frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — har i sin kritik bl.a. anfört att förändringar i det militära planeringssystemet är nödvändiga om styrningen skall kunna ske på ett ändamålsenligt sätt. har påtalat ett behov att För-svarsmakten utvecklar resultatredovisningen. Vidare krävde en ökad konkretisering i styrningen av det civila försvaret. har med anledning av denna kritik önskat att få svar på frågan om redovisningen av det militära och civila försvaret ger information som svarar mot behov i styrnings- och uppföljningshänseende. Under arbetet med förstudien (1997/98:1) till denna granskning har revisorerna identifierat ett antal intressanta frågeställningar. En av dessa är anpassningen av totalförsvaret som med försvarsbeslut kom att bli en fråga av central betydelse för försvaret. Med anpassningsförmåga avses totalförsvarets förmåga att möta angrepp i olika tidsperspektiv. I takt med utvecklingen i omvärlden skall försvaret kunna utökas eller förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. Totalförsvarets anpassningsförmåga - behöver inte vara fullt krigsduglig förrän efter viss komplettering av utbildning och materiel. av beredskapshöjande åtgärder skall dock utvalda delar av totalförsvaret kunna nyttjas med full effekt efter en mobilisering. - På lång sikt skall totalförsvarets förmåga anpassas till förändringar i omvärlden, dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Källa: Budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar) Utgångspunkten för denna granskning är behov av att dels göra en bedömning av innehållet i den kortsiktiga och långsiktiga anpassningen, dels bedömda kostnader som är att hänföra till anpassningen. I första hand inriktas granskningen mot hur anpassningsfrågorna redovisas för regeringen och . Revisorerna har alltså inte haft ambitionen att själva försöka bedöma totalförsvarets anpassningsförmåga. En viktig del i granskningen har i stället varit att redovisa hur regeringen använder försvarsmyndigheternas redovisningar och bedömningar för sin egen redovisning av anpassningsfrågorna. Även underlaget för behandling av anpassningsfrågorna behandlas i granskningen. Efter en kort presentation av totalförsvarets mål och omfattning inleds rapporten med en historisk tillbakablick. På vilket sätt har anpassningen varit en del av svensk försvarspolitik ? Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap består totalförsvar av all samhällsverksamhet som skall bedrivas. Totalförsvaret utgörs av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Till grund för den verksamhet som skall bedrivas inom totalförsvaret ligger totalförsvarsbeslut (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Av budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar) framgår att följande övergripande mål skall vara styrande för verksamheterna inom totalförsvaret: Det militära försvaret skall i fred genomföra förberedelser för att i krig försvara riket mot väpnade angrepp som hotar dess frihet och oberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer från och hela landet skall kunna försvaras, kontinuerligt i fred och under kriser övervaka och hävda rikets territoriella integritet, i luften, till sjöss och på marken, kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära påfrestningar i fred, kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred, ha en beredskap som medger att utvalda delar av Försvarsmaktens orga-nisation efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Bered-skap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvars-maktens förmåga långsiktigt kan anpassas för att motsvara framtida krav och behov. Det civila försvaret skall värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld, kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred. Av figuren nedan framgår att försvarsutgifterna i fasta priser legat på ungefär samma nivå . har beslutat att för-svarsanslaget för skall uppgå till (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:FöU1, rskr. 1998/99:74-78). Med undantag för har försvarsanslagen aldrig varit så stora som för . Knappt hälften av försvarsanslag går till utveckling och anskaffning av försvarsmateriel. Under budgetåret kommer svenska staten därmed att köpa krigsmateriel för motsvarande per dag. Sammanlagt kommer försvaret att kosta skattebetalarna ca per dag. Beslutet innebär att varje enskilt hushåll 1999 kommer att betala mer än till försvaret. De svenska försvarsutgifterna är internationellt höga ökade världens samlade försvarsutgifter kraftigt (1998). En förklaring till upprustningen var de allt frostigare relationerna mellan och . Nyårshelgen 1979/1980 hade marscherat in i . hade svarat med en intensiv amerikansk upprustning (1997). I den svenska försvarsdebatten uppmärksammades den tilltagande spänningen (1998). Av diagrammet ovan framgår dock att de svenska försvarsutgifterna i fasta priser kom att bli på ungefär samma nivå . tillträdde som generalsekreterare för i . Detta var upptakten till bättre relationer mellan NATO och och minskade försvarsutgifter. har de flesta länder kraftigt minskat sina försvarsutgifter. Globalt har de samlade militära utgifterna reducerats med över en tredjedel räknat i fasta priser (1998). Räknat per invånare har t.ex. och minskat sina försvarsutgifter med . , och har minskat försvarsutgifterna med . har valt att avsätta mer pengar till försvaret. Av tabellen nedan framgår att de svenska försvarsanslaget beräknat per invånare stigit . Av de undersökta länderna är det bara och som ökat försvarsutgifterna per invånare . Försvarsutgifter per invånare i ett antal länder, (%) + 14 + 7 - 8 - 9 - 12 - 13 Nato1 - 16 - 16 - 24 - 24 - 29 - 34 - 38 1. Avser det genomsnittliga Nato-landet. Källa: , IISS Skillnader i definitioner och försvarsstrukturer medför att det är svårt att göra preciserade jämförelser av försvarsutgifter i olika länder. Uppgifterna i tabellen nedan indikerar emellertid att de svenska försvarsutgifterna är höga jämfört med försvarsutgifterna i andra västeuropeiska länder. Tabellen visar att återfinns bland de länder i som har högst försvarsutgifter per invånare. Jämfört med invånarna i NATO-länderna betalar svensken i genomsnitt mer för försvaret. De svenska försvarsutgifterna är höga också vid jämförelser av försvarsutgifternas andel av bruttonationalprodukten i olika länder. Försvarsutgifter i ett antal länder , per invånare och som andel av bruttonationalprodukt (BNP) Försvarsutgifter per capita (dollar) Procentuell andel av BNP 1 018 3,4 760 2,3 708 3,0 619 2,4 611 2,8 538 1,7 442 1,9 Nato1 433 2,2 412 1,6 385 1,9 381 1,7 222 0,8 196 1,4 1. Avser det genomsnittliga Nato-landet. Källa: , IISS Hotet mot har minskat års försvarsbeslut bedömde regeringen att det i saknades politiska och militära förutsättningar för ett storkrig (prop. 1995/96:12). Studier visade också att de ryska försvarsutgifterna realt hade minskat (1997). konstaterade att angreppshot mot tedde sig allt mer avlägset (Ds 1998:9). hade försvagats ytterligare och enligt beredningen saknade den ryska krigsmakten förmåga att genomföra större offensiva operationer. Beredningen bedömde att det skulle ta åtskilliga år för att återuppbygga sin krigsförmåga. Regering och riksdag delade beredningens bedömning (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). Jämfört med läget hade säkerhetspolitiska situation förbättrats ytterligare. Sämre försvar trots mer pengar Trots att hoten har minskat och att försvaret fått mer pengar har Försvarsmakten uppvisat stora obalanser mellan ekonomiska resurser och verksamhet. Regeringen har konstaterat problem i Försvarsmaktens ekonomi. anmälde regeringen till att det i Försvarsmaktens planläggning fanns kostnader på utöver den ekonomiska ram som hade fastslagit (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 6 Totalförsvar). har försvarets förmåga att på kort sikt möta väpnade angrepp inte kunnat vidmakthållas på tidigare nivå. Av budgetpropositionen framgår att det också finns brister vad avser Försvarsmaktens förmåga att anpassa försvaret till förändringar i omvärlden (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar). Bristerna inom det militära försvaret angavs främst ha sin orsak i minskad förbandsverksamhet, vilket bl.a. hade påverkat officerarnas kompetens negativt. Redovisning av försvarets utveckling saknas i budgetpropositionen Regeringen redogör inte för totalförsvarets utveckling i propositioner och skrivelser. I budgetpropositionen sträcker sig regeringens redovisning av försvarsutgifterna endast . Inte heller finns det i budgetpropositionen någon beskrivning av hur försvar-ets organisation utvecklats . En läsare av budgetpropositionen kan därför inte bilda sig en uppfattning om hur försvarets kostnader och organisation . Inte heller gör regeringen i budgetpropositionen några internationella jämförelser. Det är därför för en läsare av bud-getpropositionen inte möjligt att bilda sig en uppfattning om hur det svenska försvaret utvecklats jämfört med utvecklingen av försvaren i andra länder. Den försvarspolitiska diskussionen om anpassning 1925-1995 Vid slut ansåg den parlamentariska majoriteten i att försvarskostnaderna kunde skäras ned. Det säkerhetspolitiska läget hade förbättrats efter kejsardömenas fall i både , och . Risken för krig ansågs mindre eftersom dessa regimer efterträtts av parlamentariska demokratier respektive av en socialistisk stat. strategiska läge var dessutom betydligt bättre eftersom inneburit att både och blivit kraftigt försvagade. Risken för stormaktskrig i närområde föreföll därför liten. Enligt framför allt socialdemokrater och liberaler skulle erfarenheterna från det avhålla stater från militära företag. Tvister skulle lösas via förhandlingar, och det sattes stort hopp till det nybildade . Det var viktigt att nedrustningen påbörjades snabbt och det ankom på de neutrala staterna att föregå med gott exempel. Ett argument för nedrustningen var också att ekonomiska resurser skulle komma att frigöras. Dessa resurser skulle användas till social och kulturell utveckling. Inom socialdemokratin fanns det dessutom en misstro mot krigsmakten och den ofta borgerligt rekryterade officerskåren. Socialdemokraterna var emellertid splittrade i försvarsfrågan. En stor del av partiet menade att en global nedrustning krävdes för att bevara freden. Andra socialdemokrater ville bevara försvaret till en viss del. Trots splittringen ansåg även de mest försvarsvänliga socialdemokraterna att kunde klara ett försvar till lägre kostnad än det som fordrades enligt de billigaste borgerliga alternativen. Högern företrädde en mera pessimistisk uppfattning än den parlamentariska majoriteten. Högern menade att läget hade försämrats jämfört med situationen . Centralmakterna hade påtvingats hårda fredsvillkor. bäddade de många nya statsbildningarna i för nya konflikter. försvagning ansågs som tillfällig och det fanns risk för att faran från bolsjevikerna underskattades. Vidare såg högern det militära försvaret som en förutsättning för att skulle kunna fullgöra de förpliktelser som följde av medlemskapet i . Enligt förbundets stadgar var deltagarländerna skyldiga att delta även i militära sanktioner mot en angripare. Högern var i princip mot nedskärningar av försvaret. I praktiken fanns det dock en stark falang inom partiet som var beredd till vissa nedskärningar av statsfinansiella skäl. Socialdemokraternas svaga parlamentariska ställning medförde att partiet fick söka en kompromisslösning med de frisinnande. Detta ledde till att de frisinnade trots att partiet var litet fick ett stort inflytande på utformningen av försvar . Oppositionen framförde kritiken att uppgörelsen mellan Socialdemokraterna och de frisinnade medförde att den parlamentariska majoriteten inte var mottaglig att diskutera militära sakfrågor. Uppgörelsen innebar enligt kritikerna att försvarsbeslut inte kom att diskuteras ordentligt i (Hallendorff 1925). En viktig del i debatten års försvarsbeslut var den s.k. elasticitetsprincipen. I korthet innebar denna princip att ett väpnat angrepp förutsattes komma att föregås av en förvarning som var tillräckligt lång för att man under en nådatid skulle hinna anpassa det egna försvarets förmåga. Elasticitetsprincipen lyftes fram av bl.a. socialdemokraten (SOU 1923:16). I en reservation till den parlamentariska försvarsrevisionen beskrev Wigforss utgångspunkterna för elasticitetsprincipen: Det säkerhets- och militärstrategiska läget tillåter en minskning av krigsdugligheten. Ovissheten om framtiden kräver att försvaret kan anpassas till förändrade förutsättningar. Wigforss menade att försvarsorganisationen skulle utgå från det befintliga läget men upprätthålla en förmåga för att tillräckligt snabbt anpassa sig efter nya och förändrade förhållanden. En central del i Wigforss argument var de ekonomiska besparingar som följde av elasticitetsprincipen. Wigforss betonade att anpassningsförsvar inte var någonting nytt; "Tanken är ju varken ny eller egendomlig. Den är tvärtom ett alldeles naturligt uttryck för enkelt sunt förnuft" (SOU 1923:16 s. 395). Socialdemokraterna var det parti som främst förespråkade elasticitetsprincipen. Övriga riksdagspartier var visserligen också principiellt eniga om nödvändigheten av att reducera försvarsorganisationen och sänka försvarsutgifterna. Det fanns dock tydliga gradskillnader mellan Socialdemokraterna och övriga partier när det gällde hur mycket försvaret skulle minskas. Den partipolitiska uppgörelsen mellan Socialdemokraterna och de frisinnade resulterade emellertid i att försvarsbeslut inte kom att domineras av elasticitetsprincipen. När den Socialdemokratiska regeringen lade fram sin försvarsproposition 1925 var denna i själva verket baserad på de frisinnades förslag vilket innebar en större krigsorganisation (1995). tappade dessutom socialdemokraterna regeringsmakten till frisinnade och liberaler. Regeringsskiftet innebar att få försök gjordes att driva igenom det som fanns kvar av elasticitetsprincipen (ibid). Inte heller från militärt håll fanns det något större intresse för elasticitetsprincipen. Den militära ledningen avvisade varje lösning som byggde på anpassning och återtagning. Någon form av nådatid ville inte militären diskutera. Från militär sida fördes i stället diskussionen huvudsakligen i operativa termer, dvs. utifrån behovet av stridskrafter utifrån det mest sannolika krigsfallet - "krigsfall " (ibid). Få försök gjordes att utveckla planer och handlingsstrategier som beskrev på vilket sätt en eventuell upprustning skulle genomföras. enades om en kostnadsram för försvaret på . Till detta skulle det komma vissa engångskostnader under en tioårig övergångsperiod. Kostnaden för försvaret beräknades uppgå till för tiden (1928). Av diagrammet nedan framgår att det var mycket svårt att komma ned till den fastställda kostnadsramen. Under /30 överskreds ramen motsvarande uttryckt priser. Jämfört med organisation innebar försvarsbeslut omfattande nedskärningar av antalet förband och officerare. Arméns officerskår minskade med från 2 657 till 1 677 man. Antalet underofficerare minskade från 1 972 till 1 022 man (1925). Besparingarna ledde till militärt nytänkande. Målet var att behålla samma försvarseffekt till lägre kostnad. Den militärtekniska utvecklingen var lösningen och materielens kvalitet ansågs som krigsavgörande. Missnöje hördes emellertid från bl.a. armén, som ansåg att stridsvagnar och flygvapen dåligt passade svensk terräng. Ett annat motiv mot att redan i fred satsa på modern teknik var att ett industrialiserat land som vid krigsfara snabbt skulle kunna tillverka behövlig krigsmateriel. Militären ansåg att man i fred i stället borde satsa på att utbilda personal. Vid krigsfara skulle det enligt militären vara för sent att utbilda militär personal. kom åter Socialdemokraterna i regeringsställning. Den frisinnade regeringen hade dock redan tillsatt en ny försvarskommission inför arbetet med ett nytt försvarsbeslut. I mycket var elasticitetsprincipen överspelad (1995). Den partipolitiska uppgörelsen års försvarsbeslut och regeringsskiftet innebar att det varken lades någon grund för elasticitetsprincipen i försvarsbeslutet eller att frågan drevs vidare av den borgerliga regeringen. Inte heller den militära ledningen visade intresse för anpassningsfrågorna. försvarsbeslut kom därför i stället främst att handla om minskade anslag och kraftiga nedskärningar. fick makten i . I och i många andra länder uppfattades detta som en påtaglig försämring av det säkerhetspolitiska läget. fanns vissa förhoppningar om framtiden och tecken på att trots allt var angeläget om avspänning i . Protesterna var ytterst måttliga när började återuppbygga sin flotta och remilitarisera Rhenlandet. enades om viss upprustning av försvaret. beslutade om att det årliga anslaget skulle uppgå till (1977). anfall mot och utbrottet av det visade på oförmåga att lösa konflikter. Många i betraktade det dock som hoppfullt att dessa konflikter inte hade utvecklats till storkrig. Riksdagsmajoriteten upplevde inte den politiska utvecklingen som så hotfull att beslut fattades om ytterligare upprustning av försvaret. Först med anledning av den tyska inmarschen i beviljade extra medel till främst materielanskaffning. Efter det att hade ockuperat och anfallit beviljade ytterligare för byggande av ett flygfält och anskaffning av krigsmateriel (1995). inriktades den svenska försvarspolitiken på betydande militära förstärkningar. fördubblades armén, flottan och flygvapnet numerärt. Kvaliteten på materielen och personalen ökade markant i de flesta avseenden (1998). Enligt mångas uppfattning kom dock den svenska upprustningen att nå full effekt först efter det slut (Försvarsdepartementet 1994, FO 93/2935/SI). För att genomföra upprustningen under ökades anslagen till det militära försvaret på ett sätt som aldrig förr i modern tid. ökade de reala försvarsutgifterna . Under uppgick försvarskostnaderna till nästan hälften av de samlade statsutgifterna (SOU 1996:130). Under upprustningen började statsmakterna bevilja försvarsanslag på löpande räkning utan att ha någon god uppfattning om hur stort slutbeloppet skulle bli. Beslut om beredskap och materiel fattades ofta utan debatter i (ibid). överlät till regeringen och myndigheterna att sköta hanteringen löpande mot redovisning i efterhand till . Under upprustningen bestod inte problemet av att det saknades medel. Analyser i efterhand har visat att upprustningen till stor del begränsades av att landet var avskuret från möjligheter att få modern materiel utifrån och att den egna försvarsindustrin inte räckte till. Avsaknaden av förberedelser innebar att upprustningen både blev orationell och dyrbar (ibid). För att finansiera upprustningen av det svenska försvaret infördes en allmän omsättningsskatt och en speciell värnskatt från /41. Vidare emitterades tre försvarslån . I tabellerna nedan finns uppgifter om skatteuppbördens utveckling samt om de tre försvarslånen. Skatteuppbördens utveckling uttryckt i miljoner kronor och som andel av bruttonationalprodukten (BNP) 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 Nominellt 875 1 005 1 117 1 509 1 714 1 884 2 248 2 610 Procentuell andel av BNP 7,6 8,2 8,2 10,1 10.4 10,5 11,5 12,6 Källor: årsböcker 1939/38-1945/46 och Försvarslån under budgetåren 1940/41-1942/43 Procentuell andel av statens inkomster till statsbudgeten Första lånet 17 Källa: årsböcker 1942/43 och 1945/46 När försvarslånen efter fem till skulle betalas tillbaka erbjöds obligationsinnehavarna utbyte till nya obligationer med löptider . En sammanställning visar att många låntagare valde att konvertera sina försvarslån till de obligationer som erbjöds. När obligationerna löpte ut uppgick det samlade värdet av de tidigare försvarslånen till mer än uttryckt i löpande priser (, budgetåren 1942/43, 1945/46, 1947/48, 1950/51, 1951/52 samt 1992/93). Räknat priser uppgick värdet till . Sammanfattningsvis handlade inte försvarsbeslut i första hand om anpassning. Försvarbeslutet och dess genomförande kom i stället främst att bestå av minskade anslag och kraftiga nedskärningar. Det framgår också att den svenska upprustningen som påbörjades var mycket kostsam. Trots en kraftig upprustning stod dock det svenska försvaret dåligt rustat . Upprustningen var färdig först efter slut. En starkt bidragande orsak till detta misslyckande var att de politiska beslutsfattarna inte beslutade om en upprustning av det svenska försvaret. En anledning till att upprustningen tog tid och var kostsam var att försvarsplaneringen i första hand hade förts i operativa termer, dvs. i termer av behovet av framtida stridskrafter (antal brigader osv.). Av planeringen framgick inte på vilket sätt en upprustning skulle genomföras. utarbetades inga planer eller handlingsstrategier för eventuell upprustning (1995). gjordes flera försök att reducera försvarsutgifterna. Den ökade spänningen mellan stormakterna och utbrott innebar emellertid att det svenska försvaret upprustades och moderniserades (1998). Upprustningen av det svenska försvaret kom att pågå i olika faser fram . Sammantaget präglades den svenska försvarspolitiken av en stabilitetsdoktrin med ständigt hög ambitionsnivå (Försvarsdepartementet 1994, FO 93/2935/SI). Försvarsutgifterna ökade i reala termer. Särskilt påtaglig är ökningen och 1960-1966 (1985). sjönk försvarsutgifterna något, men de kom åter att öka , dock i långsamare takt . Ökningstakten resulterade i höga försvarsutgifter . Därefter följde med något längre försvarsutgifter (ibid). förbättrades säkerhetspolitiska läge i takt med avspänningen mellan väst och öst. I samband med försvarsbeslut uppstod en intensiv debatt om försvarets inriktning och paralleller drogs till försvarsbeslut och elasticitetsprincipen. försvarsbeslut innebar emellertid ingen minskning av den befintliga krigsorganisationen (1985). Anpassningstänkandet handlade främst om att bevara antalet krigsförband. Besparingar skulle göras genom att kvalitet, modernitet och utbildning skulle eftersättas i det militära försvaret. års försvarsbeslut diskuterades termerna förvarning - nådatid - åter-tagning (1997). Brister vad avsåg kvalitet, moderni-tet och utbild-ning skulle återtas under en nådatid. Nyårshelgen 1979/1980 marscherade in i . Reagan-administrationen svarade med en intensiv amerikansk upprustning (1997). Detta var upptakten till det andra och allt frostig-are relationer mellan och . I den svenska för-svarsdebat-ten uppmärk-sammades den tilltagande internationella spänningen (1998). Försvarsutgifterna ökade dock i låg takt. Det svenska försvar-et anpas-sades inte till den ökade internationella spänningen. Trots att elasti-citetsprin-cipen diskuterades kom stabilitetsdoktrinen att domi-nera svensk försvarspolitik fram till och Sovjetunion-ens upplösning (1997). Till hade försvarsutgifterna åter vuxit och /91 nåddes en högsta nivå (1998). första hälft minskade försvarsutgifterna realt med jämfört med den högsta nivån /91. Under budgetåren 1998 och 1999 har emellertid försvarsanslagen åter ökat. uppgick försvarsutgifterna till . Jämfört med /91 var det dock en minskning med motsvarande ca uttryckt priser. En jämförelse mellan försvarsutgifterna för tillbaka i tiden visar att anslagen realt är ungefär lika stora. Med undantag för den höga nivån har dock försvarsanslagen aldrig varit högre än . har beslutat att försvarsanslagen skall uppgå till (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:FöU1, rskr. 1998/99:74-78). Beslutet innebär att försvarsutgifterna kommer att ha ökat med motsvarande ca uttryckt priser. Det slut och innebar en markant förändring. hade supermakterna och dominerat världspolitiken. fick andra länder större inflytande på världspolitiken.