frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Med förordningen lyftes skollagens och skolförordningarnas krav på uppföljning och utvärdering fram ytterligare. Syftet var främst att tillgodose behoven av kvalitetsutveckling i det lokala skolarbetet. Men kvalitetsredovisningarna skulle också användas i de nationella kvalitetsgranskningar som regeringen aviserade. gav regeringen i uppdrag att genomföra nationella kvalitetsgranskningar inom tre områden. Kvalitetsgranskningarna skulle genomföras med hjälp av statliga, externt sakkunniga utbildningsinspektörer och bli ett årligt komplement till reguljära verksamhet. Syftet med kvalitetsgranskningarna är att kontrollera och redovisa skolornas resultat och måluppfyllelse. Men granskningarna skall också kunna ge stöd till den lokala kvalitetsutvecklingen. För systemet med nationella kvalitetsgranskningar har regeringen aviserat sin avsikt att inrätta . Nämnden skall få en nära koppling till reguljära tillsyn. Men enligt regeringen skall nämndens uppgift vara att granska skolan på direkt uppdrag av regeringen. 1990-talets skolreformer avsågs leda till bättre skolor. resultat har emellertid försämrats . Revisorerna menar att detta är oacceptabelt. Flera forskare har belyst förutsättningar och problem hos både skolhuvudmän och skolor vid genomförande av de nu aktuella skolreformerna. (Se avsnitten 3.5.1 respektive 5.1.2.) Forskarna framhåller bl.a. brister i kommunernas förutsättningar som uppdragsgivare. Vikten av fortlöpande måldiskussioner bland skolornas professionella grupper liksom vikten av extern hjälp med återföring av egna erfarenheter och resultat betonas också. Skolor bör också utbyta erfarenheter med varandra och ta vara på erfarenheter av förändringsprocesser från andra organisationer. I dessa sammanhang framhålls rektors betydelse som pedagogisk ledare liksom behovet av ett långt tidsperspektiv. Enligt revisorerna behöver ett par grundläggande krav ställas på det fortsatta arbetet med att förbättra skolan. 1.7.1 Nationella krav på utbildningen måste tydligt hävdas Revisorerna konstaterar att de nationella kraven på utbildningen i flera fall inte har nått ut till skolorna. Därmed saknar skolor och skolhuvudmän den vägledning som är själva grunden för ett mål- och resultatstyrt skolsystem. Tydliga mål för undervisningen är en viktig förutsättning för att kunna utkräva ansvar av skolor och skolhuvudmän i ett mål- och resultatstyrt skolsystem. Tydliga mål är också en fråga om elevernas rättssäkerhet. Regeringen bör därför ta initiativ till att läroplanens mål att uppnå formuleras på ett entydigt sätt i styrdokumentens olika delar. Är innebörden att varje elev skall ha uppnått dessa mål efter genomgången grundskola eller räcker det med att eleverna - som kollektiv - ges möjligheter att minst uppnå målen? har ingen möjlighet att vidta tvingande åtgärder. Detta får emellertid inte tas till intäkt för en undfallande inställning när det gäller verkets information till skolor och skolhuvudmän. Revisorerna ifrågasätter verkets inställning att skolsystemet närmast betraktas som en fri marknad där de lokala aktörerna kan välja eller välja bort information efter eget gottfinnande. I sin information till skolhuvudmän och skolor bör verket prioritera nationella mål samt med större skärpa tydliggöra nationella mål - och avvikelser från nationella mål - på utbildningen. I verkets uppföljning och utvärdering finns flera allvarliga tecken på svårigheter för skolornas professionella grupper att förstå och omsätta läropla nens mål att sträva mot. Dessa mål rör elevernas färdigheter. I sin information om skolornas mål måste verket därför prioritera innebörden av dessa mål. Verket måste också systematiskt följa upp och utvärdera dessa mål så att undervisningens resultat kan följas över tiden i detta avseende. Resultatet av denna uppföljning och utvärdering blir en viktig del i verkets information om elevernas färdigheter till skolor och skolhuvudmän. Enligt revisorernas uppfattning är det också allvarligt med de stora bortfall som erhölls på de obligatoriska, nationella proven . Det är ett tecken på att gällande bestämmelser inte är kända eller inte respekteras på skolorna. bör i särskild ordning följa upp bortfallet avseende obligatoriska, nationella prov samt uppmärksamma skolhuvudmän och skolor på sitt ansvar för att dessa prov genomförs. Tillsynen är verkets skarpaste instrument i arbetet med att tydliggöra nationella krav på utbildningen. Det huvudsakliga arbetet med tillsyn utförs inom verkets fältorganisation. Där upplever man ingen konflikt mellan verkets tillsyn och verkets främjandeuppgift. I stället uppfattas tillsynen som ett stöd för främjandeuppgiften. Grunden för tillsyn av skolväsendet är god. Skolväsendet har ett väl utbyggt normsystem omfattande skollagen, skolförordningar, läroplaner, kursplaner och timplaner. Under granskningen har revisorerna uppmärksammat flera problem som rör bristande efterlevnad av gällande bestämmelser. I flera fall har också verket uppmärksammat sådana problem i sin tillsyn. Med en utvecklad tillsyn kan verket med större auktoritet hävda de nationella kraven på utbildningen. Enligt revisorernas mening bör verket fortsätta att utveckla sin egeninitierade tillsyn för att slå vakt om nationella krav på utbildningen. 1.7.2 Skolförbättring - en utmaning för skolorna Forskare framhåller att utbildningspolitiska mål i det nuvarande styrsystemet inte omsätts genom byråkratiska beslut. (Se avsnitt 3.5.1.) Arbetet med att förbättra skolorna är en angelägenhet för skolornas professionella grupper. I flera rapporter framhålls också vikten av extern hjälp för utvärdering av den egna verksamheten samt skolledarnas betydelse i dessa processer. Enligt revisorernas uppfattning är det av avgörande betydelse att utvärdering regelbundet bedrivs på skolorna. Detta har också uppmärksammats av regeringen i och med utfärdandet av förordningen om kvalitetsredovisning . Revisorerna vill emellertid framhålla ytterligare förutsättningar för att ett seriöst arbete med skolförbättring skall utvecklas på skolorna. Skolorna behöver motivation för att arbeta med skolförbättring. måste därför i högre grad använda sin kunskap för att bidra till den dialog som behövs för att initiera ett arbete med skolförbättring. Av central betydelse är att verket i sin nationella utvärdering tydliggör målavvikelser och negativa trender. Detta ger riktmärken och jämförelsevärden för skolornas egen utvärdering. För att stimulera till nytänkande kring skolornas prioritering och resursanvändning är det också väsentligt att verket tydliggör den svenska i internationell jämförelse goda resurstilldelning och höga lärartäthet. I det sammanhanget bör också avsaknaden av generellt fastställda samband mellan skolornas resurser och elevernas resultat framhållas. annan fråga som behöver lyftas fram är kunskap om skolklassen - som en administrativ term men utan egentlig betydelse för elevernas resultat. Ytterligare en fråga är verkets kunskap om användningen av begreppet elever i behov av särskilt stöd. Verket konstaterar att begreppet kan ges så skiftande innebörd att det varken tjänar ett syfte för att definiera vilka elever som är berörda eller för att bedöma olika stödinsatser. information måste också i högre grad riktas direkt till skolorna. deltog i genomsnitt var femte skolledare och endast av lärarna i fältkontorens återföringskontakter. (Se avsnitt 6.6.2.) Flera forskare framhåller lärarnas centrala betydelse vid genomförande av skolreformer. Det finns också flera indikationer på att viktig information om nationella krav på utbildningen inte har nått fram till lärarna. (Se avsnitt 6.8.) Revisorerna föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att utforma ett program om skolförbättring riktat till lärarna. Skolhuvudmännen bör få ansvar för att genomföra programmet inom ramen för lärarnas avtalsenliga kompetensutveckling av ett eller . Därefter bör verket förnya programmet allteftersom ny kunskap kommer fram om skolornas mål och måluppfyllelse samt om förutsättningarna för skolornas arbete med att nå målen. Rektorn ansvarar sedan för att skolorna arbetar med analys av situationen på skolan och behov av åtgärder för att utveckla utbildningen mot nationella mål. Analysen av situationen på skolan blir också ett viktigt underlag för rektors redovisning av måluppfyllelse till skolhuvudmannen. Det är vidare väsentligt att skolornas arbete med att utveckla undervisningen knyts till erfarenheter och resultat från den egna verksamheten. Detta poängteras i olika forskarrapporter. (Se avsnitten 3.5.1, 5.1.2 och 5.2.1.) I sin rapport noterar de statliga skolinspektörerna att arbetsplaner och andra lokala måldokument oftast finns på skolorna. Men inspektörerna konstaterar att skolornas kunskap om undervisningens resultat ändå i många fall är dålig och att få initiativ till att ompröva och utveckla verksamheten tas. (Se avsnitt 6.5.1.) Regeringen bör därför omformulera förordningen om kvalitetsredovisning. Av förordningen bör klart framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat. Inom ramen för sin tillsyn bör fortsätta att uppmärksamma skolhuvudmännen på sitt ansvar för att rektorerna får reella möjligheter att arbeta med sitt nationella uppdrag, att utveckla skolorna mot nationella mål. 1.7.3 roll behöver förtydligas Revisorerna konstaterar att främjandeuppgift är problematisk. Uppgiften är mångtydig och bidrar till att splittra verkets insatser. Verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor blir också oklar. Regeringen bör därför klargöra roll och uppgift i arbetet med att främja skolutveckling. Begreppet att främja skolutveckling är alltför diffust och mångtydigt för att fungera som en klar uppdragsbeskrivning i en myndighetsinstruktion. Begreppet bör därför ersättas. Uppgifter som regeringen vill att utför på nationell nivå bör preciseras. På lokal nivå, i verkets kontakter med skolhuvudmän och skolor, bör verkets centrala uppgift vara att tydligt hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete på de enskilda skolorna. Detta är rektors uppgift enligt skollagen. Enligt revisorernas uppfattning kan systemen för kvalitetsutveckling fylla en viktig funktion i det fortsatta arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet. Men med de oklarheter som länge har funnits kring skolväsendets styrning är det väsentligt att regeringen nu ger tydlig information till olika aktörer om rådande ansvarsfördelning. Regeringen har aviserat sin avsikt att inrätta med statliga utbildningsinspektörer för den nationella kvalitetsgranskningen. Nämnden skall arbeta på direkt uppdrag av regeringen. Som regeringen själv påpekar finns det goda skäl för att tillsyn bör öka. Bedömer regeringen att denna kontrollmöjlighet inte är tillfyllest bör skälen för detta klart framgå av regeringens förslag till om att inrätta . För att ansvar skall kunna utkrävas av måste verkets mandat vara tydligt. Det är också viktigt att kan uppträda som en tydlig auktoritet när verket inför skolhuvudmän och skolor skall hävda de nationella kraven på utbildningen. 1.7.5 Genomför en utbildningsekonomisk analys Även efter de besparingar som har gjorts på skolområdet gäller att den svenska är bättre försedd med resurser än motsvarande utbildning i något annat OECD-land. I internationell jämförelse är också lärartätheten hög i den svenska . Trots detta har revisorerna konstaterat att uppföljning och utvärdering visar på flera brister när det gäller skolornas måluppfyllelse. Vid internationella jämförelser ligger svenska grundskoleelever mycket högt när det gäller läskunnighet men endast på genomsnittlig nivå när det gäller matematik och naturkunskap. Enligt revisorernas mening behövs därför en grundlig och oberoende analys av hur skolorna fördelar och använder sina resurser. Regeringen bör därför ta initiativ till att en sådan analys genomförs. Analysen bör genomföras på skolnivå med hjälp av både ekonomisk och pedagogisk expertis på ett sådant sätt att generella slutsatser kan dras. Flera, mer konkreta frågor behöver belysas. Hur använder skolorna tillgängliga resurser för att organisera och genomföra undervisningen? Hur stor andel av lärarnas tid går till undervisning i olika former och hur används övrig lärartid? Vad betyder integreringen av förskola, skola och skolbarnomsorg för skolornas tillgång på pedagogiskt utbildad personal? Hur används nytillkommande pedagogiska yrkesgrupper i undervisningen? Hur stor andel av skolornas resurser avsätts för skolornas ledning - rektorer, biträdande rektorer och studierektorer samt övriga kategorier? Hur stor andel av skolornas ledningsresurser avsätts för pedagogisk ledning och skolornas utveckling? I olika sammanhang - bl.a. när det gäller skolornas resurser till elever i behov av särskilt stöd - har framhållit att skolornas resurstilldelning mer styrs av etablerade uppfattningar och traditioner än av pedagogiska överväganden om elevernas behov. En viktig fråga är därmed skolornas underlag och bedömningar för att fördela sina resurser. En generell fråga som också bör belysas är hur stor andel av den totala resursanvändningen som skolorna kan påverka i ett ettårsperspektiv respektive på lite . Därutöver bör regeringen ge bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. 1.8 Revisorernas förslag i sammanfattning prioritera nationella mål i sin uppföljning och utvärdering samt uppmärksamma berörda skolhuvudmän och skolor på deras ansvar för att de obligatoriska, nationella proven genomförs systematiskt följa upp läroplanens mål att sträva mot över tiden och föra ut denna information till skolor och skolhuvudmän utveckla sin egeninitierade tillsyn för att slå vakt om nationella krav på utbildningen och därvid bl.a. prioritera skolhuvudmännens ansvar för att rektorerna får reella möjligheter att arbeta med sitt nationella uppdrag i sin informationsstyrning inta en mer offensiv hållning gentemot skolor och skolhuvudmän samt lyfta fram relevant information från sin uppföljning och utvärdering. ta initiativ till att den nya läroplanens mål att uppnå formuleras på ett entydigt sätt i styrdokumentens olika delar ge i uppgift att utforma ett program om skolförbättring för lärarnas kompetensutveckling ge skolhuvudmännen i uppdrag att inom ramen för lärarnas avtalsenliga kompetensutveckling genomföra ett program om skolförbättring precisera förordningen om kvalitetsredovisning till att skolornas redovisning skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat klargöra ansvar för att främja skolutveckling ge tydliga signaler om rådande ansvarsfördelning i anslutning till inrättandet av ta initiativ till att en grundlig och oberoende utbildningsekonomisk analys genomförs av prioritering och resursanvändning ge bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. 2 Revisorernas beslut om granskning fattade revisorer på eget initiativ beslut om att granska och skolans utveckling (och skolans utveckling, förstudie /98:5). Granskningen har inriktats på hur har skött sitt uppdrag att följa upp och utvärdera skolväsendet samt att främja skolans utveckling. Bakgrunden till revisorernas beslut var information om brister när det gäller skolornas förmåga att nå uppställda mål. Det fanns också information om brister i styrsystemet för skolväsendet. bildades ett nytt statligt ämbetsverk för skolväsendet, . Det nya verket fick i uppdrag att främja skolans utveckling samt att följa upp, utvärdera och utöva tillsyn av skolan. Vid sitt beslut om granskning konstaterade revisorerna att skolväsendet står inför stora utmaningar. Statsmakterna ställer krav på förbättrade resultat och en utvecklad verksamhet. blir elevkullarna större. Resurstilldelningen har också minskat jämfört med 1990-talets början då fattade beslut om skolans reformering. Uppdraget att utveckla skolan innebär således krav på både bättre måluppfyllelse och effektivare verksamhet. uppgift är att förena främjande och granskande uppgifter som huvudmannaskapet för skolan är kommunalt. 2.1 Granskningens omfattning och syfte Revisorernas granskning är avgränsad till . är en obligatorisk skolform som når alla i landet boende barn och ungdomar mellan sju och . Resultatet av utbildning är av stor betydelse för senare utbildning i gymnasieskolan och i andra utbildningsformer. kostnader motsvarar också ca två tredjedelar av de totala kostnaderna för det svenska skolväsendet under högskolenivå. I granskningen klarläggs kunskap om hur man i når - eller inte når - nationellt fastställda mål samt verkets kunskap om samband mellan åtgärder och resultat i skolan. Dessutom inventeras informationsutbyte med skolhuvudmännen när det gäller skolutveckling. Detta informationsutbyte rör såväl verkets utåtriktade initiativ som verkets uppföljning och utvärdering av det utvecklingsarbete som pågår lokalt. Granskningen omfattar också regeringens styrning av . 2.2 Granskningens avgränsning, inriktning och genomförande samt rapportens uppläggning Som redan har nämnts är revisorernas granskning avgränsad till . En utredning om funktionshindrade elever har utrett hur ansvaret för dessa elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skall finansiera verksamheten. Betänkandet Funkis - funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66) överlämnades till regeringen och har remissbehandlats . Varken dessa frågor eller insatserna vid omfattas av granskningen. Granskningen har inriktats på några kunskapsmål som enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo94) skall uppnås och några kunskapsmål som enligt samma läroplan skall eftersträvas. Tillsammans utgör de angivna målen revisorernas bedömningsnorm för hur skolorna har klarat den uppgift som statsmakterna har fastställt. De mål att uppnå som revisorerna använder som bedömningsnorm är skolornas ansvar för att varje elev efter genomgången grundskola behärskar svenska språket och kan lyssna och läsa aktivt och uttrycka tankar och idéer i tal och skrift behärskar grundläggande matematiskt tänkande och kan tillämpa det i vardagslivet kan kommunicera i tal och skrift på engelska. De mål att sträva mot som revisorerna använder som bedömningsnorm är att skolorna skall sträva efter att varje elev befäster en vana att självständigt formulera ståndpunkter grundade på såväl kunskaper som förnuftsmässiga och etiska överväganden utvecklar ett rikt och nyanserat språk samt förstår betydelsen av att vårda sitt språk lär sig att arbeta både självständigt och tillsammans med andra lär sig att använda kunskaper som redskap för att formulera och pröva antaganden och lösa problem reflektera över egna erfarenheter kritiskt granska och värdera påståenden och förhållanden. Revisorernas bedömningsnorm är således inriktad på elevernas resultat efter genomgången grundskola. Tyngdpunkten i revisorernas granskning ligger därmed på de äldre eleverna i . Förändringarna i anslutning till integreringen förskola, skola och skolbarnsomsorg berörs inte närmare i revisorernas granskning. Granskningen har i huvudsak genomförts med hjälp av intervjuer och inventering av dokument. En enkät rörande informationsinsatser inom fältorganisation har också genomförts. Enkätresultatet redovisas i avsnitt 6.6. I kapitel 3 beskrivs revisorernas granskningsobjekt, , 1990-talets skolreformer och . I kapitel 4 redovisas kunskap om hur ovan angivna nationella mål uppnås i och i kapitel 5 kunskap om samband mellan åtgärder och resultat i skolan, här benämnt skolförbättring. I kapitel 6 redogörs för verkets informationsutbyte med skolhuvudmännen och i kapitel 7 för regeringens styrning av när det gäller utveckling. Referenser anges efter respektive kapitel. 3 Skolan, reformerna och Mer än har förflutit sedan - med folkskolestadga - fick en obligatorisk folkundervisning. Dagens elever tillbringar en väsentlig del av sina unga liv i skolan. Skolan är därmed inte enbart en plats där eleverna inhämtar kunskaper och färdigheter. Skolan är också en utvecklingsmiljö för eleverna. Elevernas syn på skolan ger en anvisning om hur skolan fungerar som utvecklingsmiljö. Detta har belysts i två aktuella studier, på i och Elever som medforskare som bedrivs inom . I det s.k. har skolans roll för de ungas utveckling studerats hos 14-åringar, 16-åringar och 18-åringar. I studien ingår drygt 1 200 elever från sju högstadieskolor och tre gymnasieskolor. De tio skolorna är belägna i två kommuner, norr om . I den ena kommunen valdes kommunens samtliga fyra högstadieskolor och kommunens enda gymnasieskola ut. I den andra, större kommunen valdes tre högstadieskolor och två gymnasieskolor ut. På varje högstadieskola togs slumpmässigt två årskurser vardera ut från elevernas sjunde och nionde skolår. På de tre gymnasieskolorna deltog alla elever. Elevernas uppfattning inhämtades bl.a. via en enkätundersökning. av de tillfrågade besvarade enkäten. I ett ännu inte publicerat material redovisar professor resultatet av enkätundersökningen. Eleverna angav sin uppfattning genom att instämma i eller inte instämma i ett antal påståenden om aktiviteter, roller, sociala relationer och trivsel i sina skolor. Resultatet följdes upp när det gällde 14- och 16-åringarna samt när det gällde 18-åringarna. Vid uppföljningen framträdde ett så gott som identiskt svarsmönster jämfört med det första undersökningstillfället. Här återges enkätens resultat när det gäller 14-åringar och 16-åringar, dvs. elever i sjunde och nionde år. Några frågor gällde elevernas uppfattning om intellektuell och kreativ stimulans i skolan. Närmare en tredjedel av eleverna håller med om att det är roligt att gå i skolan. Men fler elever, , håller inte med om det. Ca två tredjedelar av eleverna tycker att läroböckerna ofta är tråkiga och tre fjärdedelar av eleverna vill att timmarna skall gå fort. av eleverna i skolår 7 och nästan varannan elev i skolår 9 tycker inte att de får utnyttja sin fantasi eller att de ställs inför spännande utmaningar i skolan. av eleverna i skolår 7 håller med om att de får göra sådant som verkligen betyder mycket i skolan. Denna andel har minskat till i skolår 9. Via ett antal påståenden belystes hur meningsfull verksamheten i skolan ter sig för eleverna. konstaterar att svaren tyder på att många elever uppfattar skolarbetet som meningsfullt. Men en rätt stor minoritet - var tredje till var fjärde elev - befinner sig i en situation som kan sägas vara präglad av meningslöshet, även om endast hälften av eleverna i denna grupp går så långt att de säger att allt de sysslar med i skolan är meningslöst. Eleverna fick också kommentera påståenden om manuellt arbete och praktiskt inriktade uppgifter i skolan. Merparten av eleverna tyckte att det är viktigt att arbeta med händerna och att det läggs för lite tid på praktiska ämnen i skolan. påpekar vikten av att olika typer av intelligenser tas i anspråk och tränas för att varje människa skall kunna utvecklas optimalt. Han konstaterar att i skolan får eleverna endast i mycket liten grad träna den motoriska, den musikaliska och den rumsliga intelligensen samt den sociala förmågan att förstå sig själv. Eleverna fick betygsätta skolämnena efter en niogradig skala, där värdet 1 var ett bottenvärde och värdet 9 ett toppvärde. Högst placerade eleverna de praktisk-estetiska ämnena idrott, slöjd, bild och musik tillsammans med engelska. Lägst placerade eleverna de naturvetenskapliga ämnena - som samhället värderar högt - tillsammans med religion. Elevernas uppfattning om rollerna i skolan undersöktes med hjälp av påståenden om initiativ och ansvar. Flera studier, bl.a. inom , visar att lärarna intar en mycket aktiv roll i klassrummet, medan eleverna tilldelas en passiv roll. Resultatet i bekräftar denna rollfördelning. Elevernas syn på det faktiska inflytandet belystes via frågor som rörde några olika områden.