frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — För att skapa tilltro till anpassningsprincipen för försvarets mera långsiktiga inriktning föreslår beredningen att Försvarsmakten skall utarbeta anpassningsplaner som visar hur försvarsförmågan kan förändras i ett femårsperspektiv. Beredningen anser att det är viktigt att Försvarsmakten skapar en planering som visar vilken organisation som kan bli krigsduglig . För att öka hand-lingsmöjligheterna vid en upprustning bör Försvarsmakten ta fram anpass-ningsplaner mot några tänkbara hotscenarier. Beredningen tror inte att det är meningsfullt att ha fastställda planer och mål som omfattar än . Ett motiv är att i större utsträckning måste baseras på successivt fattade beslut efter hand som ny information blir tillgänglig. Den mer långsiktiga försvarsplaneringen bör enligt beredningen utgå från ett spektrum av omvärldsanalyser som visar vilka alternativa utvecklingsten-denser som kan vara rimliga i ett tioårsperspektiv. Med dessa som utgångs-punkt bör Försvarsmakten beskriva inriktning för de uppgifter och krav som bedöms bli relevanta för försvarets inriktning . Sammantaget föreslår beredningen en delvis ny inriktning av försvaret. Be-redningen anser att invasionsförsvaret kan reduceras. Ökad prioritet skall i stället ges åt hög flexibilitet och anpassningsförmåga samt till internationella insatser. Av rapporten framgår att arbetet med den nya inriktningen bör påbörjas. Omställningen av försvaret till den nya inriktningen bör enligt beredningen vara slutförd inom den närmaste femårsperioden. Anpassningen måste ständigt prövas Successiva beslut om anpassning Representanter för den militära ledningen har vid samtal förklarat att nya hotbilder och osäkerheten om framtiden medfört att anpassningen av försvaret endast kan genomföras genom successiva beslut. Planeringen kan inte längre bygga på långsiktigt fasta mål. Anpassningsförmåga skapas genom ständiga analyser av vilka behov som finns och . Försvarsledningen menar att möjligheter att påverka anpassningen starkt skulle begränsas om inte med korta mellanrum behandlar anpassningsfrågorna i beslutspro-cessen. har också uppmärksammat att den långsiktiga anpassningsför-mågan bör utformas genom en successiv beslutsprocess. I anslutning till försvars-beslut skrev försvarsutskottet att det inte var ändamåls-enligt att utarbeta detaljerade planer för den långsiktiga anpassningsförmå-gan (bet. 1996/97:FöU1). Utskottet förutsatte att regeringen kontinuerligt redovisade för hur arbetet med anpassningsförmågan fortlöpte. Utskottet utgick från att regeringen i samband med budgetförslaget för redovisade en utvärdering av dels krigsdugligheten för det militära försvaret och förbe-redelser för att höja denna , dels en överblick över läge och handlingsmöjligheter inom ramen för en mer långsiktig anpassnings-doktrin. Med detta skulle det bli möjligt för att kontinuerligt pröva hur anpassningsförmågan utvecklades och om den gällande inriktningen behövde ändras. Med anledning av anpassningsförmågans centrala betydelse för försvarspolitiken betonades betydelsen av att utskottet noggrant följde upp, kontrollerade och värderade vilka åtgärder som regeringen och ansvar-iga myndigheter vidtog i anpassningssyfte. Anpassningen kräver flexiblare rytm i försvarsplaneringen ifrågasatte tre riksdagspartier om modellen med femåriga försvarsbeslutsperioder var förenlig med ett anpass-ningsförsvar (bet. 1997/98:FöU11). Utskottsmajoriteten instämde delvis i kritiken och framförde att etappdelningen av försvarsbeslut och systemet med säkerhets-politiska kontrollstationer var steg mot en flexiblare rytm i försvarsplaner-ingen jämfört med tidigare. Försvarsplaneringen hade därför enligt utskottet redan utvecklats mot att vara mindre bunden till femårsperioder. Försvarsberedningen menar också att den säkerhetspolitiska utvecklingen förändras i sådan takt att inriktningen av försvarspolitiken behöver prövas oftare än (Ds 1999:2). Beredningen har föreslagit att nästa försvarsbeslut skall omfatta den treåriga . Sammanfattningsvis har den snabba teknik- och omvärldsutvecklingen inneburit att anpassningen av försvaret måste utformas genom successiva beslut. De femåriga försvarsbeslutsperioderna har visat sig allt mindre ändamålsenliga. För att möjligheter att besluta om anpassningens inriktning inte skall begränsas måste ofta behandla och diskutera anpassningsfrågorna. Anpassning och internationella avtal Anpassningsprincipen förutsätter att förändringar av försvarsförmågan kan genomföras i takt med omvärldsutvecklingen. Detta innebär att diskussioner om internationella rustningsbegränsningsavtal inte får begränsa förmåga att anpassa försvaret uppåt eller ominrikta det. En genomgång av ett antal internationella rustningsbegränsningsavtal visar att det finns faktorer i avtalen som är svåra att förena med den svenska anpassningsprincipen. har därför i vissa frågor intagit motstridiga ståndpunkter. Å ena sidan verkar för global nedrustning och rustningsbegränsning, å andra sidan kan inte ingå i internationella överenskommelser som innebär begränsad anpassningsförmåga. Nedan exemplifieras de svenska ståndpunkterna med hjälp av en beskrivning av hur regeringen förhållit sig till det juridiskt bindande . undertecknades i av medlemsstaterna i Nato respektive . I detta avtal sattes ett tak för hur mycket vapen länderna fick ha. Avtalet innebar också ingående kontroll av krigsmateriel och inspektioner av utomstående med kort varsel. De hårda kontrollerna har inneburit att avtalet fått hög trovärdighet. har ett öppnare samarbete mellan länderna vuxit fram. Länder som undertecknat respektive inte undertecknat Länder som undertecknat Länder som inte undertecknat När undertecknades var villigt att underteckna avtalet. hade dock inga möjligheter att underteckna avtalet eftersom endast omfattade medlemsstaterna i Nato respektive . Trots att inte undertecknat innebär existensen av ett nedrustningsavtal som omfattar länderna i vårt närområde svenska säkerhetspolitiska fördelar. Öppenheten med inspektioner innebär bl.a. att indirekt kan ta del av information om eventuella angripares potentiella resurser. har inte längre varit så entusiastiskt till ett svenskt undertecknande av . Samtal med representanter för och Försvarsmakten visar att det framför allt finns två problem med avtalet. Det första problemet är att försvarsbeslut om ett anpassningsförsvar är svårt att förena med de villkor som följer av . Enligt Försvarsmaktens bedömare skulle en upprustning försvåras märkbart om inte fick överskrida de nivåer som förhandlats fram i ett bindande avtal. En eventuell ominriktning skulle också försvåras om inte hade möjligheter att satsa på nya vapensystem därför att dessa reglerades av internationella avtal. Det andra problemet består av att den svenska mobiliseringsprincipen ännu präglas av spridning och sekretess. Med detta menas att mobiliseringsförråden i stor utsträckning finns placerade runt om i landet med hemlig lokalisering. Enligt Försvarsmaktens bedömare skulle ett svenskt undertecknande av kunna medföra att utländsk militär fick för stor insyn i det svenska försvarets uppbyggnad. Grundidén bakom , dvs. öppenhet och kontroll, strider mot den svenska grundidén med hemligt lokaliserade mobiliseringsförråd och ett anpassningsförsvar. Svenska anpassningsprincipen svår förena med rustningsbegränsning har i olika sammanhang agerat för en europeisk nedrustning. har bl.a. undertecknat Wiendokumentet som tillåter en viss form av inspektioner i syfte att förstärka förtroendet mellan länderna i . har också varit pådrivande inom (). har utrikesminister vid upprepade tillfällen uttalat sig för en allomfattande rustningskontroll. utrikesdeklaration förespråkade utrikesministern t.o.m. att skulle vara en deltagande part i en utveckling av . försvarsbeslut har dock officiella uttalanden om varit mindre preciserade. Uttalanden från regeringen har varit allmänt hållna och mer handlat om positiva inverkan på stabiliteten i . Av tabellen ovan framgår att en betydande majoritet av länder redan undertecknat . utarbetades av Nato riktlinjer för hur de framtida förändringarna av skulle kunna komma att se ut. En del av dessa riktlinjer innebär att också nya länder skall ha möjlighet att ansluta sig till det nya . Enligt tjänstemän på kommer arbetet med att omarbeta att vara klart . Sammanfattningsvis förutsätter anpassningsprincipen att en upprustning eller ominriktning inte begränsas av internationella avtal. har därför valt att stå utanför avtal som begränsar en eventuell svensk upprustning. agerar internationellt för en alleuropeisk rustningsbegränsning. De svenska ståndpunkterna innebär med andra ord att endast det svenska försvaret bör utgå från en anpassningsprincip. Skulle också andra länder applicera anpassningsprincipen skulle det bli svårt att internationellt förhandla fram hållbara rustningsbegränsningsavtal. Anpassning och den militära alliansfriheten Inför de svenska förhandlingarna om medlemskap i lade utrikesutskottet fast riktlinjerna för hur den svenska neutralitetspolitiken skulle utformas: "militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består" (bet. 1991/92:UU19). försvarsbeslut betonade ett sammansatt utrikes- och försvarsutskottet att den svenska säkerhetspolitiken ytterst syftade till att bevara vårt lands frihet och oberoende: "Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle" (bet. 1995/96:UFöU1). Det sammansatta utskottet betonade att den svenska neu-tralitetspolitiken förutsatte att hade en betryggande försvarsförmåga. Kan försvaras utan hjälp utifrån? Av Försvarsmaktens årsredovisning för framgår att inte kunde försvaras framgångsrikt mot iståndsatta styrkor (4. Behandlingen av anpassningsfrågorna). För att kunna försvara mot iståndsatta styrkor krävdes enligt myndigheten en avsevärt större krigsorganisation och för-svars-effekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. Försvarsmaktens bedöm-ning för var att det behövdes än för att det militära försvaret skulle kunna tillföras några väsentliga förändringar vad avsåg organisation, nya förmågor, nya materielsystem m.m. Representanter för den militära ledningen har vid samtal bekräftat att inte kunde försvaras framgångsrikt mot iståndsatta styrkor. Av intervjuer med företrädare för den militära ledningen framgår att inte haft förmåga att möta ett större angreppsfall. i rapporten har det framgått att regeringen inte presenterat någon tydlig strategi för på vilket sätt den långsiktiga anpassningen är tänkt att genomföras. Hur skall grundorganisationen utformas så att den kan producera de förmågor som krävs för att möta framtida hot och kriser? På vilket sätt skall grundorganisationen utformas så att krigsorganisationen vid behov kan växa? års säkerhetspolitiska kontrollstation har Försvarsmakten före-slagit att det militära försvaret skall ominriktas från ett invasionsförsvar till anpassning mot en mångfald av hot. Förslaget innebär enligt Försvarsmakten att när målet för den föreslagna inriktningen nåtts skulle det ta mycket och kräva stora resurser att upprusta försvaret så att landet av egen kraft skulle kunna avvärja ett militärt angrepp som hotar nationella exi-stens (Försvarsmakten , HVK 23 200:72865). Trots att den försvarspolitiska inriktning som diskuteras får konse-kvenser för vilket försvar kommer att ha har dock varken eller regeringen tagit upp frågan om framtida oberoende. Statsmakterna har inte diskuterat om anpassningen är eller kan komma att bli ett hinder för den svenska militära alliansfriheten. Som framgått tidigare i rapporten har regeringen varit översiktlig med information till om på vilket sätt anpassningen skall genomföras. I mycket har regeringens redovisningar varit upprepningar av försvarsbeslutets första etapp (prop. 1995/96:12), dvs. översiktliga beskrivningar av inom vilka områden åtgärder borde eller skulle vidtas. Till detta kommer att regeringen använder sig av vaga begrepp vilket medför att osäkerheten kring anpassningsfrågorna blir ännu större. Vidare hade regeringens redovisning i samband med budgetproposition inte förbättrats jämfört med redovisningen . En brist i budgetpropositionerna har varit att regeringen inte tydligt beskrivit mot vilken omvärld bedömningarna är gjorda. I t.ex. budgetproposition bedömde regeringen att det militära försvarets uppgifter kunde lösas mot väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge. Regeringen bedömde vidare att det fanns brister vad avsåg Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning till ett förändrat omvärldsläge. I budgetpropositionerna fanns det emellertid ingen omvärldsbeskrivning. Inte heller finns det någon tydlig hänvisning till andra omvärldsanalyser. När i samband med budgetbehandlingen har beslutat om försvarets inriktning och hur mycket medel som skulle anslås har inte informerats om regeringens syn på omvärldsutvecklingen. Det har därför inte av budgetpropositionerna varit möjligt för att utläsa vad regeringen har avsett med nuvarande omvärldsläge respektive förändrat omvärldsläge. Viktigt med uppgifter från många håll försvarsbeslut innebar att det militära försvaret skulle utformas för att av beredskapshöjande åtgärder kunna möta angreppshot med iståndsatta styrkor (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112). Med iståndsatta styrkor avsågs befintliga militära resurser som skulle kunna sättas i stånd och därmed upprätta en förmåga att ge-nomföra ett angrepp i större skala (prop. 1995/96:12, s. 68). Som framgått tidigare i rapporten bedömde Försvarsmakten i sin årsredovisning för att en ettårig höjning av krigsdugligheten inte var tillräcklig för att kunna föra ett fram-gångsrikt försvar. För att försvara mot iståndsatta styr-kor krävdes enligt myndigheten en avsevärt större krigsorganisation och för-svars-effekt än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. Försvarsmaktens bedöm-ning var att det krävdes än för att det militära försvaret skulle kunna tillföras några väsentliga förändringar vad avsåg organisation, nya förmågor, nya materielsystem eller annan avse-värd teknisk utveckling. I årsredovisningen hänvisade emellertid Försvars-makten till omvärldsläget och den begränsade målsättning som statsmakterna hade lagt fast. Försvarsuppgifterna kunde enligt Försvarsmakten lösas i nu-varande omvärldsläge. Som framgått av tidigare avsnitt har företrädare för den militära ledningen i intervjuer bekräftat att inte kunde försvaras framgångsrikt mot iståndsatta styrkor. Av samtal med företrädare för den militära ledningen framgår att har inte haft ett invasionsförsvar . Regeringen har endast mycket kortfattat informerat om att vissa krigsförband hade en så låg krigsduglighet att brister bedömdes kvarstå också av beredskapshöjande åtgärder (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar). Regeringen accepterade bristerna med hän-syn till det rådande omvärldsläget. Vidare redovisade regeringen att det fanns brister vad avsåg Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning till ett förändrat omvärldsläge. Trots att det är som beslutar om försvarets inriktning informerade inte regeringen om Försvars-maktens bedömning om att landet inte kunde försvaras vid ett större angrepp. I budgetpropositionen finns det inga uppgifter om att Försvarsmakten i årsredovisningen be-dömde att det i ett förändrat omvärldsläge hade krävts en avsevärt större krigsorganisation för att kunna försvara mot iståndsatta styrkor än den som kunde mobiliseras efter en ettårig återtagningsperiod. Diskussion om regeringens översiktliga redovisning En viktig fråga är hur det kommer sig att regeringen inte tydligare har redovisat för hur arbetet med anpassningsfrågorna fortlöper. Representanter för Socialdemokraterna och har vid intervjuer förklarat att anpassningsfrågorna är mycket komplicerade. Det är därför naturligt att regeringens redovisning ännu inte motsvarat försvarsutskottets förväntningar. Under samtal med tjänstemän på Försvarsdepartementet har det framgått att regeringen redovisat den information som har funnits att redovisa och som har varit av relevans för . Intervjuer med ledamöter i försvarsutskottet har också visat att utskottet inte uppfattar sig ha behov av detaljerad information. Ledamöterna menar dock att grundläggande och viktiga frågor bör redovisas på ett tydligt sätt. Försvarsmakten har en stark ställning Som framgått anser både ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet och tjänstemän i Försvarsdepartementet att statsmakterna befinner sig i informationsunderläge gentemot Försvarsmakten. Detta förhållande har också uppmärksammats i tidigare utredningar. Inför omstruktureringen och bildandet av Försvarsmakten diskuterades frågan bl.a. i Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret, (SOU 1991:112). befarade att den nya sammanhållna försvarsmyndigheten och dess chef skulle bli alltför stark och få för stor makt i förhållande till regeringen. Utredningen fann det därför lämpligt att balansera överbefälhavarens ökade befogenheter genom att Försvarsdepartementet fick utökad kompetens och kapacitet. I utredningen styr försvaret? (SOU 1996:98) undersöktes på vilket sätt förhållandet mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten hade förändrats efter bildandet av en samlad försvarsmyndighet. Av utredningen framgår bl.a. att den svenska överbefälhavaren har en mycket stark ställning jämfört med kollegerna i andra länder. En slutsats var att bildandet av Försvarsmakten och den förändrade styrningen inte hade lett till ökade möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera Försvarsmakten. Enligt utredningen hade statsmakternas möjligheter till kontroll och styrning snarare minskat. Saknar Försvarsdepartementet resurser? En förklaringar till varför regeringen inte tydligare redovisat anpassningsfrågorna skulle kunna vara att Försvarsdepartementet saknat kapacitet för att driva på arbetet med anpassningsfrågorna. Antalet anställda vid har inte förändrats nämnvärt . Både och var ca 125 personer anställda på departementet. Inte heller har fördelningen mellan handläggare och administrativ personal förändrats i större utsträckning. uppgick andelen administrativ personal på departementet till . utgjorde den administrativa personalen av de totalt anställda i Försvarsdepartementet. Överbefälhavarens utökade befogenheter har således inte balanserats genom att Försvarsdepartementet har anställt mer personal. En genomgång av Försvarsdepartementets arbetsmetoder visar dessutom att departementet i stor utsträckning använder sig av expertis från framför allt Försvarsmakten och (). Försvarsdepartementets arbete utförs i hög grad av personal anställd eller inlånad från någon av försvarsmyndigheterna. Sammanfattningsvis skulle Försvarsdepartementets oberoende mot Försvarsmakten kunna stärkas om departementet tillfördes kompetens från annat håll än från försvarsmyndigheterna. Med ökade resurser och rätt form av kompetens skulle också departementets kapacitet att arbeta med anpassningsfrågorna öka. Regeringen skulle med detta ha bättre förutsättningar att tydligt redovisa anpassningsfrågorna för . De parlamentariska spelreglerna och regeringens tidigare starka ställning i skulle kunna vara en annan förklaring till varför regeringen endast översiktligt redovisat anpassningsfrågorna till . har det framgått att försvarsbeslutet i praktiken var en uppgörelse mellan Socialdemokraterna och . Försvarsbeslutet var ett resultat av en partipolitisk uppgörelse. De regeringsbärande partierna visste att propositioner och skrivelser inte kunde fällas av oppositionspartierna. beslutsunderlag behövde således inte vara speciellt utförligt. Det civila försvarets omfattning Av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och följdändringen (1996:1470) framgår att totalförsvaret under höjd beredskap utgörs av all samhällsverksamhet som då skall bedrivas, dvs. av hela det omställda samhället. Utgångspunkten för det civila försvarets förmåga är det fredstida samhällets inneboende stabilitet och möjlighet att hantera störningar. Det civila försvaret är inte någon organisation utan en verksamhet som genomförs för att komplettera det fredstida samhället. Kompletteringar och beredskapsförberedelser genomförs i fredstid av statliga myndigheter, kommuner, landsting, företag, enskilda personer m.fl. Som framgått är ansvarsprincipen styrande för verksamheten i det civila försvaret. Med denna princip avses att den som har ansvar för en verksamhet i fred även har motsvarande ansvar i krig. Av detta följer skyldighet att vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att verksamheten skall kunna upprätthållas vid krigsfara och i krig. Principen gäller hela det civila försvaret, dvs. inte enbart statliga myndigheter. Samhället har delats upp i 18 samhällsfunktioner, vilka anses vara av särskild betydelse i krig och som kräver någon form av central styrning. I en funktion kan flera myndigheter ingå, men även t.ex. statliga och privata bolag. För varje funktion finns en myndighet som ansvarar för samordning m.m. inom funktionen. Genom en ekonomisk planeringsram skall det vara möjligt för statsmakterna att finansiellt styra inriktningen av det civila försvaret. Enligt en utgifts-prognos kommer den ekonomiska planeringsramen att uppgå till (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6 Totalför-svar). Den ekonomiska planeringsramen omfattar 10 av de 18 funktionerna. Civilförsvarsverksamheten i de 8 övriga funktionerna finansieras genom respektive ansvarig myndighets ordinarie anslag samt genom avgifter m.m. I samband med den årliga budgetbehandlingen beslutar med hjälp av den ekonomiska planeringsramen om det civila försvarets omfattning och inriktning. För statsmakterna skall planeringsramen utgöra ett långsiktigt planeringsinstrument där anslagen för de olika funktionerna avvägs och prioriteras år för år. Det civila försvarets uppgifter Som framgått var års försvarsbeslut uppgiften för det civila försvaret att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp. Osäkerheten om framtiden och mångfalden av tänkbara hot och risker innebar emellertid att det behövdes bättre samordning inom totalförsvaret. Samhällets åtgärder i fred och krig behövde integreras. beslutade därför om två nya uppgifter för det civila försvaret vid sidan om de traditionella uppgifterna (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45, 46). Fortsättningsvis skulle det civila försvaret också kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt vidta åtgärder för att stärka samhällets förmåga inför svåra påfrestningar i fred. Med totalförsvarsbeslut betonade att den långsiktigt dimensionerade uppgiften för totalförsvaret skulle förbli att möta väpnat angrepp (bet. 1996/97:FöU1 s. 37). slog fast att totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda landet mot krig. Regeringen ansåg att den långsiktiga uppgiften för totalförsvaret hade en dominerande påverkan på försvarsmyndigheternas verksamhet också (prop. 1996/97:4 s. 61). bedömde regeringen att den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp inte skulle vara lika framträdande . Med försvarsbeslutet följde att resurser framtagna för totalförsvaret också skulle kunna användas i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Statsmakterna underströk emellertid att när resurser skulle tas i anspråk för dessa ändamål var det inte fråga om totalförsvarsverksamhet utan det handlade om att totalförsvarsresurser ställdes till samhällets förfogande (prop. 1996/97:4 s. 56, bet. 1996/97:FöU1 s. 31). Syftet var att effektivare utnyttja samhällets samlade resurser inte att utvidga vad som avsågs med totalförsvar.