frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Bland dessa fanns fortfarande men viktiga blev också länder som , och . innebar också att nya stater bildades. resulterade sönderfallet i ökad politisk spänning. Utvecklingen i har i många fall präglats av krig och regionala konflikter (Ds 1995:28). har det internationella samarbetet utvecklats. I har framför allt EU fått en allt betydelsefullare roll. Genom ekonomisk och politisk integration skall ett ömsesidigt beroende utvecklas och med detta en säkrare värld. Militärt våld skall framstå som ett allt mindre användbart instrument vid konflikter. och västvärlden har också mycket kraftigt rustat ned sina försvar. förändras tekniken allt snabbare. Osäkerheten är därför stor om framtiden och vilket genomslag den tekniska utvecklingen kommer att få inom det militära området (ibid). Sammantaget innebär förändringarna att det kombination av politisk spänning och stabilitet har ersatts av ett mera instabilt och svårförutsebart läge. Med internationaliseringen, nedrustningen och demokratins utveckling i har säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge förbättrats avsevärt. Osäkerheten om framtiden, den snabba tekniska utvecklingen och en större mångfald av hot och risker innebär dock att det svenska försvaret måste ha större flexibilitet för att kunna hantera olika uppgifter. Den försvarspolitiska debatten första hälft kom därför att präglas av behovet av förändringar inom totalförsvaret. I förgrunden stod totalförsvarets förmåga att anpassa sig efter omvärldsutvecklingen. Med omvärldsutvecklingen kom anpassningsprincipen åter att aktualiseras i svensk försvarspolitik. försvarskommitté fanns det en samsyn mellan de tre riksdagspartierna , och om behovet av anpassningsförmåga inom totalförsvaret. De tre partierna förespråkade ett kärnförsvar med tillväxtförmåga bestående av ett tiotal brigader vilka skulle utgöra grunden för att vid behov bygga upp en större armé. Moderata samlingspartiet motsatte sig emellertid de föreslagna anpassningsidéerna. presenterade den socialdemokratiske försvarsministern inriktningen för ett anpassningsförsvar. En kärna av förband skulle klara de uppgifter som ställs på . Försvaret skulle dock också vara organiserat så att det kunde växa om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras. Den Socialdemokratiska regeringen fick dock inte möjlighet att lägga fram ett förslag till om ett anpassningsförsvar. förlorade Socialdemokraterna sin regeringsställning och bildade en borgerlig minoritetsregering. Trots att tidigare varit skeptiska till anpassning kom försvarsbeslut att omfatta anpassningsfrågor (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337, 338). Av försvarsbeslutet framgår att karaktären av framtida kriser och krig inte kunde anges på annat sätt än genom ett spektrum av tänkbara händelseutvecklingar. Ett flexibelt synsätt och handlingsberedskap skulle därför upprätthållas för att genom anpassningar kunna hantera olika former av påfrestningar. Totalförsvaret skulle kunna anpassas till omvärldsförändringar i olika tidsperspektiv. beslutade en enhällig riksdag om preciserade krav på försvarets beredskap i enlighet med försvarsbeslut (prop. 1992/93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:334). Förmågan att möta väpnat angrepp över kust eller landgräns behövde tillgodoses fullt ut först efter något års komplettering av utbildning och materiel. Av regeringens proposition framgår: "Efter en högst ettårig återtagningsperiod skall alla väsentliga delar av totalförsvaret kunna utnyttjas med full effekt efter mobilisering" (prop. 192/93:100 bil. 5, s.13). Försvarsmakten började genomföra årsvis planläggning för att krigsförbanden skall kunna vara fullt krigsdugliga efter en ettårig återtagningsperiod (Försvarsmakten , HKV 23 383:63116). Försvarsmakten uppger att ett omfattande arbete lagts ned på att realiserbarhetspröva planerna. års försvarsbeslut uppgav regeringen att Försvarsmakten hade redovisat planer för hur en höjning av krigsdugligheten skulle förberedas och genomföras. Regeringen ansåg att det fanns realistiska förutsättningar att krigsorganisationen skulle kunna stå fullt utrustad (prop. 1996/97:4). Med försvarsbeslut kom anpassningsfrågorna åter in i svensk försvarspolitik. Anpassningsfrågorna handlade dock främst om den ettåriga återtagningperioden. Uppmärksamheten riktades i första hand på beredskap i ett kortare tidsperspektiv. Få åtgärder vidtogs för att skapa en grund för upprustning och anpassning på lång sikt. Försvarsbeslutet fattas i två etapper Förberedelserna av försvarsbeslut inleddes med att den borgerliga regeringen utfärdade vissa riktlinjer åt den dåvarande För-svarsmaktens organisationsmyndighet och . tog regeringen initiativ till ett nytt upplägg av arbetet med försvarsbeslutet genom att ge 18 uppdrag till berörda myndigheter. Modellen med 18 uppdrag innebar att Försvarsdepartementet fick en samverkande roll. hade samordningen formats av Försvarsmakten (SOU 1996:98). Uppdragen som redovisades visade enligt regeringen bl.a. på ett kvalitativt förnyelsebehov och behov av kortsiktig och långsiktig anpass-ningsförmåga hos totalförsvaret (prop. 1995/96:12). bildade Socialdemokraterna minoritetsregering. I en ekonomisk-politisk proposition redovisade regeringen hur statsfinanserna skulle saneras (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145, 146). På statsbudgetens utgiftssida aviserades utgiftsbegränsningar bl.a. inom Försvarsdepartementets område. /95 uppgick den ekonomiska ramen för totalförsvaret till totalt ca . Regeringens inriktning var att försvarsutgifterna, om det säkerhetspolitiska läget tillät, skulle minska med fram . Vidare skulle försvarsbeslutet för leda fram till ytterligare besparingar på . Med detta fastlades en ekonomisk ram för det kommande försvarsbeslutet. Sammantaget skulle regeringens förslag innebära att försvarsanslagen fram skulle minska med . kallade regeringen till partiledaröverläggningar. Med dessa överläggningar förankrade regeringen hos riksdagspartierna att försvarsbeslut skulle fattas i två etapper. I en första etapp skulle ta ställning till utgångspunkterna totalförsvarsbeslut. Den första etappen av försvarsbeslutet skulle omfatta ställningstagande till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, mål och uppgifter för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin. I en andra etapp skulle ta ställning till den närmare inriktningen av totalförsvaret under den kommande försvarsbeslutsperioden. Den andra etappen skulle omfatta statsmakternas ställningstagande med anledning av en säkerhetspolitisk kontrollstation samt inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation och civila försvarets funktioner. Den andra etappen skulle också omfatta inriktningen av den militära grundorganisationen i fred och av verksamhet inom viktiga delområden. Uppdelningen av försvarsbeslutet i två etapper innebar att skulle ta delställning till ett nytt försvarsbeslut , dvs. än den ursprungliga planeringen. Enhälligt försvarsutskott accepterar uppdelningen i två etapper opponerade sig mot försvarsbeslutets uppdelning i två etapper. De uppgav sig känna stor tveksamhet till att i en första etapp avkrävdes en totalavvägning av försvarsbeslutet. Det var fel att ställdes inför en totalavvägning när det, enligt , ännu inte fanns underlag för delavvägningar (mot. 1995/96:Fö1). När försvarsutskottet behandlade försvarsbeslutets första etapp (bet. 1995/96:FöU1) reserverade sig dock inte i denna fråga. Socialdemokraterna ansåg att den beslutsordning som innebar att först fattade beslut om principerna och de ekonomiska ramarna och sedan i en andra etapp om den närmare inriktningen ökade möjligheterna till en bra behandling av försvarsbeslutet. Regeringen beslutade att den sittande parlamentariska Försvarsberedningen skulle svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna års försvarsbeslut. I beredningen fick riksdagspartiernas representanter möjlighet att ta del av regeringens arbete med propositionerna års försvarsbeslut. Beredningens rapporter kom också att utgöra underlag för regeringens försvarspolitiska propositioner. Ett mål för beredningens arbete var att nå en bred parlamentarisk enighet kring försvarsbeslutet. Representanterna för respektive lämnade dock beredningens arbete . Inom Försvarsberedningen utvecklades en samsyn mellan Socialdemokraterna och kring försvarsfrågorna. I sin förlängning ledde denna samsyn till ett ingående samarbete mellan de båda partierna. Samarbetet innebar att hela försvarsbeslutet kom att bli en uppgörelse mellan Socialdemokraterna och . I anslutning till den första etappen av försvarsbeslutet lämnade Försvarsberedningen en säkerhetspolitisk rapport, i och i världen (Ds 1995:28). Rapporten behandlade omvärldsutvecklingen, svenska säkerhetspolitiska intressen samt inriktningen av säkerhets- och försvarspolitiken. I allt väsentligt kom regeringens efterföljande proposition , Totalförsvar i förnyelse - etapp 1 (prop. 1994/95:12), att innehålla de resonemang som fördes i Försvarsberedningens rapport. föreslogs en klart definierad politisk inriktning: Militär alliansfrihet syftande till att skall kunna vara neutralt i krig En jämförelse visar att debatten års försvarsbeslut har likheter med den som fördes års försvarsbeslut. Inför båda försvarsbesluten ansågs det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget förbättrat. var kraftigt försvagat och nya demokratier utvecklades i . I omvärlden pågick nedrustning. Inför bägge försvarsbesluten lyftes anpassningsprincipen fram. Det säkerhets- och militärstrategiska läget tillät en minskning av krigsdugligheten. innebar ovissheten om framtiden att försvaret måste kunna anpassas till ändrade förutsättningar. Det fanns också förhoppningar om att internationellt samarbete skulle utvecklas och minska risken för militärt våld. års försvarsbeslut sattes stort hopp till . I debatten års försvarsbeslut betonades bl.a. samarbetet inom EU och förhållandet att ömsesidigt ekonomiskt beroende minskar risken för krig. För nedrustning talade också förhållandet att ekonomiska medel skulle komma att frigöras. skulle pengarna kunna användas till social och kulturell utveckling. års försvarsbeslut behövde statsfinanserna saneras. Båda försvarsbesluten kom att bli en uppgörelse mellan ett stort socialdemokratiskt parti och ett litet mittparti. gjorde Socialdemokraterna upp med de frisinnade. förankrades försvarsbeslutet genom ett samarbete med . Utgångspunkterna för anpassning slogs fast Med behandlingen av Totalförsvar i förnyelse - etapp 1 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45, 46) fastslog utgångspunkten för anpassning: Det säkerhets- och militärstrategiska läget tillät en minskning av krigsdugligheten. Ovissheten om utvecklingen på krävde förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. säkerhet påverkades av ett vidare spektrum av hot och risker än tidigare. En helhetssyn skulle ligga till grund för att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i både krig och fred. Den långsiktigt dimensionerande uppgiften för totalförsvaret var och förblev emellertid att möta väpnat angrepp. Mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden bedömde att risken för angreppshoten mot var liten på kort sikt. Framväxten av nya hot ansågs av både kunna upptäckas och ta i anspråk. biföll regeringens förslag om anpassning och därmed möjligheterna till besparingar på totalförsvaret. Regeringens bedömning var att det säkerhetspolitiska läget medgav besparingar på fram t.o.m. . Kvantitativ och kvalitativ anpassning I propositionen angav regeringen att totalförsvaret inte skulle planera för att återgå till någon gammal organisation (prop. 1995/96:12). I stället skulle totalförsvaret anpassas med hänsyn till nya krav som omvärldsutvecklingen kunde komma att ställa. Försvarets anpassning skulle vara såväl kvantitativ som kvalitativ. Långsiktiga åtgärder som vidtogs skulle syfta till att skapa en tillräcklig grund och handlingsfrihet inför den framtida utvecklingen. betonade att en absolut förutsättning för att totalförsvaret skulle kunna anpassa sig till det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget var att det fanns tillräcklig och noga planerad förmåga att snabbt och resolut höja krigsdugligheten (bet. 1995/96:FöU1). En annan förutsättning var enligt att en stabil grund byggdes för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på lägre sikt. Anpassning på kort sikt Med den första etappen av försvarsbeslut följde att Försvarsmaktens krigsorganisation skulle reduceras och vissa begränsningar göras inom delar av det civila försvaret. I den reducerade krigsorganisationen behövde inte alla delar vara fullt krigsdugliga förrän efter viss komplettering av utbildning och materiel. Inom högst av beredskapshöjande åtgärder skulle dock alla väsentliga delar av totalförsvaret kunna nyttjas med full effekt efter en mobilisering. Av regeringens proposition framgår att Försvarsmakten respektive skulle upprätta särskilda planer för att kunna höja krigsdugligheten hos den befintliga organisationen. Regeringen skrev i propositionen att planerna skulle vara väl genomarbetade och förnyas fortlöpande så att det stod helt klart att planerna gick att genomföra. Av planerna skulle det framgå vilka resurstillskott som behövdes för att genomföra höjningen av krigsdugligheten. Anpassning på lång sikt När det gällde totalförsvarets långsiktiga anpassningsförmåga skrev regeringen i propositionen att Försvarsmakten och skulle få i uppdrag att fortlöpande hålla aktuellt vilka åtgärder som behövdes för att anpassa totalförsvaret till tänkbara förändringar i omvärlden. Inom vissa områden där det ansågs ta att utveckla en förmåga, t.ex. infrastruktur och viktig industri, skulle det finnas en baskapacitet och en baskompetens. Inom andra områden, inom vilka det ansågs ta att bygga upp en förmåga, skulle anpassningen i högre grad kunna åstadkommas i takt med den faktiska utvecklingen. Genom bl.a. forskning och studier skulle kunskaper om viktiga anpassningsområden upprätthållas. Anpassningsförmågan skulle enligt propositionen kunna öka om bl.a. tillgången på befäl och annan nyckelpersonal var större än den befintliga krigsorganisationen. Yrkesofficerarnas höga kompetens nämndes som den bästa garantin för att vidmakthålla och utveckla förbandens krigsduglighet. Anskaffningen av krigsmateriel skulle underlättas av en god inhemsk militärteknisk och industriell bas och ett väl utvecklat internationellt samarbete. Staten skulle aktivt verka för att öka den svenska försvarsindustrins möjligheter att upprätthålla en baskompetens och för ökat internationellt samarbete. Av propositionen framgår att en långsiktig strategi skulle utarbetas så att de försvarspolitiskt mest värdefulla och mest nödvändiga teknikområdena och kompetenserna kunde bibehållas. Enligt regeringen var det dock primärt industrins uppgift att genomföra anpassningen inom krigsmaterielområdet. Säkerställt beslutsfattande om anpassning I propositionen nämns att en svårighet med anpassningsprincipen är att man aldrig kan vara helt säker på att det kommer att finnas tillräcklig information och beslutskraft för att faktiskt genomföra de åtgärder som skulle erfordras för att höja krigsdugligheten. Informationsförsörjningen om omvärldsförändringar behövde därför förstärkas genom bl.a. särskilda insatser inom underrättelseområdet och forskning. Vidare aviserade regeringen att organisatoriska former för analys och värdering av omvärldsförändringar skulle skapas på hög politisk nivå. Enligt regeringen låg det emellertid inom Försvarsmaktens ansvar att se till att det fanns en tillräcklig underrättelseorganisation för att följa långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden som hade betydelse för säkerhet. Regeringen föreslog att säkerhetspolitiska kontrollstationer skulle genomföras och redovisas för dels inför försvarsbeslutets andra etapp, dels . Genom kontrollstationerna skulle och regeringen fortlöpande pröva det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets utformning och beredskap. Vid behandlingen av försvarsbeslutets första etapp pekade försvarsutskottet på att (prop. 1992/93:100. bil. 4, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:334) beslutat om en ettårig återtagningsperiod för att kunna höja krigsdugligheten. Den korta anpassningsförmågan var inget nytt fenomen inom försvarspolitiken. I försvarsutskottet blev inte heller frågan om totalförsvarets anpassningsförmåga föremål för någon mer ingående partipolitisk diskussion. Riksdagspartierna var tämligen överens om principerna för anpassning. Nyansskillnader fanns visserligen mellan partierna men i stort accepterades regeringens förslag till inriktning av en anpassningsprincip. önskade emellertid en konkretisering av den i propositionen ännu löst skisserade anpassningsprincipen. Utskottet begärde att regeringen inför den andra etappen av försvarsbeslutet skulle redovisa bl.a. förberedelser och kostnader för höjningen av beredskapen samt för den långsiktiga anpassningsförmågan. Av försvarsutskottets betänkande framgår att den kortsiktiga anpassningsförmågan måste grundas på noggranna planer för vilken utbildning och anskaffning av materiel som behöver genomföras. Vidare efterlyste utskottet noggranna överväganden och studier av vilka faktorer som påverkade totalförsvarets möjligheter att anpassa sig både . Sammantaget önskade utskottet ett klarläggande av hur anpassningen skulle gå till. Utskottet begärde bl.a. följande redovisning av regeringen: Vidtagna förberedelser inklusive kostnader för att kunna höja krigsdugligheten. Beräknade kostnader för att höja krigsdugligheten. Vidtagna förberedelser inklusive kostnader för den långsiktiga anpassningsförmågan. anmärkte vidare att anpassningsprincipen innebar ett risktagande. Det fanns risk för att beslut inte skulle fattas i rätt tid och att inte tillräckliga resurser skulle avsättas för att påbörja en höjning av krigsdugligheten. Utskottet ansåg det därför motiverat att regeringen tog initiativ till en översyn av underrättelsetjänstens verksamhet så att denna svarade mot det informationsbehov som följde med anpassningsprincipen. Inför försvarsbeslutets andra etapp fanns det en klar skiljelinje mellan partierna i försvarsutskottet. Den ena gruppen, framför allt representerad av Moderata samlingspartiet, förväntade sig att regeringen skulle redovisa en sammanhållen anpassningsdoktrin. Partierna inom den andra gruppen menade att anpassningsfrågorna var ytterst komplicerade. Arbetet med anpassningsprincipen ansågs vara en pågående process som skulle komma att ta att utarbeta. Med stöd av Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport, Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51), konstaterade utskottet att befann sig i ett läge utan omedelbara hotbilder. Detta gav utrymme att under en nådatid omstrukturera totalförsvaret så att det genomsyrades av en anpassningsprincip. Regeringens redovisning (prop. 1996/97:4) av arbetet med anpassningsprincipen skilde sig inte mycket från redovisningen i den första etappen . Den ettåriga höjningen av krigsdugligheten redovis-ades mycket kortfattat i propositionen. Regeringen konstaterade att För-svarsmaktens uppgifter visade att det fanns realistiska förutsättningar för att i allt väsentligt ge krigsorganisationen full krigsduglighet . Enligt Försvarsmaktens beräkningar skulle en faktisk höjning av krigsdugligheten kosta . För att öka den långsikt-iga anpassningsförmågan inom det militära försvaret föreslog regeringen följande åtgärder: En något större krigsorganisation än vad inriktningen i försvarsbeslutets första etapp angav. Genom att inom armén omfördela fyra bataljoner skulle antalet brigader utökas från tolv till tretton. Med detta blev nio brigader fulltaliga. Återstående fyra brigader saknade både personal och utrustning i vardera en bataljon. Regeringen bedömde att de fyra vakantsatta bataljonerna inte kunde bemannas och utrustas . Regeringen ansåg det dock enklare och snabbare att utöka eller förändra markstridskrafterna genom att komplettera eller fylla upp brigader som inte var fulltaliga jämfört med att skapa helt nya förband. En patrullbåts- och flygdivision behölls utöver vad som hade förutsatts i den första etappen. Ca 300 yrkesofficerare skulle finnas utöver krigsorganisationens direkta behov. Viss materiel som inte behövdes för den reducerade krigsorganisationen skulle bibehållas i beredskap. Svårt uppskatta kostnaderna för anpassning Enligt regeringen var det inte möjligt att exakt uppskatta kostnaderna för att skapa en tillräcklig anpassningsförmåga. Skälet var att anpassning i många fall utgjorde en integrerad del i den övriga totalförsvarsverksamheten. Regeringen menade dock att skulle satsas på åtgärder som i huvudsak syftade till att öka anpassningsförmågan. I relation till de totala försvarsanslagen motsvarade satsningen på anpassning . De skulle fördelas ungefär lika mellan de tre områdena forskning och teknikförsörjning, utökat antal yrkesofficerare och utökad krigsorganisation. Av propositionen framgår inte varför utökningen av krigsorganisationen, dvs. den ovan nämnda omfördelningen av fyra bataljoner, innebar en merkostnad. Regeringen framhöll i propositionen att de föreslagna åtgärderna för att skapa en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan inte var slutgiltiga. Regeringen lovade återkomma med kompletterande förslag i samband med kommande kontrollstation. Vägledande för det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även har motsvarande ansvar i krig. Av detta följer skyldighet att vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att verksamheten skall kunna upprätthållas vid krigsfara och i krig. Principen gäller hela det civila försvaret, dvs. inte enbart statliga myndigheter. års försvarsbeslut var det civila försvarets uppgift att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp. Osäkerheten om framtiden och mångfalden av tänkbara hot och risker innebar emellertid enligt regeringen att det krävdes bättre samordning inom totalförsvaret. Samhällets åtgärder i fred och krig behövde integreras. beslutade därför om en ny och viktig uppgift för det civila försvaret (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45, 46). Fortsättningsvis skulle det civila försvaret vid sidan om sina traditionella uppgifter också vidta åtgärder för att stärka samhällets förmåga inför svåra påfrestningar på samhället i fred. En annan ny uppgift som slog fast med försvarsbeslut var att det civila försvaret också skulle kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser Utgångspunkten för det civila försvarets anpassningsförmåga utgjorde enligt regeringen i stor utsträckning den flexibilitet som finns i det fredstida samhället (prop. 1996/97:4). hade därför enligt propositionen utvecklat metoder för att analysera samhällets möjligheter att hantera störningar. Utöver samhällets inneboende förmåga behövde emellertid enligt regeringen vissa åtgärder vidtas för att det civila försvaret skulle kunna anpassas till förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Regeringen betonade att ansvariga myndigheter inom det civila försvaret måste utarbeta planer för hur anpassningen skulle kunna genomföras. Vidare avsåg regeringen att utarbeta en analys av behovet av samordning och principerna för samverkan inom totalförsvaret. I övrigt nämndes i propositionen att ansvarade för samordning, uppföljning och utvärdering av det civila försvaret. Kommunerna hade ansvar för det civila försvaret inom sitt ansvarsområde. Länsstyrelserna hade ett särskilt ansvar för att berörda myndigheter gav kommunerna tillräckligt stöd för deras planering av det civila försvarets verksamhet.