frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — Flera skattemyndigheter har framfört att det varit en svår process att nyrekrytera inom en sektor och behöva säga upp personal inom andra sektorer inom myndigheten. Resursinsatsen skulle också inriktas mot ekobrottsligheten i våra större städer. Vid fördelningen skulle RSV därtill se till att insatserna blev tillräckligt koncentrerade för att få avsedd effekt. Medel har tillförts storstadslänen för ekobrottsrevisioner, men det är inte möjligt att bedöma utfallet av verksamheten då sådan återredovisning saknas. I RSV:s rapport anges att det totala antalet revisioner minskat men att antalet ekorevisioner däremot ökat med 117 . Hur stor del av ökningen som är hänförlig till de extra medlen framgår dock inte. Ett sätt att "mäta"effekterna av eko- och skattebrottsrevisioner har varit att redovisa antalet brottsanmälningar från skattemyndigheterna. I rapporten redovisas att antalet anmälningar ökade kraftigt till 1997. Hur stor del av ökningen som beror på de extra kontrollmedlen redovisas däremot inte. Detta ser revisorerna som en brist. Det är känt att ekobrottsrevisioner ger god avkastning i så måtto att de ofta leder till höjda taxeringar. Det verkliga beloppsmässiga resultatet kan däremot bli betydligt sämre än vid andra revisioner eftersom uppbördseffektiviteten är mycket låg. Ofta har pengarna försvunnit när kronofogdemyndigheten skall driva in pengarna. Detta ser revisorerna som ett allvarligt problem som riskerar att äventyra även den preventiva effekten av eko-brottsrevisioner. Denna typ av revisioner är också komplicerade att genomföra, tar ofta samt är dyra i förhållande till andra revisioner. De kräver ofta medverkan från andra myndigheter vilka inte alltid har resurser för att prioritera verksamheten. Revisorerna befarar att dessa faktorer kan ha inneburit att de angelägna insatserna mot eko- och skattebrott inte prioriterats tillräckligt. sammanfattar det övergripande målet för beskattningsverksamheten med "Rätt skatt på rätt sätt". Detta skall nås genom en balans mellan service och kontroll. I budgetpropositionen anges som mål för skatteförvaltningen bl.a. att "skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning som åsyftas med gällande författningar". Skattekontrollen med extra kontrollmedel har huvudsakligen inriktats mot skattskyldiga som bedömts kunna ge en god avkastning på insatta resurser. Den inriktning som har valts för den extra resursinsatsen har främst styrts av regeringen genom regleringbreven. Revisorerna har funnit att RSV inom företagsbeskattningens område ytterligare markerat avkastningskravet i sina anvisningar till skattemyndigheterna. Projekt som erfarenhetsmässigt gav en god finansiell avkastning skulle väljas. Även inom personbeskattningen fanns det inledningsvis ett avkastningskrav men detta togs sedermera bort bl.a. efter det att flera skattemyndigheter förklarat sig negativa till detta. Den inriktning som verksamheten fått strider inte mot den inriktning som regering och riksdag beslutat. Syftet har varit att tillföra statskassan utökade skatteintäkter. Huruvida verksamheten i alltför stor utsträckning fokuserat på kontroll-objekt som snabbt skulle leda till en höjd taxering kan diskuteras. Revisorerna menar att det ursprungliga syftet med de extra medlen även varit att medverka till en effektivare skattekontroll och indrivning. Av revisorernas enkät framgår att skattemyndigheterna är tveksamma till om medlen effektiviserat kontrollverksamheten. Kronofogdemyndigheterna erhöll /95 för ökade insatser vid specialindrivningsenheterna i de största städerna. Härefter har medlen endast tilldelats skattemyndigheterna. Det är känt att det inte är möjligt att enbart genom skattekontroll nå samtliga skattskyldiga. Den frivilliga medverkan från de skattskyldiga är därför ett viktigt inslag. Den nuvarande kontrollfilosofin för skattekontrollen som skatteförvaltningen formulerat och försöker tillämpa har två syften, nämligen att undersöka om beskattningen fungerar på avsett sätt och att bidra till en ökad lojalitet mot skattesystemets regler. I RSV:s rapport till regeringen konstateras att urvalet av kontrollobjekt i stor utsträckning styrs mot skattskyldiga som kan komma att öka statens inkomster. Enligt kontrollfilosofin syftar emellertid kontrollen i första hand till att skapa en preventiv effekt. Den nuvarande kontrollinriktningen bör därför enligt RSV antingen ändras eller kontrollfilosofin fås att överensstämma med den inriktning kontrollverksamheten redan har. Verket föreslår att en sådan anpassning kommer till stånd genom en dialog med statsmakterna. Revisorerna delar denna uppfattning. Det uttalade avkastningskravet har medfört en tendens till ett statistikbeteende hos vissa myndigheter och därmed en ökad risk för bristande rättssäkerhet. Risker finnssåväl vid urvalet av projekt som men främst vid kontrollens bedrivande i det enskilda fallet. vid genomförandet av verksamheten. 15 av de 21 skattemyndigheterna bedömde i revisorernas enkät att det finns en risk att rättssäkerheten för den enskilde kan äventyras när det finns ett uttalat avkastningskrav i kontrollen. Kombinationen av ett avkastningskrav och nyanställd personal har av ett antal myndigheter ansetts utgöra en särskild risk för att rättssäkerheten hotas. Revisorerna finner det oroväckande när myndigheterna själva anser att en sådan risk föreligger och att vissa myndigheter därtill sett att det förekommit ett statistikbeteende vid den egna myndigheten. Även RSV framhåller denna risk bl.a. i rapporten och skattefusk. Några skattemyndigheter har vidare påtalat att om det kommer ut till de skattskyldiga att ett avkastningskrav styr myndigheten, så kan det försvåra relationerna och medföra att de skattskyldiga ifrågasätter om myndigheten bedriver en opartisk granskning. Den ordinarie skattekontrollen medför skatteintäkter utan att det finns ett särskilt avkastningskrav. .Revisorernas slutsats är att det är mindre lämpligt att styra skattekontrollen med ett uttalat avkastningskrav. Regeringen har beslutat att den extra förstärkningen på fr.o.m. skall ingå i anslagsbasen för skattemyndigheterna och inte längre särredovisas. Enligt var ett motiv för detta bl.a. att motverka den negativa effekt som de extra medlen och avkastningskravet fått hos vissa skattemyndigheter. Mot bakgrund av vad som framkommit i denna granskning anser revisorerna att regeringens åtgärd varit motiverad. Det har blivit en alltför stor fokusering på avkastningskravet. Enligt revisorerna borde regeringen ändå ha informerat om beslutet att myndigheterna ej längre behövde särredovisa de extra medlen då effekterna av den femåriga resursförstärkningen nu svårligen kommer att kunna särskiljas från effekterna av skatteförvaltningens övriga verksamhet. Förebyggande verksamhet och preventiv effekt Ett primärt mål för skatteförvaltningen är att verka förebyggande. Den förebyggande verksamheten har också enligt RSV ökat i omfattning . Revisorerna har funnit att några sådana projekt finansierats med extra medel. Insatser i förebyggande syfte ger dock på kort sikt inte lika höga beloppsmässiga resultat som ett urval av kontrollprojekt kan ge. Den starka fokuseringen på avkastning kan ha inneburit att den förebyggande verksamheten kan ha prioriterats ned. Enligt revisorernas uppfattning är dock den förebyggande verksamheten inom skattekontrollen ett intressant område. Service och förebyggande verksamhet har varit grundfilosofin i några projekt som exemplifierats i denna granskning, bl.a.Öresundsprojektet som ingår i det s.k. . I den här typen av förebyggande verksamhet samverkar många olika myndigheter. Vid en sådan samverkan är det viktigt för myndigheterna att beakta de särskilda sekretessbestämmelser som gäller för skattemyndigheternas verksamhet. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att det förebyggande arbetet utvecklas och studeras ytterligare. RSV skulle enligt regeringens anvisningar särskilt uppmärksamma hur den indirekta statsfinansiella effekten (preventiv effekt) kunde följas upp. Detta krav ändrades sedermera till att avse en bedömning av den preventiva effekten av insatsen. När det gäller den preventiva effekten av resursförstärkningen har revisorerna noterat att en sådan kvantitativ bedömning saknas i återredovisningen. I RSV:s rapport anges kortfattat att insatsen rimligen borde ha medfört preventiva effekter då flera projekt fått stor uppmärksamhet i massmedia. RSV konstaterar vidare i sin rapport att kontrollverksamheten har en preventiv effekt men hur kontrollverksamheten på bästa sätt skall bidra till en sådan är en tills vidare obesvarad fråga. Revisorerna anser att denna fråga är något som behöver klarläggas, och regeringen bör därför enligt revisorernas uppfattning ta initiativ till ett utvecklingsarbete inom området. En av flera frågor som kan diskuteras vid ett sådant utvecklingsarbete är i vilken mån urvalet av kontrollobjekt har någon avgörande betydelse för den preventiva effekten. Anslagssparande med extra resurser har varit föremål för en omfattande förändringsverksamhet. har myndigheterna på samma sätt som den övriga statsförvaltningen ställts inför besparingskrav. Genom rationalisering har skattemyndigheterna minskat sin personal med ca 2 000 personer. Grundhanteringen inom myndigheterna är den verksamhet som minskat mest, och en överföring av resurser från grundhanteringen har skett till skattekontrollen. Regeringen har i de senaste årens regleringsbrev styrt detta förändringsarbete. /94 redovisar skattemyndigheterna ett anslagssparande på . Beloppet är lika stort som det belopp som tilldelades skatteförvaltningen som extra medel /94-1995/96. redovisades ett betydande anslagssparande vid skattemyndigheterna. En fråga som kan ställas är om de extra kontrollmedlen behövts för att genomföra den särskilda resursinsatsen eller om skatteförvaltningen nått samma resultat genom disposition av anslagssparandet eller genom ett minskat besparingskrav med en tydlig styrning från regeringen nått samma resultat. Den förklaring som RSV givit i årsredovisningen till anslagssparandet är bl.a.att vissa utvecklingskostnader inom ADB-området senarelagts. Därtill har medel avsatts för pensionsersättningar i samband med avveckling av personal. En annan orsak är den osäkerhet som finns beträffande ad hoc-åtgärder som myndigheterna utsätts för. Dessa åtgärder medför enligt RSV stora svårigheter för myndigheterna att planera verksamheten och anställa personal på grund av osäkerheten i fastställda budgetramar (RSV:s budgetunderlag för budgetåren 1998-2000). Det senare har även konstaterats i revisorernas granskning. Företrädare för flera skattemyndigheter har påtalat sparbetinget och osäkerheten inför kommande års budgetramar. Anslagssparandet vid myndigheten behövdes som beredskap inför kommande sparkrav. I det läget kom riktade extra medel som ett positivt inslag i verksamheten. Myndigheten kunde med neddragning inom grundhanteringen nyanställa personal i kontrollverksamheten. Även om det var en svår process underlättades på så vis omstruktureringen. Myndigheterna kände till bakgrunden till den extra resursinsatsen och att kontrollmedlen avsåg en resursförstärkning . Möjligen kan detta ha förstärkt osäkerheten och bidragit I den enkät som revisorerna genomfört framhöll några myndigheter vikten av långsiktighet och kontinuitet i planeringen och uppbyggnaden av kontrollverksamheten i stället för kortsiktiga resurstillskott. Revisorerna vill i det här sammanhanget också nämna det som några skattemyndigheter framfört i granskningen, nämligen att besparingskraven nu gått så långt att även kontrollverksamheten berörts. Enligt RSV råder det därtill ett så nära samband mellan kontroll och annat beskattningsarbete att en eventuell resursbrist inom det senare området ofrånkomligen får effekter på skattekontrollen (RSV:S rapport och skattefusk s. 88). Revisorerna utgår från att statsmakterna vid sin kommande prövning av verksamhetens omfattning och inriktning noga följer upp dessa signaler från skattemyndigheterna och RSV. Vid prövningen bör enligt revisorerna även orsakerna till det stora anslagssparandet ha utretts närmare liksom hur anslagssparandet förväntas utvecklas . Regeringen har styrt den särskilda resursinsatsen främst genom att i regleringsbreven ange särskilda avkastningskrav på de extra medlen och krav på återrapportering. Momskontroll och ekobrott var två områden som regeringen framhöll vid tilldelningen av medlen. RSV har inte helt kunnat uppfylla regeringens återrapporteringskrav, bl.a. beträffande den preventiva effekten av insatserna samt uppföljningen av det beloppsmässiga resultatet genom hela beskattningskedjan. Även återredovisningen av hur medlen använts inom ekobrottsbekämpningen borde ha varit utförligare. En starkare styrning från regeringen kunde ha gett bättre resultat. Revisorerna anser att regeringen alltför ensidigt förlitat sig på en redovisning från RSV. Revisorerna har i flera granskningar pekat på vikten av att regeringen inhämtar information inte bara från den egna myndigheten utan även från stabsmyndigheter, universitet och högskolor m.fl. för att få ett allsidigt underlag. Uppdraget till RRV att belysa skattekontrollens ekonomiska värde är exempel på ett projekt som kunde ha givits med uppdraget till RSV. Revisorerna anser vidare att regeringens återredovisning till om resultatet av insatsen borde ha varit fylligare. I budgetpropositionerna har sedan medlen tilldelades /94 regeringen endast , i budgetpropositionen , kortfattat beskrivit hur medlen använts. konstaterade regeringen också att de extra medlen tilldelats successivt och att uppbyggnaden slutförts /96, då skatteförvaltningen disponerar på tolvmånadersbasis för den förstärkta kontrollen. Regeringens bedömning av bl.a.de negativa effekterna av det uttalade avkastningskravet på resursmedlen borde också ha redovisats för . Revisorerna anser att regeringen vid lämpligt tillfälle bör återkomma till med en samlad redovisning av hur resursförstärkningen använts och vilka erfarenheter som har gjorts vid genomförandet av verksamheten. Frågor till skattemyndigheterna angående extra medel till utökad skattekontroll 1993-1997 Hur valde myndigheten ut de projekt och insatser som föreslogs genomföras med extra kontrollmedel? Hur stor andel av projekten/insatserna godkändes av RSV (antal och belopp)? Genomfördes projekten/insatserna planenligt och med förväntat resultat? Var det möjligt att omfördela medlen till andra projekt och hur rapporterades det i så fall till RSV? Vilka mätmetoder har använts för att redovisa resultatet av genomförda insatser och har ni haft problem med att återredovisa resultatet i något avseende? Hur mäts uppbördseffekten och hur mäter ni de preventiva effekterna? I den mån uppbördseffekter eller preventiva effekter inte redovisas kvantitativt till RSV, ange erfarenhetsbaserade uppskattningar av dessa, antingen projektvis eller totalt. Vilka är myndighetens erfarenheter av kravet på avkastning på tillförda medel? Enligt RSV har en negativ erfarenhet av kontrollmedlen varit att vissa myndigheter konstaterat ett statistikbeteende. Hur är era erfarenheter i det avseendet? Bedömer ni att det finns risk för att rättssäkerheten för den skattskyldige äventyras när det finns ett uttalat avkastningskrav? Vilka åtgärder har ni vidtagit för att säkerställa rättssäkerheten? Vilken policy har myndigheten haft beträffande information i förväg eller i efterhand om de aktuella projekten? På vilket sätt anser ni att information påverkar projektens effekter? Hur påverkades den ordinarie kontrollverksamheten av att särskilda medel tillfördes verksamheten? Hur har organisationen reagerat på att resurser tillförts kontrollverksamheten som myndigheten varit föremål för besparingar? Har exempelvis personal kunnat överföras från andra verksamheter till kontrollverksamheten? Ange det eller de projekt/insatser som givit det beloppsmässigt bästa resultatet respektive det som kan bedömas ha haft bäst preventiv effekt. Går det att peka på någon viss typ av skattekontroll eller något visst skatteslag där avkastningen (det beloppsmässiga resultatet) på insatta resurser kan förväntas bli högre än något annat? Hur och i vilken omfattning samverkar skattemyndigheten med andra myndigheter när det gäller skattekontrollen? Har de extra medlen i sig bidragit till en utökad samverkan? Vilken andel av upptäckt skatteundandragande har lett till skattetillägg? Vilken andel har lett till eller förväntas leda till åtal respektive fällande dom? Anser ni att extra medel till skattemyndigheternas kontrollverksamhet är den mest ändamålsenliga metoden att effektivisera skatteförvaltningen? Om ytterligare extra medel skulle fördelas, vilka kriterier anser ni då skulle gälla? har varit föremål för besparingar. I vilken omfattning har besparingskravet "drabbat" den egna myndighetens anslag respektive år (belopp)? Ange myndighetens eventuella anslagssparande (resp. år). Effekter av skatteförvaltningens extra kontrollmedel 1994-1996 Sammandrag av konsultrapport från De särskilda kontrollmedlen omnämndes första gången i kompletteringspropositionen 1992/93:150, där man hänvisade till förslag om effektivare skatteindrivning som bedömdes kunna ge en budgetförstärkning på ca 10 mdr kr . I propositionen anfördes att insatser om ca borde kunna öka skatteintäkterna med bortåt 4 mdr kr/år, dvs. med en faktor 20. Satsningen skulle omfatta och avse mervärdesskatt, företagare, löntagare, eko- och skattebrott samt en förstärkning av indrivningen hos kronofogdemyndigheten. Den verkliga satsningen kom att omfatta med följande belopp: /Förlängda /Från och med uppgick de särskilda kontrollmedlen i det ordinarie anslaget till skatteförvaltningen. Beträffande ägde en glidning rum beträffande vilken period den särskilda kontrollsatsningen skulle avse. Den ursprungliga avsikten "till 1998" övergick till att bli vad avser avkastningskrav och uppföljning, medan resursinsatsen som sådan bakades in i det ordinarie anslaget. En annan glidning ägde rum vad avser roll, den erhöll i särskilda medel 1994/95 men inga medel därefter. I regleringsbrevet angavs bl.a. följande riktlinjer för medlens användning: Uppföljningen måste i högre grad än som annars gäller inriktas på de statsfinansiella effekterna Uppföljningen av det beloppsmässiga utfallet betonas. RSV skall redovisa i vilken mån det är möjligt att koppla ihop de olika stadierna så att man kan följa utfallet i ett ärende genom hela förfarandet Speciella kontrollproblem och förekomsten av ekobrottslighet i landets största städer skall beaktas Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt hur de preventiva effekterna skall kunna följas upp Vad gäller resultatkrav hänvisades till anslagsframställning /95, daterad 930826. Denna är mycket detaljerad och innehåller bl.a. den enda bedömningen av förväntad uppbördseffektivitet för de särskilda kontrollmedlen. Med uppbördseffektivitet menas förhållandet mellan faktiskt inbetald skatt och debiterad skatt. En sammanfattning av bedömningen för perioden redovisas nedan: Mkr Kostnad Eff.löne- kostnad I/K-tal Brutto- intäkt Uppbörds- eff. Netto- intäkt Netto I/K Merv.skatt 49 40,5 15 608 0,74 450 9,2 EKO/skattebrott 40 38,4 30 1 152 0,087 100 2,5 Företag revision 202 166,3 6,5 1 081 0,74 800 4,0 " övrigt 58 44,8 13 582 0,825 480 8,3 349 3 423 0,535 1 830 5,2 Löntagare 61 40 10 400 0,9 360 5,9 Summa 410 330 11,6 3 823 0,57 2 190 5,3 Den effektiva lönekostnaden avser kostnad för effektiva kontrollanter, dvs. exkl. direkta utbildningskostnader, ineffektivitet under upplärningsfasen samt ökade arbetsledningskostnader. Satsningen byggde på rekrytering av ca 500 personer, varav 140 kvalificerade revisorer, 160 granskare och 200 kvalificerade ekonomer. Utöver uppbördseffektiviteten redovisar RSV även två andra faktorer som kan reducera det slutliga utfallet av en upptaxering, nämligen periodiseringseffekter, som medför att en höjning kan ge en motsvarande sänkning kommande år, samt ändringar i domstol, som särskilt för de största företagen kan vara betydande. I prognosen ovan har dock dessa effekter endast medtagits som en viss avrundning nedåt av uppbördseffektiviteten. Till den direkta intäkten kommer en bedömd preventiv effekt av , bedömd som 1-2 gånger den direkta effekten, men något lägre . Med hjälp av den preventiva effekten skulle man således uppnå en avkastning av 9-14 gånger de satsade medlen. En sammanfattning av bedömning är att den genomsnittliga taxeringseffekten uppgår till 3823/410=9,3, medan uppbördseffekten inte är högre än 5,3. Med hjälp av preventiva effekter skulle man kunna uppnå en avkastningsgrad mellan 9 och 14 gånger insatsen, dvs. klart lägre än regeringens och tidigare bedömning om avkastningstalet 20. Eftersom regleringsbrevet hänvisar till RSV:s bedömning måste denna anses gälla även för regeringen . Regeringens direktiv till synes vara konsistenta över tiden, bortsett från att man redan i regleringsbrevet /95 övergick till att endast kräva en "bedömning" av influtet belopp, medan man tidigare synes ha förväntat sig en mera exakt återrapportering. taxering angav RSV att den särskilda kontrollen skulle inriktas mot särskilda företeelser inom inkomstslagen tjänst och kapital. Inom tjänst betonades avdrag för dubbel bosättning, ökade levnadsomkostnader och övriga kostnader. Inom kapital betonades utredningar om reavinst/reaförlust på aktier och andra finansiella instrument, där kontrolluppgifter skulle hämtas in från värdepappersinstituten. Resultatkravet jämfört med taxering var en ökning av ändringsfrekvensen och en ökning av nettoresultatet av ändringar . års taxeringar skulle medlen användas enbart för kontroll av kapitalinkomster avseende värdepapperstransaktioner. De tidigare resultatkraven togs bort. Skattemyndigheterna inbjöds att inkomma med projekt, varvid avkastningskravet (I/K) skulle uppgå till 10 gånger insatt kapital. Det framgår inte klart huruvida resultatkravet avsåg taxerad eller inbetald skatt. Skattemyndigheterna inbjöds att inkomma med projekt och att ange förväntad avkastning. De godkända projekten hade avkastningstal varierande mellan 5 och 20, i de flesta fall 10, bortsett från EKO-projekten i och där avkastningstalen uppgick till 30. För angavs endast genomsnittet 15 för hela portföljen, inkl. EKO- och momsprojekt. Vad gäller uppföljning ställde RSV aldrig några krav på rapportering av influtet belopp. Avsikten var från början att verket skulle följa upp hela uppbördskedjan via , men denna ambition fullföljdes aldrig. Avsikten framgår av RSV beslut daterat 940912: "I regleringsbrevet anges att redovisning av de statsfinansiella effekterna även skall omfatta . samt en bedömning av hur stort influtet belopp som är hänförligt till de särskilda kontrollinsatserna. RSV avser att återkomma med en beskrivning om hur detta skall kunna beräknas." Någon sådan beskrivning har enligt flera skattemyndigheter aldrig erhållits. På denna punkt avviker verkets direktiv från beslut i regering och Riksdag. RSV återrapporterade i årsredovisningarna /95 och 1995/96 utfallet av kontrollerna. Slutlig redovisning skedde i RSV rapport 1998:3 Skattefel och skattefusk: En utvärdering av skattekontrollen 1992-97. För personkontrollen redovisas följande taxeringseffekter och kostnader: Mkr 1994 1995 1996 Kostnad 12 20 20 Taxeringseffekt ? 92 150 Taxeringseffekten mättes ej. För hela perioden blir avkastningen (I/K) mellan 4,7 och 6,0 beroende på om kostnaden medräknas eller ej. För företagsbeskattning redovisas statsfinansiell effekt (taxeringshöjning) per län, skatteslag, kontrollslag och kalenderår. Resultaten kan sammanfattas för riket enligt nedan: