frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Till administrativ personal har revisorerna inkluderat följande personalgrupper: assistenter, informatörer, registratorkontoret, intern service och administration, expedition, bibliotek, ADB-enhet, säkerhetspersonal och personalchef. Enligt revisorernas mening skulle Försvarsdepartementets oberoende mot Försvarsmakten stärkas om departementet tillfördes kompetens från annat håll än från försvarsmyndigheterna. Med ökade resurser och rätt form av kompetens skulle också departementets kapacitet att arbeta med anpassningsfrågor öka. Regeringen skulle därmed ha bättre förutsättningar att tydligt redovisa anpassningsfrågorna till . 2.3 Frågor kring revisorernas överväganden och förslag Krav på begriplig redovisning Rapporten visar att regeringen är otydlig i sina redovisningar av försvarsfrågorna till . Redogörelser i propositioner och skrivelser är i vissa fall så översiktliga och vagt formulerade att t.o.m. ledamöterna i försvarsutskottet har svårt att kontrollera riktigheten i propositionerna. Enligt revisorernas mening bör regeringens propositioner och skrivelser kunna läsas och förstås inte bara av ledamöter utan också av en intresserad allmänhet. Försvarsfrågorna får inte göras så komplicerade att de endast kan förstås av fåtalet fackmän. Revisorerna har i rapporten föreslagit att regeringen utformar propositioner och skrivelser på ett sådant sätt att texterna blir lättare att förstå. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen låter några utomstående granska propositionerna. Genom extern granskning skulle oklarheter i texterna kunna pekas ut redan innan de skickas till . Försvarsdepartementets expeditionschef menar att Försvarsdepartementet inte kan låta någon utomstående ta del av regeringens propositioner innan de lämnas över till . Expeditionschefen anser att det då skulle finnas risk för att propositionerna blir offentliga innan får ta del av dem. Enligt expeditionschefen kan problemet med otydliga propositioner i stället lösas genom t.ex. den språkgranskning som ingår i arbete. Revisorernas granskning visar att bristerna i regeringens propositioner och skrivelser inte endast är av språklig karaktär. Översiktliga redogörelser av sakförhållanden och vaga formuleringar innebär att det är svårt att förstå logiken i vissa av Försvarsdepartementets propositionstexter. Krav på redovisning av försvarets utveckling Budgetpropositionerna innehåller ingen redovisning om hur försvaret utvecklats . När det gäller anslag finns det i budgetpropositionen uppgifter för endast . Det är därför inte möjligt att dra slutsatser av regeringens redovisning om hur försvarets kostnader och organisation utvecklats . Inte heller gör regeringen i budgetpropositionen några internationella jämförelser. Revisorerna har i rapporten föreslagit att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur försvarets omfattning och utgifter utvecklats . I redovisningen bör det enligt revisorerna finnas en koppling till hur det svenska försvaret utvecklats i förhållande till försvaren i andra länder. Försvarsdepartementets expeditionschef anser att budgetpropositionen inte skall innehålla några tidsserier med uppgifter om hur försvarets omfattning och utgifter har utvecklats. Expeditionschefen hänvisar bl.a. till ett yttrande från finansutskottet (1997/98:FiU2y). Av yttrandet framgår att resultatinformation inte nödvändigtvis måste lämnas till i budgetpropositionen. ansåg att resultatredovisning även kan lämnas i särskilda skrivelser eller i särpropositioner. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser därför att uppgifter om försvarets utveckling i stället bör redovisas i samband med försvarsbeslut och säkerhetspolitiska kontrollstationer. Expeditionschefen hänvisar också till de riktlinjer för budgetpropositionen som utarbetats i . Enligt expeditionschefen är dessa riktlinjer i många stycken resultatet av en dialog mellan finansutskottets kansli och . Expeditionschefen påstår att det av riktlinjerna framgår att budgetpropositionen inte skall användas för långa återblickar, omfattande analyser av utvecklingen eller omvärldsläge. Han menar att riktlinjerna budgetproposition är framtagna utifrån de synpunkter som finansutskottet (bet. 1997/98:FiU20 s. 215-216) lämnade . Revisorerna vill för det första åter erinra om att det är ledamöter och inte tjänstemän i som avgör informationsbehov. För det andra har revisorerna tagit del av det betänkande från finansutskottet (bet. 1997/98:FiU20 s. 215-216) som expeditionschefen hänvisar till. Av betänkandet framgår följande Regeringens resultatredovisning bör utvecklas. Det kan t.ex. vara lämpligt att inom resp. område redovisa tidsserier med ett begränsat antal resultatindikatorer. Avsikten böra vara att dessa indikatorer skall komplettera varandra så att de tillsammans ger en helhetsbild av resultatet. Det är lämpligt att regeringen i resultatredovisningen i budgetpropositionen i första hand presenterar bra underlag inom områden som är politiskt intressanta, t.ex. områden som rör stora belopp eller där eftersträvade effekter är särskilt betydelsefulla. Regeringens s.k. resultatbedömningar behöver bli tydligare framför allt när det gäller vad som motiverar den bedömning av resultatet som regeringen gör. Av utdraget framgår att finansutskottet anser att det kan finnas tidsserier i budgetpropositionen. En liknande slutsats drog också (dir. 1989:13). I betänkande finns en rekommendation om att anslagsutveckling bör redovisas i budgetpropositionen (SOU 1990:83). Enligt rekommendationen bör tidsserierna vara omräknade till fasta priser. Revisorerna har förståelse för att det finns svårigheter med att redovisa hur försvaret har utvecklats. Definitioner kan förändras och det kan finnas skillnader mellan hur olika länder redovisar sina försvarsutgifter. Enligt revisorernas mening är det emellertid viktigt att regeringens redovisning till utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att utläsa hur försvaret har utvecklats och i jämförelse med andra länder. Krav på tydligare resultat- och konsekvensredovisning Rapporten visar att redovisningen i budgetpropositionen för bl.a. saknar uppgifter om hur bristerna inom Försvarsmakten har inverkat på det militära försvarets möjligheter att lösa sina huvuduppgifter. Inte heller framgår det av budgetpropositionen hur de redovisade bristerna och den lägre krigsdugligheten var relaterad till krigsduglighetsmålen. Det finns också exempel på otydligheter i budgetpropositionen när det gäller resultatredovisningen av det civila försvaret. Det finns t.ex. ingen konsekvensbeskrivning av det civila försvarets förmåga i händelse av en allvarlig störning i samhället. Av rapporten framgår att revisorerna har förståelse för att delar av en utförlig analys av försvarsförmågan kan innehålla hemlig information. Revisorerna anser det därför lämpligt att regeringen tar ställning till under vilka former lämpligast kan informeras om försvarsförmågan. Revisorerna förutsätter att regeringen till nästa budgetbehandling för-bättrar både resultat- och konsekvensredovisningen i budgetpropositionen. Försvarsdepartementets expeditionschef framhåller att en ny modell för styrning och uppföljning av Försvarsmakten är under införande. Med den nya modellen kommer enligt expeditionschefen resultatredovisningen i budgetpropositionen att förbättras. Vidare anser expeditionschefen att sekretess medför att redovisningen av det militära försvaret endast kan vara översiktlig i budgetpropositionen. Enligt expeditionschefen har emellertid Försvarsdepartementet på annat sätt informerat försvarsutskottet om det militära försvarets förmåga. Han hävdar vidare att det finns en konsekvensbeskrivning av det civila försvarets förmåga i budgetpropositionen. Enligt expeditionschefen kan emellertid denna konsekvensbeskrivning utvecklas. Revisorerna har svårt att acceptera att bristerna i budgetpropositionen kan förklaras av sekretessproblem och en övergång till en ny redovisningsmodell. Av revisorernas rapport framgår bl.a. att det i budgetpropositionen 1999 saknas en redovisning av mål eller resultat i förhållande till mål för mer än hälften av de militära programmen. En annan brist är att endast 13 av de 18 civila samhällsfunktionerna finns redovisade i budgetpropositionen. Enligt revisorernas uppfattning måste regeringen till nästa budgetbehandling förbättra både konsekvensbeskrivningar och resultatredovisningen. Som framgått har revisorerna förståelse för att utförliga analyser av försvarsförmågan kan innehålla hemliga uppgifter. Revisorerna anser emellertid att regeringens redovisning till i största möjliga mån skall vara öppen. Öppna redovisningar innebär att en intresserad allmänhet kan ta del av regeringens bedömningar och delta i den försvarspolitiska diskussionen. Anpassning och icke-militära hot Av försvarsbeslut framgår att totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). försvarsbeslut innebar dock att totalförsvarsresurser också skulle utformas så att de även skulle kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Av revisorernas rapport framgår att samhällsutvecklingen inneburit att militära och icke-militära hot i allt större utsträckning går in i varandra. Revisorerna konstaterar att totalförsvarsmyndigheterna inte i nämnvärd omfattning har planerat sin verksamhet mot icke-militära hot. menar att regeringens styrning mot militära hot inneburit att totalförsvarsmyndigheterna inte givits tillräckliga förutsättningar så att totalförsvarsresurser i tillräcklig utsträckning även kan användas i fred. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen återkommer till med en redogörelse för möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Försvarsdepartementets expeditionschef meddelar att skall göra en sektorsvis genomgång av hur beredskapen fungerar vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet med genomgången är att ytterligare kartlägga ansvar och befogenheter bland berörda myndigheter. konstaterar att rapporten på ett korrekt sätt beskriver hur totalförsvarsmyndigheterna nästan uteslutande planerat och bedömt sin förmåga mot militära hot. Överstyrelsen menar att den ensidiga planeringen är en direkt konsekvens av regeringens styrning. är av samma uppfattning som ÖCB. anser att nuvarande regelsystem ger förutsättningar för myndigheterna att planera mot icke-militära hot. menar dock att revisorernas analys fångar upp de väsentligaste bristerna i dagens styrning av det civila försvaret. En grundläggande förutsättning för att få en effektiv styrning är enligt att klarlägga om totalförsvaret bör ha en förmåga att möta också icke-militära hot. anser det därför naturligt att regeringen, så som revisorerna föreslår, återkommer till och redovisar den praktiska tillämpningen av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Revisorerna finner att remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att det behövs ett klarläggande kring möjligheterna till att utnyttja totalförsvarsresurser i fred. Av remissvaren framgår dessutom att totalförsvarsmyndigheterna har olika uppfattningar om i vilken grad totalförsvaret har en förmåga att möta icke-militära hot. Revisorerna anser det därför angeläget att regeringen återkommer till med en redovisning av möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Myndigheternas redovisning till regeringen Försvarets förmåga och omvärldsanalyser Som framgått pekade Försvarsmakten i sin årsredovisning för på att det militära försvarets operativa styrka inte var tillräcklig för att föra ett framgångsrikt försvar mot iståndsatta styrkor. För att kunna försvara mot iståndsatta styrkor krävdes enligt Försvars-makten en avsevärt större krigsorganisation och försvarseffekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. I årsredo-visningen accepterade emellertid Försvarsmakten de allvarliga bristerna i krigsorgani-sationen med hänvisning till omvärldsläget och den begränsade målsättning som statsmakterna lagt fast. Risken för krig bedömdes av För-svarsmakten som liten. Försvarsuppgifterna kunde därför enligt För-svars-makten lösas i nuvarande omvärldsläge. I rapporten utgår revisorerna från att regeringen ser till att Försvarsmakten i sina kommande årsredovisningar tydligt redogör för mot vilka mål som myndigheten bedömer försvarsförmågan. Revisorerna föreslår också att regeringen ålägger Försvarsmakten att i kommande årsredovisningar tydligt relatera försvarets förmåga till omvärldsutvecklingen. Försvarsdepartementets expeditionschef anser att det är svårt att entydigt klara ut om kan försvaras eller inte. Begrepp som "iståndsatta styrkor" kan ha olika innebörd. Vid en viss internationell situation kan det svenska försvaret vara tillräckligt. Vid en annan internationell situation kan det visa sig att försvaret är otillräckligt för att försvara . Expeditionschefen menar att Försvarsmaktens återredovisning till regeringen snarare handlar om riskbedömningar utan möjlighet till entydiga svar. Försvarsmakten betonar att Försvarsmaktens årsredovisning utformas utifrån de villkor som regeringen anger i förordningar och regleringsbrev. Revisorerna har förståelse för att det kan vara svårt att analysera och be-döma försvarets förmåga. Revisorerna efterlyser inte heller en entydig bedömning av försvarets förmåga. Däremot anser revisorerna att Försvars-maktens riskbedömningar bör utvecklas. Försvarsmakten bör tydligt redo-göra för vilka mål som myndigheten mäter försvarsförmågan mot. Vidare bör Försvarsmakten i kommande årsredovisningar relatera försvarets förmåga till omvärldsutvecklingen. Behov av att ÖCB analyserar relationerna mellan funktionerna Av rapporten framgår att inte gör någon mer ingående analys av hur relationerna mellan funktionerna påverkar det civila försvarets samlade förmåga. Enligt revisorernas mening finns det därmed risk för att bedömningen av det civila försvarets förmåga är förenad med alltför stor osäkerhet. I rapporten förutsätter revisorerna att regeringen begär att överstyrelsens kommande beslutsunderlag med bedömningar av det civila försvarets förmåga också innehåller en närmare analys av funktionernas beroende av varandra. Försvarsdepartementets expeditionschef hävdar att de funktionsansvariga myndigheterna i sina bedömningar tar hänsyn till gränssättande faktorer som påverkar möjligheterna att uppnå en god förmåga. Regeringen har i regleringsbrev till myndigheterna begärt att detta skall redovisas. Myndigheternas redovisningar ligger sedan till grund för den bedömning av det civila försvarets förmåga som överstyrelsen gör. Överstyrelsen redovisar sedan sina bedömningar till regeringen. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser emellertid att totalförsvarsmyndigheternas redovisning av det civila försvaret kan utvecklas. Av expeditionschefens remissvar framgår att redovisningen skulle kunna förbättras genom att regeringen utvecklar sitt sätt att formulera krav på myndigheternas redovisning. instämmer i revisorernas slutsats om att det hade varit önskvärt om underlaget till regeringen hade innehållit en mera omfattande analys av det civila försvarets samlade förmåga. ÖCB medger att det också finns ett behov av en mer utvecklad analys av på vilket sätt funktionernas förmågor påverkas av störningar inom andra funktioner. Enligt ÖCB har regeringens anvisningar inneburit att överstyrelsens arbete främst har koncentrerats till att ta fram planeringsunderlag. Utvärdering och uppföljning har därför inte dokumenterats systematiskt. ÖCB har inget att erinra mot det som redovisas om det civila försvaret i rapporten. Mot bakgrund av att granskningen enbart berör och regeringens beslutsunderlag ges dock enligt ÖCB inte någon heltäckande bild av det arbete som utförs inom totalförsvaret. Av remissvaret framgår bl.a. att ÖCB analyserar funktionernas förmåga genom särskilda dialoger med de funktionsansvariga myndigheterna. har samma uppfattning som revisorerna vad avser behovet av att analysera relationerna mellan funktionerna. anser dock att denna typ av analyser är komplexa och därför svåra att genomföra. Enligt Energimyndigheten skulle analyserna kunna begränsas till att endast gälla gränssättande faktorer inom respektive funktion. Revisorerna konstaterar att också remissinstanserna anser att det behövs en bättre analys av det civila försvarets förmåga. Enligt revisorernas mening är det viktigt att regeringen ställer tydliga redovisningskrav på och de andra totalförsvarsmyndigheterna. Revisorerna förutsätter att regeringen begär att överstyrelsens kommande beslutsunderlag med bedömningar av det civila försvarets förmåga också omfattas av en närmare analys av funktionernas beroende av varandra. Anpassning och internationella avtal Enligt revisorernas mening bör regeringen klargöra i vilken grad anpass-ningsprincipen kan utgöra ett hinder för att aktivt delta i arbetet för global nedrustning och rustningsbegränsning. Revisorerna föreslår i rapport-en att regeringen tillsätter en utredning som närmare analyserar vilka kon-sekvenser tillämpningen av anpassningsprincipen har och kommer att få när det gäller svenskt deltagande i förhandlingar av internationella rustningsbe-gränsningsavtal. Försvarsdepartementets expeditionschef uppger att frågan om anpass-ningsprincipen kan utgöra ett hinder för att aktivt arbeta för nedrust-ning varit och är föremål för ingående studier. Expeditionschefen nämner inte vilka studier han avser men uppger att studierna omfattas av sekretess. Revisorerna utgår från att regeringen finner lämpliga former att informera om resultatet av ovan nämnda studier. Som framgått tidigare är det enligt revisorerna av stor betydelse att regeringens redovisning till i största möjliga mån är öppen. Anpassning och försvarets materielförsörjning Revisorerna föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att undersöka konsekvenserna av att den svenska försvarsindustrin alltmer internationaliseras. Utredningen bör belysa vilka förändringar som är aktuella när det gäller de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Utredningen bör även göra en analys av hur eventuella förändringar av riktlinjerna kan förenas med övergripande säkerhetspolitiska mål. Försvarsdepartementets expeditionschef hänvisar i sitt remissvar till regeringens försvars- och säkerhetspolitiska proposition (prop. 1998/99:74). Av propositionen framgår att regeringen avser att besluta om ett samlat utvecklings- och effektivitetsarbete när det gäller krigsmaterielförsörjning. Inom ramen för projektet kommer försvarsindustrins ökade internationalisering att behandlas. Revisorerna utgår, mot bakgrund av remissvaret från Försvarsdepartementets expeditionschef, från att regeringens beslut om ett samlat utvecklings- och effektivitetsarbete inkluderar frågan om vilka förändringar som är aktuella när det gäller de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Regeringens samlade utvecklings- och effektivitetsarbete bör enligt revisorerna även innehålla en analys av hur eventuella förändringar av riktlinjerna kan förenas med övergripande säkerhetspolitiska mål. Förslag om oberoende analysinstitut Avsikten med Försvarsberedningen är att den skall vara ett diskussionsforum mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna. Försvarsberedningen analyserar också den internationella utvecklingen och vilka frågeställningar som kan vara aktuella för . Försvarsberedningen utgör en del av . Av revisorernas rapport framgår att regeringspartiet bestämmer vad som skall stå i beredningens rapporter. Övriga riksdagspartier har möjlighet att opponera sig mot redogörelserna genom att skriva reservationer. En konsekvens av beredningens arbetsmetoder är att också beredningens omvärldsanalyser får kopplingar till regeringens politik. Det finns därför risk för att andra faktorer i form av politiska och ekonomiska bindningar kan påverka beredningens säkerhetspolitiska bedömningar. Revisorerna ser ett behov av analyskapacitet också utanför . Revisorerna föreslår därför i rapporten att det vid sidan om Försvarsberedningen upprättas ett oberoende analysinstitut med uppdrag att göra omvärldsanalyser. Revisorerna ser många fördelar med konkurrerande omvärldsanalyser som inte har någon direkt politisk koppling till regeringen. Ett oberoende analysinstitut skulle ge alternativ till regeringens bedömningar. Försvarsdepartementets expeditionschef instämmer i revisorernas åsikt att det är bra med omvärldsanalyser från flera oberoende källor. Expeditionschefen frågar sig dock "om man har råd med det". Han är kritisk till att revisorerna vill att det föreslagna analysinstitutet skall ges samma ekonomiska förutsättningar som Försvarsberedningen. Enligt expeditionschefen skulle en sådan jämvikt vara "äventyrlig från såväl konstitutionella som demokratiska utgångspunkter". delar revisorernas uppfattning att det finns ett behov av kvalificerade omvärldsanalyser som är framtagna oberoende av statsmakternas och försvarets eget utredningssystem. Resonemangen i revisorernas rapport sammanfaller med vad självt framhållit i olika sammanhang. Av remissvaret framgår att inrättade ett säkerhetspolitiskt råd med uppdrag att följa slutspurten av Försvarsberedningens arbete. I remissvaret hänvisar till rådets slutsatser som publicerades i institutets skrift Internationella studier. Av skriften framgår att rådet anser att det behövs nya organisatoriska lösningar för att ta fram bättre och mer relevanta omvärldsanalyser. Rådet tar bl.a. upp det allt större behovet av att analysera de icke-militära hoten. Rådet anser att det behövs organisatoriska former som innebär att tillgänglig kompetens inom statsförvaltningen utnyttjas på bästa sätt i en effektiv arbetsfördelning. För att utnyttja kunskaper och analysmetoder som utvecklas vid universitet och forskningsinstitut är det enligt rådet sannolikt nödvändigt att en organisation för strategisk omvärldsanalys får en förhållandevis självständig ställning i förhållande till både och Försvarsmakten. anser att grunden för ett fristående analysinstitut redan finns hos UI genom institutets forskning och säkerhetspolitiska råd. Försvarshögskolan delar revisorernas uppfattning att det finns ett behov av omvärldsanalyser även utanför . Försvarshögskolan anser att det inom FHS finns kvalificerade akademiska resurser. Försvarshögskolan anser därför att FHS är lämplig att vara ett, från såväl som Försvarsmakten, fristående analysinstitut. Revisorerna finner att remissinstanserna instämmer i revisorernas åsikt om att det finns ett behov av ett fristående analysinstitut. Revisorerna konstaterar att också (dir. 1996:111) framhåller att nuvarande underrättelsesystem inte fyller behovet av kvalificerade omvärldsanalyser. Av kommitténs betänkande Underrättelsetjänsten - en översyn framgår bl.a. att den internationella utvecklingen har inneburit en ny säkerhetspolitisk situation (SOU 1999:37). Enligt kommittén innebär förändringarna att utgångspunkterna för den militära underrättelsetjänsten behöver förskjutas från traditionella militära hot till icke-militära hot. Kommittén efterlyser också bredare och mer långsiktiga säkerhetspolitiska analyser. Således anser revisorerna att det skall finnas analyskapacitet utanför . Det obereoende analysinstitutet skall på samma sätt som Försvarsberedningen enligt revisorernas mening ha i uppdrag att ta fram omvärldsanalyser. Institutets rapporter skall vara en del av regeringens och beslutsunderlag inför beslut om att anpassa försvaret. Enligt vad revisorerna erfar finns det bland institut och högskolor en grund för ett oberoende analysinstitut. Revisorerna anser att denna kompetens bör tas till vara. En akademisk miljö skulle inbjuda till både nya analysmetoder och nya infallsvinklar. Revisorerna föreslår därför att det fristående analysinstitutet bör inrättas vid t.ex. eller vid eller i anslutning till ett universitet eller högskola.