinstanser, bl.a. , påtalar att en differentierad skatt för olika avfall kan ge en ännu bättre styreffekt. Enligt bör beskattningsmyndigheten ges tydlig vägledning i vilka fall som skatt skall kunna fastställas på annat sätt än genom vägning. är negativt till att skatten för anläggningar som inte har våg skall kunna bestämmas på annat sätt än genom vägning. Volymvikten varierar kraftigt vilket kan ge helt felaktiga omräkningsfaktorer. Detta skulle gynna de mindre anläggningarna och kraftigt minska kontrollmöjligheterna. Vägning borde i stället vara ett tvingande krav. föreslår att det skatteunderlag som levereras kvartalsvis skall baseras på en omräkning från volym till vikt i de fall kommunen inte har annat underlag. Vart annat år görs en inmätning av avfallsupplaget för att verifiera angivna volymer. Skogsindustrierna, och anser att för avfall som innehåller vatten bör skatten baseras på vad avfallet väger i torrt tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Grunden för utredningens förslag till skattenivå har varit att skatten, i kombination med andra styrmedel på avfallsområdet, skall leda till att deponeringen i stort sett halveras . Enligt utredningens beräkningar kommer på grund av de olika styrmedlen kostnaden för deponering per ton avfall att öka från ca till per ton för företagen och till ca per ton för hushållen. För hushållen tillkommer även mervärdesskatt. Förutom skatten påverkas kostnaderna av de högre miljökrav som kommer att ställas på avfallsanläggningarna. Utredningen bedömer att en kostnad på den nivån kommer att innebära en kraftfull styrning från deponering mot ökad återvinning och ökat energiutnyttjande. Att uppnå en halvering av det avfall som deponeras anser regeringen vara en rimlig ambitionsnivå. För att uppnå detta krävs enligt regeringens bedömning en skatt i nivå med den som föreslås, alltså per ton. Beträffande frågan om en stegvis upptrappning av skattesatsen är följande att beakta. Motiven för att börja på en låg skattenivå är att det ger avfallsaktörerna en relativt lång förberedelse- och omställningstid för att vidta åtgärder i syfte att minska deponeringen. En i förväg aviserad skattesats skulle ge avfallsaktörerna en känd kostnad som kan vägas mot investeringskostnader för att undvika deponering och därmed även avfallsskatt. En stegvist införd avfallsskatt skulle också mildra effekten av skatten på det branschspecifika avfallet och minska risken för ökad illegal deponering. Mot detta står att incitamenten för att vidta åtgärder för att minska deponeringen kraftigt minskar om skattenivån blir för låg. Eftersom det enligt regeringens bedömning krävs en skattenivå på per ton för att syftet med skatten skall uppnås finns det inte någon anledning att inleda på en lägre nivå. En lägre nivå skulle tvärtom kunna leda till att aktörerna misstolkar statsmakternas budskap med skatten. Den största nackdelen med en låg skattesats är dock att drivkraften i arbetet med att öka återvinningen och minska deponeringen uteblir. Utvecklingen mot minskad deponering riskerar att försenas. Det kan för övrigt tilläggas att diskussionerna om att införa en avfallsskatt har pågått . Bland avfallsaktörerna bör därför ha funnits en sådan insikt om den kommande utvecklingen att de har kunnat planera för och vidta åtgärder i syfte att anpassa sig till den. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att skatten redan nu bör bestämmas till per ton. Enligt regeringens bedömning finns inget behov av att differentiera skattesatsen för olika avfallsslag. Vid en framtida utvärdering av skattens konsekvenser kan dock frågan åter bli aktuell. Regeringen delar utredningens uppfattning att skatten skall vara viktbaserad. För detta erfordras i princip att det finns våg vid anläggningarna. finns det våg vid 97 av landets ca 300 anläggningar som tar emot hushållsavfall och annat konventionellt avfall. Våg finns dock vid samtliga anläggningar som tar emot avfall . Det innebär att av det konventionella avfallet som deponeras är invägt. Det är osäkert i vilken utsträckning som våg finns vid industriernas deponier. Dock bör i vart fall någon fordonsmonterad våg ofta finnas tillgänglig. Totalpriset för att installera våg uppgår till 130 . Den årliga driftskostnaden för en våg inklusive kröning och registreringsutrustning kan beräknas till . Följande kostnader utslaget per ton invägt avfall vid olika anläggningar uppkommer då. Maximal mottagning Kostnad för vägning /år /ton 500 För de större anläggningarna är det inte oskäligt att installera våg. Huvudregeln bör därför vara att skatten skall bestämmas på grundval av vägning av det som förs in till anläggningen. Om tillförseln sker i mindre omfattning eller det finns annan anledning, bör dock skatten få bestämmas på annat sätt än genom vägning. I sista hand får skatten beräknas efter vad som är skäligt. Det bör således inte ställas något absolut krav på att våg installeras. Det är inte rimligt att kräva att en anläggning som tar emot , vilket medför en skatt på , skall behöva vidta åtgärder för att väga avfallet till en kostnad av . I de fall vägning av avfallet inte sker, bör det ankomma på att genom föreskrifter eller rekommendationer lämna närmare vägledning för hur skatten skall fastställas. Om skatten skulle baseras på avfallets vikt i torrt tillstånd kan det konstateras att en sådan ordning skulle medför stora kontrollproblem för beskattningsmyndigheten. Vidare talar starka miljömässiga skäl mot detta. Fysiskt instabila avfall, som slam, bör inte deponeras eftersom de markant ökar risken för sättningar i deponin. Stora vattenmängder i avfallet medför också att lakvattenproduktionen kommer igång mycket tidigare och blir större totalt. Det är i normalfallet bättre att vattenfasen i ett slam skiljs ut före deponeringen, och vid behov behandlas separat vid källan, än att vattnet läcker ut från en deponi med risk för att mer förorenat spridas till omgivningen. Den energimängd som behövs för att avvattna slam blir dessutom allt mindre i takt med utvecklingen av ny teknik och utrustning. tillförs också onödigt stora vattentillsatser till avfallet. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör komma i fråga att fastställa skatten utifrån en beräkning av vad avfallet väger i torrt tillstånd. 9 Allmänna utgångspunkter för skattefrihet Regeringens förslag: Utgångspunkten för att medge skattefrihet för vissa avfallsslag skall vara att det för dessa inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Skattens styreffekt skulle således i dessa fall vara mycket liten. Utvecklingen på området skall kontinuerligt följas i syfte att möjliggöra en omprövning av de beviljade fallen av skattebefrielse. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen till utgångspunkter för omfattningen av skattefriheten eller lämnar dem utan erinran. Många remissinstanser menar dock att fler avfallsslag än vad utredningen har funnit faller in under de angivna kriterierna och därför bör medges skattefrihet. anser att de flesta slag av avfall som skattebefrias i stället borde betala skatt efter en lägre skattenivå. Enligt bör en annan ordning än lagreglering skapas, eftersom den försvårar ändringar av skattefrihetens omfattning vid teknikförändringar o.dyl. Skogsindustrierna förordar en möjlighet till enskilda dispenser och hävdar att skogsindustrins branschspecifika avfall generellt skall skattebefrias. i menar att avdrag endast bör tillåtas om behörig myndighet intygar att avfallet inte kan hanteras på annat sätt än genom deponering. anser att branschspecifika restprodukter från stålbranschen generellt skall skattebefrias. och menar att skattebefrielsen för bl.a. slagger från metallurgiska processer bör åstadkommas genom undantag från skatteplikt i stället för genom avdrag. Kemikontoret hävdar att avfall från i koncessionsbeslut föreskriven reningsanläggning bör befrias från skatt, eftersom miljöförbättrande åtgärder annars riskerar att missgynnas. Skälen för regeringens förslag: Deponering av avfall innebär en icke önskvärd belastning av miljön och skatten utgör ett sätt att från statsmakternas sida tydliggöra denna värdering. Skatten bör vidare för den allt övervägande delen av såväl det konventionella som det branschspecifika avfallet, kunna utgöra ett verksamt styrmedel mot minskad deponering. Detta kan ske genom att avfall återanvänds, återvinns för materialutnyttjande eller för energiändamål. En alternativ möjlighet är, att på annat sätt än genom behandling som leder till återvinning, minska mängden avfall som går till deponering. Ett exempel kan härvid vara avvattning av slam. Skatten skall också styra mot minskad uppkomst av avfall som inte kan utnyttjas på de angivna sätten. Detta kan ske genom rimliga processförändringar, genom val av råvara eller liknande åtgärder. För vissa avfallsslag visar dock utredningens analyser sammantaget med vad som framkommit under remissbehandlingen och därefter att skatten, med utgångspunkt från vad som är känt om processtekniker, återvinningsmöjligheter och liknande, inte kommer att kunna få någon styrande effekt. Detta gäller såväl beträffande uppkomsten av avfall som för möjligheten att finna acceptabla alternativ till deponering för annat än möjligen marginella delar av det uppkomna avfallet. I dessa fall får deponering anses som den för tillfället miljömässigt bästa lösningen och utgångspunkten för regeringens ställningstagande beträffande enskilda avfallsslag är därför att skattebefrielse skall gälla för sådana avfallsslag. Tre olika metoder föreslås för att uppnå skattebefrielse. Anläggningar där det uteslutande deponeras vissa särskilt uppräknade avfallsslag undantas från lagens tillämpningsområde, se vidare avsnitt 10. Skattefrihet för olika typer av avfall åstadkoms i vissa fall genom att dessa avfallsslag undantags från skatteplikt, vilket innebär att avfallsmängden inte redovisas i deklarationen och i andra fall genom att avdrag får göras i deklarationen för skatt på vissa typer av avfall. Skattefrihet för konventionella avfall behandlas i avsnitt 12, medan skattefrihet för branschspecifika avfall tas upp i avsnitt 13. Vad gäller två branschspecifika avfallsslag bedöms dock skatten i och för sig kunna få en icke obetydlig styrande effekt. Det rör sig om avfall dels från upparbetning av returpapper, dels från återvunnet glas. Risk finns emellertid att en skatt kraftigt skulle fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder. Av miljö- och naturresursskäl bör därför dessa avfallsslag skattebefrias. Med de ovan angivna utgångspunkterna för när avfall inte skall beskattas, bör skattebefrielse för samtliga avfallsslag från en viss bransch inte förekomma. I stället får varje enskilt uppkommet avfallsslag analyseras för sig. Inom i stort sett all industriell verksamhet torde uppkomma mindre mängder av ett eller flera avfallsslag, för vilka med fog kan hävdas att skatten saknar styrande effekt och att deponering är den miljömässigt bästa formen av omhändertagande. Regeringen anser dock inte att det är realistiskt att i lagen göra en så detaljerad bedömning, att i princip varje slag av avfall vid enskilda tillverkningsprocesser blir föremål för skattebefrielse om de angivna kriterierna är uppfyllda. Mot den bakgrunden är det rimligt att skattebefrielse inte kommer i fråga för avfallsslag, vars årsvolym uppgår till ringa mängder. Flera remissinstanser har betonat behovet av enskilda dispenser. I det sammanhanget bör det understrykas att det för såväl de skattskyldiga som beskattningsmyndigheten är viktigt att lagstiftningen innehåller klara och enhetliga regler för skattläggningen. Redan av den anledningen bör regler om dispensgivning i enskilda fall undvikas. Vidare ankommer det på att genom lag meddela föreskrifter om skatt till staten. Regler om skattebefrielse för enskilda avfallsslag är av sådan viktig materiell beskaffenhet att det inte i skattelagen bör ges möjlighet för regeringen eller enskild myndighet att bevilja dispenser i särskilda fall. Ej heller bör avdragsrätten göras beroende av en enskild myndighets bedömning. Föreskrifter om skatt till staten skall alltså meddelas genom lag. Eftersom utvecklingen inom avfallshanteringsområdet är dynamisk avser regeringen att noga följa utvecklingen och kontinuerligt pröva i vad mån förutsättningarna för skattebefrielse i lagen alltjämt föreligger. Det kan också bli aktuellt att utvidga skattebefrielsen till att omfatta ytterligare områden. Söderhalls Reningsverk AB:s krav på flexibilitet måste därför anses tillgodosett. anser att de flesta undantag bör ersättas med krav på lägre skatt. Som nämndes i avsnitt 8 bedöms en skattesats på per ton vara rimligt för att de uppställda målen skall nås. Enligt regeringens bedömning finns det inget behov av att differentiera skattesatsen för olika avfallsslag. Om det vid den kontinuerliga översynen av lagen framkommer att behov av differentiering föreligger kan sådan övervägas. och framför att skattebefrielse för t.ex. slagger från metallurgiska processer bör åstadkommas genom undantag och inte avdrag. Regeringen anser emellertid att det av kontrollskäl är angeläget att skattefrihet i flertalet fall beträffande det branschspecifika avfallet uppnås genom avdrag i deklarationen och inte genom undantag från skatteplikten. När det gäller undantag för avfall från en i koncessionsbeslut föreskriven reningsanläggning anser regeringen att det inte finns några skäl att ur skattesynpunkt behandla sådant avfall annorlunda än annat avfall. När det sker en tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet av miljömyndigheterna förekommer det ofta att miljötillståndet villkoras av att utövaren av verksamheten skall rena utsläppen så att vissa gränsvärden iakttas. Verksamhetsutövaren har själv att välja den reningsteknik, processförändring eller annan åtgärd som skall åstadkomma att miljökraven uppfylls. Den omständigheten att utövaren av en enskild verksamhet med stöd av miljölagstiftningen åläggs att rena utsläppen på visst sätt och därigenom får ett avfall, utesluter inte enligt regeringens uppfattning att miljöskatter kan skapas i syfte att t.ex. bidra till en minskning av mängden sådant avfall som deponeras. Skäl saknas därför för att behandla avfall som härrör från föreskriven reningsanläggning på annat sätt än annat avfall. 10 Skattebefrielse för vissa anläggningar och behandlingsmetoder m.m. 10.1 Anläggningar där deponering sker uteslutande av vissa avfallsslag Regeringens förslag: Lagen skall inte gälla för anläggningar där deponering sker uteslutande av ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen 1. jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten 2. bergrester från gruvindustriell verksamhet, eller 3. avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets. Vidare undantas anläggningar där radioaktivt avfall deponeras från skatteplikt. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock, utöver för järnhaltigt stoft, ingen skattebefrielse för avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet. Utredningens koppling av skatteplikten till miljötillståndet medför även att frågan om undantag från skatteplikt för radioaktivt avfall inte aktualiseras. Remissinstanserna: Enligt bör även anläggningar där endast inerta massor deponeras omfattas av skatten i syfte att öka återanvändningen av sådana massor. anser att slutdeponering av gråberg, jord, sten, grus etc. inte är verksamheter som kan vara utan styrning. Om inte ekonomiska styrmedel är lämpliga i dessa fall bör andra styrmedel användas. i anser att områden som i huvudsak används för uppläggning av muddermassor bör behandlas lika som områden där lera och andra naturmaterial läggs upp samt att tegel och betong inte bör omfattas av skatten. menar att skattefrihet bör gälla för vissa rester som uppkommer vid cementframställning, nämligen råmjöl och annat råmaterial bestående av kalksten, märgel och sand samt vidare hydrauliska material när dessa används för markstabilisering o.dyl. Skälen för regeringens förslag: Det finns, vilket för respektive avfallsslag närmare kommer att utvecklas i det följande, anledning att i avfallsskattelagen göra undantag från skatteplikten för anläggningar där uteslutande ett eller flera av vissa, särskilt angivna avfallsslag deponeras eller förvaras . Det bör för dessa undantag sakna betydelse om flera av de angivna avfallsslagen deponeras tillsammans. Särreglering föreslås dock för avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet, järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets samt för radioaktivt avfall. Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten Vid schaktning för bl.a. bygg- och anläggningsarbeten uppkommer i varierande omfattning massor som inte kan utnyttjas i samband med det pågående arbetet och som därför måste föras bort från arbetsområdet.