frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — För domstolsväsendets del däremot har lönekostnadernas andel av ramanslaget minskat från till Även vid Sida har lönekostnadernas andel av ramanslaget minskat från under /96 till . Lönekostnadernas procentuella förändring under budgetåren för RALS 1993-95 och RALS 1995-98 (/94 t.o.m. ) för fem av de sex myndigheterna framgår av följande tabell. I lönekostnaderna ingår löner och arvoden för alla anställda vid myndigheten, lagstadgade arbetsgivaravgifter på lön och förmåner, s.k. avtals-LKP på lön och förmåner samt avgift för kompletterande ålderspension inklusive särskild löneskatt på pensionskostnader. Tabell 4.10 Procentuell förändring av myndigheternas lönekostnader från /94 väsendet ** +24,+ + + + Källa: , Riksredovisningen. *Avser hela inklusive produktionsdelen. ** Avser hela domstolsväsendet. Inflationstakten /94-1997 var (). Av tabellen framgår att ökningen av myndigheternas lönekostnader i samtliga fall var större än inflationstakten. Från /94 t.o.m. ökade antalet tillsvidareanställda vid (+6) och (+240). Antalet tillsvidareanställda vid (-1), (-1 051) och antalet anställda vid domstolsväsendet (-1 124) minskade däremot. Oavsett om antalet anställda vid , , och domstolsväsendet har minskat eller ökat har lönekostnaderna ökat, och ökningen har varit större än inflationen. är den av de fem myndigheterna vars lönekostnader har ökat minst. Lönespridningen vid de sex myndigheterna och för statsanställda Ett antagande som framför i sin rapport om studier av lönebildning på det statliga området är att individuell och differentierad lönesättning på leder till ökad lönespridning. På kort sikt kan lönespridningen enligt t.o.m. minska om lönesättningskriterierna har ändrats. Ett annat antagande är att ökad lönespridning är önskvärt ur arbetsgivarnas synvinkel (1997). Det delegerade arbetsgivaransvaret i kombination med individuell och differentierad lönesättning borde, enligt , om det första antagandet stämmer, ha resulterat i ökad lönespridning på det statliga området. Vid en internationell jämförelse har det dock visat sig att delegerad lönebildning inte mekaniskt åtföljs av ökad lönespridning (1997). Inom den privata tjänstesektorn liksom inom den statliga sektorn i ökade lönespridningen mellan . Lönespridningen inom den privata sektorn ökade från till år Inom den statliga sektorn ökade lönespridningen enligt beräkningar mellan från till . Lönespridningen i den privata sektorn var högre än i den statliga sektorn . hade skillnaden ökat till . Undersökningen visade även att det på det statliga området var en tydlig skillnad i lönespridningen mellan olika befattningar (a.a.). Av tabell 4.11 framgår lönespridningen (se not 4) efter varje lönerevisionstillfälle för de anställda som varit föremål för lönerevision vid de sex myndigheterna. Syftet har varit att jämföra lönespridningen inte enbart för de sex myndigheterna och dem emellan utan även att jämföra med lönespridningen på det statliga området. Tabell 4.11 Lönespridning efter genomförda lönerevisioner redovisad i procent Myndighet 23,6 27,9 26,6 25,9 46,0 45,7 42,9 42,2 - 29,1 28,0 29,6 * - 14,1 13,9 13,9 42,3 40,8 39,8 40,4 anslags-finansierade del 20,5 20,9 22,0 23,7 Domstolsväsendet 57,3 63,3 44,8 42,0 Källa: Respektive myndighets redovisningar av löner. * I redovisningen från ingår två kompetensgrupper: kärnkompetens och stödkompetens. Det är stor skillnad mellan fallstudiemyndigheternas lönespridning. Det är även stor skillnad mellan lönespridningen vid var och en av de sex myndigheterna och lönespridningen i staten totalt sett (se nästa tabell). , och domstolsväsendet har haft den största lönespridningen, som inte skiljer sig särskilt mycket från den genomsnittliga lönespridningen inom den privata sektorn. anslagsfinansierade del uppvisade den minsta lönespridningen. Förändringarna i lönespridningen inom respektive myndighet är olika stora mellan åren. För del ökade lönespridningen vid revisionen för att sedan minska . Vid har lönespridningen ökat . lönespridning är stor vid en jämförelse med de övriga myndigheterna. Den har dock, till skillnad från , minskat kontinuerligt och uppgick till vilket är en minskning . Lönespridningen vid Sida i minskade för att öka igen . hade störst lönespridning och lägst . ökade lönespridningen något. Lönespridningen vid anslagsfinansierade del har varit väsentligt lägre än statens men har till skillnad från de övriga myndigheternas ökat mellan . Ökningen mellan och var . Lönespridningen vid domstolsväsendet är jäm förelsevis stor men har minskat väsentligt mellan . Det är stor skillnad mellan lönespridningen för anställda i staten och lönespridningen vid var och en av de sex myndigheterna. Tabell 4.12 Lönespridning i staten 1990-1997, redovisad i procent 1991 1992 1993 1995 1996 1997 Lönespridning 30,5 30,1 30,6 31,8 31,2 31,4 32,2 Källa: och 1998. har av statistiska skäl utelämnat . Av tabell 4.12 framgår att lönespridningen i staten inte har utvecklats i jämn takt . Lönespridningen har totalt sett ökat . Av nästa tabell framgår skillnaderna mellan lönespridningen för kvinnor respektive män. Uppgifterna om lönespridningen skiljer sig mellan tabellerna 4.12 och 4.13. Skälet till detta torde vara att populationen i redovisningen från även innefattar bl.a. de allmänna försäkringskassorna. Tabell 4.13 Lönespridningen för anställda med statligt reglerad lön redovisad i procent 1994 1995 1996 1997 kvinnor 21,7 22,4 23,1 23,5 män 33,0 33,5 33,3 34,7 samtliga 32,2 32,5 32,2 33,0 Källa: , statistiska meddelanden - statsanställda - 1994, 1995, 1996, 1997. Av tabell 4.13 framgår att lönespridningen för män med statligt reglerad lön är betydligt större än lönespridningen för kvinnor med statligt reglerad lön. För båda könen har dock lönespridningen ökat . Av tabell 4.13 framgår att lönespridningen för staten totalt sett har ökat . Lönespridningen vid de sex myndigheterna har dock inte ökat . I , och domstolsväsendet, som hade störst lönespridning av fallstudiemyndigheterna, har lönespridningen minskat . Det är svårt att utifrån dessa iakttagelser och den relativt korta undersökningsperioden bekräfta antagande om sambandet mellan individuell och differentierad lönesättning och ökning av lönespridningen. Det kan finnas strukturella och andra förklaringar till förändringarna i lönespridningen. Lönespridningen vid flera av myndigheterna har minskat i takt med att de lokala parternas befogenheter beträffande lönebildningen har delegerats. Av tabell 4.13 framgår att lönespridningen för kvinnor med statligt reglerad lön är väsentligt lägre än lönespridningen för män. Ett antagande skulle därmed kunna vara att de fallstudiemyndigheter vars anställda till större delen utgörs av kvinnor har mindre lönespridning än myndigheter där den större andelen anställda utgörs av män. Vid en närmare granskning visar det sig dock att detta inte stämmer. Vid domstolsväsendet som har jämförelsevis hög lönespridning (se tabell 4.10) utgjordes av de anställda av kvinnor . Även där drygt hälften av de anställda är kvinnor har jämförelsevis hög lönespridning. anslagsfinansierade del vars anställda till utgörs av män har den lägsta lönespridningen av de sex myndigheterna. Lönespridningen är låg även vid där drygt hälften av de anställda är kvinnor. Lönespridningen vid verket har dock ökat . Löneökningarna vid lönerevisionerna för kvinnor och män vid de sex myndigheterna En jämförelse av löneökningarna vid lönerevisionerna för kvinnor och män i olika kompetensgrupper vid de sex myndigheterna visar för RALS 1993-95 och RALS 1995-98 att kvinnorna fått högre genomsnittliga procentuella löneökningar vid fler revisionstillfällen än männen vid alla myndigheter utom vid . Vid har kvinnorna fått högre genomsnittlig procentuell löneökning än männen vid lika många tillfällen som männen fått högre genomsnittlig procentuell löneökning än kvinnorna. Vid domstolsväsendet har utfallet fördelat sig nästan jämt mellan könen. En annan fråga var om det funnits skillnader i lönenivåer i kronor räknat efter lönerevisionerna mellan de av de sex myndigheterna som bland de anställda har en majoritet kvinnor och de som har en majoritet män. Det visade sig dock att medellönen (för kvinnor och män tillsammans) vid de myndigheter som har fler kvinnor än män inte vid något revisionstillfälle varit lägre än vid de myndigheter som har fler män än kvinnor. Vid motsvarande jämförelse avgränsad till den kompetensnivå, kärnkompetens, där könsfördelningen är jämnast, blir resultatet detsamma. Medellönen för kvinnor och män tillsammans är inte lägre efter lönerevisionerna vid de myndigheter där andelen kvinnor är större än andelen män. Däremot har det i ett tidigare avsnitt påvisats att kvinnornas relativlöner på det statliga området är lägre. De sex myndigheternas löneökningar för olika åldersgrupper Vid en jämförelse av löneökningarna vid lönerevisionerna för olika åldersgrupper vid de sex myndigheterna visar det sig att det är svårt att dra några slutsatser beträffande likheter och skillnader i löneökningarna för de olika åldersgrupperna. Några iakttagelser kan dock göras. Vid 14 av 23 lönerevisioner (fem myndigheter som genomfört fyra lönerevisioner och en myndighet som genomfört tre) har den genomsnittliga procentuella löneökningen för myndigheterna i sin helhet vid lönerevisionerna varit successivt lägre för varje äldre åldersgrupp. I domstolsväsendet har de genomsnittliga procentuella löneökningarna i gruppen kärnkompetens dock varit högre för åldersgrupperna och äldre än för de yngre åldersgrupperna. Det gällde vid lönerevisionerna . Det betyder att de genomsnittliga procentuella löneökningarna inte alltid sjunker i takt med stigande ålder. kan noteras att domarkarriären i domstolsväsendet har en automatisk löneutveckling inom ramen för anställningen (se bilaga 7). De sex myndigheternas löneökningar för olika kompetensgrupper Vid en jämförelse av myndigheternas löneökningar för olika grupper vid de olika revisionstillfällena kan konstateras att utfallen är olika. Noteras bör att gruppen ledningskompetens vid de sex myndigheterna, utom vid , innehåller även de chefer som ingår i de lokala chefsgrupperna och för vilka chefsavtalet tillämpas vid lönerevision. Vid och i domstolsväsendet har samma beräkningsgrunder för löneökningar vid lönerevisionerna använts för cheferna i den lokala chefskretsen som för övrig personal. I domstolsväsendet utgörs den lokala chefskretsen av 4-6 personer och i är det en mindre del av chefsgruppen som omfattas av det lokala chefsavtalet. Jämförelsen av utfallet vid lönerevisionerna med RALS-arnas nivåer för denna kompetensgrupp är därmed inte helt korrekt. Inslaget av chefer som ingår i de lokala chefsgrupperna dominerar dock inte. Av totalt 23 revisionstillfällen (fyra lönerevisioner och sex myndigheter varav en myndighet inte fanns med vid det första revisionstillfället) har gruppen ledningskompetens fått högre procentuella genomsnittliga löneökningar än gruppen kärnkompetens vid 11 lönerevisioner, gruppen kärnkompetens fått högre procentuella genomsnittliga löneökningar än gruppen ledningskompetens vid 9 lönerevisioner, utfallen varit lika för de båda kompetensgrupperna vid 3 revisionstillfällen. Den största skillnaden mellan lednings- och kärnkompetens i procentuell genomsnittlig löneökning hade vid lönerevisionen . Då fick gruppen ledningskompetens högre genomsnittlig procentuell löneökning än gruppen kärnkompetens. Den näst största skillnaden mellan kompetensgrupperna hade domstolsväsendet när gruppen ledningskompetens fick en genomsnittlig procentuell löneökning som var högre än gruppen kärnkompetens. Gruppen ledningskompetens har även fått den högsta respektive lägsta procentuella genomsnittliga lönehöjningen i förhållande till avtalen. Den högsta höjningen fick gruppen ledningskompetens vid då utfallet blev över avtalens nivå, och den lägsta höjningen fick gruppen ledningskompetens vid domstolsväsendet vid revisionen under avtalens nivå. Vid motsvarande jämförelse mellan grupperna ledningskompetens och stödkompetens framkom att vid 23 revisionstillfällen fick gruppen ledningskompetens procentuellt sett högre genomsnittlig löneökning än gruppen stödkompetens vid 14 revisioner, gruppen stödkompetens procentuellt högre genomsnittliga löneökningar än gruppen ledningskompetens vid 9 lönerevisioner. Den största skillnaden mellan de båda gruppernas genomsnittliga procentuella löneökningar var vid då gruppen ledningskompetens fick högre genomsnittlig procentuell löneökning än gruppen stödkompetens vid verket. Den näst största skillnaden uppstod vid domstolsväsendet då gruppen ledningskompetens fick högre genomsnittlig löneökning än gruppen stödkompetens. Den minsta skillnaden uppstod vid då gruppen ledningskompetens fick högre löneökning än gruppen stödkompetens. Vid jämförelsen mellan gruppen kärnkompetens och stödkompetens vid de 23 revisionstillfällena fick gruppen kärnkompetens högre procentuell genomsnittlig löneökning än gruppen stödkompetens vid 12 revisionstillfällen, gruppen stödkompetens högre procentuell genomsnittlig lönehöjning , de båda kompetensgrupperna lika genomsnittligt procentuellt utfall vid 2 lönerevisioner. Den största genomsnittliga procentuella skillnaden mellan kompetensgrupperna var vid . Då fick gruppen kärnkompetens högre genomsnittlig lönehöjning än gruppen stödkompetens. Den näst största skillnaden var vid då gruppen stödkompetens fick större genomsnittlig lönehöjning än gruppen kärnkompetens. Den minsta skillnaden var vid och vid då gruppen kärnkompetens vid vardera myndigheten fick 0,1 procent-enheter högre löneökning än gruppen stödkompetens. Den högsta genomsnittliga procentuella höjningen i förhållande till avtalen fick gruppen kärnkompetens vid vid revisionen . Utfallet blev över avtalens nivåer. Vid jämförelserna av den procentuella genomsnittliga löneökningen för olika kompetensnivåer visar det sig att det är den högre kompetensnivån som har fått större löneökningar vid något fler tillfällen än den lägre kompetensnivån. 4.4 Lönehöjningar mellan lönerevisionerna som det för både RALS 1993-95 och RALS 1995-98 genomförts avtalsenliga lönerevisioner har samtliga sex myndigheter redovisat att de genomfört lönehöjningar för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. Skälen till dessa lönehöjningar har enligt de sex myndigheterna varit flera. Lönehöjningar har genomförts när tidsbegränsade anställningar övergått i tillsvidareanställningar, vid befordran och när anställda fått nya eller utökade arbetsuppgifter. Andra skäl som angivits har varit att anställda kompenserats för borttagna lönetillägg, att man rättat till snedsitsar, att anställda återkommit efter tjänstledighet eller att man har genomfört omorganisationer. Ytterligare ett skäl till lönehöjningarna mellan revisionerna har enligt myndigheterna varit ett behov av att anpassa lönerna till marknaden. Vid var /94 t.o.m. i medeltal 237 personer anställda tills vidare. till höjdes lönen för enskilda anställda vid sammanlagt 38 tillfällen. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . hade /94 till i medeltal 988 anställda. till fattades sammanlagt 328 beslut om lönehöjningar till enskilda anställda. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . Antalet anställda vid under /96 uppgick till 641 personer. till genomfördes sammanlagt 125 lönehöjningar för enskilda anställda. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . Medeltalet anställda vid uppgick till 517 personer /94 . till höjdes lönen för enskilda anställda vid sammanlagt 495 tillfällen. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . Medeltalet anställda vid anslagsfinansierade del har uppgått till 2 442 personer. till har lönerna för enskilda anställda höjts vid sammanlagt 785 tillfällen. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . Beträffande lönehöjningar mellan lönerevisionerna i domstolsväsendet redovisas endast höjningarna i . hade 121 anställda . Från och med. till höjdes lönen för enskilda anställda vid sammanlagt 36 tillfällen. Den genomsnittliga lönehöjningen per individ och månad var . De individuella löner som höjdes mellan lönerevisionerna till översteg den genomsnittliga lönehöjningen vid varje lönerevision vid samtliga fallstudiemyndigheter . Se tabell 4.14. Tabell 4.14 Genomsnittlig lönehöjning i kr vid lönerevisionerna med stöd av RALS 1993-95 och 1995-98 för de sex fallstudiemyndigheterna tillsammans 940101 950701 960101 970101 Genomsnittlig höjning Källa: Respektive myndighet. Det är alltså vid lönehöjningarna mellan lönerevisionerna, inte vid lönerevisionerna, som enskilda individer fått de högsta genomsnittliga löneökningarna. De sex myndigheterna har olika interna beslutsregler för möjligheten att höja lönen för enskilda anställda mellan revisionstillfällena. Vid tillämpas normalt, utöver lönerevisionerna, en s.k. kontrollstation av löneläget . Enligt verket är kontrollstatio nerna ett sätt att ha framförhållning och att slippa "brandkårsutryckningar". Lönehöjningarna har främst avsett marknadsanpassningar av enskilda löner. Vid fattas alla beslut om lönehöjningar mellan lönerevisionerna av verkets personaldirektör. fattades besluten, med något undantag, av respektive enhetschef och redovisades då inte till koncernens personalavdelning. Sida har infört en mer restriktiv hållning till löneökningar mellan lönerevisionerna än man haft tidigare. fattas beslut om sådana lönehöjningar endast när en anställd befordras. Vid , inklusive enheten för dataservice, får cheferna inte höja enskildas löner mellan lönerevisionerna utan att först diskutera motiven för höjningen med personalchefen. Om personalchefen inte vill godkänna höjningen lyfts beslutet till koncernens direktionsnivå. Om personalchefen godtar och beslutar om den föreslagna lönehöjningen behöver direktionen inte informeras. Vid höjs lönerna enligt verket normalt vid de revisionstillfällen som framgår av de centrala avtalen. Lönen för enskilda anställda kan dock höjas mellan revisionstillfällena om det finns särskilda skäl. Av tabell 4.15 framgår myndigheternas lönekostnadsökningar fördelat på lönerevision och lönehöjningarna mellan lönerevisionerna. Tabell 4.15 Myndigheternas lönekostnadsökning fördelat på lönerevisioner och lönehöjningar mellan lönerevisionerna Myndighet 1/1 1994 - 30/6 1995* 1/7 1995 - 31/12 1995* 1/1 1996 - 31/12 1996* 1/1 1997 - 31/12 1997** 1/1 1994- 31/12 1997 : * Totala kostnadsökningarna för perioden mellan lönerevisionerna. ** Totala kostnadsökningarna . 4.5 Personalrörligheten och löneutvecklingen Under granskningen har en jämförelse mellan löneutvecklingen och personalrörligheten hos de sex fallstudiemyndigheterna genomförts. Av tabell 4.15 framgår myndigheternas personalrörlighet . Tabell 4.16 Årlig personalrörlighet vid de sex fallstudiemyndigheterna i procent 1994 1995 1996 1997 * 2,0 4,0 10,0 9,0 1,2 5,6 7,2 8,0 Sida - - 16,5 7,5 10,0 16,0 11,0 12,0 3,3 5,7 2,3 4,1 Domstolsväsendet 5,5 7,5 8,5 13,1 Källa: respektive myndighet * Siffrorna för är baserade på budgetåren 1993/94, 1994/95, 1995/96 och 1997. Jämförelsen mellan löneutvecklingen och personalrörligheten vid fallstudiemyndigheterna visar att det inte går att peka på några klara samband mellan personalrörlighet och löneutveckling. Det är svårt att urskilja orsakssambanden mellan löneutveckling och personalrörlighet. Hög rörlighet kan exempelvis leda till att många unga med låga ingångslöner anställs i en organisation. kan rörligheten leda till att lönerna pressas upp eftersom man i högre grad är tvungen att marknadsanpassa lönerna för vissa typer av kompetens. revisorer hävdade i rapporten om statlig personalpolitik (1995/96:RR7) att personalrörligheten inom den statliga förvaltningen borde öka. Det framgick av rapporten att rörligheten hade minskat och att den låg på . Personalrörligheten sågs som en förutsättning för flexibilitet och förnyelse inom organisationerna. Man menade att utvecklingen i omvärlden medför krav på nya och utvecklade kunskaper genom rekrytering och utbildning av personal. Enligt budgetpropositionen för redovisade regeringen att personalrörligheten i statsförvaltningen ökat och uppgår till (prop. 1998/99:1, bil. Det torde dock för statsförvaltningen i sin helhet liksom för de redovisade fallstudiemyndigheterna finnas olika stora variationer mellan de olika myndigheternas personalrörlighet. Det torde även finnas olika stora variationer beträffande samma myndighets personalrörlighet över tiden. 4.6 Har lönerna verksamhetsanpassats? I budgetpropositionen för sade regeringen att av de observationer som gjorts kunde uttydas att de genomförda reformerna beträffande lönebildningen i staten haft "avsedd effekt och att utvecklingen går i rätt riktning". Regeringen menade även att det är tydligt att lönesättningen har blivit mer verksamhetsanpassad och att den i större utsträckning används som ett arbetsgivarpolitiskt instrument (prop. 1998/99:1, bil. 6, s. 14). Enligt utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen (SOU 1997:48) var myndighetsledningarna nöjda med både RALS 1993-95 och RALS 1995-98. De ansåg att avtalen var väl förankrade hos myndigheternas ledningar. Enligt samma utredning ansåg arbetstagarorganisationerna beträffande löneförhandlingarna att verksamhetsintresset blivit mer styrande efter de genomförda reformerna. Myndigheterna hade, enligt utredningen, fått de nödvändiga verktygen för att kunna överta arbetsgivarrollen. Utredningen pekade emellertid på att myndigheterna ännu inte hade lärt sig nyttja verktygen fullt ut. Utredningen menade dock att lönebildningen i huvudsak hade fungerat tillfredsställande och att det inte fanns några tecken på att staten blivit löneledande. Det hade dragits en klarare gränslinje mellan regeringen och myndigheterna i förhandlingsfrågor. Lönepolitiken i myndigheterna hade utvecklats på ett sådant sätt att de statliga verksamheterna enligt utredningens bedömning borde kunna bli effektivare (a.a.). Vid sin granskning av det lönepolitiska arbetet vid fem myndigheter (, i , , och Statens löne- och pensionsverk) fann däremot att sambandet mellan lönepolitik, verksamhet och kompetensförsörjning var svagt. konstaterade även att det lönepolitiska arbetet vid flera myndigheter hade bedrivits utan något systematiskt och synbart samband med myndigheternas verksamhetsplanering, resultatstyrning eller personalpolitik i övrigt. Det fanns enligt svaga samband mellan de lönepolitiska målen och myndigheternas verksamhetsmål (1998:22). granskning hade inriktats på frågan hur myndigheterna byggt upp förutsättningarna för att anpassa lönepolitiken till verksamheten och kompetensförsörjningen. granskade särskilt lönepolitikens mål och inriktning, kriterier för lönesättning, löne- och utvecklingssamtal samt uppföljning och utvärdering. fann att de generella problemen och svårigheterna att skapa en verksamhetsanpassad lönepolitik var en följd av myndigheternas osäkerhet och oklarhet om det lönepolitiska handlingsutrymmet. Vidare framhöll verket att samordningen mellan lönepolitik och övrig intern styrning och ledning vid myndigheterna var svag. Även den lönepolitiska kontinuiteten mellan olika lönesättningstillfällen var svag. De lönepolitiska målen och kriterierna var svåra att tillämpa och komplexa. Det fanns brister i uppföljningen och utvärderingen av lönepolitiken. De lönepolitiska stödsystemen var dessutom otillräckligt utvecklade (RRV 1998:22). Sammantaget framträder bilden av att lönepolitiken borde vara tydligare och det lönepolitiska arbetet mer sammanhållet vid myndigheterna. Det kan annars finnas risk för att lönepolitiken och dess tillämpning blir en samling rutiner som inte hänger samman i en helhet. Detsamma gäller sambandet med övrig intern styrning och ledning av verksamheten (a.a.). konstaterade att det fanns oklarheter vid myndigheternas tolkningar och tillämpningar av centrala avtal och att vissa av de externt givna förutsättningarna begränsade deras handlingsutrymme.