frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Försvarets materielförsörjning och försvarsindustrin Av propositionen inför försvarsbeslutets andra etapp framgår att internatio-nellt försvarssamarbete och försvars-teknologiska satsningar skulle bidra till att bevara baskompetens inom För-svarsmakten och försvarsindustrin. Vidare ansåg regeringen att Försvars-makten borde utveckla sin inhemska tekniska kompetens för att öka anpass-ningsförmågan. Försvarsmakten skulle få i uppdrag att inom givna ekonomiska ramar skapa anpassningsinrikt-ade tekniksatsningar för ca . Detta innebar att För-svarsmakten sammantaget skulle av-sätta ca till tekniksatsningar. Kombinationen av de riktade tekniksatsningarna och de inplanerade materielbeställningarna ansågs komma att ge Försvarsmakten tillräcklig materiell anpassningsför-måga . Regeringen föreslog vidare att frågan om en långsiktig strategi för att säker-ställa försvarets förmåga till materiell förnyelse skulle behandlas i samband med kontrollstationen som skulle ha ägt rum . Vad som inte tydligt framgår av propositionen är att de som skulle avsättas till anpassningsinriktade tekniksatsningar dubbel-räknades i regeringens redovisning. De ingick inte bara som en del av de som skulle avsättas till tekniksatsningar. De ingick också i den approximativt beräknade summan på 500 milj-oner kronor som skulle gå till åtgärder som i huvudsak syftade till att öka anpassningsförmågan. Otydligheten med dubbelräkningen i propositionen innebär att en läsare av texterna kan få uppfattningen att skulle avsättas till anpassningsinriktade tekniksatsningar. Regeringen avsåg dock i propositionen att satsningen på anpassningsinriktad teknik skulle uppgå till . Säkerställt beslutsfattande om anpassning Av propositionen om försvarsbeslutets andra etapp framgår att regeringen avsåg att besluta om en översyn av underrättelsetjänsten. Det var enligt regeringen viktigt att underrättelsetjänsten gavs former som svarade mot de behov som ställdes med anledning av att försvarsförmågan skulle kunna anpassas . Utredningen, som slutredovisas , behandlade också frågor rörande den parlamentariska insynen i underrättelseverksamheten. Vidare aviserade regeringen att forskning och analyser av betydelse för anpassning och nya hot och risker skulle förstärkas. När det gäller att säkerställa det politiska beslutsfattandet ansåg regeringen att säkerhetspolitiska kontrollstationer var en ändamålsenlig metod. Utöver detta aviserade regeringen att förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till anpassning skulle förstärkas. Av redovisningen framgår dock inte på vilket sätt eller i vilken omfattning och forskningen skulle förstärkas. Kommentarer till regeringens redovisning En genomgång av propositionen (prop. 1996/97:4) inför försvarsbeslutets andra etapp visar att regeringens redovisning av arbetet med anpassnings-principen endast var översiktlig. Regeringen är knapphändig med informa-tion om konkreta åtgärder och på vilket sätt åtgärderna bedömdes öka an-passningsförmågan. Redovisningen i propositionen utgör främst en uppräk-ning av inom vilka områden regeringen ansåg att det borde göras insatser för att öka anpassningsförmågan. Inte heller ges tydlig information om vidtagna och aviserade anpassningsåtgärder. Av intervjuer med ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet framgår att partierna i allmänhet inte hade tillgång till beslutsunderlag utöver det som presenterades i propositionen. Visserligen informerade sig utskottet och enskilda ledamöter i anpassningsfrågorna genom andra kanaler än propositionen (studiebesök, föredragningar, personliga kontakter m.m.). Det var dock propositionen som utgjorde beslutsunderlaget. Enligt utskottsrepresentanter för Socialdemokraterna och presenterades den information som regeringen kunde lämna om anpassningsfrågorna i propositionen. Företrädarna för de båda partierna menade att arbetet med anpassningsfrågorna var både tidskrävande och komplicerat. Mot bakgrund av att arbetet med anpassning ännu bara hade påbörjats var det därför ännu inte möjligt att presentera ett utförligare beslutsunderlag för . Av oppositionspartierna reagerade Moderata samlingspartiet skarpast mot regeringens översiktliga redovisning. godtog visserligen redovisningen av den ettåriga höjningen av krigsdugligheten men hård kritik riktades mot beskrivningen av de långsiktiga anpassningsåtgärderna. Enligt motsvarade regeringens redovisning inte alls krav på en närmare redovisning av anpassningsförmågan (mot. 1996/97:Fö201). Besvikelse över redovisningen fanns också hos och . Regeringens redovisning i propositionen var så översiktlig att oppositionspartierna i utskottet inte ansåg sig ha möjlighet att följa upp och kontrollera informationen om anpassningsfrågorna. I stället fick partierna lita till att uppgifterna i propositionen var korrekta och att regeringen och underställda försvarsmyndigheter arbetade med anpassningsfrågorna i enlighet med de intentioner som fastslog i försvarsbeslutets första etapp. Oppositionspartierna reserverade sig dock inte mot regeringens redovisning i propositionen. En starkt bidragande orsak var att konsensusandan i utskottet ansågs som viktigt. Partierna lät sig därför nöja med utskottets gemensamt formulerade kritik. Ett enhälligt utskott visade förståelse för att arbetet med anpassningsprincipen skulle komma att ta tid (bet. 1996/97:FöU1). Krav på årlig redovisning av anpassningsfrågorna Av försvarsutskottets betänkande framgår att regeringens redovisning av anpassningsåtgärder, kostnader m.m. inte fullt ut motsvarade vad utskottet hade efterlyst . Utskottet konstaterade att ett betydande utvecklingsarbete för att lägga en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan återstod. Utskottet ansåg det inte heller ändamålsenligt att utarbeta detaljerade planer för den långsiktiga anpassningsförmågan. Enligt utskottet fanns det risk att detaljerade planer, t.ex. för att uppnå en väl definierad krigsorganisation, kunde bli alltför styrande och minska det flexibla tänkandet. Utskottet förutsatte att regeringen fortsättningsvis kontinuerligt för redovisade hur arbetet med anpassningsfrågorna fortlöpte. Utskottet utgick från att regeringen i samband med budgetförslaget skulle redovisa en utvärdering av dels krigsdugligheten för det militära försvaret och förberedelser för att höja denna , dels en överblick över läge och handlingsmöjligheter inom ramen för en mer långsiktig anpassningsdoktrin. Med detta skulle det bli möjligt för att kontinuerligt pröva hur anpassningsförmågan utvecklades och om den gällande inriktningen behövde ändras. Med anledning av anpassningens centrala betydelse för försvarspolitiken betonades betydelsen av att utskottet noggrant följde upp, kontrollerade och värderade vilka åtgärder som regeringen och ansvariga myndigheter vidtog i anpassningssyfte. Misstro inom Försvarsmakten mot anpassningsprincipen Företrädare för Socialdemokraterna och i försvarsutskottet fann det naturligt att regeringens redovisning inte fullt ut hade motsvarat utskottets ambitiösa redovisningskrav . Av intervjuer med de båda partiernas representanter framgår att en anledning till den översiktliga infor-mationen var att Försvarsmakten inte bara arbetade med anpassningsfrågor utan också med en stor omorganisering. Myndigheten var mycket pressad. Företrädarna i utskottet hade därför förståelse för att regeringen och För-svarsmakten inte kunde uppfylla redovisningskraven. Enligt representanter för Socialdemokraterna och handlade utskottets höga redovisningskrav också om att visa Försvarsmakten att statsmakterna menade allvar med anpassningsprincipen. Försvarsdepartementet behövde stöd för att frågorna skulle drivas i rätt riktning. Av intervjuer med företrädare för den militära ledningen framgår också att det inom militären fanns en misstro mot anpassningsprincipen. ville därför ge tydliga signaler till Försvarsmakten om att myndighetens resurser måste disponeras om från mera närliggande hotbilder till långsiktig anpassning och en mångfald av hot och risker. Uppgörelsen om 1996 års försvarsbeslut mellan Socialdemokraterna och gav upphov till stor frustration hos övriga partier i utskottet. Enligt representanter för de övriga partierna innebar uppgörelsen att debatten i utskottet hämmades. Socialdemokraterna och ansågs inte mottagliga för diskussion i sakfrågor, och det uppstod en uppgivenhet hos de andra partierna. Den partipolitiska uppgörelsen ledde, enligt representanter för oppositionspartierna, till att de försvarspolitiska frågorna inte kom att diskuteras ordentligt i utskottet års försvarsbeslut. Principen om att försvaret skulle anpassas drevs av politiker både års och försvarsbeslut. I debatten års försvarsbeslut avvisade militären varje lösning som byggde på anpassning och återtagning. Någon form av nådatid ville militären inte diskutera. I debatten års försvarsbeslut visade militären också stor tveksamhet till anpassningsfrågorna. En annan likhet mellan de två försvarsbesluten är den kritik som oppositionspartierna riktade mot uppgörelserna mellan Socialdemokraterna och ett litet mittenparti. De partipolitiska uppgörelserna ledde, enligt kritikerna, i båda fallen till att de försvarspolitiska frågorna inte kom att diskuteras ordentligt i utskottet. Med försvarsbeslutet gav regeringen mandat att arbeta vidare med anpassningsfrågorna i linje med tankegångarna i propositionen. Av regleringsbrevet för (utgiftsområde 6 Totalförsvar) framgår att regeringen uppdrog åt Försvarsmakten att vidmakthålla förmågan att ge den befintliga krigsorganisationen full krigsduglighet. För att öka förmågan till långsiktig anpassning skulle Försvarsmakten vidta bl.a. följande åtgärder: ett större antal (ca 300) yrkesofficerare skulle bibehållas utöver vad krigsorganisationen direkt kräver, krigsmateriel utöver krigsorganisationen skulle bibehållas. En förutsättning var dock att materielen hade en tillräckligt lång återstående taktisk och teknisk livslängd och att lagringskostnaderna var låga. När det gäller den tekniska utvecklingen skulle enligt regleringsbrevet resurserna utökas utöver vad som angavs i Försvarsmaktsplanen års försvarsbeslut. Av tabellen nedan framgår att skulle prioriteras till anpassningsriktade tekniksatsningar . Sammantaget skulle ca gå till tekniksatsningar för att öka anpassningsförmågan. Enligt regleringsbrevet skulle huvuddelen av satsningarna gå till projekt som avsåg sensorer, elektronik, programvaruteknik, vapenteknik och systemkompetens. Riktade teknologisatsningar i syfte att öka anpass- År Medel utöver vad som angavs i FMP 97 1997 + 20 1998 + 60 1999 + 140 2000 + 140 2001 + 140 Summa + 500 Källa: Statsliggaren för I regleringsbrevet finns det inga övriga anslagsuppgifter med avseende på åtgärder för ökad anpassningsförmåga. Ingen ytterligare information finns om de i försvarsbeslutet beräknade som skulle gå till anpassningsåtgärder. Sammantaget innhåller regleringsbrevet sparsamt med information om anpassningens omfattning. Det framgår inte heller av regleringsbrevet om och i vilken grad åtgärderna skulle belasta Försvars-maktens ramanslag. Liten insyn i styrningen I intervjuer förklarar tjänstemän i Försvarsdepartementet att regeringen inte har som ambition att detaljstyra Försvarsmakten. formuler-as därför inte i detalj. Med detaljstyrning finns det enligt tjänstemännen risk för att flexibiliteten hämmas. Försvarsmakten skulle då få svårt att infria statsmakternas intentioner. Av intervjuerna framgår vidare att reglerings-breven inte är det enda sättet för regeringen att styra Försvarsmakten. Det budgetunderlag som Försvarsmakten lämnar till departementet utgör också ett viktigt styrinstrument för regeringen. Om inte annat uttrycks i reglerings-brevet kan myndigheten gå tillbaka till sitt inlämnade budgetunderlag. I detta finns de detaljer som inte ryms i regleringsbreven. Regeringen styr också Försvarsmakten genom en fortgående mål- och re-sultatdialog. Av samtal med tjänstemän i Försvarsdepartementet framgår att cheferna på departementet träffar företrädare för Försvars-makten respektive . Under ett möte diskuterar mötesdeltagarna myndigheternas årsredovisningar. diskuteras regeringens regleringsbrev. Därutöver träffar cheferna på depar-tementet representanter för Försvarsmakten i samband med att myndigheten lämnar sin delårsrapport och sina kvartalsredovisningar. I intervjuerna med tjänstemän på departementet nämns att Försvarsmakten också styrs genom kompletterande frågor och uppdrag samt genom muntliga kontakter. Dessa kontakter är i stor utsträckning händelsestyrda och beror av det aktuella informationsbehovet hos respektive parter. Enligt både representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten fungerar styrningen relativt bra. Utomstående har därmed liten insyn i hur regeringen faktiskt styr För-svarsmakten. I vissa fall kan information om styrning hämtas från reglerings-brevet och budgetunderlaget, i andra fall har informationen lämnats i den löpande dialogen mellan departementet och myndigheten. Formerna för departementets dialog med myndigheterna är emellertid en svår fråga. Informella kontakter kan i många fall vara nödvändiga eftersom de underlättar arbetet för bägge parter. En komplikation är dock att Försvars-departementet inte tydligt dokumenterar den löpande dialogen med För-svarsmakten och Överstyrelsen. Från den fortgående mål- och resultatdialog-en finns det bara arbetsanteckningar som inte är allmänna handlingar. Om den löpande kontakten dokumenteras utförligt försvinner å andra sidan dia-logens informella karaktär. En ytterligare komplikation är svårigheten att avgöra vilken status informationen i t.ex. budgetunderlag eller den löpande dialogen har i jämförelse med den inte alltid tydliga informationen i regleringsbrev och regeringsbeslut. Sammantaget är det mycket svårt för en enskild riksdagsledamot och för allmänheten att få en uppfattning om hur regeringen styr Försvarsmakten. Trots vaga formuleringar i regleringsbrevet för ställde regeringen höga krav på Försvarsmaktens redovisning till regeringen. Försvarsmaktens årsredovisning för skulle enligt regeringens direktiv bl.a. omfatta vidtagna anpassningsåtgärder inklusive kostnader samt en bedömning av anpassningsförmågan. för det civila försvaret innehöll lite information om på vilket sätt anpassningen skulle genomföras. En genomgång av regleringsbreven för de 18 olika funktionerna inom det civila försvaret visar att regeringen formulerat sig kortfattat och i allmänna ordalag. Av direktiven framgår att verksamheten inom respektive funktion skulle kunna bedrivas vid höjd beredskap. Ansvariga totalförsvarsmyndigheter skulle inom respektive funktion också utarbeta planer för vilka åtgärder som kunde skjutas upp till en anpassningsperiod. försvarsbeslut fastslog riksda-gen att det militära försvaret skulle utformas med förmåga att inom högst kunna möta angreppshot med iståndsatta styrkor (prop. 1995/96:12, s. 71, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46). För-svarsmakten pekade i sin årsredovisning på att ett läge med risk för angrepp med iståndsatta styrkor förutsatte att genomfört den ettåriga höjningen av krigsdugligheten (Försvarsmakten , HKV 23 386:61685). Enligt Försvarsmaktens be-dömning var emellertid inte det militära försvarets operativa styrka tillräcklig för att kunna föra ett fram-gångsrikt försvar även efter en höjning av krigsdugligheten. För att kunna försvara mot iståndsatta styrkor krävdes enligt myndigheten en avsevärt större krigsorganisation och för-svars-effekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. Allvarliga brister accepteras med hänvisning till omvärldsläget Försvarsmakten rapporterade i årsredovisningen att situationen inom vissa förband var så allvarlig att brister bedömdes kvarstå också efter en återtag-ningsperiod. Allvarligast bedömdes risken för att befälskårens kompetens skulle komma att nedgå, men också materiella brister rapporterades. För-svarsmaktens bedöm-ning var att det krävdes än för att det militära försvaret skulle kunna tillföras några väsentliga förändringar vad avsåg organisation, nya förmågor, nya materielsystem eller annan avsevärd teknisk utveckling (Anpassning 1997, särtryck till Försvarsmaktens budget-underlag 1998). Med hänvisning till omvärldsläget och den begränsade mål-sättning som statsmakterna lagt fast ansåg myndigheten emellertid att för-svarsuppgiften kunde lösas. Företrädare för den militära ledningen har vid samtal förklarat att den krigsorganisation som statsmakterna hade beslutat om genom försvarsbeslut inte var tillräcklig för att framgångsrikt kunna försvara landet mot iståndsatta styrkor. Militären bedömde dock att risken för krig var liten. De redovisade bristerna och den otillräkliga krigsorganisationen kunde därför accepteras. Enligt Försvarsmakten kunde försvarsuppgifterna, så som de hade förelagts Försvarsmakten genom försvarsbeslutet, lösas. Kortfattat och i allmänna ordlag gjorde Försvarsmakten i årsredovisningen bedömningen att krigsdugligheten kunde höjas och att det fanns förutsättningar att anpassa försvaret på lång sikt. I årsredovisningen förklararade Försvarsmakten dock inte på vilket sätt anpassningen var tänkt att genomföras. Inte heller innehöll årsredovisningen någon omvärldsanalys. Försvarsmakten redogjorde inte till vilken omvärld de redovisade bristerna i krigsorganisationen hade accepterats. Representanter för den militära ledningen har vid samtal berättat att Försvarsmakten inför årsredovisningen också analyserade omvärldsläget. Försvarsmaktens bedömningar av krigsorganisationens förmåga i årsredovisningen har därför enligt militärledningen en koppling till de omvärldsanalyser som gjordes inom Försvarsmakten. En förklaring till att årsredovisningen inte innehåller någon omvärldsanalys är att regeringen aldrig begärt att Försvarsmakten skall redovisa myndighetens analyser av omvärldsutvecklingen i årsredovisningen. Vidare ställer sig Försvarsmakten tveksamma till om årsredovisningen skall innehålla några omvärldsanalyser. Företrädare för den militära ledningen anser att det är statsmakternas uppgift att bedöma och redovisa omvärldsläget. I årsredovisningen angav Försvarsmakten att det skulle genomföras realiserbarhetsövningar av krisplanläggningen. Inriktningen var att Försvarsmakten skulle ha en krisplanläggning som var fullt realiserbarhetsprövad och i balans med den krigsorganisation som fastställdes försvarsbeslut. Av årsredovisningen framgår inte på vilket sätt Försvarsmakten hade kunnat kontrollera att krigsdugligheten kunde höjas vid slutet av . Enligt uppgifter i årsredovisningen kommer det tidigast att finns utarbetade och fullt realiserbarhetsprövade planer för hur höjningen skall kunna genomföras. Av intervjuer med representanter för den militära ledningen framgår emellertid att Försvarsmaktens bedömningar om försvarsuppgifterna kan lösas främst bygger på resonemang. Dessa resonemang genomförs tillsammans med företrädare för övriga delar av totalförsvaret. Bakom resonemangen finns detaljerade planer på lägre nivå. Av dessa planer framgår hur mycket drivmedel, materiel, utbildning m.m. som förbanden behöver för att de skall uppnå de operativa målen. Enligt militären kommer bedömningarna med tiden att bygga på fullt realiserbarhetsprövade planer. Små satsningar på kompetensutveckling I Försvarsmaktens årsredovisning nämns i korthet att Försvarsmakten hade avsatt till särskilda kompetensutvecklingsårgärder för att stärka myndigheternas och industrins förmåga till anpassning. I relation till de totala försvarsutgifterna för motsvarade denna satsning inte . Enligt regleringsbrevet skulle Försvarsmakten ha satsat i anpassningsriktade tekniksatsningar. Av Försvarsmaktens redovisning framgår att resterande beställningar på var planerade att göras först . I årsredovisningen finns det emellertid ingen förklaring till varför anpassningsprojekt motsvarande av anslagna medel hade skjutits upp till kommande budgetår. I årsredovisningen finns det heller ingen information om på vilket sätt tekniksatningarna hade ökat anpassningsförmågan. Förutom viss information om att verksamhet hade beställts eller att beställningar planerades fanns det inga uppgifter i årsredovisningen om hur arbetet med de anpassningsinriktade tekniksatsningarna hade utvecklats. Sammanfattningsvis uppnåde Försvarsmakten i årsredovisningen inte de i regleringsbrevet högt ställda redovisningskraven. Enligt regleringsbrevet skulle Försvarsmakten i årsredovisningen redogöra för vidtagna anpassningsåtgärder inklusive kostnader. Förutom ovan återgivna redovisning fanns det i årsredovisningen inga uppgifter om vidtagna anpassningsåtgärder eller deras kostnader. I årsredovisningen förklarar inte heller på vilket sätt anpassningen var tänkt att genomföras. Vidare bedömde Försvarsmakten i årsredovisningen att försvarsförmågan inte var tillräcklig för att efter en ettårig höjning av krigsdugligheten kunna föra ett framgångsrikt försvar mot iståndsatta styrkor. Försvarsmakten menade att det krävdes av upprustning för att försvaret skulle kunna tillföras några väsentliga förändringar vad avsåg organisation, nya förmågor m.m. Försvarsmakten accepterade emellertid bristerna i krigsorganisationen med hänvisning till omvärldsläget och den begränsade målsättning som statsmakterna lagt fast. Bristerna acceppterades trots att Försvarsmakten inte gjorde någon omvärldsanalys i årsredovisningen. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998 Genom försvarsbeslut förutsatte att regeringen i anslutning till budgetförslaget dels skulle redogöra för krigsdugligheten och förberedelser för hur denna kunde höjas i ett ettårsperspektiv, dels redovisa en överblick över läge och handlingsmöjligheter inom ramen för en mer långsiktig anpassning (bet. 1996/97:FöU1). Härigenom skulle det bli möjligt för att kontinuerligt pröva hur anpassningsförmågan utvecklades och om den gällande inriktningen behövde ändras. I samband med budgetproposition (prop. 1997/98:1) lämnade därför regeringen en kompletterande skrivelse (skr. 1997/98:4) med en redogörelse för vad begärt av regeringen med avseende på bl.a. den kortsiktiga och långsiktiga anpassningsförmågan. Hos oppositionspartierna i försvarsutskottet fanns det höga förväntningar inför regeringens redovisning. Regeringen och försvarsmyndigheterna hade nu haft på sig att konkretisera den löst skisserade anpassningsprincipen som tidigare hade presenterats för . Moderata samlingspartiet ansåg att regeringen borde presentera en samlad anpassningsdoktrin där kostnader, förberedelser, förmåga m.m. tydligt framgick. Regeringens redovisning blev dock en stor besvikelse för oppositionspartierna. Redovisningen av arbetet med anpassningsprincipen var åter allmänt hållen och översiktlig. budgetproposition redogjorde regeringen kort för verksamheten inom totalförsvarets olika delprogram och funktioner. I ett antal fall konstaterades brister och begränsningar vad gällde krigsduglighet m.m. Bristerna inom det militära försvaret angavs främst ha sin orsak i begränsad övningsverksamhet och begränsad tillgång till materiel. Vidare uppmärksammades två allvarliga problem vilka enligt regeringen skulle kunna äventyra försvarsbeslut. Kompetensen inom befälskåren hade minskat så kraftigt att möjligheterna att uppnå full krigsduglighet inte med säkerhet kunde uppnås . Bristerna kunde enligt regeringen också komma att få långsiktiga konsekvenser för försvarsförmågan. Vidare fanns det i Försvarsmaktens planläggning verksamhetskostnader på ca utöver den ekonomiska ram som beslutat om. Regeringens bedömning var dock att de väsentligaste delarna av krigsorganisationen kunde uppnå full krigsduglighet och att den operativa förmågan kunde anpassas till en långsiktig förändring av hotbilden. I stort ansågs också det civila försvarets förmåga som godtagbar. Mot bakgrund av det rådande säkerhetspolitiska läget gjorde regeringen den samlade bedömningen att totalförsvaret hade förmåga att lösa ålagda uppgifter.