mot · GN02N292 · 1999-10-05 00:00:00 — Näringen påverkas därmed i betydandeutsträckning negativt av de storföretagsinriktade regelsystemen.En ny inriktning av statens politik avseende tjänstesektorn och små-företagande skulle enligt vår mening förbättra turistnäringens allmänna förut-sättningar på ett avgörande sätt och därmed kunna lämna ett betydandebidrag till både ökad sysselsättning och förbättrad bytesbalans.En illustration till detta finns i boken av docentMagnus Henrekson (1996) där författaren påpekar att USA1987/88 hade av de sysselsatta i hotell- restaurangbranschen,medan motsvarande siffra för var . Redan en fördubblinginom enbart denna bransch skulle därmed kunna innebära 70.000 nya jobboch för hela turistnäringen 140.000.3.3 För turistnäringen särskilda förutsättningarTuristnäringen skiljer sig från t.ex. exportindustrin genom sitt storaberoende av hemmamarknaden, vars utveckling är av avgörandebetydelse för företagens fortlevnad. Näringen har karaktären av ettkomplext leveranssystem, där de enskilda företagen inte alltid, eller ensofta, är medvetna om vilka övriga företag som betjänar den enskildekonsumenten.Den viktigaste särskilda förutsättningen för turistnäringens utveckling ärtrenderna inom internationell resekonsumtion. Dessa går bort från de tre"s:en" - sol, sand och (billig) sprit - i riktning mot mer upplevelsebetonadesemesterformer. I dessa spelar natur och kultur en allt viktigare roll. För ettland som med kort sommar, svalt och fuktigt klimat, riklig tillgångpå vacker och lättillgänglig natur och en välskött kultursektor är detta utantvekan en gynnsam utveckling. Det bör dock påpekas att dessa produktions-förutsättningar inte är unika för och att vi på detta områdekonkurrerar med en rad andra länder. Åtskilliga av dessa har ett så mycketlägre kostnadsläge att det uppväger även mycket höga transportkostnader.Sveriges nordiska grannländer uppfattas ofta som främsta konkurrenterinom turismen, vilket implicerar att höga priser egentligen inteskulle spela så stor roll. Detta bygger dock på en felsyn. De av den hårdakonkurrensen nedpressade priserna för internationella flygtransporter hargjort att konkurrensen om fritidsresenärerna numera är global. Vårt läge mitti en högprisregion är därför ett problem, snarare än en fördel. Storslagna ochväl kommersialiserade naturupplevelser i är liksom uråldriga kultur-minnen i och svårare konkurrenter än våra grann-länder.Ogynnsamt är också avstånd från befolkningscentra,vilket driver upp utländska konsumenters kostnader och pengar för resanhit. För att kompensera för detta skulle näringen egentligen behöva attkostnadsläge något under genomsnittet. Som exempel på detta kan anförasdet stora bortfallet av förväntade deltagare för iStockholm . Till skillnad från vad som uppgivits i mediauppstod detta bortfall i , vars poliser och brandmän uppenbarligenfann kostnaderna för resan till och uppehället i prohibitivt höga.Enbart logidelen betingade mellan 4.500 och per person.3.4 Turismens miljöfrågor. EkoturismHushållens rekreationsresor står för av alla resor över 5 mil.Av dessa utgör bilresor , tågresor , bussresor 6procent och flygresor . Detta innebär att turismen lämnar ettbetydande bidrag till de miljöproblem som transporter orsakar.Den mycket höga andelen bilresor demonstrerar de incitament somskattesystemet skapar till obeskattad egenproduktion av de tjänster manbehöver för rekreationsresor, där själva transporten ofta är den för hushållenenskilt dyraste komponenten. Kollektiva transportmedel, även i form avbiltåg, förutsätter hög insats av mänskligt arbete och framstår därför inte somkostnadsmässigt intressanta för de flesta. En ändring av skattemodellenskulle kunna ändra på detta förhållande och minska turismens luftutsläppgenom en ökande andel kollektiva resor.Det stigande intresset för semesterupplevelser baserade på natur och kulturskapar en ökande belastning för miljön. Intresse för begreppet ekoturism hardärför ökat . Enligt den av allmäntaccepterade definitionen innebär ekoturism "ett ansvarsfullt resande sombidrar till skyddet av naturmiljöer och till lokalbefolkningens bästa".Turistdelegationen påpekar i sin skrift attekoturism vanligtvis omfattar akvititeter som äger rum med små grupper ochatt den kräver ett högre kunskapsinnehåll. Världsnaturfonden har i sina "tiobudord för ekoturism" påpekat att verkligt kunniga guider är avgörande ochatt resenärerna måste påverkas till en respektfull attityd.Turismens miljöproblem får med detta en näringspolitisk dimension, efter-som den typ av tjänster som Världsnaturfonden pekar ut som avgörande heltoch hållet består av mänskligt arbete med en kostnadsnivå som det storaflertalet konsumenter finner avskräckande hög. Turistdelegationen konsta-terar i sin skrift att svenskarnas betalningsvilja är låg för att konsumeranaturoch kultur i . Risken är därmed betydande att de generella förut-sättningarna för tjänstesektorn kan komma att medverka till en ökandemiljöbelastning inom turismen.3.5 Konkurrensförhållanden3.5.1 uppfattningKonkurrensverket har till regeringen överlämnat en studieav klagomålsärenden "Konkurrenshinder för småföretag". I denna sätterman bl.a. ljuset på de problem som uppstår när företag tvingaskonkurrera med både offentlig näringsverksamhet och sådana andraaktörer som erhåller skattefinansierat offentligt stöd i olika former. Manciterar också en studie från som visar att myndighetersagerande på konkurrensmarknader kan få så allvarliga konsekvenser förenskilda småföretag att de tvingas upphöra med verksamheten. Detta ärenligt uppfattning helt oacceptabelt.Konkurrensverket framför i rapporten sin principiella uppfattning attmyndigheter inte bör bedriva verksamhet på väl fungerande konkurrens-marknader och efterlyser en precisering från statsmakternas sida under vilkaförutsättningar som sådant skall få ske. Man efterlyser också regler somsäkerställer att stöd inte snedvrider konkurrensen, hämmar eller omöjliggörverksamhet i företagen.Verket framförde liknande tankar i en rapport till , som senare till regeringen framförde förslagom förbud för kommuner mot otillbörligt konkurrenssnedvridande pris-sättning, lagfästa preciseringar av den kommunala kompetensen och för-bättrad redovisning samt straff för domstols- och lagtrots. Dettaställer vi i oss bakom fullt ut.3.5.2 Regeringens uppfattningStatsrådet uttalade i en interpellationsdebatt den 10november 1998 att "varken eller annan offentlignäringsverksamhet får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsättningarna iprivata företag". På tal om resebyråverksamhet instämdeMona i interpellantens synpunkt att det finns områden somkommuner inte bör ägna sig åt och anförde som exempel "solarier, gym,kaféer, bilreparationer osv." "Om det finns minsta risk för påverkan påden privata sektorns utveckling bör kommunerna avstå från att bedrivaverksamhet på de områdena". Vi instämmer i dessa tankar, men noterarmed beklagande att de inte återfinns i verklighetens regeringspolitik.Tyvärr så är verkligheten den rakt motsatta.3.5.3 Konkurrenssnedvridning inom turistnäringenDe missförhållanden påtalat har bärkraft även inomturistnäringen, där ett stort antal kommuner bedriver näringsverksamhetinom ramen för sina turistbyråer, i kommunala stiftelser och i hel- ellerdelägda bolag. Regelrätta bidrag till privata företag förekommer också,bl.a. inom ramen för den svenska regionalpolitiken och EU:sregionalpolitik. Det är angeläget att kontinuerligt följa utvecklingen justnär det gäller eventuella snedvridande effekter av olika regionalpolitiskastöd. Även annan offentlig näringsverksamhet förekommer inomområdet, framförallt i form av turistanläggningar av olika slag, bl.a.campingplatser, hotell och restauranger. Syftet är ofta att stödjaturismens utveckling genom att förbättra serviceutbudet till besökarnaoch t.ex. tillhandahålla uthyrningsstugor och paketresearrangemang,men kan också vara att skapa en kompletterande finansieringskälla tillturistbyråerna. Verksamheten uppmuntras och stöds på olika sätt, ävenekonomiskt, av Turistdelegationen och av Rese- och Turistråd.Kommuner har på detta sätt och i strid med kommunallagen i flera falllyckats uppnå marknadsdominerande ställning. Detta har försvåratnyetableringar och förhindrat uppkomsten av livsdugliga privata verk-samheter. Vi delar både och uppfattning attdetta är i högsta grad olämpligt och menar att förslagom konkurrenspoliser och ökade anslag till för flersjälvständiga utredningar bör beaktas i detta sammanhang.3.6 MarknadsföringI en forskningsrapport som utgivits av Turistdelegationen uppskattas dentotala storleken av turistnäringens marknadsföring till i storleksordningen3 miljarder kronor . På grund av hemmamarknadens heltdominerande betydelse för näringen, utgör kostnader för internationellmarknadsföring sannolikt inte mycket mer än av detta. StiftelsenSveriges Turistråd beräknade att näringen då satsadeca på internationell marknadsföring. Detta förhållande börhållas i minnet vid bedömningen av dels statens anslag förturistfrämjande åtgärder, dels olika utfästelser från omhundratals miljoner i ökad finansiering från näringen i utbyte mot ökadeanslag.4 Turistpolitikens mål4.1 HistorikStatens mål för den turistfrämjande verksamheten har varierat över tiden.Under 80-talet var målet att "utveckla turismen så att den ger störstamöjliga effekter på ekonomi och sysselsättning - speciellt i glesbygden,bättre bytesbalans samt ökad livskvalitet hos befolkningen genommöjligheter till natur- och kulturupplevelser i ".Det dåvarande verkställande organet för politiken - Stiftelsen - hade svårt att hantera dessa delvis motstridiga ekonomiska,arbetsmarknads-, regional-, social- och rekreationspolitiska målsättningar.Målet slopades 1991 och ersattes av ett i huvudsak näringspolitiskt mål förStyrelsen för Sverigebilden som skapades för ändamålet "att spridainformation om utomlands och bistå med sådana marknadsförings-insatser som kommer svenskt näringsliv och särskilt turistbranschen tillgodo".På förslag från regeringen ersatte 1994/detta mål i sin turmed ett nytt: "skall ha en hög attraktionskraft som turistland och enlångsiktigt konkurrenskraftig turistnäring. "Detta mål kompletterades 1996-98 tillfälligt med ett sysselsättnings-politiskt mål i samband med ett tilläggsanslag på till ur den s.k. sysselsättningsmiljarden. harregeringen beviljat ett regionalpolitiskt motiverat tilläggsanslagpå som motfinansiering till EU-medel via Småföretagsinitiativetavseende riktade åtgärder för turismen till och i stödområdena.4.2 Aspekter på regional- och sysselsättningspolitiskaturistsatsningarMotsättningen mellan regionalpolitiskt och sysselsättningpolitiskt moti-verade satsningar på turism är värd att uppmärksammas. För att fåmätbara sysselsättningseffekter måste antalet kollektivresande,hotellboende och restaurangätande turister öka. Sådana finns i störremängder på fjärrmarknaderna men efterfrågar i första hand storstädernasutbud av turisttjänster. För att man skall få regionalpolitiska effektermåste antalet bilburna turister från och näraliggande europeiskamarknader ökas. prisläge gör dock att dessa föredrar billigtboende med självhushåll och detta ger därför inga störresysselsättningseffekter. Denna motsättning kan endast lösas upp genomen omläggning av politiken.4.3 Ett nytt turistpolitiskt målRegeringen föreslår i budgetpropositionen att 1994/mål bör liggafast. Vi delar inte denna uppfattning. Det speciella målet förturistnäringen ligger i stort sett i sin helhet utanför turistpolitiken. Måloch medel hålls därmed åtskilda, vilket är en mindre lämplig ordning. Destatligt finansierade organen på området har heller inga möjligheter att nådet angivna målet oavsett anslagsnivå. Det bör därför omprövas.Om de turistfrämjande åtgärderna framgent skall anses tillhöra närings-politiken, bör målet därför omformuleras så att det kan nås med de medelsom anslås inom området: "Staten skall genom generella marknads-föringsåtgärder förbättra förutsättningarna för export av svenska turist-tjänster", synes oss mer realistiskt, men kräver en annan anslagsnivåän den som regeringen nu föreslår. Detta rent turistpolitiska mål ligger i sinhelhet inom näringspolitiken.4.4 Turistpolitiken som en del av utrikespolitikenEtt alternativ till detta skulle vara att betrakta informationen om Sverigesom turistland som en del av utrikespolitiken och formulera målet:"Utländska medborgare skall lätt kunna få information om somturistland." För detta synsätt kan anföras att statens anslag tillverksamheten ligger i nivå med vad som anses vara god ton i detinternationella umgänget, d.v.s. att en stat är beredd att besvara frågor omsig själv från medborgare i andra länder som planerar ett besök. Dettaimplicerar ett mer passivt förhållningssätt till utländska marknader änden offensiva och aktivt uppsökande marknadsföring, som i varje falltankemässigt ofta förknippas med verksamhet. Av tabell 7nedan kan man sluta sig till att flera av ledande turistländerknappast har någon annan målsättning med sina anslag.Ett sådant synsätt skulle logiskt utmynna i att den turistfrämjandeverksamheten överförs till utrikesförvaltningen. Detta skulle kunna medförabetydande samordningsfördelar och effektivitetsvinster. Tanken på sådanafördelar har framförts i propositioner och utredningar ochden möjliga storleken av dessa vinster bör därför utredas.5 Turistpolitikens medel och organisationsfrågorStatens anslag för turismfrämjande åtgärder fördelas på två organ, denstatliga myndigheten (1999) och det av statendelägda bolaget (1999). Skälfinns att överväga denna ordning.5.1 Turistdelegationen5.1.1 UppgifterTuristdelegationen bildades på regeringens förslag och har tilluppgift att "verka för att turistnäringens intressen på ett rättmätigt sättblir beaktade i samhällsplaneringen och i den statliga och kommunalaverksamhet som är inriktad på tjänster av betydelse för turismen samtstärka samverkan mellan branschens företag och statliga och kommunalaorgan. Huvudsyftet skall vara att stärka näringens konkurrenskraft.Särskild vikt bör läggas vid samordningen av turist- och miljöpolitikenoch de åtgärder som staten vidtar inom ramen för närings-,arbetsmarknads-, regional-, kultur-, utbildnings- och forskningspolitiken"(prop 1995:177).Myndigheten skall vidare bl.a. verka för att turismens utveckling sker påett för miljön och naturen hållbart sätt, följa utvecklingen, svara förkunskapsutveckling, ha beställaransvaret för den statliga statistiken inomområdet, medverka i utvecklingsarbete inom EU och även svara för vissteknik- och metodutveckling samt göra utredningar för att stärka sam-ordningen mellan statliga och kommunala åtgärder och branschens tjänster.Vid bildandet fick man även i uppdrag att "ta fram ett handlingsprogram förde mest angelägna åtgärderna för turismens utveckling".5.1.2 HandlingsprogrammetDet handlingsprogram regeringen beställt presenterades 1996 och speglaren stark tro på möjligheterna att genom samverkan samt selektiva ochriktade åtgärder snarare än generell politik övervinna de allmäntogynnsamma förutsättningar som råder för tjänstesektorn och därmed förturistnäringen. Varken dessa förutsättningar eller näringenskostnadsproblem analyserades i programmet och nämndes endast iförbigående i texten, vilket indikerar att statens huvudsyfte medverksamheten "att stärka näringens konkurrenskraft" kanske inteuppmärksammats fullt ut eller att det kommit i konflikt med andrauppgifter som prioriterats högre.Sedan näringen riktat kritik mot programmet i detta avseende, utfördes enkartläggning av för turismen hindrande regler och bestämmelser, vilketmynnade ut i dokumentet vilket ingivits till regeringen.I handlingsprogrammet anvisas ökat samarbete mellan företag, mellanmyndigheter och mellan företag och myndigheter som ett sätt att stärkaturismen. Vi vill erinra om att samarbeten mellan företag innebär stora riskerför att s.k. samordnade förfaranden uppstår i strid med konkurrenslagensbestämmelser. Detsamma kan sägas om samarbeten mellan sådana offentligaorgan som bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privataföretag. 5.1.3 Turistdelegationen och företagsamhetenI branschmedia har uppgivits att någon nämnvärd samverkan mellanTuristdelegationen och branschens företag inte förekom under arbetetmed handlingsprogrammet. I de olika referensgrupper som tillsattes komdeltagare från den offentliga sektorn att helt dominera.Särskilt anmärkningsvärd är uppgiften att tre deltagare av nio i enreferensgrupp för IT-frågor skall ha haft ett gemensamt ekonomiskt intresse iarbetets utgång, utan att detta balanserats av företrädda konkurrerandeintressen. Detta uppges ha kommit att färga innehållet i ett avhandlingsprogrammets avsnitt, vilket i sin tur kan ha påverkat utformningenav IT-projekt, till vilket anslagit (se nedan).Turistdelegationen har också kritiserats av NOU, , för att på ett lagstridigt sätt ha diskriminerat en organisationinom den privata sektorn till förmån för en konkurrent inom den offentligasektorn. Om dessa uppgifter stämmer är det anmärkningsvärt.5.1.4 Turistdelegationen och kommunernaI handlingsprogrammets avsnitt om rollfördelning ger Turistdelegationenen nyckelroll åt kommunerna, när man skriver att "de lokala ochregionala turistorganisationerna bör utveckla strategier och program försina områden. Dessa program skall ansluta till de övergripande nationellastrategierna, omfattas av företagen och vara förankrade hoslokalbefolkningen".I en forskningsrapport från Universitets Handelshögskola ochMitthögskolans Turismvetenskapliga institution (1998) konstaterar ekon.licPer Grängsjö emellertid att "idéer av detta centralbyråkratiska slagmisslyckades " och fortsätter: "Traditionell strategiskmarknadsföring är knappast möjlig eftersom turistorganisationerna heltsaknar befogenhet att styra utvecklingen på samma sätt sommarknadsavdelningen gör i ett företag. De har heller inte självklar tillgångtill företagens interna marknadsdata och kan därför inte analysera vilkamöjligheter resmålet har på marknaden. Eftersom det knappast går attutveckla strategier av traditionellt slag inom ramen för den förhärskandeorganisationstypen, sker detta heller inte. Uppemot hälften av landetskommuner har över huvud taget varken strategi eller mål för sinturistverksamhet." I rapporten konstateras också att "samarbetet mellankommuner och näringsliv verkar generellt sett vara av ringa omfattning".5.1.5 SlutsatserRegeringen skriver i budgetpropositionen att "det handlingsprogram somTuristdelegationen utarbetat bör även fortsättningsvis utgöra en grund förarbetet med att utveckla den svenska turistnäringen". Vi delar inte dennauppfattning. Förutsättningarna för Turistdelegationen att förverkligahandlingsprogrammet synes oss mot ovanstående bakgrund vara dåligaoch bör ersättas av en generell politik för hela tjänstesektorn, som syftartill att pressa ned kostnaderna för tjänsteproduktion. Som illustration kananföras ett påpekande från docent vid , att endast en tredjedel av priset för pappersmassa kanhärledas till skatterna, medan det för tjänster rör sig om ca tvåtredjedelar.Turistdelegationen har också kritiserats i massmedia för det glättade sätt påvilket man presenterar den turiststatistik man är satt att svara för och somekonomiskt utgör en stor del av verksamheten. Framgångar på delområdenhar konsekvent ägnats stor uppmärksamhet, medan det stora volymbortfalletför det inrikes resandet och förlusten av marknadsandelar iutlandet tonats ner. Turistdelegationens chef har i en artikel uppgivit att det som sin roll att ingjuta framtidstro i den svenska turistnäringen. Dettakan - medvetet eller omedvetet - ha färgat urvalet av de fakta sompresenteras.Den bild av näringens utveckling som förmedlats via massmedia stämmer,som framgått ovan, dåligt med verkligheten. Skäl finns att tro att såvälnäringen som många politiska beslutsfattare ingivits en skev verklighetsbild,vilket kan ha framkallat felaktiga strategibeslut. I handlingsprogrammetpekas utveckling av mer sammansatta produkter ut som en metod för attutveckla turismen. Detta förutsätter dock ökad insats av mänskligt arbete,vilket är näringens svagaste punkt. Givet de förutsättningar som råder, kanman med fog hävda att en rimligare strategi vore att utveckla turisternasmöjligheter till egenproduktion av tjänster. Bilsemester med självhushåll ochcamping eller hyrd stuga är enda internationelltkonkurrenskraftiga områden för rekreationsresor.5.2 AB5.2.1 är ett marknadsföringsbolag, som ägs till av staten och50% av Rese- och . Bakom dettasenare bolag finns f.n. 200 aktieägare inom såväl den offentliga somprivata turistnäringen.Turistrådet bildades varvid det kom att överta lokaler, utlands-verksamhet och delar av personalen från det tidigare helt näringsägdaSwedish and "Next Stop " som i sin turbildades och då övertog en del av de anställda, utlandskontoren ochvissa andra tillgångar från Stiftelsen , som lades nersamma år.5.2.2 Finansierings- och konkurrensproblematikenMellan staten och näringens bolag finns ett aktieägaravtal i vilketnäringen bl.a. utfäster sig att "ha som målsättning att medverka till attmedfinansiering lämnas för aktiviteter i bolaget i samma omfattning somde aktieägartillskott som staten tillskjuter för verksamheten". Regeringenhar tidigare tolkat detta så att näringen skall bidra med lika stort beloppsom staten, vilket givit upphov till en tvist mellan bolagets ägare. Dennahar dock bilagts och staten accepterar numeranäringens tolkning att staten skall ta det fulla ekonomiska ansvaret förbasverksamheten, som förbrukar av anslaget, medan näringenskall medfinansiera marknadsprojekten till lika stor del, d.v.s. 13-18mkr.Kraven på medfinansiering flödar ur föreställningen att skalfördelar ärviktigare än konkurrens och att sådana fördelar kan nås genom en effektivaresamverkan mellan offentlig och privat sektor. Denna föreställningkritiserades dock i en rapport från det internationella konsultföretagetMcKinsey , som hävdar att konkurrens är viktigare än skalfördelar ochpekar ut den i vedertagna uppfattningen, som ett av skälen till densvenska tjänstesektorns internationellt sett låga produktivitet.Analyser i branschmedia visar att statens krav på medfinansiering kan haframtvingat arbetsmetoder inom som inger betänkligheter urkonkurrenssynpunkt. Detta gäller inte minst de 90 extra miljonerna ur 1996års "sysselsättningsmiljard", för vilka staten dessutom krävde 200-procentigmedfinansiering.För att uppfylla kravet uppges ha arbetat i så nära samklangmed ett litet antal resursstarka storföretag och stora kommunala turist-organisationer att dessa kan ha kommit att påverka prioriteringarefter egna behov och önskemål. Det görs vidare gällande att flera av deomkring 70 projekt som iscensattes med hjälp av extra anslagadministrerats av enskilda företag och organisationer, vilka tillförts omkring30 mkr för ändamålet. Detta är, om uppgifterna stämmer, utomordentligtolämpligt ur konkurrenssynpunkt.Inom ramen för ett av dessa projekt uppger ett av branschens nyhetsbrevatt en utländsk researrangör tillförts av statsmedel för attorganisera och samordna ett antal svenska kommunala verksamhetersmarknadsföring av sin näringsverksamhet inom stugförmedlingsbranschen.Flera privata småföretag uppges ha förlorat intäkter som en följd av detta.I verksamheten ingår även ett projekt med att paketera turisttjänster, vilketvållat protester från konkurrerande researrangörer i och utomlands.En resekatalog har givits ut i namn, där ett enda företag svararför mer än två tredjedelar av innehållet och i sådana former att det utåtkommit att framstå som "officiella" arrangör av paketresor.