frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Enkätsvaren visar att medvetet håller en låg profil som offentlig debattör. Fältkontoren betonar i enkätsvaren att utvecklingsarbetet är beroende av en klar och väl fungerande ansvarsfördelning. Respekt och förtroende mellan de olika ansvarsnivåerna är en förutsättning för att enheterna skall kunna sprida goda exempel och bedriva effektiv informationsstyrning. Av enkätsvaren framgår också att det inom fältorganisationen finns stor tilltro till "goda exempel" och till att verkets information sprids vidare. Fältenheternas erfarenhet är att kommunerna har upplevt det kommunala huvudmannaskapet som något positivt. Problem med det decentraliserade systemet nämns emellertid också. Huvudmannaskapet som sådant har inneburit större variationer mellan olika skolors resultat. Fältkontoren nämner också 1990-talets besparingar som ett problem i utvecklingsarbetet. Från fältkontoren framhålls också att kommunernas ekonomiska möjligheter att klara sina uppdrag har varierat. I av ekonomisk åtstramning övertog skolhuvudmännen en skolverksamhet som karakteriserades av dålig uppföljning och utvärdering. Detta har försvårat utvecklingen . I enkätsvaren betonas vikten av att förutsättningarna för likvärdig utbildning kontinuerligt följs upp. I enkätsvaren framhålls också att roll är att synliggöra, diskutera och problematisera svårigheter men även ta upp positiva aspekter. Flera fältkontor lyfter fram betydelsen av återföringens spridningseffekter. Med detta menas bl.a. att fältkontoren genom att återföra resultat från tillsynsutredningar kan nå flera huvudmän än de granskade med granskningsresultatet. Därmed uppstår spridningseffekter som gynnar skolornas utvecklingsarbete. 6.7 uppföljning av sina informationsinsatser har, framför allt , fortlöpande följt upp sina olika typer av informationsinsatser. Insatserna följs regelmässigt upp i anslutning till att t.ex. seminarier genomförs. Det är också vanligt med sammanställningar och analys av enskilda insatser i efterhand. Ett par massmedieinventeringar har också genomförts externt på uppdrag av . För vardera av har verket sammanställt genomförda utvärderingar av verksamheten som ett underlag för resultatanalysen i verkets årsredovisning. 6.7.1 Varför ringer man till ? registreras orsakerna till inkommande telefonsamtal till verket. Inom fältorganisationen registreras telefonsamtal under två mätveck Mätveckorna är förlagda till april och till november. Dessutom registreras telefonsamtal för verket som helhet under en mätvecka. besvarade medarbetare ca 70 000 frågor via telefonsamtal. Mängden besvarade frågor var ungefär densamma . En tredjedel av samtalen gick till fältorganisationen. Totalt var det fler frågor om än om gymnasieskolan. Men i proportion till antalet elever var frågorna om gymnasieskolan fler. Frågor om betyg var det i särklass vanligaste skälet att ringa till verket under både 1996 och 1997. Andra områden där många frågor ställs rör IT, elever i behov av stöd och mobbning. Frågeområden som rör betyg, IT, mobbning och skolplikt samt missnöje med lärare har ökat. Andelen frågor från föräldrar, elever, skolledare och politiker har ökat medan andelen frågor från lärare och förvaltningstjänstemän har minskat. av frågorna besvarades direkt. Resterande frågor besvarades efter utredning, genom hänvisning eller genom att verket skickade material. I av fallen hänvisades till skolchefen eller till skolan. 6.7.2 Når information sina målgrupper? Med sin information vänder sig till grupper som är stora och spridda i kommuner och på skolor. Verket måste i viss utsträckning förlita sig till informationskanaler inom kommunerna och på skolorna. Dessa informationskanaler fungerar inte alltid som förväntat eller avsett. Ovan framgår att ger ut ett Nyhetsbrev. Detta riktas främst till rektorer, ansvariga politiker och tjänstemän på skolan. Men enligt verket är det också angeläget att blir tillgängligt och läst av fler som arbetar på skolan, inte minst lärarna. spridning undersöktes via en telefonenkät och en postenkät. Enligt resultatet nås alla rektorer av , vilket är en ökning jämfört med tidigare undersökningar 1993 och 1995. minskade den andel rektorer som läser det mesta i medan andelen som läser brevet översiktligt ökade . Rektorerna efterlyser ett Nyhetsbrev med mer bearbetat material för att lättare kunna få överblick över innehållet. Grundskolerektorerna läser mer översiktligt än gymnasierektorerna. Så gott som alla rektorer i undersökningen tyckte att det var viktigt att lärarna får del av informationen i verkets Nyhetsbrev. 17 av 22 rektorer uppgav också vid telefonintervju att deras lärare har tillgång till brevet i sin helhet genom t.ex. kopiering, cirkulation eller genom att göra brevet tillgängligt i något av skolans allmänna utrymmen. Övriga rektorer sorterar ut och sprider den information de anser att lärarna behöver. Av avsnitt 5.4 framgår också att verket ger ut ett elektroniskt Nyhetsbrev . Av de rektorer som ingick i ovannämnda undersökning prenumererade på det elektroniska . undersökte hur referensmaterial når sina målgrupper i kommunerna och skolorna. Studien rörde tre skrifter som kunde beställas utan kostnad från verket. Resultatet visade att bland skolchefer hade sett en av skrifterna och hade sett de övriga två. Bland rektorerna hade sett en av skrifterna och hade sett de två övriga. Bland lärarna hade sett en av skrifterna och hade sett de två övriga. Av utvärderingen framgår att lärarna var den huvudsakliga målgruppen. ville också veta hur man bedömde kvaliteten och användbarheten av denna typ av material. Viktiga slutsatser av denna utvärdering var att man ansåg att materialet höll hög kvalitet, att alla ville ha materialet, men att få hade sett det. 6.7.3 Seminarier om kommunernas styrning och egenkontroll En majoritet av politikerna uppfattade att verksledningens information var viktig. Men vitt skilda värderingar om styrsystemet och om roll kom också fram. Några enstaka politiker tog mycket illa vid sig av verkets kritik. Andra menade att borde vara tydligare i sitt budskap. Några politiker ville se som enbart en myndighet. Andra politiker ville att verket mer skall fungera som utvecklare och stödjare. Rollfördelningen var inte alltid klar. Verkets beskrivning av hur styrsystemet var tänkt att fungera beskrivs som en aha-upplevelse för många seminariedeltagare. menar att det ännu är för tidigt att avgöra om seminarierna har bidragit till att utveckla styrningen i kommunerna. Detta skall följas upp med bl.a. kommunbesök via verkets fältorganisation. En klar majoritet av politikerna önskar emellertid fortsatta kontakter med verksledningen. Kommunalråden önskar sig möten eller . Övriga politiker vill ha tätare kontakter. genomför verket en effektuppföljning av verkets satsning på kommunernas styrning och egenkontroll med hjälp av en utomstående konsult. I anslutning till seminarierna hölls pressmöten. Intresset från mediehåll för dessa frågor var dåligt. En del pressmöten besöktes inte alls. 6.7.4 Det goda samtalet Vid utvärdering av den första terminen med grundskoleseminarier framträder ett postitivt helhetsintryck i den meningen att deltagarna tyckte att det var viktigt att träffas. Det som upplevdes som viktigt var således själva seminarieformen. Mera sällan kommenterades innehållet i informationen eller diskussionerna. konstaterar att liknande mötesplatser inte verkar ha skapats i tillräcklig omfattning i kommunerna. Verket har uppmärksammat risken att seminarier som verket anordnar i alltför stor usträckning begränsas till lokala meningsutbyten. information kommer då i bakgrunden. En slutsats i verkets utvärdering är att deltagarnas frågor är viktiga och måste respekteras. Men verkets information om reformering kan behöva stärkas. Detta kan ske genom att ställa några frågor i förväg, genom att ge seminariet ett tema eller genom att ge samtalsledarna en mera aktiv och styrande roll. En annan fråga gäller deltagarnas önskemål om flera möten. I utvärderingen konstateras att detta i och för sig är positivt och att man inte kan ha förhoppningar om att enskilda dagar skall ge stora effekter. menar man i utvärderingen att verket kan ge information och stöd, men att verket inte kan och inte heller bör ta över ansvaret för skolornas utveckling. har givit företaget i uppdrag att analysera hur verkets information hanteras av medierna. Imedia analyserade mediebevakningen i anslutning till att verket publicerade sin andra utgåva av Bilden av skolan. Samma vår publicerade verket också ytterligare en stor mängd rapporter som i varierande grad uppmärksammades i medierna. Syftet med uppdraget till Imedia var att belysa hur verket når ut med sina rapporter, hur verket behandlas som aktör och vilken trovärdighet verket åtnjuter vid skildringarna i massmedierna. Imedia hade genomfört en liknande analys vid publiceringen av den första utgåvan av Bilden av skolan. Imedia menar emellertid att resultaten mellan dessa båda tillfällen inte kan jämföras då urvalet av källor skiljer sig åt. Enligt Imedia är ett genomgående intryck att betraktas som trovärdigt, självständigt och kompetent. Resultatet visar också att medierna med något undantag speglar verkets rapporter på det sätt som verket önskar enligt sina pressmeddelanden. Imedias analys bygger på urvalet i mediebevakning. Detta urval är enligt Imedia begränsat. Enligt Imedia får rapporterna ett bra genomslag i så måtto att tyngre medier, med något undantag, uppmärksammar flera av rapporterna vid åtminstone något tillfälle. Imedia menar emellertid att det är svårt att bedöma rapporternas kvalitativa tyngd i debatten till följd av det snäva urvalet av källor. En hel del skrivs om skolan där nämns. Imedia påpekar att det emellertid inte alltid framgår om och i så fall vilken av verkets rapporter som har använts. Imedia bedömer också att verkets rapporter borde ha inspirerat till fler debattartiklar, ledarstick samt uppföljande nyhetsreportage och lokala vinklingar. På uppdrag har Imedia också studerat hur verket framtonade i medierna . Denna vår diskuterades friskolorna flitigt mot bakgrund av regeringens och arbete med frågan. ställning berördes inte närmare i den frågan. Verket kritiserades ändå av såväl förespråkare som kritiker till fristående skolor. Enligt Imedia var detta närmast en fördel för verket som därmed framstod som en självständigt granskande myndighet. Däremot menade att verket alltför ofta framstod som anonymt. Medierna talar gärna om, men inte med . Det anonyma draget förstärks, enligt Imedia, av att det ofta är verket och inte enskilda medarbetare som uttalar sig. Medarbetarna "gömmer sig" gärna bakom myndighetsfasaden under hänvisning till bestämmelser. Sammanfattningsvis menar att framtoning är onödigt "spretig". Å ena sidan har verket en självklar auktoritet och uppfattas i huvudsak som kompetent i granskade artiklar och eterinslag. framträder också bilden av ett verklighetsfrämmande och byråkratiskt verk utan något större intresse för det som är väsentligt för elever, föräldrar och lärare. Enligt Imedia uppfattas verket som en opersonlig och anonym myndighet på stort avstånd från skolornas vardag. Verket kommer inte till tals i den utsträckning som borde vara möjlig. genomfördes också en inventering av lokaltidningarnas syn på inom verkets fältorganisation. Totalt granskades 31 lokaltidningar t.o.m. . Slutsatserna av denna studie liknade de slutsatser som Imedia kom fram till. Verket framstod oftast som en myndighet som möts med respekt av de olika aktörerna på skolområdet. Verket är i allmänhet inte huvudaktör när det gäller artiklar om fristående skolor. I denna inventering konstateras också att verket får ett något större utrymme när det gäller tillsynsbeslut. I allmänhet är synen på neutral. är tonen något raljerande när verkets krav på skriftlig dokumentation kommenteras. pressmeddelanden om nyutgivna rapporter bedöms få bra gehör i mindre tidningar under förutsättning att TT eller någon motsvarande telegrambyrå skriver en artikel kring rapporten. genomfördes ytterligare en medieinventering inom en annan del av verkets fältorganisation. I detta fall granskades pressens rapportering om i nio lokaltidningar t.o.m. maj månad 1998. Totalt identifierades 64 artiklar. Slutsatsen var att pressens rapportering i de granskade lokaltidningarna så gott som uteslutande hade handlat om verkets rena myndighetsuppdrag, dvs. tillsyn och godkännande av skolor. Begreppet utvecklingsarbete eller uppgiften att främja skolutveckling ges många olika innebörder i verksamhet. Begreppet kan avse insatser på nationell nivå och begreppet kan avse lokalt utvecklingsarbete i landets skolor. Begreppet kan också ges en snävare eller en vidare innebörd. Inom verkets fältkontor betonas genomgående ett starkt samband mellan tillsyn och utvecklingsarbete. har inga tvingande åtgärder. Enligt verkets kommunikationspolicy är avsikten med verkets information att ge statsmakterna, skolhuvudmännen och allmänheten den bästa kunskapen om svenska skolor och att skapa dialog kring resultaten. I verkets redovisning av sin verksamhet /96 preciserar verket sin roll i den informativa styrningen till ett erbjudande om kunskap, inte en uppmaning att använda kunskapen. I fältkontorens svar på revisorernas enkät anges flera målgrupper än i verkets kommunikationspolicy. hade kontakt med så gott som alla kommunernas kommunal- och oppositionsråd samt ett flertal förvaltningschefer. Bland skolornas grupper hade verket kontakt med ungefär var femte rektor och av lärarna. uppmärksammade tidigt kommunernas brister när det gäller styrning och kontroll. fattade verket beslut om en handlingsplan med bl.a. seminarier med ledande kommunalpolitiker i landets samtliga Dessa seminarier genomfördes . Kommunalpolitikerna var positiva till verkets initiativ. Men i erfarenheterna från seminarierna finns också flera exempel på att kommunpolitikerna inte var klara över vare sig skolväsendets styrsystem eller roll. har också konstaterat problem med rektorsrollen. Enligt såväl som flera andra källor präglas rektorernas arbetssituation av stress och överbelastning. Befintlig information om rektorernas arbetssituation talar också för att rektorernas kommunala uppdrag med ekonomi och administration tar över rektorernas nationella uppdrag, att utveckla utbildningen så att de nationella målen nås. Det är vidare svårt att bedöma värdet av den statliga rektorsutbildning som ansvarar för . Det är oklart hur stor andel av tjänstgörande rektorer som har gått utbildningen. Med utgångspunkt i genomförda utvärderingar är det också svårt att värdera utbildningens betydelse för rektorernas nationella uppdrag. har stora och spridda målgrupper. Enligt genomförda utvärderingar fyller verkets Nyhetsbrev en viktig funktion för att sprida kunskap om verkets dokumentation bland målgrupperna. Men ett referensmaterial som var avsett för lärarna nådde inte av de avsedda lärarna. Utöver dokumentation är seminarier och konferenser vanliga och uppskattade inslag i verkets informationsinsatser. Vid senare års utvärderingar av dessa sammankomster konstaterar emellertid verket att deltagarnas behov av att diskutera lokala problem riskerar att tränga ut verkets budskap om skolreformerna. Enligt flera utvärderingar betraktar målgrupperna som en kompetent, seriös och tillförlitlig kunskapskälla. I externa medieinventeringar bedöms verket också få bra genomslag med sina publikationer i den meningen att dessa uppmärksammas av de flesta stora medierna. Men i medieinventeringarna bedöms verket också ha svårigheter med att synas och att komma till tals. Enligt en medieutvärdering resulterade inte heller verkets publikationer i debatt- och ledarartiklar eller uppföljande nyhetsreportage i den utsträckning som borde vara möjlig. Enligt verkets fältkontor deltar också verkets medarbetare sällan i den offentliga skoldebatten. Två av verkets fältkontor har inventerat lokaltidningarnas rapportering om verket. En slutsats från båda dessa inventeringar är att verkets myndighetsuppdrag - främst tillsynsbeslut - får bättre genomslag i lokala medier än i riksmedier. En viktig fråga är i vilken utsträckning budskap når fram till avsedda grupper med sitt budskap. Denna fråga är svårare att generellt besvara än frågan om hur budskapet sprids. Verkets möjlighet att nå ut till lärarna har varit beroende av hur informationen sprids hos skolhuvudmän och på skolor. I verkets egen dokumentation finns flera allvarliga exempel på att viktiga budskap inte har nått fram. Ett exempel är bristerna i skolväsendets styrsystem. Ett annat exempel är osäkerheten hos både lärare och rektorer om innebörden av läroplanens mål att sträva mot. Ett tredje exempel är problem som verket uppmärksammade i betygsprojektet där bl.a. många lärare enligt verket hade svårt att motivera i kursplanemål eller betygstermer varför en elev inte ansågs ha uppfyllt målen och fått betyget Godkänd (avsnitt 4.3.1). Ett fjärde exempel är det stora bortfallet när skolorna genomför de de obligatoriska, nationella proven 9, . Dessa frågor har verket för avsikt att bearbeta i sina kontakter med kommuner och skolor. Källor till kap. 6 Imedia 1996 Bilden av - en analys av publiciteten Imedia 1996 Rapporternas plats i media - bilden av skolan och andra rapporter publicerade Klevard Settervall Å. 1996 Hög kvalitet, nästan alla vill ha dem, få har sett dem Referensmaterial/kommentarer från /Stiwne D. 1995 Uppföljning av den statliga rektorsutbildningen , psykologi revisorer 1998 beslut i 22 tillsynsärenden PM 1992 Förslag till utformning och innehåll i en ny statlig rektorsutbildning Dnr 1280/91 1996 verksamhet 1997 PM 1996 kommunikationspolicy, fastställd 1996 Lokaltidningars syn på - en internstudie 1996 Lpo och skolan - några bilder från genomförandearbetet Intern rapport 1997 Lpo och skolan - några bilder från genomförandearbetet Intern rapport 1996 Samverkan mellan statlig rektorsutbildning och ledarutbildning Sammanställning 1997 Ansvaret för skolan - en utmaning 1997 resp. 1998 Rektorns ansvar Om styrning och ledning i ett utvecklingsperspektiv - ett diskussionsunderlag Dnr 97:429 1997 Trend- och tendensrapporter - ett internt arbetsmaterial 1998 Fortsatt arbetsplan för "Den obligatoriska skolan - uppföljning av reformen, signalanalys, information m. () Projektnr 11405-8 1998 Reform i rörelse Nr 1 Maj 1998-11-12 1998 Betygen i femtio skolor till Intern rapport 96:12-1 1998 Uppföljning av betygsenkät Intern rapport 96:12-2 1998 Det goda samtalet Lägesrapport 1998 Kommunernas styrning och egenkontroll Lägesbeskrivning samt handlingsprogram för och 1998 Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation 1998 Vad gör rektor med Nyhetsbrev? 1998 Seminarier om kommunernas styrning och egenkontroll - steg 2 och 3 Dnr 97:1387 1998 Bilden av - i pressen En intern medie-inventering. Bilaga till svar från fältenheten i på revisorers enkät 1998 Den statliga rektorsutbildningen - En utvärdering av innehåll, ekonomi, jämställdhet och effekter 1998 Åtgärdssystemet och behovet av sanktioner - Redovisning av ett regeringsuppdrag Fältenheternas svar till på revisorers enkät 1999 Nationella kvalitetsgranskningar 1998 Regeringen är uppdragsgivare. Regeringen har också tagit egna initiativ för att direkt förändra arbetet i skolorna. Utöver den formella resultatdialog som kan utläsas av regleringsbrev och årsredovisning förs också en informell resultatdialog mellan departementet och verket. Det är en informell dialog i den meningen att den inte kan utläsas ur några dokument. Cirka en gång träffar generaldirektör ministern eller statssekreteraren för att gå igenom aktuella frågor. och har också som regel haft årliga, mer omfattande överläggningar. Vid dessa överläggningar deltar verkets ledningsgrupp och också flera tjänstemän från departementets ledning. Inför denna genomgång tar departementet fram ett internt beredningsunderlag som baseras på en jämförelse mellan departementets regleringsbrev och verkets årsredovisning. Till formen är detta beredningsunderlag en tjänstemannaprodukt. Utöver denna mer omfattande genomgång av verksamheten förekommer också överläggningar mellan ledning och departementets tjänstemän i anslutning till bl.a. regleringsbrevets delning. Protokoll eller minnesanteckningar förs inte då avsikten är att dessa möten skall kunna hållas under öppna former. har efterlyst mer av resultatdialog i kontakterna med departementet. Denna önskan resulterade 1998 i en genomgång av bl.a. dokumentation tillsammans med tjänstemän från departementet. Av avsnitt 2.5.2 framgår att fick flera olika uppgifter när verket bildades . Utöver uppgifterna att följa upp och utvärdera skolväsendet fick verket också i uppgift att utöva tillsyn över det offentliga skolväsendet och att främja skolväsendets utveckling. När bildades framhöll att det nya verket skulle bli ett organ som stod fritt i sin granskning. Kommunerna fick ansvaret för verksamheten i skolorna. sätt att lösa sina uppgifter har blivit belyst i några forskarrapporter och i rapporter från RRV, revisorer och . (Se avsnitt 3.5.2.) Rapporterna speglar verkets svårigheter att hitta en balans mellan sina skilda uppgifter. Två huvudfrågor kan urskiljas. En fråga är hur långt verkets främjandeansvar sträcker sig gentemot skolhuvudmännen och enskilda skolor. I en departemental utredning ifrågasattes om inte statens arbete med skolutveckling och skolforskning borde ske i andra former. Knappt - - föreslog RRV att regeringen skulle ta ställning till om kan spela en mer aktiv roll i arbetet med att utveckla enskilda skolor. En annan fråga är i vilken utsträckning ett främjandeansvar på lokal nivå är förenligt med tillsynsansvar. tillsynen låg prioritet. efter verksamhetsstarten, 1994, motsvarade tillsynsinsatserna av verkets totala resurser. Tillsynsinsatser vidtogs dessutom bara på förekommen anledning. , motsvarar verkets tillsyn av verkets resurser. Andelen egeninitierade insatser har också ökat. 7.3 Regeringens styrning av arbete I vilken utsträckning och hur har uppdragsgivare - regeringen - förtydligat verkets uppdrag under verkets första ? 7.3.1 En avvaktande uppdragsgivare höll sig regeringen - av naturliga skäl - avvaktande till det nya . Regeringens uppdrag till verket i regleringsbreven var också relativt få . I genomsnitt rörde det sig om fem till sex uppdrag . I 1993/budgetproposition bedömde regeringen att hade bedrivit sin verksamhet med en sådan inriktning att verket nådde uppsatta mål. I propositionen betonade regeringen att skolhuvudmännen hade ansvaret för att genomföra skolreformerna. Men hade en viktig uppgift i att stödja genomförandet samt att följa upp och utvärdera detta. presenterade regeringen en första nationell Utvecklingsplan för skolväsendet (skr. 1993/94:183). Där konstaterade regeringen att den nationella utvärderingen av visade på goda basfärdigheter hos de flesta eleverna. Men regeringen konstaterade också att den nationella utvärderingen visade på problem. Elevernas förmåga att tillämpa sina kunskaper var dålig. Dessutom hade en stor grupp elever svaga kunskaper i svenska, engelska och matematik, även om svenska elever nådde goda utbildningsresultat i förhållande till eleverna i andra länder. Regeringen betonade att möjligheterna att följa utvecklingen över tiden måste öka när det gällde den nationella skolpolitikens genomslag. Behovet av längre tidsserier borde enligt regeringen också beaktas i publikationer. Regeringen konstaterade också att arbetet med uppföljning och utvärdering var en svag länk i kommunernas styrning. I övrigt hade regeringen inga invändningar mot sätt att sköta sitt uppdrag. Inom departementet var ansvaret för fram delat mellan en grundskoleenhet och den dåvarande utbildningsstrategiska enheten. Därefter har ansvaret för alla frågor om , gymnasieskolan och motsvarande skolformer varit samlade på en skolenhet. Denna enhet har också ansvaret för den kommunala uppföljningen och för myndigheter inom skolområdet.