frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående anpassningen av totalförsvaret 1998/99 RR7 1 Revisorernas granskning har beslutat att totalförsvarets förmåga till anpassning är en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Med anpassningsförmåga avses totalför-svarets förmåga att möta angrepp i olika tidsperspektiv. I takt med utveck-lingen i omvärlden skall försvaret kunna utökas eller förändras för att mot-svara de krav som ställs på försvaret. Revisorerna har granskat hur anpassningsfrågorna har redovisats för rege-ringen och . En central fråga i granskningen är på vilket sätt rege-ringen använder sig av försvarsmyndigheternas redovisningar i sin egen redovisning av anpassningsfrågorna till . I rapporten om anpassning riktar revisorerna kritik mot att varken reger-ingen eller totalförsvarsmyndigheterna närmare har redogjort för den mera långsiktiga anpassningen. Revisorernas granskning visar att redovisning av anpassningsförmågan främst koncentrerats till den ettåriga beredskapshöj-ande perioden. Av granskningen framgår också att Försvarsmaktens be-slutsunderlag till regeringen saknar en tydlig redovisning av på vilket sätt grundorganisationen kan förändras och producera de förmågor som krävs för att möta framtida hot och kriser. Inte heller har Försvarsmakten i beslutsun-derlaget tydligt redovisat hur en upprustning eller anpassning skulle ta i olika fall. Revisorerna anser det angeläget att regeringen och totalför-svarsmyndigheterna utförligare redovisar på vilket sätt anpassningen är tänkt att genomföras. Beslut om revisorernas rapport fattades i plenum . Därmed gavs ledamöter och allmänheten möjlighet att ta del av rapporten i samband med säkerhetspolitiska kontrollstation . Revisorernas avsikt har varit att granskningen också skall behandla den proposition som regeringen lämnade till inför kontrollstationen. Denna skrivelse till inleds därför med en sammanfattning av den aktuella propositionen. Regeringens redovisning av anpassningsfrågor till kom regeringen med sin proposition inför säkerhetspolitiska kontrollstation (prop. 1998/99:74). En jämförelse visar att propositionen i allt väsentligt innehöll samma information som Försvarsbe-redningens betänkande Förändrad omvärld - omdanat försvar (Ds 1999:2). Regeringen konstaterade bl.a. att försvarsplaneringen varit koncentre-rad till den ettåriga höjningen av krigsdugligheten. I propositionen redovisade regeringen översiktligt att anpassningsförmå-gan skulle förbättras genom ökat kunnandet om olika hot Vidare avsåg att utveckla sin kompetens och sina arbetsform-er för att tidigt kunna upptäcka och analysera säkerhetspolitiska förändringar. Regeringen konstaterade i propositionen att det troligen inte var meningsfullt att ta fram anpassningsplaner som omfattar än . Enligt regeringen måste längre anpassningsperioder i större utsträckning baseras på successiva beslut efter hand som ny information blir tillgänglig. Regeringen ansåg det däremot viktigt att öka graden av flexibilitet i försvaret. För att utveckla totalförsvaret och underlätta reduceringar behövdes det enligt regeringen vissa förändringar. Av propositionen framgår att det bl.a. fanns ett behov av nya former för samverkan inom det civila försvaret. Vidare måste försvaret försöka undvika långsiktiga bindningar (bindningar vad gäller försvarsmateriel, personal, hyror m.m.). I propositionen gavs ingen närmare förklaring till hur förändringarna och de nya formerna var tänkta att genom-föras. I propositionen redovisade regeringen att Försvarsmakten skall utvecklas till en insatsorganisation. skall bestå av en kärna av för-band. Förbanden skall ha en förmåga att redan i grundberedskap kunna lösa de uppgifter som statsmakterna beslutat om med hänsyn till det säkerhetspo-litiska läget. Vidare måste det enligt regeringen finnas en förmåga att höja beredskapen för att möta de hot som kan uppstå . För att säkerställa möjligheterna till anpassning ansåg regeringen att För-svarsmakten skall utformas så att insatsorganisationen kan växa eller förändras i takt med den militära utvecklingen kring . På lång sikt, , finns det enligt regeringen ett behov av att försvaret kan möta ett mer omfattande militärt angrepp mot . Regeringen bedömde att övergången till en ny militär organisation omfattade perioden fram . Regeringen avsåg att återkomma till under höst-en 1999 med förslag om förändringar av krigsorganisationen. Regeringen aviserade att också grundorganisationen måste förändras. En-ligt regeringen måste grundorganisationen utformas med hänsyn till krav på bl.a. anpassningsförmåga. I propositionen går regeringen dock inte närmare in på hur grundorganisationen kan behöva förändras för att tillgodose kraven på anpassning. Av propositionen framgår att regeringen kommer att besluta om ett samlat arbete för att effektivisera anskaffningen av krigsmateriel. Arbetet syftar enligt propositionen till att Försvarsmaktens materielförsörj-ning skall kunna utvecklas mot en större anpassningsförmåga. Regeringen kommer också att göra en översyn av de baskompetenser som lades fast vid försvarsbeslut. I övrigt betonade regeringen att försvarsforskning och internationellt samarbete är viktiga för anpassningsförmågan. 2 Diskussion kring revisorernas rapport Diskussionen inleds med allmänna synpunkter kring revisorernas rapport. Därefter följer en diskussion kring principiella frågor i rapporten. Avsnittet avslutas med syn-punkter och kommentarer om revisorernas förslag i rappor-ten. Försvarsdepartementets expeditionschef riktar omfattande kritik mot revisor-ernas granskning. I sitt remissvar noterar han bl.a. att revisorerna anser sig ha rätt att granska och regeringens be-slutsunderlag. Vidare är expeditionschefen kritisk till bl.a. revisorernas sätt att redovisa försvarsutgifter. Försvarsmakten anser att sakförhållanden vad rör det militära försvaret i allt väsentligt är riktigt beskrivna i rapporten. Försvarsmakten anser dock att rapportens redovisning av försvarsutgifter bör kompletteras. De övriga remiss-instanserna anser att revisorernas rapport tar upp viktiga frågeställ-ningar. () och kon-staterar att rapporten identifierar flera områden inom vilka det finns möjlig-heter till förbättringar. Försvarshögskolan (FHS) finner att revisorerna på ett riktigt sätt beskriver hur nuvarande rutiner mellan bl.a. Försvarsmakten, Försvarsdepartementet och fungerar. Försvarshögskolan anser att revisorernas redovisning, kritik och förslag till förbättringar är både rak och lättläst. Försvarshögskolan kommer därför att använda rapporten i undervis-ningssyfte. () uttrycker uppskattning av den vikt som revisorerna lägger på behovet av oberoende omvärldsanalyser. Resone-man-gen sammanfaller enligt remissvaret med vad självt framhållit i olika sammanhang. Försvarshögskolan ställer sig också positiv till revisorernas förslag om ett oberoende analysinstitut. Revisorerna finner att huvuddelen av remissinstanserna anser att rappor-ten på ett riktigt sätt beskriver hur anpassningsfrågorna har hanterats av regeringen och försvarsmyndigheterna. Som framgått av rapporten saknas i både och regeringens beslutsunderlag en tydlig strategi för hur den mera långsiktiga anpassningen är tänkt att genomföras. Vidare finns det en rad allvarliga brister i såväl regeringens som myndigheternas redovisning av anpassningsfrågorna. Revisorernas behörighet att granska regeringens och beslutsunderlag Försvarsdepartementets expeditionschef har i sitt remissvar tagit upp en del principiella frågor som har att göra med revisorernas granskning. Bland annat noterar han att revisorerna anser sig behöriga att granska och regeringens beslutsunderlag i fråga om anpassningen av totalförsvaret. Revisorerna finner det i detta sammanhang lämpligt att erinra om vad tidigare beslutat vad gäller kon-trollmakt. Enligt regeringsformen (12 kap. 7 §) väljer revisorer för att granska den statliga verksamheten. har också fastställt en instruktion för revisorerna. Enligt instruktionen (SFS 1987:518) har Riksda-gens revisorer rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden. Därutöver har betonat att Riksdag-ens revisorer skall granska hela beslutskedjan i den statliga sektorn (1993/94:TK1). Av framgår att också regeringen kan vara föremål för revisorernas granskningar. ställde sig i allt väsentligt bakom syn på statlig revision (bet. 1993/94:KU18). Regeringens agerande kan här beröras på olika sätt, t.ex. hur man fördelat resurser mellan olika sektorer, vilka uppföljningar och utvärderingar man tagit initiativ till och hur dessa har redovisats till . revisorer har till skillnad från RRV möjlighet att granska hela beslutskedjan och därmed också regeringen. Det kan finnas skäl att ytterligare uppmärk-samma regeringsnivån i granskningsverksamheten. (1993/94:TK1 s. 126) Regeringens redovisning i propositioner och skrivelser En annan principiell fråga är regeringens redovisning i propositioner och skrivelser. Som framgått beslutade att anpass-ningen av totalförsvaret är en av hörnstenarna i svensk försvarspolitik (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1996/97:45, 46). begärde i samband med försvarsbeslut att regeringen skulle konkretisera den ännu löst skisserade anpassningsprincipen (bet. 1996/97:FöU1). har vid upprepade tillfällen begärt att regeringen skall redovisa hur anpassningen skall gå till. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet förklarar i sitt remissvar till revi-sorerna varför redovisningen i budgetpropositionen för endast var översiktlig. Expeditionschefen hävdar att regeringen valde att redovisa anpassningsfrågorna översiktligt med hänsyn till . Enligt honom var tidsmässigt pressad . budgetbehandling hade förkortats på grund av riksdagsval-et. Mot bakgrund av att skulle behandla anpass-ningsfrågor i en säkerhetspolitisk kontrollstation fanns det enligt expedi-tionschefen ingen anledning att belasta med anpassningsfrågor i samband med budgetbehandlingen. Som stöd för sina förklaringar hänvisar expeditionschefen till kontakter som hade tagits mellan tjänstemän i för-svarsutskottet och Försvarsdepartementet. En uppgörelse på tjänstemanna-nivå skulle enligt expeditionschefen vara en orsak till att budgetproposition-en för inte innehöll några längre redogörelser. Expeditionschefen tar i sitt remissvar inte upp frågan om varför regeringens redovisning av anpass-ningsfrågor också varit översiktlig i regeringens övriga propositioner och skrivelser. Revisorerna vill först erinra om att det är ledamöter och inte tjänstemän på Försvarsdepartementet som avgör riksdag-ens informationsbehov. Vid behandlingen av budgetproposition var försvarsutskottet kritiskt till det sätt på vilket anpassningsfrågorna hade redovi-sats: När det gäller verksamhetsområdets anpassning saknar utskottet dels en redo-visning av hur processen bör se ut för att få fram underlag för beslut inom ramen för anpassningsdoktrinen, dels en redogörelse för om det under det senaste genomförda budgetåret vidtagits några åtgärder som följd av anpass-ningsdoktrinens tillämpning. Eftersom anpassningsdoktrinen är en av hörn-stenarna i försvarspolitiken är det ett högst berättigat krav att regeringen informerar såväl om dess utformning och utveckling som om dess tillämpning under det genomförda verksamhetsåret. betänkande 1998/99:FöU s. 28 Som framgått har regeringen ännu inte informerat om hur anpass-ningen skall genomföras. Av regeringens försvars- och säkerhetspolitiska pro-position (prop. 1998/99:74) framgår att det återstår ett omfat-tande arbete för att utveckla försvarets anpassningsförmåga. Enligt revisorer-nas mening är det angeläget att regeringen tydligare klargör för på vilket sätt anpassningen är tänkt att genomföras. Revisorernas rapport om anpassning inleds med en beskrivning av totalför-svarets omfattning. Inledningen omfattar också en kort redovisning av för-svarsutgifterna. Revisorerna konstaterar att försvarsutgifterna i fasta priser legat på ungefär samma nivå . Av budgetproposi-tionen framgår att försvarsanslaget för skall uppgå till drygt 44 mil-jarder kronor. Knappt hälften av försvarsanslaget går till utveckling och anskaffning av krigsmateriel. För att ge en bättre uppfattning om försvarsanslagets storlek redovisas också i rapporten hur mycket pengar som går till försvaret per dag. kommer utgifterna för utveckling och investeringar att uppgå till ca per dag. Sammanlagt kommer försvaret att kosta skattebetal-arna ca per dag. I inledningen av revisorernas rapport finns det också en internationell jäm-förelse där de svenska försvarsutgifterna jämförs med försvarsutgifterna i ett antal länder. Av rapporten framgår att de svenska försvarsutgifterna inte anpassats till den internationella utvecklingen. De svenska försvarsutgifterna kom att ligga på ungefär samma nivå trots att världens samlade försvarsutgifter kraftigt ökade . har de undersökta länderna kraftigt minskat sina för-svarsutgifter per invånare. Undantag är dock och som i stället ökat sina försvarsutgifter per invånare. I rapporten uppmärksammar revisor-erna att skillnader i definitioner och försvarsstrukturer medför att det är svårt att göra preciserade jämförelser av försvarsutgifter i olika länder. De redovi-sade uppgifterna i rapporten indikerar emellertid att de svenska försvarsut-gifterna är höga jämfört med försvarsutgifterna i andra västeuropeiska länd-er. Som framgått har revisorerna i rapporten redovisat att försvarsanslaget uppgår till för . Expeditionschefen på har påpekat att revisorerna i rapporten överskattat försvarsanslaget för med . Försvarsanslaget skulle därmed uppgå till . Enligt expeditionschefen har revisorerna inkluderat verksam-het inom utgiftsområde 6 Totalförsvar som per definition inte betecknas som totalförsvarsverksamhet. Han ställer sig också frågande till redovisningen av försvarets utgifter . Expeditions-chefen har jämfört redovisningen i revisorernas rapport med regeringens redovisning av försvarsutgifter i proposition 1998/99:74. Expeditionschefen undrar hur det kommer sig att revisorernas redovisning skiljer sig från regering-ens. Försvarsmakten anser att revisorernas redovisning av försvarets kostnader bör kompletteras för att öka förståelsen för utgiftsområdets utveckling. För-svarsmakten menar att försvarsutgifternas utveckling bör sättas i relation till utvecklingen för hela statsbudgeten. Försvarsmakten konstaterar att försvars-utgifternas andel av statsbudgeten och av BNP fallit från /81 . Försvarsmakten menar vidare att bl.a. marknadsmässiga hyror, högre arbetskraftsutgifter och nya budgetregler medfört ökade kostnader för försvaret. Försvarsmaktens slutsats är att försvaret realt minskat sin verk-samhet och att försvarsutgifterna utgör en allt mindre del av samhällets sammanlagda resurser. Revisorerna konstaterar att expeditionschefen i Försvarsdepartementet påpekat att revisorerna i rapporten överskattat försvarsanslaget med för . Revisorerna beklagar att försvarsanslaget därmed har överskattats . Misstaget beror på att det i budgetpropositionen inte klart framgår att vissa anslag under utgiftsområde 6 Totalförsvar finansierar verksamhet som inte hör till totalförsvaret. Revisorerna efterlyser därför en tydligare redovisning i budgetpropositionen där det klart framgår vilken verksamhet som är att beteckna som totalförsvar. Som framgått undrar expeditionschefen i Försvarsdepartementet också hur det kommer sig att revi-sorernas redovisning av utvecklingen av försvarsutgifter kan skilja sig från regeringens redovisning i proposition 1998/99:74. Revisorerna vill här peka på att det finns skillnader mellan revisorernas och regeringens sätt att redo-visa försvarsutgifter. En tänkbar förklaring till att uppgifterna skiljer sig åt är att revisorerna i redovisningen avser totalförsvar-et, vilket består både av ett militärt och civilt försvar. Regeringens redovis-ning i proposition 1998/99:74 (s. 201) omfattar endast det militära försvaret. Revisorerna är medvetna om att skillnader i definitioner medför problem vid jämförelser . Sammanställningen i rapporten visar dock att dagens försvarsutgifter är relativt höga i ett historiskt perspektiv. Revisorerna instämmer i Försvarsmaktens uppfattning att redovisningen i rap-porten av försvarsutgifternas utveckling inte är heltäckande. I en heltäckande redovisning bör som Försvarsmakten påpekar hänsyn tas till olika för-ändringar (marknadsmässiga hyror, högre arbetskraftsutgifter, nya budget-regler m.m.) som medfört ökade kostnader för försvaret. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet är kritisk till revisorernas in-ternationella jämförelse av försvarsutgifter. Han ifrågasätter bl.a. uppgiften om att svensken i genomsnitt betalar mer till för-svaret än invånarna i Nato-länderna. Expeditionschefen är också kritisk till rapportens redovisning av försvarsutgifter som andel av BNP. Han menar att revisorerna borde tagit hänsyn till att har haft en låg tillväxt jämfört med de övriga länderna i tabellen. Försvarsmakten anser också att revisorernas jämförelse av försvarsutgifter i olika länder bör kompletteras. Försvarsmakten menar att man vid interna-tionella jämförelser också måste ta hänsyn till ett lands särskilda försvarsbe-hov (geografisk yta att försvara, långsträckta kuster m.m.). Revisorerna skriver i rapporten att skillnader i definitioner och försvarsstrukturer medför att det är svårt att göra preciserade jämförelser av försvarsutgifter i olika länder. Som framgått indikerar emellertid uppgifterna i rapporten att de svenska försvarsutgifterna är höga jämfört med försvarsutgifterna i andra länder. Statistiken i rapporten om de olika ländernas försvarsutgifter är framtagna av det brittiska institutet (). Institutet har specialiserat sig på internationella jämförelser mellan försvaren i olika länder. IISS tar vid sina internationella jämförelser hänsyn till att bl.a. försvarsstrukturer kan skilja sig åt mellan olika länder. Institutet beaktar också större förändringar av andra slag, vilka kan påverka statistiken. IISS presenterar i tabellform försvarsuppgifter för närmare 170 länder. När det gäller t.ex. Nato-länderna redovisar IISS uppgifter i absoluta tal, per invånare och som andelar av BNP. Uppgifterna avser dels enskilda Nato-länder men också Nato som organisation. Syftet med att IISS redovisar vad det genomsnittliga Nato-landet betalar till försvaret är att underlätta jämför-elser mellan olika länder. I revisorernas rapport finns det en not till tabellerna som beskriver försvarsutgifterna i de undersökta länderna. Av noten framgår att uppgifterna för Nato avser det genomsnittliga Nato-landet. Revisorerna instämmer emellertid i expeditionschefens kritik att det finns en otydlighet i rapporten. Om inte noten under tabellen uppmärksammas får en läsare av rapporten intrycket att en svensk i genomsnitt betalar mer till försvaret jämfört med invånarna i Nato-länderna. Korrekt uttryckt betalar svensken mer till försvaret jämfört med en invånare i det genomsnittliga Nato-landet. Expeditionschefen på har i sitt remissvar också varit kritisk till att revisorerna i redovisningen av försvarsutgifternas andel av BNP inte tar hänsyn till att har haft en låg tillväxt . Revisorerna finner expeditionschefens kritik mot rapporten i detta avseende något oklar. I rapporten finns ingen jämförelse av hur försvarsutgifterna har utvecklats i relation till BNP. Däremot redovisas försvarsutgifternas andel av BNP för . Det bör här tilläggas att den svenska bruttonationalprodukten var relativt hög jämfört med övriga länder som redovisas i revisorernas rapport. Av de undersökta länderna överstegs den svenska bruttonationalprodukten per invånare endast av nivån i , och (National Accounts volym 1, 1999). Som framgått innebär skillnader i definitioner och försvarsstrukturer att det är svårt att göra preciserade jämförelser av försvarsutgifter och mellan olika länder. Revisorerna har därför i rapporten varit försiktiga i slutsatserna om de svenska försvarsutgifterna. Enligt revisorernas mening indikerar emellertid uppgifterna i rapporten att de svenska försvarsutgifterna är internationellt höga. Totalförsvaret är både ett viktigt och finansiellt stort utgiftsområde. Enligt revisorernas mening är det angeläget att försvarets utveckling redovisas på ett bra sätt. Revisorerna anser att det åligger regeringen att på ett tydligt sätt informera om hur försvarets utgifter och omfattning har utvecklats. I detta ligger att regeringen tar fram tidsserier för det svenska försvaret som är rensade från bl.a. budgettekniska förändringar. Regeringen bör också redovisa till hur det svenska försvaret har utvecklats i relation till försvaret i andra länder. Saknar Försvarsdepartementet resurser? I rapporten om anpassning diskuterar revisorerna varför regeringen inte tydligare redovisat anpassningsfrågorna till . En förklaring till att regeringen inte tydligt har redovisat anpassningsfrågorna skulle kunna vara att Försvarsdepartementet saknar kapacitet för att driva på arbetet med anpassningsfrågorna. Av revisorernas rapport framgår att både ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet och tjänstemän i Försvarsdepartementet anser att statsmakterna befinner sig i informationsunderläge gentemot Försvarsmakten. Detta förhållande har också uppmärksammats av tidigare utredningar. Inför bildandet av Försvarsmakten ansåg att överbefälhavarens ökade befogenheter borde balanseras genom att Försvarsdepartementet fick utökad kompetens och kapacitet (SOU 1991:112). konstaterade att den svenska överbefälhavaren har en mycket stark ställning jämfört med kollegorna i andra länder. Enligt UTFÖR hade statsmakternas möjlighet till kontroll och styrning minskat sedan bildandet av Försvarsmakten (SOU 1996:98). Revisorernas granskning visar att överbefälhavarens ökade befogenheter inte har balanserats genom att Försvarsdepartementet anställt mer personal. Inte heller har fördelningen mellan departementets handläggare och administrativ personal förändrats i någon större utsträckning. Både uppgick andelen administrativ personal till cirka en tredjedel av de anställda. Vidare visar en genomgång av Försvarsdepartementets arbetsmetoder att departementet i stor utsträckning använder sig av personal anställd eller inlånad från framför allt Försvarsmakten. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet delar revisorernas uppfattning att Försvarsdepartementet behöver mer resurser. Han är positiv till att departementet i stor utsträckning använder sig av extern expertis från försvarsmyndigheterna. Expeditionschefen har dock invändningar mot revisorernas beskrivning att Försvarsdepartementets arbete i stor utsträckning utförs av personal från någon av försvarsmyndigheterna. Expeditionschefen invänder också mot att cirka en tredjedel av Försvarsdepartementet utgörs av administrativ personal. Han menar att revisorernas uppgifter måste bygga på en "mycket extensiv tolkning". Revisorerna konstaterar att expeditionschefen på instämmer i att departementet i stor utsträckning använder expertis från försvarsmyndigheterna men inte håller med om att departementets arbete i hög grad utförs av personal anställd eller inlånad från myndigheterna. Som framgått är emellertid revisorerna inte ensamma om uppfattningen om att Försvarsdepartementet har ett mycket nära samarbete med framför allt Försvarsmakten. Det kan tilläggas att statsvetaren undersökning över maktens nätverk också bekräftar revisorernas bild (Maktens Nätverk, 1989). Enligt undersökning (också baserad på uppgifter som lämnats av tjänstemän i ) har Försvarsdepartementet tätast kontakter med underliggande myndigheter jämfört med övriga departement. Försvarsdepartementets kontakter med försvarsmyndigheterna överträffas enligt endast av samarbete med . När det gäller andelen administrativ personal har revisorerna använt sig av uppgifter från .