mot · GN02K277 · 1999-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:K277av , Per (m)näringsverksamhet och småföretagen1 SammanfattningKommuner och landsting bedriver en omfattande näringsverksamhet.Den sker både i traditionell förvaltningsform och i ett stort antalkommunala bolag.Det finns över 1 500 kommunala och landstingskommunala bolagmed en sammanlagd omsättning på ca . Detta motsvararca av den primärkommunala sektorns sammanlagda omsättning.Riktiga jobb och småföretag slås ut av skattesubventionerad kommunalverksamhet. Det finns en lång rad exempel på näringsverksamhet sombedrivs i bolag eller förvaltningsform med kraftiga skattesubventioner. Dettvingar de privata småföretagen att konkurrera med verksamheter sombedrivs på helt andra ekonomiska villkor. Småföretagarna tvingas att medsina egna skattepengar betala den konkurrerande kommunala verksamheten.Kommunal näringsverksamhet innebär ett stort risktagande för skatte-betalarna.En betydande del av den kommunala närings- och bolagsverksamhetenfinns inom energi- och bostadsområdet. Det är områden som harvarit starkt reglerade och det kommunala risktagandet har därför varitmycket litet. är riskerna betydande, vilket vi ser exempel på i företagsom gått i konkurs.Kommunala bolag och näringsverksamhet leder till att resurser tas från denkommunala kärnverksamheten. När kommuner driver videouthyrning,solarieverksamhet, kaféer, resebyrå och åkerier med hjälp av skattepengarinnebär det att pengar tas som annars kunde ha gått till skola, vård ochomsorg eller till att minska skatten för medborgarna.Kommunala bolag är ett växande demokratiproblem. Medborgarna saknarfullgod insyn och möjlighet att laglighetspröva en femtedel av denverksamhet som garanteras av deras egna pengar. Alltför ofta sökerkommunerna genom bolagsbildningar att kringgå kommunallagens restrik-tioner (offentlighetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipenoch likställighetsprincipen) och ge sig ut på en marknad där de inte hörhemma.2 Kommuner skall inte driva näringsverksamhetGenom utökad och korrekt upphandling av olika tjänster kankommunerna däremot medverka till ett bättre fungerande, lokaltnäringsliv. Ytterligare ett skäl till att kommunerna skall avstå från attbedriva näringsverksamhet är svårigheter att upphandla korrekt näranbudsgivarna består av både privata företag och egna förvaltningar ellerbolag.De kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte gjordaför att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster. Dettaförsvåraren korrekt anbudsgivning från egna resultatenheter och hotar konkurrens-neutraliteten.De flesta kommuner har börjat tillämpa ökad konkurrensutsättning för attfå ut mer av skattepengarna. Detta är tveklöst bra. Men konkurrensut-sättningen sker ofta på ett felaktigt sätt. Avbrutna upphandlingar, gynnandeav egen verksamhet, dålig kostnadsredovisning och underprissättning är baranågra av de problem som uppstår.Möjligheten för enskilda att klaga på dåliga och felaktiga kommunalabeslut är dessutom dålig.De kommunala bolagen är hybrider. De lever i två olika världar som sällangår att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och lägrekapitalkostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala borgens-åtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade men kan ipraktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. Irealiteten kan kommunerna inte heller låta dem gå i konkurs, eftersom dettaskulle påverka berörda kommuners lånemöjligheter negativt.Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en för-beredelse inför privatisering av tidigare verksamhet. I övrigt börden kommunala verksamheten bedrivas i förvaltningsform.Vi anser att kommuner och landsting skall avveckla den närings-verksamhet de bedriver och överlåta denna till den privata sektorn. Dettagäller oavsett om näringsverksamheten sker i bolags- eller förvaltningsform.En sådan förändring kommer att ta tid, dels beroende av omfattningen avnäringsverksamheten, dels beroende på den politiska viljan i de olikakommunerna. Det är därför viktigt att genom ändrade lagar och regler se tillatt skadeverkningarna av den kommunala näringsverksamheten begränsasomedelbart. Det är vidare viktigt att införa en lagstadgadutmaningsrätt som ger företagare rätt att på lika villkor konkurrera med dekommunala förvaltningarna.3 Småföretagen hotasKommunerna utgör en väsentlig del av marknaden för de små lokalaföretagen. Det gäller allt från elfirman som gör installationer och sköterunderhåll av de kommunala byggnaderna till bagaren som levererarfärskt bröd till skolbespisningen. För serviceföretagen som agerar på denlokala marknaden kan kommunernas agerande bli avgörande.Kommunerna har fått ett större ansvar för att avhjälpa öppen arbetslöshet,ofta genom att engagera de arbetslösa i någon form av serviceverksamhet.Sådan verksamhet konkurrerar ofta med privata företag, tex. caféer, bagerieroch tapetserarverkstäder. Kommunerna inser inte att de genom sitt agerandehotar slå ut befintliga privata serviceföretag, ödelägga tillvaron för hårtarbetande småföretagare och rejält försämra förutsättningarna för nyaföretag.I kommun drivs gym- och solarieverksamhet i anslutning till detkommunala badhuset. De privata företagen som driver samma verksamhetutan kommunala subventioner drabbas.Stenungsunds kommun är ett talande exempel på hur det offentliga säljerskattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden. har kartlagt att konferenser, trädgårdsarbeten, gatu-underhåll, städning, fastighetsunderhåll, svetsning och catering är kommu-nala tjänster som säljs till privatpersoner och företag. Företag som inte kantäcka sina kostnader med skattebetalarnas pengar drabbas av kommunernasosunda konkurrens.4 Riskerna är storaEn betydande del av den kommunala näringsverksamheten och bolags-verksamheten finns inom energi- och bostadsområdet. Det är bådaområden som har varit starkt reglerade och därigenom har detkommunala risktagandet varit mycket litet. Den el somexempelvis det kommunala kraftvärmeverket producerade ochdistribuerade var kommunmedborgarna tvingade att köpa. Därmed varkommunens energibolag alltid garanterade att få täckning för sinakostnader.De kommunala bostadsbolagen byggdes upp utan krav på finansielltsparande. Både bostäder och energi är områden som kräver långsiktighet iinvesteringar, mycket stor kapitalbindning och därmed högt risktagande. är både el- och bostadsmarknaderna avreglerade till betydande delar ochdärmed ökar det kommunala risktagandet. Många kommunala bostadsbolagstår numera med många tomma lägenheter som de saknarfinansiella tillgångar.I byggdes en gasoleldad elproduktion viddet kommunala värmeverket. Eftersom elpriset inte steg som man räknademed vid byggandet och bränsleskatterna förändrats, har man inte råd attanvända anläggningen. De rörliga kostnaderna täcks inte av elpriset. 1998såldes halva energibolaget inklusive gasolpannan. I samband därmedvärderades gasolanläggningen och den totala förlusten för kommunen fördenna anläggning kunde summeras till 400 miljoner kronor.5 Resurser tas från vård, skola och omsorgKommunala bolag och näringsverksamhet innebärregelmässigt att resurser används som annars kunde ha gått till skola,vård, omsorg eller till skattebetalarna i form av lägre skatt. Dekommunala bostadsbolagen är ett exempel på hur hundratals miljonerplöjs ner i kommunala bolag för att täcka förluster.Även när kommuner driver biluthyrning, drivmedelsförsäljning,fordonstvätt och videouthyrning till privatpersoner och företag med hjälp avskattesubventioner innebär det att pengar tas som annars kunde gå till denkommunala kärnverksamheten.När läns landsting drivit den starkt skatte-subventionerade har det varit ett medvetet val av lands-tingsmajoriteten att pengarna behövts bättre i kursgården än i sjukvården.6 Kommunala bolag och koncerner - ett växandedemokratiproblemDet har blivit allt vanligare med kommunala bolag ochkoncernbildningar där verksamhet som inte har stöd i lagenkan bedrivas. Det är heller inte ovanligt att såväl privat som kommunalnäringsverksamhet ges kommunalt stöd på ett sätt som ligger iutmarkerna av den kommunala kompetensen. Det är inte ovanligt attprivata företag blir utkonkurrerade av verksamhet som bådeär skattesubventionerad och olaglig. Företagaren som tvingas betala denkonkurrerande kommunala verksamheten med sina egna skattepengarkan normalt inte begära en prövning om verksamheten är lagenlig.Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att i förvaltningsformeller via bolag gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster som ligger ikommunallagens utmarker kan visserligen en invånare i kommunen ellerlandstinget begära laglighetsprövning genom att överklaga beslutet. Det finnsemellertid ett antal problem vid laglighetsprövningen:- Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunalenhet t. ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden,utan något formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kanlaglighetsprövas.- Det krävs att överklagandet sker efter beslutets justering.Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag somefter en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kanbeslutet inte längre överklagas.- Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.- En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband medlaglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rörmyndighetsutövning, finns inte någon straffrättslig eller civilrättsligsanktion att tillgripa mot kommunen.- erfarenheter från de ärenden som anmälts dit äralarmerande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av närings-verksamhet i offentlig regi eftersom verksamheten startats genom infor-mella beslut. Regeringen bör därför ges i uppdrag att föreslå förändringarav kommunallagen med följande utgångspunkter:- Att stärka medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning avverksamhet som drivs av kommun, landsting eller kommunala bolag.- Att göra det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamhetenbaseras på ett formellt beslut, oavsett om verksamheten bedrivs i ettkommunalt bolag eller i förvaltning.- Att införa ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen interättar ett upphävt beslut.7 Konkurrensen skall ske på lika villkorDrygt hälften av alla anmälningar till riktar sig motkommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hurkommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vidupphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektornsohämmade expansion på den öppna marknaden, hurskattesubventionerade kommunala bolag med dumpade priserkonkurrerat ut privata småföretagare.Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen ärnärmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämplig förden offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora brister ikonkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privata bolag.Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på upp-handlingar, redovisningar och affärsmässighet.Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning tillvad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheterdrivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtagligför att den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrens-utsatta verksamheten.I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att ökamyndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer tjänsterpå den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen av verksamhetensom tillhandahålls kommunen eller utsättas för konkurrens.Sverige måste också inom EU verka för att konkurrenslagstiftningenomarbetas så att den skall kunna tillämpas på dessa situationer.Sedan 1976 köper kommun renhållningstjänster från sitt eget bolagutan att ta in anbud från andra företag. Det snedvrider konkurrensen ochstrider mot lagen, konstaterar som granskatkommunens agerande. Enligt lagen om offentlig upphandling () ärkommunen numera skyldig att vid entreprenader låta andra företagkonkurrera på lika villkor. Även av kommuns tidigare gällande upp-handlingsreglemente framgick att konkurrensmöjligheterna skulle utnyttjas.Trots detta har kommunen gett sitt eget bolag monopol på renhållnings-tjänster.Inom ramen för projektet erbjuder kommuntjänster som ligger utanför den vanliga område. Genom atttillhandahålla bl a städtjänster, trädgårdsarbete och snöskottning till starktsubventionerade priser snedvrids konkurrensen. Det strider mot lagen.En lagstadgad utmaningsrätt bör införas. Den skall innehålla en skyldighetför kommuner att upphandla varje verksamhet, förutom myndighetsutövning,i konkurrens när en företagare så begär. Enskilda och företag ges på detta sätten möjlighet att utmana den offentliga sektorns verksamheter. Förutom ökadeffektivitet och konkurrens öppnas stora möjligheter till fri företagsamhetinom det som varit offentliga monopol. Regeringen bör ges iuppdrag att återkomma med förslag till lagutformning.Upphandling skall ske på lika villkor. Olika former av skattesubventionerskall inte få förekomma. Det är viktigt att ändra lagstiftningen för att åtgärdaproblemen. I lagen om offentlig upphandling () bör det införas en regelsom gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formelltav riksdag, kommunfullmäktige eller . bör vidarekompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningarfinns skall upphandlas i konkurrens. Dessutom bör kompletteras medett krav på att affärsmässighet skall gälla vid avbrytande av upphandlingsamt ändras till att gälla även inköp från egenregiverksamhet.En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas, medkrav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annanverksamhet.Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innantjänster får erbjudas den öppna marknaden.Konkurrenslagen bör utvidgas till att gälla även när myndighetens beslutinte varit ett led i en företagarroll, t ex stödgivning, samt till att gälla vidinterna köp.8 Hemställan8 HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att kommuner inte skall bedriva närings-verksamhet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om de finansiella riskerna med närings-verksamhet,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att näringsverksamhet hotar små-företagen, 24. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ändringar i lagen om offentlig upphandling, 15. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ändringar i konkurrenslagen, 26. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ändringar i kommunallagen,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om en lag om konkurrensneutralitet, 18. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om lagstadgad utmaningsrätt. 1Stockholm den 4 oktober 1999Per ()()()()()()()()()()1 Yrkandena 2, 4, 7 och 8 hänvisade till FiU.2 Yrkandena 3 och 5 hänvisade till NU.