frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — I budgetpropositionen finns det t.ex. ingen omvärldsanalys där det framgår vad regeringen menar med nuvarande omvärldsläge. Inte heller framgår det vad som avses med huvuddelen av funktionerna. Avses en samlad bedömning eller rör det sig om en kvantifiering där huvuddelen av funktionerna oberoende av varandra har en godtagbar förmåga? I stället konstaterar regeringen att uppgifterna i huvudsak kan lösas vid angrepp mot mycket begränsade geografiska mål eller mot någon vital samhällsfunktion. I budgetpropositionen saknas en analys där regeringen diskuterar effekterna av olika störningar på samhällsfunktionerna. Vad händer om t.ex. en eller två vitala samhällsfunktioner slås ut? På vilket sätt är funktionernas förmågor beroende av varandra? Hur stor är risken att störningar inom vissa funktioner också får konsekvenser på andra funktioners förmågor? På dessa och liknande frågor finns inga svar i budgetpropositionen. Vilka är funktionerna och var finns de redovisade? I budgetpropositionen för skriver regeringen att det är förenat med stor osäkerhet att göra bedömningar om det civila försvarets förmåga. För att kunna genomföra en bedömning krävs enligt regeringen en sammanvägning av samhällets förmåga samt de kompletterande åtgärder som myndigheter m.fl. inom de 18 funktionerna genomfört. De 18 funktionerna finns emellertid inte samlat redovisade i budgetpropositionen. Endast de tio som ingår i den ekonomiska planeringsramen redovisas under utgiftsområde 6 Totalförsvar. Verksamheten inom övriga åtta funktioner finansieras genom respektive funktionsansvarig myndighets ordinarie verksamhetsanslag. De övriga åtta funktionerna skall därför redovisas uppdelade på andra utgiftsområden i budgetpropositionen. I budgetpropositionen finns dock ingen information om vilka de övriga åtta funktionerna är eller var de finns redovisade. Inte heller finns det någon information om vilka myndigheter som ansvarar för respektive funktion. En genomgång av budgetproposition med avseende på övriga utgiftsområden visar att endast tre av de övriga åtta funktionerna finns redovisade. Fem av de åtta funktionerna redovisas inte i budgetpropositionen. Regeringen har inte i budgetpropositionen kommenterat varför endast sammanlagt 13 av de 18 funktionerna finns redovisade. Regeringen har inte heller förklarat hur skall kunna göra en samlad bedömning när inte samtliga funktioner finns redovisade. Redovisningen om det civila försvaret inleds i budgetpropositionen för med en förklaring att förmågan mäts enligt FARIT-C. Med detta menas att förmågan beskrivs enligt följande gradering: God - Resurser/kapacitet motsvarar eller överstiger behoven. Uppgifterna kan lösas. Godtagbar - Brister och störningar nedsätter handlingsfriheten/förmågan. Uppgifterna kan dock i huvudsak lösas. Icke godtagbar - Svåra brister. Uppgifterna kan inte lösas. Som framgått bedömde regeringen budgetproposition att huvuddelen av funktionerna hade en godtagbar förmåga att möta ett väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge vid utgången av . En sammanställning av de 13 funktioner som finns redovisade i budgetpropositionen visar dock att regeringen endast i hälften av fallen använder sig av FARIT-C. terminologin när funktionerna skall bedömas mot sina mål. I stället för att använda sig av FARIT-C. terminologin skriver regeringen i några fall att målen har uppnåtts. I andra fall bedömer regeringen verksamheten i stället för resultatet. I några funktionsvisa bedömningar framgår t.ex. att de åtgärder som vidtagits för att förbättra en funktions förmåga skall ha genomförts på ett godtagbart sätt. Regeringen relaterar dock inte verksamheten till de angivna målen. Vidare finns det i budgetpropositionen flera exempel på otydligheter. Det gäller exempelvis frågan om regeringen vid sina funktionsvisa bedömningar avser förmåga i nuvarande eller förändrat omvärldsläge. Det är därmed mycket svårt att ur de funktionsvisa bedömningarna dra samma slutsats som regeringen, dvs. att huvuddelen av funktionerna skall ha godtagbar förmåga att möta ett väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge. Krav på begriplig redovisning En genomgång av det beslutsunderlag som Försvarsmakten skickat till regeringen inför arbetet med propositioner och skrivelser visar att Försvarsmakten i stora delar använder sig av en terminologi som är svår för utomstående att förstå. avsnitt i rapporten visar att också regeringen är otydlig i sina redovisningar av försvarsfrågorna till . Redogörelser i propositioner och skrivelser är i vissa fall så översiktliga och vagt formulerade att ledamöterna i försvarsutskottet har svårt att kontrollera riktigheten i propositionerna (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). Enligt revisorernas mening bör regeringens propositioner och skrivelser kunna läsas och förstås inte bara av ledamöter utan också av en intresserad allmänhet. Försvarsfrågorna får inte göras så komplicerade att de endast kan förstås av fåtalet fackmän. Revisorerna föreslår att regeringen utformar propositioner och skrivelser på ett sådant sätt att texterna blir lättare att förstå. Regeringen kan förslagsvis låta några utomstående granska propositionerna. Genom extern granskning skulle oklarheter i texterna kunna pekas ut redan innan de skickas till . Krav på redovisning av försvarets utveckling Budgetpropositionerna innehåller ingen redovisning om hur försvaret utvecklats . När det gäller anslag finns det i budgetpropositionen uppgifter för endast . Det är därför inte möjligt att dra slutsatser av regeringens redovisning om hur försvarets kostnader och organisation utvecklats . Inte heller gör regeringen i budgetpropositionen några internationella jämförelser. Revisorerna har förståelse för att det finns svårigheter med att redovisa hur försvaret har utvecklats över tiden och jämfört med andra länder. Definitioner kan förändras och det kan finnas stora skillnader mellan hur olika länder redovisar sina försvarsutgifter. Enligt revisorernas mening är det emellertid viktigt att regeringens redovisning till utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att utläsa hur försvaret har utvecklats. Revisorerna anser att budgetpropositionen bör innehålla en redovisning av försvarets utveckling. Vid budgetbehandlingen är det också viktigt att det svenska försvaret sätts i relation till utvecklingen i andra länder. Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur försvarets utgifter och omfattning har utvecklats . I redovisningen bör det finnas jämförelser med andra länders försvarsutgifter och hur de utvecklats . Budgetpropositionerna innehåller inte några omvärldsanalyser (4. Behandlingen av anpassningsfrågonar 1997-1998). Inte heller finns det i budgetpropositionerna några tydliga hänvisningar till andra omvärldsanalyser. Trots frånvaron av omvärldsanalyser har regeringen i budgetbehandlingarna accepterat allvarliga brister i krigsorganisationen med hänvisning till bl.a. omvärldsläget. Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner tydligt relaterar försvarets förmåga till utvecklingen i omvärlden. I budgetpropositionerna bör det finnas en klar koppling mellan de övergripande säkerhetspolitiska målen, omvärldsutvecklingen, krigsorganisationens brister och förmåga och den föreslagna verksamheten. Viktigt med alternativa bedömningar Av Försvarsmaktens årsredovisning för framgår att det militära försvarets operativa styrka inte var tillräcklig för att föra ett framgångsrikt försvar mot iståndsatta styrkor (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). För att kunna försvara mot iståndsatta styrkor krävdes enligt Försvarsmakten en avsevärt större krigsorganisation och försvarseffekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. Företrädare för den militära ledningen har vid samtal bekräftat denna bedömning. Av intervjuer med representanter för den militära ledningen framgår att inte har haft förmåga att möta ett större angreppsfall (11. Redovisningen i budgetpropositionen). Regeringen har endast mycket kortfattat (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6) informerat om att vissa krigsförband hade en så låg krigsduglighet att brister bedömdes kvarstå också av beredskapshöjande åtgärder. Regeringen accepterade bristerna med hänsyn till det rådande omvärldsläget och den begränsade målsättningen. Därutöver bedömde regeringen att det fanns brister vad avsåg Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning i ett förändrat omvärldsläge. Revisorerna vill framhålla att det är en uppgift för att fatta beslut om vilken inriktning det militära försvaret skall ha. En förutsättning för en bra behandling av försvarsfrågorna är att regeringen tydligt informerar . Speciellt i de fall där regeringen inte delar en myndighets bedömning är det av värde för att myndighetens bedömningar återges i regeringens propositioner och skrivelser. Revisorerna utgår från att regeringen fortsättningsvis i propositioner och skrivelser tydligt återger det viktigaste totalförsvarsmyndigheterna redovisat i sina beslutsunderlag till regeringen. Krav på tydligare resultatredovisning I budgetpropositionen för saknas i redovisningen av det militära försvaret bl.a. uppgifter om hur bristerna inom Försvarsmakten har inverkat på det militära försvarets möjligheter att lösa sina huvuduppgifter. Inte heller framgår det av budgetpropositionen hur de redovisade bristerna och den lägre krigsdugligheten var relaterad till krigsduglighetsmålen. Vidare saknas i budgetpropositionen en redovisning av mål eller resultat i förhållande till mål för mer än hälften av de militära programmen (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). Det finns också exempel på otydligheter i budgetpropositionen när det gäller resultatredovisningen av det civila försvaret. För det första redovisas endast 13 av de 18 samhällsfunktionerna i budgetpropositionen. Vidare finns det flera exempel på att regeringen inte relaterar funktionernas verksamhet till angivna mål. En annan otydlighet är att regeringen i sina funktionsvisa bedömningar i flera fall inte har klargjort om bedömningen avser förmåga i nuvarande eller förändrat omvärldsläge. Sammantaget finner revisorerna det svårt att dra slutsatser om det civila försvarets samlade förmåga utifrån regeringens funktionsvisa redovisning (12. Det civila försvaret). Revisorerna förutsätter att regeringen till nästa budgetbehandling lägger ned ett ambitiöst arbete för att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen. Krav på konsekvensbeskrivning av det civila försvarets förmåga I budgetpropositionen för skriver regeringen att det civila försvarets förmåga bedöms som godtagbar så länge det inte inträffar någon allvarlig störning. I budgetpropositionen analyseras dock inte närmare effekterna av olika störningar på samhällsfunktionerna. Regeringen beskriver inte hur försvarsförmågan påverkas om det skulle inträffa en allvarlig störning. Vilka blir effekterna för samhället om t.ex. en eller två vitala samhällsfunktioner slås ut? Inte heller framgår det av budgetpropositionen på vilket sätt funktionernas förmågor är beroende av varandra. Krig medför alltid allvarliga störningar för samhället. Revisorerna saknar en konsekvensbeskrivning med en tydlig koppling mellan störningar av olika slag och konsekvenserna för samhället och totalförsvarets förmåga. Revisorerna förutsätter att regeringen i kommande budgetbehandling tydligt redovisar konsekvenserna av olika former av störningar. Revisorerna har förståelse för att delar av en utförlig analys av försvarsförmågan kan innehålla hemlig information. Revisorerna anser det därför lämpligt att regeringen tar ställning till under vilka former lämpligast kan informeras om försvarsförmågan. Enligt revisorernas mening är det emellertid av stor betydelse att regeringens redovisning till i största möjliga mån är öppen. Öppna redovisningar innebär att en intresserad allmänhet kan ta del av regeringens bedömningar och deltar i den försvarspolitiska diskussionen. Anpassning och icke-militära hot Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar). Som framgått av tidigare avsnitt har emellertid samhällsutvecklingen inneburit att militära och icke-militära hot i allt större utsträckning går in i varandra (12. Det civila försvaret). Utvecklingen har också medfört att samhället blivit mer sårbart för informationstekniska angrepp eller andra angrepp mot infrastruktur. Försvarsberedningen menar att risken ökat för att politiska eller religiösa grupper eller brottsliga organisationer använder våld eller andra påtryckningar på samhället för att nå sina syften. Revisorerna konstaterar att totalförsvarsmyndigheterna inte i nämnvärd omfattning har planerat sin verksamhet mot icke-militära hot. En genomgång av det beslutsunderlag som skickat till regeringen visar att totalförsvarsmyndigheterna nästan uteslutande har planerat mot militära hot. Av beslutsunderlaget framgår att gamla planeringsförutsättningar från tidigare försvarsbeslut lever kvar bland totalförsvarsmyndigheterna. Överstyrelsen menar att det är regeringens styrning mot militära hot som medfört att totalförsvarsmyndigheterna inte haft tillräckliga förutsättningar att planera verksamheten både mot militära och icke-militära hot. Vidare finns det oklarheter i frågan om anpassning är en central fråga för det civila försvaret (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). I budgetpropositionen för nämns inte anpassningsfrågorna i redovisningen av målen eller bland prioriteringarna för det civila försvaret. I budgetpropositionen finns inte heller några uppgifter om det civila försvarets anpassningsförmåga på lång sikt, eller på vilket sätt en ominriktning mot nya eller förändrade hotbilder skulle kunna genomföras. Enligt revisorernas bedömning har samhällsutvecklingen inneburit att anpassningen med tiden blivit allt viktigare för det civila försvaret. I detta ligger att totalförsvaret bör ha förmåga att möta också icke-militära hot. En flexibilitet bör enligt revisorernas mening byggas in i planeringen så att förutsättningarna ökar att i olika tidsperspektiv prioritera resurser mot aktuella hotbilder. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redogörelse för möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Kompletterande skrivelse om anpassning Revisorerna anser att den snabba teknik- och omvärldsutvecklingen har inneburit att anpassningen av försvaret i hög grad måste utformas genom successiva beslut. De femåriga försvarsbeslutsperioderna har visat sig allt mindre ändamålsenliga (10. Anpassningen måste ständigt prövas). För att möjligheter att besluta om anpassning inte skall begränsas måste ofta behandla och diskutera anpassningsfrågorna. För att möjliggöra en sådan kontinuerlig prövning bör följa upp, kontrollera och fatta beslut om anpassningens inriktning. Revisorerna föreslår att regeringen kompletterar budgetpropositionen med en särskild skrivelse om anpassning. I skrivelsen bör regeringen tydligt redogöra dels för gällande krigsduglighet samt förberedelserna för hur denna kan höjas i kortare tidsperspektiv, dels redovisa anpassningsförmågan i ett längre tidsperspektiv. Myndigheternas redovisning till regeringen På vilket sätt skall den långsiktiga anpassningen genomföras? har vid upprepade tillfällen betonat vikten av att regeringen tydligt informerar om anpassningsfrågorna. Granskningen visar emellertid att regeringen inte närmare har redogjort för dessa frågor. Framför allt saknas en redovisning av den långsiktiga anpassningsförmågan (3. försvarsbeslut, 4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). Som tidigare framgått har Försvarsmakten ännu bara översiktligt berört frågan om på vilket sätt den långsiktiga anpassningen skall genomföras (7. På vilket sätt skall anpassningen genomföras?). I det beslutsunderlag som Försvarsmakten lämnat till regeringen saknar revisorerna en närmare redovisning av frågor som: - Hur skall grundorganisationen utformas så att den kan förändras och producera de förmågor som krävs för att möta framtida hot och kriser? - Hur höga skulle kostnaderna bli i olika fall vid en eventuell upprustning eller ominriktning? - Hur skulle en upprustning eller en ominriktning ta i olika fall? Revisorerna utgår från att regeringen begär att Försvarsmakten tydligare redovisar på vilket sätt den mera långsiktiga anpassningen är tänkt att genomföras. Krav att Försvarsmakten analyserar effekterna av förändringar Anpassningsprincipen utgår från att omvärld och de hot som skall bemötas kan förändras på ett avgörande sätt. Det är därför enligt revisorernas mening viktigt att totalförsvarsmyndigheterna har förmåga att fortlöpande analysera konsekvenserna av olika förändringar. En genomgång av Försvarsmaktens budgetunderlag inför regeringens arbete med budgetproposition har visat att det inte finns någon närmare analys av konsekvenserna av den minskade verksamhet som skulle följa av de ekonomiska besparingar som regeringen tidigare hade aviserat (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). En tänkbar förklaring till att Försvarsmakten inte har redogjort för konsekvenserna är att myndigheten ansåg det för komplicerat att närmare beskriva effekterna av den reducerade verksamhet som skulle följa av besparingarna. Revisorerna vill peka på vikten av att statsmakterna på ett tydligt sätt ges möjlighet att närmare analysera konsekvenserna av förändringar. Det är viktigt att berörda myndigheter kan presentera erforderligt beslutsunderlag. Revisorerna utgår från att regeringen ger Försvarsmakten klara direktiv om att myndigheten måste ha förmåga att fortlöpande analysera effekterna av olika förändringar. Försvarsmakten bedömer förmågan mot flera slags mål Försvarsmakten pekade i sin årsredovisning för på att det militära försvarets operativa styrka inte var tillräcklig för att föra ett framgångsrikt försvar mot iståndsatta styrkor (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998). För att kunna försvara mot iståndsatta styrkor krävdes enligt Försvars-makten en avsevärt större krigsorganisation och försvarseffekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. I årsredo-visningen accepterade emellertid Försvarsmakten de allvarliga bristerna i krigsorgani-sationen med hänvisning till omvärldsläget och den begränsade målsättning som statsmakterna lagt fast. Risken för krig bedömdes av För-svarsmakten som liten. Försvarsuppgifterna kunde därför enligt För-svars-makten lösas i nuvarande omvärldsläge. Försvarsmakten förefaller därmed i årsredovisningen bedöma det militära försvarets förmåga mot flera slags mål. Först bedömer Försvarsmakten i årsredovisningen att den krigsorganisation som statsmakterna hade beslutat genom försvarsbeslut inte var tillräcklig. Sedan bedömer För-svarsmakten att risken för krig är liten. De redovisade bristerna och den otillräckliga krigsorganisationen kunde därför accepteras. Enligt Försvars-makten kunde försvarsuppgifterna så som de hade förelagts Försvarsmakten genom försvarsbeslutet lösas. Enligt revisorernas mening finns det oklarheter i på vilket sätt Försvars-makten redovisar det militära försvarets förmåga i årsredovisningen. Utifrån ett synsätt kunde landet inte försvaras, utifrån ett annat synsätt kunde för-svarsuppgifterna lösas. I årsredovisningen finns det emellertid ingen redo-visning i vilken grad de olika utgångspunkterna skiljer sig åt. Revisorerna utgår från att regeringen ser till att Försvarsmakten i sina kommande årsredovisningar tydligt redogör för vilka mål som myndigheten mäter försvarsförmågan mot. Om Försvarsmakten bedömer krigsorganisa-tionens förmåga mot olika slags mål bör det i årsredovisningen finnas en tydlig förklaring på vilket sätt de olika målen skiljer sig åt. Behov av omvärldsanalyser i Försvarsmaktens årsredovisningar Som framgått ovan har Försvarsmakten accepterat allvarliga brister i krigsorganisationen med hänvisning till bl.a. omvärldsläget. Det finns dock ingen omvärldsanalys i årsredovisningen. En förklaring till att årsredovisningen inte innehåller någon omvärldsanalys är, enligt företrädare för den militära ledningen, att regeringen aldrig begärt att Försvarsmakten skall redovisa myndighetens analyser av omvärldsutvecklingen i årsredovisningen. Revisorerna anser det viktigt att Försvarsmakten i samband med årsredovisningen också tydligt redogör för mot vilken omvärld den militära förmågan mäts. Omvärldsanalyser är enligt revisorerna en naturlig följd av anpassningsprincipen och en självklarhet i all försvarsplanering. Revisorerna föreslår att regeringen ålägger Försvarsmakten att i kommande årsredovisningar tydligt relatera försvarets förmåga till omvärldsutvecklingen. I årsredovisningarna bör det finnas en klar koppling mellan de övergripande målen, utvecklingen i omvärlden och krigsorganisationens brister och förmåga. Behov av att ÖCB analyserar relationerna mellan funktionerna En genomgång av det beslutsunderlag som skickat in till regeringen visar att ÖCB framför allt sammanställer totalförsvarsmyndigheternas redovisningar om respektive funktions förmåga (12. Det civila försvaret). Överstyrelsen gör inte någon mer ingående analys av hur relationerna mellan funktionerna påverkar det civila försvarets samlade förmåga. Det finns ingen närmare redovisning av på vilket sätt funktionernas förmågor påverkas om det uppstår störningar inom andra funktioner. I det beslutsunderlag som Överstyrelsen skickat in till regeringen saknas en utförligare analys av frågor som: - Vilka blir effekterna på samhället om en eller två vitala funktioner slås ut? - På vilket sätt är funktionernas förmågor beroende av varandra? - Hur stor är risken att störningar inom vissa funktioner också får konsekv-enser på andra funktioners förmågor? Enligt revisorernas mening finns det risk för att bedömningen av det civila försvarets förmåga är förenad med alltför stor osäkerhet om relationerna mellan funktionerna inte analyseras närmare. Revisorerna förutsätter att regeringen begär att Överstyrelsens kommande beslutsunderlag med bedömningar av det civila försvarets förmåga också omfattas av en närmare analys av funktionernas beroende av varandra. Anpassning och den militära alliansfriheten Inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen har Försvarsmakten gett förslag till tre inriktningar av försvaret. Gemensamt för de tre förslagen är en minskad krigsorganisation. Enligt Försvarsmakten skulle ett förverkligande av förslagen innebära att det skulle ta mycket att upprusta försvaret så att av egen kraft skulle kunna avvärja ett angrepp som hotade landets existens (10. Anpassning och neutralitetsfrågan). Revisorerna har noterat att varken eller regeringen har tagit upp frågan om anpassningen är eller kan komma att bli ett hinder för den svenska militära alliansfriheten. Mot bakgrund av att den försvarspolitiska inriktning som diskuteras får konsekvenser för vilket försvar kommer att ha är det enligt revisorernas mening av betydelse att regeringen klargör för vilka konsekvenser anpassningsfrågorna kan komma att ha på den svenska militära alliansfriheten. Anpassning och internationella avtal Anpassningsprincipen förutsätter att en upprustning eller ominriktning inte får begränsas av internationella avtal. har därför valt att stå utanför avtal som begränsar möjligheterna till en eventuell svensk upprustning (9. Anpassning och internationella avtal). Revisorerna har uppfattat saken så att anpassningsprincipen förutsätter att regeringen också fortsättningsvis, vid diskussioner om att utveckla eller andra rustningsbegränsningsavtal, försäkrar sig om att dessa inte begränsar förmågan att anpassa eller ominrikta det svenska försvaret. agerar internationellt för en alleuropeisk rustningsbegränsning. De svenska ståndpunkterna innebär att endast det svenska försvaret bör utgå från en anpassningsprincip.