mot · GN02T2 · 1999-10-27 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:T2av , ()med anledning av förs. 1999/2000:RR2 revisorers förslag angående , och miljönInledningRiksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hurVägverket och hanterar miljöaspekter vidinvesteringar i vägar och järnvägar. En sådan granskning ärväl befogad. Det har riktats åtskillig kritik mot hur Banverketoch hanterar miljöfrågor. En del förbättringar harskett i och med att trädde i kraft 1 januari 1999samt lagen om byggande av järnväg 1996. Bristerna är dockfortfarande stora. Hela miljögranskningsprocessen ochmiljöprövningen behöver därför ses över och ändras för attmiljömål och miljöaspekter ska kunna vägas in på etttillfredsställande sätt vid beslut ominfrastrukturinvesteringar.Hur gårinfrastrukturplanering ochmiljöprövning till ?Enligt revisorer går planeringen till påföljande sätt:Strategisk planeringDen stategiska planeringen syftar till att konkretisera vilkainvesteringar som behöver göras av ochBanverket för att uppfylla de transportpolitiska målen. Medunderlag från bland annat trafikverken utformar regeringenen proposition med förslag till övergripande riktlinjer förutbyggnad av infrastrukturen. beslutar motbakgrund av regeringens förslag om investeringsinriktningoch ekonomiska planeringsramar. Regeringen beslutar omdirektiv till och arbete med tioårigainvesteringsplaner. Åtgärder på regional infrastrukturbehandlas i en länsbaserad regional investeringsplanering församtliga trafikslag.Vid urvalet av investeringar som skall tas med i planerna skall densamhällsekonomiska lönsamheten vara vägledande. använderäven kriterier som regional balans, trafiksäkerhet, och standardkrav iförhållande till trafikflöde.Vägverket och redovisar i sina tioårsplaner en strategiskmiljöbedömning av de föreslagna investeringsåtgärderna. Verkens förslag tilltioårsplaner går ut på remiss och regeringen fastställer planerna. Regeringenredovisar planerna för och dessa utgör grund förbudgetpropositionen och för den fortsatta fysiska planeringen av projekten.Fysisk planeringDen fysiska planeringen av ett projekt kan delas in i fyraolika delar:Planering:1 Förstudie2 Vägutredning/JärnvägsutredningProjektering:3 Arbetsplan/Järnvägsplan4 och planeringsprocess regleras iväglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) ombyggande av järnväg. I och med tillkomstregleras även från arbetet med förstudie,vägutredning/banutredning. reglerades endastarbetet med arbetsplan och järnvägsplan i lagarna.Bygghandlingsskedet har aldrig reglerats i lag.Verkens planeringsprocess inleds med förstudien. Här skallförutsättningar för den fortsatta planeringen studeras, behov och konflikterbelysas. För att förstudien skall kunna vara en plattform för eventuella beslutmåste den innehålla en ingående problemanalys. Enligt handbokför planering och projektering av vägar (1996:22) skall den också innehållaunderlag för bedömning av om det finns andra sätt att lösa problemen än attbygga en ny väg. Man exemplifierar med: avstängning av tung trafik,utbyggnad av järnväg, förlängning av buss- eller skolskjutslinje, förbättringav den befintliga vägen, förbättring av alternativa vägar.När förstudien utarbetas skall samråd ske med berörda länsstyrelser,kommuner, ideella natur- och miljöskyddsföreningar och särskild berördallmänhet.En vägutredning/järnvägsutredning skall genomföras när det iförstudien har klarlagts att man behöver utreda alternativa sträckningar förvägen/järnvägen. En utredning skall innehålla enmiljökonsekvensbeskrivning, MKB, och andra uppgifter som är nödvändigaför att utvärdera och välja alternativ.Om i förstudien har beslutat att projektet kan antas medförabetydande miljöpåverkan skall och samråda medövriga statliga myndigheter, berörda kommuner och organisationer samtberörd allmänhet. Samrådet skall avse lokalisering och utformning samtinnehållet i miljökonsekvensbeskrivningen.När en MKB har upprättats skall den kungöras och hållas tillgänglig förallmänheten som får tillfälle att yttra sig innan godkänner den.Länsstyrelsens godkännande skall avse kvaliteten på beskrivningen.Större väg- och järnvägsprojekt skall enligt 17 kap 1 § miljöbalkentillåtlighetprövas av regeringen. Prövningen skall ske på basis avväg/järnvägsutredningen.Arbetsplanen/järnvägsplanen skall ligga till grund för huruvidaBanverket eller får tillgång till den mark som behövs för detplanerade projektet.Vid utarbetandet av planen skall samråd ske med berörda fastighetsägareoch myndigheter samt med andra som kan ha väsentligt intresse av saken.Vägverket och skall även i detta skede upprätta enmiljökonsekvensbeskrivning som skall godkännas av länsstyrelsen.I de fall under förstudien har beslutat att projektet kan antasmedföra betydande miljöpåverkan skall MKBn föregås av ett utökat samråd,om det inte skedde i utredningsskedet. Den godkända MKBn skall fogas tillplanen som sedan skall ställas ut, normalt . Verken skall bemötainkomna anmärkningar i en promemoria. Föranleder någon erinran någonstörre förändring i planen kan en ny utställelse erfordras. I så fall måstelänsstyrelsen godkänna den reviderade MKBn.Därefter skall och samråda med omplanens slutliga form. Om samtycker fastställer Vägverketseller planen. Allmänheten har möjlighet attöverklaga fastställelsebeslutet. Ärendet går då till regeringen för prövning.Om och verken är oeniga går ärendet direkt till regeringen förprövning. Om ingen oenighet finns vinner planen laga kraft vilket betyder attmarkägare är skyldiga att upplåta den mark som behövs för vägen ellerjärnvägen.Några missförhållanden somrevisorerna redovisarRiksdagens revisorer uppmärksammar ett antal problem idagens miljöprövningsprocess. Bland annat följs mångamiljöaspekter som diskuteras imiljökonsekvensbeskrivningarna inte upp i planerna på etttillfredsställande sätt. och saknarrutiner för att följa upp investeringars miljöeffekter efter detatt investeringarna har tagits i bruk. Flertalet remissinstanserdelar denna uppfattning och anser att resurser för uppföljningmåste avsättas i budgeten för projekt.Av remissvaren framgår att förändringar som kan påverka miljön kanuppstå även efter det att bygghandlingarna har upprättats, vid upphandlingenav entreprenörer.VTI anser bland annat att kompetensen hos utredare och handläggare börhöjas. anser att och bör utforma sinaplaner så att dessa dokument mera liknar de tillstånd som ges med stöd avmiljöbalken. Ett beslut om upprättande/fastställelse av plan ska från och med1999 jämställas med ett tillståndsbeslut enligt miljöbalken.Naturvårdsverket och flera länsstyrelser betonar länsstyrelsernas viktigaroll i arbetet med arbetsplaner och järnvägsplaner. Vissa länsstyrelserbetonar länsstyrelsernas roll i arbetet med att förbättra kvaliteten på MKB.Länsstyrelserna bör ställa krav när de godkänner beskrivningarna. De böräven delta i metodutvecklingen och underlätta samarbetet mellan Vägverketoch . i framhåller även attNaturvårdsverket har ansvar för att utveckla och samordna arbetet medMKB. anser att bör utveckla rutiner och hjälpmedelför att tillhandahålla planeringsunderlag. VTI menar att många av deproblem som revisorerna har påtalat angående MKB kan lösas om ansvaretför att granska beskrivningarna läggs hos ett nationellt organ, som iNederländerna.De transportpolitiska målenska styra"Ett av de viktigaste beslutsunderlagen ärmiljökonsekvensbeskrivningana", skriver Riksdagensrevisorer. Det kan stämma vid beslut om en enskild väg-eller bansträcka, men viktigast för att åstadkomma etthållbart samhälle är inte MKB för olika vägar och järnvägarutan de strategiska trafikbeslut som tas långt innan mankommer fram till besluten om konkretainfrastrukturinvesteringar. Och här är de transportpolitiskamålen samt de nationella miljömålen de viktigastebeslutsunderlagen.För att kunna förverkliga målet om ett ekologiskt hållbart samhälle är denviktigaste delen i trafikplaneringen den strategiska. utgårtrafikplaneringen oftast från prognoser om ökad trafik och inte efter vilkabehov som finns för att förverkliga miljömålen, de transportpolitiska målenom bland annat trafiksäkerhet och en positiv regional utveckling och detövergripande målet om att varje trafikslag ska betala sinasamhällsekonomiska kostnader.Om man utgår från dessa mål kan det visa sig att de bästa åtgärdernamånga gånger överhuvudtaget inte är att investera i ny eller utbyggdinfrastruktur utan att istället satsa på "mjuka åtgärder" som till exempeltransportminimerande samhällsplanering, effektivare kollektivtrafik,information och bättre utnyttjande av existerande transporter som tillexempel samlastning av gods och kombicentraler.Den ekologiska omställningen av transportsektorn kräver att man utgårfrån miljömålen vid alla beslut som rör trafikåtgärder. Därför är det avyttersta vikt att de transportpolitiska målen och miljömålen förtransportsektorn vägs in från allra första början i den strategiskainfrastrukturplaneringen. Det vill säga i regeringens proposition ochriksdagens beslut som ger underlag och direktiv till ochBanverkets tioåriga investeringsplaner. De väg- och banprojekt som läggs inhär blir oftast av, oavsett hur många miljökonsekvensbeskrivningar somsenare kommer fram till att de är ekologiskt ohållbara. är det så att nären ny väg, eller bana väl kommer till förstudiestadiet har den diskuterats sålänge att den i praktiken ofta redan är "bestämd". Därför är de tidigaställningstagandena oerhört viktiga.Att miljömålen skall vara styrande vid all planering av infrastruktur börskrivas in i , väglagen och lagen om utbyggnad av järnväg.När det gäller vägar är det svenska vägnätet i stort sett färdigbyggt (sebland annat Statskontoret 1996:2). Dessutom är ytterligare storavägutbyggnader ett effektivt hinder för att nå miljömålen eftersom degenererar ökad vägtrafik. Istället måste budgetmedel koncentreras påunderhåll av existerande vägnät samt omfördelas från nyinvesteringar i vägartill den ekologiska omställningen av trafiken. I en annan motion(1999/2000:T208) föreslår att väginvesteringsmedelomfördelas till kommuner och landsting så att dessa kan genomföramiljöanpassade lokala och regionala transportplaner. Det behövs även en nytrafikomställningsmyndighet som kan vara en drivande kraft och resurs förkommunernas och regionernas omställningsarbete. kan inte medtrovärdighet fylla denna funktion eftersom dess fokus ligger på att bygga nyavägar och främja vägtransporter. I ovan nämnda motion föreslår därförVänsterpartiet en utredning om framtid som bland annat skaundersöka konsekvenserna av att flytta ner uppgift väghållningtill kommuner och landsting/regioner.En konsekvens av den kommande trafikomställningen är att behovet avVägverkets tioåriga investeringsplaner i princip kommer att försvinna.Istället bör regeringens proposition och beslut ge direktiv till dennya trafikomställningsmyndigheten som skall samordnatrafikomställningsarbetet i kommuner, regioner och nationellt.Inför oberoendetillståndsprövningMiljöprövningen av infrastrukturprojekt, som den ser utidag, sköts till övervägande del av verken själva.Länsstyrelsernas roll är otydlig. De skalllämna yttranden och synpunkter underplaneringsprocessen, men rollen som kontrollmyndighet äroprecis förutom när det gäller att godkänna och se till att detfinns en miljökonsekvensbeskrivning som fyllerlagstiftningens krav. Samråd skall ske med länsstyrelsenunder förstudie och arbetet med arbetsplan/järnvägsplan. Omlänsstyrelsen och verken är oeniga om planens slutliga formgår ärendet till regeringen för prövning. Det enda fall därlänsstyrelsen kan säga ett direkt nej är ifall MKBn inte följerde krav som ställs i , väglagen respektivejärnvägslagen. Men detta handlar alltså bara om bakläxa pådokumentets kvalitet, inte om de faktiskamiljökonsekvenserna som projektet väntas ge upphov till.Att man beskrivit miljökonsekvenserna väl betyder däremotinte att projektet är bra eller neutralt för miljön.Det saknas en utomstående prövning av om den sammanlagdamiljöpåverkan som investeringen ger upphov till är tillåtlig enligtmiljölagstiftningen. Vägar och banor bör liksom annan miljöpåverkandeverksamhet prövas av oberoende myndighet enligt gällande miljölagstiftning.Vi delar revisorernas uppfattning att länsstyrelserna i större utsträckningbör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i verkens planer, men vi anser attderas roll skall utökas till ett regelrätt tillståndsförfarande. Som det är idaghar och ett allt för stort ansvar för sin egenmiljöprövning. De dubbla rollerna som exploatör och kontrollmyndighet kaninte kombineras på ett för miljön och övriga sektorsmål tillfredsställande sätt.Efter genomförd "miljöprövning" fastställer respektive Vägverketjärnvägsplanen respektive arbetsplanen. Detta likställs med ett tillstånd tilldet aktuella projektet. I praktiken tillståndsprövar man alltså sig själv -undersamråd med myndigheter och allmänhet.Vi vill att tillståndsprövningen av infrastrukturprojekt skall skötas avoberoende myndigheter: respektive de regionalamiljödomstolarna, beroende på projektens storlek. Det är lämpligt att göra enindelning efter projektens storlek motsvarande den som görs imiljöbalken av fasta anläggningar i A-, B- och C-projekt. Tillståndspliktenskall gälla både nybyggnad och utbyggnad av existerande infrastruktur.De regionala myndigheterna har bäst kännedom om lokala och regionalanatur- och miljöförhållanden, de har sakkunskap om miljö- ochnaturvårdsfrågor, aktuella nationella och regionala miljömål och aktuellmiljö- och naturvårdslagstiftning. Det är naturligt att dessa myndigheter gertillstånd till infrastrukturprojekt utifrån gällande miljö- ochnaturvårdslagstiftning.Tillståndet innebär att myndigheten fastställer verkens planer, alternativtom inte tillstånd kan ges avslår hela projektet. Ett viktigt underlag tillprövningen skall vara en bedömning av huruvida projektet bidrar till attuppfylla de nationella och regionala miljömålen. Ett projekt som motverkaruppfyllandet av dessa mål skall inte kunna tillåtas.Varför skall man ha en formell tillståndsplikt för investeringar iinfrastruktur? Trafiken är ett av de absolut största miljöhoten.Transporter är den största enskilda källan till utsläppen av försurandekväveoxider och växthusgasen koldioxid. När det gäller det globala hotetfrån växthuseffekten går utvecklingen i fel riktning och de svenskakoldioxidutsläppen ökar, framför allt på grund av vägtrafiken. Till dettakommer utsläpp av tusentals andra hälso- och miljöpåverkande ämnen varavmånga är cancerframkallande. Trafiksektorn konsumerar stora mängder avbegränsade resurser till exempel olja, grus och metaller. Nyainfrastrukturprojekt innebär ofta allvarliga intrång i värdefulla natur- ochkulturmiljöer, ökande buller, trängsel och stress, barriäreffekter för boendeoch andra trafikanter samt på det hela taget ökad trafik vilket definitivt inteminskar trafikolyckorna.Den ekologiska omställningen till en transportsektor med hållbaratransportlösningar har ännu knappt tagit sin början. Därför är det nödvändigtmed en noggrann prövning av nya infrastrukturprojekt, vilka skulle kunnaleda till en ökning av ovan nämnda problem, samt att hela prövningenunderställs de transportpolitiska målen.Tillståndsförfarandet bör komma in i ett tidigt skede, redan efterförstudien. Där analyseras behovet av en ny väg respektive järnväg eller omandra lösningar kan användas. Utgångspunkt för analysen måste vara hurman kan uppfylla de av beslutade transportpolitiska målen. Idagutgår analysen oftast från prognoser om att trafiken kommer att öka.Därför är det så viktigt att en preliminär tillståndsbedömning görs redanhär; exploatören får här redovisa resultatet av problemanalysen; vill manbygga/bygga ut en väg eller bana, eller kan de transportpolitiska målen nåspå annat sätt. Resultatet av analysen med vidhängande miljöbedömningsänds till eller de regionala miljödomstolarna som gör enpreliminär tillståndsbedömning. Ett avslag här innebär att exploatören intekan gå vidare med projektet.KontrollprogramRiksdagens revisorer uppmärksammar att uppföljningen avmiljöeffekterna är dålig efter att ett infrastrukturprojekt ärfärdigbyggt. och saknar rutiner fördetta. Vi delar uppfattning attkontrollprogram för större infrastrukturprojekt bör införasoch tycker liksom flera länsstyrelser att uppföljningen börlagregleras.Liksom övrig tillståndspliktig verksamhet enligt bör äveninfrastrukturprojekt förses med ett kontrollprogram där man kontinuerligtföljer upp verksamhetens miljöpåverkan och genomför åtgärder utifrån dettaom det visar sig nödvändigt.Ökad kompetens och resurserFör att länsstyrelser och regionala miljödomstolar skallkunna hantera de nya uppgifterna på ett tillfredsställande sättbehöver kunskap och kompetens tillföras liksom deerforderliga ytterligare resurser som krävs.Idag har länsstyrelserna problem med att hinna med att granska MKB förinfrastrukturprojekt på ett adekvat sätt. Exempelvis hade i ett avriksrevisionen studerat fall en länsstyrelse missat att slå vakt om sitt egetnaturvårdsprogram som krävde botanisk inventering av just det område somnu skulle läggas under asfalt. Enligt revisorer går länsstyrelserna,trots att och redovisning av miljöåtgärder i planernaofta är ofullständig, sällan emot verkens planer i sina slutliga yttranden.Bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningar görs också på olika sätt avolika länsstyrelser.MiljökonsekvensbeskrivningarUtdrag ur revisorernas rapportResultatet av den enkät som revisorer skickadetill alla länsstyrelser visar att ofta intehåller tillräckligt hög kvalitet. är ett tydligtexempel som visar vikten av noggrannamiljökonsekvensbeskrivningar. anses varabättre än . Vissa länsstyrelser anser dock attkvaliteten på ofta varierar och ibland harstora brister.Länsstyrelserna uppger att kvaliteten kan variera både mellan MKB ochinom en och samma MKB. Vissa sakområden kan behandlas otillräckligt.Som exempel nämner länsstyrelserna att analyserna av vägens inverkan påkulturmiljön ofta är bristfällig. Andra vanliga brister är att övervägande vadgäller alternativa miljöåtgärder samt uppföljningsförslag saknas.Både , och länsstyrelserna är medvetna om att allalänsstyrelser inte ställer lika hårda krav på kvaliteten på MKB.De krav som ställs på hur MKB skall utformas finns i miljöbalkenkapitel 6, väglagen och lagen om byggande av järnväg. Kraven är oprecistskrivna.Det råder till exempel delade meningar om när en MKB skall upprättas iförhållande till planen och om vilken roll en sådan beskrivning skall ha iprojekteringsstadiet.Arbetssättet varierar mellan olika regioner. Skillnader i arbetssättet och hurMKBn utformas beror mycket på vilken projektledare som leder projektetoch dennes miljöintresse, samt projektets karaktär. Länsstyrelserna uppgerockså att kvaliteten beror på konsulternas kompetens.Revisorernas studie visar att det i och planer ofta ärsvårt att se vilka miljöåtgärder som verken har för avsikt att genomföra. Imånga planer tar man endast upp en mycket liten del av de åtgärder somdiskuterades i MKBn. I de flesta planer följs många miljöåtgärder somföreslagits i MKBn inte upp. Inte i några planer framgår det varför deåtgärder som inte finns med har avfärdats eller varför de åtgärder som tasupp i planerna anses tillräckliga. Många av de miljöåtgärder som beskrivs iMKB prövas således aldrig formellt.Tjänstemän på länsstyrelserna anser att bristen på överensstämmelsemellan plan och MKB kan bero på att verken inte förstår vad som står iMKB. En annan uppfattning är att verken ibland medvetet för över känsligafrågor från arbetsplanen och järnvägsplanen till bygghandlingarna för attslippa länsstyrelsernas kritik.Skärp kraven påmiljökonsekvensbeskrivningarSlutsatsen av ovanstående utdrag ur revisorernas rapport äratt kraven på miljökonsekvensbeskrivningar förinfrastrukturinvesteringar bör preciseras och skärpas. Blandannat skall det ställas krav på att en MKB skall innehålla enredovisning av hur det aktuella projektet bidrar till attuppfylla de transportpolitiska målen.Bedömningarna av MKB från olika länsstyrelsers sida bör göras på ettenhetligt sätt.Riksdagens revisorer förslår att regeringen ger och iuppdrag att tillsammans utveckla en strategi för att höjamiljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet och kontrollera att de används pådet sätt som statsmakterna har avsett.Men även här gäller det att skilja på rollerna som exploatör ochkontrollmyndighet.Vi anser att och inte själva ska vara ansvariga för attta fram riktlinjer för sitt miljöarbete. Riktlinjerna bör utarbetas av enarbetsgrupp bestående av och representanter för olikalänsstyrelser i samråd med de berörda verken.Vi bifaller revisorernas förslag om att det bör upprättas tydliga riktlinjerför hur miljöaspekter ska behandlas om ett projekt ändras efter det att planfastställts. Men även dessa riktlinjer bör utarbetas av ovan nämndaarbetsgrupp. Detta gäller även för det system för erfarenhetsåterföring avmiljöeffekter efter det att investeringar tagits i bruk som revisorernaföreslår.I ett sådant system bör det miljökontrollprogram som vi föreslår ovan ingå.Vägverket och uppger att de håller på att ta fram nyaplaneringshandböcker som kommer att innehålla tydligare krav på hurmiljöåtgärder ska redovisas i arbetsplaner och järnvägsplaner ochbygghandlingar.Vägverket har tagit initiativ till ett projekt som syftar till att fastställarutiner för att reglera att miljöåtgärder som utlovats tidigare i processenverkligen förs över till bygghandlingarna. skall ett förslag tillhandbok om miljöhänsyn vara färdigt. har fått iuppdrag av regeringen att redovisa hur genomförandet av störrejärnvägsprojekt kan miljösäkras senast 1 september 1999.Riksdagens revisorer föreslår att regeringen återkommer till medinformation om och arbete för att beakta ochtydligare redovisa miljöaspekter i planerings-, projekterings- ochupphandlingsskedena vid investeringar i vägar och järnvägar och attregeringen tillser att resultaten av verkens uppföljningar är tillgängliga förbåde myndigheter och allmänhet (genom till exempel Internet). Dettatillstyrker vi.Ställ krav på dynamiskanollalternativFör att reformera miljöprövningen av infrastruktur är det inteminst viktigt att skärpa kraven på nollalternativ. skallett nollalternativ alltid utredas, det vill säga vad som händerom inget byggs. Detta går i allmänhet till så att enframskrivning av den nuvarande trafikökningen görs medåtföljande trafiksäkerhetsproblem ochframkomlighetsproblem på den aviserade väg- ellerbansträckan. Istället bör även "dynamiska nollalternativ"utredas. Vad händer till exempel om man inte bygger utvägen men effektiviserar existerande kollektivtrafik påsträckan. Hur mycket skulle vägtrafiken och utsläppen avmiljöförstörande ämnen minskas? Minst ett sådantdynamiskt nollalternativ bör alltid finnas med i en MKB.Nederländerna har genomfört ett storttransportomställningsprogram. En av erfarenheterna är att man kanåstadkomma samma transportnytta till ungefär halva kostnaden genom atteffektivisera befintliga transporter, genom att till exempel stimulerasamåkning, lägga om arbetstider och utöka kollektivtrafiken, än genom attbygga ny infrastruktur.Auktorisera miljökonsulterDe flesta miljökonsekvensbeskrivningar görs av olika formerav konsulter. Även bland dessa varierar kvaliteten ochkompetensen mycket. Det förekommer att seriösakonsulter som gör ambitiösa utredningar där man pekar påallvarliga miljöbrister kopplas bort. De får inga nya jobbvarken från den förra eller andra uppdragsgivare.Entreprenören kan också beställa en ny MKB om man ej ärnöjd med den som gjorts.För att råda bot på dessa problem bör en auktorisering av MKB-processenstimuleras. Man bör starta en frivillig auktorisering av miljökonsulterliknande den som finns för ekonomiska revisorer.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att begär att regeringen återkommer med förslag tilländring av , väglagen och lagen om utbyggnad av järnvägsom innebär att miljömålen skall vara styrande vid utbyggnad avinfrastruktur,2.