frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — Årsredovisningarna är viktiga dokument, och den resultatredovisning som myndigheterna lämnar i årsredovisningarna är ett viktigt underlag för regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa lönekostnader och övriga personalkostnader var för sig. Av redovisningen skall även framgå vilka kostnader som blivit följden av myndighetens lönerevisioner och vilka kostnader som uppstått i samband med beslut om höjning av enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna. anför att det finns skäl för regeringen att begära in de föreslagna redovisningarna och menar att redovisningarna ger möjlighet till djupare analyser av myndigheternas förvaltningskostnader och bättre underlag i budgetarbetet. menar dock att redovisningarna inte självklart bör lämnas i årsredovisningarna. I stället kan det övervägas om informationen skall lämnas i ett separat dokument som även skulle kunna innehålla annan personalekonomisk information. anför att revisorernas förslag kan vara ett av flera sätt att belysa löneutvecklingen på lokal nivå. Departementet menar att revisorernas underlag inte är tillräckligt uttömmande för att kunna utgöra underlag för en bedömning av den mest lämpliga redovisningen. menar att det underlag som skall redovisas i årsredovisningarna måste vara tydligt definierat, att begrepp och metodik samordnas med och att de fakta som följs upp i största möjliga mån bör vara desamma mellan åren. anför, i likhet med , att definitionen av vad som skall följas upp måste vara fullkomligt tydlig. menar att uppföljningen skall bestämmas i dialog med myndigheterna och att myndigheterna skall ges möjligheter att skapa kostnadseffektiva maskinella rutiner för uppföljningen. biträder inte den del av förslaget som avser redovisningen av lönekostnader som uppstår till följd av lönerevisioner respektive mellan lönerevisionerna var för sig. Verket menar att en sådan redovisning rimmar illa med intentionerna i RALS 1998-2001. Verket motsätter sig inte kontinuerliga analyser av lönekostnadsökningarnas orsaker, men anser att det är den totala kostnadsökningen som är intressant och inte enskilda delar av den. Sida anför i sitt yttrande att de föreslagna redovisningarna skulle komma att utgöra ett bra underlag för arbetet med den verksamhetsanpassade lönebildningen. Revisorerna instämmer i mening att det kan finnas olika sätt att belysa den lokala löneutvecklingen. Revisorernas förslag är dock inte ämnat att endast belysa myndigheternas löneutveckling. Angående både yttrande och synpunkt om att förslaget inte stämmer överens med intentionerna i RALS 1998-2001 vill revisorerna understryka att den föreslagna redovisningen är avsedd att utgöra underlag för regeringens årliga bedömning och analys av myndigheternas resultat och resursanvändning. Där ingår en analys av hur löneutvecklingen medverkar till att målen för verksamheterna uppnås och verksamheterna bedrivs effektivt. Revisorerna instämmer i och påpekanden om behovet av tydlighet och konsistens i redovisningskraven. menar i sitt yttrande att det inte är självklart att redovisningarna skall lämnas i myndigheternas årsredovisningar. Revisorerna menar ändå att årsredovisningarna är lämpliga för de föreslagna redovisningarna eftersom de är viktiga dokument för regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet. granskar också myndigheternas årsredovisningar i sin årliga revision. Revisorerna har funnit att remissinstanserna till största delen lämnat sitt stöd för förslaget. att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa lönekostnader och övriga personalkostnader var för sig. Skälen till lönekostnadernas förändring i förhållande till föregående år skall kommenteras. Av redovisningen skall även framgå vilka kostnader som blivit följden av myndighetens lönerevisioner och vilka kostnader som uppstått i samband med beslut om höjning av enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna. 2.3 Myndigheternas redovisning av den lokala tillämpningen av kollektivavtal Enligt den nuvarande ordningen är det , inte myndigheternas själva, som skall informera regeringen om de statliga kollektivavtalen och deras resultat. Revisorerna anser att de kostnader och resultat som kollektivavtalen för löner och andra anställningsvillkor medverkar till bör redovisas till regeringen direkt av de berörda myndigheterna. Revisorerna anser att det är rimligt att myndigheterna, som fått befogenheter och ansvar för både verksamhet och kostnader samt långtgående frihet att sluta lokalt anpassade kollektivavtal, även skall redovisa resursförbrukning och resultat av den lokala tillämpningen av kollektivavtalen för regeringen. I rapporten föreslår revisorerna därför att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa vilka kollektivavtal för löner och andra anställningsvillkor som myndigheten tillämpar samt kollektivavtalens kostnader och resultat. instämmer inte i förslaget. Verket ifrågasätter värdet av att redovisa lokala avtal i form av flextidsavtal, avtal om förlängd uppsägningstid m.m. avråder från sådana detaljerade redovisningar som skulle medföra en mängd gränsdragningsproblem. I förlängningen skulle en sådan redovisning, enligt verket, kunna bli styrande för det lokala förhandlingsarbetet och ligga till grund för fackliga yrkanden. Av årsredovisning för framgår att verket genom en enkät undersökt hur myndigheterna använt sig av möjligheterna att med stöd av det allmänna löne- och förmånsavtalet sluta lokala kollektivavtal samt vilka effekter för verksamheten detta har fört med sig. Av enkätsvaren framgick att 134 myndigheter hade slutit sådana lokala avtal . Det innebär att mer än hälften av alla statliga myndigheter slutit lokala avtal . I de flesta fall var det, enligt , behov av verksamhetsanpassning och administrativa förenklingar som utgjort skälen till att de lokala avtalen träffats. Av enkätsvaren, vilka redovisas av i en nyligen publicerad rapport, framgår att de lokala avtal som slöts 1997 förutom arbetstid innehåller bestämmelser om semester och lönetillägg. Uppgifter om vilka statliga kollektivavtal som slutits återfinns i årsredovisning. De väsentligaste avtalen skall enligt regeringens direktiv kommenteras särskilt. Vidare skall effekterna av de väsentligaste avtalen som slutits redovisas. Angående farhågor att de av revisorerna föreslagna redovisningarna skulle kunna bli styrande för det lokala förhandlingsarbetet och ligga till grund för fackliga yrkanden vill revisorerna framhålla att information om lokala avtal redan utbyts mellan verkets medlemmar genom arbetsgivarsamverkan. Enligt den rapport från som nämnts ovan hade av de myndigheter som slutit lokala avtal haft kontakt med andra myndigheter innan det lokala avtalet slutits. av dessa hade tagit kontakten för att ta del av andra myndigheters lösningar och hade tagit kontakt för att informera om den egna lösningen. uttalade inför bildandet av att statsmakterna självfallet har ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som träffats av myndigheterna och av arbetsgivarorganisationen (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Revisorerna menar att det är rimligt att regeringen genom årsredovisningarna inhämtar information om hur parterna på det statliga förhandlingsområdet har nyttjat sin rätt att förhandla och sluta kollektivavtal. Som framgått visade enkätundersökning att mer än hälften av alla statliga myndigheter slutit egna avtal med stöd av det allmänna löne- och förmånsavtalet 1997. Myndigheterna har givits stora befogenheter, stor handlingsfrihet och skall ta ansvar för sina kostnader. Revisorerna menar därför att avtalen och avtalens bidrag till verksamhetens resultat och effektivitet bör redovisas direkt till regeringen och respektive fackdepartement av myndigheterna själva. att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa vilka kollektivavtal för löner och andra anställningsvillkor myndigheten tillämpar samt de för verksamheten väsentligaste kollektivavtalens kostnader och bidrag till verksamheternas resultat. 2.4 Regeringens uppföljning och analys i mål- och resultatdialogerna Enligt utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen behandlades inte lönefrågor i mål- och resultatdialogerna. Vid revisorernas granskning framkom att endast en av fallstudiemyndigheterna har en löpande dialog om lönefrågor med sitt fackdepartement. Från en av fallstudiemyndigheterna framfördes önskemål om större intresse från fackdepartementets sida. Enligt tre myndigheter hade inget av de ansvariga fackdepartementen efterfrågat underlag om löneutvecklingen. En av myndigheterna visste inte om departementet frågat efter underlaget. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen följer upp och analyserar respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för löneutvecklingen i mål- och resultatdialogerna. Därvid skall myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den ålagda verksamheten särskilt uppmärksammas. Enligt måste mål- och resultatdialogerna utnyttjas för att få en sammanhållen och övergripande bild av bl.a. hur myndigheterna använder lönepolitiken som ett instrument kopplat till målen för verksamheten. menar att det förhållandet att många myndigheter har stora anslagssparanden i hög grad understryker betydelsen av att sådana frågor tas upp i dialogerna. anför att det finns goda skäl till att respektive myndighets löneutveckling och förutsättningar att genomföra den ålagda verksamheten uppmärksammas i mål- och resultatdialogerna. Sida anför att de av revisorerna föreslagna redovisningarna av kostnaderna för lönerevisionerna och den övriga löneutvecklingen mellan revisionerna skulle komma att utgöra ett bra underlag för mål- och resultatdialogerna. menar att det är väsentligt att myndigheterna i mål- och resultatdialogerna får möjlighet att förklara motiven till lönekostnaderna och lönekostnadernas utveckling. Av yttrande framgår att verket helt delar revisorernas förslag. Revisorerna anser att mål- och resultatdialogen är central i styrningen av förvaltningen och därför måste prioriteras av . Ett syfte med mål- och resultatdialogen är att gå igenom de resultat myndigheten uppnått. Synpunkterna från flera av remissinstanserna stärker revisorernas uppfattning att varje enskild myndighets löneutveckling och den resursförbrukning som den föranleder är viktiga frågor för dessa samtal. Revisorerna förutsätter därför att regeringen fortlöpande följer upp varje enskild myndighets löneutveckling och kostnaderna för denna. Revisorerna förutsätter även att regeringen följer upp och analyserar respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för den i anslutning till mål- och resultatdialogerna. att regeringen följer upp och analyserar respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för denna i mål- och resultatdialogerna. Därvid skall myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den ålagda verksamheten särskilt uppmärksammas. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om myndigheternas redovisningar av den lokala löneutvecklingen och lönekostnaderna, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om myndigheternas redovisningar av den lokala tillämpningen av kollektivavtal, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om uppföljning och analys av myndigheternas löneutveckling och lönekostnader i mål- och resultatdialogerna. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören . Rapport 1998/99:5 revisorer · 100 12 · TEL · fax 1998:23(4) Förord revisorers granskning av myndigheternas lönekostnader har genomförts med anledning av de delegerade arbetsgivarbefogenheterna inom ramen för mål- och resultatstyrningen i statsförvaltningen. Föreliggande rapport har utarbetats av revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: Per (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Underlaget till granskningen utgörs till stor del av fallstudier vid fem myndigheter och ett myndighetsområde. Fallstudierna, som även inkluderar intervjuer med företrädare för de lokala parterna, har genomförts vid domstolsväsendet, (Sida), , , och . Intervjuer har även genomförts med företrädare för de centrala parterna på det statliga förhandlingsområdet. På revisorernas kansli har revisionsdirektören haft ansvaret för utredningen. Även kanslichefen , utredningschefen , fil. har deltagit i arbetet. Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till . revisorer har granskat utvecklingen av myndigheternas lönekostnader. har arbetsgivaransvaret delegerats till myndigheterna under regeringen. skall utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till och regeringen. har de centrala parterna genom centrala kollektivavtal givit de lokala parterna stor handlingsfrihet i löneförhandlingarna. och regeringen skall inte längre godkänna de centrala avtalen för löner och andra anställningsvillkor. Myndigheterna har fått långtgående befogenheter att bestämma hur tilldelade medel skall användas. Revisorerna har undersökt hur några myndigheter har tillämpat avtalen och hur lönerna har förändrats . Revisorerna har också granskat hur parterna och regeringen följer upp och utvärderar löneutvecklingen. Revisorerna har granskat lönehöjningarna i förhållande till de två senaste avslutade centrala ramavtalen, RALS 1993-95 och RALS 1995-98. RALS står för "Ramavtal om löner m.m. för statstjänstemän m.fl.". Bland annat har revisorerna undersökt hur myndigheternas lönekostnader har utvecklats i förhållande till de centrala avtalen, hur de ökningar som överstigit avtalens nivåer har förklarats och hur sådana ökningar har finansierats. Regeringen har konstaterat att löneutvecklingen under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 inte har överstigit löneutvecklingen på arbetsmarknaden i övrigt. visar revisorernas granskning att löneutvecklingen för statligt anställda har överstigit vad som angivits i de centrala avtalen. Eftersom det inte finns några redovisningar av hur lönerna har utvecklats för de enskilda myndigheterna valde revisorerna att genomföra fallstudier. Revisorerna har undersökt lönehöjningarna under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 för ett myndighetsområde och fem myndigheter: domstolsväsendet, Sida, , , samt . Samtliga dessa (utom ) har överskridit de centrala avtalens nivåer vid lönerevisionerna , 1996 samt 1997. Skillnaderna i förhållande till de löneökningsutrymmen som förhandlats fram centralt varierar dock mellan myndigheterna. Myndigheterna har förklarat utfallen bl.a. med att man genomfört omorganisationer och eliminerat osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Vidare har flera myndigheter ansett sig ha behov av att justera sina lönestrukturer. En annan förklaring har varit att marknaden drivit upp lönerna. Enligt t.ex. har det till stor del varit marknaden som föranlett lönehöjningar vid verket. Inom domstolsväsendet genomfördes en särskild satsning på domarna, vilken fick genomslag lönerevision. Revisorerna konstaterar att fallstudiemyndigheterna har haft tillräckligt med pengar för betydligt större lönehöjningar än vad som följt av de centrala avtalen. De ekonomiska utgångspunkter som de lokala arbetsgivarparterna uppgav sig ha haft för de lokala förhandlingarna har varit avtalens nivåer för beräkning av utrymmet för löneökningar, det samhällsekonomiska läget samt den egna myndighetens ekonomi. Fallstudiemyndigheterna har angivit att de finansierat lönehöjningarna med pengar man redan haft i budgeten eller genom rationaliseringar. Myndigheterna har också haft pengar för att höja lönerna för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. Alla sex fallstudiemyndigheterna har genomfört lönehöjningar för enskilda anställda mellan lönerevisionerna som det för RALS 1993-95 och 95-98 genomförts lönerevisioner . Skälen till lönehöjningarna mellan lönerevisionerna har bl.a. varit befordringar, nya eller utökade arbetsuppgifter för vissa anställda, omorganisationer och ett behov av att anpassa lönerna till marknaden. Revisorerna menar att en närmare genomgång av myndigheternas ekonomi är motiverad och utgår från att regeringen inom ramen för sin analys av myndigheternas resultat särskilt uppmärksammar myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den av statsmakterna ålagda verksamheten. Lönesystem och lönesättning skall enligt de centrala löneavtalen medverka till att målen för verksamheterna uppnås och att verksamheterna bedrivs effektivt. Lönebildningen skall utformas med utgångspunkt i verksamhetens krav och bidra till god kompetens- och personalförsörjning, både . Revisorerna menar att stora lönehöjningar och stora skillnader mellan olika myndigheters lönehöjningar i sig inte behöver betyda att löneutvecklingen har anpassat sig till verksamhetens krav. Det finns osäkerheter både hos myndigheterna och regeringen kring sambanden mellan verksamhet och myndigheternas löneutveckling. Det delegerade arbetsgivaransvaret på det statliga området får enligt statsmakterna inte medföra att samhällsekonomin påverkas negativt. Det får inte heller påverka lönebildningen på övriga delar av arbetsmarknaden. Lönebildningen och löneutvecklingen för statligt anställda måste utgå från kraven på samhällsekonomisk balans. Staten skall inte vara löneledande. har uttalat att och regeringen har ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som träffas av och myndigheterna. har även uttalat att det åligger myndigheternas chefer att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning. Revisorerna anser att myndigheternas och regeringens uppföljningar och utvärderingar inte motsvarar krav. Revisorerna menar att det finns särskild anledning för regeringen att uppmärksamma löneutvecklingen i staten mot bakgrund av myndigheternas stora befogenheter och handlingsfrihet. Myndigheternas löneutveckling har under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 överskridit avtalens nivåer. Vissa myndigheter har överskridit nivåerna i betydande grad. Enligt revisorerna finns det därför, och med hänsyn till den ännu större frihet som RALS 1998-2001 ger myndigheterna, anledning för regeringen att noga följa lönekostnadsutvecklingen i myndigheterna. Enligt revisorerna behöver myndigheterna ett väl analyserat underlag för att kunna sätta löner i förhållande till verksamhetens krav. Bl.a. bör kostnaderna för löneutvecklingen i samband med lönerevisioner och lönehöjningar mellan lönerevisionerna följas upp och analyseras. Myndigheterna bör försöka bedöma hur lönerna förhåller sig till personalbehoven. Revisorerna anser att myndigheterna bör följa upp och analysera löneutvecklingen. Uppföljningar och analyser bör avse både lönerevisionerna och övriga löneförändringar. Revisorerna föreslår att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa lönekostnader och övriga personalkostnader var för sig. Skälen till lönekostnadernas förändring i förhållande till föregående år skall kommenteras. Av redovisningen skall även framgå vilka kostnader som blivit följden av myndighetens lönerevisioner och vilka kostnader som uppstått i samband med beslut om höjning av enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna. Vidare föreslår revisorerna att regeringen ålägger myndigheterna att i årsredovisningen redovisa vilka kollektivavtal för löner och andra anställningsvillkor som myndigheten tillämpar liksom avtalens kostnader och resultat. Slutligen föreslår revisorerna att regeringen följer upp och analyserar respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för löneutvecklingen i mål- och resultatdialogerna. Därvid skall myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den ålagda verksamheten särskilt uppmärksammas. 1 Granskningens bakgrund och inriktning Lönebildningen vid statliga myndigheter skall medverka till att målen för verksamheterna uppnås och till att verksamheterna bedrivs effektivt. De statliga myndigheternas förvaltningskostnader utgörs till största delen av kostnader för personal och löner. reglerades och detaljstyrdes frågor inom det personalpolitiska området i statsförvaltningen på central nivå. Regeringen och, 1965, de centrala parterna inom det statliga förhandlingsområdet beslutade i detalj om anställningsvillkoren vid de statliga myndigheterna. har, inom ramen för förnyelsearbetet i statsförvaltningen med bl.a. övergången till mål- och resultatstyrning, stora förändringar genomförts inom det personalpolitiska området. De mest genomgripande förändringarna har genomförts . Som exempel kan nämnas delegeringen av arbetsgivarbefogenheterna till myndigheterna, ombildningen av till och införandet av ramanslagssystemet för anslagsmyndigheternas förvaltningskostnader liksom införandet av individuell och differentierad lönesättning. Förändringarna har bl.a. syftat till att skapa förutsättningar för myndigheterna att verksamhetsanpassa lönebildningen. De statsanställdas lönevillkor bestäms, liksom för anställda på arbetsmarknaden i övrigt, genom kollektivavtalsförhandlingar. och regeringen har beslutat att inte själva bedriva inkomstpolitik. 1.2 Revisorernas skäl för granskning samt granskningens syfte Med anledning av de statliga myndigheternas förändrade arbetsgivar- och kostnadsansvar har revisorer granskat utvecklingen av myndigheternas lönekostnader. Förslaget till granskningen kommer från finansutskottet. revisorer berörde i granskningen av den statliga personalpolitiken som genomfördes /95 endast översiktligt flera viktiga personalpolitiska områden, bl.a. lönefrågorna. Avsikten var att behandla lönefrågorna i en särskild granskning. Revisorerna beslutade att invänta resultatet av regeringens utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna innan en granskning av lönekostnaderna övervägdes. Ett beslut om granskning fattades slutligen . Lönekostnaderna i staten uppgår till betydande belopp. Arbetsgivarna har utöver lönerevisioner med stöd av de centrala villkorsavtalen möjligheter att höja löner mellan lönerevisionerna. Revisorerna menade att det fanns anledning att undersöka utfallet vid lönerevisionerna vid myndigheterna samt att ta reda på i vilken utsträckning möjligheten av höja löner mellan lönerevisionerna utnyttjats. Enligt revisorerna fanns anledning att granska hur uppföljning och utvärdering av löneutvecklingen genomförs av parterna och av regeringen. Med hänsyn till de delegerade arbetsgivarbefogenheterna och avtalens utformning har revisorerna granskat löneutvecklingen i förhållande till de två senast avslutade centrala ramavtalen, RALS 1993-95 och RALS 1995-98. RALS står för "Ramavtal om löner m.m. för statstjänstemän m.fl. ". Bland annat har revisorerna undersökt hur myndigheternas löner har utvecklats i förhållande till de centrala avtalen, hur de höjningar som överstigit avtalens nivåer har förklarats och hur sådana lönehöjningar har finansierats. 1.3 Tillvägagångssätt och avgränsningar Revisorerna avgränsade sin granskning till de delar i RALS 1993-95 och RALS 1995-98 som avsett lönerevision. Eftersom det inte finns några redovisningar av hur lönerna har utvecklats för enskilda myndigheter valde revisorerna att genomföra fallstudier. Fallstudierna har genomförts vid myndigheter under regeringen inom vilkas verksamhetsområden revisorerna genomförde andra granskningar och förstudier. Myndigheternas verksamheter är sinsemellan mycket skiftande. De återfinns inom olika departements verksamhetsområden och inom flera av sektorer.