mot · GM02Sk29 · 1999-04-28 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:Sk29av m.fl. (mp)med anledning av prop. 1998/99:84 Lag om skatt på avfallInledningÄntligen har förslaget om skatt på avfall nått . Dettog och tre olika utredningar att få det i hamn.Icke desto mindre hälsar nu medtillfredsställelse att detta nya, mycket viktiga styrmedel nukan sättas in för att åtgärda de omfattande problem vi har ikretsloppsanpassningen av vårt samhälle.Miljöpartiet har en helt annan syn på kretsloppsfrågorna än regeringen.När regeringen talar om avfall och sopor, talar vi om restprodukter. Närregeringen talar om att minska avfallet, talar om en förbättradresursanvändning. I grund och botten är avfall ett misslyckande och misshus-hållning till följd av felaktiga styrmedel och bristande marknadsincitament.Det största problemet är inte samhällets kostnader för att bortskaffa restpro-dukter ur materialkretsloppet, utan samhällets förlorade intäkter från miss-hushållning med materialresurser. utan en fungerande restprodukt-marknad innebär ett gigantiskt slöseri.Enligt synsätt är en skatt på avfall, eller rättare sagt endeponiskatt på restprodukter, en liten men viktig pusselbit i en generellpolitik för att sluta materialkretsloppen. Grunddragen i en sådan politiksammanfattas i följande avsnitt. Vi har tidigare utvecklat vår syn på dessafrågor bl.a. i motionerna 1997/98:Jo9 och 1997/98:Jo747. Vi återkommer tilldetaljerade synpunkter på propositionens förslag i avsnitt 2 och följande.En generell politik för att slutamaterialkretsloppenAtt ställa om resursanvändningen i till en hållbarutveckling är en process som kräver inget mindre än en tyst,långsam revolution. Uppgiften är mycket omfattande, såomfattande att den svenska politiken mest handlat omatt konkret diskutera vissa detaljer, t.ex. producentansvar förförpackningar eller däck, eller som i denna proposition skattpå deponerat avfall.Det är enligt mening hög tid för ett konkret generelltangreppssätt, som etablerar principerna för en uthållig resursanvändning isamhället. Principerna bör etableras genom att ett generellt ramverk förmaterial- och energianvändningen läggs fast. bör innehålla en nyövergripande kretsloppslagstiftning i samklang med ett antal reviderade lagaroch ekonomiska styrmedel. Att det är fråga om ett ramverk innebär attstyrkan i regleringen kan skärpas efter hand, men att grundreglerna och denövergripande omfattningen läggs fast redan från början.En ny sammanhållen materialkretsloppspolitik måste innefatta det mani dag kallar kemikaliepolitik, avfallspolitik, delar av energipolitiken (bl.a.avfallsförbränning m.m.), delar av miljö- och hälsoskyddspolitiken samtnaturligtvis kretsloppspolitiken inklusive producentansvarsfrågorna.Två viktiga delar av materialkretsloppspolitiken är producentansvaret ochfungerande restproduktmarknader. Dessa delar utvecklas närmare i detföljande.Ett fungerande och generelltproducentansvarMiljöpartiet vill ha ett nytt övergripande ramverk förmaterialkretsloppen som behandlar producenternas,kommunernas och kommunernas inbördes förhållanden.Detta kallas lämpligen producentansvarsrätt. Producent-ansvarsrätten skall vara ett nytt regelverk som sätter ramar,klargör ansvarsförhållanden och som kan tjäna som underlagför konfliktlösning. På samma sätt som den svenskaköprätten, där köplagen är stomme, behövs något föraktörerna att falla tillbaka på. En väl utformadproducentansvarsrätt kan ge utrymme för aktörerna att träffaöverenskommelser om sådant de bör fritt förfoga över.Gränserna för detta bestäms av det ovan nämnda ramverketför material- och energianvändningen. Vad som behövs ärsvar på vad som skall gälla om man inte är överens. Man kanfråga sig vad som skulle hända om köprätten gjordes omenligt dagens gällande producentansvarsmodell? Då skulleväl alla regler om försenad betalning, om utebliven leveransoch om fel i varan avskaffas och ersättas med en allmänthållen uppmaning till handelns aktörer om att kommaöverens om vad som skall gälla!Hittills har producentansvaret i regeringens tappning nästan uteslutandehandlat om att återta eller samla in och omhänderta uttjänta varor. Vagtformulerade förordningar har inte tvingat någon att ta ansvar, även om vissaproducenter frivilligt valt att göra det. Den kollektiva samordningen i formav materialbolag som föreskrivs i förordningarna kan vara en lämplig formför producentansvaret. Problemet är att förordningarna inte fungerartvingande mot dem som inte vill ta ansvar och därmed inte vill ingå imaterialbolagen.Därför måste producentansvaret för det första preciseras: Producentansvarska gälla för varje enskild producent. Det blir upp till den enskildeproducenten att hitta lösningar ihop med andra producenter för att ta sittansvar. På detta sätt undviker man att vissa producenter åker snålskjuts påandras kretsloppsengagemang. I dessa sammanhang har begreppet"producent" en betydelse som är något vidare än den vi använder i dagligttal. Med producent avses den som yrkesmässigt säljer, hyr ut eller på annatsätt tillhandahåller varor för användning, oavsett om han dessförinnantillverkat, köpt eller på annat sätt skaffat dem.Vidare måste dagens definition av producentansvar vidgas. Det räcker intemed att kräva omhändertagande av uttjänta varor. Producentansvaret ska tasikte på varornas hela livscykel. Styrmedel måste också sättas in direkt motde nya varorna, innan de når återvinningsstadiet. Av detta följer attproducentansvaret får två delar, den nya delen som berör varornasutformning, respektive den "gamla" delen som handlar om omhändertagandeav uttjänta varor. Ett förslag till hur dessa producentansvarets två delarnärmare skall utformas har presenterats i vår motion 1997/98:Jo9.Kommunens roll i ett fungerande system med producentansvar måste varamycket tydligare än . Kommunens roll måste även vara att tadet yttersta ansvaret då producentansvaret av ett eller annat skäl inte kan tasianspråk. Man måste alltså ha en beredskap att ta hand om uttjänta varor.Detta ansvar måste balanseras av befogenheter att påverka för att lösa deproblem som kan leda till att kommunen tvingas ta detta yttersta avlastnings-ansvar. Hur långt dessa befogenheter sträcker sig måste övervägas närmare.Man kan tänka sig lösningar på en skala från att ge kommunen ett samord-ningsansvar för insamlingssystemen till att kommunen själv ombesörjermoment i insamlingen eller omhändertagandet. Men kommunen har endubbelroll. Å ena sidan kan ett alltför starkt engagemang i återvinnings-systemen göra att kommunen blir för stark på återvinningsmarknaderna ochatt konkurrensen därigenom spolieras. Å andra sidan måste kommunen stådär med ansvaret när återvinningssystemen av en eller annan anledning intefungerar.Det är bl.a. i detta avseende som redan dagens begränsade producentansvarhar uppvisat stora problem.? Det finns exempel på norrlandskommuner där insamlingen av vissamaterialslag helt upphört med motiveringen att det är alltför dyrt attsamla in. Konsekvensen av detta är att dessa kommuner måste läggamaterial som omfattas av producentansvaret på deponi. När deponi-skatt införs måste kommunerna dessutom betala ännu mer för att tahand om material som materialbolagen egentligen skulle ta hand om.?? Vissa kommuner vill reglera samråden kring utplacering av behållarnai lag. Materialbolagen anger långa utdragna samråd om placering avbehållarna som ett problem, och vill inte reglera samråden i lag.?? Kommunerna uppfattar informationen från materialbolagen till konsu-menterna som dålig och osynkroniserad.?? Materialbolagen ser det som ett problem att bygglovprövning för be-hållarna är obligatorisk i vissa kommuner, men inte i andra. ?De flesta av dessa problem beror på bristfällig lagreglering.Tydliga gränser för kommunens respektive materialbolagensengagemang måste sättas. Det är t.ex. ett problem attmaterialbolagen inte har någon rättslig ställning. Över huvudtaget måste samarbetet mellan materialbolagen ochkommunerna förändras så att vi kan åtgärda ovanståendeproblem.RestproduktmarknadernaDet generella producentansvaret måste kompletteras medytterligare styrmedel för att nå det sista steget i att slutamaterialkretsloppen, återanvändning eller återvinning.Metoden för detta är att stimulera fram fungerandemarknader för begagnade varor och restprodukter.Förenklat kan man säga att det finns följande alternativ föratt ta hand om uttjänta varor:Återanvändning Materialåtervinning Förbränning med energiutvinning/Rötning/ Kompostering DeponeringFigur A. PrioriteringstrappanMed denna s.k. prioriteringstrappa illustreras engrundprincip i kretsloppssamhället: Återanvändning, om detär möjligt, är i allmänhet det miljö- och resursmässigt bästa,materialåtervinning det näst bästa osv. (rangordningenmellan rötning/kompostering/energiutvinning kandiskuteras). Deponering är ett misslyckande, men måstefinnas som alternativ för de naturfrämmande ämnen ochmaterial som man vill ta ur kretsloppet.Målsättningen är alltså i princip att stå så högt upp på trappan som det ärmöjligt i fråga om varje enskild uttjänt vara som ska tas om hand. Menexempelvis materialåtervinning är inte något mål i sig, utan ett medel för attminska uttagen av nyråvara, energianvändningen samt utsläpps- ochavfallsmängderna. är många varor så dåligt anpassade till material-återvinning att det krävs mer energi och miljöpåverkan för att återvinna demän det krävs för förbränning av den gamla varan och tillverkning av en nylikadan vara. Förbränning kan då vara att föredra. Man bör dock beakta attdeponering, avfallsförbränning och nyproduktion har funnits länge och gjortsallt bättre, medan en stor del av återvinningsverksamheten startats.I uppbyggandet av återvinningssystem kan det därför vara motiverat atttillåta handlingsalternativ som uppfattas som sämre från miljö-synpunkt än miljömässigt väl fungerande förbrännings- och deponianlägg-ningar, om man därmed på kan nå mer kretsloppsanpassadesystem.För att åstadkomma styrning mot mer återanvändning och återvinning bördet införas ett förbud mot fragmentering, förbränning och deponering avvaror som inte hanterats av en godkänd återvinnare. Förbudetbör gälla generellt, men kan inledningsvis gälla för utvaldavarugrupper. På detta sätt nås flera fördelar:? Flödena av potentiellt återvinningsmaterial styrs genomhänderna på dem som har bäst förutsättningar attåtervinna - de godkända återvinnarna. På detta visstimuleras en marknad för det som är "värdelöst".?? Den som av någon anledning inte vill lämna sin uttjäntavara gratis till en återförsäljare (som har återtagningsplikt,se ovan) bör rimligen själv stå för de kostnader föromhändertagande som återförsäljaren skulle ha haft.Förbudet är därmed ett sätt att styra varor in iproducentansvaret. ?Godkända återvinnare har nämnts ovan. Det äralltså de godkända återvinnarna som ska ta emot uttjäntavaror och material som annars skulle deponeras ellerförbrännas. De godkända återvinnarna ska också ta emotuttjänta varor från producenternas insamlingssystem. Enåtervinnare kan exempelvis vara ett privat företag, enkommun eller en enskild person som yrkesmässigt sysslarmed återvinningsverksamhet. För att bli godkänd krävs attåtervinnaren väljer att underkasta sig viss styrning ochkontroll i utbyte mot en särskild status. Godkännandet kanske som auktorisation eller certifiering och kan avse viss typav återvinning.Som framgår av ovanstående kommer de godkända återvinnarna i enprivilegierad ställning på marknaden. Med lagstöd kanaliseras de uttjäntavarorna genom deras händer. Motprestationen från de godkända återvinnarnablir att följa statliga föreskrifter för återvinningsverksamheten. Den skabedrivas på ett sätt som främjar miljö, hälsa och hushållningen mednaturresurser. Det innebär bl.a. att omhändertagandet ska ske enligt den s.k.prioriteringstrappan (se figur A, ovan) och att återvinnaren ska kunnadetaljerat redovisa vad han gör med de varor och material han tar om hand.Den godkända återvinnaren måste också ha kunskap om gällande miljöregleroch de miljöproblem som är förknippade med hans verksamhet.Den stora fördelen med ett system med godkända återvinnare är att dendetaljerade kontroll av restproduktmarknaden som behövs kan riktas mot ettbegränsat antal aktörer mot vilka olika styrmedel kan riktas. Genom att styramaterial- och varuflödena genom dessa kan omfattningen på byråkratinminimeras med bibehållen offentlig kontroll.Via de godkända återvinnarna kan man också rikta styrmedel för rest-produktmarknaden i övrigt. Eftersom varu- och materialflödena styrs genomde godkända återvinnarna, blir det återvinnarna som skickar material som deinte kunnat återanvända eller återvinna vidare till förbränning, deponeringetc. Det är i detta sammanhang som ekonomiska styrmedel, bl.a. den nuaktuella deponiskatten, bör användas för att premiera materialåtervinningföre energiutvinning och energiutvinning före deponering. Effektiviteten istyrmedlen ökar dock om de riktas mot aktörer som har förutsättningar förolika alternativa avsättningsmöjligheter för restprodukterna. Det har degodkända återvinnarna i högre grad än flertalet aktörer som vill avsättarestprodukter på marknaden.Skatt även på restproduktertill förbränningSom framgått av föregående avsnitt skiljer sig Miljöpartietsmaterialkretsloppspolitik kraftigt från regeringens merinskränkta avfallspolitik. En gemensam nämnare är dock attvi vill utnyttja ekonomiska styrmedel för att förarestprodukter bort från deponering. Därför är regeringensförslag om deponiskatt bra, men inte tillräckligt.När deponiskatt införs kommer landets 21 avfallsförbränningsanläggningari ett extremt gynnsamt läge. Eftersom marknaden dessutom har kännedomom det förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall somredan är infört i renhållningsförordningen, så blir konsekvensen avregeringens avfallspolitik att avfallsförbränningen i landet kommer få enveritabel boom.På detta sätt skapas ett mycket starkt incitament till att styra om flödena avbrännbara restprodukter till energiutvinning, som incitamentet tillmaterialåtervinning och återanvändning är oförändrat. Därtill kommer attkonkurrensförhållandet mot biobränslen förändras. Detta är konsekvensen avatt regeringen fortsätter med punktvisa insatser för att lösa problem somkräver ett helhetsgrepp.Materialåtervinning är i princip att föredra framför energiutvinning, menär, som nämnts ovan, inte något mål i sig. Deponering, avfallsförbränningoch nyproduktion av material har funnits länge och gjorts allt bättre, medanen stor del av återvinningsverksamheten startats. I uppbyggandet avåtervinningssystem kan det därför vara motiverat att tillåta alternativ som inuläget uppfattas som sämre från miljösynpunkt än miljömässigt välfungerande förbrännings- och deponianläggningar, om man därmed på längresikt kan nå mer kretsloppsanpassade system. Därtill kommer attbiobränslemarknaden fortfarande befinner sig under uppbyggnad.En skatt på avfall till förbränning är också mycket viktig för att motverkaförbränning av osorterat hushållsavfall och styra mot ökad kompostering avdetta. Med skatt på avfall till både deponering och förbränning kommerkompostering vara ett mer attraktivt alternativ. När förbudet mot att läggaorganiskt avfall på deponi börjar gälla är det ännu viktigare att ha enskatt på avfallsförbränning.Mot denna bakgrund anser att skatt skall tas ut också pårestprodukter till energiutvinning. Skattesatsen skall vara lägre än fördeponiskatten, men ändå på en nivå som styr flödena av material lämpligt förmaterialåtervinning eller återanvändning bort från förbränningsugnarna. IDanmark är skatten på restprodukter till deponi ca /ton och förförbränning med energiutvinning ca /ton. Relationen mellan dessanivåer har vuxit fram då införde sin beskattning, varförde kan tjäna som ledning för utformningen av en svensk skatt pårestprodukter till förbränning. Regeringen bör ges i uppdrag att skyndsamtåterkomma till med ett förslag till komplettering av lagen om skattpå avfall så att restprodukter till förbränning omfattas i enlighet med vad somhär sagts.Förfarandet vid beskattningRegeringen föreslår att skatten skall tas ut efter en s.k.nettodeponimetod. Det innebär att skatt tas ut för i principallt avfall som förs till en skattepliktig anläggning, samtmotsatt att skatt dras av för allt som förs från en skattepliktiganläggning. Alternativet till detta hade varit att tillämpa ens.k. slutdeponimetod, vilken innebär att det endast är detavfall som slutligt deponeras som beskattas. Ett antalpraktiska problem med slutdeponimetoden, bl.a.kontrollsvårigheter och behov av att iordningställa nyaslutdeponiytor, gör att den är mindre lämplig. Miljöpartietinstämmer i regeringens bedömning i denna del.Avdrag för sådant som förs ut frånanläggningenGrundregeln för att avdrag skall göras för sådant som förs utfrån anläggningen är givetvis att skatt betalats då materialetfördes in i anläggningen. Av denna anledning kan man enligtförslaget givetvis inte få avdrag för lakreningsvatten sombildas från regn-, yt- och grundvatten som strömmar genomdeponin.Deponigas, dvs. främst metan- och koldioxidgas, bildas vid nedbrytning avorganiskt avfall i deponin. Huvuddelen av gasproduktionen sker inom ca 10år efter deponeringen, även om gas kan bildas av upp till gammaltmaterial. Både metan- och koldioxidgas är växthusgaser som bidrar tillförändring av vårt klimat. Ett 50-tal av landets större deponeringsanlägg-ningar samlar upp deponigasen för att sälja den som energikällavid uppvärmning eller framställning av elektrisk kraft.Miljöpartiet anser det av största vikt att det av energi- och klimatskäl finnsstarka incitament till att samla upp den deponigas som avges från sop-tipparna. Tvärt emot regeringen anser vi att incitamentet behöver förstärkasså att också mindre deponier börjar samla upp sin deponigas, speciellt detflertal deponier som inte har gasinsamling som villkor i sitt miljötillstånd.Att deponering av organiskt avfall är förbjudet har mindrebetydelse i detta sammanhang, eftersom det viktiga är att stimuleragasutvinning ur existerande tippar, vilka kommer att läcka växthusgaserunder framöver. Ett avsteg från principen om att man endast skallfå avdrag för sådant som man tidigare betalt skatt för är motiverat för attuppnå vinster på energi- och klimatområdet.Som lagförslaget är konstruerat, medges inte avdrag för vare sig gas somsamlas upp för energiutvinning eller för gas som släpps ut i luften fråndeponin. Det är givetvis så att avdrag inte skall medges deponigas somsläpps ut till luft, utan det är endast deponigasen till energiutvinning somskall vara avdragsberättigad.Kombinerade anläggningar med bådedeponering och förädling (sortering,kompostering, rötning)Nettodeponimetoden medför nackdelen att skatt måstebetalas för allt som förs in i det som enligt lagen klassificerassom avfallsanläggning. Det är en anläggning där farligtavfall eller annat avfall till en mängd av per årslutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tidän . Om man inom en sådan anläggning bedriver annanverksamhet med restprodukter än deponering, så beskattasockså materialet till denna andra verksamhet när det förs in ianläggningen. Detta är inget problem för verksamheter somsopsortering eller annan behandling där materialet behållersin vikt efter behandlingen, eftersom man då får göramotsvarande skatteavdrag när det behandlade materialet försut från anläggningen. Man kan dock notera att skattenknappast stimulerar till att hålla det material som skallforslas ut torrt, men det finns naturligtvis marknadskraftersom verkar i motsatt riktning. Å andra sidan stimulerarskatten till hög omsättningshastighet i exempelvissopsorteringen, eftersom man annars gör ränteförluster påinbetald skatt.Om behandlingen däremot innebär avsevärda viktförluster, som är falletvid t.ex. kompostering eller reaktorrötning, så kommer de anläggningar somkombinerar deponering och någon form av förädling att behöva betala skattpå den vikt som förloras i behandlingen. Detta missgynnar kombineradeanläggningar jämfört med anläggningar som enbart sysslar med behandlingav avfall. Därför innehåller propositionen ett undantag från skatteplikten förvissa uppräknade behandlingar (avsnitt 10.3). Där föreslås undantag förkompostering och reaktorbaserad rötning, vilket instämmer i.Där föreslås också undantag för användning till tillverkning av fast lagrings-bart bränsle (t.ex. bränslepellets från rivningsvirke och hushållsavfall) samtför förbränning, vilket avstyrker i konsekvens med vårt förslagom att också restprodukter till förbränning skall beskattas.SkattenivånRegeringen föreslår en enhetlig skattenivå om per ton.Denna nivå anses lämplig för att i kombination med andrastyrmedel (främst förbud mot deponering av brännbartrespektive organiskt material) halvera deponeringen till år2005. Något specifikt mål om att öka andel material tillåteranvändning eller till materialåtervinning finns inte,eftersom regeringens politik kännetecknas av punktinsatsersnarare än helhetsgrepp.Skattenivån grundas bl.a. på beräkningar om att merkostnaden förenergiutvinning (baserad på källsortering i våt och torr fraktion) jämfört meddeponering av förpackningsmaterial är i genomsnitt ca per ton. I deflesta kommuner med differentierade taxor är det ca dyrare attlämna osorterat än sorterat brännbart material. Skattesatsen verkar överhuvud taget vara beräknad i relation till alternativkostnaderna för energi-utvinning.Deponiskatteutredningen föreslog samma skattesats som regeringen, menkonstaterade att höjning av sin skattesats från motsvarande 225 till340 svenska kronor talar för att den svenska deponiskatten bör ligga påmotsvarande nivå. Vidare finns ingående material i utredningen som visar påatt en skatt på har relativt liten styreffekt för att alternativbehandlingskall bli lönsam. Det beror dock på om kommunen i fråga har tillgängligenergiutvinningskapacitet att tillgå eller inte. En skatt på ger endeponireduktion på i kommuner utan förbränningsanläggningar.Det finns alltså mycket som talar för att den valda skattesatsen om 250 krper ton är alltför låg. föreslår att vi bör dra nytta av Danmarkserfarenheter på detta område och redan inledningsvis lägga skattesatsen på340 kr per ton. En uppföljning av skatten bör visa om justering av nivån kanbehövas.Miljöpartiet anser dessutom att en differentierad deponiskatt med två olikaskattenivåer bör övervägas av skäl som framgår av avsnitt 0. Förutomnormalskattenivån om per ton bör också en enhetlig lågskattenivåtillämpas i stället för skattebefrielse på flertalet av de verksamheter somregeringen vill skattebefria.Regeringen bör ges i uppdrag att skyndsamt återkomma med förslag omhur lagen om skatt på avfall bör kompletteras så att det blir möjligt att införaen differentierad skatt med en högre normalskattesats utifrån de danskaerfarenheterna samt en lågskattesats enligt ovanstående.SkattebefrielseAllmänna utgångspunkterRegeringens utgångspunkt för att medge skattefrihet är attdet under "överskådlig tid inte finns några miljömässigtacceptabla alternativ till deponering" och att möjligheternaatt minska avfallsmängderna genom processförändringar, valav råvara etc. är "avsevärt begränsade". Man avser attkontinuerligt följa utvecklingen för att möjliggöra enomprövning.Mot detta invänder följande: Ingen kan avgöra vilken teknik-utveckling som är möjlig på lite . Det är dessutom en omfattandeuppgift att i detalj följa teknikutvecklingen för respektive restprodukt för attvid olika tidpunkter för omprövning avgöra om skattebefrielsen bör kvarstå.Den moderna lösningen på detta problem är att man lägger en lägre skatte-sats som skall verka stimulerande på företagens vilja att reducera sinavfallsmängder och hitta alternativa lösningar till deponering, trots att mani dag inte känner till den teknik eller de åtgärder som detta skulle kräva.