prop · GM03124 · 1999-01-01 00:00:00 — Frågan om när avgiftshjälpen skall börja ges får lösas inom den tidsram som relationsändringen sätter genom närmare kontakter mellan regeringen, berörda myndigheter och intresserade trossamfund. 4.5.2 Förutsättningar för avgiftshjälp Regeringens förslag: I lagen (1998:1593) om trossamfund införs bestämmelser om vem som beslutar om avgiftshjälp och om förutsättningarna för hjälpen. Regeringen beslutar om ett annat registrerat trossamfund än skall få avgiftshjälp och om hjälpen skall upphöra. Motsvarande bestämmelser i lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund upphävs. Avgiftshjälp får lämnas endast till ett trossamfund som 1. bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, och 2. är stabilt och har egen livskraft. Arbetsgruppens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon invändning mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 16 § lagen (1998:1593) om trossamfund anges att har rätt till hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör samt med att ta in avgifterna. Vidare anges att även andra registrerade trossamfund kan beviljas sådan hjälp och att bestämmelser om förfarandet meddelas i särskild lag. Lagen innehåller däremot inga bestämmelser om vem som beslutar om avgiftshjälp eller om de principer enligt vilka frågan om rätt till avgiftshjälp skall prövas. Av 2 § lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund framgår att det är regeringen som beslutar om avgiftshjälp åt andra trossamfund än i varje enskilt fall och om hjälpens upphörande. Lagen om avgift till registrerat trossamfund innehåller inte några bestämmelser om de grundläggande förutsättningarna för avgiftshjälp. Däremot finns det bestämmelser om vad som skall gälla för de trossamfund som får hjälpen; hur och när de skall lämna uppgifter till RSV, att skattebetalningslagens regler skall gälla vid debitering och betalning av avgift, hur medlemmar/betjänade kan lämna medgivande till avgiftsbetalning osv. Vad gäller uppgiftslämnandet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 6 § meddela närmare föreskrifter om hur uppgifterna skall lämnas. Enligt regeringens uppfattning bör trossamfunden behandlas så likvärdigt som möjligt. Detta gäller givetvis också i fråga om avgiftshjälp. För del finns den grundläggande bestämmelsen om avgiftshjälp i lagen om trossamfund, vars föreskrifter ändras på samma sätt som riksdagsordningens huvudbestämmelser. Även för övriga trossamfund bör därför de grundläggande bestämmelserna om avgiftshjälp finnas i den lagen. Särskilt gäller detta med hänsyn till det starkare skydd som den särskilda lagstiftningsformen medför. I lagen om trossamfund bör det således införas bestämmelser om vem som beslutar om avgiftshjälp och om förutsättningarna för hjälpen. Detta innebär bl.a. att bestämmelserna i 2 § i lagen om avgift till registrerat trossamfund bör flyttas över till lagen om trossamfund. kommer statens stöd till trossamfunden att utgöras av statsbidrag och avgiftshjälp. De båda stödformerna bör ses som en enhet. Som tidigare nämnts är det bara registrerade trossamfund som kan beviljas avgiftshjälp. När det gäller förutsättningarna i övrigt för avgiftshjälpen, bör dessa stämma överens med de förutsättningar som föreslås gälla för statligt stöd i form av statsbidrag (se avsnitt 4.4.2). Detta innebär att statlig hjälp med att ta in avgifter bara bör få beviljas ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Vidare bör det krävas att trossamfundet är stabilt och har egen livskraft. Innan regeringen beslutar om avgiftshjälp till ett trossamfund bör det stå klart att både principiella och praktiska förutsättningar finns för att medge hjälpen. Att höra SST och RSV om ansökningarna kan ge regeringen kompletterande underlag för beslutet. Regeringen kan, som nämnts, besluta att ett samfund inte längre skall få statlig hjälp med att ta in avgifter. Anledningen till ett sådant beslut kan vara att samfundet inte längre uppfyller de villkor för hjälpen som gäller enligt lagen eller vad regeringen beslutat. Om trossamfundet fortfarande uppfyller villkoren för organisationsbidrag, bör det dock kunna få ett oreducerat bidrag i stället för den indragna avgiftshjälpen. Det skulle kunna vara fallet om samfundet exempelvis inte lämnat nödvändiga uppgifter till RSV eller inte hämtat in erforderliga medgivanden till avgiftsbetalningen men ändå uppfyller de grundläggande villkoren för att få statsbidrag. 5 Trossamfunden och totalförsvaret De förslag som behandlas i detta avsnitt bygger på promemorian Trossamfunden och totalförsvaret (Ds 1999:4) som lagts fram av Arbetsgruppen för översyn av den kyrkliga beredskapen. 5.1 Nuvarande förhållanden De kyrkliga kommunerna och myndigheterna omfattas av åtskilliga författningar på försvarsområdet. Detta skall ses mot bakgrund av att är en del av det allmänna och att de kyrkliga organens verksamhet till stor del är författningsreglerad. Lagen (1994:1720) om civilt försvar innehåller bestämmelser om de kyrkliga kommunernas ansvar inom det civila försvaret. I lagen slås det fast att de kyrkliga kommunerna, liksom kommunerna och landstingen, skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap (2 kap. 1 §). Förberedelserna skall ha en enhetlig inriktning och genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Ansvaret för detta ligger inom den kyrkliga kommunen på kyrkorådet eller motsvarande organ. Beredskapsförberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner (2 kap. 1 §). Kyrkliga kommuner skall också samverka med övriga trossamfund, såväl kristna som icke kristna trossamfund (jfr prop. 1994/95:7 s. 56). Det är en uppgift för kommunen att verka för att beredskaps- förberedelserna för den civila verksamhet som bedrivs inom kommunen av statliga myndigheter, och kyrkliga kommuner samt organisationer och företag får en enhetlig inriktning och att samordning sker (2 kap. 2 § lagen om civilt försvar). I detta ligger bl.a. att ta initiativ till de samråd som behövs. Kommunen skall hålla underrättad om de beredskapsförberedelser som vidtas och om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen, se 2 kap. 5 § lagen om civilt försvar och 2 kap. 4 § förordningen (1995:128) om civilt försvar. skall rapportera till () vilka beredskapsförberedelser som har vidtagits av kommunerna i länet, se 53 § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion. Härigenom får staten möjlighet att följa upp och utvärdera beredskapen på nivå. Inom varje stift skall stiftsstyrelsen verka för att de kyrkliga kommunernas beredskapsförberedelser genomförs på ett ändamålsenligt sätt och med en enhetlig inriktning (2 kap. 3 § lagen om civilt försvar). Härvid skall stiftsstyrelsen samråda med . Varje kyrklig kommun skall medverka i sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna och som rör den egna kyrkliga kommunen (2 kap. 4 § lagen om civilt försvar). Den kyrkliga kommunen skall vidare se till att de förtroendevalda och den personal som skall ingå i krigsorganisationen får den utbildning som behövs för verksamheten under höjd beredskap (2 kap. 3 § förordningen om civilt försvar). De kyrkliga kommunerna skall ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap (2 kap. 1 § förordningen om civilt försvar). Motsvarande bestämmelser gäller för kommuner och landsting. I 3 kap. 1 § lagen om civilt försvar slås det fast bl.a. att kommunstyrelsen under höjd beredskap skall verka för att den civila verksamhet som bedrivs i kommunen får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. eller motsvarande organ svarar för ledningen av den del av det civila försvaret som ankommer på den kyrkliga kommunen (3 kap. 3 §). Vidare gäller att varje kyrklig kommun under höjd beredskap är skyldig att bedriva verksamhet för invånare från andra kyrkliga kommuner och för utlänningar som söker skydd i , på samma sätt som gäller för dem som bor inom den egna kyrkliga kommunen (8 kap. 11 § andra stycket). I lagen om civilt försvar finns även föreskrifter som innebär att de kyrkliga kommunerna, i likhet med kommuner och landsting, har vissa skyldigheter när det gäller att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer (8 kap. 13 och 14 §§). Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehåller bestämmelser om bl.a. de kyrkliga kommunernas ställning och arbetsformer under krig och krigsfara. Bestämmelserna gäller även myndigheter under regeringen vilka också ingår i , t.ex. och domkapitlen. Lagen behandlas närmare i avsnitt 6. Av 7 § första stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap följer att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner vid höjd beredskap skall vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. I säkerhetsskyddslagen (1996:627) finns bestämmelser om åtgärder som syftar till att skydda bl.a. mot brott som hotar totalförsvaret eller rikets säkerhet. Säkerhetsskyddet innefattar informationssäkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning. Vissa av bestämmelserna i lagen omfattar verksamhet i de kyrkliga kommunerna (se 1 och 3 §§). I detta sammanhang bör det också uppmärksammas att civilplikt enligt lagen (1994:1809) och förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt kan fullgöras exempelvis inom verksamheterna själavård och sociala insatser samt begravningsverksamhet. Bestämmelser om den kyrkliga beredskapen finns även i beredskapsförordningen (1993:242). I 7 § anges att kyrkliga kommuner vid beredskapslarm skall övergå till krigsorganisation. Enligt 15 § tredje stycket skall leda och samordna den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad centralstyrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund. Beredskapsförordningen innehåller också föreskrifter om beredskapsplanering m.m. som gäller för bl.a. myndigheter under regeringen vilka också ingår i , se 2 och 12 53 §§ (jfr ovan). Beredskapslagstiftningen innebär alltså bl.a. att kyrkliga kommuner och myndigheter är skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten skall kunna bedrivas även under höjd beredskap. Någon motsvarande skyldighet finns inte i fråga om andra trossamfund än . De övriga trossamfunden handhar sina beredskapsfrågor på frivillig väg. Inte heller den verksamhet som bedrivs av privaträttsliga organ inom , exempelvis Stiftelsen för mission eller Stiftelsen , omfattas av bestämmelserna om beredskapsplanering i lagen om civilt försvar eller beredskaps- förordningen. 5.2 Totalförsvarets behov av trossamfundens medverkan Regeringens bedömning: Trossamfundens kunnande och insatser bör uppmärksammas och tas till vara inom totalförsvaret även . Särskilt betydelsefulla områden är begravningsverksamhet och andlig vård. Arbetsgruppens bedömning stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen. till trossamfund (SST)/Frikyrkosamråd (FSR) ansluter sig till bedömningen att samfundens insatser och kunnande bör tas till vara inom totalförsvaret. i och katolska stift instämmer i SST/FSR:s yttrande. noterar med uppskattning att utredningen uttalar sig positivt om trossamfundens medverkan. Skälen för regeringens bedömning: och övriga trossamfund utgör genom sina kunskaper och sin kompetens en värdefull resurs för landet. De engagerar sammantaget en stor del av befolkningen och har en bred förankring i samhället. Deras verksamhet kan utgöra ett komplement och i vissa fall ett alternativ till den verksamhet som bedrivs av andra organ statliga myndigheter, kommuner och landsting samt organisationer och företag. Det är angeläget att trossamfundens kunnande och insatser uppmärksammas och tas till vara inom totalförsvaret även . Regeringen instämmer i arbetsgruppens bedömning att begravnings- verksamheten och den andliga vården är särskilt betydelsefulla områden när det gäller trossamfundens medverkan inom totalförsvaret. Med andlig vård avses i detta sammanhang själavård och krishantering. Trossamfunden gör även på andra områden betydande insatser som i olika avseenden är värdefulla för samhället, i fredstid likaväl som vid kris och under krig. Det rör sig exempelvis om social omvårdnad samt barn- och ungdomsverksamhet. Av stor betydelse är vidare den själavårdande verksamhet som trossamfunden bedriver inom Försvarsmakten, dvs. den militära själavården. Trossamfunden verkar också i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Under krig och höjd beredskap ökar betydelsen av trossamfundens verksamhet. Religionen är en grundläggande faktor för olika kulturers och etniska gruppers identitet och föreställningar. Många konflikter har en religiös/etnisk dimension och det är därför viktigt att trossamfunden genom sin verksamhet medverkar till att skapa större förståelse för olika trosinriktningar och kulturer. 5.3 Offentligrättslig reglering av trossamfundens beredskapsförberedelser m.m. Regeringens förslag: Efter relationsändringen skall lagen (1994:1720) om civilt försvar inte vara generellt tillämplig på och dess organisatoriska delar. och dess organisatoriska delars skyldighet att vidta beredskapsförberedelser i fråga om begravningsverksamheten och de kyrkliga kulturminnena skall vara offentligrättsligt reglerad. Regeringens bedömning: När det gäller trossamfundens verksamhet i övrigt bör det inte finnas någon offentligrättsligt reglerad skyldighet att vidta beredskapsförberedelser. Arbetsgruppens förslag och bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. och , har inga invändningar mot förslagen. () anser att det bör framgå att skyldigheten avser att så långt det är möjligt skydda de kyrkliga kulturminnena från skador vid krig. i framhåller att det ligger i trossamfundens eget intresse att vidta de förberedelser som behövs för den andliga vården i kris- och krigssituationer. Stiftssamfälligheten i ifrågasätter varför den offentligrättsliga regleringen om beredskapsförberedelser inte kan omfatta även övrig verksamhet i . i anför att arbetsgruppens förslag skulle innebära att genomförandet av den kyrkliga beredskapen kommer att bero på enskilda personers intresse och engagemang för frågan samt om man anser sig ha råd att lägga ner de resurser som den kyrkliga beredskapen trots allt kostar. Skälen för regeringens förslag: Som framgår i avsnitt 5.1 är de kyrkliga kommunerna och myndigheterna enligt nu gällande bestämmelser skyldiga att vidta förberedelser inför höjd beredskap, se lagen (1994:1720)om civilt försvar respektive beredskapsförordningen (1993:242). Dessa författningar innehåller även bestämmelser som gäller verksamheten under höjd beredskap. Någon motsvarande reglering finns inte beträffande de övriga trossamfunden. Relationsändringen innebär att lämnar det allmänna. Församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör och de kyrkliga myndigheterna avvecklas. verksamhet kommer endast i begränsad utsträckning att omfattas av en särskild reglering. Med hänsyn till detta bör bestämmelserna i lagen om civilt försvar inte gälla generellt för och dess organisatoriska delar församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift efter relationsändringen. Eftersom de kyrkliga myndigheterna avvecklas genom relationsändringen kommer föreskrifterna i beredskaps- förordningen inte att vara tillämpliga på de kyrkliga organen . Den beredskapslagstiftning som gäller för de kyrkliga kommunerna och myndigheterna och som bl.a. innebär en allmän skyldighet att genomföra beredskapsförberedelser kommer således inte att gälla organ efter det att relationerna mellan staten och har ändrats. En viktig fråga när det gäller och övriga trossamfunds medverkan inom totalförsvaret är om det efter relationsändringen skall införas särskilda föreskrifter som innebär att trossamfunden är skyldiga att genomföra beredskapsåtgärder, och i så fall på vilka områden. Viktiga utgångspunkter för stat kyrkareformen är att i största möjliga utsträckning själv skall få reglera sina angelägenheter och att det skall skapas ökad likställighet mellan olika trossamfund. Mot denna bakgrund bör det finnas starka skäl om trossamfundens beredskapsförberedelser skall vara offentligrättsligt reglerade . Arbetsgruppen har föreslagit att det skall finnas en reglerad skyldighet för att vidta beredskapsförberedelser i fråga om begravningsverksamheten och de kyrkliga kulturminnena. Trossamfundens verksamhet i övrigt skall, enligt arbetsgruppens förslag, inte omfattas av någon offentligrättslig reglering. församlingar och kyrkliga samfälligheter kommer även efter relationsändringen att vara huvudmän för den övervägande delen av begravningsverksamheten i landet, se 2 kap. 1 § begravningslagen (1990:1144) och prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176. Det rör sig om en samhällsuppgift som är av stor betydelse i en krigssituation. Det är närmast en självklarhet att ett organ som har detta ansvar skall vara skyldigt att vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten skall kunna fungera också under de svåra förhållanden som kan råda under höjd beredskap. Begravningsverksamhetens särskilda karaktär motiverar att det även efter relationsändringen finns en författningsreglerad skyldighet för de församlingar och kyrkliga samfälligheter som är huvudmän för begravningsverksamheten att genomföra beredskapsförberedelser på området. Detta bör regleras i begravningslagen. En annan betydelsefull uppgift för är förvaltningen av den kyrkliga egendomen. I 4 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) finns det särskilda, generellt utformade bestämmelser om skydd för vissa kategorier av denna egendom, nämligen de s.k. kyrkliga kulturminnena (kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser). Dessa särskilda skyddsbestämmelser skall gälla även efter relationsändringen och skall få viss ersättning från staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena, kyrkoantikvarisk ersättning (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Med hänsyn till detta är det motiverat med en offentligrättsligt reglerad skyldighet för och dess organisatoriska delar att vidta beredskapsförberedelser i fråga om sådan egendom som omfattas av de särskilda skyddsbestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen, dvs. egendom som definieras som kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. Detta bör regleras i 4 kap. kulturminneslagen. Regeringen får för särskilda fall besluta att en allmän begravningsplats skall anordnas och hållas av en kommun (2 kap. 1 § andra stycket begravningslagen). För en kommun som omfattas av ett sådant beslut kommer skyldigheten att vidta beredskapsförberedelser även fort- sättningsvis att följa av de allmänna bestämmelserna i lagen om civilt försvar. Detsamma gäller i fråga om kommunens förvaltning enligt 4 kap. kulturminneslagen av kommunala begravningsplatser och kultur- historiskt värdefulla inventarier på sådana begravningsplatser. Enskilda begravningsplatser får hållas och anordnas bara av trossamfund eller stiftelser som fått tillstånd (2 kap. 6 § begravningslagen). I fråga om sådana begravningsplatser finns det inte någon offentligrättsligt reglerad skyldighet att genomföra beredskapsförberedelser. Enligt regeringens uppfattning motiverar inte de ändrade relationerna mellan staten och att det införs en sådan skyldighet. Den stora betydelse som den andliga vården har i kris- och krigssituationer kan i och för sig tala för att frågan om beredskaps- planering på detta område bör regleras offentligrättsligt. Här måste dock beaktas att en eventuell offentligrättsligt reglerad skyldighet att vidta beredskapsförberedelser av likställighetsskäl givetvis bör omfatta såväl som övriga trossamfund. För de övriga trossamfunden skulle en sådan ordning innebära att det, till skillnad mot vad som gäller , skulle finnas en reglerad skyldighet att planera för verksamheten som för övrigt inte är reglerad i sig under höjd beredskap. Vidare måste hänsyn tas till målsättningen att efter relationsändringen själv skall få reglera sina angelägenheter i största möjliga utsträckning. Dessa faktorer talar mot en offentligrättslig reglering på området. Därtill kommer att andlig vård för flertalet trossamfund av tradition är en grundläggande och angelägen uppgift som utgör en självklar del av deras identitet. Det kan därför antas att trossamfunden oberoende av en offentligrättslig reglering kommer att genomföra förberedelser för att denna verksamhet skall kunna bedrivas även under höjd beredskap. Mot denna bakgrund bör det inte införas en offentligrättslig reglering av trossamfundens beredskapsförberedelser på detta område. När det gäller den verksamhet i övrigt som trossamfunden bedriver delar regeringen arbetsgruppens uppfattning, att det med hänsyn till bl.a. stat kyrkareformens intentioner inte bör införas någon offentligrättsligt reglerad skyldighet att genomföra beredskapsåtgärder. Det bör vara en angelägenhet för de enskilda trossamfunden att utifrån sina egna förutsättningar avgöra i vilken utsträckning som de skall vidta förberedelser för att kunna bedriva sin verksamhet även under höjd beredskap. Enligt förarbetena till lagen om civilt försvar syftar skyldigheten att vidta beredskapsåtgärder på alla de olika typer av förberedelser som är nödvändiga för att verksamheten skall fungera under de svåra förhållanden som kan råda under krig (prop. 1994/95:7 s. 97). Detta bör gälla också i fråga om och dess organisatoriska delars beredskapsförberedelser beträffande begravningsverksamheten och de kyrkliga kulturminnena. I 7 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap regleras bl.a. enskilda organisationers skyldigheter att vidta åtgärder vid höjd beredskap. Bestämmelserna när det gäller verksamheter som dessa organ enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta i krig (se även avsnitt 5.5.3) innebär att och dess organisatoriska delar vid höjd beredskap skall vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina skyldigheter i fråga om begravningsverksamheten och de kyrkliga kulturminnena. Regeringens förslag innebär således i praktiken inte någon förändring av vad som gäller på dessa områden. Efter relationsändringen mellan staten och är det i enlighet med vad regeringen har föreslagit endast sådana handlingar inom som avser begravningsverksamheten samt fördelningen och användningen av den kyrkoantikvariska ersättningen som kommer att omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Handlingar i övrigt som rör totalförsvaret bör inte omfattas av någon offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet. 5.4 Ledning och samordning av trossamfundens medverkan inom totalförsvaret Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar), se 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Civilt försvar, i vilket trossamfundens verksamhet ingår, omfattar hela samhället och utförs av ett stort antal aktörer med olika inriktning och verksamhet.