frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — På samma sätt som före försvarsbeslutet skulle totalförsvarsresurser också fortsättningsvis kunna användas även vid situationer som inte ansågs som svåra påfrestningar på samhället. Om lediga och lämpliga totalförsvarsresurser fanns tillgängliga skulle det vara möjligt att ställa dessa resurser till förfogande. Försvarsmakten skulle på samma sätt som före försvarsbeslutet t.ex. kunna hjälpa polisen eller räddningstjänsten eller bistå vid akuta sjuktransporter. En väsentlig skillnad som kom med försvarsbeslutet var att nu skulle hänsyn tas till de fredstida uppgifterna redan vid utformningen av totalförsvarsresurserna (prop. 1996/97:4 s. 57). hade ingen sådan hänsyn behövt tas. Med försvarsbeslutet följde att en helhetssyn skulle eftersträvas för att samhällets samlade resurser skulle kunna utnyttjas på ett effektivare sätt. Totalförsvarsresurserna skulle därför utformas så att de även kunde användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Statsmakterna betonade att ansvaret för såväl förebyggande åtgärder som förmåga och beredskap skulle ligga på de myndigheter som i fred normalt hade ansvar för åtgärder inom respektive verksamhetsområde. Det civila försvaret och anpassning Som tidigare framgått av rapporten utgår anpassningsförmågan hos det civila försvaret huvudsakligen från det fredstida samhällets förmåga och innebo-ende flexibilitet. De kompletteringar och beredskapsförberedande åtgärder som genomförs i fredstid är marginella i jämförelse med samhällets innebo-ende robusthet och samhällets utveckling i övrigt. En genomgång av ett antal funktioners anpassningsplaner visar att de beredskapshöjande åtgär-der som planerats för att kunna genomföras under en ettårig anpassnings-period inte är av någon större omfattning. Främst rör det sig om kompletter-ande materielbeställningar och viss utbildning. Planerna är ytterst översikt-liga. Representanter för har vid samtal för-klarat att de flesta förberedelser måste ha genomförts redan i fredstid. De kompletterande åtgärder som skall genomföras är marginella jämfört med samhällets inneboende robusthet och de fredstida förberedelserna. Införandet av anpassningsprincipen har därför inte medfört någon större förändring planeringsmässigt. Anpassning i form av investeringar m.m. måste redan ha genomförts före en anpassnings-period. Av detta följer att anpassningsplanerna är översiktliga. Av planerna skall det dock framgå vilka åtgärder som ansvariga myndigheter behöver vidta för att kunna lösa sina uppgifter. Enligt tjänstemän på För-svarsdeparte-mentet har anpassningsplanerna motsvarat regeringens förvänt-ningar. Det svenska samhället förändras i snabb takt. Informationsteknik, internationalisering av produktion, nya infrastruktursystem m.m. formar samhällets förmåga att möta olika former av hot. Utvecklingen har också inneburit att samhället blivit mer sårbart vid informationstekniska angrepp eller vid andra direkta angrepp mot infrastruktur. Det kan t.ex. gälla elförsörjning, telekommunikationer, radio och television, transporter, vattenförsörjning eller tillgången till betalningsmedel (Ds 1999:2). Försvarsberedningen menar att har ett alltmer omfattande ömsesidigt beroende och internationellt samarbete inom politik, ekonomi och säkerhet medfört att öppna krig mellan länder blivit mindre vanliga (Ds 1998:9). Som framgått tidigare konstaterar också att invasionshotet mot har minskat (Ds 1999:2). Enligt Försvarsberedningen ökar emellertid risken för att andra aktörer i form av politiska eller religiösa grupper eller brottsliga organisationer använder våld eller andra påtryckningar för att nå sina syften. Det moderna samhällets komplexitet har i många fall skapat sårbarhet för störningar som kan utnyttjas t.ex. för ekonomiska påtryckningar, internationell brottslighet, sabotage eller manupulering av informationsförsörjning. Till detta kommer samhällets sårbarhet vid svåra påfrestningar som kan följa av natur- och miljökatastrofer eller av andra extraordinära händelser (Ds 1998:9). Försvarsberedningen bedömer att förmågan att genomföra väpnade stridshandlingar också kommer att spela en betydelsefull roll. Försvarsberedningen pekar dock på att hotbilden också omfattar hot och risker som inte primärt innehåller hot om ett konventionellt militärt angrepp mot . Beredningen ifrågasätter därför om det inom totalförsvaret görs tillräckliga insatser för att förebygga och hantera icke militära hot och risker (ibid). När det gäller det civila försvarets resurser har Försvarsberedningen föreslagit att minskad prioritet skall ges till förberedelser inför väpnat angrepp. Beredningen menar att nya slags hot sådana som kan följa av andra former av väpnat angrepp än invasion måste uppmärksammas (Ds 1999:2). En genomgång av det planeringsunderlag som skickat in till regeringen inför arbetet med budgetpropositionerna för respektive 1999 visar att de civila totalförsvarsmyndigheterna nästan uteslutande planerat och bedömt sin förmåga mot två militära hot - väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge och väpnat angrepp i förändrat omvärldsläge (ÖCB 1997 dnr 5-47/97, 1998 dnr 5-659/97 inkl. bilagor). Av planeringsunderlaget framgår också att totalförsvarsmyndigheterna till viss del använder sig av planeringsförutsättningar från perioden års försvarsbeslut. Exempel på att totalförsvarsmyndigheterna fortfarande utgår från gamla förutsättningar finns t.ex. i det planeringsunderlag som ÖCB skickade in till regeringen års budgetproposition. I planeringsunderlaget angav ÖCB att angreppshot i ett förändrat omvärldsläge med iståndsatta styrkor planeringsmässigt kan jämföras med planeringsförutsättningar enligt försvarsbeslut (ÖCB 1998, dnr 5-659/97). Vid samtal med representanter för Överstyrelsens ledning har det framgått att hänvisningen till försvarsbeslut endast använts mellan 1992 och 1996 års försvarsbeslut. ÖCB önskade i ett tidigt skede efter totalförsvarsbeslutet att snabbt nå ut till totalförsvarsmyndigheterna och förklara omfattning och innehåll i de två nya begreppen nuvarande omvärldsläge och förändrat omvärldsläge. Sammantaget finns det dock mycket som tyder på att försvarsbeslut inte slagit igenom i de civila totalförsvarsmyndigheternas planeringsarbete. Totalförsvarsmyndigheterna har i hög grad planerat mot framför allt militära mål. Dessutom lever gamla planeringsförutsättningar kvar. Det finns t.o.m. exempel på att planering inom det civila försvaret utgått från planeringsförutsättningar års försvarsbeslut (ÖCB 1997, dnr 6-1836/96). ÖCB:s förklaring till varför militära hot varit styrande Inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen har ÖCB anfört att nuvarande planeringsförutsättningar inneburit att statsmakternas intentioner försvarsbeslut inte har kunnat infrias i alla avseenden (ÖCB 1998, dnr 5-697/98). Överstyrelsen menar att regeringens styrning mot militära hot inneburit att totalförsvarsmyndigheterna inte givits erforderliga förutsättningar att planera så att totalförsvarsresurser i tillräcklig utsträckning även kan användas i fred. Överstyrelsen pekar på att regleringsbrev m.m. är utformade på ett sådant sätt att möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser för andra ändamål än vid väpnat angrepp framför allt uppfattas som en möjlig bonuseffekt. Företrädare för Överstyrelsens ledning har vid samtal förklarat att den ensidiga planeringen mot militära hot är en direkt konsekvens av regeringens styrning. Överstyrelsen och de andra totalförsvarsmyndigheterna har enligt företrädarna endast följt regeringens anvisningar i regleringsbreven. En genomgång av de ansvariga myndigheternas regleringsbrev visar att dessa i stort uttryckts på ett likartat sätt. Kort beskrivs att verksamheten inom respektive funktion skall kunna säkerställas under höjd beredskap. Vidare skall de resurser och den beredskap som skapas för att säkerställa verksamheten under höjd beredskap också kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Av intervjuer med företrädare för Överstyrelsens ledning framgår att det krävs en större flexibilitet i vilket tidsperspektiv som det civila försvarets tre uppgifter skall kunna lösas. Samhällsutvecklingen har inneburit att de militära och icke-militära hoten går in i varandra. Enligt Överstyrelsens bedömning kommer den ökade mångfalden av hot, med sårbarhet och kriser i fred, i huvudsak att mötas med samhällets civila resurser. Det är därför enligt ÖCB viktigt att totalförsvarsmyndigheterna ges större utrymme att disponera om sina resurser så att de bättre stämmer med samhällsutvecklingen. ÖCB vill att statsmakterna ger totalförsvarsmyndigheterna större handlingsfrihet att själva bestämma över sin verksamhet. Inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen har Överstyrelsen föreslagit att det civila försvarets tre uppgifter bör betraktas på ett likvärdigt sätt. ÖCB menar att militära hot varit alltför styrande. ÖCB har därför föreslagit att den ekonomiska planeringsramen bör kunna användas för att lösa alla tre upp-gifterna. Med denna form av uppgiftsstyrning skulle enligt ÖCB en flexibi-litet byggas in i planeringen. Förutsättningarna skulle därmed också öka för totalförsvarsmyndigheterna att prioritera resurserna mot hot i olika tidsper-spektiv. är den centrala myndighet som ansvarar för ledning och samordning inom den civila delen av totalförsvaret. Av försvarsbeslut framgår att Överstyrelsen i sin roll som samordnare skall: ge statsmakterna underlag för deras beslut om beredskapen inom det civila försvaret, stimulera förberedelser och annan utveckling hos funktionsansvariga myndigheter i det arbete som har anknytning till det civila försvaret, utveckla samverkan mellan det militära och civila försvaret. Överstyrelsen är en stödmyndighet för regeringen och totalförsvarsmyndigheterna. ÖCB har ingen direktivrätt gentemot de funktionsansvariga myndigheterna. Överstyrelsen har alltså inte befogenhet att beordra de funktionsansvariga myndigheterna att bedriva verksamheten på ett bestämt sätt. I samtal har representanter för Överstyrelsen förklarat att myndigheten har två roller. Myndigheten skall utgöra ett stöd för regeringen genom att lämna beslutsunderlag och rekommendationer. Överstyrelsen skall även hjälpa till att utveckla verksamheten inom funktionerna. Ansvaret att styra det civila försvaret åligger regeringen. Genom direkta kontakter skall fackdepartementen styra respektive funktionsansvarig myndighet. Med detta följer att regeringen också har ansvar att helheten fungerar och att samordningen mellan funktionerna fungerar. Finns ingen stödfunktion för svåra påfrestningar på samhället i fred När behandlade regeringens proposition om beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred uppmärksammade försvarsutskottet att det saknades riktlinjer för hur berörda myndigheter skulle agera vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Regeringen beslutade därför att tillsätta en arbetsgrupp inom för att utreda frågan (Fö 1997:F). I en rapport, Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32) skrev arbetsgruppen att det inte finns någon myndighet som har ett samordnande ansvar för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Av rapporten framgår att respektive funktionsansvarig myndighet ansvarar för att risker identifieras och analyseras inom respektive verksamhetsområde. Det ligger också inom myndigheternas ansvar att bedöma förmåga och se till att erforderliga resurser och kompetens finns att tillgå. Det yttersta ansvaret för att samordningen skall fungera, dvs. att de olika nivåerna fungerar tillsammans och har tillräcklig förmåga, ligger hos regeringen. Arbetsgruppen konstaterade två brister när det gäller skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. För det första finns brister i ansvaret att få helheten att fungera. För det andra finns det i fred ingen gemensam stödfunktion utöver den kompetens som finns inom respektive funktion. En slutsats i rapporten var att Överstyrelsen och civilbefälhavarna skulle ges utökade uppgifter om regeringen ansåg att det behövdes en stödmyndighet för svåra påfrestningar på samhället i fred. Arbetsgruppen motiverade sitt förslag med att Överstyrelsen och civilbefälhavarna redan har närliggande uppgifter för verksamhet under höjd beredskap. Med detta skulle kompetenser som Överstyrelsen och civilbefälhavarna har för verksamhet under höjd beredskap även kunna utnyttjas för ledningsverksamhet i fred. Arbetsgruppen menade att metoderna för ledningsverksamhet i fred respektive i krig i grunden är desamma och att det därför är rationellt att samma myndighet utgjorde en stödfunktion. I rapporten betonades att förslaget inte skall ses som ett avsteg från den s.k. ansvarsprincipen. Förslaget innebär inte att Överstyrelsen eller civilbefälhavarna skulle få något bestämmande inflytande över de andra myndigheternas ansvar och verksamhet. Ansvaret att styra myndigheterna skulle också fortsättningsvis vara regeringens. I budgetpropositionen för aviserade regeringen att man avsåg att återkomma till i frågan (prop. 1998/98:1). Regeringens beslutsunderlag från Överstyrelsen Överstyrelsen gör ingen tydlig konsekvensanalys En genomgång av det beslutsunderlag som skickat in till regeringen inför arbetet med budgetpropositionerna för respektive visar att det saknas en ingående analys av det civila försvarets samlade förmåga (ÖCB 1997 dnr 5-47/97, 1998 dnr 5-659/97 inkl. bilagor). Överstyrelsen redovisar kort verksamhet och bedömd förmåga för respektive funktion. Översiktligt redovisar ÖCB därefter en samlad bedömning. Av den samlade bedömningen framgår att det civila försvarets förmåga är god så länge det inte inträffar några allvarliga störningar i någon av de gränssättande funktionerna. I beslutsunderlaget beskriver ÖCB bl.a. att en långvarig utslagning av elförsörjningen eller telekommunikationerna skulle få allvarliga konsekvenser på totalförsvarets förmåga. I analysen saknas dock en närmare redovisning av effekterna av olika störningar. Inte heller finns det en utvecklad analys av på vilket sätt funktionernas förmågor påverkas om det uppstår störningar inom andra funktioner. Det saknas bl.a. en ingående diskussion om funktionernas beroende av varandra och vilka konsekvenser beroendet har på den samlade förmågan. I det beslutsunderlag som Överstyrelsen skickat in till regeringen har ÖCB endast översiktligt berört frågor som: - Vilka blir effekterna på samhället om en eller två vitala funktioner slås ut? - På vilket sätt är funktionernas förmågor beroende av varandra? - Hur stor är risken att störningar inom vissa funktioner också får konsekvenser på andra funktioners förmågor? Representanter för Överstyrelsens ledning har vid intervjuer bekräftat att ÖCB inte har gjort någon mer ingående analys av hur relationerna mellan funktionerna påverkar den samlade förmågan. De analyser som gjorts har enligt ÖCB varit översiktliga. Av samtalen framgår att ÖCB anser att myndigheten har relativt små förutsättningar att göra en mer ingående analys. En starkt bidragande orsak är enligt företrädarna att Överstyrelsen har begränsade möjligheter att påverka den information som respektive funktionsansvarig myndighet skickar in till ÖCB. Överstyrelsens analyser har därför främst präglats av redaktionella sammanställningar av myndigheternas funktionsvisa bedömningar. Utifrån sammanställningarna har ÖCB fört resonemang kring det civila försvarets förmåga. Någon närmare analys av relationerna mellan de olika funktionerna och den samlade förmågan har enligt ÖCB aldrig kunnat genomföras. Överstyrelsen gör ingen egen omvärldsanalys I samband med försvarsbeslutet ansåg regeringen att Överstyrelsens verksamhet borde koncentreras till analyser av hotbilder som avsåg det civila försvaret. Analyserna skulle ge statsmakterna underlag för beslut om beredskapen inom det civila försvaret (prop. 1996/97:4 s. 123). Det planeringsunderlag som Överstyrelsen skickat in till regeringen inför arbetet med budgetpropositionerna för respektive omfattas dock inte av någon egen omvärldsanalys framtagen av ÖCB. I planeringsunderlaget utgår beskrivningen av det säkerhetspolitiska läget i huvudsak från regeringens propositioner och skrivelser, riksdagsutskottens betänkanden samt Försvarsberedningens rapporter. Samtal med representanter för Överstyrelsen har bekräftat att ÖCB inte ägnar sig åt att ta fram egna omvärldsanalyser. I viss mån följer ÖCB samhällsutvecklingen. Inom myndigheten görs dock inga självständiga analyser. Med anledning av större mångfald av hot och ökad betydelse av icke militära hot har ÖCB pekat på att det finns ett behov av en samlad civil och militär analyskapacitet. Enligt ÖCB fyller dagens institutionella ramverk inte behovet av sammanställda omvärldsanalyser på nationell nivå. Överstyrelsen menar att det är regeringen som ansvarar för det nationella underrättelsebehovet. Inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen har ÖCB därför föreslagit att det skall upprättas ett nationellt analysorgan i . Enligt Överstyrelsens förslag skulle totalförsvarsmyndigheterna och näringslivet ha ansvar för att följa och analysera verksamheten inom sina områden. Myndigheterna och näringslivet borde enligt ÖCB kunna rapportera direkt till det särskilda analysorganet i . Sammanfattningsvis har ÖCB begränsade möjligheter att göra analyser av det civila försvarets förmåga. ÖCB tar inte heller fram egna omvärldsanalyser. Vidare anser ÖCB att regeringen har ansvaret för det nationella underrättelsebehovet. Med anledning av den större mångfald av hot har därför ÖCB föreslagit att det bör upprättas ett nationellt analysorgan i dit myndigheterna kan rapportera direkt. Regeringens hantering av det civila försvaret Samtal med representanter för Överstyrelsen respektive Försvarsdepartementet har visat att regeringens beslutsunderlag inför arbetet med totalförsvarspropositioner dels utgörs av det planeringsunderlag som tas fram av ÖCB, dels av direkta kontakter mellan fackdepartementen och totalförsvarsmyndigheterna. När det gäller resultatredovisning i budgetpropositionen skall myndigheternas årsredovisningar utgöra en viktig källa. () har ansvar för att granska och följa upp myndigheternas verksamhet. iakttagelser är emellertid begränsade till respektive myndighets egen verksamhet. RRV granskar inte löpande funktionernas verksamhet. För att utveckla uppföljningen av det civila försvaret har ÖCB fått i uppdrag av regeringen att ta fram en årsbok (regeringsbeslut FO98/269/). Som ett led i detta arbete har ÖCB gjort en sammanställning för av de årsredovisningar som funktionsansvariga myndigheter lämnat (ÖCB 1998, dnr 2-277/98). Av sammanställningen framgår att myndigheterna inte har någon enhetlig redovisningsstruktur. Myndigheterna redovisar mot olika mål i olika tidsperspektiv. I vissa fall redovisas inte någon bedömd förmåga alls. Av årsredovisningarna är det därför mycket svårt att få någon uppfattning om det civila försvarets förmåga. I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) har regeringen inte kommenterat bristen på samlad struktur i årsredovisningarna. Regeringen skriver att årsboken för skall betraktas som ett första steg mot en samlad årsbok och att redovisningen successivt kommer att förbättras. Samordningen av det civila försvaret Av tidigare avsnitt har framgått att endast har en stödjande funktion när det gäller samordningen av det civila försvaret. Det nationella ansvaret att styra det civila försvaret åligger regeringen. Genom direkta kontakter skall fackdepartementen styra respektive funktionsansvarig myndighet. Försvarsdepartementet ansvarar för att handläggningen av frågor om det civila försvaret samordnas inom . Enligt tjänstemän i Försvarsdepartementet utgår det civila försvarets förmåga från samhällets inneboende robusthet. De förberedande åtgärder som genomförs inom funktionerna är marginella i jämförelse med samhällsutvecklingen. Tjänstemän i Försvarsdepartementet har förklarat att departementets vikt-tigaste samordningsroll sammanhänger med uppgiften att utarbeta försvarsproposi-tioner och skrivelser som berör flera departement. Detta arbete genomförs genom kontakter mellan Försvarsdepartementet och de departement som ansvarar för sina respektive avsnitt. Enligt tjänstemännen på Försvarsdepar-tementet genomförs motsvarande samordning i samband med att Regerings-kansliet utarbetar regleringsbrev för totalförsvarsområdet. Det förekommer också att fackdepartementen utarbetar egna propositioner som berör totalförsvars-området. Tjänstemän i Försvarsdepartementet har berättat att fackdeparte-menten alltid har underhandskontakter och gemensam beredning med För-svarsdepartementet i de fall fackdepartementet tar fram egna propositioner inom totalförsvarsområdet. Utöver ovan beskrivna kontakter mellan fackde-partementen och Försvarsdepartementet förekommer enligt tjänstemännen ett stort antal kontakter mellan departementen i enskilda sakfrågor. Försvarsberedningen menar att mångfalden av hot och risker inneburit för-ändrade förutsättningar för samordningen av det civila försvaret (Ds 1999:2). Enligt beredningen är det viktigt att regeringen i styrningen av det civila försvaret gör tydliga kopplingar mellan olika former av hot. Inför den säker-hetspolitiska kontrollstationen har beredningen pekat på att formerna för samordning i av det civila försvaret bör ut-vecklas. Beredningen anser således att den ovan beskrivna samordningen av det civila försvaret i inte är tillräcklig utan efter-lyser en större systematik när det gäller regeringens samordning av det civila försvaret. Problem att redovisa resultatet från /96 En genomgång av budgetpropositionen för visar att regeringen hade problem med att redovisa resultatet av verksamheten inom det civila försvaret under /96 (prop. 1997/98:1). Enligt regeringen var orsaken att man befann sig i en brytpunkt mellan det gamla och nya försvarsbeslutet. Verksamhetsmålen i regleringsbrevet för /96 hade angetts utifrån inriktningen försvarsbeslut. Det var därför inte möjligt att göra mera preciserade bedömningar av beredskapsläget i förhållande till försvarsbeslut. När det gällde bedömningen av det militära försvarets resultat utgick dock regeringen från inriktningen försvarsbeslut (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar s. 18). Vid sin bedömning av det civila försvaret konstaterade regeringen att det fanns vissa brister utifrån försvarsbeslut. Utan att ytterligare förtydliga mot vilket försvarsbeslut bedömningen gjordes skrev regeringen i budgetpropositionen: "I stort kan beredskapsläget emellertid anses godtagbart." Regeringen förklarade inte om bedömningen i budgetpropositionen avsåg förmåga i nuvarande omvärldsläge eller i förändrat omvärldsläge. I budgetpropositionen för hade regeringen förtydligat redovisningen (prop. 1998/99:1). Av budgetpropositionen framgår att resultatbedömningen utgick från inriktningen försvarsbeslut. Vidare hade bedömningen av det civila försvarets förmåga delats upp i redovisning vid angrepp i nuvarande omvärldsläge respektive i förändrat omvärldsläge. Trots att redovisningen till i detta avseende hade förbättrats fanns det andra brister i budgetpropositionen. Nedan följer några exempel från budgetpropositionen som visar att regeringen inte har varit tydlig i sin information till . Vaga formuleringar och brist på analys I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att förmågan var godtagbar i nuvarande omvärldsläge inom huvuddelen av funktionerna. En utgångspunkt för bedömningen var enligt regeringen emellertid att ett eventuellt angrepp var mycket begränsat och att det inte inträffade några allvarliga störningar när det gällde elförsörjning eller telekommunikationer. Regeringen förklarar dock inte vad de olika begreppen står för.