prop · GM0380 · 1999-01-01 00:00:00 — När det gäller de lagförslag som finns i bilaga 8 har Lagrådet haft vissa synpunkter på 1, 2, 6, och 15 §§ förslaget till lag om kasinospel samt lagförslagets rubrik. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter på 6 § behandlas i avsnitt 6.6. I övrigt behandlas Lagrådets synpunkter i författningskommentarerna till respektive paragraf. Yttrande från Lagrådet har inte inhämtats över förslaget till ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt till den del det gäller 1 § andra stycket eftersom förslaget gäller en enkel teknisk fråga av begränsad räckvidd. Detta ändringsförslag är enligt regeringens bedömning därför av en sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Spelmarknaden 4.1 Den svenska spelmarknaden Spel- och lotterimarknaden i är i allt väsentligt förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten så att inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. Kommersiella intressen tillåts inom restaurangkasinoverksamhet, varuautomatspel samt marknads- och tivolinöjen. Dessa har ansetts utgöra spel av förströelse- karaktär där vinstchansen inte varit det dominerande inslaget. Utgångs- punkten är att lotterier och spel för allmänheten inte får anordnas utan tillstånd av myndighet. Kasinon finns på många ställen utomlands. Där förekommer roulett- spel, kortspel, tärningsspel och spel på olika penning- och varuspelsauto- mater. Insatserna och värdet av vinsterna är höga. Spelet sker oftast sammanhållet i en lokal som övervakas av kameror och anställd personal. Vanligtvis måste man betala inträde och även registreras för att få tillträde till lokalen. När det i det följande talas om internationellt kasino avses denna typ av kasino som inte förekommer i . I samband med offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning och i samband med restaurang- och hotellverksam- het kan det i ges tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000) till bordsspelen roulettspel, tärningsspel och kortspel. När sådant spel bedrivs i samband med hotell- och restaurangverksamhet brukar det benämnas restaurangkasino. Även värdeautomater och varuspelsauto- mater kan förekomma i anslutning till bordsspelen på en restaurang. Restaurangkasino kan bedrivas samlat eller utspritt i lokalen och står sällan under någon särskild bevakning förutom att personalen naturligtvis håller uppsikt över spelet. Värdet av insatser och vinster är högre i kasinospel än i restaurangkasinospel. Högsta insatsen i roulett vid restaurangkasinospel är . I kasinon i får värdet av högsta insatsen vara . Omsättningen på den svenska spel- och lotterimarknaden uppgick till enligt en sammanställning som Lotteri- inspektionen gjort. Den största aktören på marknaden är det statligt ägda företaget . Bolaget har lång och bred erfarenhet av att anordna spel och lotterier för allmänheten. AB anordnar lotterier, nummerspel, vadhållning på idrottstävlingar samt spel på värde- automater. Bolaget har, enligt Lotteriinspektionens prognos över spelmarknaden , en marknadsandel på . Den näst största spelanordnaren är AB Trav och Galopp (ATG) med en marknadsandel på . ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. ATG ägs av och . Ett avtal mellan staten och ägarna av ATG reglerar riktlinjerna för verksamheten. AB och anordnar spel och lotteri efter tillstånd av regeringen. Folkrörelserna anordnar lotterier och bingospel. Deras marknadsandel uppgår till . Tillstånd till dessa lotterier ges vanligtvis av Lotteriinspektionen eller kommunerna. bedömde regeringen att frågan om införande av kasinospel i skulle anstå till dess att värdeautomatspelet, som skulle få bedrivas , hade utvärderats och att det även skulle göras en bedömning av om ombildningen av till Lotteriinspektion fallit väl ut (prop. 1993/94:243). AB har tillstånd att anordna spel på 7 000 värdeautomater. Det har tagit än beräknat att ställa ut dessa automater på spelplatser. har något mer än hälften av det tillåtna antalet automater ställts ut. Någon egentlig utvärdering har alltså inte varit möjlig att göra. Värdeautomaterna har emellertid varit ute på marknaden , om än inte i planerad omfattning. De erfarenheter som har gjorts av dessa automater är att de inte medfört några nämnvärda negativa konsekvenser. Lotteriinspektionen bildades och övertog sådana uppgifter som tidigare handlagts av . Lotteriinpektionen har sedan den bildades haft en mycket aktiv roll för att kontrollera lotteri- och spelmarknaden i . Det finns inget som talar för att Lotteri- inspektionen inte skulle kunna utöva erforderlig tillsyn även över kasinoverksamhet. 4.2 Kasinon i andra länder Kasinospel finns i nästan alla länder inom Europeiska unionen (EU). Endast i och är kasinon förbjudna. Totalt finns uppemot 350 kasinon inom EU. I , och i vissa tyska förbundsstater har statliga företag monopol på kasinoverksamheten. I flertalet medlemsländer är det tillåtet för privata intressenter att anordna kasinospel på kommersiell grund. I samtliga dessa länder sker en in- gående tillståndsprövning och tillsyn av kasinospelet. Spelet beskattas normalt med en särskild skatt utöver bolagsbeskattningen. Antalet kasinon varierar i de olika länderna. I finns det sex, i ett, i drygt ett hundratal, i ett fyrtiotal, i ett tiotal och i ett tiotal kasinon. Antalet kasinon ökar. Värdet av högsta tillåtna insats och värdet av högsta vinst är generellt höga i internationellt kasinospel. Normalt får insatsen i roulett vara högre än i kortspel och i spelautomater. Högsta värdet av insats eller vinst brukar anges som ett maximibelopp och det är inte alltid som kasinoföretaget i sitt spelreglemente utnyttjar hela det tillåtna utrymmet. I kasinot i får värdet av högsta insatsen utgöra 30 000 finska mark och i får högsta insatsen ha ett värde av . I holländska kasinon får högsta insatsen vara 20 000 holländska . För automatspel i kasinot i är högsta insatsen begränsad till 100 finska mark. En finsk mark motsvarar , en dansk krona och en nederländsk (). I såväl som registreras besökarna så att de kan identifieras. I båda länderna sker en omfattande kameraövervakning. Både spelet på borden, automatspelen, gästerna i lokalen och de anställda videofilmas. Erfarenheterna utomlands av kasinospel är att ett lagligt kasinospel medför att det illegala spel som förekommer minskar i omfattning. Där spelet anordnas av privata anordnare ger spelet inkomster till staten i form av skatter medan statliga monopolföretag levererar överskottet från verksamheten till statskassan eller till andra allmännyttiga ändamål. Naturligtvis finns det också negativa effekter av kasinospel. Vid de sammankomster som arbetsgruppen har haft med företrädare för departement och kasinoanordnare i t.ex. , och har det inte framkommit några påtagliga negativa effekter av kasino- verksamheten i dessa länder. Man kan dock inte bortse från att kasinospel kan attrahera personer som har problem med sitt spelande eller bidra till att sådana problem uppkommer. Inte heller kan det bortses från att kasinospel kan försöka utnyttjas av kriminella personer för penningtvätt. 4.3 Automatspel i Automater kan ställas ut av privata anordnare. Det är tillåtet att ställa ut tre automater med penningvinster per restaurang. Vid uppställning av fler automater krävs tillstånd från polisen. Vid offentliga nöjestillställningar är det tillåtet med spelautomater, dock inte automater med penning- vinster. Högsta tillåtna insats på restaurangautomatspelet är och högsta tillåtna vinst . Vinsten utgörs av polletter som i sin tur kan bytas ut till varuvinster. I praktiken löses enligt uppgift varuvinster in mot kontanter. Den offentligrättsliga föreningen har monopol på att bedriva automatspel i . Verksamheten regleras i den finska lotterilagen och penningautomatförordningen. Vid utplacering av automater är grundregeln att automater endast får placeras där de kan kontrolleras. Det finns drygt 14 000 automater i drift i . Vinst utbetalas i kontanter. Högsta tillåtna insats är 5 finska mark och högsta tillåtna vinst är 200 finska mark. I är automatspelet mycket utbrett. Alla automater typgodkänns av . Högsta insats är och högsta vinst . Både kontant- och varuvinster är tillåtna. Automat- verksamheten kan drivas av privata företag men det är alltid allmännyttiga organisationer som är tillståndshavare och överskotts- mottagare. Automaterna kan placeras i princip var som helst och det finns uppskattningsvis 35 000 automater i drift. 5 En sund spelmarknad 5.1 Utgångspunkter Utgångspunkten för regeringens övergripande ställningstagande angående den svenska spel- och lotterimarknaden har varit och är fortfarande att det överskott som uppkommer skall vara förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten. Nettoinkomsterna skall med andra ord komma det allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. Kommersiella intressen tillåts, som tidigare nämnts, inom spelverksam- heterna restaurangkasino, varuspelsautomater samt marknads- och tivolinöjen. Dessa har ansetts utgöra spel av förströelsekaraktär där vinstchansen inte har varit det dominerande inslaget. En ökad omsättning på spelmarknaden som inte leder till ökade inkomster eftersträvas inte. Det är även viktigt att sociala skyddshänsyn, konsumentintressen och bedrägeririsker beaktas när nya spelformer utvecklas. Lotterier får inte, med vissa undantag, anordnas utan tillstånd från en myndighet. Regeringens ambition är att aktivt verka för att marknaden långsiktigt utvecklas positivt och sunt för att möjliggöra höga inkomster till staten och föreningslivet samt möjliggöra en bred trav- och galoppsport av god kvalitet. 5.2 Fördelning av spel- och lotterimarknaden mellan staten och folkrörelserna Regeringens bedömning: En utredning bör tillsättas med uppdrag att ta fram förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Härvid skall även beaktas den betydelse som de statliga spelen har för statens inkomster. Målet är att förslagen till förändringar kan presenteras samt beredas gemensamt med slutbetänkande och regeringens prövning i fråga om förlängda tillstånd för spel till AB och AB Trav och Galopp. Skälen för regeringens bedömning: har beslutat att föreningslivet skall ha en acceptabel andel av spelmarknadens samlade överskott såsom delfinansiering av sin verksamhet (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415). Uppdraget till den parla- mentariskt sammansatta som lade fram betänkandet Vinna eller försvinna - folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1992:130) var att stärka föreningslivets ställning på spelmark- naden. Utredningen låg till grund för den nu gällande lotterilagen (1994:1000) som trädde i kraft . Det statliga spelbolaget och ökade sin sammanlagda andel av den totala omsättningen på spelmarknaden från 1970 till 1990. sjönk föreningslivets andel från till (SOU 1992:130 s. 174-175). har föreningslivets andel av spelmarknaden legat mellan (Lotteriinspektionens publikation Spel- och lotterimarknaden ). Enligt den senaste rapporten från Lotteri- inspektionen har föreningslivets andel minskat . Det finns inget som tyder på att denna nedåtgående trend för föreningslotterierna kommer att brytas. Det är viktigt att folkrörelserna själva får möjlighet att bidra till sin egen finansiering genom tillräckligt goda förutsättningar att anordna lotterier. En utredning bör tillsättas med uppdrag att ta fram förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Det är dock viktigt att beakta den betydelse som de statliga spelen har för statens inkomster. Regeringens anser också att prövningen av frågorna om tillstånd till AB och bör delegeras från regeringen till Lotteri- inspektionen för att därigenom avlasta regeringen och föra samman prövningen av tillståndsansökningar och andra löpande förvaltnings- uppgifter till ett ställe, utom i de fall där uppgifterna kan skötas på lokal nivå. De båda bolagens nuvarande lotteritillstånd löper ut den 31 decem- ber 1999. Denna fråga bör också utredas. Eventuella förslag till förändringar i syfte att stärka föreningslivets ställning kan beredas tillsammans med slut- betänkande, som enligt regerings beslut skall lämnas , och regeringens prövning i fråga om förlängda tillstånd för spel till AB och AB Trav och Galopp. 5.3 Vinstdelningssystemet Regeringens bedömning: Det system för vinstdelning för staten och föreningslivet som beslutat bör införas eftersom det nu är möjligt att göra en prognos över värdeautomaternas förväntade över- skott. Skälen för regeringens bedömning: Den nu gällande lotterilagen trädde i kraft . beslutade i samband med detta att tillåta en ny typ av automat i - värdeautomaten. Överskottet från dessa automater skulle tillfalla det lokala föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet. (numera AB ) beviljades tillstånd av regeringen att anordna spel på högst 7 000 värdeautomater. beslutade att denna öronmärkning av överskottet skulle ersättas av ett system för vinstdelning mellan staten och föreningslivet, vilket skulle baseras på överskottet från värdeautomaterna (prop. 1995/96:169, bet. 1995/96:FiU14, rskr. 1995/96:248). Med anledning av att säkra prognoser om värdeautomaternas vinst- utveckling har saknats har införandet av vinstdelningssystemet försenats. AB har placerat ut ca 4 000 värde- automater på restauranger runt om i . Det är nu möjligt att göra en prognos över värdeautomaternas förväntade överskott, eftersom ett tillräckligt antal automater är utplacerade och det finns information om hur stora intäkter och kostnader som är förknippade med automaterna. Detta är en förutsättning för att vinstdelningssystemet skall kunna införas. Regeringens bedömning: Lotteriinspektionen bör tillföras ökade resurser. Regeringen har för avsikt att återkomma till i budget- propositionen för med förslag om detta. Skälen för regeringens bedömning: Lotteriinspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor om lotterier som anordnas för allmänheten. Myndigheten bildades och ersatte dåvarande . Myndigheten skall i enlighet med lotterilagen och lotteriförordningen verka för en sund och säker lotteri- och spelverksamhet i . Lotteriinspektionen skall kontrollera och utöva tillsyn över spelmarknaden och utbilda och informera marknadens aktörer. Regeringen skall löpande informeras om utvecklingen på spel- marknaden. Dessutom lämnar Lotteriinspektionen tillstånd till riks- lotterier (dock ej till AB eller ATG vilka får tillstånd av regeringen), restaurangkasinospel, värdeautomater, varuspelsautomater samt till penningautomater på fartyg i internationell trafik. Lotteriinspektionen leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Generaldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Lotteriinspektionen har 19 anställda och verksamheten finansieras i sin helhet med avgifter. Myn- digheten disponerar ett ramanslag och levererar in avgiftsinkomster mot inkomsttitel. Anslaget uppgår för till . Konkurrensen på den svenska spel- och lotterimarknaden är hård och den tekniska utvecklingen mycket snabb vilket ställer stora krav på Lotteriinspektionen att löpande anpassa tillsyns- och kontrollverksam- heten. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att förstärka Lotteri- inspektionen. Den bör tillföras nya resurser för att den skall kunna upprätthålla en effektiv tillsyn och kontroll över spelmarknaden. Regeringen har för avsikt att återkomma till i budget- propositionen för med förslag om detta. 5.5 Överdrivet spelande Regeringens bedömning: Det finns anledning att ytterligare öka insatserna och resurserna till olika åtgärder för att förebygga och mot- verka negativa ekonomiska och sociala konsekvenser av spelande. Regeringen avser att återkomma till i budgetpropositionen för med förslag. Skälen för regeringens bedömning: har det funnits ett anslag inom budgetram på för forskning om spelberoende och dess sociala konsekvenser. En forskargrupp utreder på uppdrag av omfattningen av överdrivet spelande i . presenterade gruppen vissa preliminära resultat som visar att omkring 150 000 svenskar har någon form av problem med sitt spelande, varav 50 000 kan benämnas patologiska spelare. kommer en andra fas av undersökningen att genomföras för att bl.a. identifiera orsaker till att en del personer spelar allt för mycket. beslutade på regeringens förslag att ytter- ligare avsätts för åtgärder mot överdrivet spelande under . vidgas användningsområdet för medlen till att utveckla former för förebyggande arbete i syfte att hindra att människor fastnar i ett oönskat spelbeteende. På initiativ av och Lotteriinspektionen har ett oberoende branschråd, OSS - Oberoende Spelsamverkan, bildats i syfte att verka för en sund utveckling av spelmarknaden och för att vara ett forum för frågor som rör spelberoende. I rådet ingår, förutom myndig- hetsföreträdare, de större aktörerna i den svenska spelbranschen. Rådet har utarbetat en informationsstrategi för att rationellt och effektivt beskriva och informera om riskerna med spelande. Det finns också långt gående planer på att inrätta en telefonjour dit personer som har problem med sitt spelande kan vända sig. Jouren skall bemannas med utbildade psykologer och terapeuter. Regeringen gör bedömningen att ytterligare insatser bör göras för att förebygga och motverka att personer spelar alltför mycket. Som exempel på tänkbara användningsområden för nya resurser kan nämnas stöd till behandlingshem och kunskaps- och kompetensutveckling inom social- tjänsten, bidrag till länkrörelser samt ytterligare resurser till forskning om spel i allmänhet och överdrivet spelande i synnerhet. 5.6 Åtgärder för återhållsam marknadsföring Regeringens bedömning: En kartläggning bör ske av omfattningen av marknadsföringen av spel och lotterier i . Kartläggningen kan sedan ligga till grund för förslag till hur påträngande former av mark- nadsföring, exempelvis gentemot ungdomar, kan undvikas. Skälen för regeringens bedömning: Konkurrensen på den svenska spelmarknaden är mycket hård och omfattningen av marknadsföring av spel och lotterier är stor. AB och AB Trav och Galopp samt anordnare av föreningslotterier lägger ner betydande resurser på mark- nadsföring av sina produkter. För att nå framgång i lanseringen av en ny spelform krävs normalt en omfattande marknadsföring. Ett av motiven bakom sammanslagningen av AB Tipstjänst och var att dämpa konkurrensen på spelmark- naden för att därigenom bl.a. minska kostnaderna för marknadsföring. Detta skulle också vara positivt för de sociala målsättningarna då det är rimligt att anta att ökad marknadsföring leder till att ett ökat antal personer riskerar att inte kunna hantera sitt spelande. Det finns inget som tyder på att marknadsföringen av spel och lotterier har minskat i samhället . Tvärtom uppfattar säkert de flesta medborgarna att marknadsföringen och informationen om spel och lotterier ökat i omfattning. Detta förhållande förklaras av den hårda konkurrensen på spelmarknaden och av ett ökat mediautbud i allmänhet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att göra en samlad kartläggning av marknadsföringen av spel och lotterier i . Kartläggningen kan sedan komma att läggas till grund för förslag som leder till att marknadsföringen blir mer återhållsam och hänsynsfull än vad den är . 6 Kasino 6.1 Kasinospel tillåts Regeringens förslag: Kasinospel får anordnas i . En kasinolag införs. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har varit positiva till eller inte haft något att invända mot att kasinospel skall få anordnas i . Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot att kasinospelet regleras i en separat lag. () har avstyrkt förslaget. BRÅ anser att spelskulder är en av de viktigaste brottsalstrande faktorerna och anser att förslaget inte innebär att spelberoende upptäcks . BRÅ befarar att en legalisering av en farlig spelform kan leda till illegalt spel eftersom den som vant sig vid kasinospel kan söka efter mer spännande (illegala) alternativ. Konsu- mentverket anser att ett ökat utbud av spel medför ökade utgifter för konsumenterna och att man inte kan bortse från risken för oönskade sociala konsekvenser med ökade kostnader för samhället som följd. befarar att spelberoendet kan öka. Skälen för regeringens förslag: Det har i utredningsarbete om kasinon framhållits att icke obetydliga belopp omsätts inom olika former av illegalt spel om pengar. beräknade med hjälp av att omsättningen på den illegala spelmarknaden inte understeg , vilket motsvarade av den totala legala spelmarknaden. Beräkningen byggde inte på någon tillförlitlig statistik utan var snarare en uppskattning. Andra utredningar har refererat till samma beräkning. Bl.a. har ansett att en introduktion av internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ, och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras. Enligt regeringens uppfattning är detta ett väl optimistiskt antagande. Betydande effekter i gynnsam riktning bör dock kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjuds. Först och främst bör nyrekryteringen till illegalt spel komma att minska. Men även många av de mer eller mindre erfarna spelarna på den illegala marknaden bör påverkas om nya möjligheter öppnas. För detta talar också, som tidigare berörts, erfarenheterna i både och att det illegala spelet där har minskat sedan kasinospel i kontrollerade former tillåtits. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av införande av kasino- spel står det klart att kasinospel kan ge betydande inkomster till staten. uppskattade att svensk kasinospelverksamhet av internationellt slag kan generera ett årligt överskott uppgående till ca . Denna uppskattning bygger på internationella jämförelser och med antagandet att det skulle inrättas tre stycken kasinon. Av stor betydelse för utfallet är sådana faktorer som tillåtna spelformer, lokalisering, kommunikationer, utformning och marknads- föring. Regeringen gör ingen annan bedömning i fråga om storleken på det beräknade överskottet. Det bör noteras att man måste räkna med en relativt kostsam etableringsfas. Det krävs förutom investeringar i lokaler och utrustning även en stor utbildningsinsats avseende personal. Det ovan beräknade överskottet uppkommer därför knappast förrän tidigast efter öppnandet av kasinona. Kasinoverksamhet är mycket personalintensiv. Ett större kasino i exempelvis kommer att kunna sysselsätta uppemot 200 personer, inklusive kringverksamheter som restaurang, bar och under- hållning. En fullt utbyggd kasinoverksamhet fem eller sex kasinon bör totalt kunna skapa 600 700 arbetstillfällen i . I många länder har en önskan om ökad turism varit det tyngsta argumentet för att införa kasinoverksamhet. I utredningarna om kasinon har man emellertid kommit fram till att kasinospel, som enskild attraktion, inte är tillräckligt för att locka turister och utländsk valuta. Däremot borde helhetsbilden av som ett turistland med ett brett utbud av aktiviteter förbättras på . Svenskarnas önskan att spela på kasinon kan också uppfyllas inom landet, vilket marginellt kan förbättra turistnettot. Införandet av kasinospel har den nackdelen att sociala skadeverkningar kan uppkomma, också när det gäller brottslighet. Främst kan risken för överdrivet spelande komma att öka. BRÅ har i denna del pekat på svårigheterna att upptäcka spelberoende. Regeringens uppfattning är att det är av stor betydelse att genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder försöka motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet. Det är också viktigt och nödvändigt att den som i praktiken kommer att svara för verksamheten beaktar och aktivt arbetar för att motverka dessa problem.