frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — Om producenterna brister i det avseendet har kommunen en skyldighet att ingripa. Det finns som tidigare nämnts inga sanktionsmöjligheter mot konsumenter/hushåll som inte källsorterar. Bestämmelserna kan på så sätt anses bygga på hushållens goda vilja. Att det finns ett stort intresse för källsortering hos allmänheten har framgått av några undersökningar som genomförts av och . 7.1 Fyra studier av konsumenternas källsortering granskade i en studie konsekvenserna för konsumenterna och deras upplevelser av källsortering efter det att förordningen om producentansvar infördes. I studien ingick 400 hushåll i fyra kommuner, , , och . Resultatet publicerades i rapporten i fyra kommuner - Vad har producentansvaret betytt för hushållen? Ytterligare tre undersökningar angående svenska konsumenters syn på återvinningen och hushållens hantering av sopsorteringen har genomförts av . Två intervjuundersökningar genomfördes på uppdrag av Förpackningsinsamlingen och Vår Bostad. Resultatet i Förpackningsinsamlingens undersökning redovisades i rapporten om återvinning, och Vår Bostads undersökning redovisades i rapporten av hushållssoporna. Den tredje intervjuundersökningen genomfördes på uppdrag av Svensk Kartongåtervinning. Denna undersöknings resultat publicerades i rapporten och återvinningsstationer. studie ger en positiv bild av hushållens inställning till och arbete med källsortering. En majoritet av hushållen svarade att källsortering inte leder till problem med plats i huset, tid, lukt, antal avfallsfraktioner eller transport av avfall. Hushållen uppskattade att det tar att sortera, skölja och rengöra förpackningar samt sköta hemkompost. Till detta kommer tid för att transportera bort sorterat avfall. Drygt tre fjärdedelar av de konsumenter som tillfrågades i de tre SIFO-undersökningarna uppgav att de sorterar förpackningarna och lämnar dem till återvinningsstationer. Det framgår även av SIFO-undersökningarna att hushållens ambitionsnivå när det gäller att sortera varierar för olika sorters förbrukade förpackningar. I Förpackningsinsamlingens rapport svarade t.ex. av de tillfrågade att de sorterar glasflaskor, svarade att de sorterar mjölkpaket och uppgav att de sorterar plastburkar. Resultatet i Vår bostads rapport visar på samma tendens. Där uppgav av de intervjuade att de sorterar glas- och plastflaskor, svarade att de sorterar konserver samt uppgav att de sorterar mjölk- och filpaket. I samma rapport svarade av de intervjuade att de tar bilen när de forslar hushållssoporna till återvinningsstationen. En majoritet, drygt tre femtedelar, av de tillfrågade i Förpackningsinsamlingens undersökning svarade att de brukar lämna sina förbrukade förpackningar i samband med något annat ärende. En femtedel av de tillfrågade svarade att de brukar åka en särskild tur med bilen för att lämna sina förbrukade förpackningar. Vidare framgår det att konsumenterna vanligen besöker återvinningsstationer . Knappt hälften av de intervjuade i Förpackningsinsamlingens undersökning angav att de besöker en återvinningsstation för förbrukade förpackningar en till . En fjärdedel svarade att de besöker en återvinningsstation en/. Knappt en tredjedel av de tillfrågade svarade att de besöker en återvinningsstation . Det framgår av undersökningarnas resultat att konsumenterna har relativt goda kunskaper om hur källsorteringen fungerar. Av dem som sorterar svarade av de intervjuade i Förpackningsinsamlingens studie att de har fått tillräcklig information. Något fler uppgav att de har goda kunskaper om hur man skall sortera. Hälften av de intervjuade som sorterar svarade att de inte vill ha mer information. De konsumenter som svarade att de vill ha mer information vill framför allt veta vad som händer med förpackningarna efter sorteringen. Av dem som ville ha mer information uppgav två tredjedelar att de helst vill att informationen skall förmedlas av kommunen. studie påvisar liknande resultat. Av undersökningen framgick att en klar majoritet, mellan och , av de svarande i alla fyra kommunerna tyckte att de har fått bra information om hur man bör sortera och var man skall lämna det sorterade avfallet. Däremot svarade drygt hälften av de intervjuade att de inte vet vad som händer med det sorterade avfallet och många ville ha mer information om det. De deltagande i undersökning fick även uttala sig om skötseln av återvinningsstationerna. Stationerna betygsattes på en femgradigskala där 1 stod för oacceptabelt skötta, 3 för varken välskötta eller misskötta samt 5 för välskötta. Drygt tre av fem gav betyget 4 eller 5 och en femtedel gav betyget 3. Konsumenternas positiva syn på hur återvinningsstationerna sköts bekräftades även i de tre SIFO- undersökningarna. Trots denna positiva bild var det många konsumenter som uppgav att nedskräpning i anslutning till stationerna är vanligt. I Förpackningsinsamlingens rapport framgår det att drygt hälften av de intervjuade ansåg att stationerna är skräpiga ibland eller ofta. De vanligaste skälen till nedskräpning som uppgavs av de tillfrågade var nonchalans och slarv från konsumenterna själva samt att insamlingsbehållarna är fulla. Drygt två tredjedelar av de intervjuade i Förpackningsinsamlingens undersökning svarade att de vill att framtidens återvinningssystem skall se ut som dagens. En femtedel svarade också att de mot en högre avgift kan tänka sig ett fastighetsnära system . Konsumenternas förtroende för källsorteringssystemet framgick även i Vår Bostads studie där tre fjärdedelar av de intervjuade ansåg att sopsorteringen har ganska eller mycket stor betydelse för miljön . ansåg att det inte har någon betydelse alls. Undersökningarna som redovisats i detta avsnitt ger en positiv bild av konsumenternas inställning till källsortering. De ger även en mer positiv bild av renhållningen vid återvinningsstationerna och informationen än den bild revisorerna har fått från kommunenkäten och kommunbesöken. Detta kan till viss del förklaras med att kommunernas tjänstemän ofta möter problem genom klagomål från allmänheten. De kommunmedlemmar som är nöjda märks däremot inte i samma utsträckning. Det kan också framhållas att kommunernas missnöje med systemet till stor del bottnar i att många kommuner har känt sig tvingade att själva höja servicegraden och förbättra skötseln för att tillgodose konsumenternas krav. bör det noteras när det gäller informationen till hushållen att uppgifterna endast baseras på de konsumenter som svarat att de källsorterar, dvs. två tredjedelar av underlaget. De konsumenter som svarat att de inte källsorterar ingår inte i underlaget. Revisorerna konstaterar att konsumenterna har en förhållandevis hög beredvillighet att ställa upp och göra insatser i syfte att skona miljön. Majoriteten av konsumenterna tycks också anse att såväl informationen som återvinningsystemen fungerar tillfredsställande. Det finns anledning att tro att konsumenternas beredvillighet och tilltro till systemets miljönytta gör att en viss nedsmutsning kring stationerna accepteras. Det var även många av de tillfrågade i enkätundersökningarna som ansåg att den nedsmutsning som förekommer beror på konsumenternas eget slarv. I det fallet läggs därmed inte skulden på systemet. 8 De nationella insamlingsmålen 8.1 Lokala och regionala mål De nationella mål som gäller för återvinning och återanvändning av avfall som omfattas av producentansvar har angetts av regeringen i de förordningar som reglerar verksamheten. I avsnitt 8.3 nedan redovisas målen och där konstateras att de nationella målen i huvudsak har uppnåtts. Det är däremot oklart hur måluppfyllelsen ser ut i olika delar av landet. Trots det förutsätts att enskilda kommuner når upp till de nationella målen. I flera remissvar till producenterna nått målen? (rapport 4892) ifrågasätts om inte kommunernas olika förutsättningar motiverar att målen bryts ner på regional eller lokal nivå. De remissinstanser som förespråkar regionala eller lokala mål menar att kommunen och dess invånare skulle känna sig mer delaktiga i processen om man har regionalt och lokalt anpassade mål att mäta sig mot. På så sätt kan engagemanget för insamlingen upprätthållas och öka ytterligare. I revisorernas kommunenkät svarade drygt två tredjedelar av kommunerna att det vore bra att införa regionala eller lokala mål. Även en stor del av de kommunrepresentanter som intervjuades vid kommunbesöken ställde sig positiva till en nedbrytning av de nationella målen. Uppfattningen att regionala och lokala mål kan skapa en större delaktighet i återvinningsprocessen framhölls också i kommunerna. Ett annat argument som framfördes vid kommunbesöken var att nedbrytning av de nationella målen medför större flexibilitet genom att en anpassning av målen till olika regionala förutsättningar möjliggörs. Några aktörer, bl.a. Förpackningsinsamlingen, har påtalat svårigheterna med att uppskatta hur stora mängder av produkterna som tillförs marknaden i enskilda kommuner. Detta skulle innebära att det är svårt att följa upp lokala mål. Förpackningsinsamlingen hävdar att stora delar av förpackningsmaterialet går via kanaler som inte håller reda på kommungränser och att det därmed ofta är omöjligt att hänföra det till en viss kommun. Förpackningsinsamlingen framhåller även att ett nytt insamlingssystem är planerat där vilken entreprenör som helst kan lämna in material vid 35 olika mottagningspunkter runt om i landet. Detta kan komma att försvåra nedbrytningen av statistik till lokala nivåer. Det nya insamlingssystemet skall införas på försök i tre olika regioner och kommer i försöksskedet att inbegripa papper, metall- och plastförpackningar. Även anser att det är förenat med vissa praktiska svårigheter att bryta ned de nationella målen till lokal nivå. Enligt verket går det med en relativ exakthet att avgöra hur stora mängder som tillförs den nationella marknaden, men det är svårare att beräkna tillförseln på regioner eller kommuner. Några representanter för entreprenörer och kommuner som revisorerna har talat med hävdar däremot att det går att dela upp resultatredovisningen på lokala enheter. Det kan dock innebära att den som sköter insamlingen måste förändra insamlingsrutinerna eller genomföra investeringar i ny mätutrustning. En nödvändig förutsättning när man följer upp hur väl bestämmelserna inom avfallshanteringen fungerar och om uppsatta mål nås är att det finns tillförlitlig statistik att tillgå. Det är som enligt förordningen (SFS 1992:1668) om officiell statistik har ansvaret för den officiella statistiken inom miljövårdsarbetet. Producenterna är i sin tur skyldiga att leverera uppgifter om insamlingsresultaten till . Uppgiftsflödet mellan företagen, REPA, materialbolagen, entreprenörer och kan illustreras på följande sätt: Figur 8.1: Uppgiftsflödet i insamlingssystemet De anslutna företagen rapporterar mängderna tillförda förpackningar till REPA varje kvartal. REPA sammanställer dessa mängder och rapporterar vidare till materialbolagen. administrerar dock som framgått ovan själva sin del av verksamheten. De entreprenörer som har hand om insamling/återvinning sänder fakturor till materialbolagen där mängderna insamlat/återvunnet material framgår. Materialbolagen sammanställer därefter uppgifterna de får in och rapporterar resultatet till . som själva organiserar insamling av sina förpackningar rapporterar direkt till . Beräkningarna av återvinningsnivåerna grundar sig därmed på materialbolagens och enskilda producenters egna uppgifter. Hur fastställs återvinningsnivåerna? framhåller i rapporten producenterna nått målen? (rapport 4892) att man bör skilja på insamlad och återvunnen mängd. Den insamlade mängden rymmer ofta ett inslag av felsorterat material och den återvunna mängden är således i många fall lägre än den insamlade. Verket utgår ifrån att återvinningen är den viktandel, av en till marknaden tillförd produkt, som utnyttjas igen, som t.ex. materialråvara, när den blivit avfall. För att kunna beräkna återvinningen behöver man enligt SCB uppgifter om dels den tillförda mängden av en produkt, dels hur mycket av produkten som har gått till återvinning. Återvinningsnivåerna för respektive varuslag beräknas genom att det totala antalet produkter som gått till återvinning divideras med den tillförda mängden på marknaden. konstaterar att uppgifterna är svåra att fastställa på ett exakt sätt. Det är nödvändigt att göra vissa uppskattningar och bedömningar. Det innebär att osäkerheten i redovisade siffror är relativt stor. pekar dessutom på att materialbolagen har redovisat förpackningsmängderna på olika sätt. Mängden förpackningar i ett retursystem kan redovisas på två olika sätt. Antingen redovisas förpackningen en gång (den fysiska mängden) eller varje gång den går in i systemet (den utlevererade mängden). Hur man väljer att redovisa har betydelse för både de totala mängderna som tillförts marknaden och för återvinningsnivåerna. För några materialslag måste man exempelvis göra en sammanvägning av materialåtervinning och återanvändning eftersom båda sätten av omhändertagande förekommer. framhåller vidare att lageruppbyggnad inte skall räknas in i återvinningsnivån. Material som gått till lager i stället för att upparbetas skall redovisas det år det återvinns. Enligt uppgifter från entreprenörerna sker lagring av några materialslag, bl.a. metall. Återvinningsnivåerna kan därmed påverkas av tillfälliga fluktuationer på avsättningsmarknaden. Vissa typer av förpackningsmaterial går emellertid inte att lagra. I den mån det ej finns avsättning för detta avfall på marknaden i form av materialutnyttjande eller återanvändning så går det till förbränning. Ytterligare en faktor som har betydelse för återvinningsnivåerna är antalet producenter som agerar på marknaden. Definitionerna i förordningarna har inneburit att antalet förpliktigade producenter blivit mycket stort. I förordningen (SFS 1997:185) om producentansvar definieras producenter såsom de som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer en förpackning eller en vara innesluten i en förpackning. Denna definition innefattar ett stort antal företag inom förpackningsindustri, distribution och handel. REPA har därför avgränsat populationen till företag som tillför fyllda förpackningar samt tillverkare och importörer av serviceförpackningar. Företag som inte tillhör någon av dessa kategorier eller har en årsomsättning som understiger behöver ej ansluta sig till REPA. Ett problem som tar upp i rapporten producenterna nått målen? (rapport 4892) är att vissa företag i den definierade populationen varken anmäler sig till något materialbolag eller till . REPA gör bedömningen att dessa s.k. fripassagerare står för av förpackningsvolymerna på marknaden. REPA har byggt upp en databas över företag som eventuellt skall vara anslutna till registret. Databasen består av drygt 75 000 företag och ungefär 10 000 av dessa är anslutna till . Enligt REPA är anslutningsgraden till registret osäker, vilket hänger samman med att det är svårt att fastställa hur många av alla företag som är verksamma inom industri och handel som är skyldiga att ansluta sig till registret. Uppgifterna om företagen inhämtas från flera olika källor, framför allt olika företagsregister. Vid urvalet av företag till databasen utgår REPA från vad företagen enligt rubriker, SNI-koder m.m. sysslar med. Detta arbete försvåras även av att det tillkommer och försvinner företag i snabb takt på marknaden. 8.3 Hur fastställs målen och har nivåerna uppnåtts? I förordningarna och lagarna för producentansvaret regleras vad det insamlade materialet skall gå till. har återgett följande definitioner i rapporten producenterna nått målen? (rapport 4892). Återanvändning är att återfylla eller återanvända en förpackning i samma syfte som den är utformad för. Återvinning regleras i en bilaga i förpackningsförordningen och omfattar ett flertal återvinningssätt inklusive energiutvinning. Materialutnyttjande är en upparbetning i en produktionsprocess till det ursprungliga ändamålet eller till andra ändamål, energiutvinning ingår inte. Materialåtervinning är ett snävare begrepp än materialutnyttjande, här ingår t.ex. inte biologisk behandling av papper. I samband med förordningen om producentansvar fastställdes ett antal målnivåer som skulle uppnås. De krav som ställdes framgår i tabell 8.1 nedan. Kraven gäller materialutnyttjande och återanvändning. De krav som träder 2001 gäller däremot återvinning och inkluderar inte återanvändning. Tabell 8.1 Fastställda krav i förordningen för förpackningar Förpackningsslag Krav 1/1 1997 materialåtervinning Krav 30/6 2001 Återvinning Glasförpackningar materialutnyttjande Plastförpackningar * Papp- och kartongförpackningar ** Förpackningar av stål materialutnyttjande Wellpapp materialutnyttjande Förpackningar av aluminium (ej dryck) materialutnyttjande Dryckesförpackningar av aluminium materialutnyttjande PET-flaskor materialutnyttjande Källa: Regeringens skrivelse 1998/99:63 De stora skillnaderna 2001 är att förpackningar som återanvänds inte betraktas som förpackningsavfall och att begreppet återvinning även innefattar förbränning av förpackningar. Procentsatserna för målnivåerna har också höjts för flera förpackningsslag. anger i rapporten för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938) framför allt två orsaker till att målnivåerna varierar. Det konstaterades i utredningarna som föregick förordningen om producentansvar att miljöbelastningen generellt minskade med ökad återvinning och återanvändning. slutsats av detta är att målen bör höjas. Enligt verket ger målnivåerna även uttryck för vad som ansetts rimligt att uppnå. Något som kan ha betydelse för de svenska målnivåerna är införlivandet av EG:s förpackningsdirektiv (94/62/EG av ) i svensk lag. De målnivåer som framgår av EG-direktivet är lägre satta än de svenska kraven och de stater som skiljer sig från måste tillgodose vissa krav. Medlemsstater som har eller planerar längre gående mål kan fullfölja dessa förutsatt att man har tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande och återvinning. En annan förutsättning är att det enskilda initiativet inte hindrar andra medlemsstater att följa direktivet. Förpackningsdirektivets målnivåer skall revideras , och nästa revidering skall beslutas . De återvinningsnivåer som producenterna uppnått inom de olika förpackningsfraktionerna framgår av regeringens budgetproposition för och regeringens skrivelse En nationell strategi för avfallshanteringen (1998/99:63). Av redovisningen som framgår av tabell 8.2 nedan kan man konstatera att målen för samtliga förpackningsslag uppnåddes , utom återvinningsmålet för aluminiumförpackningar och materialutnyttjandet av PET-flaskor. Tabell 8.2 Förpackningar som gick till materialutnyttjande och återanvändning i procent av tillförda förpackningar på marknaden Förpackningsslag Krav 1/1 1997 Resultat Glasförpackningar Plastförpackningar Papp- och kartongförpackningar Förpackningar av stål Wellpapp Förpackningar av aluminium (ej dryck) Dryckesförpackningar av aluminium PET-flaskor till materialåtervinning Källa: Regeringens skrivelse 1998/99:63 Resultatet för återvinningen av aluminiumförpackningar (förutom dryckesförpackningar) blev som målet var satt till . Det nya målet som skall uppnås är satt till . uttrycker tveksamhet till möjligheten att nå den kravnivån. Orsakerna till att målen ej nås analyseras inte närmare. En möjlig orsak som omnämns är att hushållen har svårt att sortera ut små och kladdiga aluminiumförpackningar. förutsätter att ansträngningarna skärps ytterligare och att Metallkretsen i samråd med verket ser på olika möjligheter att förbättra återvinningen. 8.4 Återföringen av insamlingsresultatet I förordningen för producentansvar anges att informationen från materialbolagen skall samordnas med informationen från kommunerna som informerar om övrig avfallshantering. Vidare skall informationen vara lokalt anpassad. ansåg vid uppföljningen av producentansvaret , Har producenterna nått målen? (rapport 4748), att det är viktigt att få en återkoppling om resultatet av återvinningen och vad som händer med det insamlade materialet. Verket uppger att man har haft kontakter med materialbolagen om formerna för detta, men kommunerna har inte hörts för att få en kompletterande bild. Det är upp till varje kommun att efterfråga sådan information. har inte utnyttjat sin föreskriftsrätt i frågan även om det skulle kunna vara en pådrivande faktor. Det framgår av resultatet i revisorernas kommunenkät att två tredjedelar av de kommuner som svarade inte får uppgifter från producenterna om de når insamlingsmålen som regeringen satt upp. Det har även framkommit vid kommunintervjuerna att de miljöansvariga i kommunerna anser att det är värdefullt att få sådan information. De kommuner som efterfrågar resultatet av insamlingen upplever att de är hänvisade till entreprenörernas eller andra producentföreträdares goda vilja. Några av de kommuner revisorerna kontaktat är mycket kritiska till bristen på information från producenterna. Andra kommuner däremot upplever inte att de har något problem med informationsbrist. Flera kommuner betonade även betydelsen av att insamlingsresultatet återförs till hushållen. I några kommuner använder man t.ex. insamlingsresultatet för att informera kommunmedlemmarna om hur väl de lyckats med insamlingen. Erfarenheterna från dessa kommuner är att kommunmedlemmarna efterfrågar informationen och att de är positiva till återföringen av insamlingsresultatet. Det framgår av de SIFO-undersökningar som togs upp i avsnitt 7 ovan att konsumenterna i stort sett är nöjda med informationen om källsorteringen. framgår det också att konsumenterna saknar och vill ha mer information om vad som händer med avfallet efter sorteringen. Det är tydligt att konsumenterna anser att kunskaperna om hur man sorterar är tillräckliga men att det finns ett behov av att återföra resultatet av källsorteringen. Företrädare för materialbolagen har uttalat att deras avsikt är att, så långt det är möjligt, redovisa jämförbara uppgifter om resultaten av hushållsinsamlingen inom kommunerna. Revisorerna konstaterar att det finns flera svårigheter att beräkna eller uppskatta återvinningsnivåerna. Problemen gäller både hur de totala mängderna av olika förpackningar kan uppskattas på ett tillförlitligt sätt och hur redovisningen av lokala insamlingsresultat kan förbättras. Det finns ett behov av att klargöra dessa frågor inte minst för att resultatuppföljningen utgör underlaget för de nya mål som sätts. Det är därmed viktigt att kunna avläsa utvecklingen på . Revisorernas bedömning är att osäkerheten i underlaget inte har någon avgörande betydelse för möjligheten att bedöma den generella måluppfyllelsen på nationell nivå. Problemen med den lokala resultatuppföljningen kan enligt vad revisorerna erfarit lösas av de lokala entreprenörerna. Kommunernas möjlighet att påverka detta ligger i samrådsförfarandet. En annan viktig fråga är de företag som ställer sig utanför systemet. Det skapar problem både för uppskattningen av återvinningsnivåerna och för förtroendet till hela systemet med producentansvar. Enligt REPA står dessa företag för av förpackningsvolymerna. På grund av de orsaker som redovisades i avsnitt 8.2 ovan är det orimligt att begära att alla företag skall kunna täckas in av systemet. Revisorerna konstaterar dock att problemet till stor del kan lösas genom att förbättra tillsynen. Både representanter för kommunerna och REPA har uppgett att bristerna när det gäller tillsynen av företag med eget ansvar till stor del beror på begränsade resurser. Det har även framgått vid kommunbesöken att det finns en osäkerhet hos vissa kommuner om vad som ingår i tillsynen. När det gäller beslutsunderlaget när nya återvinnings- och återanvändningsmål beslutas har nämnt positiva miljöeffekter och rimliga nivåer som hållpunkter när målen sätts. Målnivåerna för plastförpackningar och förpackningar av aluminium har satts högre än målen i EG-direktiven.