frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — Förordningen ålägger producenterna att vidta de åtgärder som behövs för att underlätta för hushållen och andra att lämna returpapper för insamling. Liksom för producentansvaret för förpackningar gäller för returpapper att producenterna också skall informera allmänheten om verksamheten. är ett materialbolag som samordnar verksamheten och ser till att producentansvaret för returpapper uppfylls. Beträffande däck föreskriver regeringen i förordning 1994:1236 att den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer däck på ett miljömässigt godtagbart sätt skall ta hand om däck som tjänat ut. Målet är att det av alla däck som återlämnas inte skall deponeras fr.o.m. och fr.o.m. . Arbetet med insamling och återvinning av däck administreras av materialbolaget . De producenter som är anslutna till Svensk Däckåtervinning betalar en avgift för varje sålt däck för att täcka kostnaderna för insamlingsverksamheten, information och forskning. Producentansvar för bilar (personbil, buss och lastbil) infördes och innebär att den som i yrkesmässigt tillverkar eller för in bilar (producenten) skall ta emot de uttjänta bilarna för skrotning, förutsatt att bilarna är registrerade i bilregistret. Producenten ansvarar för att bilarna omhändertas för skrotning enligt bilskrotningslagen (1975:343). När skrotning sker är producenten enligt förordning (1997:788) om producentansvar för bilar skyldig att se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. av bilarna skall återvinnas och . 4 Styrmedlen inom avfallsområdet Det råder stor enighet om att en varaktigt hållbar utveckling måste baseras på en förebyggande miljöstrategi. Regelstyrningen på miljöområdet har kompletterats med styrmedel som skall påverka det allmänna miljömedvetandet och bidra till att förebygga uppkomsten av avfall och andra restprodukter. Flera olika styrmedel har införts. Avsikten har både varit att minska avfallsmängderna och att styra mot ökad återvinning och återanvändning. Genom producentansvarsförordningarna skall marknaden och konsumenterna förmås att medverka till ett ökat kretslopp av materialen och en miljövänligare hantering av restprodukterna. Kunskapen om att avfall kan och bör ingå i kretslopp skall spridas till företagen och hushållen. Som systemet är utformat bygger det på aktörernas goda vilja att ställa upp. Kommunerna har fortfarande en central roll genom sitt tillsynsansvar och närheten till konsumenterna på lokal nivå. Konsumenternas deltagande är helt avgörande för att insamlingen skall fungera. Antalet lagar som är tillämpliga inom avfallsområdet är många och huvuddelen av dem är samlade i den nya . De bestämmelser som reglerar producentansvaret och avfallshanteringen återfinns under kapitel 15 i . I läggs producenternas ansvar för omhändertagandet av förpackningsavfallet fast. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att närmare föreskriva hur producentansvaret skall genomföras. Det har regeringen gjort bl.a. genom att i förordningen om producentansvar för förpackningar ange mål för insamlingen och återvinningen/återanvändning. Genom förordningen uppfyller också svensk rätt EG-direktivet om förpackningar och förpackningsavfall. I förordningen anges hur de olika myndigheterna skall fullgöra sina uppgifter i fråga om tillsynen. har bemyndigats att meddela tillämpningsföreskrifter till förordningarna. Den operativa tillsynen svarar kommunen för. Det är också kommunen som har tillsynsverktygen, dvs. möjlighet att förelägga och meddela förbud om bestämmelserna inte följs. För aluminiumburkar och PET-flaskor finns särskild lagstiftning - lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium samt lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Kommunerna har en skyldighet att upprätta avfallsplaner för alla avfallsslag inom kommunen, dvs. även för dem som omfattas av producentansvaret. Planerna syftar till en miljöanpassad avfallshantering genom att minska avfallets mängd och farlighet. Planerna skall nu också innehålla en redovisning av hur förpackningsavfallet i kommunen tas om hand. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall och det generella förbudet mot deponering av organiskt avfall är exempel där regeringen har utnyttjat sin föreskriftsrätt inom området. De insamlingsmål och återvinningsmål som regeringen beslutar är andra sådana exempel. I syfte att minska förpackningarnas miljöpåverkan beslutade regeringen förordningen (1997:186) om högsta tillåtna koncentrationer av vissa tungmetaller i förpackningar. De ekonomiska styrmedlen inom avfallsområdet är skatter, differentierade renhållningstaxor, miljöavgifter samt panter och retursystem. En utgångspunkt vid utformandet av de ekonomiska styrmedlen har varit principen att det är förorenaren som skall betala, den s.k. Polluter Pays Principle (PPP). Retursystemen för vissa produkter har varit i gång länge i . Det gäller bl.a. tidningar, wellpapp och returglas. Pantsystemen för returglas, PET-flaskor och aluminiumburkar visar hög insamlingsgrad och bedöms av många vara det mest effektiva sättet att samla in restprodukter. Med en ökad källsortering av hushållens avfall förväntades hanteringskostnaderna för kommunerna att minska. Härigenom förutsågs även kostnadsminskningar för de konsumenter och hushåll som källsorterar. Flera kommuner har också infört olika typer av differentierade taxor som skall stimulera konsumenterna till en ökad källsortering och därmed en ökad återvinning/återanvändning. Regeringen föreslår i proposition (prop. 1998/99:84) att en skatt införs på avfall som deponeras. Skatten föreslås bli per ton avfall och införas . Skatten skall främst styra mot minskat avfall vid deponierna samtidigt som den skall ge de olika aktörerna incitament att utveckla nya metoder att ta hand om avfallet. beslutade i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 1998/99:SkU20). De medel som avsattes /96 till ett femårigt statligt investeringsbidrag för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling syftar till att stödja åtgärder som skapar sysselsättning genom att stimulera investeringar bl.a. i en kretsloppsanpassning av byggnader och infrastruktur. Revisorerna har noterat att bidragen i några fall också gått till kommunala investeringar som syftar till att förbättra möjligheten för konsumenterna att källsortera sådant avfall som omfattas av producentansvaret. Investeringarna gäller bl.a. förbättrad källsortering vid skolor, integrerade återvinningsbodar och nya återvinningsstationer. I några fall anger kommunen som motiv för sin ansökan att servicegraden från producenterna är alltför dålig för en effektiv källsortering. 4.3 Information är ett viktigt instrument En självklarhet är att de ekonomiska och administrativa styrmedlen inte kan fungera om de olika aktörer som är involverade i processen inte görs medvetna om styrmedlen och deras syfte. Producentansvaret och förpackningsförordningen syftar ytterst till att få olika aktörer att verka mot ett ökat kretslopp. Såväl informationen till de olika instanser som är satta att följa utvecklingen och tillse att bestämmelserna efterlevs som informationen till producentansvarskedjan och konsumenterna blir därför viktig. Genom olika utbildningsinsatser, informationskampanjer och seminarier kan kunskapen om regelverket spridas. Källsorteringen och insamlingen bygger på att hushållen och företagen frivilligt "ställer upp" och lämnar förpackningarna vid de olika insamlingsställen som producenterna tillhandahåller. Det är producenterna som skall informera om sina insamlingssystem, men kommunernas medverkan är viktig då de har en skyldighet att informera hushållen om källsorteringen. Mot bakgrund av den centrala roll som kommunerna har för informationen samordnas också ofta kommunernas och producenternas informationsinsatser. Detta fungerar dock inte alltid friktionsfritt. För att inte konsumenternas intresse för källsorteringen skall minska behövs även en fortlöpande information och en återrapportering av hur insamlingen utfaller. Vikten av att informationen inte bara omfattar hur insamlingen skall gå till utan även de miljömässiga fördelar som är förknippade med att använda förpackningar separeras från övrigt avfall och återvinns framhölls redan i propositionen 1992/93:180: "Information behövs också om de miljömässiga fördelar som är förknippade med att använda förpackningar separeras från övrigt avfall och återvinns. Det ankommer på de berörda företagen att se till att erforderlig information ges." Att styra konsumenternas beteende mot att välja mer miljövänliga förpackningar är också en metod som tillämpas. Olika former av varumärkning på förpackningarna, som exempelvis den nordiska Svan-märkningen och "Bra miljöval", skall förmå konsumenterna att välja sådana varor. Annan märkning åsätts varor som är särskilt miljöfarliga och som bör hanteras på ett särskilt sätt. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter att förpackningar och förpackningsavfall skall vara försedda med uppgifter om vilka material som har använts. En sådan uppgift har också tagits in i förordningen om producentansvar för förpackningar. Genom bestämmelsen som infördes uppfylls de krav som anges i EG:s förpackningsdirektiv (94/62/EG av ). Syftet med denna uppgiftsskyldighet är framför allt att underlätta hanteringen av avfallet av varorna eller förpackningarna. Flera olika styrmedel samverkar för att förmå producenter och konsumenter att delta i arbetet att minska förpackningarnas påverkan på miljön. Förordningen om producentansvar för förpackningar anger vilka uppgifter och skyldigheter inblandade aktörer har samt målnivåer för återanvändning och återvinning. har bemyndigats att ge ut tillämpningsföreskrifter till förordningen men har ännu inte utnyttjat den möjligheten. Dessa s.k. administrativa styrmedel kompletteras med ett antal andra styrmedel som t.ex. den nya deponiskatten och retur- och pantsystemen. Ett viktigt inslag inom området är informationen då systemet i stor utsträckning bygger på en frivillighet och välvilja från aktörerna att medverka. Producenterna, genom materialbolagen, har inom ramen för förordningen en förhållandevis stor frihet att besluta om formerna för insamlingen och omhändertagandet av förpackningarna. De mål som sätts för återvinning och återanvändning är miniminivåer. Det är inget som hindrar att producenterna sätter egna högre mål. Förpackningarna skall framställas och utformas på ett sådant sätt "att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå" samt att "inverkan på miljön begränsas" och "utsläppen av skadliga ämnen minimeras". Producenterna har också en skyldighet att tillhandahålla "lämpliga insamlingssystem." Producenterna har alltså ett stort ansvar att leva upp till. För konsumenterna anges i förordningen en skyldighet att sortera ut förpackningar. Något sanktionssystem för konsumenter som inte källsorterar finns däremot inte. För att reglerna skall ge det resultat som avsetts behöver de kompletteras med en fortlöpande information från aktörerna hur och varför förpackningarna skall tas om hand. För konsumenternas fortsatta delaktighet är detta särskilt viktigt. Det nuvarande regelverket ger ett stort mått av tolkningsutrymme när det gäller att bedöma vad som skall anses ingå i aktörernas åligganden. Revisorerna skall i de följande avsnitten försöka belysa roll- och ansvarsfördelningen och hur regelverket tillämpats. Revisorerna ställer sig avslutningsvis mycket tveksamma till att vissa kommuner fått bidrag till återvinningsstationer m.m. från investeringsbidraget för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Bidragen riskerar att ge fel signaler och förstärker den redan oklara ansvarsfördelningen inom området. Kommunerna hanterar det hushållsavfall som inte omfattas av producent-ansvar. Producenterna har det fulla ansvaret för hanteringen av förpackningsavfallet, och det omfattar såväl det fysiska som ekonomiska ansvaret. Detta innebär däremot inte att kommunerna står utanför systemet. Kommunen har en central roll och flera intressen att bevaka. Kommunerna har ansvaret för insamling av hushållsavfallet, exklusive det som omfattas av producentansvar, och ett övergripande ansvar för avfallshanteringen och avfallsplaneringen i kommunen. Kommunen skall upprätta och anta en renhållningsordning med föreskrifter om hur avfallshanteringen skall bedrivas. I renhållningsordningen föreskriver kommunen bl.a. var, när och hur avfallet skall tas om hand. Enligt renhållningslagen och föreskrifter skall samtliga kommuner ha en fastställd avfallsplan innehållande en inventering av mängder och flöden för allt avfall som produceras inom kommunens gränser. Planen skall också innehålla beräknade framtida mängder samt mål och åtgärder för att minska mängderna. har 285 av landets 289 kommuner antagit en avfallsplan. Regeringen har beslutat att avfallsplanerna måste innehålla ett särskilt avsnitt om hur förpackningsavfall tas om hand. Genom beslutet uppfyller kravet i EG-direktivet 94/62 om förpackningar och förpackningsavfall. Producenterna får därmed förutsättas lämna nödvändiga uppgifter till kommunen om hur förpackningsavfallet hanteras. Några tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen har ännu inte getts ut. och materialbolagen kom bestämmelsen som en överraskning då man inte tillfrågats eller varit med i någon diskussion om syftet med bestämmelsen eller hur den skall tillämpas. Den innebär att flertalet av kommunerna nu behöver komplettera sina avfallsplaner samt samråda med bolagen om den praktiska hanteringen av beslutet. Kommunens ansvar för den fysiska planeringen innebär att det är kommunen som prövar lokaliseringen av de återvinningsstationer som producenterna valt att använda för insamlingen. Flertalet kommuner kräver bygglov för uppställningen av stationerna. Det innebär en prövning av lämpligheten ur såväl planmässig som estetisk synpunkt. Även grannar kan ofta behöva höras. Kommunerna har tilldelats särskilda tillsynsuppgifter enligt och skall samråda med producenterna i frågor som rör insamlingen i kommunen. En nyhet i och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt är kravet att de s.k. operativa tillsynsmyndigheterna skall ha gjort en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden. Myndigheterna skall härefter varje verksamhetsår upprätta en plan baserad på utredningen och regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten. De s.k. tillsynsvägledande myndigheterna skall granska och utvärdera de operativa tillsynsmyndigheternas tillsynsarbete. och länsstyrelserna är tillsynsvägledande myndigheter. Kommunen har den operativa tillsynen över hur producentansvaret tillämpas. Med operativ tillsyn menas den tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller åtgärd. I detta fall producenternas verksamhet. Inom kommunen är det vanligtvis den kommunala miljönämnden som utövar tillsynen av efterlevnaden av producentansvarsbestämmelserna. Kommunerna har ofta en teknisk förvaltning som svarar för renhållningen och som också har kontakt med de entreprenörer som producenterna anlitat för insamlingen. Det förekommer dock ett stort antal olika lösningar i kommunerna men i huvuddelen är det minst två tjänstemän på olika avdelningar som har uppgifter som berör producentansvaret. Det finns därmed en viss risk att den externa informationen inte alltid når ut till samtliga berörda. Den information som materialbolagen genom Förpackningsinsamlingen gått ut med om ersättning för bl.a. lokal information tycks inte alla kommuner känna till. råder stor osäkerhet vad som ingår i kommunernas tillsyn. Att tillsynen omfattar hur verksamheten kring återvinningsstationerna sköts är känt men inte att kommunen skall kontrollera om enskilda producenter samlar in "sina" restprodukter och rapporterar resultatet till . De producenter som själva tar sitt ansvar, dvs. de som inte är anslutna till , skall också omfattas av tillsynen. De skall också återrapportera insamlingsresultatet till och . I regeringens proposition 1997/98:45 klargörs att tillsynen i den mån det avser skyldigheten för varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. Det ligger enligt regeringen ett värde i att kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt producentansvar och vid behov ingriper. Det stora flertalet kommuner som besvarade revisorernas enkät, 201 av 277, svarade nej på frågan om de gjort någon uppföljning av om enskilda producenter tar sitt ansvar. Detta har också bekräftats vid kommunbesök. Orsaken till det bristande intresset hos kommunerna tycks bero på dels bristande resurser, dels en uppfattning att regelverket, som det är utformat , inte ger kommunen tillräckliga möjligheter att nå framgång mot producenter som inte fullgör sina skyldigheter. En annan orsak kan i vissa kommuner fortfarande vara en osäkerhet om vad som ingår i tillsynen. Dessa oklarheter och brister i regelsystemet har uppmärksammats i tidigare undersökningar av såväl som . REPA har ett intresse av att dessa producenter fullgör sina åligganden på samma sätt som de producenter som är anslutna till bolaget. REPA försåg tidigare kommunerna med s.k. svarta listor med uppgifter om vilka producenter som inte var anslutna. har REPA i stället en regional organisation omfattande fem personer som åker ut till sådana företag som man anser bör ansluta sig. Om de påträffar producenter som uppenbarligen inte tar sitt ansvar eller inte ansluter sig till REPA kontaktas kommunen som får ta ställning till eventuella åtgärder . Enligt har kommunen rätt till upplysningar och tillträde samt rätt att meddela föreläggande om det behövs för att förmå producenterna att ta sitt ansvar. Denna möjlighet har endast en kommun i landet utnyttjat. beslutade att förelägga om renhållning och städning intill utplacerade behållare för glas i kommunen. Efter överklagande undanröjde beslutet bl.a. med motiveringen att kommunen inte hade rätt att generellt förelägga bolaget att vidta renhållningsåtgärder. Om glasigloos ställs på offentlig platsmark skall renhållningen regleras i avtal mellan parterna. På enskild mark som upplåts skall renhållningen regleras i upplåtelseavtal mellan parterna, dvs. fastighetsägaren och materialbolagen. har genom fyra nya beslut förelagt de olika materialbolagen att genomföra tätare tömning och placera ut ytterligare behållare för förpackningar. Kommunen fullföljde aldrig ärendet utan diskuterar med materialbolagen olika lösningar. föreslog i rapporten väg mot producent-ansvar (rapport 4519) att även övriga tillsynsmyndigheter, dvs. och länsstyrelserna, skulle ges samma verktyg som kommunerna. Detta motiverades av att kommunerna var osäkra på uppgiften och att det fanns ett stort behov av stöd och styrning när det gäller vilka krav som kan ställas på materialbolagen. Enligt verket var det mindre lämpligt att enskilda kommuner riktar direkta krav mot materialbolagen i frågor om servicegrad och information samt vad som i olika situationer kan anses miljömässigt godtagbart omhändertagande av avfallet. Dessa frågor borde ses i ett nationellt perspektiv. har även skriftligen begärt att skall ingripa. Kommunen menade i skrivelsen att det måste vara de lokala och faktiska förutsättningarna som skall vara avgörande för lämpliga insamlingssystem och inte teoretiska ekonomiska beräkningar. konstaterar i sitt svar bl.a. att "verket från flera håll noterat ett växande missnöje med skötseln av landets återvinningstationer." Det har uttryckts farhågor att servicegraden i vissa fall är för låg och att allmänheten tappar tilltron till källsortering som idé. Detta är allvarligt". meddelade också att man inom ramen för verkets uppdrag att följa upp bestämmelserna ytterligare skulle belysa problemställningen. En ytterligare oklarhet är mot vem kommunen skall rikta sig när förelägganden övervägs - direkt mot producenten, materialbolagen, eller de entreprenörer som anlitats för insamlingen. Om det är fråga om en producent som uppenbarligen inte fullgör sitt ansvar att samla in och transportera bort "sitt" avfall, exempelvis enskilda företag som inte är anslutna till REPA, bör det inte vara några problem att definiera motparten. Om det däremot rör sig om ostädade eller obefintliga återvinningsstationer blir det svårare. Vem står för nedskräpningen vid en station där flera fraktioner samlas in av olika entreprenörer, och vilken ser-vicegrad i fråga om antal stationer m.m. är att anse som tillräcklig för sitt syfte? Är det entreprenören eller materialbolagen som bör ställas till svars? Här finns fortfarande oklarheter och inte heller någon rättspraxis för kommunerna att tillgå. Materialbolagen och entreprenörerna har ingen rättslig ställning vilket gör att kommunen får vända sig till ett producentkollektiv eller välja ut någon lokal producent eller entreprenör. När det gäller städningen vid stationerna har materialbolagen nu bestämt att i kommande avtal utse någon särskild "städentreprenör" som får ansvara för renhållningen vid stationerna. Ändringen tillkom som ett resultat av det möte som miljöministern kallade till och som skall följas upp med ett nytt möte med parterna . har tidigare påpekat för regeringen problemet med att kommunerna inte har någon egentlig motpart och ansett det vara mycket otillfredsställande från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. I sin tillsynsskampanj 1995, som redovisades i rapporten - det första steget (rapport 4518), föreslog verket därför att materialbolagen skulle ges juridisk status som man föreslog att både och länsstyrelserna skulle ges tillsynsverktygen. Förslagen lämnades utan åtgärd av regeringen. Kommunens övergripande ansvar för avfallshanteringen innebär även att kommunen skall informera kommuninvånarna om deras ansvar att källsortera sitt hushållsavfall. Vid det reglerade samrådet mellan producenter och kommuner skall bl.a. informationsfrågan tas upp. Information om var och hur hushållen skall lämna det utsorterade avfallet som omfattas av producentansvar åvilar helt producenterna. Uppenbarligen anser kommunerna det nödvändigt att ta egna initiativ utan att få någon ersättning från producenterna. Om producenterna är skyldiga att gå ut med information lokalt eller endast ge rikstäckande information är en fråga som har diskuterats. Regelverket ger inte något svar men Förpackningsinsamlingen har som tidigare nämnts gått ut med ett erbjudande till samtliga kommuner att man betalar kommunen per invånare om kommunen åtar sig denna information. Av revisorernas granskning har framgått att kommunerna anser att bolagen betalar för lite för informationen och många tycks, som anförts ovan, inte heller känna till erbjudandet. Kommunernas motpart är formellt den enskilde producenten men i praktiken vanligtvis materialbolagen eller de entreprenörer som materialbolagen anlitat. har ofta fått uppgiften att i materialbolagens ställe svara för kontakterna med kommunerna. Enligt har de haft 600 olika kontakter med landets kommuner. Kontakterna genomfördes främst som enskilda kommunbesök men också genom regionala sammankomster där ett antal kommuner var närvarande. Några tillämpningsföreskrifter om hur samrådet och informationen bör gå till har inte getts ut av . Producenterna och kommunerna har därför att tillsammans finna lämpliga samrådsformer. Hur detta samråd fallit ut diskuteras närmare i den följande framställningen. 5.2 uppgifter och resurser är central tillsynsmyndighet enligt . De effektmål som regeringen angett i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1 bilaga) för verksamhet är att: bevara den biologiska mångfalden främja en långsiktigt god hushållning med naturresurser skydda natur- och kulturlandskap. skall bidra till att målen nås genom att vara sammanhållande och pådrivande i miljöarbetet, såväl nationellt som internationellt. Verkets arbete skall också främja en ekologiskt hållbar utveckling.