frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett problem gäller tolkning och tillämpning av det centrala avtalets s.k. lägstanivå. Myndigheterna har uppfattat att i olika sammanhang markerat att myndigheterna i sina lokala förhandlingar inte bör överskrida lägstanivån. Myndigheterna anser att denna tolkning indirekt begränsar deras handlingsutrymme (RRV 1998:23, s. 9) Ett annat problem var att avtalen som sluts med de olika huvudorganisationerna var för sig gör det svårt att sluta gemensamma avtal på den lokala nivån (1998:22). Vid sin granskning av Försvarsmaktens personalkostnader bedömde att det för att gynna verksamhetsintresset fanns anledning för Försvarsmakten att ta initiativ till förhandlingar för att förändra kollektivavtalens konstruktioner för lönetillägg. menade att Försvarsmakten: generellt sett är svag i sin arbetsgivarroll när det gäller att hävda verksamhetsintresset i samband med lönebildningen och regeltillämpning. - - - Enligt vår uppfattning erfordras - - - en kraftfull och tydligare arbetsgivarprofil i den högsta verksamhetsansvariga ledningen (RRV 1998:20). framhöll att det finns skäl för regeringen att i samband med resultatdialogen ställa större krav på att myndighetens ledning uppvisar ett arbetsgivarbeteende som ligger i linje med verksamhetsintresset. Försvarsmakten framförde i sin redovisning till regeringen av de åtgärder som myndigheten skall vidta med anledning av granskning att: gällande kollektivavtal inte är helt anpassade till verksamheten efter de stora strukturella förändringar som genomförts . En viktig förutsättning för att kunna anpassa avtal om löne- och anställningsvillkor är att parterna är överens om förändringarna. Förändringstakten härvid är långsam. Det har sin förklaring i att parterna utgår från olika utgångspunkter med krav på förankring av förändringarna i respektive organisationer. (Försvarsmakten ). Försvarsmakten menade att det inte var möjligt för någon part att kunna frigöra sig från dåligt verksamhetsanpassade och kostsamma kollektivavtal på annat sätt än genom förhandlingar (a.a.). Intervjuade tjänstemän har under revisorernas granskning framfört olika synpunkter på avtalens och lönernas verksamhetsanpassning. Enligt vad som framkom vid en intervju med företrädare för blev RALS 1993-95 inte så verksamhetsrelaterat som verket avsett. Däremot ansåg verket att RALS 1995-98 och avtalens tillämpningsperiod var en "smärtfri" period. skapade olika diskussionsforum för arbetsgivarna, och ett nytt allmänt villkorsavtal möjliggjorde enligt verket verksamhetsanpassade lösningar för myndigheterna. Beträffande skillnaderna i prioriteringarna mellan de centrala parterna menade att synen på lönenivåerna och följsamheten till övriga arbetsmarknaden skiljer sig mycket mellan parterna. vill säkra kompetensförsörjningen och ser till verksamheten. Verkets utgångspunkt är att skapa så stor frihet som möjligt för de lokala arbetsgivarna. Det är verkets uppfattning att de lokala arbetsgivarna kommit olika långt med att forma lönestrukturen efter kompetensbehovet. För SACO-S var det viktiga under RALS 1993-95 och 95-98 att få det nya lönesystemet att fungera på lokal nivå. SACO-S konkreta mål i lönerörelserna har varit att uppnå balans med den privata sektorn, att säkra personal- och kompetensförsörjningen, att åstadkomma reallöneökningar för alla medlemmar och likvärdigt utfall i de lokala avtalen jämfört med den privata sektorn, m.m. SACO-S grundläggande uppfattning har varit att tyngdpunkten i lönebildningen skall ligga lokalt och att centralt riktade löneökningsutrymmen till specifika grupper skall undvikas. Trots detta har det förekommit några undantag under RALS 1993-95 och 95-98. Från SACO-S framfördes kritik mot tillämpningen av ramanslagssystemet. Man menade att de schablonmässiga uppräkningarna av anslagen gör systemet ineffektivt. Enligt SACO-S borde budgetdiskussionen förfinas och anpassas till de enskilda myndigheternas behov av kompetensförsörjning. SACO-S ansåg att de centrala avtalens möjligheter till verksamhetsanpassning inte tillvaratogs tillräckligt väl av de lokala parterna under RALS 1993-95 och 95-98. "Avtalen var bra men den lokala tillämpningen fungerade inte." Angående SACO-S samarbete med framfördes att det fungerat mindre bra . Skälet till detta var enligt SACO-S att agerat alltför centralistiskt vilket lett till flera konflikter. För information om avtalsrörelserna och nya avtal har SACO-S gått ut lokalt genom sina kontaktförbund. Man har även bedrivit omfattande utbildningsverksamhet. Information och budskap har förmedlats genom seminarier och personliga möten. Internet har även använts för att sprida information. Den viktigaste kontaktvägen anses dock de personliga kontakterna med de lokala förhandlarna vara. För är huvudmålsättningen i varje lönerörelse att skapa reallöneökningar för medlemmarna. Förbundet driver därför krav på generella låglönesatsningar och är månt om att lönespridningen inte blir för stor. Det anses därför vara viktigt med individgarantier i avtalen. För är frågan om arbetstidsförkortning viktig, liksom frågan om skillnaderna mellan olika sektorer på arbetsmarknaden. menade angående verksamhetsanpassningen i RALS 1993-95 och 95-98 att eftersom avtal träffats hade organisationen per definition varit till freds från centralt håll. Utvecklingen av det nya lönesystemet ansågs i sin helhet ha varit positiv. Vid vissa myndigheter var man dock orolig för hur utvecklingen av det nya lönesystemet skulle fortskrida. var "hyfsat nöjt" med resultaten av RALS-arna. Lönerörelserna hade gått bra både ur synvinkel och ur den samhällsekonomiska. Reallöneutvecklingen hade varit bättre än under de närmast föregående tjugo åren. har förmedlat information om de nya avtalen genom muntliga genomgångar med förhandlingsdelegationerna samt genom seminarier och konferenser. Man har även skickat ut skriftlig information i samband med uppgörelserna mellan de centrala parterna. I RALS 1993-95 och 95-98 ville OFR i första hand att det totala utfallet skulle vara jämförbart med den privata sidans utfall. OFR ser vissa risker med den arbetsgivarpolitiska delegeringen och menar att det kan minska arbetstagarorganisationernas möjligheter till inflytande. Arbetstagarorganisationernas inflytande har därför enligt OFR säkrats genom de s.k. stupstockarna i avtalen. Det är myndigheterna lokalt som kan styra effekterna genom det nya lönebildningssystemet, menade OFR. Under RALS 1993-95 och 95-98 har enligt OFR det nya lönebildningssystemet haft en inkörnings-period som kommer att avslutas under RALS 1998-2001. OFR menade att det kan kännas som om det finns två motparter: och regeringen. Organisationen framförde vid intervjun att det finns en otydlighet i budgetprocessen och att regeringen inte har givit myndighetscheferna tillräckliga resurser. Vidare menade man att risken med ramanslagssystemet är att den lokala nivån inte förstår sig på det och att systemet därför inte kan fungera på det sätt som är tänkt. Beträffande avtalens verksamhetsanpassning menade OFR att man från centralt håll har vidtagit åtgärder för att stötta den lokala nivån. Problemet har dock varit att de lokala parterna inte hängt med. De centrala parterna har gått fram för snabbt. OFR menade att det talats alltför mycket ekonomi och alltför lite om verksamheterna i förhandlingarna. Systemet går åt rätt håll, anser man, men det går för sakta. Det finns en risk att löneförhandlingarna separeras från verksamheten. OFR har inte några generella informationsprogram om avtalsrörelser och nya avtal. Information om lönepolicy och de centrala avtalen förmedlas skriftligen från de enskilda förbunden. Det ges inte så många riktlinjer. Det är de lokala parterna som skall sköta det konkreta förhandlingsarbetet och därför undviker OFR direkt styrning. Sammanfattningsvis kan sägas att de centrala parterna anser sig utifrån sina sinsemellan olika utgångspunkter ha givit de lokala parterna förutsättningar för en lokalt anpassad lönebildning. Det finns dock enligt deras uppfattning fortfarande en hel del problem med den lokala verksamhetsanpassningen av lönebildningen. Enligt arbetstagarorganisationerna vid har det varit svårt att se kopplingen mellan lönepolitiken och verksamhetens utveckling. Det är enligt organisationerna endast marknadskrafterna som styr löneutvecklingen vid verket. Organisationerna var missnöjda med verksamhetsanpassningen av lönepolitiken under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 och menade att cheferna var dåliga på att kommunicera om lönepolitiken och lönesättningen med sin personal. Även från arbetsgivarsidan framfördes att chefernas lönesamtal med sina medarbetare inte fungerat på det sätt som arbetsgivaren hade förväntat. Arbetsgivaren vid ansåg att de egna verksamhetsrelaterade behoven fått genomslag i de centrala förhandlingarna och att flexibiliteten prioriterats i de centralt slutna avtalen. Vid genomförs löneförhandlingarna för hela myndigheten inklusive fältorganisationen samlat. Linjecheferna är lönesättande chefer. Löneförhandlingarna förankras alltid i verkets ledningsgrupp där personalchefen har ett öppet förhandlingsmandat och kan göra ändringar i de förslag till nya löner som cheferna lämnat. De centrala avtalen har enligt bedömning medgivit en god lönespridning. Den individuella lönesättningen har generellt sett fungerat bra inom verket. Det har dock funnits problem beroende på marknadskänsligheten för viss personal. Arbetsgivaren menade att löneglidningen var ett tecken på att nivåerna i de centrala avtalen inte fungerat på ett tillräckligt bra sätt. Vid genomför cheferna lönesamtal med sina medarbetare efter lönerevisionerna. Arbetsgivaren menade att dessa i de flesta fall, men inte överallt, hade fungerat bra. Arbetstagarorganisationerna framhöll att lönesamtalen är viktiga men att samtalen inte hade genomförts i den utsträckning som avsetts. och de lokala arbetstagarorganisationerna förhandlar därefter med stöd av de avtal som parterna sluter på koncernnivå för hela skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. hade inte några möjligheter att vidga det löneökningsutrymme som koncernnivån angivit. Inom Sida har myndighetens förhandlingsgrupp ansvaret för lönestrukturen. Löneförhandlingarna för har delegerats. Löneutrymmets storlek för hela myndigheten bestäms av verksledningen. Generaldirektören är lönesättande chef och löneförhandlingarna förankras i verksledningen. Varje chef med personalansvar lämnar förslag till bud. Förslagen utgör tillsammans det bud arbetsgivaren presenterar. I samråd med verksledningen och personalchefen beslutar generaldirektören om särskilda satsningar eller om förhandlingarna skall inriktas på någon särskild kompetens. De personalansvariga chefernas ansvar omfattar inte enbart förslag till nya löner för medarbetarna. De skall även meddela och motivera resultatet av löneförhandlingarna för sina medarbetare. Arbetsgivarparten vid Sida uttryckte sig i positiva ordalag om RALS 1995-98. Avtalen hade möjliggjort myndighetsrelaterade prioriteringar för att bl.a. kunna upprätthålla kompetensen. Avdelningarna inom myndigheten hade sett till verksamhetens behov och identifierat individer bland de anställda som bedömts inte bara vara viktiga för verksamheten utan dessutom bedömdes vara marknadskänsliga. vid Sida menade att organisationen inte behöver tänka på att verksamhetsanpassa lönerna. Man menade att de flesta som arbetar vid Sida är mycket motiverade vilket gynnat verksamheten. Vid genomförs förhandlingarna för de anställda som arbetar i , , och samlat. Den direkt verksamhetsansvariga chefen är lönesättande chef men skall samråda med avdelningens ledning. Vid beslutar generaldirektören om lönepolitiken och löneutrymmets storlek. Varje chef har ansvar för att förklara verkets lönepolitik och tillämpningen av den för sina medarbetare. Cheferna har även ansvar för att den fastställda lönepolitiken följs. Personalchefen menade att de centrala avtalen i stort sett tillgodosett verkets behov. Arbetstagarorganisationerna ansåg att lönesamtalen mellan lönesättande chef och medarbetare inte fungerat bra vid verket. De viktigaste frågorna för har varit att driva frågor om marknadsanpassningar och resultatrelaterade löner. Föreningen rekommenderar de medlemmar som enligt föreningens bedömning inte får en "vettig lön" att söka sig till andra bättre avlönade arbeten. menade att de organisationsvisa potterna är en förutsättning för att ST:s medlemmar skall kunna få sin del i lönerörelsen. Inom genomförs löneförhandlingarna på flera nivåer. De inleds på koncernnivå med förhandlingar där löneökningsutrymmets storlek fastställs. Arbetsgivarens förhandlare får sina mandat från generaldirektören efter behandling i direktionen där verksamhetens samlade behov vägts in. Därefter utformas arbetsgivarens linje. För de anställda är närmaste chef lönesättande chef. Från arbetsgivarsidan kritiserades utformningen av de centrala avtalen. Kritiken gällde framför allt differentieringen av potterna. De organisationsvisa potterna blir enligt arbetsgivaren dyra för verket. Arbetsgivaren menade att det framför allt fanns skillnader mellan parterna avseende utgångspunkterna för de lokala förhandlingarna. Parterna har haft olika uppfattning om vad som skall värderas. Enligt arbetsgivarens uppfattning värnar arbetstagarorganisationerna alltid om de svagaste grupperna och individernas behov. De ser därmed inte till verksamhetens behov på samma sätt som arbetsgivaren. I samband med budgetarbete för domstolsväsendet gör verket en löneomräkning motsvarande en förväntad genomsnittlig löneökning. förhandlar med inom domstolsväsendet om samtliga domarlöner utom för några få undantagna domare. förhandlingsdelegation har de centrala avtalen som utgångspunkt vid förhandlingarna. I de fall det krävs utökat utrymme görs flera återkopplingar till ledning. Inför varje avtalsrörelse har övergripande överläggningar med och vad gäller löneavtal, anställningsvillkor m.m. Efter de gemensamma överläggningarna delegerar rätten att förhandla för den icke-dömande personalen till flertalet domstolar. Dessa "lokal-lokala" förhandlingar sker sedan utifrån RALS och anvisningar. De avser endast förhandlingar om ny månadslön. De lokal-lokala enheter som förhandlar för är ett fåtal små domstolar och myndigheter som inte har egen budget. Individuella och differentierade löner hade under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 inte införts fullt ut i domstolsväsendet. Arbetsgivaren menade dock att man trots det har kunnat tillgodose verksamhetens behov på ett bra sätt. menade att det inte är gångbart att driva frågan om differentierade löner för medlemmarna. Först måste medlemmarnas löner höjas mera generellt. har det varit viktigt att försöka skapa ett bättre lönebildningssystem för domstolsväsendet. menade dock att arbetsgivaren varit för passiv och inte tagit sitt ansvar för detta. Som framkommit av redovisningarna har de lokala parterna utifrån sina olika utgångspunkter både positiva och negativa synpunkter på verksam-hetsanpassningen av den lokala lönebildningen. Synpunkterna har att göra med dels de centrala avtalens utformning och hur de påverkar den lokala lönebildningen och kostnaderna, dels med den lokala lönebildningsprocessen. 5 Uppföljning och utvärdering av löner och löneutvecklingen i staten Revisorerna har undersökt i vilken utsträckning lönekostnaderna samt utfallen av löneavtalen i staten följs upp och utvärderas. har enligt uppgift inte något omfattande uppföljnings- och utvärderingssystem av lönekostnaderna. Tjänstemän vid budgetavdelningen sade vid en intervju att avsaknaden av ett uppföljningssystem var en svaghet när ett nytt lönesystem infördes. Det borde ha funnits ett utvecklat uppföljningssystem redan från början. Kontrollen över lönekostnaderna var dock inte bättre i det gamla systemet. Tjänstemännen trodde dock att resurserna numera används mer effektivt. Själva poängen i det nya lönebildningssy-stemet är enligt de intervjuade tjänstemännen vid budgetavdelningen att myndigheterna själva skall ta ansvar för lönebildningen och verksamhetens behov. Utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen, som presenterade sitt betänkande , genomförde intervjuer med bl.a. myndighetsföreträdare. Det framgick att ingen av de intervjuade hade diskuterat löneutvecklingsfrågor i mål- och resultatdialogen med sitt fackdepartements ledning. Utredningen hade även diskuterat innehållet i mål- och resultatdialogen med cheferna för planerings- och budgetsekretariaten (PBS-cheferna) i . PBS-cheferna bekräftade myndigheternas uppfattning (SOU 1997:48). I en skrivelse till statssekreterarna i underströk statssekreterarna i betydelsen av att de i samband med mål- och resultatdiskussionerna med myndigheterna behandlar även arbetsgivarpolitiska frågor. Särskilt viktig ansågs frågan om hur lönebildningen har påverkat myndigheternas kompetensförsörjning och verksamhetsresultat vara. Till skrivelsen bifogades riktlinjerna för mål- och resultatdialoger ur vilka det framgår att de olika fackdepartementen bör ta reda på hur myndigheterna tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar. Till exempel bör departementen, enligt skrivelsen, ta upp frågan hur myndigheterna ser på personalförsörjningen, hur myndigheterna arbetar med kompetensutvecklingen och jämställdhetsfrågorna samt hur de arbetar för att främja rörligheten bland cheferna. I dialogen bör, enligt statssekreterarna, verksamhetens mål, uppnådda resultat, effekter, kostnader, organisation m.m. avhandlas (1997). följer lönenivåutvecklingen på myndighetsnivå. Budgetavdelningen har inte haft tillgång till insamlade information om den myndighetsvisa lönenivåutvecklingen eller resultatet av de enkätundersökningar som verket genomför för att analysera skälen till lönenivåförändringarna. har ansett sig vara förhindrat att lämna denna information till . Verket har motiverat detta med att man arbetar på uppdrag av myndigheterna och att verket av lojalitetsskäl inte kan lämna ut myndighetsvis information. departementet har med utgångspunkt i totalsammanställningar som departementet fått från gjort förfrågningar till ett antal myndigheter om nivåförändringar och skälen till nivåförändringarna. På regeringens uppdrag lämnar dock underlag för regeringens uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning (se särskilt avsnitt längre fram). Utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen genomförde vissa analyser av löneutfallet . För analysen fick utredningen del av viss lönestatistik från . Verket lämnade däremot inte ut uppgifter om löneutvecklingen för enskilda myndigheter. Utredningens analyser fick därför begränsas till vissa övergripande iakttagelser (SOU 1997:48). Inför granskning av det lönepolitiska arbetet vid fem myndigheter (RRV 1998:22) valde verket att avstå från att granska lönekostnadsutfallet vid myndigheterna. Man bedömde att det fanns svårigheter att ta fram ett för granskningen relevant empiriskt material. Ett annat skäl var att utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen pågick. För revisorernas granskning av myndigheternas lönekostnader har sammanställt statistik över löneutvecklingen inom departementsområden, sektorer och för staten i sin helhet (se avsnitt 4). har även med respektive myndighets medgivande sammanställt statistik för var och en av granskningens fallstudiemyndigheter. Däremot har inte ansett sig kunna överlämna annan myndighetsvis statistik till revisorerna därför att den därmed skulle ha blivit en allmän handling. Revisorerna har dock givits möjlighet att ta del av sådan statistik i verkets lokaler. granskning av det lönepolitiska arbetet vid fem myndigheter ansåg i rapporten - Att verksamhetsanpassa lönepolitiken - att det fanns brister i uppföljningen och utvärderingen av lönepolitiken vid myndigheterna och att de lönepolitiska stödsystemen var otillräckligt utvecklade. För att komma till rätta med bristerna i det lönepolitiska arbetet föreslog bl.a. att myndigheternas lönepolitik systematiskt skall följas upp och utvärderas. Verket föreslog t.ex. att uppföljning av utfallet av lönerevisionerna i förhållande till målen för verksamheten skall genomföras . Verket föreslog även att systematiserade och relevanta jämförelser med löneläget utanför myndigheterna skall utvecklas som hjälpmedel för den myndighetsinterna lönesättningen (RRV 1998:22) . I sin årliga rapport till regeringen anförde att det i ett delegerat förhandlingssystem är angeläget med uppföljning och utvärdering. Verket menade att det även behövs extern granskning bl.a. som stöd till arbetsgivarparten och som underlag för och regeringen. uppmärksammade även regeringen på att det på det statliga om rådet inte finns något centralt myndighetsansvar för systematisk uppföljning av myndigheternas arbetsgivarroll. menade att det finns ett antal oklarheter och även svagheter i de olika myndigheternas förutsättningar att "bedriva en aktiv lönepolitik". RRV har iakttagit att myndigheter ofta saknar etablerade metoder för att systematiskt följa upp och utvärdera den lönepolitik som bedrivs. Den uppföljning som bedrivs är i första hand inriktad på enklare uppföljning av utfallet av de lokala löneförhandlingarna. Regeringen har uppdragit åt att lämna lönepolitisk statistik, bl.a. på myndighetsnivå. RRV anser att regeringen bör pröva statistikredovisningens innehåll och omfattning i syfte att identifiera vilken information som behövs för att följa upp den lönepolitiska utvecklingen på såväl den enskilda myndigheten som för myndigheterna i sin helhet (RRV:s Årliga rapport till regeringen s.7). Uppföljning och utvärdering - de centrala parterna Enligt regleringsbrevet skall rapportera effekterna av de statliga kollektivavtal som slutits under budgetåret. skall i särskild ordning beskriva och jämföra de aktuella förhandlingsresultaten på såväl central som lokal nivå med motsvarande resultat på arbetsmarknaden i övrigt. Förordningen med instruktion för ändrades . Då togs verkets uppgift att lämna regeringen uppgifter om de kollektivavtal om löner och andra anställningsvillkor för det statliga området som var av statsfinansiell betydelse bort (dåvarande 2 §, SFS 1994:272). Förutom vad som angavs i verkets instruktion skulle enligt regleringsbrevet löpande informera regeringen om de avtal som verket slutit genom att en kopia på avtalet skickades in till . Avtalet skulle vid behov kompletteras med en promemoria där syfte, bakgrund, kostnader och förväntade effekter m.m. redovisas (regleringsbrevet för ). Uppgiften att löpande informera om slutna avtal överfördes till regleringsbrevet för . Genom en ändring av regleringsbrevet för för ålades att redovisa vilka statliga kollektivavtal som slutits. De väsentligaste avtalen kommenteras särskilt. Verket skulle även redovisa effekterna av de väsentligaste avtalen som slutits (regeringsbeslut , Fi98/1856). Vid en intervju med företrädare för anfördes att verket följer löneutvecklingen både systematiserat och icke-systematiserat. Den systematiserade uppföljningen utgörs av lönestatistik som följs upp av en enkät till myndigheterna. Den icke-systematiserade uppföljningen genomförs genom den särskilda kontaktperson som respektive medlem i har. Kontaktpersonerna fungerar som stöd för medlemmarna och har löpande kontakt med dessa. Myndigheterna i de olika sektorerna träffas och utbyter information och erfarenheter. har ännu inte någon genomarbetad form för utvärdering. Intresset för uppföljning och utvärdering har dock enligt verkets uppfattning ökat efter utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen. SACO-S har sammanställt en rapport som visar resultatet av lönerevisionerna för förbundets medlemmar. Man menade dock att organisationens bedömningar av de lokala förhandlingarna varit av relativt dålig kvalitet. För SACO-S var det en viktig fråga att genomföra utbildning för att få i gång ett väl fungerande uppföljningssystem. gör två typer av uppföljningar av lönerevisionerna. Förbundet samtalar med de lokala delarna av organisationen.