mot · GN02K310 · 1999-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:K310av , ()OffentlighetsprincipenSammanfattningI motionen uppmärksammas ett fall där den svenskaoffentlighetsprincipen kan bli föremål för missbruk på ett sätt som intestår i överensstämmelse med dess syften. Fallet, i vilket ettupphovsrättsligt skyddat, icke offentliggjort, verk givits in till olikamyndigheter med den uttalade intentionen att få till stånd ettoffentliggörande av verket, avslöjar brister i regleringen kringavvägningen mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten. Sverigehar på grund av det inträffade blivit föremål för internationellapåpekanden.Underlåtenhet att korrigera de belysta bristerna i det svenska rättssystemetsskydd för en enskild persons rätt till egna opublicerade alster kan leda tillettminskat internationellt förtroende för såsom företrädare för öppenhetinom offentlig förvaltning. Passivitet i frågan kan också leda till att Sverigetvingas göra större inskränkningar i offentlighetsprincipen som, tillämpad ienlighet med sina syften, utgör en tillgång för medborgarna och inte ett hotmot deras rättigheter.BakgrundDen svenska offentlighetsprincipen utgör en hörnsten i den svenskademokratin. Offentlighetsprincipens syfte kommer till uttryck i 2 kap 1 §tryckfrihetsförordningen: "Till främjande av ett fritt meningsutbyte ochen allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga delav allmänna handlingar." Offentlighetsprincipen syftar således till att gemedborgarna insyn i myndigheternas verksamhet. Genom denna rätt tillinsyn främjas möjligheterna att belysa eventuella felaktigheter imyndigheternas maktutövning. Offentlighetsprincipen utgör därmed ettfundament för rättssäkerheten och rättsstaten.Sverige är tämligen unikt när det gäller omfattningen av öppenhet inomstatsförvaltningen. Vi har utanför gränser sett vad bristande insynkan medföra i form av korruption och maktmissbruk. Ett exempel äroegentligheterna inom den förra . Det är dock viktigt attkomma ihåg att öppenheten enbart syftar till att medborgarna skall få insyn imyndigheternas verksamhet. Syftet är inte att ge var och en tillgång till alltskriftligt material som produceras.Offentlighetsprincipen skall inte kunna användas för ändamål som stridermot öppenhetens grundtanke. Principen skall givetvis inte kunna åberopasför att medborgarna skall få möjlighet att begå brott eller handla på ett sättsom har till syfte att kränka andra människors rättigheter. Som en parallellkan nämnas att för mänskliga rättigheter anger demokratin somen grundläggande mänsklig rättighet innebärande bl.a. möjligheten för varoch en att fritt uttala sina åsikter. Denna möjlighet får dock inte utnyttjas iantidemokratiska syften.Regleringen av offentlighetsprincipen måste således inrymma begräns-ningar dels av hänsyn till andra viktiga intressen och principer, dels för attoffentlighetsprincipen inte skall motverka sig själv. Redan tryckfrihets-förordningen anvisar möjligheter i 2 kap 2 § att begränsa rätten att ta del avallmänna handlingar t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, intresset för attförebygga och beivra brott, det allmännas ekonomiska intressen eller skyddetför enskilds personliga ekonomiska förhållanden. Dessa begränsningar skalluttryckas i lag och så sker i sekretesslagen. Sekretesslagenanvisar möjligheter för myndigheterna att sekretessbelägga handlingar avolika skäl. Lagbestämmelserna är starkt kasuistiskt inriktade och har somutgångspunkt att sekretessbeläggande endast kan ske av en viss myndighetoch i ett visst givet ärende. Det finns nästan inga sekretessbestämmelser somär överlappande. Denna lagstiftningsteknik må ha ett vällovligt syfte,nämligen att begränsningar i offentlighetsprincipen skall vara precistangivna, men kan ofrånkomligen också leda till absurda och Kafka-liknandekonsekvenser.Som exempel kan nämnas följande. pågick en storbrottmålsrättegång rörande barnpornografibrott. I domstolens akt fannsbevismaterial, bl.a. videofilmer med barnpornografiska skildringar. Dessavideofilmer betraktades som offentliga handlingar, vilket utnyttjades genomatt beställningar av videofilmerna skedde från allmänhetens sida. Det liggernära till hands att anta att beställningarna företrädesvis gjordes av personermed pedofilistisk läggning. Domstolen som skulle ta ställning till begäranom utfående av videofilmerna ansåg att det var ytterst olämpligt att dessafilmer lämnades ut eftersom domstolen i sådant fall faktiskt skulle komma attmedverka till brott. Domstolen avslog därför, med hänvisning till offent-lighetsprincipens syften, begäran om utfående av videofilmerna. Detta avslagupphävdes sedermera av högre instans och domstolen var således tvingad attkopiera och lämna ut filmer med brottsligt innehåll. Det fanns vid dettatillfälle ingen sekretessbestämmelse som var direkt tillämplig, och därfördrogs slutsatsen att filmerna måste lämnas ut.Senare infördes i sekretesslagen en bestämmelse som möjliggör sekretessavseende nämnda typ av videofilmer. Sekretessbestämmelsen är emellertidutomordentligt snävt utformad ( 5 kap 6 §) och gäller endast i mål om ansvarför barnpornografibrott. Om en videofilm med barnpornografibrott av någonanledning skulle hamna hos en myndighet som inte handlägger mål ombarnpornografibrott, saknas en tillämpbar sekretessbestämmelse. Ett annatexempel som kan nämnas i sammanhanget är ärenden om granskning av filmeller videogram. Enligt 8 kap 20 § sekretesslagen gäller sekretess, mensekretesskyddet upphör enligt bestämmelsen så snart ett granskningsärendeavslutats. Detta innebär att vem som helst äger rätt att ta del av de film-sekvenser som förbjudits, t.ex. på grund av sitt våldspornografiska innehåll.Man skulle vidare kunna tänka sig att en person olovligen kommit överVolvos hemliga ritningar till en ny bilmodell och inger dessa handlingar tillexempelvis för vidare spridning. Att ett sådant förfarande skullevara tillåtet vore självfallet orimligt.Under senare år har även ett annat fall som medfört absurda konsekvenserför offentlighetsprincipens räckvidd uppmärksammats. offent-liggjorde och spred en person olovligen kopior av vissa av Scientologi-kyrkans heliga skrifter, vilka är opublicerade och upphovsrättsskyddade. Påbegäran av upphovsrättsinnehavaren beslutade såväl tingsrättsom att personen skulle förbjudas att spridaskrifterna vidare. Domstolarna beslutade även att skrifterna skulle tas iförvar. Sedermera har i dom konstaterat att den ifråga-varande personen gjort sig skyldig till upphovsrättsintrång. Vederbörandeförsökte fortsätta spridningen genom att uppmana allmänheten att beställakopior av skrifterna från domstolens akt till vilken personen själv ingivit enkopia av sina intrångsgörande dokument. Domstolarna, inklusive Högstadomstolen, beslutade emellertid att skrifterna skulle sekretessbeläggas enligten särskild bestämmelse i sekretesslagen som anger att sekretess kanförordnas i mål vid domstol beträffande handlingar som rör enskildsaffärsförhållanden. I syfte att kringgå detta sekretessbeslut lämnade personeni fråga då in skrifterna till andra myndigheter, bl.a. ,justitiekanslernoch . Dessa myndigheter hade uppenbarligen ingentingmed upphovsrättstvisten att göra. De beslutade ändå att ta emot skrifternaoch behandla dessa som offentliga handlingar. Trots upphovsrättsinne-havarens påpekanden om att skrifterna var såväl opublicerade som upphovs-rättsskyddade och att domstolar förbjudit vidare spridning av skrifterna,beslutade nämnda myndigheter att tillhandahålla skrifterna som offentlighandling. Även om skrifterna inte hade någonting med dessa myndighetersverksamhet att skaffa ansåg sig myndigheterna ändå skyldiga att lämna utskrifterna till allmänheten, eftersom en tillämplig sekretessbestämmelsesaknades. Detta trots att myndigheterna genom sitt förfarande faktisktmedverkade till eller befrämjade olaglig verksamhet.Skrifterna lämnades även in till , vilken beslutade att behandla skrifterna på ett annat sätt än denavdelning på tingsrätten som handlade upphovsrättsmålet. Inte för att manhade en annan uppfattning i sak om huruvida materialet skulle sekretess-beläggas, utan för att den administrativa avdelningen ansåg att den sekretess-bestämmelse som tingsrättens upphovsrättsavdelning tillämpat inte kundetillämpas på tingsrättens administrativa avdelning.TRIPS-avtalet och BernkonventionenUpphovsrätten har en starkt internationell prägel. På grund härav har ettantal olika internationella överenskommelser ingåtts. De viktigasteöverenskommelserna är och . Till dessaöverenskommelser är liksom mer än 130 länder anslutna.TRIPS-avtalet och innehåller regler som åläggermedlemsstaterna att upprätthålla en viss miniminivå på skydd förupphovsrättsligt skyddade verk.När svenska myndigheter tillhandahöll det opublicerade och upphovsrätts-skyddade scientologmaterialet ifrågasatte om uppfyllde och . Den amerikanska administrationen har ettsärskilt departement, Trade Representative (), som hartill syfte att bevaka att amerikanska medborgares immateriella rättigheterrespekteras i olika länder. publicerar en lista över de ländersom man anser bryter mot . har i följd,1997, 1998 och 1999, upptagits på denna lista. konstaterar bl.a. attSverige inte uppfyller sina åtaganden enligt och har anfört:"In addition, Swedish law permits official institutions such as government,ministries and the parliament to provide copies to the public of documentsthat are filed with them even though such documents may be unpublishedand protected by copyright law. "yttersta remedier mot länder som inte uppfyller sina åtagandenenligt är att påkalla internationellt tvistelösningsförfarandeinom ramen för (). Den svenska rege-ringen har till viss del vidgått de problem som påpekat. Regeringenhar på olika sätt sökt att undanröja den grund för kritik som synlig-gjort. Man har emellertid inte lyckats med detta, varför hotet om ett inter-nationellt tvistelösningsförfarande kvarstår. Regeringen har även framhållitatt det förhållandet att offentlighetsprincipen kan användas för att kringgåupphovsrätten kan utgöra ett hinder när argumenterar för ökadöppenhet inom t.ex. andra länder och EU.Nuvarande lagstiftningRegeringen anser att redan den befintliga svenska lagstiftningen står iöverensstämmelse med och . Samtidigtmenar man emellertid att det finns behov av ny lagstiftning eftersom denbefintliga lagen är oklar till sin innebörd och kan leda tilltolkningsproblem. En ofrånkomlig slutsats av denna inställning är attregeringen menar att redan den nuvarande lagstiftningen kan användasför att komma till rätta med missbruk av offentlighetsprincipen.Grundliga rättsliga argument har framförts till stöd för en tillämpning avnuvarande lagstiftning som förhindrar att icke offentliggjorda upphovsrätts-ligt skyddade verk utan begränsningar lämnas ut till allmänheten. Dessarättsliga argument understöds av ledande juridisk expertis på området.Även om regeringen givetvis inte kan påverka enskilda myndighetersbeslut kan regeringen fatta beslut om tillämpningen inom justitiedeparte-mentet och härigenom också ge vägledning till andra myndigheter. När detgäller de rättsliga möjligheter som står till buds att med stöd av befintliglagstiftning förhindra olaglig spridning av upphovsrättsligt skyddade verkgenom myndigheters försorg kan hänvisas till utlåtanden från professorernaGunnar Karnell, och samt f.d. justitie-rådet 2 kap 1 § sekretesslagen finns möjlighet att sekretessbeläggauppgifter som angår förbindelser med annan stat, mellanfolkligorganisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan statom det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser omuppgiften röjs. beslutade regeringen att tillämpa sekretessenligt 2 kap 1 § sekretesslagen beträffande den kopia avscientologmaterialet som finns hos . Justitiekanslernföljde detta beslut men såväl somStockholms tingsrätts administrativa avdelning tillämpade inte dennasekretessbestämmelse utan tillhandahöll alltjämt skrifterna som offentlighandling. underkände Regeringsrätten regeringenstillämpning av bestämmelsen om utrikessekretess och sekretessen hävdesåterigen.Ny lagstiftningI syfte att möjligt förstärka skyddet för upphovsrättsligt skyddadeverk utarbetade endepartementspromemoria (Ds 1999:7). Departementspromemorian tog utgångspunkt i § 26b upphovsrättslagen. § 26 b stadgar nämligen att upphovsrätten intehindrar att allmänna handlingar tillhandahålls enligt 2 kaptryckfrihetsförordningen. Det är i allt väsentligt på denna bestämmelsesom myndigheterna baserat sin tillämpning av offentlighetsprincipen närdet gäller upphovsrättsskyddade verk. Regeringen föreslog ett tillägg till§ 26 b enligt följande: "Om det i en allmän handling ingår ett verk ochdet finns anledning att anta att verket kommit in till myndigheten utanupphovsmannens samtycke och utan att det har offentliggjorts,skall det i handlingen ingående verket tillhandahållas endast om det stårklart att det förfogande över verket som tillhandahållandet innebär kanske utan skada för upphovsmannen. "Departementspromemorian remissbehandlades . Remiss-instanserna var till övervägande del positiva till den föreslagna lagändringenäven om vissa synpunkter framfördes om att den föreslagna lagändringenskulle få för brett tillämpningsområde. Regeringen utarbetade härefter enlagrådsremiss som överlämnades till Lagrådet det . Lag-rådsremissen byggde i allt väsentligt på innehållet i departementspromemo-rian. Med hänsyn till de synpunkter som framkommit från remissinstansernabeslutade dock regeringen att något modifiera tillägget till § 26 b. § 26 b ilagrådsremissen fick därför följande lydelse: "Om det i en allmän handlingingår ett verk och det finns anledning att anta att verket inte haroffentliggjorts och att det har kommit in till myndigheten utan upphovs-mannens samtycke skall det i handlingen ingående verket dock intetillhandahållas om det kan antas att det förfogande över verket som tillhanda-hållandet innebär medför skada för upphovsmannen. "LagrådsyttrandetLagrådet yttrade sig över remissen . Rådetavstyrkte förslaget med hänvisning till att förslaget såsom det varutformat inte kunde anses vara förenligt med grundlagen.Risken för internationellt tvistelösningsförfarande är överhängande.Den har i ett antal försök misslyckats med attkomma till rätta med de problem som belyst. Regeringen har uttryck-ligen framhållit att ett tvistelösningsförfarande inom ramen för WTO kaninnebära betydande risker för den svenska offentlighetsprincipen. Man menaratt ett sådant förfarande kan leda till längre gående inskränkningar ioffentlighetsprincipen än vad som egentligen erfordras och överväger förnärvarande ett nytt lagförslag. rycker ett för mycketoönskat WTO-förfarande allt närmare. och den amerikanskaadministrationen kan med fog säga att man berett regeringen alla möjligheteratt komma tillrätta med problemet utan att detta lyckats, varför den endaåterstående lösningen skulle vara ett WTO-förfarande. Frågan om enharmonisering av svensk lagstiftning med måste därför geshögsta prioritet. Regeringen bör inte nöja sig med att utarbeta ett förslag tilllösning utan måste arbeta med flera alternativ: naturligtvis alternativ sominte är motstridiga. Det torde därvid vara lämpligt att utgå från följande.1. Regeringen bör verka för att redan nuvarande lagstiftning tillämpas påett sådant sätt att missbruk av offentlighetsprincipen undviks.2. Regeringen bör fortsätta sitt arbete med att göra ett tillägg till upphovs-rättslagen med en annan teknisk lösning än tidigare och som kan förväntasbli accepterad av Lagrådet.3. Regeringen bör även arbeta med att söka införa särskilda bestämmelser isekretesslagen som skulle gälla alla myndigheter i alla typer av ärenden.4. Regeringen bör utröna möjligheten att inrätta en särskild bestämmelse isekretesslagen som direkt tar sikte på upphovsrättsligt skyddade verk.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställsatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om offentlighetsprincipen.Stockholm den 5 oktober 1999Jerry ()