mot · GM02K28 · 1999-08-13 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:K28av m.fl. (m)med anledning av prop. 1998/99:140 Förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet1 BakgrundUnder senare år har frågan om IB och den svenska säkerhetspolisens() verksamhet varit föremål för en omfattande diskussion i såvälriksdagen som den allmänna debatten. Som en direkt följd härav har bl.a.Säpos verksamhet blivit föremål för flera genomgripande reformer.Härutöver har () undersökt IB ochden militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FUN:s rapportöverlämnades till regeringen . överlämnadeRegisternämnden en rapport om det gamla personalkontrollsystemet,avseende perioden till . , som är det organ som kontrollerar alla Säposregistreringar i registerkontrollärendena, fått i uppdrag att granska omSäpos register innehåller fler . Detta arbete pågår förnärvarande parallellt med fortlöpande granskning avSäpos registreringar i registerkontrollärenden. På motsvarande sätt harFUN i uppdrag att kontinuerligt granska den militäraunderrättelseverksamheten.Vidare har det () tilldelats för att finansiera forskningsprojektrörande de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhetavseende tiden till 1980-talet.Mot denna bakgrund skulle det i och för sig kunna ifrågasättas om detfinns behov av att inleda ytterligare en granskning av säkerhetstjänsternasverksamhet. beslutade emellertid regeringen att tillsätta enkommission med uppgift att kartlägga och granska de svenska säkerhets-tjänsternas författningsskyddande verksamhet. Kommissionens uppdrag skallavse tiden från slut till dess att kommissionens arbete ärslutfört, . Kommissionens sammansättning ochuppdrag regleras genom regeringens direktiv (dir. 1999:26, 1999:59) tillkommissionen.Enligt direktiven skall kommissionen bl.a. beskriva omfattningen av över-vakningen av de personer som har haft anknytning till svenska politiskaytterlighetsorganisationer och grupperingar. I kommissionens uppdrag ingårockså att belysa vilka uppgifter som från tid till annan bedömts vara rele-vanta, vilka metoder som använts för insamling av dessa uppgifter, liksomvilka regler som gällt för verksamheten samt om reglerna efterlevts i prakti-ken. Kommissionen skall även kartlägga och analysera det inbördes för-hållandet mellan de organ som bedrivit den aktuella författningsskyddandeverksamheten samt vilken koppling som har funnits mellan säkerhets-tjänsterna och andra myndigheter, organisationer eller politiska partier.Härutöver skall kommissionen redovisa och värdera tidigare gjorda avväg-ningar av den politiska, polisiära och militära ledningen . En annan uppgift för kommissionen blir att bl.a. värdera dehotbildsanalyser som legat till grund för säkerhetstjänsternas arbete.I samband med offentliggörandet av regeringens beslut att tillsättakommissionen uttalades från (pressmeddelande nr 23,):"... kommissionens uppdrag är avsett att resultera i ett samlat, uttömmandeoch definitivt klarläggande av verksamheten inom de aktuella områdena".2 Sammanfattning av regeringens nu aktuellalagförslag och av Moderata samlingspartietssynpunkter2.1 Kommissionens befogenheterFör att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivtoch rättssäkert sätt föreslås i den nu aktuella propositionen attkommissionen skall ges särskilda - och för svenska förhållanden unika -befogenheter, reglerade i en särskild förfarandelag (lag om förhör m.m.hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternasförfattningsskyddande verksamhet). Den föreslagna lagen, liksompropositionens förslag till ändringar i sekretesslagen, skall gekommissionen tillgång till de uppgifter som den behöver för att fullgörasitt uppdrag.Kommissionen, som enligt regeringens beslut är en förvaltningsmyndighetunderställd regeringen, föreslås få rätt att hålla förhör under straffansvar.Den som lämnar osanna uppgifter skall enligt förslaget kunna dömas tillfängelse upp till . Den som hörs skall ha samma rätt och skyldighet attlämna uppgifter som vid en vanlig rättegång, vilket innebär att den som hörsinför kommissionen skall ha rätt att vägra uttala sig om något som kanavslöja att han eller hon gjort sig skyldig till brott. Den som kommissionenkallar till förhör under straffansvar skall ha rätt till juridiskt biträde pådetallmännas bekostnad.Förhör inför kommissionen skall kunna avse även uppgifter som avses i2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen. Dessa bestämmelser gäller bl.a. den somannars inte får lämna en uppgift på grund av att den är sekretessbelagd medhänsyn till rikets säkerhet (1 §, försvarssekretess) eller till följd av attuppgiften rör rikets förhållande till annan stat eller mellanfolkligorganisation(2 §, utrikessekretess). Enligt förslaget skall kommissionen inte behövainhämta tillstånd av den myndighet från vilken uppgiften inhämtats utan istället föreslås att myndigheten hypotetiskt skall anses ha lämnat sitttillståndtill att ett förhör får avse en sekretessbelagd uppgift.Kommissionen föreslås även få rätt att vid vite förelägga en enskild attvisa upp skriftlig handling eller föremål som kan ha betydelse förkommissionens verksamhet. Utan hinder av sekretess skall kommissionenges rätt att även få tillgång till uppgifter och föremål från myndigheter somkan antas ha betydelse för kommissionens arbete. Kommissionens egetarbete föreslås däremot omfattas av sekretess, vilket innebär att det i slut-änden blir en uppgift för kommissionen att avgöra vad som skall offentlig-göras av kommissionens arbete.Enligt förslaget skall kommissionens beslut som grundprincip inte kunnaöverklagas, med undantag för kommissionens beslut om förordnande elleråterkallelse av juridiskt biträde, liksom för beslut om ersättning. Lagstift-ningen föreslås träda i kraft . Först därefter kankommissionen ta sina särskilda befogenheter i bruk.2.2 Allmänna synpunkter med anledning av förslagetI frågor av stort nationellt intresse har det i vårt land av tradition ansettsvara viktigt att uppnå bredast möjliga politiska samsyn. I denna fråga,som regeringen anser så angelägen för nationen, kan det emellertidkonstateras att regeringen har agerat på ett sätt som försvårar en sådansamsyn.Mindre än innan regeringen offentliggjorde kommissionenssammansättning och omfattningen av dess uppdrag informerades Moderatasamlingspartiet om innehållet i regeringens redan fattade beslut. Av detsagda framgår att vi inte har haft tillfälle att lämna synpunkter under arbetetmed att utforma och precisera kommissionens uppdrag. Moderata samlings-partiets uppfattning har inte heller efterfrågats inför regeringens beslut omkommissionens sammansättning. En konsekvens av regeringens agerande äratt Moderata samlingspartiet inte kan ställa sig bakom den nu föreslagna lag-stiftningen. Enligt vår mening måste under alla förhållanden de ingripandeåtgärder mot enskilda, som kommissionen nu föreslås få, kringgärdas avlagstiftning med tydligare rättssäkerhetsgarantier än vad som är fallet medregeringens förslag. Vi ifrågasätter också kommissionens sammansättning,liksom att kommissionens uppdrag inte skall regleras i lagform utan genomregeringens direktiv till kommissionen.Kommissionens granskningsverksamhet skall enligt regeringens direktivpågå fram till dess att kommissionen slutfört sitt arbete, dvs. till utgången avaugusti . Detta innebär att kommissionens granskning även skallomfatta frågor som rör säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksam-het i nutid. Beträffande försvarets underrättelseverksamhet granskas dennaredan i dag fortlöpande av FUN, i enlighet med tidigare riksdagsbeslut ochmed nämndens instruktion. På motsvarande sätt granskar Registernämndenfortlöpande Säpos registreringar av enskilda i registerkontrollärenden. EnligtModerata samlingspartiet framstår det därför som angeläget att i dettasammanhang också understryka vikten av att det inte sker en samman-blandning av kommissionens tilltänkta granskning och den granskning som utförs av FUN och Registernämnden.2.3 Synpunkter rörande lagförslagetSom framgått ovan och som närmare utvecklas i motionen kan Moderatasamlingspartiet inte utan vidare ställa sig bakom regeringens förslag tillförfarandelag. Förutom invändningar av mer juridisk-teknisk karaktäranser vi att lagen tydligare måste kunna garantera att kommissionensverksamhet kommer att bedrivas under rättssäkra former. Vi kaninstämma i den kritik som framförts av flera tunga remissinstanser, bl.a.Riksdagens ombudsmän, avseende regeringens bristfälliga analys av dekonstitutionella frågor som förslaget väcker. Framför allt saknas ennärmare analys av hur lagförslaget förhåller sig till regeringsformens(RF) förbud mot att inrätta tillfälliga domstolar (2 kap. 11 § RF).Även Moderata samlingspartiet kan således konstatera att regeringensförslag i ett vidare konstitutionellt perspektiv reser en rad frågor som det nuaktuella lagförslaget inte kan sägas ge ett tillfredsställande svar på. Dettagöratt lagstiftningen, som ger kommissionen möjlighet att höra personer understraffansvar och som ligger utanför regeringsformens kontroll- och gransk-ningssystem, inte kan anses lämplig att stå modell för framtida lagstift-ningsarbete. Enligt Moderata samlingspartiet måste i stället tydligt inskärpasatt de åtgärder som regeringen nu föreslår skall lösa ett för landet uniktbehov av kartläggning, men som ger upphov till ett antal tvek-samma konstitutionella frågor, inte får bli mönsterbildande utan skall sessom en absolut engångsåtgärd.3 Kommissionens sammansättning ochordförandens roll m.m.3.1 Ytterligare lagstiftningsbehovOmfattningen av kommissionens uppdrag, dvs. den yttre ramen för närkommissionen kan använda sina särskilda befogenheter mot enskildapersoner (t.ex. i vilka fall som förhör under straffansvar kan komma ifråga) liksom frågan om antalet ledamöter i kommissionen skall enligtregeringen regleras genom regeringens direktiv och inte i lag. Dettainnebär att regeringen genom tilläggsdirektiv, antingen på initiativ avregeringen själv eller efter begäran från kommissionen, kan ändra såvälomfattningen av kommissionens uppdrag som kommissionenssammansättning utan att först behöva inhämta godkännande.Ett exempel, om än i detta fall av mindre kontroversiellt slag, på vad somkan komma att ske utgörs av tilläggsdirektiv 1999:59 enligt vilketregeringen utökade kommissionens sammansättning medytterligare en ledamot. Oberoende av regeringens utfästelse att den intehar för avsikt att ändra kommissionens uppdrag (prop. s.13) anser vi ilikhet med bl.a. ombudsmän att detta är en oacceptabelordning från rättssäkerhetssynpunkt, och vi befarar att den också kanäventyra tilltron till kommissionens arbete.För att tillgodose grundläggande rättssäkerhetskrav och underlätta förkommissionen att skapa förtroende för sin verksamhet bör införas ett förtyd-ligande tillägg avseende kommissionens verksamhet i lagens 1 §, i enlighetmed vad ombudsmän anfört i sitt remissvar.3.2 Kommissionens ordförande och ledamöter måste åtnjutamedborgarnas förtroendeSamma dag som regeringens beslut att tillsätta en kommissionoffentliggjordes presenterades kommissionens sammansättning.Kommissionen skulle utgöras av en ordförande och fyra ledamöter.Riksmarskalk förordnades till kommissionensordförande. Till vice ordförande förordnade regeringen ,före detta ordförande i . Till övriga ledamöter utsågsAnita , generalsekreterare i fond förmänskliga rättigheter och , känd frånnyhetsbevakningen i TV och mediekonsult.Därefter beslutade regeringen att utfärda tilläggsdirektiv(dir. 1999:59) till kommissionen enligt vilka antalet ledamöter utöverordföranden skulle utökas till högst fem. utsåg regeringenkommissionens två återstående ledamöter, nämligen historieprofessor och docent , även han historiker. Även om dessapersoner är fackmän måste dock konstateras att de inte är särskilt kända ochdärmed inte heller kan sägas åtnjuta brett anseende hos allmänheten utanvalet av dessa personer tycks snarare vara betingat av politiska skäl. Dettabehöver i och för sig inte göra dem mindre lämpliga för kommis-sionsuppdraget men beslutet att utse dem illustrerar regeringens ovilja attutse kommissionsledamöter från en bredare krets, vilket är beklagligt ochkan komma att inverka negativt på kommissionens trovärdighet.Det ligger naturligtvis i såväl som regeringens och berördamyndigheters, för att inte säga i hela nationens, intresse att kommissionen,när den nu väl är tillsatt, skall kunna leva upp till syftet med granskningenoch nå den eftersträvade slutpunkt som kan hävdas med auktoritet ochrespekt i fråga om säkerhetstjänsternas verksamhet för lång tid framöver.Detta är också Moderata samlingspartiets utgångspunkt.Utöver den kritik som framförts av remissinstanserna i de rena lag-stiftningsfrågorna måste i detta ärende även vägas in huruvida den avregeringen tillsatta kommissionen kommer att kunna leva upp till sitt uttaladesyfte, nämligen för det första att definitivt klarlägga de svenska säker-hetstjänsternas verksamhet inom det aktuella området och för det andra attdetta klarläggande har förutsättningar att vinna allmänhetens förtroende. Motbakgrund av den kritik som redan riktats mot kommissionen och dessledamöter finns det enligt Moderata samlingspartiet dessvärre skäl att befaraatt kommissionen - oavsett vilket resultat den kommer fram till - intekommer att kunna vinna tillräckligt förtroende hos allmänheten.Den bästa garantin mot misstänkliggörande och bristande tilltro tillkommissionens arbete utgörs enligt vår mening av att kommissionen ärsammansatt så att den av den breda allmänheten uppfattas som en oantastligauktoritet som drivs av ett starkt sanningspatos. Därför är det oroande attregeringens val av ordförande och ledamöter ifrågasatts i den allmännadebatten från framför allt journalister och forskarhåll redan innankommissionen har hunnit påbörja sitt arbete.Riksdagen står nu inför den grannlaga uppgiften att besluta om kom-missionens särskilda maktbefogenheter, som regeringen bedömt varanödvändiga för att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Sam-tidigt har såväl kommissionens ordförande som dess ledamöter kritiserats föratt bl.a. inte besitta tillräcklig kompetens för sitt uppdrag. Även om fråganom kommissionens sammansättning formellt inte är en fråga för ärden dock i hög grad relevant för i och med det beslut somriksdagen nu står inför. Enligt Moderata samlingspartiet finns det mycketsom talar för att kommissionens sammansättning skyndsamt behöver tas upptill förnyade överväganden. För oss är det angeläget att även riksdagensopposition i det sammanhanget får möjlighet att lämna förslag till enförändrad sammansättning.3.3 Ordföranden bör leda kommissionens förhör understraffansvarEnligt regeringen skall det överlåtas till kommissionen att själv bedömaoch bestämma vem av dess ledamöter som är bäst lämpad för att ledakommissionens förhör under straffansvar utan att detta närmare regleras ilag. Regeringen går härmed mot Lagrådet som föreslog att det i lagen tasin en bestämmelse om att förhör skall hållas under ledning av någon somär eller har varit domare. Lagrådets förslag är föranlett av attförhörsledaren bör vara förtrogen med bl.a. sekretessfrågor och inteminst regler. Av propositionen framgår att ävenregeringen instämmer i resonemanget om vilka kompetenskrav sommåste kunna ställas på den som leder förhören (prop. s. 21). Regeringenhar emellertid inte dragit de logiska slutsatserna av detta resonemang.Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning bör den som leder kom-missionens förhör vara eller ha varit domare beroende på de höga juridiskakompetenskrav som ställs på förhörsledaren. Vid kommissionens förhör avenskilda under straffansvar anser vi dessutom att kommissionens ordförandeär den naturliga förhörsledaren. Dessa förhör kan förutses komma att väckastort nationellt och internationellt massmedialt intresse med vida genomslag ipress, radio och TV. Den mediala uppmärksamheten kommer att rikta fokusinte bara mot den som hörts av kommissionen under straffansvar utan ävenmot den som har lett förhöret. Förhörsledaren blir på så sätt kommissionensansikte utåt och den person som allmänheten, journalister med flera kommeratt möta och värdera. Förhörsledarens kompetens, pondus och förmåga attingjuta förtroende och respekt för kommissionens arbete får därmed av-görande betydelse för hela kommissionens anseende. Med hänsyn till dengenomslagskraft och betydelse för tilltron till kommissionen som förhörs-ledaren kan väntas få framstår det för oss som mest naturligt, för att inte sägasjälvklart, att uppgiften att leda förhör under straffansvar åvilar kommis-sionens ordförande. måste vi emellertid konstatera att kom-missionens nuvarande ordförande inte har vare sig domar- eller ens jurist-bakgrund och sålunda inte framstår som den inom kommissionen som ärmest skickad att leda kommissionens förhör. I den nuvarande sammansätt-ningen ingår bara en person med domarbakgrund, nämligen ledamoten ochkommissionens vice ordförande, framgått ovan anser vi i likhet med Lagrådet att det i lagen skall tas inen bestämmelse av vilken framgår att förhör skall hållas under ledning av enledamot som har domarbakgrund. Kommissionens ordförande bör enligt vårbestämda uppfattning ha denna bakgrund, men detta torde inte nödvändigtvisbehöva komma till uttryck i lagtexten. Däremot framträder behovet av att pånytt överväga kommissionens sammansättning som än mer påkallat.Moderata samlingspartiets övriga synpunkter med anledning av förslaget omförhör under straffansvar redovisas nedan.4 Övriga synpunkter och ändringsförslag medanledning av propositionen4.1 Konstitutionella frågorI likhet med flera remissinstanser anser Moderata samlingspartiet attregeringens förslag till förfarandelag behöver förbättras i olikaavseenden. Bland annat måste lagen innehålla tydligare garantier för attkommissionens verksamhet skall kunna bedrivas under rättssäkra former.Remissinstanser som ombudsmän, ,Kammarrätten i m.fl. har dessutom ställt sig kritiska tillbristen på en analys av de konstitutionella frågor som förslaget väcker.Inte minst efterfrågas en grundlig analys av frågan om hur den föreslagnaförfarandelagen, som skall ge kommissionen vittgåendemaktbefogenheter, förhåller sig till den europeiska konventionenangående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna och till olika stadganden i regeringsformen, bl.a. förbudet i 2kap. 11 § mot att inrätta tillfälliga domstolar. Även i den allmännajuridiska debatten har påpekats att en kommission utrustad med särskildabefogenheter kan komma att tangera grundlagens förbudsregel i 2 kap.11 § RF (se Moderna Tider, /98, "Den som roparpå ännu en statlig kommission ropar på något tandlöst och äventyrligt",av docent ).Kammarrätten i har också pekat på behovet av en analys av hurkommissionens förhör under straffansvar, som Kammarrätten utgår frånkommer att beröra frågor av politisk natur, förhåller sig till frågeförbudet(negativa yttrandefriheten) i 2 kap 2 § RF. Frågeförbudet innebär att varjemedborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att ge till känna sinpolitiska åskådning och att vittnesplikten inte i något fall medför skyldighetför vittnet att svara på frågor om sin uppfattning i t.ex. politiska frågor(prop.1975/76:209).Riksdagen har behandlat frågan om en upprepadegånger. På förslag av har uttalat att frågor avdenna dignitet bör behandlas inom ramen för en översyn av författningen imer samlad form (1997/98:KU27, 1998/99:KU20 s.12).Som konstaterats tidigare i motionen anser även Moderata samlingspartietatt det är otillfredsställande att regeringens kommissionslösning och förslagtill förfarandelag lämnar viktiga frågor av bl.a. konstitutionell natur iprincipobesvarade. Oberoende av våra ändringsförslag till förstärkt rättssäkerhets-skydd bör därför understrykas att de insatser som förväntas lösa ett förlandet unikt behov av kartläggning därför inte får bilda mönster för framtidenutan måste ses som en engångsföreteelse, som kan accepteras endast medhänsyn till det starka allmänintresse som föreligger i fråga om kartläggningav säkerhetstjänsternas underrättelseverksamhet gentemot enskilda.4.2 Kommissionens förhör under straffansvarFör att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag och leva upp tillsyftet med sin verksamhet, nämligen att definitivt klarlägga de svenskasäkerhetstjänsternas verksamhet inom det aktuella området och att vinnaallmänhetens förtroende för resultatet av arbetet, föreslås den fåmöjlighet att hålla förhör under straffansvar. Vid förhöret skall endastsådana frågor som kunnat ställas vid ett vittnesförhör i domstol få ställas.Detta innebär att förbudet mot att ställa frågor till yrkesgrupper som haren lagstadgad tystnadsplikt gentemot enskilda, t.ex. journalister,upprätthålls även inför kommissionen. Enligt Moderata samlingspartietkan betydelsen av att detta förbud upprätthålls vid kommissionens förhörinte nog understrykas.Regeringens förslag har emellertid ifrågasatts av bl.a. Lagrådet för att påvissa punkter ge den enskilde som skall höras ett alltför svagt rättssäker-hetsskydd. Förhör under straffansvar förutsätter enligt Lagrådet att den somförhörs, liksom kommissionens ledamöter och inte minst de hördas biträden,kan ha en klar uppfattning om vad förhöret avser, eftersom den hördes svarpå frågor som faller utanför förhörets avgränsning inte skall aktualiserastraffansvar.En annan för den enskilde viktig rättssäkerhetsfråga är att kommissionensarbete inte skall utgöra något förstadium till en brottsprocess och alltså intevara inriktat på att åstadkomma någon brotts- eller disciplinansvarsutredning.Kommissionens uppgift skall i stället vara att försöka klarlägga vad som häntoch inte att utreda frågor om en enskild persons ansvar för eventuell regel-överträdelse. Detta innebär bl.a. att den som förhörs inför kommissionenskall ha rätt att vägra yttra sig om uppgifter som kan avslöja att han eller honhar begått brott, vilket i sin tur ställer krav på att förhörsledaren är välförtrogen med regler men också med sekretesslagen. Ävenom den nu föreslagna lagen tillförsäkrar den som hörs denna rätt finns det,som Lagrådet påpekar, ingenting som hindrar att kommissionens materialläggs till grund för en framtida förundersökning eller används som bevisningi framtida brottmål. Det kan således inte uteslutas att uppgifter som enenskild person lämnar till kommissionen kan komma att användas i enframtida domstolsprocess. För den enskilde som kommer att kallas till förhörinför kommissionen är detta en viktig rättssäkerhetsfråga, som det åvilarförhörsledaren att sörja för.Den enskildes intresse av att förhörsledaren har erforderlig juridiskkompetens för att kunna garantera att förhöret håller sig inom angivna ramargör sig gällande även av andra skäl. Den som blir föremål för kommissionensförhör riskerar inte bara att bli utsatt för onödiga påfrestningar genommassmediernas stora intresse för denna typ av händelser utan personen kankomma att fördömas av den allmänna opinionen utan att detta är avsiktenmed kommissionens förhör. Vidare har bl.a. danska erfarenheter visat attallmänheten ofta kan uppfatta rapporter från denna typ av kommissioner somen dom (se anförande och inlägg av advokat , vid det 34:enordiska juristmötet i , s. 385 respektive s. 416).Sammanfattningsvis anser Moderata samlingspartiet att regeringen hartagit alltför lätt på den kritik som bl.a. Lagrådet framfört med avseende påden enskildes rättssäkerhet vid förhör inför kommissionen. För att så långtmöjligt säkerställa den enskildes skyddsbehov och garantera att dennes svarunder straffansvar verkligen utgör svar på frågor som faller inom förhöretsram har Moderata samlingspartiet i avsnitt 3.3 föreslagit att det i lagens 2 §skall göras ett tillägg om att förhör skall hållas under ledning av någon somär eller har varit domare, dvs.