frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående resursförstärkning till skattemyndigheternas kontrollverksamhet 1998/99 RR3 1 Revisorernas granskning revisorers granskning av resursförstärkningen till skattemyndigheternas kontrollverksamhet har genomförts efter förslag från skatteutskottet. Revisorerna har följt upp resultatet och effekterna av de extra resurser som skulle tilldelas skatteförvaltningen /94. Resursförstärkningen skulle leda till en effektivare skattekontroll och indrivning. Genom tillskott av extra medel på kalkylerades med ökade skatteintäkter om ca (prop 1992/93:150). kompletteringsproposition (prop. 1993/94:150) ändrades den uppskattade skatteintäkten till . Revisorernas granskning har inriktats mot att belysa hur resursförstärkningen använts samt att bedöma om verksamheten fått den inriktning och gett det resultat som förväntades. Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (1997/98:6), Resursförstärkning till skattemyndigheternas kontrollverksamhet, som har fogats till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från Länsrätten i , Länsrätten i län, , i , i , i län, i , i , i , , i , Akademikers (och ) samt , och som hänvisar till yttrande från Näringslivets skattedelegation. En sammanställning av yttrandena återfinns i bilaga 2. Det övergripande målet för beskattningsverksamheten är att skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning som åsyftas med gällande skatteförfattningar. Genom bl.a. service, kontroll och andra åtgärder för att stärka de skattskyldigas frivilliga medverkan i beskattningen skall verksamhetsmålet - att eftersträva minsta möjliga skillnad mellan den teoretiskt riktiga skatten och den skatt som faktiskt blir fastställd - uppnås. Kontrollverksamheten skall också ha en sådan inriktning att den ger såväl preventiva som direkta effekter i form av ändrade debiteringar när det finns skäl för det. skall också verka för att så stor del som möjligt av debiterade skatter blir betald och att betalningen sker i rätt tid. beslut att tillföra skatteförvaltningen extra medel hade som målsättning att effektivisera verksamheten som det skulle ge statskassan ökade skatteintäkter. Såväl skattekontrollen som indrivningen skulle effektiviseras. Det beloppsmässiga resultatet av insatsen och de preventiva effekterna av kontrollen skulle särskilt följas upp. Revisorerna ifrågasätter i granskningen om målsättningen med resursinsatsen har uppfyllts. Enligt revisorerna borde uppföljningen av den särskilda insatsen ha varit bättre och resultatet och erfarenheterna från resursförstärkningen återredovisats utförligare till . Det har efter hand skett en ambitionssänkning i fråga om resultatet av insatsen. Förstärkningen har också lett till negativa effekter i form av ett s.k. statistikbeteende vid vissa skattemyndigheter. Remissinstanserna instämmer i revisorernas slutsats att det är olämpligt att styra skattekontrollen med ett avkastningskrav. Metoden är inte förenlig med () nuvarande kontrollfilosofi och den kan medföra risker från rättssäkerhetssynpunkt. Revisorerna har i granskningen funnit att resursförstärkningen haft flera positiva effekter för kontrollverksamheten. Detta framhåller också RSV och skattemyndigheterna i sina remissvar. Nya arbetsformer har introducerats vid flera skattemyndigheter och ny kvalificerad personal har kunnat rekryteras. Den pågående omstruktureringen av skatteförvaltningen har på så sätt kunnat påskyndas. Sammanfattningsvis kan konstateras att remissinstanserna i allt väsentligt delar revisorernas förslag i rapporten. I den följande redovisningen återges remissinstansernas synpunkter och revisorernas slutsatser och förslag i anledning av resursförstärkningen. 2.1 Resultatet och inriktningen av den utökade skattekontrollen I rapporten konstateras att det beloppsmässiga resultatet inte blev det som kalkylerades när beslutade om extra medel till skattemyndigheterna. Efter hand har ambitionen med insatsen sänkts, och detta har enligt revisorerna inte på ett tydligt sätt återredovisats för . RSV har i sin redovisning till regeringen redovisat ett belopp om i höjd skatt . Utifrån de överväganden om uppbördseffektivitet som RSV presenterade i sin anslagsframställning 1994/95 har revisorerna bedömt den verkliga skatteintäkten till ca . Från och med ingår som en beloppsförstärkning i anslagsbasen till skattemyndigheterna. Kravet på särredovisning av medlen har tagits bort. Revisorerna har uppmärksammat att RSV inte följt upp det beloppsmässiga resultatet i samtliga stadier i beskattningsförfarandet, från revision och andra granskningsåtgärder till beskattningsbeslut, process samt uppbörd och indrivning. De extra medlen har ej heller använts till att effektivisera indrivningen. Revisorerna befarar därtill att insatserna mot eko- och skattebrott inte prioriterats tillräckligt. I rapporten pekade revisorerna också på skattemyndigheternas problem att bedriva effektiva samarbetsprojekt med polis- och åklagarmyndigheter. Revisorerna konstaterade också att kronofogdemyndigheterna inte varit med i planeringen och genomförandet av verksamheten. Endast en marginell del av resursförstärkningen har gått till kronofogdemyndigheterna. RSV anser att det slutliga beloppsmässiga resultatet, trots många osäkerhetsfaktorer, blir högre än vad revisorerna beräknat. Skillnaden mellan det belopp som RSV och revisorerna redovisat är även om uppbördsförlusterna inräknats anmärkningsvärt stor. RSV:s uppfattning är att beskattningsbesluten inom momsområdet till en inte oväsentlig del utgörs av s.k. säkra pengar. I de fallen är uppbördsförlusterna obefintliga. Även i övrigt ställer sig RSV tveksamt till att den statsfinansiella effekten endast kan bli ca . Verket anför vidare att förvaltningen hade höga ambitioner med de extra medlen men att den ordinarie kontrollverksamheten kom att påverkas på ett icke förutsebart sätt. RSV är medvetet om att återrapporteringskraven inte till fullo följts men framhåller att regeringen under hand informerats och att kraven på återrapporteringen förändrades . Verket anser också att det är tveksamt om en satsning på enbart en av de samverkande myndigheterna kan få tillräckligt bra effekt. RSV och skattemyndigheterna i och framhåller i sina yttranden de positiva effekterna som förstärkningen haft för skattemyndigheternas verksamhet. Personalen har utvecklat sin kompetens som ny kvalificerad personal har kunnat rekryteras till kontrollverksamheten. i instämmer i vad som framförs i rapporten att det i vissa samarbetsprojekt konstaterades att polisen och åklagarmyndigheten inte alltid hade möjlighet att avsätta de resurser som behövdes för att verksamheten skulle bedrivas effektivt. Enligt skattemyndigheten kunde möjligen samordnade insatser mellan berörda departement - Finans departementet och - motverka den här typen av problem. i anför att det hade varit av intresse om det funnits mätmetoder som visat hur hela uppbördskedjan följts upp, dvs. även vilka pengar som influtit genom kronofogdemyndigheternas åtgärder. Även i instämmer i behovet av att utveckla uppföljningsmetoderna. SAF, och genom Näringslivets Skattedelegation menar att det framstår som osäkert om resursförstärkningen över huvud taget lett till några ökade skatteintäkter. finner det särskilt allvarligt att RSV gått ut med information om att insatta resurser "givit" ett visst belopp när RSV i själva verket inte ens haft metoder att följa upp hela uppbördskedjan. RSV ställer sig i sitt remissvar tveksamt till att den statsfinansiella effekten endast skulle bli ca . Andra remissinstanser menar å andra sidan att det är osäkert om insatsen över huvud taget har gett några ökade skatteintäkter. Revisorerna gör här således en annan bedömning än RSV. kan revisorerna konstatera att det även med RSV:s något mer positiva bedömning är uppenbart att den statsfinansiella effekten överskattats. I förhållande till de bedömningar som låg till grund för insatsen är det fråga om en stor avvikelse. Enligt revisorernas mening är det viktigt att regeringen på ett tydligt sätt följer upp den här formen av särskilda resursinsatser. Om målsättningen eller förutsättningarna efter hand ändras bör uppmärksammas på detta. Den redovisning som regeringen gav budgetproposition och kompletteringsproposition borde ha varit utförligare (prop. 1993/94:100 respektive prop. 1993/94:150). RSV har inte kunnat göra en bedömning av det slutliga utfallet av den extra kontrollen utan endast redovisat den höjda taxeringen. Den verkliga skatteintäkten, skatteuppbörden, och den preventiva effekten av resursförstärkningen var av intresse när medlen tilldelades. genomför ett projekt som syftar till att bedöma det ekonomiska värdet av skattekontrollen. Arbetet skall redovisas till regeringen. När det materialet föreligger bör RSV kunna göra en bedömning av det beloppsmässiga resultatet av insatsen. I det sammanhanget bör även en bedömning av den preventiva effekten av insatsen göras. En analys bör även göras av det minskade resultatet i den ordinarie kontrollverksamheten som av RSV beräknats till . Revisorerna anser att regeringen därefter bör återkomma till med en samlad redovisning av hur resursförstärkningen använts och vilka erfarenheter som har gjorts vid genomförandet av verksamheten. Några av remissinstanserna instämmer i revisorernas bedömning att resursförstärkningen även medfört flera positiva effekter för verksamheten som på lång sikt kan ses som en investering. Detta gäller bl.a. nya arbetsformer inom kontrollverksamheten och en utveckling av personalens kompetens. Vad som ansetts särskilt värdefullt är att ca 600 nya skattehandläggare, flera unga och välutbildade, rekryterats till skatteförvaltningen. Revisorerna vill dock uppmärksamma på den oro som några remissinstanser uttryckt för den nu pågående akademikerflykten från skatteförvaltningen. Det måste nu vara en prioriterad uppgift för skattemyndigheterna att försöka tillvarata och bibehålla den utökade kompetens som tillförts förvaltningen. Enligt revisorerna hade det behövts mer samordnade insatser mellan och för att berörda myndigheter skulle samverka i projekten. Uppenbarligen försämrades effektiviteten i vissa revisionsprojekt av att alla inblandade myndigheter inte gav verksamheten samma prioritet eller kunde avsätta behövliga resurser. Revisorerna konstaterade i rapporten att kronofogdemyndigheterna inte varit med i planeringen och i genomförandet av verksamheten. Revisorerna kan inte utesluta att detta bidragit till att verksamheten inte inriktades mot att följa upp hela beskattningskedjan på det sätt som ursprungligen diskuterades. Endast marginella resurser har också avsatts till att effektivisera indrivningen. ( Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redovisning av erfarenheterna av den extra kontrollinsatsen. Redovisningen bör, med utgångspunkt från bl.a. utvärdering av skattekontrollens ekonomiska värde, innehålla en bedömning av det slutliga beloppsmässiga resultatet. Redovisningen bör även innehålla en bedömning av den preventiva effekten. 2.2 Avkastningskrav och rättssäkerhet I revisorernas rapport framhålls att skattekontrollen inte bör styras med ett uttalat avkastningskrav. I regeringens anvisningar till RSV för disposition av de extra medlen sades bl.a. att RSV skulle fördela medlen till skattemyndigheterna endast om de kunde garantera en avkastning på medlen. Inom personbeskattningen togs avkastningskravet bort efter det att skattemyndigheterna sagt sig negativa till detta. Avkastningskravet har haft negativa effekter på verksamheten bl.a. i form av ett statistikbeteende hos vissa myndigheter, vilket kan äventyra rättssäkerheten. , liksom flertalet andra remissinstanser, delar revisorernas uppfattning att skattekontroll inte bör styras av avkastningskrav. Enligt RSV bör, i det fall en extra satsning diskuteras , en sådan inte kombineras med ett avkastningskrav utan styras på sedvanligt sätt under budgetdialogen med statsmakterna. Verket finner det tillfredsställande att granskningen visat att skatteförvaltningens sätt att använda resursförstärkningen inom kontrollverksamheten inte på ett negativt sätt gått ut över rättssäkerheten. i föredrar en ordning med ordinarie anslagstilldelning och traditionell planeringsprocess inom myndigheterna. Att det vid urvalet av revisionsobjekt kan vara naturligt med ett avkastningskrav framhåller i och i län. Granskning skall göras av dem där felaktigheterna kan antas vara störst. i anger att det förekom statistikbeteende såväl i projekten som i den ordinarie verksamheten. Statistikbeteendet i projekten bestod främst i att höjningar redovisades i projekten medan sänkningar som var konsekvenser av projekten redovisades i den ordinarie verksamheten. Enligt har medlemmarnas reaktion på avkastningskravet varit att det medfört en närmast total fokusering på själva revisionsarbetet. Frågan i vad mån efterföljande höjningsbeslut får ändras eller de skattskyldigas begäran om omprövning eller överklagande har närmast negligerats på många skattemyndigheter. En konsekvens av detta är enligt att juristkompetensen att företräda skattemyndigheterna inför domstol utarmats. Detta förhållande får följdeffekter för den allmänna förvaltningsrättsliga kompetensen inom skatteförvaltningen. Enligt har flera medlemmar ansett att redan de elementäraste förfarandereglerna rörande sekretess, kommunikation och beslutsmotiveringar lämnas därhän i oroväckande stor utsträckning. LO anser inte heller att ett avkastningskrav skall styra skattekontrollen och pekar på att vissa utredningar kan vara mycket viktiga i preventivt hänseende även om de inte leder till kraftigt höjda taxeringar. Att avkastningskravet till och med medfört att de skattskyldiga nu ifrågasätter skattemyndigheternas opartiskhet framhålls av flera remissinstanser. menar att förtroendet för skattemyndigheterna redan har urholkats och att detta har skadat skatteförvaltningen. Liknande synpunkter framför och , och genom Näringslivets skattedelegation. Enligt Näringslivets skattedelegation bör skattemyndigheterna få arbeta utifrån mer långsiktig planering där ytterligare resurser kan läggas på information och service till allmänheten. De extra resursmedlen tillfördes skatteförvaltningen i syfte att effektivisera bl.a. skattekontrollen. Att insatsen skulle innebära ökade skatteintäkter förutsattes vid medelstilldelningen. Revisorerna har funnit att det efter hand skett en ökad fokusering på avkastningen av de extra medlen. Detta har gett upphov till negativa effekter som inte kunde förutses när resursförstärkningen beslutades. Särskilt olyckligt anser revisorerna det vara om förtroendet för skatteförvaltningens opartiskhet rubbats på det sätt som några remissinstanser befarat. Skattemyndigheterna anser att det finns utvecklade metoder att motverka bristande rättssäkerhet vid genomförande av kontroller. heter har pekat på ökade risker när kontrollen förenas med ett avkastningskrav. Kombinationen av ett avkastningskrav och nyanställd personal har ansetts utgöra en särskild risk. De extra medlen utbetalades endast om skattemyndigheterna rekryterade ny personal och förband sig att visa avkastning på medlen (företagskontrollen). Därigenom ställdes särskilda krav på skattemyndigheterna att uppmärksamma rättssäkerhetskraven. Hur myndigheterna faktiskt lyckats att genomföra kontrollen utan att åsidosätta rättssäkerheten för den enskilde kan svårligen utredas men enbart den ökade risken för detta motiverar att skattekontrollen inte bör styras med ett uttalat avkastningskrav. Hur skattemyndigheterna arbetar och vilka metoder de använder för att säkerställa rättssäkerheten för de skattskyldiga bör enligt revisorerna framhållas på ett tydligare sätt än . Genom att informera om arbetsmetoderna, såväl externt som internt inom skatteförvaltningen bör de farhågor som några remissinstanser framfört om bristande förtroende för skatteförvaltningen kunna motverkas. Ett uttalat avkastningskrav främjar inte heller den balans mellan service och kontroll som skatteförvaltningen eftersträvar och som brukar kallas för skatteförvaltningens verksamhetsidé för beskattningsverksamheten. RSV har konstaterat att den nuvarande kontrollinriktningen inte står i överensstämmelse med den kontrollfilosofi som skatteförvaltningen formulerat och försöker tillämpa. Urvalet av kontrollobjekten styrs i stor utsträckning mot skattskyldiga som kan komma att öka statens intäkter. Enligt kontrollfilosofin är syftet med kontrollen att undersöka om beskattningen fungerar på avsett sätt och bidra till en ökad lojalitet mot skattesystemets regler. Kontrollen skall i första hand skapa en preventiv effekt. Revisorerna anser i likhet med RSV att det nu bör komma till stånd en dialog mellan regeringen och RSV i syfte att erhålla en bättre överensstämmelse mellan kontrollfilosofin och den nuvarande kontrollinriktningen. I budgetpropositionen framhåller också regeringen vikten av en helhetssyn på kontroll och service. Regeringen hänvisar till det utvecklingsarbete som har utförts eller pågår inom bl.a. RSV i fråga om framtida kontrollstrategi. Regeringen informerar att den avser att återkomma till med en samlad redovisning av sin syn på de nu berörda frågorna när RSV avslutat arbetet med sin kontrollstrategi. Revisorerna ser fram emot denna redovisning och förutsätter att den dialog som RSV önskat därmed kommer till stånd med regeringen. ( Revisorerna anser att skattekontrollen inte bör styras med uttalade avkastningskrav. Regeringen bör i dialog med RSV utforma en ny kontrollstrategi där en helhetssyn på kontroll och service bättre avspeglas. Regeringen bör ta initiativ till att skattemyndigheternas erfarenheter och arbetsmetoder för att säkerställa rättssäkerheten uppmärksammas och sprids såväl externt som internt inom skatteförvaltningen. Regeringen bör ge RSV i uppdrag att genomföra en sådan informationsinsats. 2.3 Förebyggande verksamhet och preventiva effekter Revisorerna anser att den förbyggande verksamheten inom skattekontrollen är ett intressant område som bör utvecklas ytterligare. Med hänsyn till att förebyggande verksamhet inte ger samma höga beloppsmässiga resultat på kort sikt som ett urval kontrollprojekt kan ge befarar revisorerna att verksamheten inte prioriterats tillräckligt. Regeringen bör ta initiativ till att skattemyndigheternas förebyggande arbete utvecklas och studeras ytterligare. En annan fråga som behöver klarläggas är hur kontrollverksamheten på bästa sätt kan bidra till en preventiv effekt. Även här bör regeringen ta initiativ till att ett utvecklingsarbete kommer till stånd. Enligt i kan avkastningskravet tonas ned till förmån för förebyggande verksamhet, och en kontrollverksamhet där oförutsägbarheten eller ett ökat inslag av slumpmässiga urval bör kunna höja de preventiva effekterna och den frivilliga medverkan från skattebetalarnas sida. Problemen med felaktigheter i företagarnas deklarationer beror enligt på okunskap och missförstånd. Dessa problem kan undanröjas genom förebyggande insatser och information. Projekt av typen och de s.k. PEK-projekten bör därför komplettera ökade kontrollinsatser. Motsvarande synpunkter framför SAF, och genom Näringslivets skattedelegation. i menar att det var uteslutet att starta projekt avsedda för förebyggande verksamhet med hjälp av de extra medlen. Avkastningskravet var det som framhölls som väsentligt. menar att den nya projektarbetsformen genom fokusering på vissa företeelser och branscher bidragit till en högre preventiv effekt än vad den ordinarie kontrollen gör. pekar på svårigheterna att bedöma den preventiva effekten även vid "enkla fall". Flera remissinstanser har framhållit det förebyggande arbetet och informationen till de skattskyldiga som viktiga inslag i beskattningsverksamheten. I granskningen tog revisorerna del av några sådana projekt som också finansierats med extra medel. som ingår som delprojekt i RSV:s Riksprojekt är ett sådant exempel som till viss del finansierats med extra kontrollmedel. Verksamheten går ut på att arbeta förebyggande och att på ett tidigt stadium förutse problem och förhindra att fel i redovisningen uppkommer bl.a. genom informationsinsatser. Revisorerna skulle gärna ha sett att ytterligare medel hade avsatts för den här typen av verksamhet vid skattemyndigheterna. En sådan inriktning motverkades däremot av fokuseringen på avkastning på de insatta resurserna. Revisorerna har erfarit att det pågår flera projekt och verksamheter med förebyggande inslag även i den ordinarie verksamheten vid landets skattemyndigheter. Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen överväga på vilka sätt denna arbetsform kan utvecklas ytterligare. Den preventiva effekten av resursinsatsen har inte närmare studerats av RSV. Skattemyndigheterna fick i ett sent skede uppdraget av RSV att redovisa vilka preventiva effekter som uppkommit i anledning av de projekt m.m. som de genomfört. I RSV:s "slutrapport" görs heller ingen närmare analys av resursinsatsens preventiva effekt. Revisorerna menar att uppföljningen av den preventiva effekten skulle ha prioriterats av RSV och resultatet redovisats i återrapporteringen till regeringen. Remissinstansernas yttranden styrker revisorerna i uppfattningen att en studie av kontrollverksamhetens preventiva effekt nu behöver genomföras. Regeringen bör ta initiativ till att ett sådant utvecklingsarbete kommer till stånd. ( Revisorerna anser att regeringen bör tillvarata skattemyndigheternas erfarenheter av den förebyggande skattekontrollen och ta initiativ till att denna arbetsmetod utvecklas ytterligare och sprids inom skatteförvaltningen. Hur detta skall genomföras bör bestämmas i samråd med RSV. Regeringen bör också studera hur kontrollverksamheten på bästa sätt kan bidra till en preventiv effekt. Regeringen bör ta initiativ till att ett sådant utvecklingsarbete kommer till stånd. 2.4 Besparingskrav, extra medel och anslagssparande som skattemyndigheterna tillförts extra medel har verksamheten på samma sätt som den övriga statsförvaltningen varit utsatt för ett besparingskrav på . Myndigheterna har byggt upp ett avsevärt anslagssparande. Revisorerna ifrågasätter i rapporten om de extra medlen verkligen har behövts. Samma resultat kunde ha åstadkommits genom en tydlig styrning från regeringen som besparingskravet minskats eller anslagssparandet disponerats. Få remissinstanser har kommenterat denna fråga. i anser att extra medel förenade med särskilt återredovisningskrav kan ge vissa fördelar men generellt förordar skattemyndigheten en ordning med ordinarie anslagstilldelning och traditionell planeringsprocess inom myndigheterna. RSV framför att det ligger utanför RSV:s ansvars- och kompetensområde att bedöma om andra statsfinansiella åtgärder än extra medel hade gett samma resultat som de beslutade extra resurserna. Satsningen med de extra medlen har till övervägande del haft en positiv effekt på skattekontrollen. I de fall en extra satsning diskuteras vill RSV för sin del betona att en sådan inte bör kombineras med avkastningskrav utan bör styras på sedvanligt sätt under budgetdialogen med statsmakterna. I den enkät som revisorerna genomförde i granskningen framhöll några skattemyndigheter vikten av långsiktighet och kontinuitet i planeringen och uppbyggnaden av kontrollverksamheten i stället för kortsiktiga resurstillskott. Revisorerna delar denna uppfattning. Det stora anslagssparandet som byggts upp inom skatteförvaltningen har enligt flera skattemyndigheter bl.a. berott på en osäkerhet om kommande anslagstilldelning. Ett "sparkapital" har byggts upp för att kunna användas vid förväntade nya besparingskrav. Vid utgången av uppgick anslagssparandet på skattemyndigheternas ramanslag till . De extra medlen har framför allt bidragit till att den pågående omstruktureringen av skatteförvaltningen påskyndats. Skattekontrollen har förstärkts och grundhanteringen minskat.