frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Gemensamt för de tre alternativen var enligt Försvarsmakten att det traditionella invasionsförsvaret från det borde ersättas. Inget av förslagen innebar att försvarsutgifterna kunde minskas. pekade bl.a. på att planeringen tidigare hade varit alltför inriktad mot militära hot. var det viktigt att man inom planeringen också beaktade icke-militära hot och förmågan att delta i internationella insatser. Ändrad styrning av Försvarsmakten beslutade efter förslag från regeringen att för-ändra styrningen av Försvarsmakten (prop. 1997/98:83, bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98: 269). Beslutet innebar att de 15 delprogrammen inom För-svarsmaktens verksamhetsområde ersattes med de sex verksamhetsområdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentberedskap, stöd till det civila sam-hället, internationella insatser samt utveckling och investeringar. Enligt tjänstemän i Försvarsdepartementet skall den nya styrningen av Försvars-makten ge bättre möjligheter för statsmakterna att ange ambitioner och resur-ser för beredskapen (se bl.a. 1998). Dessutom skall möjligheterna att göra avvägningar mellan kortsiktiga och långsiktiga perspektiv förbättras. Sammantaget skall det nya styrsystemet öka statsmakternas förutsättningar att fatta beslut om anpassningsåtgärder. Av propositionen om ändrad styrning framgår att fortsatt utvecklingsarbete återstod inom innan det nya systemet kunde ges slutlig form. Vid behandlingen av propositionen uppmärksammade försvarsutskott-et att regeringen inte hade lämnat ett samlat och heltäckande förslag till ett nytt system. Utskottsmajoriteten ansåg det dock angeläget att utvecklingsar-betet drevs vidare skyndsamt så att de förbättringar som hade efterlyst kunde träda i kraft . Trots att det nya styrsystemet ännu inte var färdigutvecklat tillstyrkte därför utskotts-majoriteten propositionen (bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98: 269). Riks-dagsbeslutet innebar att budgetpropositionen för redovisades utifrån det nya systemet. förutsatte att budgetproposi-tionen skulle innehålla ett slutligt och genomarbetat förslag till nytt styrsy-stem. Den nya styrformen av det militära försvaret budgetproposition prövades den nya styrningen av Försvarsmakten som beslutade om (prop. 1997/98:83, bet. 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). Med de nya formerna skulle verksamheten inom Försvarsmakten styras genom sex verksamhetsområden. Mot bakgrund av att den nya styrformen ännu var under utveckling omfattade emellertid budgetpropositionen också den tidigare redovisningsformen med 15 olika delprogram. Av naturliga skäl dominerade den gamla redovisningsmodellen. Den nya styrformen var enligt regeringen ännu under utveckling och fick därför en mindre framträdande plats i budgetpropositionen. Vid behandlingen av budgetpropositionen konstaterade försvarsutskottet att det fanns vissa brister i regeringens redovisning enligt den nya redovisningsformen (bet. 1998/99:FöU1, rskr. 1998/99:74-78). Enligt utskottet saknades betydelsefull information bl.a. vad gällde krigsorganisationens utveckling. Mot bakgrund av att den nya styrformen ännu var under utveckling visade utskottet förståelse för bristerna i regeringens redovisning. Utskottet menade vidare att budgetpropositionen inte kan förväntas innehålla all information som behövs för utskottets uppföljning och utvärdering. Av betänkandet framgår att muntliga föredragningar från företrädare för och myndigheter alltid skulle komma att behövas. Resultatredovisningen av det militära försvaret På samma sätt som i tidigare budgetpropositioner omfattade regeringens redovisning för det militära försvaret en kort sammanställning av verksamheten inom de 15 olika delprogrammen. Redovisningen hade dock mer karaktär av verksamhetsredovisning än en resultatredovisning. En genomgång visar att regeringen i första hand beskriver hur verksamheten genomförts under . För mer än hälften av programmen finns varken mål eller resultat mot mål redovisade för de militära programmen. I budgetpropositionen redogjorde regeringen för ett antal fall av brister och begränsningar när det gäller förbandens förmåga. Bristerna inom det militära försvaret angavs främst ha sin orsak i minskad förbandsverksamhet, vilket bl.a. hade påverkat officerarnas kompetens negativt. En minskad krigsduglighet kunde dock accepteras enligt regeringen eftersom beslutat (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268) att endast utvalda delar av krigsorganisationen skulle omfattas av kravet på full krigsduglighet . Regeringens samlade bedömning av den militära verksamheten var därför att landet kunde försvaras mot ett väpnat angrepp. Huvuddelen av förbanden kunde, enligt regeringens bedömning, med tillräcklig säkerhet uppnå full krigsduglighet . riktar kritik mot resultatredovisningen riktade kritik mot regeringens programvisa resultatredovisning (bet. 1998/99:FöU1, rskr. 1998/99:74-78). Utskottet saknade bl.a. uttalanden om hur bristerna inom Försvarsmakten hade inverkat på det militära försvarets möjligheter att lösa sina huvuduppgifter. Utskottet ansåg att regeringen borde ha informerat om hur bristerna och den lägre krigsdugligheten var relaterade till de bestämda krigsduglighetsmålen. Av försvarsutskottets betänkande framgår att utskottets uppföljning och utvärdering av resultatet hade underlättats om regeringen informerat om vilka förband som fått så låg krigsduglighet att förmågan inte kunde återtas . I budgetpropositionen finns ingen redovisning av försvarets långsiktiga anpassningsförmåga. Av budgetpropositionen framgår endast att regeringen bedömde att det fanns brister vad avsåg Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning till ett förändrat omvärldsläge. Regeringen förklarar dock inte vad som avsågs med ett förändrat omvärldsläge. Kort konstaterade regeringen i budgetpropositionen att arbetet med att utveckla den långsiktiga anpassningsförmågan hade påbörjats och att en grund hade lagts för det fortsatta utvecklingsarbetet. I övrigt saknades uppgifter om arbetsläge och handlingsmöjlighet för den långsiktiga anpassningsförmågan. I budgetpropositionen lovade regeringen att återkomma med förslag till inriktning för försvarets långsiktiga anpassningsförmåga i samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen . När det gällde anpassningsfrågor saknade utskottet dels en redovisning av hur processen borde se ut för att få underlag för beslut om anpassning, dels saknades en redogörelse om det hade vidtagits några åtgärder som följd av anpassningsprincipen. Utskottet betonade att anpassningsfrågorna var en av hörnstenarna i försvarspolitiken och framhöll vikten av att regeringen tydligt informerade om såväl utformning och utveckling som dess tillämpning under det senaste verksamhetsåret. Sammanfattningsvis var regeringen, på samma sätt som , också budgetproposition otydlig med information om på vilket sätt det militära försvaret skulle kunna anpassas till omvärldsutvecklingen. I allmänna ordalag bedömde regeringen att den kortsiktiga anpassningsförmågan ansågs godtagbar. Regeringen bedömde däremot att det fanns brister vad avsåg Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning i ett förändrat omvärldsläge. Vid behandling av budget hade dessutom budgetpropositionen kompletterats med en särskild skrivelse (skr. 1997/98:4) som bl.a. innehöll vissa uppgifter om arbetet med anpassningsfrågorna. Inför behandling av budgetproposition fanns ingen sådan kompletterande skrivelse. När det gällde det civila försvaret bedömde regeringen att huvuddelen av funktionerna i nuvarande omvärldsläge hade en godtagbar förmåga vid ut-gången av . Utgångspunkt för bedömningen var dock att det inte fick inträffa någon allvarlig störning mot elförsörjningen eller telekommunika-tionerna. Enligt regeringens bedömning var det civila försvarets samlade förmåga vid utgången av inte godtagbar vid angrepp i ett förändrat omvärldsläge. Med undantag för den gränssättande delfunktionen elförsörj-ning ansåg regeringen emellertid att den samlade förmågan inom det civila försvaret skulle komma att vara godtagbar vid utgången av försvarsbesluts-perioden. Anpassningsåtgärderna inom det civila försvaret är marginella När det gäller det civila försvaret uppstår emellertid viss osäkerhet om regeringen fortfarande ansåg att anpassningsförmågan var prioriterad. Anpassningen finns inte med i redovisningen av målen för det civila försvaret. Anpassningen finns inte heller bland de i budgetpropositionen uppställda prioriteringarna. I budgetpropositionen finns dessutom inte några uppgifter om det civila försvarets anpassningsförmåga på lång sikt eller hur försvaret skulle kunna ominriktas mot nya eller förändrade hotbilder. En förklaring till att anpassningsfrågorna inte lyfts fram i budgetpropositionen skulle kunna vara att verksamheten inom utgiftsområde 6 Totalförsvar anses utgöra endast en marginell del av den samlade verksamhet som syftar till att öka förmågan inom det civila försvaret. Av budgetpropositionen framgår att det civila försvarets förmåga utgår från samhällets robusthet i fredstid. Förberedelser måste därför göras redan i fred och inom ramen för den ordinarie samhällsutvecklingen. Samhällets inneboende robusthet mot olika hot utvecklas i takt med fredstida investeringar. Enligt tjänstemän i Försvarsdepartementet bör de riktade åtgärder som vidtas inom utgiftsområde 6 Totalförsvar betraktas som marginella åtgärder i jämförelse med vad som görs inom ramen för den ordinarie samhällsutvecklingen. Inom det civila försvaret kan man därför inte i någon större utsträckning skjuta upp förberedelseåtgärder till en anpassningsperiod. Av detta följer att det civila försvaret endast marginellt kan anpassas uppåt eller nedåt. Det budgetunderlag Försvarsmakten skickade in till regeringen inför arbetet med budgetproposition visar att myndighetens redo-visning av anpassningsfrågorna i många avseenden var knapphändig (För-svarsmakten , HVK 23 383:61470, 23 383:61471, 23 386:61685, inkl. bilagor). Försvarsmakten lämnade i beslutsunderlaget inga förslag till hur arbetet med anpassningsfrågorna skulle drivas vidare. I stället efterlyste myndigheten ökad politisk vägledning kring anpassningen. Försvars-makten anförde att det krävs långsiktighet i planeringen för att säkerställa en lång-siktig anpassningsförmåga. Enligt Försvarsmakten måste förutsättning-arna för den långsiktiga anpassningen tydligare anges i politiska beslut. För-svarsmakten menade att den politiska styrningen måste göras löpande och följa omvärldsutvecklingen. I beslutsunderlaget redovisade Försvarsmakten en rad brister som bedöm-des bli aktuella under inom de militära förbanden. För-svarsmakten menade att bristerna skulle bli ett resultat av minskad verksam-het vilken i sin tur var en konsekvens av besparingar. Bristerna ansågs bli störst inom områdena fortsättningsutbildning, samövning och kvalificerade vapenövningar. I beslutsunderlaget fanns det emellertid inga närmare upp-gifter om bristernas karaktär eller omfattning. En tänkbar förklaring till den översiktliga redovisningen är att en nogrannare redovisning skulle ha varit mycket komplicerad att genomföra. Enligt Försvarsmakten skulle en nog-grannare konsekvensbeskrivning ha krävt omfattande planering på alla nivåer i syfte att utröna vilken verksamhet som borde genomföras för att under det kommande budgetåret uppnå anbefallda krav. En del av regeringens beslutsunderlag vid arbetet med budgetpropositionen för var Försvarsmaktens årsredovisning för . Som tidigare framgått var Försvarsmakten otydlig när det gäller resultatredovisning i årsredovisningen. Med hänvisning till omvärldsläget och statsmakternas säkerhetspolitiska ambitioner konstaterade dock Försvarsmakten i årsredovisningen att krigsdugligheten kunde höjas . Det fanns enligt Försvarsmakten också förutsättningar att anpassa försvaret på lång sikt. I årsredovisningen förklarade dock inte Försvarsmakten på vilket sätt anpassningen var tänkt att genomföras. Inte heller omfattas årsredovisningen av någon omvärldsanalys. Sammanfattningsvis redogjorde varken Försvarsmakten eller regeringen för mot vilken omvärldsbild redovisade brister i krigsorganisationen hade accepterats i samband med budgetproposition. Inte eller förklarades på vilket sätt anpassningen var tänkt att genomföras. Försvarsberedningens rapport års kontrollstation lämnade Försvarsberedningen sin rapport inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen (Ds 1999:2). Försvarsberedningen bedömde att ett invasionsangrepp i syfte att ockupera hela eller delar av var otänkbart . Beredningen menade för det första att de militära styrkorna i framför allt var starkt begränsade. För det andra hade den säkerhetspolitiska situationen i närområde ytterligare förbättrats. Risken för att skulle bli indraget i ett krig var därför liten. I händelse av kriser i närområdet fanns det enligt beredningen dock fortfarande risk för att skulle kunna utsättas för väpnade angrepp. Angrepp bedömdes kunna genomföras genom främst luftanfall eller genom sabotageinsatser mot begränsade mål. Syftet med ett angrepp mot skulle t.ex. kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka agerande internationellt. Av rapporten framgår att det svenska försvarets förmåga är viktig för att invasionshotet skulle kunna bedömas som avlägset. Beredningen menade att avsaknad av tillräckliga totalförsvarsresurser skulle innebära en situation som gjorde utsatt för hot och påtryckningar. Försvarsberedningen ansåg därför att totalförsvaret måste ha en beredskap som gör det möjligt att möta begränsade hot. Enligt beredningen måste också försvaret kunna anpassas mot förändrade hot i olika tidsperspektiv. Av rapporten framgår att beredskapen bör delas in i fyra tidsperspektiv. Enligt beredningen skall Försvarsmakten: ha omedelbar förmåga att möta begränsade insatser mot civila och militära funktioner och infrastruktur samt förmåga att hävda svensk territoriell integritet, på kort sikt (enstaka år) kunna utveckla förmåga som medför att samhället kan motstå angrepp mot samhällsfunktioner och infrastruktur, på medellång sikt (), efter beslut om anpassning, kunna möta mer omfattande militära operationer, på lång sikt () kunna utveckla förmåga mot flera typer av väpnade angrepp. Försvarsberedningen menade att försvaret måste kunna anpassas efter det säkerhetspolitiska läget. Anpassningsförmåga skulle skapas genom variationer i beredskapen och förmåga att omforma försvaret. Sammantaget förespråkade beredningen en förändring från ett invasionsförsvar till ett försvar med hög flexibilitet. Förmåga att besluta om anpassning Mot bakgrund av att det kan ta relativt att upprusta eller ominrikta försvaret måste underrättelsetjänsten m.fl. ha god förmåga att göra bedömningar om vilka förändringar som kan tänkas ske . Av naturliga skäl blir säkerheten i bedömningar och prognoser mindre ju längre tidshorisonten sträcks ut. För att inte överraskas av en kris om t.ex. måste underrättelsetjänsten urskilja och dra korrekta och entydiga slutsatser av indikatorer på att ett hot växer sig starkare. Först måste underrättelsetjänsten finna hotsignalerna bland alla andra signaler och sedan dra rätt slutsatser om att ett hot håller på att utvecklas mot . Sedan måste statsmakterna och andra beslutsfattare ta till sig denna förvarning och med tillräckliga resurser besluta om en anpassning eller ominriktning av försvaret (jfr Tunberger 1998). Risk för politiska och ekonomiska bindningar års försvarsbeslut diskuterades anpassningsfrågor vid ett seminarium arrangerat av och och Försvar (CFF). I seminariet deltog bl.a. ledamöter i försvarsutskottet, företrädare för regeringen samt representanter för det militära och civila försvarets ledning. Under seminariet framhöll debattörer att hela anpassningsförloppet måste beaktas, från säkerhetspolitiska bedömningar till utformandet av den svenska försvarsplaneringen. Vissa seminariedeltagare menade att den stora svårigheten med anpassning består av att beslut om anpassning kan komma att behöva fattas på grundval av mycket svaga och otydliga signaler. Under semniartiet uppmärksammades den politiska miljö i vilken statsmakterna verkar. Politiska beslut handlar om att fördela en begränsad mängd resurser mellan olika politikområden. Det handlar också om att avväga mera omedelbara behov mot sådana som uppfattas som avlägsna eller osäkra. Intervjuer med ledamöter i försvarsutskottet visar att det finns osäkerhet och stor respekt för frågan om demokratiskt valda beslutsfattare på grundval av svaga förvarningssignaler kommer att fatta beslut om anpassning. Politiska och ekonomiska bindningar innebär att det finns risk för att beslutsfattarna väljer att vänta och se i stället för att fatta kostsamma beslut om anpassning. Inför försvarsbeslutets andra etapp menade att ett självständigt säkerhetspolitiskt råd borde övervägas (Ds 1996:51). Rådet skulle vara sammansatt av enskilda individer med erkänt hög kompetens och integritet. Tyngdpunkten i rådets arbete skulle bestå av en löpande prövning av behovet att anpassa politiken och totalförsvaret till utvecklingen i omvärlden. Under det ovan nämnda seminariet togs också frågan om ett säkerhetspolitiskt råd upp. Mot bakgrund av att en gradvis utveckling ansågs svårast att upptäcka efterlystes under seminariet behovet av arbetsformer som gav både kontinuitet och långsiktighet. Några av seminariedeltagarna ansåg att en särskild mottagarorganisation inom borde upprättas. Under seminariet om anpassning togs också frågan om risken för likriktning upp. Någon seminariedeltagare menade att det fanns risker med att endast använda sig av etablerade forskare och bedömare vilka redan ingick i de etablerade strukturerna. Frågorna skulle då analyseras av en begränsad krets personer med likartad kompetens. Under seminariet framgick att användandet av endast etablerade bedömare kunde medföra att man i analyser tittade för mycket på det man alltid tittat på och för lite på det nya och okända. För att få en bredare analys av framtida hotbilder efterlystes under seminariet därför s.k. vildhjärnor i form av oberoende forskare och debattörer. Liknande resonemang förs också i utredningen styr försvaret? (SOU 1996:98 s. 18). I utredningen citeras forskaren som hävdade att försvarspolitiken i hög grad kontrolleras av den egna byråkratin. "ÖB värderar krigshotet, bestämmer vapenönskemål, levererar underlaget för beställningen och utvärderar produktens ändamålsenlighet." Enligt blandar få spontana debattörer sig i beslutsprocessen. När utomstående gör det, i form av debattskrifter m.m., är urval och omständigheter i hög grad resultatet av en process som planeras av etablissemanget inom försvarsområdet. Åtgärder för att förbättra förmågan att fatta beslut om anpassning försvarsbeslut betonade försvarsutskottet vikten av bra beslutsunderlag för att kunna skapa och vidmakthålla en tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna fatta beslut om erforderliga anpassningsåtgärder. fann det därför motiverat med en översyn av underrättelsetjänsten för att säkerställa att denna gavs en utformning som svarade mot behovet av bra beslutsunderlag (bet. 1995/96:FöU1). beslutade regeringen om att tillsätta en kommitté med uppgift att se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning (dir. 1996:111). Kommittén kommer att lämna förslag som skall innebära att statsmakterna tidigt får tillgång till uppgifter av betydelse för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Den forskning som bedrivs inom Försvarsmakten och andra berörda myndigheter är viktig för att skapa bra beslutsunderlag för anpassning. års försvarsbeslut skrev regeringen (prop. 1996/97:4) att forskningsverksamhet av betydelse för anpassning i första hand låg inom berörda myndigheters normala ansvar. Därutöver krävdes emellertid särskilda forskningsinsatser för att ge regeringen erforderligt beslutsunderlag. Regeringen avsåg därför förstärka forskning och analyser för anpassning och nya hotbilder. I samband med försvarsbeslutet höjdes anslaget för försvars- och säkerhetspolitisk forskning med ca - från till . Vid behandlingen av den andra etappen av försvarsbeslutet angav regeringen (prop. 1996/97:4) att återkommande säkerhetspolitiska kontrollstationer var att föredra framför ett självständigt säkerhetspolitiskt råd. Underlaget till kontrollstationerna skulle tas fram av Försvarsberedningen. Regeringen menade att utredningsarbete inom Försvarsberedningen skulle skapa goda förutsättningar för statsmakterna att uppmärksamma nya tendenser i omvärlden vad gällde hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden. I tider med stor osäkerhet och svårbedömda förhållanden borde kontrollstationerna genomföras oftare. Av propositionen framgår att regeringen också avsåg att utveckla och förstärka förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till omvärldsutvecklingen och behovet att anpassa totalförsvaret. hade, i avvaktan på översyn av underrättelsetjänsten, inget att erinra mot regeringens förslag till på vilket sätt beslutsfattandet om anpassning skulle säkerställas (bet. 1996/97:FöU1). Försvarsberedningens sammansättning och arbetsformer Försvarsberedningen skall svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna rörande långsiktiga försvarsfrågor. Beredningen skall också ta fram beslutsunderlag inför säkerhetspolitiska kontrollstationer. Samtliga partirepresentanter i Försvarsberedningen var fram till riksdagsvalet också ledamöter i försvarsutskottet. Ledamöterna i försvarsutskottet gavs därmed möjlighet att aktivt följa hela analys- och beslutsförloppet, från säkerhetspolitiska bedömningar till utformandet av försvarspolitiken. De blev väl insatta inför behandling av försvarsfrågorna. En följd av Försvarsberedningens sammansättning var dock att frågorna i beredningen endast kom att diskuteras av försvarspolitiker från försvarsutskottet. Detta medförde att endast en begränsad krets av personer kom att hantera försvarsfrågorna. Samma personer både beredde och beslutade om försvarets inriktning. Den politiska diskussionen i beredningen kom därför att bedrivas av politiker med kompetens inom framför allt försvarsområdet. Försvarsberedningens sammansättning inbjöd inte till en politisk prövning utifrån andra politikområden än försvarsområdet. Med undantag för representant kom samma partirepresentanter att sitta kvar i beredningen också efter valet . En viktig skillnad var dock att fyra av partirepresentanterna i samband med valet lämnade sina platser i försvarsutskottet. Därmed är det inte längre samma personer som både bereder och beslutar om försvarets kommande inriktning. består dock Försvarsberedningen av politiker med försvarspolitisk inriktning. Trots att en stor del av Försvarsberedningens arbete utgörs av säkerhetspolitiska analyser finns ingen ledamot från t.ex. utrikesutskottet med i beredningen. Som tidigare framgått är avsikten med Försvarsberedningen att den skall vara ett diskussionsforum mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna. Försvarsberedningen analyserar också den internationella utvecklingen och vilka frågeställningar som kan vara aktuella för . Av samtal med tjänstemän på Försvarsberedningens sekretariat framgår att regeringspartiet bestämmer vad som skall stå i beredningens betänkanden. Övriga partier har möjlighet att opponera sig mot redogörelserna genom att skriva reservationer. En konsekvens av att regeringspartiet bestämmer innehållet i betänkandena är att också beredningens omvärldsanalyser får kopplingar till regeringens politik. Det finns därför risk för att andra faktorer i form av politiska och ekonomiska bindningar kan påverka beredningens säkerhetspolitiska bedömningar. Vidare har beredningens sammansättning inneburit att de politiska analyserna och besluten begränsats till ett fåtal personer inom det försvarspolitiska området.