prop · GM0374 · 1999-01-01 00:00:00 — En fullständig beväpning bör kunna anstå till ett anpassningsskede. 9.4 Funktionen Telekommunikationer ansvarsområde Regeringens bedömning: Med nuvarande ekonomiska förutsättningar kommer telekommunikationens säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och i höjd beredskap i huvudsak vara godtagbara . Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom telfunktionen går mycket snabbt och nya sårbarheter men också nya möjligheter kan uppstå. Regeringen anser att en uppföljning av genomgången av telefunktionen skall genomföras. Bakgrund till regeringens bedömning: Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1) redovisat bedömningen att det finns brister inom funktionen Telekommunikationer. Vid beredning av propositionen framhöll att det alltjämt föreligger avgörande brister inom telefunktionen, samt att det efterfrågar en utförligare redovisning vad avser förmågan inom funktionen (bet. 1998/99:FöU1). Denna redovisning lämnas nedan. Enligt utskottet bör en funktionsutvärdering genomföras . Funktionen Telekommunikationer omfattar kommunikation av telemeddelanden, dvs. ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. () är sektorsmyndighet för teleområdet och funktionsansvarig myndighet för funktionen Telekommunikationer. PTS upphandlar åtgärder för att tillgodose samhällets behov av uthålliga telekommunikationer i krig och mot fredstida hot. Telemarknaden i , där en stor mängd olika operatörer verkar, är fullt liberaliserad. Av naturliga skäl sker därför arbetet inom telefunktionen ofta i nära samarbete med operatörerna. Verksamheten inom funktionen skall bedrivas så att totalförsvarets och det övriga samhällets behov av teletjänster under höjd beredskap tillgodoses. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid insatser för att stärka internationellt samarbete. Samhällets ökade beroende av väl fungerande telekommunikationer minskar toleransen för avbrott och störningar. Kraven blir allt högre och samhällsviktiga funktioner förlitar sig alltmer på att kommunikation inom tele- och dataområdet fungerar med stor säkerhet. Vissa drag i utvecklingen är positiva från sårbarhetssynpunkt. Tekniken är i hög grad digitaliserad med ökad kapacitet, funktionssäkerhet och minskad risk för avlyssning som positiva konsekvenser. Den starka kommersiella utvecklingen medför att en mångfald av fysiska och logiska nät växer fram såväl inom de fasta som mobila telenäten. Den snabba teknikutvecklingen med nya tjänster medför emellertid också en ökad sårbarhet. Internetutvecklingen medför en ökad risk för att obehöriga, var som helst i världen, kan göra intrång och manipulera i dåligt skyddade datasystem. Det blir ännu viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte endast mot fysiska angrepp utan även mot allt mer sofistikerade attacker. Skyddet mot sådan informationskrigföring är otillräcklig. Den tekniska utvecklingen och konkurrensen leder till ökad koncentration av teknik och centralisering av nyckelfunktioner inom övervakning och styrning av näten. Telekommunikationsfunktionen är sårbar för precisionsbekämpning med långräckviddiga luftburna vapen. Sårbarheten gäller alla samhällsviktiga teleoperatörer och beror i huvudsak på att viss vital teleutrustning är koncentrerad i otillräckligt skyddade lokaler. Några viktiga driftledningar saknar fortfarande tillräckligt skydd. Funktionen är också sårbar för långa elavbrott. Mindre teleanläggningar klarar elavbrott enstaka timmar och större teleanläggningar enstaka dygn. Naturkatastrofer, sabotage och terroristhandlingar mot telesystem och samhällets elförsörjning samt intrång via telenät i teleoperatörernas styr- och övervakningsnät med stödsystem kan bedömas vara fredstida hot mot telekommunikationerna. Svåra snöoväder eller andra störningar i elförsörjningen kan leda till långa elavbrott som kan medföra att telekommunikationerna slutar att fungera inom mindre eller större områden. Fysiskt sabotage kan göras mot teleanläggningar, kablar och på yttre delar av radiolänk- och radioanläggningar. HPM (Högeffekt Pulsad Mikrovågsstrålning) anses vara ett tänkbart terroristvapen som kan göra skada på elektroniska system. Möjligheter saknas att prioritera samhällsviktiga abonnenter. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att, trots de åtgärder som vidtagits , risken är stor att telekommunikationerna kan lamslås vid en stor insats över hela landet av precisionsstyrda luftburna vapen med lång räckvidd eller en avancerad intrångsattack via telenät mot teleoperatörernas styr- och övervakningsnät. Risk föreligger att ett sådant angrepp kan sättas in med kort förvarning vid en konflikt som kan beröra säkerhet. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att teknikutvecklingen och den kommersiella utvecklingen bidrar till ökad tillgång på nya kommunikationsmöjligheter. Det bidrar till att öka telekommunikationernas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt. Utvecklingen medför dock även en ökad sårbarhet. Det är av största vikt att skydda telekommunikationerna mot både fysiska angrepp och IT-relaterade attacker. Kompetens avseende hantering av svåra störningar på telefunktionen måste finnas inom PTS och hos de viktigaste teleoperatörerna. Regeringens bedömning är att med nuvarande ekonomiska förutsättningar kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar . Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom området går mycket fort och skyddet kan behöva anpassas därefter. Bedömningen utgår ifrån att de åtgärder som framgår av nedan/ovan redovisad inriktning genomförs under angiven tidsperiod. ÖCB utförde en utvärdering av telefunktionen. ÖCB och PTS var av samma uppfattning beträffande planeringsinriktning samt beredskapsförmågan inom funktionen. Av vad som framgår ovan gör regeringen den bedömningen att funktionens förmåga att motstå ett väpnat angrepp i huvudsak kommer att vara godtagbar . bedöms dock förmågan som icke godtagbar. Detta innebär att det finns anledning följa upp funktionsgenomgång för att närmare kunna undersöka hur arbetet med minska telekommunikationsfunktionens sårbarhet fortskrider. Regeringen anser att funktionen Telekommunikationer är en nyckelfunktion för totalförsvaret, som vid ett väpnat angrepp måste fungera med hög säkerhet. Samhällets beroende av fungerande telekommunikationer gör att funktionen kan vara en gränssättande faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Sårbarheten måste därför efterhand byggas bort eller begränsas och säkerheten ökas i telenäten. PTS föreslår i en rapport om beredskapsverksamheten att inriktningen av planeringen skall bedrivas enligt följande. - Åtgärder vidtas mot intrång och systematisk manipulation av vitala funktioner i teleoperatörernas nät. - Försöksvis etableras en organisation för att hantera, utreda och förebygga incidenter i teleoperatörernas datanät. - En satsning görs på förstärkning och mångfald i transmissionsnät inom områden där den kommersiella utvecklingen inte ger tillräcklig säkerhet. - Genom förberedda hopkopplingspunkter skall flera transmissions- ägares optokabelnät kunna samutnyttjas i situationer med svåra och många skador i näten. - Vitala delar av Internets nationella funktionalitet identifieras och skyddas. - Alla viktiga teleoperatörers driftledningar ges möjlighet att vid höjd beredskap grupperas i bergskyddade utrymmen. - Prioritetssystem för samhällsviktiga abonnenter införs, i såväl fast som mobil telefoni. - Ytterligare anskaffning av reservkraftaggregat genomförs för att kunna upprätthålla teletrafik vid långvariga elavbrott. - Särskilda funktionsövningar genomförs för att träna teleoperatörernas driftledningar och ledningsansvariga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och förmåga att upprätthålla teletrafik även i krig. - Representera i i Nato inom ramen för PFP. - Särskilda insatser görs för att vidtagna och planerade åtgärder skall bidra till att stärka det internationella samarbetet. Regeringen anser att inriktningen av planeringen är rimlig. 9.5 Delfunktionen Elförsörjning ansvarsområde Regeringens bedömning: Vitala funktioner i samhället är beroende av tillgång till el för att kunna upprätthållas. Det är inte möjligt att säkerställa en helt störningsfri elförsörjning i händelse av krig. Det är ett samhällsintresse att minska beroendet av en fungerande ordinarie elförsörjning i vitala samhällsfunktioner. Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen måste fungera bör säkra tillgången till el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte fungerar. Åtgärder som vidtas för att kunna upprätthålla och återupprätta elförsörjningen i krig är angelägna och bidrar långsiktigt till en höjd beredskapsförmåga. De statliga insatserna inom området bör ges fortsatt hög prioritet. En översyn av beredskapsplaneringen bör genomföras med syfte att bl.a. pröva nivån i de statliga åtagandena inom området och utveckla målen för verksamheten. Forskningsinsatserna på området skall tydligare kopplas till de operativa beredskapsarbetet. Arbetet med att utveckla en samordnad strategi för beredskapsåtgärder inom elförsörjningen och hos elanvändare bör fortsätta. Ytterligare insatser för att upprätta och upprätthålla försörjning med reservkraft hos viktiga elanvändare i samband med störningar i krigs- och fredstid bör övervägas. Skälen för regeringens bedömning Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1) redovisat bedömningen att det finns betydande brister inom delfunktionen Elförsörjning vad gäller möjligheterna att upprätthålla förmågan inom elförsörjning i samband med störningar vid höjd beredskap. Vid beredning av budgetpropositionen framhöll att det ser med stor oro mot att det alltjämt föreligger avgörande brister i delfunktionens förmåga (bet. 1998/99:FöU1). Enligt utskottet bör en funktionsutvärdering av delfunktionen genomföras . Utskottet anförde vidare att det förutsatte att regeringen återkommer till med en utförlig redovisning i samband med kontrollstation. Denna redovisning lämnas nedan. Samhällets elberoende och elförsörjningens sårbarhet En från beredskapsynpunkt viktig tendens i samhällsutvecklingen är ett allmänt tilltagande teknikberoende. Detta beroende har förstärkts allt mer under . De tekniska lösningar som utnyttjas är i mycket stor utsträckning baserad på någon form av elanvändning. Det gäller till exempel telekommunikationer och datorsystem men även produktions- och uppvärmningssystem. Sammantaget leder detta till ett allt större elberoende i samhällsviktiga funktioner och verksamheter. Därmed minskar toleransen för avbrott och störningar i elförsörjningen i hela samhället. Elavbrott kan, förutom att leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner, också förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster hos elkunderna. I vissa fall kan störningar utgöra ett hot mot individens överlevnad. Det svenska elsystemet är sårbart och svårt att skydda från omfattande och målmedveten förstörelse som kan inträffa i samband med höjd beredskap. Genom att försämra elförsörjningen kan en angripare med förhållandevis enkla medel indirekt störa vitala funktioner i samhället och därigenom minska landets försvarsförmåga. Elförsörjningen kan därför antas vara ett högt prioriterat mål vid ett angrepp mot . Huvudorsaken till elsystemets sårbarhet är dess uppbyggnad och geografiska struktur. Detta är sin tur en följd av bl.a. de naturliga, tekniska och historiska förutsättningarna för elproduktion i landet och de stordrifts- och samordningsfördelar som finns inom elförsörjningen. Elproduktionen sker huvudsakligen i ett större antal vattenkraftanläggningar i norr, i kärnkraftverk och i ett begränsat antal stora värmekraftanläggningar i söder. Tyngdpunkten i elförsörjningen finns i och i centralorter längs . Normalt måste stora mänger kraft överföras från norr till söder. Kraften från de stora värmekraftanläggningarna måste också överföras långa sträckor. Kraftöverföringen från produktionsanläggningar till förbrukare sker via det landsomfattande och sammanhängande överföringssystemet som delas in i tre nivåer. Kraftöverföring mellan landets regioner sker via det landsomfattande stamnätet, till vilket utlandsförbindelserna är anslutna. Från stamnätet transformeras kraften ned till lägre spänningsnivåer för överföring på regionala nät. Därefter sker ytterligare nedtransformering för överföring på lokala nät. Produktionsanläggningar och större förbrukare är vanligtvis anknutna till stamnätet eller regionala nät. Lokalnäten försörjer hushåll och andra elkunder med låg elförbrukning. Överföringsförbindelser med utlandet möjliggör kraftutbyte med , , och . Genom det samkörande nätet skapas möjligheter att utnyttja elkraftproduktionen på ett ekonomiskt sätt och till en hög tillgänglighet vilket bidrar till att elleveranserna blir av hög kvalitet. Möjligheten att tillfredsställa det momentana behovet av el, det s.k. effektbehovet, beror under huvuddelen av året i hög grad på överföringsförmågan i systemet. Vid tillfällen med mycket hög elförbrukning i fredstida, främst mycket kalla vinterdagar, kan förmågan begränsas främst av tillgången till produktionskapacitet. Den långsiktiga förmågan att försörja landet med elkraft, dvs. energibehovet, beror av såväl överförings- som produktionsförmågan. Överföringsförmågan beror främst på stamnätets kapacitet. Så länge det är intakt kan inga stora försörjningsproblem förväntas uppstå. Stamnätet är således av central betydelse i det svenska elsystemet. Beroende på att elproduktionen är spridd på ett stort antal anläggningar krävs det omfattande insatser mot kraftproduktionen för att åstadkomma mer omfattande störningar i elförsörjningen. Att reducera överföringsförmågan kräver betydligt färre insatser. Elförsörjningen är sårbar för precisionsbekämpning med långräckviddiga luftburna vapen. Ett problem är också bristande tillgång på personella bevakningsresurser som kan sättas in för att skydda viktiga anläggningar inom elförsörjningen. En angripare kan förväntas slå mot ledningar och anläggningar i stamnätet och regionala nät i försvarsviktiga regioner. Vidare kan en angripare genom att slå ut driftledningscentraler och kommunikationssystem försvåra ledning av produktion och distribution. En angripare kan för insatserna disponera sabotageförband, flygstridskrafter inklusive missiler och robotar samt konventionella markstridskrafter. kan mer okonventionella vapen - exempelvis koltrådsbomber, EMP (Elektromagnetisk puls) och intrång i datorsystem - utgöra ett växande hot. Om det svenska elsystemet skulle ha varit mer decentraliserat och baserad på små och medelstora elproduktionsanläggningar lokaliserade i nära anslutning till konsumtionscentra skulle sårbarheten i elförsörjningen sannolikt ha varit lägre än i det befintliga elsystemet. Ett sådant hypotetiskt system skulle ha varit en fördel från beredskapssynpunkt. Det finns dock avgörande stordrifts- och samordningsfördelar med det befintliga elsystemets uppbyggnad inom såväl produktion som överföring av el. Denna uppbyggnad har bidragit till en god och säker tillgång till el till låga priser, ett förhållande som varit till stor nytta för hushållen och näringslivets konkurrenskraft. Åtgärder för minskad störningskänslighet i fred och krig Elförsörjningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet i förebyggande syfte görs mer robust och motståndskraftigt i samband med om- och utbyggnad och införande av ny teknik inom elförsörjningen, samt genom en beredskap att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid störningar. Kostnaderna för och de tekniska svårigheterna med att helt förhindra att det svenska elsystem drabbas av störningar är emellertid som framgår av redogörelsen ovan mycket stora, särskilt om de skulle genomföras på kort sikt. Åtgärderna måste därför inriktas på att minska sårbarheten i elförsörjningen och beroendet inom viktiga samhällsfunktioner av den ordinarie elförsörjningen. Företagen inom elförsörjningen har, enligt vad som närmare beskrivits i regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, (skr. 1998/99:33), skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga och avhjälpa störningar som inträffar i fredstid. Dessa störningar sammanhänger erfarenhetsmässigt med väderrelaterade skador på nät på lägre spänningsnivåer. Den krigstida skadebilden kan antas skilja sig från den fredstida bl.a. så till vida att de skador som kan uppstå är mer omfattande och komplexa. Vidare förskjuts sannolikt tyngdpunkten i störningarna från lokalnäts- till regional- och stamnätsnivåerna. Vissa av de åtgärder som genomförs för att uppnå en god leveranssäkerhet i fred förstärker elförsörjningen också i fredstid. De åtgärder som krävs för att åstadkomma god leveranssäkerhet i krig är dock betydligt mer omfattande och av en annan karaktär än vad som krävs för den fredstida leveranssäkerheten. Inom elförsörjningen har det vidtagits beredskapsåtgärder - s.k. elberedskap - med syfte att minska sårbarheten och öka driftsäkerheten i elförsörjningen i krig. Åtgärderna har omfattat bl.a. skydd mot sabotage och luftanfall (fortifikatoriskt skydd), förbättrad flexibilitet i överföringsnät och styrsystem, tillskapande av reservanläggningar och reparationsberedskap. Även organisatoriska förberedelser som exempelvis planläggning, utbildning och övning har genomförts. Regeringen har redogjort närmare för formerna för detta arbete och för tidigare ansvarsförhållanden inom elberedskapen (prop. 1996/97:4, s. 274 och prop. 1996/97:86). trädde elberedskapslagen (1997:288) i kraft (prop. 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Elberedskapslagen ersatte lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). Elberedskapslagen reglerar ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Huvudprincipen är att elföretagen är skyldiga att vidta åtgärder som beslutas med stöd av lagen för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Beslut om åtgärder kan avse såväl anläggningar som verksamhet. Beslutade åtgärder är med vissa undantag ersättningsberättigande. Ersättningen finansieras genom elberedskapsavgiften, som är en offentligrättsligt reglerad avgift. En beredskapsåtgärd är i princip varje åtgärd som beslutas i enlighet med lagens syfte att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap. Den nya lagen tar bl.a. sikte på beredskapsåtgärder i anläggningar av väsentlig betydelse för elförsörjningen inom landet eller inom en ort eller ett område. Det kan exempelvis gälla viktiga produktions-, överförings- eller driftledningsanläggningar. För mindre anläggningar torde det endast i undantagsfall vara aktuellt med beredskapsåtgärder. I lagen har inte närmare preciserats eller exemplifierats vilka beredskapsåtgärder som skall vidtas. Ett stort antal olika slag av beredskapsåtgärder kan aktualiseras för att därigenom åstadkomma en hög funktions- och systemsäkerhet. Behovet kan ändras över tiden, exempelvis till följd av teknik- och hotbildsförändringar. Det är en uppgift för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande elberedskapsmyndigheten, att närmare ange åtgärder som kan utgöra beredskapsåtgärder. I det enskilda fallet avgör förhållandena vid den aktuella anläggningen eller verksamheten, dess placering och funktion i elsystemet samt dess betydelse för elförsörjningen vid höjd beredskap vilka åtgärder som skall genomföras. Bland de åtgärder som kan bli aktuella kan nämnas fysiska skyddsåtgärder vid elektriska anläggningar och driftledningsanläggningar, t.ex. avseende anläggningens placering, val av byggnadsmaterial, dimensionering av grund, väggar och tak, inhägnad och larm. Vidare kan det vara fråga om funktionella åtgärder för att åstadkomma drift av elsystemet i separata delsystem i händelse av att stamnätet sätts ur funktion (s.k. ö-drift), liksom för att möjliggöra styrning och prioritering av elleveranser. Åtgärder för att säkerställa drift- och övervakningssystemets funktion kan också bli aktuella. Vidare kan det bli fråga om anskaffning och lagring av reservdelar och andra stödresurser, utbildning av reparationspersonal, utbildning och övning av egen och krigsplacerad personal samt krigsplanläggning av annan verksamhet som omfattas av lagens bestämmelser. Även sådana åtgärder som är inriktade på företagens medverkan vid ransoneringar och andra förbrukningsregleringar, såsom exempelvis systemanpassning, informationsbearbetning, utbildning, övning och annan planering omfattas av lagen. Delfunktionen Elförsörjning inom funktionen Energiförsörjning inrättades (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:112). Det skedde för att skapa förutsättningar för ett effektivt och målinriktat beredskapsarbete inom elförsörjningen respektive övriga delarna av energiförsörjningen. Ansvaret för funktionen lades på (). Inom funktionen har också () och uppgifter. driver och förvaltar det svenska stamnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318) och har därmed operativa uppgifter inom elförsörjningen. är elberedskapsmyndighet enligt elberedskapslagen (1997:288) (prop. 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning skall i fredstid delta i gemensam verksamhet för funktionen Energiförsörjning, såsom exempelvis studier, planering och övningar. Vidare ingår att samordna, inrikta och utöva tillsyn över elföretagens beredskapsförberedelser, samt att utbilda och öva krigsplacerad personal och civilpliktiga inom delfunktionen. Vid höjd beredskap skall leda och samordna elförsörjningens resurser och att ta fram underlag för beslut om prioriteringar av elanvändningen. Vidare ingår ett övergripande ansvar för reparationer och underhåll av anläggningar i elsystemet. I ansvaret ligger också att i samband med förbrukningsreglering av el svara för verkställigheten av tillämpningsföreskrifter. Elberedskapsarbetet bedrivs också på en regional nivå inom tre elregioner som är Svenska kraftnäts regional organ på elberedskapsområdet. Vid skall finnas ett råd som har insyn i verksamheten med elberedskap (insynsråd). Rådet har till uppgift att bevaka det övriga totalförsvarets och elföretagens intressen i frågor om elberedskap. Rådet skall ges tillfälle att yttra sig i frågor av principiell eller större betydelse som rör inriktning på beredskapsåtgärder, föreskrifter och ålägganden om beredskapsåtgärder. Rådet består av företrädare för bl.a. , , civilbefälhavarna, () och elbranschen. SKI är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för kärnteknisk verksamhet. I verksamheten ingår bl.a. att granska säkerheten i kärntekniska anläggningar. Inspektionen beslutar om driftstillstånd för kärnkraftverken. Dess uppgifter är i huvudsak oförändrade under höjd beredskap. utövar med stöd av ellagen tillsyn över och utfärdar föreskrifter om elsäkerhet. Under höjd beredskap har verket till uppgift att i samråd med utforma riktlinjer för elsäkerhetsverksamheten med avseende på förhållanden under höjd beredskap och härvid medge nödvändiga avsteg från fredstida krav. har i samband med totalförsvarsbeslut (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:112) fastställt mål för funktionen Energiförsörjning. Regeringen anger närmare mål och inriktning för beredskapsåtgärder i regleringsbrev till myndigheterna, . () redovisade i samråd med en strategi för funktionen Energiförsörjning.