mot · GN02MJ743 · 1999-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:MJ743av , ()En ansvarsfull kemikaliepolitik1 InledningÄr kemikalier till nytta eller skada? Frågan är naturligtvis helt fel ställd.Utan vanligt koksalt kan människan inte leva, däremot är salt ett dödligtgift i för stor mängd. Koksalt på en gräsmatta dödar växtligheten, medansalt på en isig väg kan spara liv. Människors hälsa och naturen är heltberoende av avvägningen mellan ett ämnes inneboende farlighet,exponeringens omfattning och nyttan av ämnet. Det är lätt att konstateraatt olika ämnen har olika farlighet. Det finns naturligt förekommandeämnen som är farliga, likaväl som människan bidrar med vissakemikalier som kan medföra risker om de inte hanteras på rätt sätt. Det äräven lätt att inse att kemiska ämnen förekommer i alla delar av miljön.Kunskapen om olika ämnens farlighet på människor och miljön harhistoriskt varit bristfällig. Allvarliga miljöeffekter, där även människor ochdjur varit påverkade, har visat sig genom miljöproblem av ämnen somexempelvis PCB, DDT, kvicksilver. När vi därför skall skapa förutsättningarför att lämna över en bättre värld till nästa generation måste stor hänsyn tastill risker med vissa kemikalier. Detta innebär inte att kemikalier skallundvikas, utan att de skall hanteras med största kunskap och minimaltrisktagande.Att skapa en helt giftfri miljö är inte möjligt. Att sätta ett sådant mål - ennollvision - kan därför vara kontraproduktivt. Insikten att målet aldrig kanuppnås gör att respekten för målsättningen urholkas. Det kommer alltid attfinnas risker med kemikalier i vår omvärld, vare sig de är naturligtförekommande eller framställda av människan. Det är därför som nytta ochrisk av olika ämnen måste vägas samman för att samhället skall kunnautvecklas med så liten påverkan av farliga ämnen som möjligt. Kunskap omkemikalier måste öka och internationellt samarbete måste intensifieras. Måletför en kemikaliepolitik bör vara att sträva efter att minimera påverkan avfarliga ämnen som kan hota människor, djur och natur så att nästa generationkan ta över och arbeta vidare på en hållbar utveckling utan att behöva reda uttidigare generationers misstag. Detta oavsett om spridning av kemiska ämnensker från andra länder via luft, vatten, transporter eller tillkommer genominhemska industriella processer.2 Risk och nyttaJordbruksutskottet har i betänkande 1998/99:MJU6 uttalat att alltkemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från riskvärderingar. Vi delar dennauppfattning. Det gäller dock att finna en lämplig strategi för hur riskerförknippade med kemiska produkter skall balanseras mot nyttan medprodukterna.Att väga olika hälsorisker mot miljö och säkerhetsrisker är inte alltidenkelt. I en risk-nytta-analys måste vägas in såväl kvalitativa, som kvanti-tativa- och kostnadskriterier. I en sedandiskuterades riktlinjerna för arbetet med riskreduktion. Vad man kom framtill var att i flertalet fall kunde endast en kvalitativ risk-nytta-analysgöras,därför att risker och nytta kan beskrivas men ofta inte kvantifieras ochvärderas. Och när risk och nytta verkligen kan kvantifieras är det vanligenendast nyttan som kan värderas. Mera sällan är det möjligt att kvantifiera ochvärdera både risk och nytta. Vidare framkom att det var av stor betydelse attredan från början inkludera sociala och ekonomiska konsekvenser i risk-nytta-analysen.Med tanke på hur många osäkerhetsfaktorer det finns i en risk-nytta-analys behöver oftast försiktighetsprincipen tillämpas, men inte utan att över-väga alternativen och proportionerna mellan en miljövinst och kostnadernaför att genomföra den. Dessutom måste alltid riskerna med substitutionövervägas. Inte sällan är substituten sämre kända än de ämnen som manöverväger att byta ut. Det känns angeläget att ta vara på industrins egnariskbedömningar och att myndigheter och industri har ett tätare samarbete föratt få snabbare resultat och ett mindre resurskrävande arbete för helasamhället.Då det finns osäkerheter och avsaknad av data om ämnens egenskaper ellersamverkanseffekter finns det anledning att öka säkerhetsmarginalerna. Dettakan leda till att vissa ämnen måste fasas ut i användning. Särskilt gäller dettacancerframkallande, reproduktionsstörande och mutagena ämnen. Mutageninnebär kemiska ämnens förmåga att skada cellens genetiska information(arvsmassan).3 Kemikalier i miljönKemikalier är inte någon motpol till naturen, utan en förutsättning. Varjedel, varje cell fungerar tack vare en sofistikerad användning av kemiskasubstanser. Kemiska ämnen förekommer i alla delar av miljön. Storleks-ordningen 18.000-22.000 kemiska ämnen beräknas finnas i iolika typer av produkter och varor. Inom EU uppskattas antaletexisterande ämnen till 100.000. Endast ca 2.500 av dessa ämnen ärhögvolymämnen, vilka utgör av världsproduktionen. Konstateraskan också att av de kemiska produkterna och övriga varorsom är i bruk i tillverkas utanför landet. Antalet tillverkare ochimportörer av kemiska produkter är cirka 2.200. Dessa siffror säger endel om komplexiteten av kemikaliernas flöde och att krav måste ställaspå ett internationellt plan.3.1 MetallerMetaller är naturliga beståndsdelar av jordskorpan. Metaller ärgrundämnen och kan inte brytas ned eller omvandlas till andra ämnen.Däremot kan de bindas i mer eller mindre svårlösliga föreningar, t exolika , och på så sätt bli mer eller mindre tillgängliga för upptag iväxter och djur.Vissa metaller, t ex koppar, krom, järn och zink är nödvändiga för normalfunktion hos levande organismer och tas därför upp på ett kontrollerat sätt.För andra metaller som saknar biologisk funktion, t.ex. bly, kadmium ochkvicksilver, saknas reglermekanismer varför de lättare kan ansamlas, d v sbioackumuleras, till skadliga nivåer.I vissa fall har mänsklig aktivitet påverkat metallernas naturliga bio- ochgeokemiska omlopp så att fördelningen i naturen förändrats. De huvud-sakliga av människan skapade källorna för metallspridning är olika typer avindustrier inkluderande nuvarande och tidigare gruvdrift, gjuterier ochsmältverk, varierande varuproduktion samt transportsektorn.Metallutsläpp till miljön har lett till allvarliga biologiska effekter vid vissahögt belastade områden. I atmosfären över sker en långdistans-spridning av metallerna kvicksilver, bly och kadmium. Detta har bland annatmedfört att halterna i skogsmarkens översta skikt har ökat 3-10 gånger isödra vilket innebär uppenbara risker för den biologiska aktiviteten imarkskiktet. Andra exempel på metallers påverkan på miljön är att i hälftenav landets sjöar har gäddan kvicksilverhalter /kg dvs. det gräns-värde som rekommenderas av FAO/WHO. Koncentrationen av kadmium ivetekärnor har troligen fördubblats . Det som belastaråkermarken är tre faktorer: atmosfäriskt nedfall, naturligt höga halter avkadmium i vissa typer av jordbruksmark, samt kadmium i fosforhaltighandelsgödsel.Ett ambitiöst arbete med att fasa ut användning av metallerna kvicksilver,bly och kadmium pågår i . Vi anser att detta måste fortgå och halternaskall långsiktigt nå nära bakgrundsnivåer. Detta förutsätter såväl inhemskaaktiviteter som internationellt deltagande.3.2 Ämnen med särskilt farliga egenskaperHit kan bland annat räknas organiska, av människan framställda, ämnensom är giftiga, långlivade och bioackumulerbara. De negativa effekternaav t.ex. DDT PCB är inte okända men har frågan omhormonpåverkan fått aktualitet. Det föreligger fortfarande en avsevärdvetenskaplig osäkerhet om vilka metoder för upptäckt avhormonstörande ämnen som lämpar sig. Bromssträckan är lång för deproblem som orsakas av dessa ämnen. Det fordras därför såväl ökadforskning som förebyggande åtgärder mot utsläpp av särskilt farligaämnen som kan ansamlas i levande organismer.För ämnen med särskilt farliga egenskaper, som ger upphov till risken attuppkomsten av skadliga och oönskade effekter för människa och miljö,måste utsläpp, läckage och diffus spridning upphöra. Många vägar för attuppnå en säkrare miljö måste användas. Internationella överenskommelser,internationellt arbete och andra styrmedel som frivilliga överenskommelsermed industrin, marknadsdrivande insatser, forskning och tvingande regler.4 Kemikalier i varorDagens miljöproblem är ofta relaterade till varor, därför skallriskbegränsningsarbetet koncentreras till varor. Vissa varugrupper sominnehåller problematiska kemikalier har ökat kraftigt i användning undersenare år. Till exempel ingår plaster i alltfler material, numera även ibärande konstruktioner i fordon och byggnader, vilket innebär storavolymökningar. Den ökande varumängden medför att ett antal potentielltfarliga kemikalier byggs upp och in i samhället.4.1 PVCMycket av debatten om vissa varors farlighet har cirklatrunt PVC och bromerade flamskyddsmedel. Vad gäller PVC har detenligt vår mening, förts en osaklig kampanj för att förbjuda allanvändning av PVC i . Konsekvenserna är helt orimliga då blandannat PVC förekommer i ett otal olika importerade produkter och varor.PVC-frågan har under ett flertal år varit en symbolfråga i miljödebatten. Vibeklagar att den i många stycken fått en så osaklig behandling, därhypotetiska och ej kunskapsmässiga påståenden har fått vara vägledande förpolitiska ställningstaganden. En samlad expertis har inget att invända motPVC i sig. Effekter på hälsa och miljö är väl dokumenterade och motiverarinte ett totalförbud av PVC. Detta utesluter inte att för människa och miljöfarliga tillsatser i PVC skall fasas ur och ersättas av ämnen som ärmiljöanpasssade till en långsiktig hållbar utveckling. Exempel på ämnen somär dokumenterat bioackumelerbara, persistenta och giftiga är bly ochkadmium. Inom PVC-branschen och olika medlemsländer inom EU pågår ettintensivt arbete med PVC-problematiken. Resultat från dessa olika instanserbör avvaktas innan något eller några nationella beslut fattas.4.2 FlamskyddsmedelDe två flamskyddsmedlen PBDE och PBB är ämnen som är underdiskussion och som undersöks av och Englandinom EU-samarbetet. PBDE tillverkas inte i men importeras ochanvänds som flamskydd för bl.a gummikablar. PBDE kan ingå ielektroniska komponenter och andra varor som importeras. Det kanfinnas i bilar och i elektriska apparater. användes PBDEäven i svenska textilier. kan PBDE förekomma i importeradetextilier och stoppade möbler. PBDE importerades somkemisk produkt 1997 huvudsakligen för användning i kabel. Förnärvarande pågår ett arbete med att helt utfasa PBDE.PBB används som tillsats i plast- och gummitillverkning. Det finns ingenregistrerad import av PBB till . PBB kan också ingå i alla slags varorsom innehåller elektronik. Mängden PBB som importerades i varor harberäknats till per år.PBDE och PBB har uppmärksammats internationellt. Inom harbranschorganisationer gjort frivilliga överenskommelser för PBDE och PBB.EU har regler om att PBB inte får användas i textilier med hudkontakt. InomEU:s program för existerande ämnen pågår utvärdering av risker för hälsanoch miljön med PBDE.Det är viktigt att här avvaktar resultaten av ländernas arbete ochinte tar egna initiativ utan att ha sett resultaten av det gemensammakemikaliearbetet som pågår inom EU. Skulle ta egna initiativ utanförsamarbetet skulle detta uppfattas som att vi inte godkände det Europeiskakemikalieprogrammet och det skulle få allvarliga konsekvenser för ettfortsatt samarbete. Om de aktuella bromerade flamskyddsmedlen visar sig hasådana egenskaper och medföra sådana risker att användningen börbegränsas, måste det ske på en nivå över den nationella, d.v.s. på EU-nivåeller ännu hellre med global omfattning. Detta både p.g.a. att eventuellarestriktioner skall ha genomslagskraft hos de utomeuropeiska producenternaoch för att tekniska handelshinder och en ogynnsam konkurrenssituation försvensk industri inte skall uppkomma.4.3 AvfallSverige har infört producentansvar för ett flertal områden somreturpapper, förpackningar, batterier och däck. Principen är att det ärproducenten som har den största kunskapen och kännedomen omprodukternas innehåll och egenskaper. På många håll finns ingenkunskap eller har inga system utvecklats för att omhänderta uttjäntavaror. Många ämnen som till exempel tidigare ansågs somutomordentliga tillsatser eller material i produkter klassas somriskfyllda och hälsoskadliga. Det finns såväl ekonomiska incitament sommiljömässiga skäl att utöka kunskapen och tekniken för att ta sig anriskfyllda ämnen i produkter.Ett område som växer lavinartat är elektroniska produkter vari bland annatfinns olika riskfyllda ämnen. Då elektroniken genomsyrar en mångfald avdagens produkter finns anledning att på ett mer systematiskt sätt kartläggavar risker finns, var det finns kommersiellt intressanta ämnen att ta till vara.Det finns till exempel guld, silver , platina m.m. att utvinna ur elektronisktavfall. På samma sätt som det finns stora såväl miljö- som materialvinster atthämta från elektroniskt avfall, finns det stora vinster i kunskapen om olikamaterial inom såväl byggsektorn som andra områden.Krav på dokumentation finns inom många varugrupper. Dock finnsinget samlat grepp och enkel tillgänglighet att komma åt data. Idagförekommer ett försök med att dokumentera alla ingående komponenter i ettflygplan, vilket bland annat underlättar kommande skrotning. Detta samlas ien databas. Skulle dokumentation för olika varor och produkter samlas iolika databaser blir tillgängligheten svåråtkomlig för praktiskt bruk.Branschorganisationerna bör därför ta initiativ till att införa system meddatabaser där komponenter registreras i olika varor med enkel åtkomlighet.4.4 Innehållsdeklaration av varorFör kemiska produkter finns ett lagstadgat system för produktinformationsom omfattar produktmärkning och varuinformationsblad. Leverantörerav kemiska produkter är skyldiga att anmäla sina produkter och derasinnehåll till Kemikalieinspektionens produktregister. Förutom denobligatoriska miljömärkningen finns även olika system för positivmiljömärkning. Exempel på sådana är:- Svanen är ett frivilligt nordiskt system. Märkningen fastställs i detnordiska samarbetsorganet.- Bra miljöval/Falken är ett nationellt märkningssystem. Kriterierna fast-ställs av Naturskyddsföreningen.- EU-blomman är ett gemensamt märkningssystem inom EU. En referens-grupp medepresentanter för industrin, handeln, konsumentorganisationer,miljöorganisationer och myndigheter är knuten till EU-kommissionenoch fastställer kriterierna.För att kunna bedriva ett effektivt och marknadsanpassat miljöarbete ärinnehållsdeklarationer med information om farliga egenskaper hos envara av största betydelse. Förutom denna information behövs även miljö-och hälsoinformation på varor. En omfattande världshandel ochkomplexa produktionskedjor gör det svårt att få kunskap om vad varortillverkade i utlandet innehåller då merparten av varorna kommer tillSverige genom import. Arbetet med att få till stånd ett omfattande systemmed miljövarudeklarationer för varor måste därför ligga påinternationellt samarbete, framför allt inom EU.Det nationella arbetet får naturligtvis inte försummas även om tonviktenligger på internationellt arbete. Näringslivet bör här vara en viktig partgenom att ta initiativ till hur kemikaliefrågorna skall hanteras i de olikabranscherna.4.5 SubstitutionsprincipenKertstin Nibleus som var generaldirektör för : "Substitutionsprincipen skall hanteras med sunt förnuft ochkunskapsbaserad intuition." Vi instämmer i detta uttalande.Lagen om kemiska produkter (LKP) slår fast: "Den som hanterar ellerimporterar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta deförsiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skador påmänniskor eller i miljön. Därvid skall sådana kemiska produkter undvikassom kan ersättas med mindre farliga produkter. "Första meningen uttrycker den s.k. allmänna aktsamhetsregeln eller för-siktighetsprincipen. Andra meningen uttrycker vad som brukar kallasproduktvalsregeln eller utbytesregeln. Denna grundar sig på den s.k.substitutionsprincipen, vilken innebär att man ständigt skall sträva efter attersätta farliga ämnen och produkter med mindre farliga.Vi anser att substitutionsprincipen är viktig och lika naturlig som självklaroch instämmer till fullo i dess grundidé. Vad gäller produktvalsregeln blir detmer komplicerat. Den inrymmer nyanser och tolkningsvariationer som kanskapa osäkerhet och i vissa fall problem. Graden av farlighet och riskensstorlek måste på ett nyanserat sätt styra produktval och produktbyte. Dessabör baseras på riskanalys och dokumenterad kunskap. En viss risknivå måstekunna accepteras utan att produktvalsregeln aktualiseras.Svårigheter kommer alltid att uppstå vid avvägningar när substitutions-principen skall tillämpas, dock måste marginella riskreduktioner till storakostnader anses som mindre meningsfulla. Vid val eller utbyte av produktbör kostnader och tekniska svårigheter stå i rimlig proportion till den vinstsom görs i form av lägre farlighet eller mindre risk. En avvägning bör ske såatt insatta åtgärder gör den största nyttan och alternativa ämnen är likvärdigtutredda så att de kan bedömas och jämföras i samma riskavseende.4.6 Kemikalier i förorenade områdenEtt förorenat område är mark, grundvatten, sediment etc där halterna avvissa kemikalier påtagligt överskrider bakgrundshalten i området.Föroreningarna kan utgöra ett hot mot miljön och/eller människors hälsa.Hotet kan vara akut eller kanske något som först manifesterar sig i enmer avlägsen framtid. Utsläpp av olja och kemikalier, lakvatten fråndeponier, läckande underjordiska tankar och användning avbekämpningsmedel är exempel på källor till mark ochgrundvattenföroreningar.Enbart i har man identifierat mer än 300 000 platser med kändeller misstänkt markförorening. uppskattar att det finns ca22 000 lokalt förorenade områden i . Kostnaderna för sanering kanvara betydande och kan uppgå till för ett enda objekt. ISverige har man - i motsats till länder som exempelvis ,och - förhållandevis sent beaktat markföroreningsfrågorna imiljöskyddsarbetet och i planeringssammanhang. Kunskaperna om metoderför såväl riskbedömningar som teknik för riskreduktion och efterbehandlingär därför ännu relativt begränsade.Det är viktigt att det bedrivs ett systematiskt arbete för att kartläggaområden där det redan existerar eller där man kan misstänka markför-oreningar. Det är också viktigt att de bedömningsgrunder som används för attriskklassa ett område leder till att efterbehandligen blir effektiv, både urriskreduktionssynpunkt och kostnadssynpunkt.5 Kemikalieinspektionen (KemI)Kemikalieinspektionen arbetar för att förebygga skador på människoroch miljö från kemiska och biotekniska produkter. Visionen är attkommande generationer lever med god hälsa och miljö i ett hållbartsamhälle.Enligt Kemikalieinspektionens verksamhetsplan skall målet nås genom attnationellt, i EU eller i övrigt internationellt- se till att tillverkare, importörer och säljare tar sitt ansvar för attprodukter och varor hanteras säkert,- verka för att mindre skadliga produkter och varor utvecklas,- påverka användare och andra aktörer att minska riskerna t.ex. genom attefterfråga bättre riskinformation och välja mindre farliga produkter,- tillsammans med andra länder ta fram gemensamma villkor och regleroch kontrollera efterlevnaden,- granska och godkänna bekämpningsmedel innan de får användas,- påverka forskning och utveckling och på annat sätt verka för attkunskaper om kemikalieflöden och kemikalierisker tas fram och spridsvidare,- samarbeta med och ge stöd till regional och lokal tillsyn samt sektors-myndigheter.Arbetet sker i samspel med andra aktörer som institutioner för forskning,utveckling och utbildning, industri, handel, fackliga organisationer,miljöorganisationer och centrala samt regionala och lokala myndigheter.5.1 FinansieringEnligt budgetpropositionen 1999/2000:1 finansierasKemikalieinspektionens verksamhet huvudsakligen med avgifter.Intäkterna beräknas till 77,2 milj SKR för varav frånkemikalieavgifter och från bekämpningsmedelsavgifter. Avdessa avser täcka kostnaderna och föregåendeår. Mot bakgrund av de ansträngda resurser, speciellt avseendebekämpningsmedelsärenden, som Kemikalieinspektionen redovisat,beräknas ett engångsbelopp om för att under kommande årmöjliggöra en utjämning av ärendebalansen. Det totala anslaget för 2000föreslås till 83.712.000 kronor efter justeringar samt pris- och löneupp-räkning.5.1.1 Balans mellan avgifter och statsbudgetfinansieringUnder har framför allt två diskussioner förts angående KemI:sfinansiering. Den ena rör rättvisan i avgiftsuttaget för små och storaföretag. Den andra frågan gäller hur stor andel av KemI:s verksamhetsom skall avgiftsfinansieras och hur stor del som bör finansieras medstatsbudgetmedel.Under verksamhetsåret har uppdagats att KemI varken hinner med dennationella prövningen av bekämpningsmedel eller att delta i det inter-nationella EU-arbetet. Protester har kommit från Industrin för Växt- ochTräskyddsmedel (IVT) mot nedskärningar inom KemI och mot orimligtlånga handläggningstider. Det finns exempel på att handläggningstid förbekämpningsmedel kan sträcka sig upp mot fyra år.Bakgrunden till detta är komplex. Neddragning av resurser och personal-minskningar är starkt bidragande orsaker. KemI:s årsomsättning minskar pånågra år med och mycken verksamhet som är framgångsrik måstedras ned. Detta får effekter på:- påverkan på EU:s miljöpolitik,- ambitionsnivån i det nationella arbetet med bekämpningsmedel,- handläggningstiderna som blir oacceptabelt långa.Situationen för kemikaliearbetet är mycket ansträngd och föranleder endiskussion om KemI:s framtida finansiering. Principen för finansieringav miljöarbete är allmänt vedertaget att "förorenaren betalar" enligtPollutor Pays Principle (PPP). Detta är grundprincipen enligtmiljöbalkens prövning och tillsyn och täcker en stor del av KemI:sverksamhet som tillsyn och vägledning, riskbedömning samt störstadelen av riskbegränsningar.Detta är dock inte de enda verksamheter som KemI arbetar med, utan härbedrivs även ett omfattande internationellt arbete och visst stöd till andraländer. riksdag har även mycket långtgående ambitioner vad gällerkemikalier. Ett tydligt exempel på detta är regeringens beslut i augusti 1999att KemI skall ha ett särskilt ansvar för ekologisk utveckling. EnligtMiljödepartementet innebär detta bl.a.: "Det särskilda sektorsansvaret förmyndigheten skall integrera miljöhänsyn och resurshushållning i sinverksamhet samt verka för att arbetet mot ekologisk hållbarhet förs framåtinom hela myndighetens sektor." För detta har inga ytterligare medelanslagits utan arbetet skall utföras inom ramarna. Detta är endast ett exempelpå hur regeringen ålägger myndigheten arbetsuppgifter utan att anvisa medel.Samtidigt som KemI skall genomföra besparingar läggs alltfler ambitiösapolitiska arbetsuppgifter på myndigheten. Då inte ramarna och avgifternaräcker till innebär detta att myndigheten inte klarar sina uppgifter och attpersonalen känner sig otillräcklig.Vi anser att skall ha höga ambitioner för att minimera riskernamed kemikalier och att vi skall med full kraft deltaga i det internationellakemikaliesamarbetet. Detta fordrar dock att tillräckliga resurser avsätts förändamålet. Det är orimligt att tillverkare, importörer och industri skall ståförhöga internationella åtaganden samt vissa verksamheter av särskild karaktär.Sådana bör inte avgiftsfinansieras. När Kemikalieinspektionen påförs ut-redningar eller andra extra arbetsuppgifter måste tillräckliga resursertillförasså att Kemikalieinspektionen har en rimlig möjlighet att klara de extraåtagandena. Regeringen bör därför återkomma till med förslag tillhur en ökad statsbudgetfinansiering skall utformas taget i beaktande att detmåste finnas en rimlig avvägning mellan påförda arbetsuppgifter ochtilldelningen av resurser.5.1.2 Avgiftsfinansiering för små och stora företagKemikalieavgifter som är en stor del av KemI:s intäkter grundas påkvantiteter. Avgiften tas ut från ett ton till hundratusen ton. Över dennanivå tas ingen avgift ut.