frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Sida har även stärkt sina utvärderingsresurser vilket enligt departementet medfört att behovet av ett självständigt utvärderingsinstitut minskat. Även utrikesutskottet har uttalat sitt stöd till den valda lösningen och anser att en god avvägning gjorts av dels behoven av självständiga analyser och utvärderingar, dels behoven av en god återkoppling till verksamheten. Vidare har regeringen uttalat att man avser att verka för att utvärderingar och analyser av det svenska utvecklingssamarbetet i ökad utsträckning genomförs inom de organ som har till uppgift att granska verksamhet inom det statliga området. Regeringen har dock i liten utsträckning utnyttjat exempelvis Statskontoret för att utvärdera de svenska biståndsinsatserna. Inför bildandet av den nya biståndsmyndigheten framförde regeringen att utvärdering och policyanalys inom den nya sammanhållna biståndsmyndigheten borde ges en organisatoriskt stark och självständig ställning. Behovet av ekonomisk-analytisk kompetens skulle betonas. Vidare angav regeringen att resultaten av olika analys-, utvärderings- och utredningsinsatser på ett mer systematiskt sätt måste återkopplas till och påverka utformningen av den operativa verksamheten. Utvärdering av biståndet genom Sida genomförs av ämnes- och regionavdelningarna samt av Sekretariatet för utvärdering och intern revision (UTV). UTV:s uppdragsgivare är . Sekretariatet skall även rapportera sina uppdrag till styrelsen. Styrelsen hålls informerad om de operativa avdelningarnas utvärderingsplaner. Ansvaret för dessa utvärderingsplaner ligger dock hos generaldirektören. UTV har att svara för mer omfattande och strategiskt viktiga utvärderingar. Det innebär att man exempelvis genomför utvärderingar avseende det samlade biståndet till ett land eller en sektor i ett land, tematiska utvärderingar och utvärderingar som omfattar flera avdelningar. UTV svarar även för Sidas internrevision. Internrevisionens främsta uppgift är att vara styrelsens instrument för att utvärdera den interna kontrollens och styrningens effektivitet. Förutom att genomföra egna utvärderingar har UTV även till uppgift att stödja utvärderingsverksamheten vid Sidas operativa avdelningar. Stödet består dels av organisationsstöd, dels av projektstöd. utgörs av generella insatser i syfte att stärka avdelningarnas utvärderingskapacitet exempelvis genom kurser i utvärderingsmetodik och sammanställning och uppföljning av avdelningarnas årliga utvärderingsplaner. Projektstödet omfattar rådgivning för specifika utvärderingsinsatser som initierats av avdelningarna. Någon direkt koppling mellan avdelningarnas utvärderingsplan och UTV:s förslag till utvärderingar finns inte. Förslag till UTV:s utvärderingar görs utifrån en förutsättningslös prövning av egna förslag. En grundprincip är att varje avdelning skall initiera, planera och genomföra utvärderingar av egna program och projekt som ett led i ansvaret för avdelningens operativa verksamhet och resultat. Avdelningarnas utvärderingsverksamhet är starkt decentraliserad. Flertalet av avdelningarnas utvärderingar görs i syfte att skapa underlag för styrning av den utvärderade verksamheten. Enligt Sida förekommer det sällan att utvärderingar har till syfte att bygga upp kunskap som kan användas för andra projekt än det granskade. Initiativ till utvärdering tas i de flesta fall av de handläggare som ansvarar för den utvärderade verksamheten. Handläggarnas initiativ godkänns och formaliseras därefter av berörd enhetschef. Avdelningarna saknar som regel explicita kriterier och instruktioner för urval av granskningsobjekt. Vanligtvis skriver handläggaren uppdragsbeskrivningen och upphandlar utvärderingskonsulter. Handläggaren har också huvudansvaret för godkännandet och spridningen till berörda intressenter av den färdiga rapporten. Endast i undantagsfall finns en formell referensgrupp av intressenter knuten till utvärderingen. Deltagande i utvärderingsprocessen kan vara en viktig källa till lärande. I flertalet Sidautvärderingar är dock varken Sidas personal eller intressenter i samarbetslandet aktivt involverade. Inom Sida har en diskussion om ett mer aktivt deltagande inletts men tills vidare är det främst de inhyrda konsulterna som lär genom deltagande i utvärderingsprocessen. På uppdrag av Sida har konsulter genomfört en studie av Sidas utvärderingsrapporter. Av konsultstudien framgår att alla de 30 utvärderingsrapporter som ingick i granskningen hade utförts av externa utvärderare. Av dessa utvärderingskonsulter var merparten redan kända genom att Sida anlitat dem för tidigare uppdrag. Utvärderare upphandlades bara undantagsvis genom anbudsgivning trots att många utvärderingar överskred Sidas gränsvärde för direktupphandling dvs. Vid planering av utvärdering av projekt skall ett antal aspekter övervägas såsom insatsens relevans, graden av måluppfyllelse, insatsens effekter, projektets kostnadseffektivitet samt insatsens långsiktiga effekter och bärkraftighet. Av den refererade studien framgår att bedömningar av måluppfyllelse på prestationsnivå och projektnivå gjordes i flertalet rapporter, även om minimikraven för en bedömning satts lågt. Bedömningar av relevans i relation till mottagarlandets behov och utvecklingseffekter hade gjorts i drygt två tredjedelar av rapporterna. Adekvata bedömningar var mer sällsynta. Av de granskade utvärderingsrapporterna fick godkänt för sin analys av måluppfyllelse på projektnivå. För relevansbedömningar var motsvarande siffra , för analyser av utvecklingseffekter , för bedömningar av kostnadseffektivitet och för analyser av bärkraftighet . En presenterad studie av Sidas resultatanalyser uppvisar ett liknande resultat. Här görs en jämförelse av kvaliteten på resultatanalyser och 1997-1998. Jämförelsen visar att andelen uppgifter om biståndets effekter har ökat. Däremot har bedömningsuppgifter rörande kostnadseffektivitet minskat. Ett viktigt led av utvärderingsprocessen är återföring av resultatet av gjorda utvärderingar till olika intressenter. Sidas egen uppfattning vad avser avdelningarnas utvärderingsrapporter är att en ganska liten krets intressenter aktivt tar del av dessa. Sida publicerar dock alla sina utvärderingar och lämnar information om utvärderingsverksamheten genom Sida Evaluations Newsletter, dvs. det av UTV producerade nyhetsbladet för utvärdering. Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI) bildades på initiativ av den i syfte att bidra till en ökad förståelse för utvecklingsfrågor i ett globalt sammanhang och att öka förutsättningarna för att effekterna av utvecklingssamarbetet skall få önskat genomslag. EGDI har en policyskapande uppgift och tar initiativ till studier om utvecklingssamarbetet i stort. har EGDI publicerat policystudier rörande sambandet mellan handelspolitik och ekonomisk utveckling och kapitalflöden till . Vidare har fyra Working Papers publicerats om bl.a. biståndsberoende och bistånd till kapacitetsuppbyggnad. Gruppen är sammansatt av svensk och internationell expertis samt representanter från och Sida. Expertgruppen beslutar om ämnesval och författarna ansvarar själva för studiernas innehåll. Statssekreteraren med ansvar för internationellt utvecklingssamarbete är ordförande för gruppen. Vidare har expertgruppen ett mindre sekretariat placerat vid utvecklingssamarbete (UD/IC). I följande avsnitt presenteras revisorers iakttagelser rörande mål och styrning av det bilaterala utvecklingssamarbetet. rernas iakttagelser rörande resultatredovisning och återrapporteringskrav samt behovet av utvärderingar av biståndet. Styrningen av utvecklingssamarbetet görs på flera sätt. Styrningen bedrivs dels inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. I detta sammanhang formuleras mål och krav på Sida i regleringsbrev. Även indelningen av verksamheten i verksamhetsgrenar har en betydelse för styrningen. Utvecklingssamarbetet styrs också genom landstrategiprocessen. Regeringen har angett att denna process är att betrakta som det viktigaste instrumentet för styrning av biståndet. Målen för utvecklingssamarbetet är allmänna I enlighet med förordningen om myndigheternas årsredovisning måste regeringen fatta beslut om samtliga verksamhetsmål som skall gälla för en myndighets ansvarsområde. Vidare har regeringen till uppgift att fastställa den indelning av myndigheternas verksamhet eller verksamhetsgrenar som skall användas för att beskriva mål och resultatinformation. De verksamhetsmål myndighetens verksamhet skall bidra med anges i regleringsbrevet. Dessa mål kan vara långsiktiga på samma sätt som de övergripande målen. Vidare skall verksamhetsmålen vara uppföljningsbara samt ge uttryck för de ambitioner regeringen har för myndigheten som anges. De verksamhetsmål som har angivits i regleringsbrevet för det bilaterala utvecklingssamarbetet för respektive verksamhetsgren är allmänna främjande- och inriktingsmål. Enligt revisorerna är det svårt att utifrån dessa mål följa upp, mäta effekter, bedöma resultat och utvärdera verksamheten. Nedbrutna och kvantifierbara mål har inte angetts inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Detta medför att regeringens resultatbedömning i budgetpropositionen tenderar att bli generell och oprecis. Mätbara mål formuleras i stället inom den s.k. landstrategiprocessen och då på region-, land- och projektnivå. Flera krav på redovisning Myndigheterna skall redovisa och kommentera resultatet i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett. Resultatinformationen från myndigheterna skall dels ge regeringen nödvändig information för att kunna styra myndigheterna, dels utgöra ett underlag för regeringens återkommande redovisning till . Regeringen har uppgett att det är av vikt att myndigheternas återrapporteringskrav begränsas till att endast avse sådan information som är viktig för att styra myndigheten och redovisa resultatet till . utfärdade regeringen ett regleringsbrev för utvecklingssamarbetet som reviderades . Enligt var återrapporteringskraven alltför omfattande i den första versionen. Att det sedan dröjde till slutet av året innan ett nytt regleringsbrev utfärdades förklarar departementet bl.a. bero på att det under större delen av året diskuterades hur regleringsbrevet skulle revideras. revisorer ifrågasätter vilken styrande förmåga regleringsbrevet för därmed kom att ha. Regeringens efterfrågan på resultatinformation från Sida är stor. Enligt revisorerna råder en oklarhet om hur denna stora mängd resultatinformation kommer till användning. Revisorerna vill framhålla att regeringen har ett ansvar för att myndigheten inte skall lägga ned resurser på att redovisa information som inte används. Regeringens roll som beställare av resultatinformation blir därmed avgörande. En försvårande faktor i resultatredovisningen av det bilaterala utvecklingssamarbetet är kravet på redovisning av prestationer utifrån verksamhetsgrenar. Varken målen eller anslagen för verksamheten följer verksamhetsgrenarnas indelningsgrund. Sida har haft ett särskilt regeringsuppdrag att utarbeta förslag till hur prestationer för olika verksamhetsgrenar skall redovisas. Detta uppdrag inriktades särskilt på att utarbeta förslag till prestationer för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. I kapitel 7 konstaterar revisorerna dock att inga sådana förslag fanns i den redovisning Sida lämnade till regeringen. Utvärderingsbehov på flera nivåer Att utvärdera genomförda insatser är en betydelsefull del av den resultatorienterade styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta ställer krav på oberoende utvärderingar på olika nivåer för att tillgodose både , regeringens och myndighetens behov av oberoende analyser. Riksdag och regering har prövat frågan om formerna för utvärdering av utvecklingssamarbetet. En avvägning har gjorts mellan en helt självständig enhet och behovet av återföring av kunskap till biståndsorganisationen. Det alternativ som har valts medför att Sidas utvärderingsverksamhet stärkts och att Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI) har inrättats. Enligt vad revisorer erfarit är EGDI mer att betrakta som ett policyskapande organ rörande utvecklingssamarbetet i stort än ett organ för att utvärdera biståndets effektivitet. Sidas region- och ämnesavdelningar svarar för planering och genomförande av utvärderingar av program och projekt. Dessa utvärderingar är i hög grad decentraliserade och i viss mån att betrakta som rituella dvs. de genomförs för att de "skall göras" som ett led i avdelningarnas operativa arbete. Erfarenheterna från dessa utvärderingar har en begränsad spridning utanför de aktuella projekten. Studier av genomförda utvärderingar visar att enbart en mindre del av avdelningarnas utvärderingar innehåller uppgifter om projektens kostnadseffektivitet. Enligt revisorernas mening är utvärderingar om kostnadseffektiviteten en viktig grund för bedömning av biståndsinsatserna. Sekretariatet för utvärdering och intern revision (UTV) har en förhållandevis självständig ställning inom Sida, placerat direkt under myndighetens styrelse. UTV svarar för mer strategiska utvärderingar. Någon direkt koppling mellan avdelningarnas utvärderingsplaner och UTV:s förslag till utvärderingar finns inte. Såväl avdelningarnas som UTV:s utvärderingar genomförs av externa Konsulter för avdelningarnas utvärderingar anlitas dock utifrån ett begränsat urval av utvärderare. I regeringens budgetförslag uttalades att regeringen avsåg att i ökad utsträckning anlita de organ som har till uppgift att granska verksamhet inom det statliga området till att utvärdera det svenska utvecklingssamarbetet. Revisorerna kan konstatera att regeringen i ringa grad har utnyttjat exempelvis Statskontoret i sådant syfte. Statskontoret har inte haft något regeringsuppdrag på biståndsområdet. har även kommittéväsendet nyttjats i begränsad omfattning för att utvärdera det svenska utvecklingssamarbetet. Därmed sker i huvudsak utvärderingar av det svenska utvecklingssamarbetet inom ramen för Sidas verksamhet. I följande kapitel ges inledningsvis en beskrivning av statsbudgetens anslagstyper och villkor för anslagstilldelning. Därefter görs en genomgång av anslagstilldelningen för biståndsverksamheten och dess förvaltning, där bl.a. frågor rörande reservationer och anslagssparande behandlas. Vidare beskrivs Sidas försöksverksamhet att finansiera del av fältverksamheten genom reservationsanslaget. 5.1 Statsbudgetens anslagstyper och villkor Genom att anvisa anslag till angivna ändamål bestämmer hur statens medel skall användas. Statens medel får inte användas på annat sätt än har bestämt. Bestämmelser om anslag återfinns i lagen om statsbudgeten och i anslagsförordningen. Här framgår att när anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag användas. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Anslagstypen används främst för bidrag till exempelvis organisationer, museer och akademier. Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får dock användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Tilldelat belopp och reservationer från föregående budgetår som vid budgetårets slut inte utnyttjats utgör, sedan en eventuell indragning av anslagsbelopp förts bort, en reservation till följande budgetår. Anslagstypen används exempelvis för internationellt utvecklingssamarbete. har regeringen vid ett flertal tillfällen beslutat att föra bort medel från vissa reservationsanslag. beslöt regeringen att man, efter att ha sett över utfallet från en lång rad reservationsanslag, skulle göra en indragning av reservationsmedel motsvarande , varav 2 miljarder inom område, inom område och inom . I sitt yttrande till finansutskottet fann utrikesutskottet att den av regeringen vidtagna åtgärden var försvarlig med hänsyn till det statsfinansiella läget men att regeringen också klart uttalat sin avsikt att fortsatt verka för att , när ekonomin så tillåter, skulle övergå till att åter avsätta av BNI för biståndsverksamhet. Vidare uttryckte utskottet att indragningarna ej bort vidtagits utan föregående hänvändelse till . När detta nu inte skett borde regeringen ha redovisat konsekvenserna av de vidtagna åtgärderna. Med anledning av utrikesutskottets yttrande anförde finansutskottet följande beträffande indragningar av reservationsmedel. Genom beslut om anslag ställs medlen till regeringens förfogande. Det ankommer på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. Regeringen har alltså en prövningsrätt. Utskottet framförde att frågan om indragning av reservationsmedel således inte är ett beslut som underställs . Däremot finns det inga hinder för att i samband med behandlingen av kompletteringspropositionen både fritt redovisa sin syn på dessa indragningar och att fatta beslut som helt eller delvis kan upphäva de redovisade indragningarna. presenterade regeringen en sammanställning av åtgärder för att finansiera ökade utgifter inom ramen för det s.k. fempunktsprogrammet för arbete och utbildning. De föreslagna totala åtgärderna innebar en indragning på motsvarande . Inom utgiftsområde 7, internationellt bistånd, gjordes en indragning motsvarande . hade inget att invända mot indragningen mot bakgrund av att det skulle gå att minska vissa poster eller bidrag utan detta skulle gå ut över verksamheten genom att utnyttja tidigare anslagna men outnyttjade medel. Dock ansåg utskottet även att effekterna av indragningen bort framgå av propositionen. En myndighet får enligt anslagsförordningen disponera ett ramanslag med högst summan av ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande minskat med en eventuell indragning av anslagsbelopp eller summan av tilldelat belopp minskat med en utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp. Det innebär att det belopp som en enskild myndighet tilldelas, tillsammans med anslagssparandet och anslagskrediten utgör det totala utgiftsutrymme som myndigheten disponerar för att finansiera lokaler, lönekostnader och utgifter för andra anställningsvillkor, verksamhetsrelaterade kostnader m.m. under det avsedda budgetåret. Sparande och krediter på ramanslag Med anslagssparande avses den del av ramanslaget som en myndighet inte har utnyttjat vid budgetårets slut. För sparande på ramanslag finns formellt sett inte några begränsningar vare sig beträffande beloppets storlek eller för hur som en myndighet får behålla sitt anslagssparande. En sådan begränsande regel skulle enligt regeringen försvaga incitamentet till god hushållning. Därmed har regeringen inte ansett det lämpligt att lagfästa en sådan generell regel. Däremot har regeringen avsett att pröva överföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen. Enligt anvisningar till förordningen om myndigheters årsredovisning m.m. skall utgående reservationer och anslagssparandet redovisas (5 §). Om den ackumulerade anslagsbehållningen på ett anslag uppgår till mer än av anslaget skall myndigheten i budgetunderlaget redovisa den planerade användningen av anslagsbehållningen för det påbörjade budgetåret och för de tre följande åren (15 §). Av de 184 ramanslag som fanns uppförda på statsbudgeten för /96 hade 37 inget sparande, 68 anslag låg i intervallet av anvisade medel per anslag. Den näst största gruppen, 40 anslag, återfanns i intervallet . För intervallet återfanns 17 anslag och 10 anslag återfanns i intervallet . Slutligen hade 22 anslag ett anslagssparande . Med anslagskredit avses rätten att överskrida ett budgetårs disponibla medel på ett ramanslag. I enlighet med lagen om statsbudgeten får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. I regeringens förslag om lagen om statsbudget angav regeringen att krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven i allmänhet bör sättas till och för de flesta övriga ramanslag till . Om störningar inträffar på ett sådant anslag kan regeringen i steg höja kreditgränsen av anslagsbeloppet. Endast för några få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medge anslagskredit på maximala . En övergång till färre reservationsanslag I regeringens förslag om lag om statsbudget angavs att regeringens strävan först och främst är att minska reservationernas storlek. Enligt regeringen borde detta kunna ske på två sätt. I stället för att tidigt anvisa ett stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenheten att göra åtaganden som sträcker sig tillföras genom ett bemyndigande eller en investeringsplan. Anslag skulle då behöva anvisas först under de senare budgetåren då utgifter uppstår och behovet av medel rent faktiskt föreligger. Regeringen menade att det då i många fall också kan vara möjligt att gå över från reservationsanslag till ramanslag. Enligt regeringen skulle det därmed vara möjligt att för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag till att i stället använda ramanslag för verksamhet som visserligen kan bestå av många åtaganden , men där den samlade volymen är någorlunda . Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter skulle i de flesta fall räcka för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år som normalt förekommer. 5.2 Reservationernas omfattning på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete Medel för biståndsverksamhet anslås via ett reservationsanslag (A 1). anslogs , där var att hänföra till det multilaterala utvecklingssamarbetet (A 1.1) och ca till det bilaterala biståndet (A 1.2). har avsatts för det bilaterala biståndet. har regeringen i Finansplanen aviserat ett antal åtgärder i syfte att begränsa utgifterna . Åtgärderna innebär senareläggningar och utgiftsreduktion av planerade projekt m.m. och berör bl.a. det internationella biståndet. Den utgående reservationen för för hela A 1-anlaget uppgick till . har en viss minskning från föregående budgetår prognostiserats. Den utgående reservationen för har uppskattats till . Regeringens uppfattning är att reservationerna nått en alltför stor volym och bör minska. I överväganden om fördelningen av medel mellan olika del poster inom det bilaterala utvecklingssamarbetet för angav regeringen att man beaktat reservationerna med undantag för ingångna samarbetsavtal. Sänkning av landramar med anledning av stora reservationer bör normalt aktualiseras då samarbetsavtal löper ut. Sida har i en skrivelse till konstaterat att trenden är att den sammanlagda reservationen legat på av disponibla medel och att den sakta ökat. De utgående reservationerna har varit högre än . Av figur 1 framgår reservationernas storlek perioden /86-1995/96. Fig. 1 Reservationernas storlek perioden /86-1995/96 1 Anslag och reservationer har /96 räknats om till tolv månaders bas 2 Andel reservationer (högra axeln) är beräknad på disponibla medel (anslag, regeringsbeslut och ingående reservation) I figur 2 redovisas nettoutgifternas andel av disponibla medel för budgetåren 1991/92-1997 (/96 har omräknats ). Av figuren framgår att nettoutgifterna relativt väl överensstämmer med anvisade anslag, vilket visar att verksamheten har varit någorlunda jämn . Nettoutgifternas procentuella andel av disponibla medel minskade från /95. redovisas disponibla medel med hänsyn till den indragning regeringen gjorde på anslagsposten motsvarande . Nettoutgifternas andel av disponibla medel ökade jämfört med föregående budgetår. Fig. 2 Nettoutgifternas andel av disponibla medel m.m. har på revisorers begäran lämnat en redogörelse för reservationernas omfattning vad avser det bilaterala utvecklingssamarbetet. Av redovisningen, som omfattar budgetåren 1996 och 1997, framgår att de utgående reservationerna sammanlagt uppgick till drygt 4,7 miljarder . var motsvarande belopp ca . Sammanställningen i sin helhet framgår av bilaga 1. En minskning av reservationerna mellan i absoluta tal har därmed skett.