frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — RFV anser att det är otillfredsställande att inte följer vad som i berört avseende anges i det nya avsnittet av allmänna råd (1992:4) Socialförsäkringsnämnder. I det allmänna rådet uttalas bl.a. att "enligt JO bör de åtgärder som ingår i ett ärende i största möjliga utsträckning vidtas innan ärendet prövas av nämnden. Som minimikrav bör enligt JO i alla händelser gälla att samtliga åtgärder i ett ärende har vidtagits senast för justering av socialförsäkringsnämndens protokoll". Vidare uttalas i rådet att "exempel på åtgärder som kan göras innan ärendet prövas i nämnden är formell granskning, t.ex. att ansökan har undertecknats av en behörig person, tjänstemannaprövning av allmänna förutsättningar för rätt till en sådan förmån, samt i så stor utsträckning som möjligt, uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner". Det arbetssätt som förordas i det allmänna rådet innebär enligt RFV:s mening att principen "rätt beslut från början" tillgodoses i största möjliga utsträckning. Arbetets inriktning måste givetvis vara att den föredragande tjänstemannens förslag till beslut är så väl underbyggda och har sådan kvalitet i övrigt att nämnden i det stora flertalet fall kan förutsättas fatta beslut i enlighet med förslagen och att tjänstemannens uträkning av förmånens storlek således bör i största möjliga utsträckning göras före det att ärendet avgörs i nämnd. I 19 § tredje stycket förvaltningslagen (1986:223) (FL) stadgas att avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt. 19 § FL gäller inom socialförsäkringsområdet. har dock beslutat att i 18 kap. 18 § AFL införa en bestämmelse som innebär att om det bland ledamöter eller hos föredraganden i socialförsäkringsnämnd förekommer avvikande mening skall denna anmälas innan sammanträdet är slut. Bestämmelsen skall enligt punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagändringen tillämpas första gången på de nämnder som utses för tid fr.o.m. (SFS 1998:87). Detta innebär att 19 § FL inte längre kommer att vara tillämplig vad gäller senaste tidpunkt för ledamöter och föredragande i socialförsäkringsnämnd att anmäla avvikande mening. Mot bakgrund av författningsändringen remitterades ärendena på nytt till för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. anmodades att yttra sig om författningsändringen förändrade verkets inställning vad gäller senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. förklarade i ett yttrande att författningsändringen inte förändrade verkets ståndpunkt i ovan nämnt avseende. , såsom ombud för T.M., och har kommenterat remissvaren. Jag kommer i ett annat ärende, dnr 1747-1998, att på nytt behandla frågan om senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. I detta ärende kommer jag därför att endast i korthet beröra den frågan. Försäkringskassorna och använder termen "besluts-meddelande" som beteckning på sådan underrättelse om socialförsäkrings-nämndens beslut som enligt 21 § FL skall tillställas den försäkrade. Jag föredrar och kommer i fortsättningen att använda termen "underrättelse om beslut". Skälet till det framgår av mitt beslut denna dag i det ovan nämnda ärendet, dnr 1747-1998. Formlös ändring av socialförsäkringsnämndens beslut Av grundläggande betydelse i all förvaltningsverksamhet är att den enskilde kan lita på att myndigheten tillämpar regelsystemet på ett likformigt, rättssäkert och korrekt sätt. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att den enskilde kan vara förvissad om att de beslut som myndigheten fattar inte kan ändras hur som helst. För att trygga rättssäkerheten finns författningsregler beslutade av eller regeringen, som anger under vilka förutsättningar myndigheten kan ompröva sitt beslut eller hur i förekommande fall beslutet kan överprövas (efter överklagande). Om dessa regler inte följs sätts den enskildes rättssäkerhet ur spel. I båda de aktuella ärendena har gjort en förnyad pröv-ning av socialförsäkringsnämndens beslut efter det att nämndens protokoll justerats, men innan underrättelse om beslut expedierats. har i remissvaret hänvisat till ett avgörande av Försäkringsöverdomstolen (FÖD 1993:1), enligt vilket är oförhindrad att ändra beslutet innan underrättelse om beslutet är expedierat. Förfaringssättet överensstämmer även med vad har uttalat i sina allmänna råd och vad verket har anfört i sitt remissvar till JO. Jag vill därför inledningsvis klargöra att jag, även om jag själv har en annan uppfattning i denna fråga, inte kan kritisera för att den följer FÖD:s avgörande och vad har uttalat. Av remissvar framgår emellertid att kassan har satt i system att kontrollera socialförsäkringsnämndens beslut efter det att nämndens protokoll är justerat, men innan underrättelse om beslutet har expedierats. En särskild enhet inom har som uppgift bl.a. att kontrollera socialförsäkringsnämndens beslut som ett led i internkontroll och kvalitetsuppföljning. Denna kontroll är enligt en förutsättning för att socialförsäkringen skall tillämpas likformigt och rättvist och för att uppnå rätt beslut till den försäkrade. Jag är mycket kritisk till det systematiska i handläggningen. Förfarandet är klart otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. För den enskilde måste det te sig synnerligen otryggt och obegripligt att socialförsäkringsnämnden fattar ett beslut och att en annan enhet inom efter beslutet kontrollerar om beslutet är riktigt och om så inte är fallet tar initiativ till en ändring av beslutet. Enligt min mening kan det inte heller vara rimligt att använder sina resurser på ett sätt som framstår som så ineffektivt. Jag vill på det starkaste understryka att målsättningen för bör vara att besluten skall vara så väl förberedda att dessa blir riktiga från början. delar min uppfattning i denna del och anför att åtgärder för kvalitetssäkring bör vidtas innan beslutet fattas och inte efteråt. Kontroll och uträkning av förmånernas storlek m.m. före beslut i socialförsäkringsnämnden rekommenderar i Allmänna råd 1997:7 (som ersatt tidigare Allmänna råd 1992:4) att de åtgärder som ingår i ett ärende i största möjliga utsträckning bör vidtas innan ärendet prövas av socialförsäkringsnämnden. I det allmänna rådet anges också exempel på olika åtgärder som därvid bör vidta. Av utredningen framgår att inte följer rekommendationer. anser att det framstår som slöseri med resurser att göra uträkningar innan socialförsäkringsnämnden fattar sitt beslut. Det skulle också enligt uppfattning kunna framstå som att kassan föregriper socialförsäkringsnämndens beslut. En fullständig uträkning före prövningen i socialförsäkringsnämnden förkortar enligt inte heller den totala handläggningstiden. och försäkringskassorna är formellt fristående gentemot varandra eftersom försäkringskassorna är självständiga offentlig-rättsliga organ. Det innebär att , till skillnad från andra centrala verk, inte har någon formell ställning som chefsmyndighet över försäkringskassorna. I sin tillsynsverksamhet över försäkringskassorna meddelar bindande föreskrifter samt rekommenda-tioner rörande tillämpningen av lagar och förordningar (se förordning [1988:1204] med instruktion för ). Försäkringskassorna är visserligen formellt bundna endast av föreskrifter, men bör följa vad rekom-men-derar. Socialförsäkringen är statligt finansierad och bör tillämpas på ett likformigt och rättvist sätt över hela landet. Det kan också noteras att , mot bakgrund bl.a. av den oklara roll- och ansvarsfördelningen mellan och försäkringskassorna, har beslutat om vissa lagändringar vad gäller organisationen av social-försäkringens administration. tillsyn över de all-männa försäkringskassorna skall utvecklas i syfte att säkerställa en nationellt likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringen. I förarbetena till lagändringarna uttalas bl.a. att om det vid tillsyn framkommer brister i tillämpningen och handläggningen bör verket påtala detta för försäkringskassorna och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om så ej sker bör påtala detta för regeringen (prop. 1997/98:41, s. 79). I ärendena har framkommit att läns allmänna försäkringskassa systematiskt handlägger ärenden på ett sätt som strider mot rekommendationer. Ett sådant agerande från en enskild försäkringskassa är enligt min bestämda uppfattning oacceptabelt. Tidsåtgången för den förnyade prövningen Enligt 7 § FL skall en myndighet handlägga varje ärende där någon enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. fattade beslut i T.M:s ärende . Därefter fortsatte beredningen av ärendet. fattade socialförsäkringsnämnden med ändring av det tidigare beslutet ett nytt beslut i ärendet. fattade beslut i L-E.N:s ärende . Därefter fortsatte beredningen av ärendet. fattade socialförsäkringsnämnden med ändring av det tidigare beslutet ett nytt beslut i ärendet. Den handläggning med efterkontroll av socialförsäkringsnämndens beslut som har satt i system har således fått till följd att T.M:s ärende tog ytterligare att handlägga och att L-E.N:s ärende fördröjdes närmare . Förfarandet överensstämmer inte med förvaltningslagens bestämmelse att myndigheters ärendehandläggning skall vara så snabb och enkel som möjligt. Även bortsett från det felaktiga i förfarandet förtjänar allvarlig kritik för den utdragna handläggningen. Ändring enligt 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL I 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL anges att skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring enligt lagen, som har fattats av kassan och inte har prövats av domstol, om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. I L-E.N:s ärende har inte tillämpat systemet med "formlös" ändring av socialförsäkringsnämndens beslut, utan kassan har i stället med stöd av bestämmelsen i 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL ändrat socialförsäkringsnämndens tidigare beslut. Det ankommer inte på JO att ta ställning till om beslutet att ändra det tidigare beslutet med stöd av 20 kap. 10 a § AFL är riktigt i sak. Däremot stämmer förfarandet inte överens med vad som anges i FÖD:s dom. Eftersom någon underrättelse om beslutet inte expedierats i L-E.N:s ärende för prövning enligt 20 kap. 10 a § AFL förelåg enligt vad som följer av FÖD:s dom inget slutligt beslut i ärendet. Beslutet kunde således enligt domstolens synsätt inte ändras med stöd av reglerna i 20 kap. 10 a § AFL. har således i det ena ärendet tillämpat systemet att "formlöst" ändra sitt tidigare beslut, medan kassan i det andra ärendet tillämpat de formella reglerna i AFL om omprövning av beslut. I sitt remissvar av har , mot bakgrund av kassans ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL, uppgett att kassans principiella inställning till att även göra formlösa ändringar enligt avgörandet FÖD 1993:1 kvarstår. Jag finner det uppseendeväckande att försäkrings-kassan uppenbarligen anser att den kan tillämpa båda förfaringssätten. Det går inte att förena att med samma förutsättningar i båda ärendena, i det ena göra en "formlös" ändring och i det andra en formenlig ändring. Jag anser att handläggning av dessa ärenden på ett utmärkt sätt illustrerar nackdelarna och den osäkerhet om rättsläget som tillämpningen av "formlösa" ändringar av beslut för med sig. Förfarandet visar också att inte har klart för sig om det föreligger ett formellt ändringsbart beslut eller inte. Enligt min mening är en formenlig ändring med stöd av 20 kap. 10 a § AFL korrekt. Min uppfattning i denna fråga behandlar jag närmare i mitt beslut i det tidigare nämnda ärendet, dnr 1747-1998. T.M:s påstående att han skulle ha tvingats att avstå från sin besvärsrätt har inte vunnit stöd av utredningen. Ytterligare utredning framstår inte som meningsfull. Anmälan i den delen föranleder därför ingen ytterligare åtgärd från min sida. har medgett att vissa handlingar saknats i T.M:s akt, men har uppgivit att kassan har kunnat komplettera akten i efterhand. Någon förklaring till hur och när handlingarna har försvunnit har kassan inte kunnat ge. Det är självfallet helt otillfredsställande att handlingar försvinner. Även om inte är skyldig att diarieföra handlingarna i en försäkringsakt skall dessa förvaras och hanteras på ett betryggande sätt. I övrigt har inget framkommit beträffande handlägg-ning som bör föranleda någon åtgärd eller något uttalande från min sida. JO är inte heller behörig att pröva frågor om skadestånd. Jag överlämnar en kopia av detta beslut till (Social-departementet) och till socialförsäkringsutskottet för kännedom. Fråga om handläggningstiden mellan so-ci-al-för-säk-rings-nämnds beslut och utfärdande av underrättelse om beslutet (Dnr 4341-1997) JO Pennlöv meddelade ett beslut med följande innehåll. har i en anmälan, som kom in till JO , klagat på i långa handläggningstid i hans förtidspensionsärende. Han har anfört bl.a. följande. Han fick besked av att hans ärende hade varit uppe i socialförsäkringsnämnden , men han har fortfarande inte fått någon skriftlig underrättelse om beslutet. Han har också framfört klagomål på det bemötande han fått av personal på . Anmälan har remitterats till för yttrande särskilt såvitt avser kassans handläggningstid från det socialförsäkringsnämnden fattat beslut i ärendet och till dess att beslutsmeddelande expedieras. har i remissvaret genom direktören anfört följande. har i sin skrivelse uttryckt hur han har upplevt kontakten med tjänstemännen på . En del är han mycket nöjd med, andra tycker han har haft ett bristfälligt bemötande. Som exempel kan nämnas att J-E.S. skriver, att en handläggare, för att visa sin makt, sa att hon kunde flytta honom från . Vi kan via journalanteckningar utläsa att J-E.S. är beredd att göra ett nytt arbetsträningsförsök om arbetsgivaren finner en lämplig träningsplats, helst vill han dock ha hel förtidspension och flytta till sina hemtrakter och fädernegården. Kontorets områdeschef, , har samtalat med berörda handläggare beträffande klagomålen. Vi kan bara konstatera att det finns en diskrepans mellan tjänstemännens och J-E.S:s beskrivningar av olika hän-delser. Handläggningstid för utfärdande av beslutsmeddelande Ärendet behandlades i socialförsäkringsnämnden . All uträkning och beslutsskrivning i förtidspensions- och livränteärenden, för i , sker på det s.k. gemensamma kontoret i . Efter beslut i socialförsäkringsnämnd justeras protokollen inom . Av kostnadsskäl användes en s k sambruksbil som transporterar ärendena efter nämndsammanträdena från lokalkontoren till gemensamma kontoret i . Det kan ta innan de ärenden, vari socialförsäkringsnämnden har fattat beslut, kommer till gemensamma kontoret för uträkning och beslutsskrivning. Generellt ligger gemensamma kontorets handläggningstid på från det ärendena inkommer till kontoret. Det är inte tillfredsställande, att trots påminnelser, vänta på läkarutlåtanden. i har därför i större utsträckning än tidigare involverat försäkringsläkarna i arbetet med att infordra läkarutlåtanden som inte inkommer inom rimlig tid. i utfärdade beslutsmeddelande till J-E.S. inom den generella handläggningstiden. i är dock medveten om att det system som används med central hantering av uträkning och beslutsskrivning medför en alltför lång handläggningstid. I samband med JO:s besök i har frågan om handläggningstider och innehåll i beslutsbrev diskuterats. Med anledning av detta har i arbetat fram en ny modell för beslutshantering och vi har för avsikt att införa modellen. Modellen kommer bl.a. att medföra kortare handläggningstider. Modellen testas i liten skala. Ärendet har därefter remitterats till för yttrande såvitt avser handläggningstid för utfärdande av beslutsmeddelande gällande socialförsäkringsnämndens beslut samt tillämpning av verkets rekommendationer beträffande handläggning av social-försäkringsnämndens beslut. har i remissvaret genom generaldirektören anfört följande. RFV konstaterar att det av allmänna försäkringskassas yttrande till JO framgår att inte följer de handläggningsrutiner som beskrivs i det nya avsnittet av allmänna råd (1992:4) Socialförsäkringsnämnder, s. 20-21 och som sänts ut till kassorna genom RFV:s IM-meddelande 1997:118. Motsvarande skrivningar återfinns nu i allmänna råd (1997:7) Socialförsäkringsnämnder, s. 22-23, som ersätter allmänna råd 1992:4. I kassans yttrande uttalas bl.a. att det kan ta innan de ärenden, i vilka socialförsäkringsnämnden har fattat beslut, kommer till det s.k. gemensamma kontoret för uträkning och beslutsskrivning. Vidare sägs i yttrandet att generellt ligger gemensamma kontorets handläggningstid på från det ärendena inkommer till kontoret. handläggningstid efter justering av socialförsäkrings-nämndens protokoll och fram till utfärdande av beslutsmeddelande är, enligt RFV:s uppfattning, inte tillfredsställande. Avsikten med de aktuella rekommendationerna i det allmänna rådet är bl.a. (som framgår av RFV:s yttrande till JO i ärendet med JO:s dnr 2556-1997/2608-1997) att åstadkomma en ordning som innebär att den försäkrade inte drabbas av onödig och oacceptabel tidsfördröjning mellan tidpunkten för det justerade nämndprotokollet och tidpunkten för expedieringen av försäkrings-kassans beslut, dvs. nämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen. I det allmänna rådet uttalas bl.a. att "enligt JO bör de åtgärder som ingår i ett ärende i största möjliga utsträck-ning vidtas innan ärendet prövas av nämnden. Som minimikrav bör enligt JO i alla händelser gälla att samtliga åtgärder i ett ärende har vidtagits senast för justering av socialförsäkringsnämndens protokoll". Vidare uttalas i rådet att "exempel på åtgärder som kan göras innan ärendet prövas i nämnden är formell granskning, t.ex. att ansökan har undertecknats av en behörig person, tjänstemannaprövning av allmänna förutsättningar för rätt till en sådan förmån, samt i så stor utsträckning som möjligt, uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner". RFV konstaterar att i sitt yttrande till JO uttalat att kassan är medveten om att det system som används med central hantering av uträkning och beslutsskrivning medför en alltför lång handläggningstid samt att kassan med anledning av detta har arbetat fram en ny modell för beslutshantering som kassan har för avsikt att införa . Innebörden av den nya modellen framgår inte av yttrandet. RFV förutsätter att kassans nya modell eller handläggningsordning innebär att kassan kommer att leva upp till de krav på handläggningen som framgår av det allmänna rådet. RFV kommer emellertid att kontakta kassan för att följa upp att kassans nya handläggningsordning innebär att kassan, innan ett ärende prövas i nämnden, i så stor utsträckning som möjligt vidtagit de olika åtgärder som ingår i ett ärende, bl.a. uträkning av förmånens storlek. Avslutningsvis vill RFV anföra att om en försäkringskassa väljer att ha en central eller lokal hantering av vissa moment i handläggningen av ärenden är detta något som den enskilda kassan självständigt råder över. Den organisa-tion som väljs kan i det enskilda fallet exempelvis bero på den tillgång på resurser som en kassa har när det gäller personal med erforderlig kompetens som behövs för viss ärendehandläggning. Det väsentliga i detta sammanhang är att kassan i största möjliga utsträckning lever upp till de krav på handläggningen som framgår av det allmänna rådet i berört avseende och att RFV i sin tillsynsroll följer upp slutresultatet och måluppfyllelsen samt vidtar åtgärder när så bedöms erforderligt så att förutsättningarna för en likformig och rättvis tillämpning av regelsystemet säkerställs (jfr prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admini--stra-tion m.m., s. 91-92 och prop. 1997/98:41 Socialförsäkringens administra-tion m.m.). har beretts tillfälle att kommentera remissvaren, men har inte hörts av. Försäkringskassorna och använder termen "besluts-med-delande" som beteckning på sådan underrättelse om socialförsäkringsnämndens beslut som enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) skall tillställas den försäkrade. Jag föredrar och kommer i fortsättningen att använda termen "underrättelse om beslut". Skälet till det framgår av mitt beslut denna dag i ärende dnr 1747-1998. rekommenderar i Allmänna råd 1997:7 (som ersatt tidigare Allmänna råd 1992:4) att beslut expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. Av utredningen framgår att underrättelse om beslut i J-E.S:s ärende utfärdades först efter det att socialförsäkringsnämnden fattat beslut i hans ärende. Vidare framgår av yttrande att den generella handläggningstiden efter det att socialförsäkringsnämnden fattat beslut till dess underrättelsen expedieras till den försäkrade ligger på mellan fem och . I likhet med anser jag att denna långa handläggningstid, som strider mot vad verket har rekommenderat, är mycket otillfredsställande. förtjänar allvarlig kritik för den utdragna handläggningen. har beslutat om vissa regelförändringar vad gäller organisationen av socialförsäkringens administration (jfr prop. 1997/98:41 och bet. 1997/98:SfU8). En avsikt med regelförändringarna är att tillsyn över de allmänna försäkringskassorna skall stärkas i syfte att säkerställa en nationellt likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringen. I propositionen uttalas bl.a. (s. 79) att det ligger i tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att förutsättningarna för en nationellt likformig och rättvis tillämpning av försäkringen vid försäkringskassorna säkerställs. De försäkrade skall behandlas lika så att materiellt och formellt riktiga beslut fattas och att regelsystemet tillämpas på samma sätt oavsett var i den försäkrade bor. Om det vid tillsyn framkommer brister i till-lämp-ningen och handläggningen bör verket påtala detta för försäkrings-kassan och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om så ej sker bör verket påtala detta för regeringen. kommer att få i uppdrag att ta fram ett samlat program för utveckling av tillsynsfunktionen, vari bl.a. ligger att utveckla systemet med tillsynsrapporter om försäkringskassornas verksamhet. Som har anfört är det den enskilda försäkrings-kassan som väljer om den vill ha en central eller lokal hantering av vissa moment i handläggningen av ärenden. Den delen av verksamhet är således inget som kan bestämma om. Däremot är det självklart att organisation skall utformas så att den överensstämmer med kraven på nationell likformighet, rätts-säkerhet och snabbhet i handläggningen av socialförsäkringsärenden. Det kan ifrågasättas om inte , när verket i enlighet med regeringens och intentioner skall ta fram ett samlat program för sin tillsynsfunktion, bör överväga att på ett mer aktivt sätt kontinuerligt följa upp hur de enskilda försäkringskassorna väljer att utforma ärendehand-lägg-ningen. J-E.S:s påstående om hur han har blivit bemött av personal på försäkrings-kassan har inte vunnit stöd av utredningen. Anmälan i den delen föranleder ingen ytterligare åtgärd från min sida. Jag överlämnar en kopia av detta beslut till (Social-departementet) och till socialförsäkringsutskottet för kännedom. Kritik mot försäkringskassa för att den lämnat interna anvisningar som strider mot rekommendationer (Dnr 4606-1997) JO Pennlöv meddelade ett beslut med följande innehåll. uppmärksammade att vissa försäkringskassor i interna anvisningar till sina handläggare rekommenderade dessa att ge lägre prioritet åt frågan om utbyte av sjukpenning mot sjukbidrag/förtidspension sjukskrivning. gav därför ut ett meddelande till försäkringskassorna, Meddelande Im 1998:008. Meddelandet har rubriken .