frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är angeläget att en organisation kan bygga upp det institutionella minnet genom en god och systematiserad dokumentation som underlättar för uppföljning av verksamheten. En hög personalrörlighet som medför täta handläggarbyten ställer höga krav på en god dokumentation av projekten för att möjliggöra för nya handläggare att kunna sätta sig in i ärendet samt ge möjlighet att kunna följa upp tidigare fattade beslut. har gjort iakttagelser rörande dokumentationen vid granskningen av de integrerade utlandsmyndigheterna i och i . Verket har bl.a. framfört att Sidas nuvarande vägledning är vag avseende hur en projektakt bör vara strukturerad och vad den bör innehålla. Denna vaghet innebär minskade förutsättningar för handläggarna att använda ett likartat och relevant beslutsunderlag och dokumentera sitt arbete på likartat sätt. Vidare har funnit att projektbesök inte alltid dokumenteras trots att detta enligt Sidas anvisningar skall göras och bör finnas i projektakten. RRV har rekommenderat att alla möten vid de integrerade utlandsmyndigheterna dokumenteras och införs i projektakten. Enligt Sida finns utarbetade rekommendationer för hur projektakterna skall utformas. revisorer har gjort en genomgång av den befintliga projektdokumentationen för sex projekt och funnit att dokumentationen i flera avseenden kan förbättras. Den nuvarande dokumentationen är svåröverskådlig genom att den inte är systematiserad eller dokumenterad på ett för projekten likartat sätt. Behövlig information finns inte heller samlad. Exempelvis har inte någon finansiell uppföljning kunnat göras utifrån den tillgängliga projektdokumentationen. I flera projektakter saknas dokumentation och redovisning av resultatet från genomförda uppföljningar. 6.3 Sidas nyttjande av konsulter inom förvaltningsbiståndet Enligt Sida anlitas svenska konsulter till i beredningsfasen för förvaltningsstöd. I förvaltningsprojektens genomförandefas är motsvarande siffra . Av tabell 6.3.1 framgår de totala utbetalningarna av förvaltningsbiståndet /94-1997. Drygt en tredjedel av utbetalningarna avsåg konsulter (svenska och utländska). Tabell 6.3.1: Utbetalningar av förvaltningsbistånd åren 1993/94-1997 () Budgetår Utbetalningar totalt varav till konsulter 1993/94 323,7 121,6 1994/95 290,7 137,7 1995/96 730,9 232,3 1997 609,7 160,1 Summa 1 955,0 651,7 Källa: Sida-DESO, Mest konsultinsatser i södra Merparten av de medel som utbetalats för konsultinsatser har avsett förvaltningsuppbyggnad i södra . Av de som utbetalats , gick till dessa länder. , , och /ingår också i den grupp av länder där konsultinsatserna för förvaltningsuppbyggnad varit omfattande. Av följande tabell framgår hur mycket som har utbetalats /94-1997 för konsultinsatser i de tio länder där insatser genom konsulter varit störst. Tabell 6.3.2: Utbetalade medel för konsultinsatser i tio länder åren 1993/94-1997 Land utbetalt (mkr) 118,3 64,6 52,6 47,6 45,6 42,2 38,7 /23,4 18,1 16,7 Källa: Sida-DESO, Utöver konsultinsatserna ovan har ca använts för insatser i regionen Offentliga och privata konsulter För att genomföra förvaltningsinsatser anlitar Sida statliga myndigheter, kommuner, universitet och privata konsultbolag. I följande tabell redovisas de konsulter anlitat /94-1997 och för vilka utbetalats mer än . Tabell 6.3.3: Konsulter anlitade av Sida för förvaltningsstöd perioden Konsult utbetalt (mkr) SCB/Statistics 122,4 98,7 65,7 FUNDAP 32,8 /Swedesurvey 30,6 (f.d. ISO-SMG) 29,7 SOAS/Studies 27,4 21,7 14,9 14,1 12,2 SILD, 11,3 /Swedeplan 10,7 /municipal services 10,5 Källa: Sida-DESO, Sida anser att det finns fördelar med att anlita myndigheter som konsulter. Som exempel nämner man att myndigheterna ofta själva har den kapacitet som krävs för institutionssamarbete och en bred erfarenhet och kunskap om sakfrågorna och svensk förvaltning i stort. Vidare anses myndigheter vara prismässigt konkurrenskraftiga. Där svenska myndigheter anlitas som konsulter arbetar Sida ofta genom vad man benämner systersamarbete (twinning), vilket innebär att en mottagarinstitution samarbetar med sin motsvarighet i . samarbetar exempelvis med sin motsvarighet i och har i uppdrag att vara institutionell "speaking partner" till sin motsvarighet i . Berörda myndigheter anlitas ofta även i beredningen av nya insatser. Enligt Sida möjliggör detta en kontinuitet. Där systersamarbete inte är möjligt, ges stödet genom projektledningsföretag, vanligtvis svenska konsulter. På Sidas uppdrag har två konsulter genomfört en utvärdering av effekterna av systersamarbetet (twinning). Konsulterna bedömer att det svenska stödet har bidragit till att stärka det teknisk/professionella kunnandet hos mottagarlandet. Däremot fann konsulterna färre bevis på resultat i termer av att insatserna bidragit till en hållbar uppbyggnad av ledningskapaciteten hos de studerade institutionerna. Statliga myndigheters tjänsteexport regleras av tjänsteexportförordningen. Av förordningen framgår att en myndighet får, om det ligger inom ramen för myndighetens uppgift enligt lag, förordning eller instruktion, ta till vara möjligheterna att inom eller utom riket marknadsföra sina tjänster för en utländsk marknad. Vidare framgår att avtal med svenska eller utländska kunder skall slutas på affärsmässiga grunder. I regeringens förvaltningspolitiska proposition, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, efterfrågas en strategi för statlig tjänsteexport. Regeringen anser att den statliga tjänsteexporten är blygsam och att statens intressen som helhet inte tas till vara på ett tillfredsställande sätt. Enligt regeringen bör omfattningen och resultatet av den statliga tjänsteexporten, inklusive förvaltningsbiståndet utvärderas och en strategi utvecklas. Vidare anges att inträde i EU öppnat möjligheter för medverkan i EU:s olika biståndsprogram. Därmed behövs även åtgärder som underlättar och stimulerar statliga myndigheter att exportera sitt kunnande och sina tjänster. Regeringen aviserar att man avser att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om statlig tjänsteexport. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag framförde att statlig tjänsteexport är att betrakta som en naturlig del av verksamheten i en utvecklad förvaltning. Exempel på tre tjänsteexporterande myndigheter Inom ramen för granskningen har revisorer intervjuat företrädare för (), () samt (). I följande tabell har en sammanställning gjorts av dessa myndigheters tjänsteexport. Myndighet Tjänste-export inleddes Årl. (mkr) Organisation kort/långtids-konsulter (i %) SCB ca 57 (), 7 personer 90/65 RRV 1989 drygt 30 Del av internat. 11 personer, varav 7 finansierade genom avgifter 90/70 RSV ca 18 Fristående avd., (), 1 å.a. Av sammanställningen framgår att merparten av de kortidskonsulter myndigheterna anlitar rekryteras internt. Motsvarande siffra för långtidskonsulter skiljer sig dock åt mellan myndigheterna. RSV anlitar näst intill samtliga långtidskonsulter internt, medan både SCB och RRV rekryterar cirka en tredjedel av sina långtidskonsulter externt. Tjänsteexportens omfattning skiljer sig markant och myndigheterna har valt olika organisatoriska lösningar för sin tjänstexport. Exempelvis har RRV valt att integrera tjänsteexporten med myndighetens övriga internationella verksamhet. Vidare framgår att RSV centralt har avsatt förhållandevis lite resurser för att administrera sin tjänsteexport. SCB redovisar i årsredovisningen att resultatet av tjänsteexporten för uppgick till vilket innebär att man totalt sett enligt SCB uppnått full kostnadstäckning. SCB har även haft uppdrag från Europeiska Unionen. För de uppdrag som inte är konkurrensutsatta är ersättningsnivåerna låga. Sida har då gått in och ersatt mellanskillnaden. Uppdrag som SCB erhållit i konkurrens från EU, efter anbudsförfarande, har dock gett full kostnadstäckning. SCB uppger att man i stort kan tillgodose kompetensbehoven, men att man av och till har haft svårigheter att tillgodose behoven för främst IT-insatser och insatser gällande nationalräkenskaperna. Kansliet för tjänsteexport har emellanåt skickat en förfrågan för att få en bild över vilka personer inom myndigheten som är intresserade av att tjänstgöra utomlands. Vid rekrytering av ny personal inom myndigheten beaktas inte särskilt frågan om erfarenheter av tjänstgöring utomlands men tjänsteexportverksamheten kan finnas med som ett delmoment i rekryteringsannonser. Enligt SCB:s bedömning kommer myndighetens tjänsteexport även att öka. RRV:s tjänsteexport täckte sina kostnader men uppvisade ett negativt resultat. Krav på full kostnadstäckning gäller men avser ett projekts hela livstid. Ett projekt kan därmed uppvisa ett underskott för ett enskilt år, vilket enligt verket kan ses som en förklaring till det negativa resultatet. En intern översyn av RRV:s resursbas pågår. uppgår den totala resursbasen i huset till 40-50 personer från revisionssidan samt ett tiotal IT-kunniga. Skälet till att externa konsulter anlitas beror ofta på att det ställs höga krav på språkkunnande som inte finns internt eller någon form av specialistkunnande som inte finns inom RRV. RRV bedömer att omfattningen av verkets tjänstexport långsiktigt kommer att kvarstå på motsvarande nivå som . För merparten av verkets insatser används långtidskonsulter. De korta insatserna tenderar att ta alltför mycket av myndighetens resurser i anspråk och måste också utföras med relativt kort planeringstid. De längre insatserna ger verksamheten stabilitet och är lättare att samordna med verkets normala planering. RSV:s tjänsteexport uppvisade ett överskott på ca för . Verket bedömer att omfattningen av verksamheten även kommer att ligga kvar på samma nivå, trots att efterfrågan bedöms vara större. Principen om full kostnadstäckning gäller. Inom skatteförvaltningen är intresset stort av att delta i tjänsteexport. Någon sammanställning över potentiella konsulter inom förvaltningen har inte gjorts. RSV driver sina långtidsprojekt på institutionell basis där i princip hela skatteförvaltningens personal står till förfogande. Att gå ut med en förfrågan inom förvaltningen för att upprätta ett konsultregister skulle enligt RSV väcka förväntningar som inte alltid kan infrias eftersom intresset är större än antalet möjliga tjänstgöringstillfällen. 6.4 Former för upphandling av konsulter Lagen om offentlig upphandling () gäller inte upphandling inom ramen för biståndet, vilket anges i en särskild undantagsbestämmelse, men Sida är skyldigt att iaktta verksförordningens övergripande krav på kostnadseffektivitet och de allmänna kraven på en objektiv och opartisk handläggning. I (3 § punkt 1) framgår att lagen inte gäller upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett internationellt avtal mellan någon av staterna inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och någon annan stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande staterna. Vidare framgår att lagen inte gäller upphandlingsförfaranden som överenskommits i en internationell organisation (3 § punkt 3). Enligt Sidas mening undantas därmed upphandlingar såväl inom det multilaterala som det bilaterala utvecklingssamarbetet. I Sidas policy för upphandling har man dock slagit fast att myndighetens upphandling skall spegla "LOU:s anda" och att de grundläggande reglerna i lagen om offentlig upphandling, gällande iakttagande av konkurrens, affärsmässighet och opartiskhet vid offentlig upphandling, skall gälla. Detta gäller även upphandling av konsulter för förvaltningsinsatser. Huvudregeln är att mottagaren skall genomföra upphandlingen om denne bedöms ha tillräcklig kompetens och kapacitet. Om så inte är fallet, kan Sida lämna stöd genom att upphandla en konsult som stöd i upphandlingen eller kompensera brister i kompetens och kapacitet. Om Sida bedömer att kraven på god upphandling ändå inte kan uppfyllas, skall Sida genomföra upphandlingen. Enligt Sida får för upphandling understigande , ett enda anbud infordras. För upphandling överstigande och måste konkurrens etableras genom att 3-5 konsulter inbjuds delta i anbudstävlan. Upphandling utan iakttagande av konkurrens får endast göras om godkännande av avdelningschef inhämtas och dokumenterats i särskilt beslut. Upphandling överstigande utan iakttagande av konkurrens kräver särskilt beslut av generaldirektören. Beslutet skall innehålla tydlig motivering om skälen för avsteg från huvudregeln. Enbart det faktum att samarbetslandet önskar viss konsult är inte tillräckligt skäl till avsteg. Samråd skall ske med Sidas juristenhet. Förlängning av konsultkontrakt får göras endast en gång och den sammanlagda kontraktstiden får vara högst . Avsteg får endast göras efter särskilt beslut med en tydlig motivering om skälen för avsteg. Konsult som utarbetat uppdragsbeskrivning eller projektbeskrivning får inte delta i anbudsgivning för genomförande av uppdrag. Konsult som utför ett uppdrag inom ramen för en fas i ett projekt får inte bereda nästa fas i projektet eller författa uppdragsbeskrivningen avseende genomförandeuppdraget under nästkommande fas. Sida är i färd med att utarbeta en ny av tjänster. En sådan förväntas vara klar . Även en förnyad upphandlingspolicy är under utarbetande. Enligt företrädare för Sidas juristenhet bör det institutionella samarbetet undantas från gällande krav om upphandling i konkurrens. Kraven på affärsmässighet skall dock fortfarande tillgodoses. I revisorernas fallstudier har Sidas konsultupphandling studerats. I tre av de sex projekten, , /och , har en myndighet anlitats redan från början av projektet nämligen , respektive . I två av fallen, och , har Sida anlitat privata konsultbolag. I det återstående fallet, , anlitade Sida inledningsvis ett privat konsultbolag för att sedan, i projektets andra fas, upphandla som konsult. Samtliga myndighetskonsulter har upphandlats genom att Sida vänt sig till en anbudsgivare. Därefter har Sida och myndigheten förhandlat om villkoren. Som motiv till direktupphandlingarna har Sida angivit myndigheternas unika kompetens och att konsulten måste anses vara prismässigt konkurrenskraftig. I något fall har Sida angett att det egentligen inte funnits något alternativ till myndighetskonsulten. De privata konsultbolagen har upphandlats genom ett anbudsförfarande. Vid förlängning av projekten har sedan en direktupphandling genomförts. Detta har i ett fall berott på att endast det redan engagerade konsultbolaget inkommit med anbud. I ett annat fall har Sida direktupphandlat samma konsultbolag för en fortsättning på grund av att man inte såg det som sannolikt att en konkurrensupphandling skulle ha inneburit bättre eller billigare anbud. Intervjuer med tänkbara konsulter genomförs inte regelmässigt, men är enligt Sida vanligt förekommande i samband med större upphandlingar bl.a. i syfte att pröva hur väl olika personer kan tänkas samarbeta med varandra. revisorer har noterat att i ett fall har direktupphandling av en privat konsult skett till en kostnad av . konsultens tidigare engagemang hos Sida och breda kunskap om verksamheten samt att mottagarlandet begärt denne konsult. Av Sidas upphandlingspolicy framgår att en konsult som utarbetat uppdragsbeskrivningen inte bör delta i anbudsgivning för genomförande av uppdrag. I fallstudierna förekommer exempel på att Sida upphandlat samma konsultbolag för såväl beredning som genomförande av projekt. Förekomsten av s.k. närkonsult behandlas även i handboken om tjänsteupphandling. Närkonsulter används för att få hjälp med arbetsuppgifter som åvilar Sida. Närkonsulter som följer ett projekt eller program kan få en självständig auktoritet i förhållande till mottagaren varvid vederbörande blir konsult åt både mottagaren och Sida. Eventuella oklarheter i rollen får prövas i varje enskilt fall. Vid upphandling av närkonsult understryks att bedömningen skall vara sakligt grundad. Riksdag och regering har uttalat att Sida inte borde upphandla konsulter för genomförande av arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. revisorer fann dock i sin tidigare granskning , av effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd, att s.k. närkonsulter i viss utsträckning utförde just sådana arbetsuppgifter. I två av de sex fallstudierna redovisas exempel på att Sida använder närkonsulter i syfte att bistå Sida vid års- och sektorgenomgångar. Närkonsulter har även anlitats för att bedöma och kommentera såväl projekt som förslag till nya projektplaner. 6.5 Uppföljning och kontroll av förvaltningsstöd Sida har till grund för sitt arbete med uppföljning och kontroll utarbetat riktlinjer som skall användas under hela projektcykeln. Därutöver har Sida utarbetat en handledning i revisionsfrågor. Sidas ansvar för uppföljning av biståndsprojekt innebär att ambassad/avdelning skall granska projektrapporter, påtala avvikelser från verksamhetsplan och budget samt föra en dialog med samarbetspartnern om orsaker och åtgärder. Projektrapporterna utgör sedan ett underlag för Sidas rapportering till statsmakterna. Uppföljning kan också stödjas genom regelbunden översyn som utförs av en särskild expertgrupp. I avtalet skall Sida och mottagarlandet komma överens om hur uppföljningen av ett projekt skall organiseras, vad rapporter skall innehålla samt med vilken periodicitet de skall lämnas till Sida, kvartal, halvårs- eller årsvis. Sidas uppföljning sker i första hand genom analys av mottagarens rapportering över genomförda aktiviteter, förbrukade resurser och uppnådda resultat samt genom projektbesök och projektgenomgångar på plats. Grundregeln är att projekt som får svenskt stöd skall revideras. En överenskommelse om regelbunden revision av ett projekt och dess ekonomiska förvaltning ingår normalt i avtalen. Sida har också möjlighet att företa en särskild revision i vissa situationer. I stora eller komplexa projekt håller Sida och mottagarlandet ofta en gemensam årsgenomgång, där en fördjupad granskning av årsrapport, utveckling samt en plan för projektets fortsatta verksamhet diskuteras. Sida förbereder genomgången genom att granska mottagarens årsrapport och analys av projektets prestationer och resultat. Om rapporten inte har kommit in bör man enligt Sida senarelägga genomgången. I samtliga projekt som ingår i granskningen har årliga genomgångar gjorts. Exempel finns dock på att genomgångar genomförts trots att resultatredovisningar och planeringsdokument inte inkom till Sida förrän i direkt anslutning till genomgången. I Sidas projektdokumentation saknas ibland dokumentation från genomgångarna. Möjligheter till finansiell uppföljning av projekt revisorer har funnit att ansvariga handläggare vid Sida har haft svårt att ange hur mycket som budgeterats respektive utbetalts för ett specifikt projekt. Ett skäl till detta uppges vara att den finansiella uppföljningen i första hand åvilar berörd biståndsambassad eftersom uppföljningsansvaret följer dispositionsrätten av biståndsmedel. Ytterligare ett skäl till svårigheterna att få svar på hur mycket som budgeterats respektive utbetalats för ett projekt har av Sidas handläggare uppgetts vara problemen med att utifrån Sidas gamla uppföljningssystem få en bild av det ekonomiska händelseförloppet. I det gamla systemet gjordes den finansiella redovisningen utifrån ingångna avtal och inte utifrån projekt. Sidas nya system för planering och uppföljning (PLUS) ger dock enligt Sida möjligheter till förbättrad uppföljning. PLUS-systemet togs i drift på Sida . Biståndsambassaderna kommer att få tillgång till systemet . Varje projektansvarig handläggare ansvarar för att följa upp prognoser och utbetalade medel för sitt projekt en gång . Sidas nya planerings- och uppföljningssystem ger dock en möjlighet att först för använda systemet för att följa upp hur mycket som budgeterats respektive utbetalats för ett specifikt projekt ett visst år. Däremot finns det inte möjlighet att följa utbetalade medel eftersom man i PLUS-systemet jämställt utbetalade medel med vad som budgeterats. Därmed försvåras möjligheterna att på projektnivå få svar på omfattningen av oförbrukade medel. har inom den årliga revisionen granskat biståndsambassaderna i och . Därvid har den finansiella insatsuppföljningen särskilt studerats. I båda fallen återfanns brister i dokumentationen av gjorda uppföljningar. Enligt verket har Sida inte heller bevakat att finansiell insatsuppföljning utförts vid den integrerade utlandsmyndigheten i . Sida angav som svar på påpekande att en förbättrad uppföljning från Sida var nära förestående. 6.6 Utvärdering av förvaltningsbistånd Avdelningarnas utvärderingsverksamhet är starkt decentraliserad. I de flesta fall tas initiativ till utvärderingar av de handläggare som ansvarar för ett projekt. Handläggarnas initiativ godkänns och formaliseras därefter av respektive enhetschef. Enligt Sidas sekretariat för utvärdering och intern revision görs huvuddelen av avdelningarnas utvärderingar medan den utvärderande verksamheten fortfarande pågår. Sidas företrädare för förvaltningsstödet har dock uppgett att utvärderingar vanligtvis görs då ett projekt skall avslutas eller när ett projekt just har avslutats. Sida och samarbetspartnern kan även komma överens om att genomföra en utvärdering under pågående projekt. De projekt som ingår i fallstudierna har ännu inte avslutats och har bara undantagsvis utvärderats av extern bedömare. I de fall sådana utvärderingar ändå förekommit, har detta skett då svårigheter av något slag uppstått och ett underlag för beslut om projektets fortsatta utformning behövts. 6.7 Avslutning av projekt En allmän uppfattning bland intervjuade handläggare på Sida är att det är lättare att påbörja ett projekt än att avsluta. Redan i inledningen av projekten planeras en start- respektive sluttidpunkt. Enligt Sida är det dock svårt att mäta och därmed veta när ett projekt uppnått avsett resultat. Detta leder till problem att bedöma när det är lämpligt att avsluta ett projekt. Formerna för hur ett projekt skall avslutas står dock sällan klara utan skiljer sig åt från fall till fall. måste ett projekt avslutas mer eller mindre oplanerat exempelvis på grund av att en politiskt instabil situation uppstått i mottagarlandet. Inom förvaltningsbiståndet är det ett mindre antal projekt som har avslutats. I fallstudierna förekommer även exempel på att en av Sida planerad utfasning av förvaltningsstödet till inte genomförs mot bakgrund av att regeringen fattat beslut om ett fortsatt och ökat stöd till förvaltningsinsatser i . Uppdraget från regeringen innebär att Sida med kort varsel måste frigöra resurser som redan inplanerats för andra insatser. Erfarenheterna av och formerna för att avsluta projekt är i liten utsträckning dokumenterade. 6.8 Behovet av samordning mellan givare Givarsamordning, vilket inkluderar såväl samordning mellan bilaterala insatser som mellan multi- och bilaterala insatser, har länge varit en fråga för diskussion i olika internationella sammanhang. Som ett av Sidas verksamhetsmål ingår att Sida skall bidra till att stärka samarbetsländernas förmåga att samordna stöd från olika givare. Bristen på samordning kan förorsaka problem i mottagarländerna genom att olika givare planerar och genomför insatser som överlappar varandra eller i värsta fall insatser som direkt motverkar varandra. Regeringen har angett att trängseln av givare med olika organisatoriska lösningsförslag kan vara ett skäl till att insatserna inte alltid givit ett hållbart resultat. Brister i samordning får även till följd att mottagarländerna måste sätta av mycket resurser för att föra en dialog med ett stort antal givare. Samordning är därmed viktig för att uppnå goda resultat och ökad effektivitet i biståndet. Medlemsländerna i har inom ramen för DAC slagit fast att samordningsansvaret åvilar, om möjligt, mottagarländerna. Om mottagarlandet inte har möjlighet eller intresse av att ta detta ansvar, ankommer det på givarländerna att upprätta forum för att effektivisera samordningen på plats och se till att den egna fältrepresentationen deltar i detta samordningsarbete.