frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Det budgetfinansierade biståndet omfattar insatser i , och icke-medlemsländer i , dvs. och , samt livsmedels- och miljöbistånd, katastrofinsatser, stöd genom enskilda organisationer m.m. har de budgetfinansierade insatserna ökat i förhållande till de insatser som finansieras genom utvecklingsfonden. Medlemsstaternas särskilda bidrag till den Europeiska utvecklingsfonden () används för att finansiera det samarbete EU bedriver med 71 länder i , och (AVS-länderna) inom ramen för den s.k. . har samarbetet breddats till att omfatta fler länder och fler former av bistånd. Den nu gällande (IV) avser och omfattar bl.a. handel, program- och projektbistånd, livsmedelsbistånd och katastrofbistånd till ett 70-tal länder. Europeiska investeringsbanken skall i första hand bidra med finansiering av projekt inom EU. EIB finansierar dock även projekt och lån till stater utanför EU såsom Öst- och , och . En mindre del av finansieras av EIB. finansiella bidrag till EU:s utvecklingssamarbete Medlemsstaternas bidrag till den reguljära budgeten är obligatoriska och de fastställs i enlighet med bestämda riktlinjer. bidrag till EU:s biståndsbudget finansieras genom en avräkning från biståndsramen (jfr kapitel /96-1998 har det årliga svenska bidraget uppgått till . Av budgetpropositionen framgår att avräkningarna för EU:s bistånd beräknas öka till för . Ökningen förklaras av att medlemsavgift har ökat jämfört med . Medlemsstaternas särskilda bidrag till Europeiska utvecklingsfonden (Lomésamarbetet) fastställs i samband med att en ny konvention tecknas. Det sker i sin tur efter förhandlingar dels mellan medlemsstaterna, dels med regeringarna i de länder som omfattas av Lomésamarbetet. Som tidigare framgått avser den nu gällande (IV) en tioårsperiod fram . undertecknades ett avtal om vissa förändringar i konventionens innehåll för den andra femårsperioden. godkände ändringarna i överenskommelsen och den föreslagna finansieringen av samarbetet. Enligt överenskommelsen skall fram bidra med 350 miljoner ecu, vilket motsvarar nästan . På grund av allmänna fördröjningar i utbetalningstakten har inte behövt utbetala hela bidraget . betalade till det s.k. Stabex-programmet (EU:s biståndsinstrument under för stabilisering av exportintäkter från vissa jordbruksprodukter). budgeterar regeringen ca för bidrag till Europeiska utvecklingsfonden. Bidraget kommer att belasta anslagsposten A 1.1 Multilateralt utvecklingssamarbete. Alltmer bistånd kanaliseras genom EU har medlemsländerna betalat in en allt större andel av sina biståndsmedel till EU:s bistånd. kanaliserade medlemsländerna av det totala biståndet via EU. uppgick motsvarande andel till . Andelen bistånd som slussas genom kommissionen bedöms öka . Enligt uppgift från finns det dock inget som tyder på att något medlemsland skulle ha planer på att kanalisera alla sina insatser via EU. En förklaring är att bilaterala kontakter med utvecklingsländer bl.a. är handelspolitiskt strategiska och intressanta. Den andel av medlemsländernas bistånd som betalas in till Europeiska unionen varierar. Exempelvis kanaliserade av sitt bistånd genom EU, medan motsvarande andel för och uppgick till . kanaliserade av sina insatser Det betyder att betalar in en relativt liten del av sitt bistånd till EU. Andelen beräknas dock bli något större i samband med att börjar betala in sitt bidrag till den Europeiska utvecklingsfonden. 8.2 Beslutsförfarande och administration EU:s system för att hantera biståndsfrågor är uppdelat på flera instanser (rådet, parlamentet och kommissionen). Inom varje instans är hanteringen av olika frågor fördelad på flera arbetsgrupper respektive kommittéer. Det innebär att EU har ett mycket omfattande system för såväl beslutsfattande som administration av biståndet. Övergripande beslut fattas av ministerrådet har möjlighet att påverka EU:s utvecklingssamarbete i samband med att EU:s budget behandlas. Inom parlamentet finns också en särskild kommitté-Utvecklingskommittén-som arbetar med frågor om bistånd. Beslut om riktlinjer för EU:s utvecklingssamarbete fattas dels i utvecklingsrådet (medlemsstaternas biståndsministrar), dels i allmänna rådet (medlemsstaternas utrikesministrar). Beslut om den del av utvecklingssamarbetet som finansieras från EU:s budget fattas av utvecklingsrådet genom kvalificerade majoritetsbeslut. Vissa frågor som t.ex. Lomésamarbetet och långsiktiga budgetramar behandlas traditionellt i allmänna rådet. finns fem arbetsgrupper som ansvarar för biståndsfrågor. Arbetsgrupperna går igenom kommissionens förslag innan rådet fattar beslut. Förutom arbetsgrupperna förbereds ministerrådets beslut i de ständiga representanternas kommitté-Coreper-som består av ambassadörer. Coreper är uppdelat på två grupper. Frågor rörande EU:s biståndspolitik behandlas av Coreper II. De rådsresolutioner som har bäring på utvecklingsfrågor stämmer i stort överens med svenska ståndpunkter. Från svensk sida är man emellertid kritisk till att rådsresolutionerna inte får tillräckligt genomslag i kommissionens verksamhet. Sida menar att det t.ex. inte är ovanligt att de principer, målsättningar och krav som rådet har beslutat om inte återfinns i de projekt och landstrategier som kommissionen utarbetar. Flera generaldirektorat ansvarar för EU:s utvecklingssamarbete EU:s utvecklingssamarbete administreras av Europeiska kommissionen och av Europeiska investeringsbanken. Inom kommissionen är ansvaret för utvecklingssamarbete uppdelat på fem kommissionärer: fyra generaldirektorat (DG VIII, DG I, DG IA och DG IB) och Gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO). Därutöver berörs även generaldirektoratet för forskning (DG XII). Av tabellen nedan framgår hur ansvaret är fördelat mellan de fyra direktoraten och kontoret. Tabell 8.2.1: Ansvars- och arbetsfördelningen inom kommissionen för frågor som rör EU:s bistånd. Direktorat/kontor Ansvarsområde Geografiskt ansvar Generaldirektoratet för utvecklingsfrågor (DG VIII) Politiska relationer, handel och bistånd med AVS-länderna, livsmedelsbistånd (exkl. katastrofstöd) och stöd till enskilda organisationer. AVS-länderna (, och ) och . externa relationer (DG I) EU:s gemensamma utrikespolitik och externa kontakter med vissa länder samt internationella förhandlingar inom t.ex. Uruguayrundan. , , , och . externa relationer (DG IA) EU:s externa kontakter med vissa länder. , staterna i f.d. , , , , och andra europeiska länder utanför EU. externa relationer (DG IB) EU:s samarbete med utvecklingsländer. Utvecklingsländer i , , och . humanitärt bistånd (ECHO)1 EU:s humanitära bistånd (katastrofbistånd, livsmedelsbistånd vid katastrofer samt flyktingbistånd). Ej geografiskt avgränsat. 1) ECHO är ett självständigt organ som bildades . Syftet var att öka effektiviteten och ge EU:s humanitära bistånd en tydligare profil. Kommissionens biståndsorganisation har kritiserats i flera forum. Bl.a. har Europeiska revisionsrätten varit kritisk till att kommissionens hantering är så uppsplittrad. Revisionsrätten har även kritiserat kommissionens sätt att förvalta och genomföra program för internationellt bistånd. Ett problem med det nuvarande systemet är att regler för finansiering, upprättande av kontrakt, programmering etc. skiljer sig åt mellan direktoraten. Det innebär att samarbete över direktoratsgränser ofta är komplicerat. För att lösa problemet med skilda generaldirektorat som tillämpar olika regler och procedurer i sin hantering av biståndsfrågor har kommissionen inrättat ett gemensamt "servicedirektorat" (Service Commun Relex). Det nya direktoratet skall ansvara för den operativa förvaltningen av EU:s biståndsinsatser, dvs. för upphandling, utbetalning, uppföljning och kontroll. Ansvaret för planering och beredning av insatser kommer dock att ligga kvar på generaldirektoraten. Det är framför allt DG I, DG IA, DG IB och DG VIII som berörs av omorganisationen. Det nya direktoratet som inrättades kommer att ha ca 650 personer anställda. Förutom den genomförda omorganisationen finns det även planer på att genomföra en mer omfattande omorganisation av kommissionens hantering av biståndsfrågor. Det är dock ännu oklart om, när och hur en större omorganisation kommer att genomföras. Ett antal tjänstemannakommittéer, s.k. verkställighetskommittéer, med representanter från medlemsländerna är knutna till generaldirektoraten. Det finns flera kommittéer som arbetar med förvaltning och övervakning av biståndsfrågor, dels i regionala kommittéer: (Europeiska utvecklingsfonden-förslag till landprogram och projekt inom ramen för Lomésamarbetet), ALA (biståndsprojekt till utvecklingsländer i och ) och MED (biståndsprojekt i och ), dels i sektorkommittéer: Food Aid (livsmedelsbistånd), ECHO (humanitärt bistånd), ECIP (övervakning av EU:s investeringsstöd till olika utvecklingsländer) och inrättade kommittéer för enskilda organisationer. Huvuduppgiften för de biståndsförvaltande kommittéerna är att granska och ta ställning till kommissionens projektförslag och strategidokument. Sida har av regeringen fått i uppdrag att representera i de tre regionala biståndskommittéerna. Sida menar att man genom att delta i olika kommittéer har fått ökad insyn i och värdefull kunskap om hur EU:s bistånd genomförs. Utöver kommittéerna deltar representanter för Sida i ett antal expertgrupper inom biståndsrelaterade områden. Expertgrupperna har en rådgivande roll. Från svensk sida är man kritisk till att diskussionerna i kommittéerna förs på ett så sent stadium i beredningsprocessen att det är svårt för medlemsstaterna att påverka projektens utformning. Kommissionen har ofta fattat alla viktiga beslut, kommit överens med mottagaren och bundit upp sina resurser när ett förslag kommer till kommitténs bord. Trots detta förs diskussionerna vid mötena på en mycket detaljerad nivå. Från svensk sida menar man att kommittéerna i stället för tidskrävande projektgranskning bör ägna mer tid åt diskussioner om riktlinjer och strategier på en övergripande nivå. Exempelvis bör fler gemensamma landstrategier utarbetas. finns inte landstrategier för alla delar av EU:s bistånd. Vidare menar man från svensk sida att kommittéarbetet även uppvisar brister vad gäller samordning, uppföljning och utvärdering samt användning av olika typer av analyser. Enligt uppgift från Sida har det hänt att nya förslag till EU-projekt direkt har visat sig kollidera med eller överlappa svenska eller andra givares insatser. EU:s administration för biståndsrelaterade frågor Inom kommissionen och vid EU:s totalt 106 delegationer i fält finns ett stort antal personer som arbetar med utvecklingsfrågor. I tabellen nedan redovisas en uppskattning av hur många "personår" som användes för biståndsrelaterade frågor i och i fält. Tabell 8.2.2: Antal personår för biståndsrelaterade frågor . direktorat (DG) Huvudkontoret tationen1) Totalt DG VIII 472 274 746 DG I 10 6 16 DG I A 689 267 956 DG I B 452 274 726 ECHO 87 2) 87 Totalt 1710 821 2531 Källa: Europeiska kommissionen (Odi 1997). Anm. Uppgifterna baseras på kommissionens uppskattningar. Variationer kan förekomma över året. 1) Statistiken över fältrepresentationen är inte helt tillförlitlig vad gäller jämförelser mellan olika generaldirektorat. 2) ECHO har ca 50 kontrakterade koordinatörer som arbetar i fält. Av tabellen framgår att drygt används för att hantera EU:s biståndsinsatser. Om man sätter personalresurserna i relation till biståndets storlek framgår att tjänstemän inom kommissionen i genomsnitt hanterar större volymer bistånd än inom flertalet andra biståndsorganisationer. Flera bedömare, däribland Sida, menar att saknar såväl personalresurser som expertis samt att organisationen inte har hunnit med den kraftiga ökningen av biståndsmedel . Möjligheterna att inom kommissionen inrätta nya reguljära tjänster är begränsad. Därför innehas en betydande andel av tjänsterna av extern, tillfälligt anställd personal. Vidare anlitas konsulter för att genomföra en förhållandevis stor andel av verksamheten. Detta gäller även för fältkontoren. Konsulter används bl.a. för att förbereda projekt, genomföra humanitära projekt, koordinera katastrofinsatser i fält och formulera strategier. Den höga graden av konsulter i fält kan enligt Sidas bedömning vara negativ för samordningen med andra givare, projektens integrering i kommissionens biståndsförvaltning samt metodutvecklingen inom förvaltningen. Fältrepresentationen utgör ungefär en tredjedel av EU:s biståndsadministration. Fältkontoren har dock en svag roll vad gäller utformningen av kommissionens utvecklingssamarbete. Den formella delegeringen av beslutsbefogenheter är mycket begränsad. De flesta besluten om utvecklingsinsatser fattas på huvudkontoret i . hantering av EU-relaterade frågor Det svenska agerandet i EU vägleds av en särskild strategi som utgavs av . Innehållet i strategin har presenterats för . Av strategin framgår bl.a. att man från svensk sida skall prioritera fattigdomsbekämpning, miljö och hållbar utveckling, demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Särskild vikt skall läggas vid humanitärt bistånd, livsmedelssäkerhet och bistånd genom enskilda organisationer. Vidare skall arbeta för att förbättra effektiviteten och kvaliteten i EU:s bistånd samt för ökad insyn, öppenhet och förenkling av regler och procedurer inklusive organisationsfrågor. har strategin reviderats. En reviderad strategi beräknas vara klar . Både och Sida arbetar med EU-relaterade frågor inom biståndet. Inom är det enheten för internationellt utvecklingssamarbete som ansvarar för att samordna olika EU-frågor. Enhetens tre EU-samordnare ansvarar för att driva intresset för EU på olika avdelningar så att EU-frågorna genomsyrar hela verksamheten. Enligt uppgift har det varit trögt att få genomslag för EU-frågor inom vissa områden. På departementet menar man att det finns behov av mer utbildning. En förutsättning för att EU-aspekterna skall få genomslag är att ledningen på olika avdelningar och enheter engagerar sig i frågorna. De samordningsansvariga menar att det faktum att skall inneha ordförandeskapet troligtvis kommer att bli en viktig draghjälp i arbetet med att sprida kunskap om och få genomslag för olika EU-frågor. På Sida är det regionavdelningarnas enhet för EU-frågor som ansvarar för EU-relaterade frågor. Som framgått ovan deltar Sida-tjänstemän i olika biståndskommittéer och expertgrupper i . genomförde Sida en intern undersökning av de resurser som Sidas avdelningar och enheter avsätter för olika EU-relaterade arbetsuppgifter. Av sammanställningen framgår att minst 109 personer på Sida () berörs av EU-relaterade frågor samt att Sida avsätter motsvarande sju helårstjänster för handläggning, möten, resor och kontakter som direkt relaterar till EU:s utvecklingssamarbete. Antalet tjänsteresor till bedömdes uppgå till ca 150 . I undersökningen framkom även att ungefär hälften av avdelningarna/enheterna bedömde att de EU-relaterade arbetsuppgifterna kommer att öka . 8.3 Samordning mellan EU:s och medlemsstaternas bistånd Samordning av olika givares insatser anses vara viktigt för att uppnå goda resultat och effektivitet i biståndet. Av framgår tydligt att kommissionen och medlemsländerna skall samordna sin biståndspolitik. Kommissionen får ta lämpliga initiativ för att främja samordningen mellan gemenskapens och medlemsländernas insatser. Insatser för att öka EU-samordningen kan genomföras på flera nivåer: övergripande policysamordning genom rådsbeslut samordning av verksamheten i fält och samordning i olika internationella sammanhang. På rådsnivå samordnar medlemsstaterna sina prioriteringar inför olika beslut. Rådet har uttalat sig kring behovet av ökad samordning och har även fattat beslut (1993 och 1994) om procedurer för att öka sam ordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna. I ett försök att omsätta rådets riktlinjer har kommissionen fått i uppdrag att driva ett pilotprojekt i sex länder (se nedan). EU:s fältkontor har ett tydligt mandat att samordna gemenskapens insatser med medlemsstaterna på plats. EU är dock inte alltid den instans som är bäst lämpad att samordna insatserna i fält. I många länder har och antagit rollen som samordnare. Att EU inte alltid har en given roll som samordnare framgår även av revisorernas fallstudier av sex förvaltningsprojekt (kapitel 6). Inte i något av de granskade projekten bedömde Sida att EU hade en viktig roll vare sig som givare eller samordnare. Vidare är det inte ovanligt att EU:s fältkontor är mycket små jämfört med medlemsstaternas representation på plats. I sådana fall är det inte heller givet att EU skall svara för att samordna medlemsstaternas insatser. Beträffande samordning i olika internationella sammanhang överensstämmer rådets resolutioner och förordningar i stor utsträckning med riktlinjerna inom t.ex. , och . Enligt bedömningar kan det dock finnas en risk att det arbete som bedrivs av sådana organisationer dubbleras av EU:s arbete. Pilotprojekt och nya riktlinjer för samordning har kommissionen drivit pilotprojekt i sex utvecklingsländer (, , , , och ) för att öka EU-samordningen. Inom ramen för projektet har man försökt omsätta rådets riktlinjer för ökad samordning. I riktlinjerna föreskriver rådet bl.a. att utbytet av information om genomförda och planerade insatser skall öka. Vidare föreskriver rådet att företrädare för gemenskapen och för medlemsstaterna skall ha regelbundna möten för att utbyta erfarenheter och identifiera luckor och dubbelarbete för att därigenom nå större samstämmighet i diskussioner med mottagarlandets regering. Gemensamt utförda studier, analyser och utvärderingar har också bedömts vara ett viktigt medel för att öka samordningen. beslutade rådet att pilotprojektet skulle fortsätta. betonade rådet vikten av samordning under planeringsfasen och vid sektorplanering, mottagarlandets deltagande och betydelsen av att koppla EU-samordningen till redan existerande arbetsformer för samordning mellan andra givare. Kommissionen har gjort en översyn av projektet. Av kommissionsrapporten (1997) framgår att pilotprojekten bedöms ha haft viss framgång vad gäller att öka EU-samordningen. Erfarenheterna av insatserna är blandade. Pilotprojekten i och anses ha varit mest framgångsrika medan insatserna i och bedöms ha varit minst framgångsri Svårigheterna att i vissa länder samordna insatser anses sammanhänga med brist på personal, bristande kontakter med andra samordnande organ, bristande intresse och engagemang från såväl mottagarlandet som medlemsländer. I vissa fall förefaller ointresset sammanhänga med att det redan finns fungerande samordningsmekanismer i landet. antog rådet nya riktlinjer för att öka samordningen i fält mellan gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingsinsatser. Riktlinjerna innebär att samordningsaktiviteter skall anpassas till rådande förhållanden i varje land respektive sektor, att insatserna skall genomföras i nära samarbete med mottagarlandet, att EU:s samordningsinsatser skall kopplas till redan existerande samordningsmekanismer, att insatserna skall bidra till en sammanhållen insats från EU och stämma överens med rådets riktlinjer samt att samordningen skall bedrivas så att mervärdet för mottagaren maximeras. Ytterligare erfarenheter av EU-samordning Det har i flera sammanhang framförts kritik mot bristande EU-samordning. Bl.a. har Europeiska revisionsrätten varit kritisk till vad kommissionen har gjort för att öka samordningen. Enligt Revisionsrättens bedömning är komplementariteten och samordningen bristfällig i förhållande till de grundläggande ståndpunkterna i fördraget och i rådets resolutioner. I en granskning av EU:s humanitära bistånd () påpekar bl.a. att kommissionen måste klargöra vad som skall avses med begreppet "samordning". Revisionsrätten menar att ett visst mått av samordning mellan kommissionens och medlemsstaternas insatser har genomförts, dock inte vad gäller det humanitära biståndet. I årsrapporten för konstaterar att samordningen mellan kommissionen, andra internationella givare, finansiella institutioner, icke-statliga organisationer och lokala organ ofta präglas av mycket stora svårigheter. Det råder stor enighet bland de intervjuade om att samordning till stor del beror på enskilda personer i fält. Intresse, engagemang och personliga egenskaper hos de anställda vid fältrepresentationerna anses spela en avgörande roll för hur väl EU-samordningen fungerar. Vidare har flera av de intervjuade hänvisat till att EU:s omfattande användning av konsulter för insatser i fält kan bidra till att begränsa EU:s roll som samordnare. Kommissionen har dock inte hela ansvaret för att samordningen skall fungera. En grundläggande förutsättning för att få till stånd någon form av samordning är att kommissionen och medlemsländerna utbyter information sinsemellan. Enligt uppgift från såväl kommissionen som Revisionsrätten försvå ras samordningen av bistånd av medlemsstaternas ovilja att lämna nödvändig information till kommissionen. Medlemsstaternas intresse och vilja att i praktiken samordna sina biståndsinsatser med EU:s insatser kan därför ifrågasättas. Svenska riktlinjer och erfarenheter inställning till samordning i fält är att mottagarlandet skall ha en central roll. Endast om mottagarlandet inte har kapacitet att samordna olika givares insatser skall givarna driva på samordningen. Vidare menar man att givarna så långt möjligt bör eftersträva likartade procedurer för att underlätta för mottagarlandet. Inför medlemskapet i Europeiska unionen noterade att de enskilda medlemsländerna själva utformar och driver sitt bilaterala bistånd och att de tycks angelägna om att fortsätta göra så samt att EU inte tycks ha någon egentlig samordnande roll. De möten som förekom med representanter för kommissionen och de enskilda medlemsländerna ansågs snarare vara inriktade på informationsutbyte än aktiv samordning. Enligt uppgift från finns det ett allmänt intresse från svensk sida för att samordna svenska insatser med EU:s insatser. Hur stort intresset är varierar dock mellan olika regioner. Sida har inte något eget system för att hålla sig informerad om vad EU gör på fältet eller rutiner för att systematiskt informera EU om svenska insatser. Sida driver frågan om ökad samordning vid möten med de olika kommittéerna. Det största ansvaret för informationsutbyte mellan olika givare ligger dock, enligt Sida, på ambassaderna i olika utvecklingsländer. Ambassaderna har således en nyckelroll vad gäller samordning med andra givare. Sida har utformat ett förslag med riktlinjer för att förbättra samordningen med EU. Förslaget till riktlinjer har skickats ut till berörda ambassader. Av förslaget framgår bl.a. att svenska ambassader skall föregå med gott exempel och vid behov ta initiativ till samordning och informationsutbyte med EU:s representation i fält. Planerade EU-projekt inom sektorer där har projekt skall rapporteras till Sida (). Vidare skall ambassaderna aktivt delta i samordningsmöten och uppföljningar av EU-projekt. Riktlinjerna skall, enligt Sida, gälla för samtliga biståndsambassader. Det är ännu oklart hur långt ambassaderna har kommit i arbetet med att tillämpa riktlinjerna. uppger att man inte har samrått färdigt med Sida i denna fråga. 8.4 EU:s samarbete med enskilda organisationer Europeiska gemenskapen har samarbetat med enskilda organisationer. Kommissionen lämnar bidrag till enskilda organisationer dels för att genomföra insatser som enskilda organisationer själva utformar, dels för att genomföra insatser inom ramen för olika EU-program. Samarbete med folkrörelser och enskilda organisationer har ökat . kanaliserades totalt ca 704 miljoner ecu via enskilda organisationer för utvecklings- och humanitära insatser. Efter inträde i Europeiska unionen har svenska folkrörelser och enskilda organisationer fått nya möjligheter att finansiera delar av sin verksamhet genom att söka bidrag från EU:s biståndsbudget.