frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Under större delen av detta sekel har forskare i främst , senare också i och , studerat möjligheter att förbättra skolornas resultat. Forskning och erfarenheter i och i andra skandinaviska länder är ännu mycket begränsade. Erfarenheter från den internationella forskningen om skolförbättring visar emellertid att önskvärda resultat har uteblivit när forskningens resultat skulle omsättas i praktisk verksamhet på skolorna. har dessa försök handlat om isolerade insatser i Forskarna påpekar vikten av att det fortsatta arbetet med skolförbättring drivs på en bredare bas med flera skolor som samverkar med varandra. Forskarna betonar också att en förutsättning för att insatser som rör skolförbättring skall komma till stånd i större skala är att kunskapen om skolförbättring blir allmän egendom och också betraktas som viktig kunskap i skolorna. Så är inte fallet i dagens svenska skolor, framför allt inte bland lärarna. Delvis kan detta förklaras av inriktningen på deras utbildning. I det hittillsvarande arbetet har inte heller lärarnas betydelse för elevernas resultat beaktats. Lärarna betraktas som objekt för andra aktörer, t.ex. forskare, politiker, administratörer och utvärderare och inte som huvudaktörer. har inlett ett arbete med att inventera och anpassa internationella erfarenheter till svenska skolor. har också genomfört 12 seminarier om skolekonomi. Totalt deltog 700 personer, främst företrädare för skolhuvudmännen. Rektorer deltog i viss utsträckning, men inga lärare. har studerat tre frågor av betydelse för hur resurserna används på skolorna. En fråga rör skolklassen och dess betydelse för undervisningens resultat. En annan fråga rör en studie av erkänt skickliga lärare. En tredje fråga rör elever i behov av särskilt stöd. En genomgående iakttagelse är att skolornas sätt att organisera eleverna och undervisningen i många fall utgår från andra faktorer än pedagogiska bedömningar av elevernas behov. Verket förklarar dessa prioriteringar med oklarheter kring grundläggande definitioner och begrepp som skolklassen och elever i behov av särskilt stöd samt med traditioner och styrkeförhållanden på skolorna. Källor till kap. 5 1998 The knowledge base on school improvement. Some thoughts about what is known and what actions are taken. Paper presented at of School Transformation: What works? February 26:th-28:th, 1998 1998 Stora och små undervisningsgrupper Forskning om klasstorlekens betydelse för elevers och lärares arbetssituation. /1997 Styrning och ansvarstagande i en decentralicerad skola Hämtat från antologi regler till eget ansvar Dnr 94:100 1994 Skolan och ekonomin - kan man mäta produktivitet och effektivitet? 1994 Ekonomiska resurser och elevernas resultat Rapport nr 57 1994 Bra läsning och skrivning Dnr 93:639 1994 Rum för lärande Rapport nr 71 1996 Varför kostar elever olika? En analys av skillnader i kommunernas kostnader för 1996 Påverkar skolans resurser elevernas resultat? 1996 Skolan och de ekonomiska resurserna En samlingsrapport om nationellt och lokalt beslutsunderlag i ett nytt styrsystem 1996 Finns skolklassen? - En studie av elevsammansättningen i 1996 Hantering av skolans ekonomiska resurser - Konsekvenser av ett nytt styrsystem i en förändrad ekonomi 1997 Temabild - Eksam Internt arbetsmaterial 1997 Sammanfattning av diskussionerna vid de skolekonomiska seminarierna 1997 Sambandsanalyser av resurser, process och elevresultat Projektplan fastställd 1997 Modeller för studier av samband mellan resurser, skolklimat, och resultat på skolnivå Arbetsplan 1998 Sambandsanalys på lokal- och skolnivå av resurser, process och resultat Projektplan fastställd 1998 Elever i behov av särskilt stöd En temabild utgiven av 1998 Arbetsmaterial och en presentation av: Sambandsanalyser av resurser, process och resultat UTKAST I detta kapitel behandlas frågan hur verket använder sin kunskap från sin uppföljning och utvärdering i kontakterna med skolhuvudmän och skolor i syfte att främja arbetet med utveckling. Verkets kontakter med skolhuvudmännen - särskilt större informationssatsningar - genomförs i många fall i nära samverkan mellan centrala del och verkets fältorganisation. I vilken utsträckning verkets insatser har initierats centralt eller inom fältorganisationen något primärt intresse i denna genomgång. 6.1.1 Vad menas med utvecklingsarbete? Begreppet utvecklingsabete kan ges olika innebörd. Vid sitt beslut om granskning utgick revisorerna från att utvecklingsarbete i mål- och resultatstyrda skolor handlar om att främja förändringar av skolorna som leder till bättre måluppfyllelse. Men denna innebörd är problematisk i den meningen att resultat av olika förändringar inte kan avläsas förrän efter en viss - ofta rätt lång - tid. Resultaten kan då också vara svåra att relatera till olika åtgärder. Begreppet utvecklingsarbete eller uppgiften att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål kan ges både en vidare och en snävare innebörd. Uppgiften att främja skolans utveckling mot de nationella målen var en del av det övergripande målet för utvecklingsprogram (som gällde fram ). Men uppgiften var endast en av tre delar i progammålet. De två övriga delarna var att utveckla nationella mål och styrdokument så att de fortlöpande svarar mot krav på aktualitet och funktionalitet samt lämna förslag om förändringar i mål och regelsystem där så bedöms nödvändigt stödja reformeringen av skolväsendet med särskild tonvikt på områden som bedöms som kritiska eller där svårigheter har uppstått. Med dessa definitioner är uppgiften att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål endast en del av det överordnade begreppet utvecklingsarbete. I åter andra sammanhang används emellertid uppgiften att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål som ett överordnat begrepp. Så var fallet med tidigare program för utvärdering respektive tillsyn. För dessa program var uppgiften att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål det övergripande målet. Begreppet utvecklingsarbete kan avse arbete med målformulering och styrdokument på nationell nivå. Men begreppet kan också avse insatser på verksamhetsnivån i kommunernas eller skolornas verksamhet. Skolornas utveckling kan också främjas på olika sätt. Det kan handla om olika stödjande och främjande insatser. Men det kan också handla om att med tillsyn och kontroll sätta gränser och tydligt visa vägen till en önskvärd En sådan koppling mellan utvecklingsarbete och tillsyn betonas av företrädare för fältorganisation. Då utvecklingsarbete kan ha så skilda innebörder och ta sig så olika uttryck har revisorerna tämligen förutsättningslöst sökt spåra insatser av betydelse för den bedömningsnorm som har fastställts för granskningen. I och med beslut om skolans kommunalisering fick kommunerna ett tydligt genomförandeansvar för verksamheten fr.o.m. . En utgångspunkt för revisorernas granskning var att reformperioden startade . uppfattning är emellertid att samtliga förutsättningar för genomförande kan sägas föreligga först i samband med den nya läroplanen, Lpo94. 6.2 Lokala förutsättningar för måluppfyllelse På den lokala nivån har skolhuvudmannen - kommunen - och rektorn viktiga roller i skolväsendets styrsystem. 6.2.1 Skolhuvudmannen och de nationella målen Enligt skollagens 2 kap. 8 § skall det i kommunerna finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå vilka åtgärder kommunen avser vidta för att nå upp till nationella mål. Kommunen skall också kontinuerligt följa upp och utvärdera sin skolplan. I sina kontakter med skolhuvudmännen belyser fältorganisationen kommunernas resultat i förhållande till resultat från verkets nationella uppföljning. Syftet har varit att få ansvariga på lokal nivå att betrakta den egna måluppfyllelsen i relation till nationella mål. Skolhuvudmännens styrning och egenkontroll konstaterade att skolhuvudmännen inte tog ansvar för att styra och kontrollera sina skolor. Verket menade emellertid då att staten borde visa en viss tålmodighet eftersom styrsystemet ännu var nytt. Men , konstaterade verket åter, bl.a. inom ramen för sin tillsyn, att det fortfarande fanns stora och allvarliga brister i skolväsendets styrsystem. Ett vanligt problem var att beskrivning och analys av kommunens skolverksamhet saknades i skolplanen. Ett annat vanligt problem var en svag koppling mellan kommunens skolplan och kommunens budget. Ytterligare ett problem var att uppmärksammade brister i förhållande till nationella mål i många fall inte ledde till initiativ till förbättringar. För att påskynda etableringen av ett målstyrt styrsystem i skolsektorn tog fram en handlingsplan för kommunernas styrning och egenkontroll. Avsikten var att stärka kommunernas förmåga att följa upp, utvärdera och se till sin verksamhet. Planen omfattade överläggningar mellan verksledningen och ledande kommunalpolitiker i landets samtliga kommuner. Dessa överläggningar hölls i form av totalt 25 seminarier. Från kommunerna deltog kommunalråd, ledande oppositionspolitiker samt ordförande i skolans styrelse. Syftet med seminarierna var att belysa hur styrningen av skolan är avsedd att fungera och hur styrningen faktiskt fungerade samt att diskutera dessa frågor med kommunernas ledningar. De flesta kommuner deltog med åtminstone någon politiker. Från verket deltog någon ur verksledningen samt företrädare för fältorganisationen vid varje seminarium. Idématerial har också tagits fram. Ett exempel är - en utmaning. Av handlingsplanen framgår också att verket har för avsikt att fortsätta att följa kommunernas styrning och egenkontroll. Verket ser styrning och egenkontroll som en viktig förutsättning för en likvärdig utbildning. Enligt verkets årsredovisning hade alla kommuner då en skolplan. Men enligt verket är det tveksamt om dessa planer har avsedd funktion. Enligt verket kan kommunerna ändå styra sina skolor med hjälp av den kommunala budgeten eller andra styrdokument. Enligt verkets årsredovisning följer samtliga kommuner upp olika delar av skolornas resultat, t.ex. ekonomi, betyg, resultat från nationella prov och arbetsmiljö. Men verket har en mer kritisk uppfattning när det gäller skolhuvudmännens bedömning av skolornas resultat. Ofta saknas den långsiktiga bedömning som enligt verket är önskvärd. Inom ramen för sin tillsyn granskade kommunernas styrning och egenkontroll . I 20 av 21 fall riktade verket kritik mot skolhuvudmännens styrning och egenkontroll. 6.2.2 Rektorn och de nationella målen Efter beslut om en ny ansvarsfördelning för skolväsendet fick rektorerna en central roll för hur skolorna når de nationella målen. Enligt skollagens 2 kap. 2 § skall det finnas rektorer för skolornas ledning. Enligt samma paragraf skall rektor hålla sig väl förtrogen med det dagliga arbetet i skolan och särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Enligt grundskoleförordningen skall rektorn besluta om en arbetsplan. I planen dokumenteras hur utbildningens mål skall genomföras. Planen - som skall utarbetas tillsammans med bl.a. elever, lärare och övrig personal - skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. Rektorernas ansvar för att skolorna når de nationella målen har också lyfts fram i den nya läroplanen, Lpo94. (Se avsnitt 4.1.1.) Statligt anordnad rektorsutbildning bedrivs . I anslutning till beslut om ändrad ansvarsfördelning för skolväsendet fick i uppdrag av regeringen att utforma en ny statlig rektorsutbildning . lämnade verket ett förslag till ny statlig rektorsutbildning. Med en viss modifiering av utbildningens inriktning fick regeringens uppdrag att genomföra den föreslagna utbildningen. I uppdraget betonade regeringen att utbildningen främst skulle inriktas på nationella mål, nationell styrning, pedagogisk utveckling, elevernas och föräldrarnas rättigheter och skyldigheter samt utvärdering i den enskilda skolan. Enligt regeringen var däremot frågor om skolans roll och ställning i samhället, om skolväsendets styrsystem och om rektorns chefsroll snarare kommunala angelägenheter. I verkets redovisning av de statliga skolinspektörernas granskning av bl.a. rektorsrollen, , konstateras emellertid att rektorerna ofta saknar grundläggande ledarutbildning. (Se avsnitt 6.5.1.) Via ett särskilt anslag fick medel till den statliga rektorsutbildningen. Regeringen betonade det angelägna i att alla som var berättigade till denna utbildning och som frågade efter den också skulle beredas plats på utbildningen. Om det blev nödvändigt fick verket ta ut en mindre deltagaravgift. Utbildningen dimensionerades för ca 300 deltagare med ett något större antal . För utbildningen har utformat måldokumentet Rektorer för framtidens skola. bedriver sex lärosäten den statliga rektorsutbildningen på uppdrag av verket. Utbildningen omfattar ca , fördelade på fem till sex terminer. Hemarbete och handledning ingår också i utbildningen. Utbildningen är inriktad på skolväsendets mål och styrning, den pedagogiska verksamhetens utveckling samt uppföljning och utvärdering. Dessa mål har i sin tur brutits ner i 17 delmål samt 24 effektmål. I ansvar ingår också att följa upp och utvärdera utbildningen. Det saknas uppgifter om hur stor andel av rektorer som har genomgått den statliga rektorsutbildningen. Det är oklart hur stor andel av dem som har genomgått utbildningen som var rektorer i och som fortfarande tjänstgör som rektorer. har verket emellertid anlitat externa experter för att utvärdera utbildningen. Dessa utvärderingar avslutades respektive . Enligt resultaten är de rektorer som har genomgått utbildningarna generellt sett mycket nöjda. Främst lyfter dessa rektorer fram förbättrade personliga egenskaper. I varierande grad anger rektorerna också att utbildningen har bidragit till utvärdering av den nya läroplanen. Men utvärderingarnas resultat visade också att målen i måldokument var svåra att tolka och att de sex utbildningsanordnarna hade givit utbildningen olika karaktär och inriktning. Enligt den senaste utvärderingen hade utbildningen endast delvis bedrivits i enlighet med måldokument. Efter den senaste utvärderingen uppstod diskussioner om den statliga rektorsutbildningen, där flera frågor väcktes. En fråga var möjligheten att utvärdera en utbildning med den målbild som det här var fråga om. En annan fråga var hur stora variationer i utbildningen som var acceptabla. Ytterligare en fråga var vilken betydelse utbildningen har för skolornas utveckling. har dragit slutsatsen att målen för den statliga rektorsutbildningen Verket avvaktar emellertid regeringens uppdrag till att ta fram ett förslag till en ny skolledarutbildning. (Se avsnitt 7.4.4.) Inom pågår olika aktiviteter med anknytning till rektorsrollen. Verkets kontor i har t.ex. tagit fram skrifter om rektors ansvar och om styrning och ledning i ett utvecklingsperspektiv. Skrifterna bygger bl.a. på uppgifter ur verkets olika informationssystem samt intervjuer med rektorer och förvaltningschefer i ett urval av skolor i regionen. Enligt verkets tillsyn har rektorerna ålagts administrativa uppgifter i en sådan utsträckning från kommunalt håll att det pedagogiska ledarskapet har kommit i andra hand. Denna uppfattning bekräftades i huvudsak vid Växjöenhetens intervjuer med rektorer i regionen. Vid dessa intervjuer efterlyste rektorerna en bättre förståelse från förvaltningen för rektors uppgifter. Rektorerna efterlyste stöd från sin förvaltning i form av administrativ avlastning samt för att kunna bedriva ett långsiktigt utvecklingsarbete. I tillståndsbeskrivning 1997 återges en utvärdering av rektorernas arbete som hade genomförts i av landets kommuner. Enligt utvärderingen var rektorernas arbetsbelastning och stressnivå hög. Resultatet bekräftas av en större undersökning som har genomförts på uppdrag av rektorernas fackliga organisation, Skolledarna. Trots dessa resultat ansåg av förvaltningscheferna att rektorerna hade möjlighet att vara förtrogna med den dagliga verksamheten i sina skolor. Övriga av förvaltningscheferna ansåg emellertid att rektorerna hade för många uppgifter och för litet administrativt stöd. I en promemoria som togs fram inom utvecklas ytterligare flera frågor om rektorernas arbetssituation. Bl.a. konstateras att rektorerna har flera olika roller som också kan komma i konflikt med varandra. I rektorsrollen ingår ett chefskap som skall legitimeras av kommunen och ett ledarskap som skall legitimeras av medarbetarna. I promemorian framhålls att rektorernas chefskap kompliceras av att kommunen i många fall är en otydlig uppdragsgivare. Denna otydlighet kan ta sig uttryck i oklara mål i kommunens skolplan, som inte heller alltid följs upp och utvärderas. Skolhuvudmännen följer regelmässigt upp frågor om ekonomi, men frågor om verksamhetens innehåll har inte ägnats samma intresse. Rektorernas ledarskap kompliceras också av att de förväntas leda grupper - lärarna - som präglas av stor självständighet i sin yrkesutövning. Av ovannämnda promemoria framgår också att rektorernas faktiska arbetsuppgifter stämmer dåligt överens med de uppgifter som de anser att de borde prioritera. Rektorerna vill enligt flera studier koncentrera sig på skolans mål men tvingas i stället lägga ner mycket tid på ekonomi och administration. Kommunpolitikerna lägger stor vikt vid budgetfrågor. Det pedagogiska ledarskapet kommer därför i andra hand. konstaterar också i ovannämnda promemoria att mycket lite har hänt då det gäller skolornas ledning. Enligt verket består den typiska skolledningen fortfarande av ett fåtal befattningshavare som har några lärare med nedsatt undervisningsskyldighet till sin hjälp. har skolan vuxit till att bli en relativt omfattande organisation där ett stort antal vuxna har sin arbetsplats. Ändå saknas t.ex. sådana personal- och planeringsavdelningar som finns i andra organisationer av motsvarande omfattning. I redovisning av skolinspektörernas granskning, , framträder i huvudsak samma uppfattning om rektorernas arbetssituation. Av inspektörernas redovisning framgår också att skolornas kunskaper om undervisningens resultat är dålig. Därmed saknar rektorerna underlag för att bedöma medarbetarnas insatser. Enligt inspektörerna tas också få initiativ till att ompröva och utveckla verksamheten på skolorna. (Se avsnitt 6.5.1.) 6.3 Större informationsinsatser som berör har inga möjligheter att vidta tvingande åtgärder gentemot skolhuvudmännen. Verkets insatser rör således åtgärder av olika slag, åtgärder som ofta brukar betecknas som informationsstyrning. (I ett redovisat regeringsuppdrag förordar verket emellertid - efter vissa överväganden - att sanktionsmöjligheter införs i skollagen. Som skäl anges skolhuvudmännens växande benägenhet att inte tillräckligt snabbt och målmedvetet rätta sig efter verkets tillsynsbeslut. ) Inom avser begreppet informationsstyrning när verket genom information och kunskap påverkar samt skapar insikt och egna bevekelsegrunder hos skolornas verksamhetsansvariga. Verket fastställde en kommunikationspolicy. Enligt denna policy är verkets verksamhetsidé att ge statsmakterna, skolans huvudmän och allmänheten den bästa kunskapen om svensk skola. Enligt samma policy bidrar också till skolans utveckling genom att informera och skapa dialog kring resultaten. I verkets uppföljning av sina insatser 1995/96 preciserar verket sin roll i den informativa styrningen till ett erbjudande om kunskap och inte en uppmaning att använda kunskapen. Verket konstaterar att en följd av det nya styrsystemet är att skolväsendets lokala aktörer väljer ut viss kunskap som används medan fakta som inte passar avfärdas. Verkets informationsinsatser är av olika slag. De olika typerna av insatser används i många fall i kombination för att på olika sätt nå skolhuvudmännen med ett budskap. Av detta skäl beskrivs här större projekt var för sig, utan försök att dela in dem i kategorier. Verkets informationsinsatser kan avse principiellt viktiga frågor som rör flera skolformer eller hela skolväsendet. Insatserna kan också avse vissa avgränsade frågor eller enskilda skolformer. Det förekommer också att verket kombinerar informationsinsatser med uppföljning, utvärdering och stöd till skolor. Exempel på detta är de stora satsningarna Reform i rörelse och Skola i utveckling. Konferenser och seminarier är vanliga verksamhetsformer och anordnas såväl av verket centralt som av verkets fältorganisation. Verket ger ut Nyhetsbrev som distribuerades i 13 000 exemplar. 7 000 exemplar gick till kommuner och samtliga skolor med en uppmaning att sprida nyhetsbreven till lärarna. Många skolchefer och rektorer får kännedom om verkets rapporter via verkets Nyhetsbrev. startade verket ett skoldatanät, som har fått motsvarigheter och efterföljare i och också i i övrigt. Verkets skoldatanät ska fungera som vägledning i arbetet med att integrera IT i undervisningen. Skoldatanätet ska också fungera som en mötesplats för dem på skolorna som arbetar med IT i allmänhet och med Internet i synnerhet. Skoldatanätet innehåller en mängd tjänster för information, kommunikation och nätverk. har också en alltmer besökt hemsida på Internet med länkar till olika slag av information för såväl kommuner och skolor som medier och allmänhet. ger verket också ut ett elektroniskt nyhetsbrev var-annan vecka. Ovan framgår att verket, utöver de insatser som nedan återges, har genomfört två serier med totalt 17 utbildningsekonomiska seminarier och 25 seminarier om kommunernas styrning och egenkontroll. (Se avsnitt 5.2.1.) genomförde verket också en satellitkonferens om . I denna deltog totalt ca 12 000 personer på de 41 olika platser i landet där konferensen sändes via satellit. De som följde konferensen kunde faxa in frågor som besvarade. Intresset blev stort. hade inte möjlighet att besvara alla frågor som kom in under konferensen, men besvarade resterande frågor i efterhand. 6.3.1 Reform i rörelse - I projektet i rörelse följer på bred bas reformarbetet i landets skolor i anslutning till att nya styrdokument och nytt betygssystem införs. Den del av projektet som rör den obligatoriska skolan benämns BUS - Barn Ungdom och Skola. Där har verket med hjälp av egen personal, experter och en intressentgrupp följt arbetet i skolor som tillhör den obligatoriska skolan. Data har samlats in om hur läroplaner, kursplaner, timplaner och betygssystem påverkar huvudmän och verksamhet i . Två interna rapporter föreligger respektive . Rapporterna bygger bl.a. på en sammanställning av telefonsamtal till verkets dåvarande utvecklingsavdelning och fältorganisation, intervjuer med lärare, rektorer och politiker i sju kommuner samt två brev från 34 rektorer. I rapporterna förmedlar verket många olika intryck från skolornas reformarbete. Enligt både lärare och rektorer rör den största förändringen läroplanens mål att uppnå. Frågor om hur eleverna skall bedömas tar upp mycket tid och många lärare är bekymrade över elever som inte får betyget Godkänd. Mål att sträva mot diskuteras inte lika mycket. konstaterar att läroplanens två slags mål innebär problem. De olika målen ses av några som mål i första och i andra hand. Andra ser de olika målen som mål . Åter andra ser mål att sträva mot som fördjupningsdelar av mål att uppnå. Verket konstaterar att läroplanens mål kräver information och diskussion vid upprepade tillfällen. Enligt upplevs besparingar och omorganisationer som hinder vid reformernas genomförande. Verket framhåller också att det är oklart vad som avses med garanterad undervisningstid i mål- och resultatstyrda skolor och hur garanterad undervisningstid skall mätas. Rektorernas situation anges också vara problematisk. Rektorerna skildras som fångar i ett gammalt system. De premieras för att göra saker rätt snarare än för att göra rätt saker. poängterar genomgående de stora variationerna mellan olika skolor. Den frihet som följer av skolornas ökade handlingsutrymme uppfattas mycket olika. Utrymmet kan utnyttjas för såväl förändring som för icke-förändring.