mot · GN02K206 · 1999-10-05 00:00:00 — I stället återfinns bestämmelser avbetydelse för integritetsskyddet i internationella konventioner som Sverigehar anslutit sig till, i regeringsformen och i skyddsregler i vanlig lag.Genom folkrättsliga överenskommelser och inkorporeringen av , liksom genom de EG-rättsliga principer som följer medSveriges anslutning till EU, har anslutit sig till principer som innebäratt individen har vissa grundläggande rättigheter, som inte får inskränkasgenom nationell lagstiftning. Den personliga integriteten är en sådangrundläggande rättighet som en medlemsstat kan bortse från.Detta betyder att en viss nivå på integritetsskyddet måste garanteras även inationell lagstiftning. Mot denna bakgrund har frågan om hur skyddet förden personliga integriteten generellt sett kan förstärkas väckts, av bl.a.Moderata samlingspartiet.En första utgångspunkt i en sådan diskussion bör vara att bestämma vartyngdpunkten skall ligga när två motstående intressen kan sägas väga jämnt.I svensk lagstiftning har denna fråga löst från fall till fall, meninteminst debatten om den nya personuppgiftslagen har tydliggjort behovet av enomfattande analys om grunderna för integritetsskyddets framtida utformning.En central frågeställning i det sammanhanget är hur skyddet för denpersonliga integriteten skall utformas utan att begränsa medborgarnasyttrandefrihet och insyn i myndigheternas beslut och gebetryggande vägledning för det framtida bruket av personuppgifter. En andrautgångspunkt kan vara att den personliga integriteten inte alltid kan lämnasorubbad men att intrång, antingen det sker frivilligt eller av tvång, bör utgöraundantaget medan skyddet för integriteten alltid bör vara huvudregel.De nuvarande svagheterna i skyddet för privatlivet bör till stor del kunnaavhjälpas med en modern, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning.Detta utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva kombineras med enförstärkning av det nuvarande grundlagsskyddet, etiska normer ochsäkerhetsmässiga och praktiska åtgärder, som på vissa områden kanske tilloch med kan ersätta lagstiftning. En utredning med denna breda inriktningbör komma till stånd.FörslagDen enskildes rättigheter behöver förstärkas. Det är framförallt i följande hänseenden som reformarbetet behöver drivasvidare:- Grundlagens skydd mot inskränkningar i medborgarnas fri- ochrättigheter skall vara lika starkt oavsett vilka fri- och rättigheter detgäller. Minoritetens legitima intressen skulle tas till vara bättre omregeringsformens minoritetsskydd stärktes generellt vid beslut omlagstiftning som innebär rättighetsinskränkningar.- Nuvarande inkongruens mellan regeringsformens och Europakon-ventionens ställning bör upphävas. Detta kan ske genom att kon-ventionen ges grundlagsstatus. Det innebär bl.a. att den enskildes fri- ochrättighetsskydd stärks på yttrandefrihet- och medieområdena.- Äganderätten måste ges ett starkare grundlagsskydd. Den nuvarandebestämmelsen är inte tillräckligt tydlig eller omfattande. Utgångspunktenbör vara att ingrepp i äganderätten skall berättiga till full ersättning.Äganderättsskyddet bör dessutom uttryckligen omfatta all egendom, somt.ex. fordringar och immateriella rättigheter.- Den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att stå utanför en förening,bör skrivas in i grundlagen.- Rätten till ett fredat privatliv och den personliga integriteten bör för-stärkas, bl.a. genom en ny teknikoberoende, generell integritetsskyddslag-stiftning.En förstärkt rättsstatLagprövningsrättenFrågan om fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen harnära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten,dvs. rätten och skyldigheten för domstolar och andraoffentliga organ att pröva om normer beslutade på olikanivåer är förenliga med överordnade regler och då i förstahand grundlagens bestämmelser, t.ex. bestämmelserna omskyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap.RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol, ellernågot annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att enföreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse ellerannan överordnad författning eller att stadgad ordning inågot väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftenstillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att intetillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det ärriksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften skalltillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet äruppenbart (11 kap. 14 § RF). Kravet på att motstridighetenskall vara uppenbar har länge varit omtvistat och kritik harframför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutadförordning som strider mot av antagen lag ändåskall tillämpas, om inte motstridigheten är uppenbar.UppenbarhetsrekvisitetSom en följd av den förändrade rättsmiljö som Sverigenumera utgör en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat iaktualitet. EG-rätten har företräde framför svensk lag utan attdet finns några krav på uppenbar motstridighet. Vidare ingårEuropakonventionen i EG-rätten och utgör därmed en del avde rättsprinciper som gäller inom EU. Detta innebär bl.a. attEuropakonventionen skall beaktas såväl när EG:s organsjälva beslutar normer som när medlemsstaterna införnationella regler på grundval av EG-direktiv. Vissa delar avEuropakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skalldärmed tillämpas framför svensk lag, medanandra delar av konventionen skall tillämpas först om detföreligger ett uppenbart fel. Tilläggas bör attEuropadomstolen i inte tillämpar uppenbar-hetsrekvisitet vid sin prövning. Både ochEG-domstolen i kan sålunda redan idagunderkänna svenska föreskrifter som har beslutats avriksdagen eller regeringen medan svenska domstolar barakan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet äruppenbart.Även om ett utmönstrande av uppenbarhetsrekvisitet kommer att innebäraökade möjligheter för domstol att underkänna lagstiftning som strider motgrundlagen kan det också finnas skäl att diskutera behovet av en funktionmotsvarande den som en författningsdomstol ger. I t.ex. ansesförfattningsdomstolar vara en viktig del i systemet för att förhindra en nyuppkomst av kommunism eller nationalsocialism. Erfarenheterna av dessatotalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att bygga in spärrar i detdemokratiska systemet för att förhindra nya totalitära styrsystem. Ävenförfattningarna i de nya demokratierna i Öst- och innehållerbestämmelser om författningsdomstolar. En av de tyska författnings-domstolarnas uppgifter är att pröva om de demokratiska institutionerna hållersig inom sina kompetensområden. Även för svenskt vidkommande kan detfinnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika besluts-nivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsengentemot staten.Ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i ärEU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller iSverige, liksom i övriga medlemsstater, och har företräde framför nationelllagstiftning så har svenska domstolar och andra rättstillämpandemyndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av heltannan omfattning än vad som varit fallet. Normkontrollen är inteinskränkt till att avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattarockså frågan om svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rättsligaregler. Mot den bakgrunden kan det inte uteslutas att det även i -med en stärkt judiciell kontroll i övrigt - kommer att finnas ett behov av enrättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenskaintressen. Denna instans behöver inte utgöras av en ny domstol utan kanlösas genom att ge och/eller Regeringsrätten de funktionersom bör tillkomma en författningsdomstol.Domstolarnas konstitutionellaställningDomstolarna har en central roll i den demokratiskarättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis-och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka iarbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. Enav domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatensprinciper. För att kunna fullgöra denna uppgift hardomstolarna fått en särställning i förhållande till andramyndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RFslås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningenoch enligt11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller ,bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregeli det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skallfullgöras av självständiga domare och domstolar, som skallvara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpandeverksamhet.I 11 kap. 1 § RF slås vidare fast att domstolarna skall ledas av ordinariedomare, dvs. chefen för en domstol skall vara chefsdomare med fullmakt attutöva tjänsten helt och fullt. Även denna bestämmelse har således till syfteatt garantera medborgarna en stabil och självständig rättstillämpning. Motdenna bakgrund har ifrågasatts om regeringens pågående försöksverksamhetinom domstolsväsendet, som bl.a. går ut på att låta en liten tingsrätt dela chefmed en stor tingsrätt, är förenlig med grundlagens bestämmelse om attdomstolarna skall ledas av ordinarie domare. Enligt Moderata samlings-partiet är det oacceptabelt att försöksverksamheten inom domstolsväsendetbedrivs i former som är tveksamma från konstitutionella utgångspunkter. Attså ändå sker illustrerar bara behovet av att stärka domstolarnas konstitutio-nella ställning.Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- ochåklagarmyndigheterna eller , lyder inte domstolarna underregeringen. Regeringsformen innehåller även vissa andra bestämmelser somsyftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter,t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål är skyddet mycketstarkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Enoklar punkt är t.ex. i vad mån normgivningsmakt kan delegerastill myndigheter av lägre rang. Regeringsformen är otydlig när det gäller attförbehålla normgivningsmakten beträffande rättskipningen ochdomstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen ochutnämningsmakten.Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att iregeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att beslutaom sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dagkan sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lagmeddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit dennabefogenhet till ( 8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andramyndigheter (främst ) än domstolarna besluta om bindandenormer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordningeftersom den riskerar urholka domstolarnas självständighet och därmedrubbar maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilketäventyrar allmänhetens förtroendet för domstolarna.I sorterar domstolsväsendet under ansvars-område. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer somen brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet ochkriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. Motdenna bakgrund kan diskuteras om inte domstolsväsendet borde föras övertill i syfte att tydligare inskärpa domstolarnas kon-stitutionella ställning.Utnämningen av de högsta domarnaNär det gäller domarnas konstitutionella ställning spelarutnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen avordinarie domare är konstitutionell till sin natur och reglerasi 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättningav tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakligagrunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och medgrundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sinlegitimitet av folket. En berättigad fråga är därför omfolkstyret - riksdag - har tillräcklig insyn iutnämningsförfarandet med den ordning som vi har ,dvs. att regeringen ensam ansvarar för domarutnämningarna.En parlamentarisk kommitté har tillkallats med uppdrag att bl.a. se överförfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse, det s.k. kallelseför-farandet. Kommittén skall bl.a. lämna förslag till hur förfarandet kanutformas för att tillgodose kraven på en allsidig rekrytering, liksom påTjänsteförslagsnämndens framtida roll.Ett alternativ till nuvarande ordning skulle kunna vara att låta riksdageneller företrädare för denna i någon form medverka i utnämningsförfarandetav högre domare och därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för attdomarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn.Samtidigt skulle en utnämning, som sanktionerats av , kunna ge ettstarkare uttryck för den viktiga funktion som är förenad med domarämbetet.Ett annat alternativ kan vara att inrätta ett särskilt organ - bestående av bådedomare och företrädare för medborgarna - med uppgift att föreslå domare.Ett tredje alternativ är att låta upprätta en offentlig lista över kvalificeradejurister från vilken regeringen sedan får välja lämplig person vidtillsättningen av de högsta domartjänsterna.Regeringens utnämningsmaktGrundlagens krav på saklighet vid statligatjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även avregeringen vid utövandet av regeringens utnämningspolitik.Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentligaförvaltningens oberoende gentemot staten utan också till attupprätthålla medborgarnas tilltro till den statligaförvaltningen som sådan. Självständiga ämbeten kan ocksåses som ett inslag av maktdelning.Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvaranderegeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ettbelöningsinstrument för det egna partiets företrädare. Påfallande ofta harregeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringentill innehavare av statliga topptjänster. Detta innebär naturligtvis inte attallautnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skallvara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anseratt regeringen missbrukar sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserarfrågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikensgrunder.En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer ochandra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. Föratt motverka detta bör övervägas att införa en nyordning där regeringen inteensam förfogar över utnämningsmakten. Ett sätt att öka det parlamentariskainflytandet vid regeringens utnämningar av personer till tjänster utanansökningsförfarande vore att låta vederbörande utfrågas offentligt inför detriksdagsutskott under vilket tjänsten sorterar. Ett sådant förfarande skullekunna ge en bild av personens kunskap och kompetens men ändå överlåta tillregeringen att ha sista ordet.FörslagAll maktutövning vinner på att balanseras. Det gäller ocksådet parlamentariska styrelseskicket. Maktdelning innebär attmedborgarnas mening kommer till uttryck på många olikasätt. En författning som mera systematiskt bygger inmaktdelande element bör vara ett långsiktigt mål. Redan påkort sikt kan emellertid åtgärder vidtas som verkar imaktbalanserande riktning. Framför allt bör reformer nuvidtas som stärker den juridiska prövningen avlagstiftningsarbetet.- Domstolarnas lagprövningsmöjligheter måste förstärkas. I första handbör det s k uppenbarhetsrekvisitet avskaffas. Det bör också prövas om ensärskild författningsdomstol skulle kunna inordnas i den svenskaförfattningstraditionen.- Domstolarnas konstitutionella ställning bör stärkas, bl.a. genom attdomstolarna ges normgivningsbemyndigande att besluta om sina egnaarbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. Domstolarnaskonstitutionella roll kan inskärpas tydligare genom att beredningsansvaretför domstolsväsendet flyttas från justitieutskottet till konstitutionsutskottet.- Utnämningen av de högsta domarna bör ske på ett så öppet sätt sommöjligt. Olika metoder härför är möjliga. Regeringen skulle t.ex. kunnavälja från en offentligt redovisad lista över kvalificerade jurister. Ävenriksdagen bör kunna ges en roll i det sammanhanget.- Regeringens utnämningsmakt behöver ses över även i syfte att öka detparlamentariska inflytandet vid regeringens tillsättningar av statligaverkschefer och andra topptjänster.Vitalisering av riksdagenUtskottens sammanträdenI regeringsformens portalparagraf slås bl.a. fast att alloffentlig makt i landet utgår från folket och att den svenskafolkstyrelsen förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick. Av detta följer att det svenskastatsskickets centrala statsorgan är , som har attutöva den offentliga makten på uppdrag av svenska folket.Mot denna bakgrund är det oroande att allt oftare och av alltflerkommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution. Det ärviktigt att denna föreställning bryts.Ett sätt att återupprätta roll i det politiska arbetet kan vara attgeutskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Detskulle bl.a. kunna inbegripa en rätt att i större utsträckning än öppnavissa av utskottens sammanträden för offentligheten. Ny teknik, exempelvisInternet, bör också kunna leda till ökad insyn för fler. En försöksverksamhetav detta slag skulle kunna bidra till en vitalisering av arbetesamtidigt som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska processenskulle öka.FolkomröstningarVid flera tillfällen har krav rests på en utvidgning avfolkomröstningsinstitutet. Sedan ochriksdagen , 1993 och 1995, ställt sig bakomkravet på en översyn av regelverket för folkomröstning,uppdrog regeringen åt en särskild utredare att utföradenna översyn. Utredaren har därefter föreslagit attbeslutande folkomröstning skall kunna komma till stånd,men först efter beslut av en majoritet i (SOU1997:56). Som främsta motiv anges att flera av derådgivande folkomröstningarna i realiteten kommit attuppfattas som bindande för och att merverklighetsanpassade regler är eftersträvansvärda. Däremottillmäter utredningen inte kravet på ett ökat minoritetsskyddockså i lagfrågor någon större tyngd.En förstärkning av skyddet för minoriteten skulle kunna utgöra ettväsentligt inslag i den allmänna strävan att befästa demokratin. Erfaren-heterna från bl.a. synes också peka i denna riktning. harsedan länge bestämmelser som gör det möjligt för en tredjedel avfolketingets ledamöter att få till stånd en folkomröstning om ett beslut, somfattats av parlamentet. Även om det är sällsynt med folkomröstning på dessavillkor, anses blotta existensen av denna möjlighet bidra till en ökad strävanefter samförstånd i dansk politik.En motsvarande bestämmelse i svensk rätt skulle kunna ta sin utgångs-punkt i de regler som gäller för beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor.Sedan har fattat beslut i en lagfråga kan en tiondel av riksdagensledamöter kräva att frågan underkastas en folkomröstning. Om en tredjedelav ledamöter stöder detta yrkande, skall en folkomröstning ägarum. Om majoriteten av väljarna säger nej, har frågan fallit. För att inte hursmå minoriteter som helst skall få ett avgörande inflytande, är det nödvändigtmed vissa kvorumregler. I detta fall synes det rimligt att följa den danskaförebilden och föreskriva att nej-majoriteten måste uppgå till minst entredjedel av de röstberättigade. Även ifråga om folkomröstningar bör IT-utvecklingen beaktas vad gäller formerna för folkomröstning. Dessa frågorbör bli föremål för överväganden inom ramen för en ny utredning.FörslagRiksdagen utgör det parlamentariska styrets centrum. Dessarbetsformer måste vara vitala och villkoren för beslut avhög kvalitet goda. Dagens riksdag uppfyller inte dessa krav.- utskott bör verka i så öppna former som möjligt. De öppnautskottsutfrågningar som redan förekommer skulle försöksvis kunnakompletteras med en möjlighet att göra också vissa överläggningar iutskotten offentliga.- Folkomröstningar kompletterar den representativa demokratin. Flerfrågor än grundlagsändringar bör kunna göras till föremål för beslutandefolkomröstningar. Allmänna val bör regelbundet kunna förenas medfolkomröstningar.- IT-utvecklingen bör i ökad utsträckning beaktas för att möjliggörautvidgad insyn och delaktighet från medborgarnas sida.Ett reformerat valsystemAntalet riksdagsledamöterSveriges riksdag har med sina 349 ledamöter en iförhållande till landets folkmängd osedvanligt storrepresentation jämfört med andra demokratiska länder. Enåterkommande fråga i diskussionen om hur kanvitaliseras är om det finns skäl att överväga och närmarebelysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till249.En riksdag med färre ledamöter reser emellertid flera frågor. Bland annathar det hävdats att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alladelar av vårt land skall få en god representation i . I dettasammanhang måste emellertid även vägas in att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet har lett till helt nya möjlighetertillkontakt - oberoende av geografiskt avstånd - mellan väljare och valda.Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att defolkvalda blev mer kända ute bland folket utan också förstärka ledamöternasmöjligheter att fullgöra sin uppgift, vilket i sin tur kan leda till en merarbetsduglig riksdag.ValkretsindelningenDen nuvarande valkretsindelningen går tillbaka till 1920-talet och följer i princip länens gränser. Reglerna omvalkretsar vid riksdagsval finns dels i3 kap. 6 § RF, som slår fast att landet är indelat i valkretsar,dels i 2 kap. 1 och 2 §§ vallagen som talar om att antaletvalkretsar vid riksdagsval uppgår till 29.Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143), som bl.a. hadei uppdrag att undersöka möjligheterna att dela de största riksdags-valkretsarna, presenterade en alternativ valkretsindelning för de fyra störstavalkretsarna, dvs. för , , och kommun.Efter en djupare analys av vilka faktorer som kunde verka för ökadekontakter mellan väljare och valda fann kommittén att det fanns godagrunder att minska de största valkretsarna. Kommittén, som inte i formellmening lade fram några förslag, förde för kommuns del fram ettalternativ med två valkretsar och tre alternativ med tre valkretsar. FörStockholms län presenterades fyra alternativa valkretsindelningar sominnebär att valkretsen delas i två eller fyra valkretsar. För länoch för presenterades två alternativa lösningar som bådasyftade till en delning i två valkretsar.Efter kommitténs valtekniska undersökningar drogs slutsatsen att någrastörre förändringar inte var möjliga med hänsyn till nuvarande utformning avvalsystemet, som utgår från en proportionell fördelning av mandaten. Skullevalkretsarnas antal öka i någon större omfattning, dvs. minska mandat-mässigt, bedömde kommittén att utjämningsmekanismen i valsystemet skullebli otillräcklig.Valkretsarnas storlek har visat sig få stor betydelse för effekten i person-valsinslaget. I mindre valkretsar förefaller personvalet ha blivit mer levandeän i större. Enligt Moderata samlingspartiet talar vunna erfarenheterav personvalsinslaget i det svenska valsystemet för att valkretsindelningenbör reformeras. Kretsarna bör inte vara större än att personvalet blir reellt ikontakten mellan väljare och valda.PersonvalsinslagetVid partiöverläggningarna kom partiernaöverens om att års val förstärkapersonvalsinslaget i det svenska valsystemet genom attinföra preferensröstning enligt den s.k. modifierade danskamodellen. Detta innebär att partierna nominerar kandidateroch väljarna kan sedan genom att markera en kandidat påvalsedeln avge en personröst.Personvalskommittén argumenterade för en försiktighetsspärr som in-ledningsvis borde ligga i intervallet och stannadeslutligenvid en nivå på av partiets röster i valkretsen vid riksdagsval ochfem vid kommunalval. Vid efterföljande partiöverläggningar enadespartierna om att inför valet följa kommitténs förslag om att sättaspärrnivån för personval till till , och till fem procentvid kommunalvalen och val till . Kompromissen innebarvidare att åttaprocentsspärren, om så beslutas, kan komma att justeras nedåttill nästa val .