frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — Där bedömdes den preventiva effekten motsvara en intäkt som var en till två gånger högre än den direkta skatteintäkten av kontrollinsatsen. I RSV:s rapport och skattefusk finns ett längre avsnitt som ingående behandlar frågan om skattekontrollens preventiva effekt. Redovisningen är dock av mer allmänt resonerande karaktär och innehåller inga kvantitativa bedömningar. Med hänvisning till att flera projekt fått stor uppmärksamhet i massmedierna menar RSV att projekten rimligen borde ha lett till preventiva effekter. Några skattemyndigheter har enligt verket påpekat att uppbörden av skatter, avgifter och moms inom exempelvis restaurangbranschen har ökat efter det att kontrollprojekten inletts. Kännedom om projekten har också spridits inom branschen vilket förmodas ha en preventiv effekt. Med begreppet preventiv effekt avses enligt RSV "den skattskyldiges bedömning inför ett tilltänkt skatteundandragande av risken för upptäckt och konsekvenserna vid en eventuell upptäckt, som gör att den skattskyldige avstår från det tilltänkta förfarandet". Av de undersökningar som RSV genomfört bland allmänhet och företag har framgått att det svenska folket i stor utsträckning är berett att betala sin skatt så länge alla eller nästan alla gör det. Den personliga kännedomen om andras skattefusk är inte obetydlig och bedöms inverka negativt på viljan att betala den egna skatten. Ett samband av detta slag bekräftades också av en doktorsavhandling (, , På heder och samvete. Skattefuskets utbredning och orsaker) som refereras i revisorernas granskning av insatser mot den ekonomiska brottsligheten (1994/95:RR4, bil. 1, s. 266). Enligt RSV:s bedömning är kontrollverksamhetens allmänpreventiva effekt bland företagen betydande. Däremot går det enligt verket inte att bestämma hur mycket skatt som verkligen kommer in på grund av denna effekt. De mekanismer som skapar den preventiva effekten är komplicerade och föga kända. Mycket resurser läggs ned på kontroll men det finns nästan ingen forskning om skattekontrollens preventiva effekt. RSV gör i rapporten bedömningen att väl så viktigt som antalet skatterevisioner eller andra kontrollåtgärder är att dessa träffar rätt urval, genomförs på ett effektivt sätt som avslöjar fusk och leder till sanktioner samt att kunskapen om dessa förhållanden når de skattskyldiga. Den största preventiva effekten kan enligt RSV uppnås "genom att möjligheter till fusk beskärs genom att kontrollen upptäcker fusk, kartlägger omfattningen av detta fusk och sedan kommer med förslag till hur fusket i fråga kan förhindras". I ett avslutande avsnitt redovisar RSV sina slutsatser för framtiden. Bl.a. anges att kontrollverksamheten har en preventiv effekt. Hur den på bästa sätt skall bidra till att skapa en sådan anses dock fortfarande vara en obesvarad fråga. De forskningsresultat som framkommer inom området bör beaktas vid utformningen av framtida kontrollstrategi. Vidare anser RSV att den nuvarande kontrollfilosofin som i första hand syftar till en preventiv effekt inte överensstämmer med den kontrollinriktning som verksamheten har. styrs urvalet av kontrollobjekt i stor utsträckning mot skattskyldiga som kan öka statens inkomster. Antingen bör kontrollinriktningen ändras eller kontrollfilosofin fås att överensstämma med den inriktning som kontrollverksamheten redan har. 5.3 Kontrollen av eko- och skattebrott Skattemyndigheternas arbete med att utreda eko- och skattebrott har varit en prioriterad verksamhet . I de senaste regleringsbreven har regeringen uppmanat skattemyndigheterna att intensifiera sina insatser inom området. Det var också ett område som skulle beaktas när RSV beslutade om fördelning av de extra medlen. Verket skulle i sin återredovisning beräkna hur den sammantagna ändrings- och revisionsfrekvensen påverkats av de särskilda insatserna inom bl.a. eko- och skattebrottskontrollen (regeringsbeslut resp. regleringsbrev /96). Någon sådan särredovisning återfinns däremot inte i RSV:s . Där återges i stället utvecklingen av det totala antalet revisioner samt för revisionstyperna planmässig-, urvals-, eko -samt punktskattrevisioner. Det totala antalet revisioner har minskat med 1 579 . Antalet ekorevisioner har däremot ökat med 117 . Hur stor del av ökningen som är hänförlig till de extra medlen framgår inte. År Revisionstyp Planmässig Urval Eko Punktskatt Summa 1992 878 6 341 628 834 8 681 1995 891 8 938 869 220 10 918 1997 952 7 153 986 248 9339 Källa: RSV Även utvecklingen av det totala antalet brottsanmälningar från skattemyndigheterna 1992-1996 redovisas. Inte heller här kan RSV ange hur stor andel av anmälningarna som beror på den särskilda resursinsatsen. Det årliga antalet brottsanmälningar har varit ett sätt att "mäta" effekterna av eko- och skattebrottsrevisioner. Av tabellen nedan framgår att brottsanmälningarna ökade relativt kraftigt . Med misstänkta avses i tabellen antalet mistänkta som omfattas av anmälningarna. Antalet brottsanmälningar från skattemyndigheterna 1992-1997 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Anmälningar 1 254 1 993 2 071 2 263 2 561 ej tillgängligt Misstänkta 1 566 2 277 2 354 2 479 2 925 Källa: RSV Om insatserna av de extra kontrollmedlen i sig bidragit till en ökning av kontrollen av eko- och skattebrott går inte att utläsa i rapporten. Under avsnittet Särskilda medel för effektivare skattekontroll anges endast att de tre storstadslänen har tilldelats medel för eko- och skattebrottsbekämpning. I rapporten anges dessutom att statsmakternas intentioner fullföljts i så måtto att verksamheten prioriterats resursmässigt. 5.4 Personalresurserna inom beskattningsverksamheten Som tidigare nämnts har skatteförvaltningen varit föremål för en omfattande omstrukturering . Antalet anställda inom och skattemyndigheterna har minskats med 2 000 . Resurser har överförts från grundhanteringen till skattekontrollen. De extra medlen har inneburit att ca 600 personer, i huvudsak skattehandläggare, kunnat rekryteras till skattekontrollen. Skattemyndigheternas personalresurser inom den operativa beskattningsverksamheten 1992-1997 i årsarbetskrafter Service Skrivbord Revision Process Summa 1992 3 999 1 082 1 010 244 6 335 1993 3 650 1 344 1 283 193 6 470 1994 3 247 1 641 1 367 165 6 420 1995 2 668 2 177 1 483 164 6 492 1996 2 241 2 232 1 485 172 6 130 1997 2 148 2 115 1 464 191 5 918 Förändr. 1992-95 -1 331 +1 095 + 473 -80 + 157 1995-97 -520 - 62 - 19 +27 - 574 1992-97 -1 851 +1 033 + 454 -53 - 417 Källa: RSV rapport och skattefusk Av tabellen framgår att kontrollverksamheterna, skrivbordsgranskning och revision, ökat med sammanlagt 1 487 årsarbetskrafter . Här ingår huvuddelen av de ca 600 som rekryterats med särskilda medel. minskade grundhantering/service samt process med drygt 1 400 årsarbetskrafter. har både grundhantering/-service och skattekontroll minskat. Kontrollen minskade med 81 årsarbetskrafter. RSV gör ingen närmare analys av resursminskningen inom skattekontrollen som enligt RSV är måttlig. Det är enligt RSV svårt att särskilja vad som utgör arbetsmoment inom grundhantering från arbetsmoment inom skrivbordskontrollen. Möjligen kan detta göra att minskningen av kontrolltiden underskattats. I resultatredovisningen för konstateras att de tidigare årens kraftiga överföring från grundhanteringen nu har stannat av. Några av de skattemyndigheter som besöktes inom ramen för denna granskning ansåg att de senaste årens besparingskrav nu hade lett till att man varit tvungen till neddragningar även inom skattekontrollen. Detta trots de särskilda kontrollmedlen. Regeringen har i budgetpropositionen angett att grundhanteringen skall rationaliseras ytterligare för att ge utrymme för bl.a. förstärkt skattekontroll. Regeringen anger att det är en högst prioriterad uppgift för skatteförvaltningen att vidta sådana åtgärder att skattekontrollen kan bedrivas med full kraft trots de beslutade minskningarna av den totala resurstilldelningen. Utgångspunkten för prioriteringen är enligt regeringen att skattekontrollen har en vital betydelse för det allmännas inkomster av skatter och avgifter och att varje inskränkning av verksamheten medför ett inkomstbortfall som är större än den resursbesparing som görs. I budgetpropositionen görs en hänvisning till den förestående regionindelningen som en åtgärd som kan motverka att besparingskravet leder till försämringar inom den operativa verksamheten. Återredovisningen av resultatet av den särskilda resursinsatsen har i huvudsak skett i två särskilda regeringsrapporter, respektive . I den senare rapporten och skattefusk ingår återredovisningen som ett delavsnitt i en samlad rapportering av skattekon-trollens utveckling . När det gäller de särskilda kontrollmedlen har regeringen endast ställt krav på en särredovisning av resultatet under de tre budgetåren 1993/94, 1994/95 och 1995/96. Härefter ingår resursförstärkningen i myndigheternas anslagsbas. Den återrapportering som görs i rapporten och skattefusk kan därför ses som RSV:s slutredovisning av insatsen. Den statsfinansiella effekten av resurstillskottet redovisas som nettobeloppet av beslutade taxeringshöjningar respektive sänkningar. Det sammanlagda resultatet för de tre åren uppgår till . Resultatet är bättre än den målsättning som RSV redovisat i anslagsframställningen för /95 men betydligt sämre än den "ursprungliga" bedömning som redovisades i budgetpropositionerna 1992/93 och 1993/94. Där beräknades en resursinsats på kunna ge en årlig ökning av skatteintäkterna med i direkta intäktsökningar. I RSV:s anslagsframställning beräknades årliga intäkter på ca . Härutöver bedömdes en preventiv effekt på en till två gånger den direkta ökningen, dvs. Några kvantitativa beräkningar av den preventiva effekten har inte gjorts. Den extra kontrollinsatsen har medfört att det beloppsmässiga resultatet för den "ordinarie" skattekontrollen minskat med . Året efter ökade resultatet av den kontrollen med ca . Minskningen skall enligt RSV till viss del ha berott på en alltför stor fokusering på de särskilda kontrollmedlen. Det nettobelopp som redovisas som den statsfinansiella effekten utgör inte det belopp som slutligen betalas in till statskassan. Flera olika faktorer kan reducera det slutliga taxeringsutfallet. RSV gjorde i anslagsframställningen /95 vissa erfarenhetsmässiga bedömningar av hur stor del av ändringsbeloppen som kunde förväntas bli inbetalade. Med utgångspunkt från dessa bedömningar skulle av de 5,5 miljarderna bli inbetalda. En stor del av kontrollinsatserna med de särskilda medlen har inriktats mot momskontroll. Inom företagsbeskattningen stod momskontrollen för av ändringsbeloppen. Regeringen framhöll i sina tidiga anvisningar till RSV att verket särskilt skulle uppmärksamma hur den preventiva effekten av resursinsatsen skulle följas upp. Härefter ändrades detta till att RSV skulle göra en bedömning av den preventiva effekten av insatsen. RSV:s bedömning av den preventiva effekten av den särskilda resursinsatsen återges mycket kortfattat i RSV:s . Verket menar, med hänvisning till att flera projekt fått stor uppmärksamhet i massmedierna, att projekten rimligen borde ha lett till preventiva effekter. rapporten finns däremot ett längre avsnitt med ett mer övergripande resonemang kring skattekontrollen och dess preventiva effekt. RSV gör där bedömningen att kontrollverksamhetens allmänpreventiva effekt bland företagen är betydande men att det inte går att bestämma hur mycket skatt som verkligen kommer in på grund av denna effekt. Vidare anser RSV att den nuvarande kontrollfilosofin inte stämmer överens med den nuvarande kontrollinriktningen. Urvalet av kontrollobjekt styrs mot skattskyldiga som kan öka statens inkomster. Filosofin syftar till en preventiv effekt. Antingen bör kontrollinriktningen enligt RSV ändras eller kontrollfilosofin fås att överensstämma med den inriktning som kontrollverksamheten har. Vid RSV:s fördelning av de extra medlen skulle eko- och skattebrottsområdet beaktas. RSV skulle även beräkna hur den sammantagna ändrings- och revisionsfrekvensen påverkats av den särskilda insatsen. I RSV:s rapport och skattefusk redovisas utvecklingen av antalet brottsanmälningar och antalet ekorevisioner . Såväl det totala antalet ekorevisioner som antalet brottsanmälningar från skattemyndigheterna har ökat . Hur stor del som beror på den särskilda resursinsatsen framgår däremot inte. I det avsnitt där resultatet av den särskilda resursinsatsen redovisas anges att medel till bekämpning av eko- och skattebrott har tilldelats de tre storstadslänen. RSV har under hand påtalat svårigheterna med att på ett tillförlitligt sätt beräkna antalet åtalsanmälningar som enbart beror på insatser genomförda med de extra kontrollmedlen. 6 Samverkan mellan myndigheter Skattemyndigheternas behov av att samarbeta med andra myndigheter har ökat . Skattekontrollen, främst revisionerna, tenderar att bli alltmer komplicerade och tar stora resurser i anspråk såväl finansiellt som kompetensmässigt. Eko- och skattebrottsrevisionerna är särskilt resurskrävande för myndigheterna men även de s.k. planmässiga revisionerna av de större internationella företagen tar allt större resurser i anspråk. I avsnitt 4 ovan gavs exempel på några projekt som belyser den samverkan som bedrivs inom skattekontrollen. , flera restaurangprojekt och borgenärsprojekt var några sådana exempel. Det förbättrade samarbetet mellan myndigheterna framhålls som en positiv effekt. Flera olika åtgärder har vidtagits för att möta de nya kraven som ställs på myndigheterna. Särskilda skattebrottsenheter inrättas nu på skattemyndigheterna och en ny regionindelning av skatteförvaltningen genomförs fr.o.m. . Den nya regionindelningen av skatteförvaltningen med färre men större skattemyndigheter skall bl.a. ge myndigheterna möjlighet att bygga upp och vidmakthålla tillräcklig kompetens för operativa funktioner där kravet på specialistkunnande är stort. Ett annat syfte med region-indelningen var att förbättra förutsättningarna för en effektivare samverkan mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Samarbetet mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna har enligt de myndighetsbesök som genomförts i denna granskning utvecklats positivt . Det bekräftas också i revisorernas enkät. Flera av de besökta myndigheterna, både skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter, menade att samarbetet mellan myndigheterna tidigare fungerat väl men att det utvecklats genom inrättande av olika permanenta samverkansgrupper och ett utökat projektsamarbete. Några myndigheter framhöll att RSV:s ledning haft del i den positiva utvecklingen. I de senaste regleringsbreven har regeringen betonat behovet av ett ökat samarbete mellan de båda myndigheterna. I regleringsbrevet angavs att RSV i sin lednings- och styrningsfunktion särskilt skulle iaktta och tillsammans med skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna verka för att uppnå de mål som ställts för verksamheten. angavs även vissa gemensamma strategiska mål för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I RSV:s riktlinjer för koncernen under har samarbetet mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna lyfts fram som en prioriterad uppgift. Skattemyndigheterna har i sina senaste verksamhetsplaner redovisat olika åtgärder som syftar till att förbättra samarbetet med kronofogdemyndigheterna. För att exemplifiera några sådana åtgärder kan i läns verksamhetsplan nämnas där man anger att myndigheten avser att vidareutveckla samarbetet genom bl.a. gemensamma termadagar/erfarenhetsutbyten/utbildningsaktiviteter, gemensamma planerings-/uppföljningsdagar på ledningsnivå, ev. utvecklingsinsatser beträffande effektivare samarbetsmetoder och metoder för uppföljning, ömsesidiga studiebesök och praktik, fortsatt samarbete inte bara mellan "företagshandläggare" på SKM/KFM utan även mellan "personhandläggare", gemensamma aktiviteter kopplade till skattekontot och nya kontrollsy-stem, samt fortsatt delegation av hanteringen av solidansvar för HB/KB-delägare, om de nya reglerna i skattebrottslagen inte tar över nuvarande ordning. bildade alla skattemyndigheter tillsammans med kronofogdemyndigheterna särskilda samarbetsgrupper som skall vidta åtgärder för att minska förekomsten av försenade eller uteblivna betalningar. Inom merparten av länen har det dessutom genomförts eller påbörjats projekt för att minska uppbördsförlusterna. De sista leden i "kedjan" beskattningsverksamheten, dvs. uppbördsfrågorna, har uppmärksammats på ett annat sätt än tidigare och samverkan mellan de båda myndigheterna konstateras vara en metod att förbättra resultatet. Flera av de myndigheter som besökts har framhållit olika projekt som man anser har effektiviserat uppbörds- och indrivningsverksamheten. De s.k. borgenärsprojekt som omnämns ovan och som flera skattemyndigheter genomfört i samarbete med kronofogdemyndigheterna syftar bl.a. till att förmå företag att i rätt tid redovisa och betala skatter och avgifter. Härigenom skall en högre uppbördseffektivitet uppnås. I har ett projekt bedrivits som resulterade i olika förslag till ett förändrat borgenärsåtagande från statens sida vad gäller uppbörd och indrivning av skatt (, processanalysavseende uppbörd och indrivning av skatt). Målsättningen var bl.a. att de båda myndigheterna i det gemensamma projektet skulle minska tiden från det att en skatt inte betalas till det att skulden reglerats eller preskriberats. har till regeringen påpekat vikten av att löpande och systematiskt följa upp RSV - koncernens uppbördsverksamhet. I RRV:s årliga rapport föreslår verket att beräknade inkomster av uppbördsverksamheten inarbetas i regleringsbrevet för RSV. Regeringen framhöll i budgetpopositionen att uppgifterna i fråga var viktiga som utgångspunkt för analysverksamheten men menade att utfallet av uppbörden påverkas av ett så stort antal andra faktorer än skatteförvaltningens arbete att kopplingen till regleringsbrevet som styrdokument inte framstår som särskilt stark. Regeringen följde därför inte förslag. Har de särskilda kontrollmedlen bidragit till ökad samverkan? I den kontrollverksamhet som genomförts med särskilda medel har det i flera projekt förutsatts att olika myndigheter samverkar. I enkäten fick skattemyndigheterna svara på frågan om de ansåg att de extra medlen bidragit till en utökad samverkan med andra myndigheter. De flesta myndigheterna ansåg inte att medlen inneburit en sådan ökad samverkan men att projekten ofta medfört ett utökat erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Information och erfarenheter har utbytts med andra län och spontana telefonkontakter har tagits med andra län som bedrivit intressanta projekt. Några myndigheter svarade ett tveklöst ja på frågan, dvs. att att medlen bidragit till en utökad samverkan. Myndigheterna framhöll att det redan finns upparbetade samarbetsrutiner med andra berörda myndigheter. Alla myndigheter har fasta samverkansgrupper för bl.a. bekämpning av ekonomisk brottslighet på såväl regional som lokal nivå. I de regionala samverkansgrupperna ingår vanligtvis personal från skattemyndighet, kronofogdemyndighet, polis, tull, åklagare och länsstyrelser. På lokal nivå omnämndes restaurangprojekt och borgenärsprojekt som exempel på verksamheter där myndigheten arbetat tillsammans med andra myndigheter. Några större problem vid samarbetet med andra myndigheter tycks inte ha förekommit. Sekretesslagen kan i vissa fall medföra att handlingar inte alltid kan utbytas mellan myndigheterna men detta upplevdes inte som något stort problem av de myndigheter som besökts i granskningen. Inom eko- och skattebrottskontrollen är ett utvecklat samarbete med polis och åklagare ofta nödvändigt för att verksamheten skall bedrivas effektivt. I regleringsbrevet för /96 angavs som ett internt gemensamt förändringsmål att åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten skulle effektiviseras genom en utvecklad myndighetssamverkan och andra åtgärder enligt regeringens skrivelse (skr. 1994/95:217) Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Några myndigheter menade att just dessa myndigheter, polis och åklagare, inte alltid kunde medverka i projekten och uppföljningen av projekten på det sätt som skattemyndigheterna önskade. I restaurangprojekten konstaterades ibland att polisen, på grund av resursbrist, hade svårighet att närvara vid besökskontrollerna. Särskilt gällde detta efter kontorstid. Åklagarmyndigheterna har enligt några skattemyndigheter inte prioriterat utredningarna på ett önskvärt sätt vilket medfört indignation hos skattehandläggarna. Enligt skattemyndigheterna var detta en följd av att motsvarande resursförstärkning inte gått till polis och åklagare. De skattebrottsenheter som byggs upp inom skattemyndigheterna får särskilda uppgifter och skyldigheter vid bl.a. brottsutredningar (jfr avsnitt 2.4). Härigenom förväntas de s.k. flaskhalsproblemen vid brottsutredningar kunna undvikas. Regeringen har bedömt att verksamheten i det inledande skedet kan bedrivas utan att ytterligare medel tillförs skatteförvaltningen. Härefter förväntas medelsförbrukningen öka i takt med att verksamheten byggs upp (Lagrådsremiss den . 1997, Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar m.m.). En ny form av myndighetssamverkan som framhållits av några skattemyndigheter är de s.k. PEK-projekten. PEK står för Preventiv Ekonomisk Kontroll. Som tidigare nämnts genomförs PEK-projekt som en form av företagsbesök (registreringbesök) främst i förebyggande syfte. Vid PEK-projekt arbetar skattemyndigheterna främst tillsammans med polisen, men även andra myndigheter som och kronofogdemyndigheten kan ingå. Det bör i det här sammanhanget framhållas att den här typen av nära samverkan mellan olika myndigheter ställer krav på att myndigheterna är uppmärksamma på gällande sekretessbestämmelser. 7 Rättssäkerheten i skattekontrollen En fråga som revisorerna ville undersöka i denna granskning var om rättssäkerheten i något avseende påverkats av att det ställts ett avkastningskrav på de extra medel som tillförts skattemyndigheterna. Det s.k. statistikbeteende som uppmärksammats hos vissa skattemyndigheter har av olika bedömare ansetts kunna leda till en bristande rättssäkerhet. En annan fråga var om det föreligger en målkonflikt mellan ett avkastningskrav i kontrollverksamheten och kravet på rättssäkerhet. Redovisningen grundar sig i huvudsak på de svar som lämnats på revisorernas enkät, RSV:s och skattemyndigheternas skrivelser vid fördelningen av medlen samt slutrapporter från projekt som genomförts med extra medel. Även de intervjuer som genomförts med några skattemyndigheter ingår i bedömningen. Ett underlag är också den rapport som docent utarbetat på uppdrag av revisorerna. Konsultrapporten har lagts som bilaga till revisorernas rapport. Allmänt om rättssäkerheten vid beskattningen Rättssäkerhetsbegreppet utgår ifrån att all myndighetsutövning som är betungande för den enskilde skall ha stöd i lag och att alla skall vara lika inför lagen. Myndighetsutövningen får inte vara godtycklig och den enskildes integritet måste värnas. Här gäller det rättssäkerheten under beskattningsförfarandet och framför allt skyddet för den enskildes rättighet och integritet under skatterevisionen. Rent allmänt kan sägas att det är viktigt att det finns en rättslig kontroll av myndigheterna. Den enskilde skall kunna vända sig till domstol för att få myndigheternas beslut prövade. Han skall också kunna vända sig till om han anser att han inte blivit rätt behandlad vid myndighetsutövningen. En annan viktig rättssäkerhetsaspekt är förutsebarheten. Den enskilde skall kunna informera sig om de regler som gäller och kunna bedöma konsekvenserna av sina handlingar. Den största praktiska betydelsen har den interna kontrollen som myndigheterna själva genomför. Den måste hålla en hög kvalitet och särskilt beakta rättssäkerheten för den enskilde. Den skattskyldige skall inte behöva betala mer skatt än vad han rätteligen skall betala och inte utsättas för mer omfattande åtgärder än vad som är nödvändigt.