frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Utvecklingssamarbetet - styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet 1998/99 RR9 1 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av utvecklingssamarbetet. Granskningen har i huvudsak omfattat det bilaterala utvecklingssamarbetet och inriktats på frågor om hur biståndet styrs, genomförs, samordnas och följs upp. Särskilt har anslagsformerna och medelstilldelningen, Sidas förvaltningsbistånd, utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer samt samarbetet med EU granskats. Under granskningen har ett omfattande intervjuarbete genomförts, främst med företrädare för Sida och . Intervjuer har även gjorts med företrädare för enskilda organisationer, Europeiska kommissionen, EU:s kontor för humanitärt bistånd, ECHO (European Community humanitarian office) samt Europeiska revisionsrätten. Vidare har utfrågningar ägt rum med generaldirektör , Sida, statssekreterare , , samt statssekreterare , . Anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete uppgår till ca för . Det är svårt att isolera och därmed bedöma effekterna av de svenska biståndsinsatserna i förhållande till andra insatser. Insatsernas effekter påverkas av en rad faktorer, exempelvis den politiska utvecklingen i ett land, faktorer som på förhand kan vara svåra att överblicka. Ytterligare en svårighet sammanhänger med möjligheten att förena målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå och uppvisa en hög effektivitet på kort sikt. Detta kallas ofta biståndets paradox, dvs. biståndet är minst effektivt där det behövs mest och fungerar bäst där det behövs minst. Utifrån dessa allmänna utgångspunkter blir betydelsen av att utveckla formerna för styrning, samordning, uppföljning och utvärdering viktig. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten /99:2 Utvecklingssamarbetet - styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden med anledning av granskningen. 2 Revisorernas överväganden och förslag Det bilaterala utvecklingssamarbetet har allmänna främjande- och inriktningsmål. I rapporten har revisorerna konstaterat att det utifrån dessa mål är svårt att följa upp, mäta effekter och utvärdera verksamheten. Regeringen styr verksamheten dels genom den ordinarie ettåriga budgetprocessen, dels genom den s.k. landstrategiprocessen. Styrningen skiljer sig åt bl.a. vad gäller formerna för återrapportering. I den ordinarie budgetprocessen har inte nedbrutna och kvantifierbara mål angivits. Detta medför att regeringens resultatbedömning i budgetpropositionen av såväl det totala biståndet som bedömningar av olika verksamhetsgrenar tenderar att bli generell och oprecis. Verksamhetsområdet utvecklingssamarbete är i regleringsbrevet för Sida indelat i nio verksamhetsgrenar, bl.a. mänskliga rättigheter och demokratisk samhällsstyrning, enskilda organisationer och ekonomiska reformer. Revisorerna anser att regeringen bör tydliggöra kopplingen mellan de instrument som står till förfogande i styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta inkluderar frågan om regleringsbrevets roll och verksamhetsgrenarnas betydelse i styrningsprocessen. Vidare bör regeringen utveckla formerna för hur resultatet av biståndsinsatserna lämpligen återrapporteras. Regeringen bör därvid utveckla ett system för styrning av utvecklingssamarbetet som tillgodoser såväl regeringens som Sidas önskemål om formerna för återrapportering. Revisorerna har också uppmärksammat att regeringens efterfrågan på resultatinformation från Sida är stor. Återrapporteringskraven i regleringsbrevet bör enligt revisorerna begränsas till grundläggande resultatinformation som visar hur väl Sida genomfört sina uppgifter. () anger att Sida och UD regleringsbrev givits ett gemensamt uppdrag att se över resultatstyrningen av Sidas verksamhet, inklusive samordningen mellan existerande styrinstrument i syfte att precisera mål, prestationer och återrapportering. Arbetet har påbörjats och resultatet förväntas . Sida instämmer i revisorernas påpekande att regeringens återrapporteringskrav från Sida är omfattande och att återrapporteringen bör begränsas till information som verkligen är efterfrågad. Enligt () borde det vara av intresse att närmare studera vilka faktiska målkonflikter som uppträder och vilka mål som då har företräde. Revisorerna berör dock inte denna konflikt i rapporten. Vidare anger verket att det är viktigt att regeringen tar sin roll som beställare av information på allvar. ESV vill understryka skillnaden i behovet av information, dels för regeringens styrning av myndigheten, dels för information riktad till . Perspektiven måste få genomslag bl.a. i hur resul Det är betydelsefullt att regeringen utarbetar en strategi för resultatinhämtning inom biståndsområdet. Vidare ifrågasätter ESV om den nuvarande indelningsgrunden för verksamhetsgrenar är logisk och heltäckande. Formerna för styrning av utvecklingssamarbetet utgör en viktig del för att öka effektiviteten i svenskt bistånd. revisorer välkomnar därför det arbete som regeringen påbörjat regleringsbrev för Sida, där Sida tillsammans med får i uppgift att se över resultatstyrningen av Sidas verksamhet, inklusive samordningen mellan existerande styrinstrument. Syftet är att precisera mål, prestationer och återrapportering i kommande regleringsbrev. Resultatet av arbetet förväntas . Revisorerna förutsätter att detta arbete även inkluderar frågan om ändamålsenligheten i nuvarande indelningsgrund för verksamhetsgrenar. Vidare föreslår revisorerna att regeringen återkommer till med information om resultatet av arbetet. Enligt borde eventuella målkonflikter inom biståndet närmare studeras. revisorer har i sin rapport inte särskilt behandlat denna fråga men utgår ifrån att regeringen i sitt pågående arbete med en översyn av mål och målstrukturer inom statlig verksamhet (den s.k. tvåårsöversynen) kommer att beakta sådana eventuella konflikter. Revisorerna har uppmärksammat att regeringens efterfrågan på resultatinformation från Sida är omfattande. Återrapporteringskraven i regleringsbreven till myndigheterna bör begränsas till sådan information som kan förväntas besvara grundläggande frågor om hur väl myndigheten utför sina uppgifter, information som är viktig för att styra myndigheten och redovisa resultatet till . Revisorerna vill understryka regeringens ansvar som beställare av resultatinformation. Det är därmed av betydelse att regeringen utarbetar en strategi för inhämtning av resultatinformation inom biståndsområdet. En sådan strategi bör, i likhet med vad ESV föreslagit, innehålla vilken typ av som information regeringen behöver i olika situationer, vem det är som kan ta fram informationen samt när och i vilken form detta bör göras. I en sådan strategi bör exempelvis klargöras vilka olika typer av underlag (regleringsbrev, årsredovisning, landstrategirapporter, utvärderingsrapporter m.m.) som kan tillgodose behoven av en god informationsförsörjning. att regeringen återkommer till med information om resultatet av arbetet med att utveckla styrningen som inletts genom uppdraget regleringsbrev till Sida, att regeringen utarbetar en strategi för inhämtande av resultatinformation inom biståndsområdet. Reservationerna på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete har varit omfattande. uppgick de till av disponibla medel (ingående reservationer och anvisat anslag). motsvarade det ca . påverkades Sidas anslagsutnyttjande av den restriktion för verksamhetsområdet som regeringen aviserade i budgetförslaget för . Genom att utbetalningstakten i biståndsprojekten ofta är lägre än vad som har överenskommits i avtal, stämmer sällan prognoserna med utfallet. Revisorerna har noterat att ställt sig positivt till inrättandet av en prognosgrupp rörande internationellt utvecklingssamarbete. Det finns ingen enkel förklaring eller något entydigt mönster som visar varför reservationer uppkommer. Förklaringar anges ofta på en generell nivå. Exempel på sådana förklaringar är biståndets ändrade inriktning och förseningar på grund av en rad på förhand svårbedömda faktorer. Minskade reservationer anges bl.a. bero på ökad effektivitet i genomförandet av insatserna. Enligt revisorerna förefaller det även finnas ett visst samband mellan förvaltningens storlek och reservationernas omfattning. Det medför att personalminskningar med minskad planeringskapacitet som följd tenderar att öka reservationerna. minskade antalet anställda vid . har ett arbete för att minska reservationerna inletts. Revisorerna har föreslagit att regeringen ytterligare analyserar orsakerna till såväl ökade som minskade reservationer. En viktig förutsättning för att kunna bedöma reservationernas omfattning och orsaker är att det går att följa utvecklingen på projektnivå. Detta förutsätter att Sida utvecklar formerna för finansiell uppföljning på projektnivå. Sidas anslagssparande har trots genomförda besparingskrav och personalminskningar ökat och uppgick till , dvs. av anvisat anslag för förvaltning. I budgetförslaget för har regeringen antagit att anslagssparandet kommer att minska med ca . Revisorerna har utgått från att regeringen i kommande budgetförslag återkommer till med en redovisning av Sidas anslagssparande. Sidas möjlighet att via anslaget för biståndsverksamhet (reservationsanslaget) finansiera vissa administrativa förordnanden i fält har ifrågasatts. Dessa förordnanden går att hänföra till förvaltningsuppgifter och borde därmed belasta ramanslaget (anslaget för förvaltning). Revisorerna har förståelse för att det ibland kan finnas skäl att även använda sakanslag för vissa administrativa uppgifter. Gränserna för vilka kostnader inom biståndet som skall belasta sak- respektive förvaltningsanslag bör dock klargöras. Revisorerna har även funnit brister i regeringens återrapportering av reservationerna . har dock informationen förbättrats. Denna information är viktig för att skall kunna bedöma hur mycket medel som är disponibla. Regeringens resultatinformation bör därför innehålla uppgifter om reservationernas totala omfattning och utveckling samt ointecknade och intecknade reservationer. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen genomför en total översyn av anslagsstrukturen för utvecklingssamarbetet. En sådan översyn bör innehålla en förutsättningslös prövning av möjligheterna att låta såväl förvaltning som sakverksamhet belasta ramanslag. Regeringen angav i förslaget om statsbudget (prop. 1995/96:220) att det skulle vara möjligt för ytterligare några stora förvaltningsområden att övergå från att använda reservationsanslag till att i stället använda ramanslag. Detta förhållande gäller redan för flera stora förvaltningsområden såsom arbetsmarknadspolitiken och socialförsäkringsområdet. Åtaganden skulle då fastställas genom det bemyndigande som ger regeringen och anslag skulle anvisas först när det faktiska behovet av medel uppstår. Flera remissinstanser stöder revisorernas förslag om en total översyn av anslagsstrukturen inom utvecklingssamarbetet. Däremot råder olika uppfattningar bland remissinstanserna om lämpligheten av att låta sakverksamhet och förvaltningskostnader finansieras genom ramanslag. Sida förespråkar en prövning av möjligheten att låta kostnader för såväl förvaltnings- som sakverksamhet belasta ett och samma anslag. () avråder ifrån en sådan lösning. Verket förordar att antalet anslag utreds men påtalar att svårigheterna med att särskilja gamla reservationer skulle försvinna vid en övergång till ramanslag. anger att det med nuvarande anslagsregler inte är möjligt att överföra ingående reservationer till ett ramanslag. Departementet anger att man även fortsättningsvis avser att redovisa uppgifter om reservationernas omfattning och utveckling till och man instämmer i revisorernas bedömning att formerna för den finansiella uppföljningen på projektnivå bör utvecklas. stöder tanken på att prognosmetoder bör utvecklas för att man skall få en uppfattning om vilka anslagsbelopp som faktiskt kommer att behöva anvisas . ESV framhåller att Sidas prognoser har utvecklats till det bättre. Både Sida och har ett ansvar för att se till att mer tillförlitliga prognoser utvecklas. Verket menar att eftersom utbetalningsprofil är mindre komplex jämfört med Sidas borde departementet kunna åstadkomma långt bättre prognoser än vad som är fallet. Verket tillstyrker även revisorernas förslag om att en renodling bör göras mellan förvaltning och sakverksamhet. Regeringen bör enligt ESV ge klara riktlinjer för när det ordinarie förvaltningsanslaget respektive sakanslaget skall belastas. Med korrekt tillämpning av bemyndiganden och årliga anslag grundade på prognoser om utgiftsutfall skulle dagens stora reservationer minska, eftersom underlag för budgeteringen av anslagen skulle vara bättre. I rapporten angav revisorerna att utbetalningstakten i biståndsprojekt ofta är lägre än vad som har överenskommits i avtal, vilket leder till att prognoserna sällan stämmer med utfallet. har i sitt remissvar framhållit att Sidas prognoser utvecklats till det bättre. ESV understryker dock att ett fortsatt utvecklingsarbete behövs, som inte bara gäller Sida utan också . Eftersom departementets utbetalningsprofil är mindre komplex jämfört med Sidas, borde departementet kunna åstadkomma långt bättre prognoser än vad som görs. Revisorerna har välkomnat att ställt sig positivt till inrättandet av en prognosgrupp rörande internationellt utvecklingssamarbete. Revisorerna utgår från att regeringen återkommer till med information om hur detta arbete fortskrider. Revisorerna har noterat att reservationerna på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete varit omfattande under en rad av år. uppgick reservationerna till ca , vilket motsvarade av disponibla medel. Revisorerna har konstaterat att ett arbete för att minska reservationerna har inletts. Sidas uppfattning är att en rimlig nivå på reservationerna ligger i storleksordningen . påverkades Sidas anslagsutnyttjande av den restriktion för verksamhetsområdet som regeringen aviserade i budgetförslaget för . Enligt Sida pekar prognoserna för mot att reservationerna skulle minska till av disponibla medel. För att säkerställa att anslagsförbrukningen för inte överstiger en viss nivå har regeringen vårproposition (prop. 1998/99:100) aviserat ytterligare utgiftsbegränsningar för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. revisorer har angett att regeringens resultatinformation bör innehålla uppgifter om reservationernas totala omfattning och utveckling samt ointecknade och intecknade reservationer. Revisorerna finner att avser att till redovisa uppgifter om reservationernas omfattning och utveckling. Sidas anslagssparande har trots genomförda besparingskrav och personalminskningar ökat och uppgick till dvs. av anvisat anslag för förvaltning. Regeringen antog i budgetförslaget för att anslagssparandet kommer att minska med ca . Revisorerna utgår från att regeringen i kommande budgetförslag återkommer till med en redovisning av Sidas anslagssparande. revisorer anser att en total översyn bör genomföras av anslagsstrukturen inom utvecklingssamarbetet. En sådan översyn bör innehålla en prövning av om utvecklingssamarbetet fortsatt skall belasta reservationsanslag eller om biståndet skall finansieras genom ramanslag. Frågan om antalet anslag bör också bli föremål för en prövning. Vidare bör konsekvenserna av utgiftsbegränsningarna inom biståndet behandlas i översynen. har uppgett att det inte är tillräckligt att ange bemyndigande som det görs . Med bemyndigande avses det tillstånd som en myndighet behöver för att bl.a. få göra åtaganden om framtida utgifter som inte täcks av tilldelade medel. Verket påtalar att de bemyndiganden som statsmakterna lämnar för Sidas utfästelser i enlighet med budgetlagen (12 §) måste rymma alla de ekonomiska förpliktelser som ingås och som kan komma att behöva infrias. Av konstitutionella skäl bör bemyndiganden inte begränsas till att avse det framtida utfall som beräknas utifrån prognoser om verksamhetsutfall. Däremot skall belopp alltid anges för var och en av de ramar som statsmakterna vill styra med bemyndiganden. Revisorerna noterar att i anslutning till budgetbehandlingen för framhållit att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande bör prövas lika noga som anslagsbeslut. har därvid i princip samma informationsbehov om beräkningsgrunderna som vid ställningstagande till regeringens anslagsförslag. Revisorerna anser att en översyn av anslagsstrukturen även bör innehålla en prövning av ändamålsenligheten i nuvarande utformning av bemyndiganden. Revisorerna har i granskningen ifrågasatt Sidas möjlighet att via anslaget för biståndsverksamhet (reservationsanslaget) finansiera vissa administrativa förordnanden i fält. Dessa förordnanden går att hänföra till förvaltningsuppgifter och borde därmed i princip belasta ramanslaget (anslaget för förvaltning). Revisorerna har förståelse för att det föreligger svårigheter att dra entydiga gränser mellan förvaltning och sakverksamhet och att det därmed kan finnas skäl att ibland använda sakanslag för vissa administrativa uppgifter. Revisorerna anser dock att det är viktigt att regeringen utarbetar riktlinjer för vilka kostnader inom biståndet som skall belasta sak- respektive förvaltningsanslag. att regeringen genomför en total översyn av anslagsstrukturen för utvecklingssamarbetet, att regeringen utarbetar riktlinjer för när kostnader inom utvecklingssamarbetet bör belasta sak- respektive förvaltningsanslag. revisorer har pekat på behovet av utvärderingar på olika nivåer inom utvecklingssamarbetet och föreslår att regeringen i ökad omfattning utnyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten i statliga insatser, t.ex. Statskontoret. Regeringen borde även se över möjligheterna att inrätta ett oberoende utvärderingsinstitut med forskningsanknytning inom biståndsområdet. Biståndet innebär stora offentliga utgifter vilket ökar behovet av utvärderingar. Ytterligare ett skäl till att inrätta ett sådant utvärderingsinstitut är att stärka möjligheter att få tillgång till ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag. Verksamheten skall ses som ett komplement till de utvärderingar som görs . Tyngdpunkten bör ligga på utvärdering av verksamhetens ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet samt kvalitet. Flera remissinstanser delar revisorernas bedömning att regeringen i ökad omfattning inom biståndsområdet bör utnyttja de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten i statliga insatser. Däremot ställer sig flera remissinstanser tveksamma till inrättandet av ett nytt oberoende utvärderingsinstitut. Sida anser att ett fristående utvärderingsorgan kan utgöra ett viktigt komplement till Sidas egen verksamhet. Enligt Sida bör utvecklingssamarbetets ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet och kvalitet granskas utifrån de resultat som biståndet uppnått i förhållande till statsmakternas mål. understryker behovet av utvärderingar på olika nivåer och av olika oberoende aktörer. Verket förordar en förstärkning av Sidas sekretariat för utvärdering och intern revision (UTV) i kombination med en utbyggnad av Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI). Det krävs en förändring så att intresse och fokus mer läggs på vad det svenska biståndet lyckas åstadkomma. Statskontoret förordar en lösning där EGDI i ökad utsträckning bör få till uppgift att fungera som en effektiv beställare av mer övergripande utvärderingar inom biståndet. framhåller att den internationella utvärderingsnivån utgör ett viktigt komplement som beslutsunderlag för regeringen. Och () förordar införandet av en kvalitetssäkring i nuvarande utvärderingssystem. Att utvärdera genomförda insatser utgör en betydelsefull del av den resultat-orienterade styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta ställer krav på oberoende utvärderingar på olika nivåer för att tillgodose såväl , regeringens som Sidas behov av analyser. Enligt revisorerna bör utvärderingar av projekt och program fortsatt genomföras inom biståndsorganisationen med hjälp av utvärderare som är fristående från projekten. Detta överensstämmer med de utvärderingar som Sidas avdelningar gör . Revisorerna vill även understryka ett fortsatt behov av mer strategiska utvärderingar som genomförs av Sidas utvärderingssekretariat (UTV). revisorer menar att det finns ett behov av ytterligare en utvärderingsnivå för att, med hjälp av ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag, bedöma och redovisa resultatet av utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet innebär stora offentliga utgifter, vilket utgör ytterligare ett skäl att kräva oberoende analyser av uppnådda effekter av gjorda insatser. Om valet blir att behålla nuvarande organisation anser revisorerna att Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI) bör få en klart uttalad utvärderande roll. Regeringen bör därvid återkomma till med information om vilka insatser som åstadkommits för att stärka EGDI:s utvärderande funktion. revisorer vill understryka behovet av att regeringen återför resultatet från genomförda utvärderingar till genom att exempelvis redovisa vilka utvärderingar som initierats och genomförts samt resultatet av dessa. Detta bör göras oberoende av vilken organisatorisk lösning som väljs för den utvärderande verksamheten. Revisorerna har konstaterat att regeringen i ringa grad har anlitat de organ som har till uppgift att granska verksamhet inom det statliga området för att utvärdera det svenska revisorer anser att regeringen i ökad omfattning bör nyttja exempelvis kommittéväsendet och Statskontoret för att utvärdera statliga insatser på biståndsområdet. att regeringen får i uppdrag att se över formerna för att stärka en utvärderingsfunktion som är mer oberoende från biståndsorganisationen, att regeringen i ökad omfattning nyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten av statlig verksamhet för att utvärdera insatser på biståndsområdet. Granskningen av utvecklingssamarbetet har särskilt omfattat förvaltningsbistånd och bistånd genom enskilda organisationer. Granskningen av förvaltningsstödet har visat på vissa brister i beredning och genomförande av biståndsprojekt. Revisorerna har angett att regeringen bör ge Sida i uppdrag att förbättra projektdokumentationen. Vidare bör regeringen ge Sida i uppdrag att utveckla former för när och hur biståndsprojekt skall avslutas. Revisorerna föreslår också att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. Dels förekommer att konsulter direktupphandlas till belopp som överskrider det av myndigheten utfärdade gränsvärdet, dels förekommer att Sida nyttjar s.k. närkonsulter för att t.ex. återkommande bistå vid projektgenomgångar. Riksdag och regering har tidigare uttalat att Sida inte bör upphandla konsulter för uppgifter av myndighetskaraktär. Enligt revisorernas mening bör sådan löpande uppföljning betraktas som myndighetsuppgift och därmed rymmas inom Sidas egen kompetens. instämmer i revisorernas bedömning att projektdokumentationen behöver förbättras. Verket delar även revisorernas förslag att se över Sidas nyttjande av konsulter. Även Statskontoret framhåller att det kan finnas skäl att se över Sidas konsultupphandling. uppger att man avser att följa revisorernas rekommendation och uppmana Sida att förbättra projektdokumentationen. Departementet hänvisar till bristande implementering av existerande regelverk. Vidare anger departementet att det tydligare skall framgå av besluten när ett projekt skall avslutas och att förlängningar bör föregås av en noggrann prövning. Enligt UD bör en uppstramning av Sidas konsultutnyttjande åstadkommas genom klarare riktlinjer. Däremot anser inte UD att en översyn är befogad. Sida anger att åtgärdsprogram har fastställts för att förbättra projektdokumentationen.