mot · GN02K206 · 1999-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:K206av , Bo (m)En modernare författningInledningDet är en viktig uppgift att förnya vårt land på ett sådant sättatt delaktigheten omfattar alla. Sådana förändringar ärnödvändiga för att skall bli ett samhälle därpassiviserande utanförskap kan vändas till aktivtmedborgarskap och där beroende och avståndstagande kanersättas av personlig frihet och värdighet.Människors delaktighet i det svenska samhället har minskat till följd av detallt tydligare utanförskap som framför allt kommit att drabba invandrare.Många av nya medborgare står helt eller delvis vid sidan av detsvenska samhällslivet. Bidragsberoende och arbetslöshet bland invandrarnaär ett mycket påtagligt problem.Moderata samlingspartiets syn på demokratin är frihetlig. Den bygger påövertygelsen att demokratin skall tjäna varje människas möjlighet attförverkliga sina personliga ideal.Debatten om demokratinDebatten om de svårigheter folkstyret möter följerolika spår. Ett, närmast representerat av "demokratiminister, utgår från den felaktiga föreställningen att ettfalnande folkligt engagemang för politiken och det politiskalivet först och främst bör organiseras bort. Exempelvis harstatsrådet ställt sig positivt till tanken att införa medborgerligmotionsrätt till kommunfullmäktige och fört grumligaresonemang om röstplikt som något som skulle kunnakomma i fråga.Den statliga demokratiutredningen söker sig fram längs öppnare vägar. Iutredningens publicerade rapporter finns en betydandevidsyn och ett uttalat intresse för att se de nya villkor som den svenskademokratin står inför. skall redovisa sina ställnings-taganden och det återstår att se om de fria debattörernastankar och förslag också kommer att reflekteras i utredningens slutsatser.Den del av demokratidebatten som berör grundlagen har fåttett forum i en utredning om vissa delar av regeringsformen (RF). Ut-redningen är emellertid mycket begränsad. Regeringen anser uppenbarligenatt grundlagen i allt väsentligt är tjänlig i sin nuvarande utformning eftersomutredningen endast skall analysera vissa EU-relaterade frågor samt övervägaom grundlagens bestämmelse avseende äganderätten och dess motiv står iöverensstämmelse med varandra. Detta begränsade perspektiv står i starkkontrast till de brister i författningen som den offentliga debatten pekat på.Det är en ofrånkomlig slutsats att de ansatser till förnyelse av folkstyretsvillkor som det officiella presterat är ytliga och undviker demer grundläggande frågor som en insiktsfull analys måste aktualisera. Ensådan slutsats innebär inte i sig något förordande av drastiska ochomedelbara förändringar av demokratins arbetsvillkor. Tvärtom kan ensuccessiv förnyelse vara att föredra framför en enstaka, stor reform. Att sökasvaren på de mer grundläggande frågorna är likväl nödvändigt om en riktigkurs skall kunna tas ut och risken för pseudoreformer undvikas.Mot denna bakgrund ges i det följande några viktiga utgångspunkter förden fortsatta diskussionen om den svenska demokratins förnyelse. Gemen-samt för dessa utgångspunkter är att de belyser demokratiproblemen från ettvidare perspektiv än det strikt formella.GlobaliseringenDen svenska demokratin är historiskt en nationell demokrati.Våra institutioner utgår från att vi är herrar i vårt eget hus. är emellertid en del av ett internationelltsamfund vars erbjudanden når snart sagt varje människa.För enskilda människor öppnar globaliseringen också nya exit-möjligheterfrån den gamla nationalstaten. Många, inte minst unga, utnyttjar redanmöjligheten att bo och verka i ett annat land.Ännu viktigare är att globaliseringen och IT-utvecklingen gör det möjligtatt bli delaktig i andra länders fördelar utan att vi nödvändigtvis behöverflytta från . "Den nya utvandringen går inte över hav och stäpp. Man kan lägga sittbrunnslock till rätta, stänga luckorna på stugan och se båtarna segla i väg motväster, men ändå befinna sig i den nya världen." skriver iDagens IT (24/2 1999).Det säger sig självt att villkor av detta slag får djupgående konsekvenserför den tidigare, nationellt präglade demokratin. För många är förut-sättningarna för att söka sig en egen bättre framtid vid sidan om de gängsestrukturerna drastiskt bättre än . Inte minsterbjuder Internet nya möjligheter till gemenskap, kommunikation ochkontakt som uppfattas som lovande och inspirerande medan den nationellapolitiken och demokratin mera har fått drag av hinder, svårigheter ochisolering.Den institutionella samverkan växer nu också, inte minst inom EU. Genominternationalisering har det demokratiska systemet tillförts ytterligare ennivå. Även på denna nivå måste medborgarna ges möjlighet till inflytandeoch delaktighet. Inom ramen härför är det också av vikt att en klararbetsfördelning etableras. Subsidiariteten bjuder också att inte i grundennationella beslut onödigtvis förs över till EU-nivå.Internationaliseringen innebär inte att nationalstaten förlorat all betydelse.Det nationella kommer även fortsättningsvis att spela roll, men som en del aven mera mångfaldig demokratisk struktur. Inte minst i det sammanhangetfinns det skäl att understryka den lokala, demokratins betydelse.Den överbelastade politikenI det demokratiska samhället överlämnar medborgarnabeslutanderätten över vissa gemensamma angelägenheter tillsina valda ombud. Detta sker därför att det framstår somuppenbart - eller i vart fall troligt - att angelägenheternahärigenom sköts bättre än om varje människa själv fick tabeslut och ansvar. Det offentliga hämtar således sinlegitimitet ur den rätt som enskilda människor mer ellermindre frivilligt avstått.En sådan demokratisyn är starkt förpliktande. Överlåtna uppgifter måste avdet allmänna ombesörjas i enlighet med utställda löften och med högstakvalitet. Brister det i något av dessa hänseenden riskeras tilltron till heladetdemokratiska systemet. Det är knappast någon överdrift att påstå att i dagensSverige brister såväl fullföljandet av utställda löften som de offentligabeslutens kvalitet. Att så många vänder politiken ryggen kan i hög grad för-klaras av att demokratins karaktär av kontrakt mellan väljare och förtroende-män blivit alltmer diffust.När kontraktsidén är synlig och respekterad finns inte längrenågra spärrar mot den ohämmade expansionen av politikens verkansområde.Politikens "självspelande piano" leder inte bara till att mer än vad som ärrimligt flyttas från den enskildes till det offentligas beslutssfär. Det lederdessutom till att de uppgifter det offentliga anförtros sköts allt sämre. Närförmycket ansvar centraliseras blir det ofrånkomliga resultatet inte baraindividuella frihetsförluster utan också kvalitetsbrister. Det offentliga klararhelt enkelt inte av att leverera det som utlovats. Det föder en naturlig ochvälmotiverad misstro mot den som har lovat så mycket men levererar så litet.Kvalitetsproblemet understryks av att mycket i politiken fungerar enligtgamla normer. Liten hänsyn tas till globaliseringens konsekvenser och tillden snabbhet med vilken utvecklingen sker. En överbelastad politiksom arbetar med förlegade metoder är en drivbänk för ett missnöje som intelåter sig botas av skenåtgärder.Ett nytt SverigeGlobaliseringens och det brustna kontraktets utmaningarkompletteras av den stora omvandlingen av vårt land till ettmångkulturellt samhälle. Den omställningen - som skullekunnat innebära en enorm hävstång till en ny vitalitet - har iSverige skötts exempellöst illa. Resultatet av detta är bl.a.ökade spänningar mellan grupper och att mycken förmåga ligger för fäfot. Invandrarnas deltagande i dedemokratiska processerna är ofta lågt, på gränsen tillobefintligt.Utanförskapet har många orsaker. De viktigaste ligger bortom denformella demokratin, nämligen i det svenska samhällets uppbyggnad i stort.Det är svårt att komma till sin rätt, att få ta initiativ och att få ta ansvar.Ävenom "klientifieringen" inte formellt sammanhänger med de demokratiskainstitutionerna får den påtagliga och allvarliga demokratiska effekter. Denleder till en oacceptabel skiktning av och till att respekten fördemokratins värden urholkas.En bred demokratisering av SverigeGlobaliseringen, den överbelastade politiken och dettilltagande utanförskapet nödvändiggör en bred analys ochåtgärder på flera plan. Utgångspunkten för sådana åtgärdermåste vara att återknyta till den grundläggandeföreställningen om demokratin som ett kontrakt mellanenskilda människor och det allmänna. Ett sådantförhållningssätt är så mycket mer naturligt eftersom bl.a. denallt högre utbildningsnivån i vårt land gjort det lättare för varoch en att ta huvudansvaret för sin egen framtid. Paradoxaltnog tar politiken en extremt stor plats, trots attmänniskors förutsättningar att ta eget ansvar aldrig har varitstörre än nu.Det demokratiska reformarbetet bör följa flera parallella linjer:- Globaliseringen gör det nödvändigt att till de svenska demokratiskastrukturerna lägga också europeiska och internationella. Utgångspunktenmåste vara att skapa frihet och möjligheter, inte att ytterligare tynga redanalltför omfattande offentliga åtaganden. Den europeiska beslutsstrukturenmåste vara tydlig så att ansvar kan utkrävas där besluten fattas.- Det behövs en ny relation mellan enskilda människor och det offentliga.Politikens verksamhetsområde kan inte definieras på samma sätt somvid det demokratiska genombrottet . Det behövsmindre politik än förr, som den politik som behövs måste varaannorlunda utformad. I en snabbt föränderlig värld kan inte politiken haambitionen att lägga allt till rätta utan skall snarare bistå med nödvändigaverktyg så att människor kan ta mera ansvar själva.- Kampen mot utanförskapet måste vinnas om inte oåterkalleligtskall falla isär. Det kräver att vårt land öppnar sig för initiativ, kreativitetoch företagsamhet i dessa ords allra vidaste bemärkelse. De mänskliga ochdemokratiska vinsterna av sådana förändringar är gagneliga för hela detsvenska samhället, men särskilt viktiga för alla som inte får chansenatt komma till sin rätt.En demokrati som tillåts utvecklas på grundval av den härpresenterade synen kan bli mer mångfasetterad och djupareän dagens. Den accepterar och uppmuntrar människorsolikheter som den tillmäter alla människor respekt,lika värde och rätt.Frihet och maktdelningEn mer mångfasetterad syn på demokratin får ocksåkonsekvenser för hur den författning som angersamhällslivets grundläggande regler skall vara utformad.Dagens grundlag tillkom då den alltomfattande politiken stod i zenit. Den representerar därmedsnarast ett slags final på en utgående tidsepok än inledningentill en ny. Den behöver därför förändras för att ge störreutrymme för enskildas frihetssträvanden, vilja att ta ansvaroch intresse av att mer direkt kunna påverka skötseln av degemensamma åtagandena. Ett starkare värn av den enskildesrättigheter och flera inslag av maktdelning verkar i dennariktning.I det följande lämnar Moderata samlingspartiet en rad förslag för attåstadkomma detta. Förslagen skall ses som en del av en större demo-kratisering av det svenska samhället.Fri- och rättigheterStarkare skydd för den enskildes rättFri- och rättighetsskyddet reglerar förhållandet mellan den enskilde och detallmänna och syftar ytterst till att dra upp gränser för hur storhandlingsfrihetstatsmakterna skall ha gentemot medborgarna.Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter - ocksånär detta måste ske på statens egen bekostnad - är en fråga som rymmerbetydligt mer sprängkraft än . Detta beror på attSverige numera medverkar i och accepterar den internationella rätts-ordningen på ett mer aktivt sätt . är nu medlem i EU ochsvensk rättsordning är därmed integrerad med EG-rätten. Sedan den 1 januari1995 gäller också som svensk lag. Vidare har Sverigesedan drygt 10 år tillbaka en rättsprövningslag som möjliggör prövning avförvaltningsbesluts laglighet.Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden ochmänskliga rättigheter, som EU och bygger på och somvi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat spel-rummet för att inskränka den enskildes rätt.Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till viss del också förstärktsgenom införandet av 23 § i regeringsformens andra kapitel. Bestämmelsenföreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid medSveriges åtaganden enligt . Bestämmelsen är emellertidformellt bara en anvisning för lagstiftaren och ger inte ett skydd som ärlikvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Konventionenomfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildesfri-och rättigheter vore därför att anpassa konventionens rättighetsskydd tillregeringsformens högre skyddsnivå.Inte heller de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuterett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Exempelvis ärskyddet för äganderätten och näringsfriheten svagare än skyddet för sådanafri- och rättigheter som t.ex. yttrande-, informations-, mötes-, demonstra-tions-, förenings- och religionsfriheterna. skall vara ett land därmänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Enligt Moderata samlings-partiet bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starktoavsett vilka fri- och rättigheter det gäller. Detta innebär att de mindreskyddade fri- och rättigheterna måste jämställas med de starkare. Härigenomskulle betydelsefulla förstärkningar av de enskildas rättigheter kunna uppnås.Bland annat skulle de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 §andra stycket RF bli tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten.En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för atttillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidareskulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyntill det ändamål som har föranlett dem, och begränsningen skulle heller intefå göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hotmot den fria åsiktsbildningen.Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform sombäst gagnar demokratin och folkstyrelsens princip. Enligt Moderatasamlingspartiet bör ökad hänsyn tas också till minoritetens legitimaintressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslutom lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- ochrättigheterna. Detta kan ske genom att låta reglerna om särskiltbeslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF bli tillämpliga. Härigenomskulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna ikammaren alltid kunna tvinga fram uppskov med en i och för sigtillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddethärigenom påtagligt skulle stärkas medför en sådan reform att det byggs inen välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådanordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägandeinnan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar iett demokratiskt samhälle. I har detta synsätt kommittill uttryck genom artikel 10, som innebär att rätten att t.ex. sända radioellerTV är en civil rättighet, och artikel 6, som anger att en sådan rättighet intefårbegränsas utan rättslig prövning. Mot den bakgrunden framstår den svenskamedieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på sändnings-rätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning,som oförenlig med konventionen. Enligt Moderata samlingspartiet är detangeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så attdet bättre överensstämmer med konventionens.En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddetenligt dessa riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmännasträvan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och dendemokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle också tydliggöra att Sverigeär en demokrati och rättsstat som inte automatiskt sätter statens intresseframför individens rätt.Nuvarande inkongruens mellan och regerings-formens skyddsnivåer kan upphävas genom att upphöja Europakonventionentill grundlag, ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för2 kap. 12 § RF till att omfatta även Europakonventionen.ÄganderättenBestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick efter parlamentariskberedning sin nuvarande lydelse isamband med att då inkorporerades isvensk rätt. Genom denna bestämmelse fick vi för förstagången en grundlagsfäst principiell regel om att denenskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.Den enskilda äganderätten skyddas även i (artikel 1 iförsta tilläggsprotokollet till konventionen). Konventionen slår fast att envarfysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och attingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under deförutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Medegendom avses i protokollet inte bara äganderätt till fast och lös egendomutan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Mot-svarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriellatillgångar finns emellertid inte i regeringsformen.För Moderata samlingspartiet står det klart att grundlagsändringen 1995medförde ett väsentligt stärkt skydd för äganderätten. Detta är också enuppfattning som framförts i den rättsvetenskapliga debatten och som är denenda som låter sig förenas med bestämmelsens ordalydelse. Regeringen haremellertid hävdat att någon förstärkning av äganderätten inte skett, och attmotivuttalandena skall ges företräde framför lagtextens ordalydelse.I samband med att miljöbalksförslaget behandlades av uttalade utskottet med anledning av den omtvistade innebörden avordalydelse i 2 kap. 18 § RF att regeringen i lämpligt sammanhang och underparlamentarisk medverkan borde utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 §RF och före valet återkomma till med förslag idetta avseende (1997/98:KU30). Vid en partiledaröverläggning den 17 juni1999 informerades partierna om att en utredning rörande vissa frågor som rörregeringsformen, bl.a. frågan om en översyn av lydelsen i 2 kap. 18 § RF,skulle tillsättas. Direktiven beslutades (Dir.1999:71).Enligt Moderata samlingspartiet är det angeläget att regeringsformeninnehåller en regel som i samklang med slår fast att denenskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar iäganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning tillden enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhälls-utvecklingen i stort, inte minst IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökandeandel av samhällets totala förmögenhetsmassa består av immateriellatillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik,varumärken, närings- och patenträtter m.m. Mot denna bakgrund framstår detsom angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassastill samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligenomfattar även annan egendom än mark och byggnader.Den tillsatta författningsutredningen bör ha som en huvuduppgiftatt föreslå formerna för de här redovisade förslagen avseende äganderätten.Den negativa föreningsfrihetenEnligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot detallmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andraför allmänna eller enskilda syften (positiv föreningsfrihet).Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 § och innebär attvarje medborgare gentemot det allmänna är skyddade mottvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfundeller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt,religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rättenatt ansluta sig till en förening borde rimligen också följa enrätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt äremellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem.Enligt den tolkning som organ i gett åt artikel 11 iEuropakonventionen, som är gällande rätt i , är också dennegativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. har visserligen klargjort att en medlem i enfacklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran.Alltjämt förekommer dock att fackliga organisationer nekar eller ställer upphinder om en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivaresom vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan detuppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sigatt endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökandetillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisationalls.Rätten att stå utanför en förening är sålunda ingen självklarhet i Sverige.Detta står klart än tydligare efter dom från den 25 april1996 i målet mellan och svenska staten, som Gustafssonförlorade. Även granskning av ärendet har tydliggjortdetta, vilket bl.a. framgår av de borgerliga partiernas gemensamma reserva-tion i ärendet (1998/99:KU25, s.132 ff).Europadomstolens tolkning av artikel 11 i fallet fäste avseendevid skillnaden mellan hängavtal och kollektivavtal. Domstolens dom byggerpå det felaktiga antagandet att som arbetsgivare ochrestauranginnehavare hade kunnat förhandla sig till ett hängavtal som varindividuellt anpassat till rörelse. Det var den bilden somregeringen gav domstolen. Några reella möjligheter för en arbetsgivare inomhotell- och restaurangbranschen att förhandla sig till s.k. hängavtal medindividuellt anpassade klausuler har emellertid inte kunnat påvisas.Inte heller lyckades den facklige representanten som kallades till att uppbringa några exempel trots utskottets uttryckligabegäran om att få tal del av sådana. Det är inte osannolikt att det faktum attregeringen inte upplyste domstolen om att individuellt anpassade hängavtalrörande restaurangbranschen i praktiken inte förekommer fick avgörandebetydelse för utgången i målet. Farhågorna om att byggdedomen på felaktiga premisser har därmed ytterligare förstärkts.Även om dom var ett nederlag för innebärdock domen att det nuvarande organisationsmonopolet, som i praktikenjämställer kollektivavtal genom medlemskap i organisation och hängavtal,kan sägas vara brutet. Förhandlingarna måste omfatta individuella avvikelserför att inte också ett framtvingande av ett hängavtal skall anses som enkränkning. Att åberopa den negativa föreningsfriheten också på den svenskaarbetsmarknaden framstår alltsedan den 25 april 1996 därför som en i höggrad relevant och legitim åtgärd.Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att ståutanför en organisation finns dock inte i regeringsformens fri- och rättig-hetskatalog. Mot denna bakgrund och med respekt för Europadomstolensdom i fallet bör nuvarande brist i regeringsformen snarastavhjälpas, så att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utanorganisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbets-rättsavtal.Skyddet för privatlivetÄven om frågor som rör den personliga integritetendiskuteras i så har det knappast förekommit någonmera ingående diskussion om grunderna för tillskapandet aven svensk personrätt.Den allmänna uppfattningen om det nuvarande skyddet för den personligaintegriteten torde emellertid vara att skyddet inte är tillfredsställande.Förutom att vi saknar en samlad personrättslagstiftning finns varken någonskadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot den personligaintegriteten eller någon särskild lagstiftning som förbjuder olovligobservation och fotografering av enskilda personer när dessa tror sig varaskyddade från integritetskränkningar.I de avvägningar som har gjorts i fråga om den enskildes behov avskydd för privatlivet har som regel samhällsintresset betonats framför denenskildes skyddsbehov. Det tydligaste uttrycket för detta är just att Sverigesaknar en generell personrättslagstiftning.