frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — Inom mervärdesskatteområdet förutsattes att kontrollinsatsen skulle ge ett resultat i skatt motsvarande ett avkastningskrav på 10 gånger insatt kapital. Utöver den länsvisa fördelningen /96 erhöll några skattemyndigheter medel för deltagande i vissa s.k. riksprojekt, bl.a. och (jfr avsnitt 4.3). De extra kontrollmedlen till skattemyndigheterna fördelades av RSV enligt de riktlinjer som har redovisats ovan. Det ankom på respektive skattemyndighet att själv ansöka om medel och redovisa förslag till projekt till RSV. Styrningen från regeringen i det avseendet bestod som tidigare nämnts i ett krav på att medlen också skulle gå till storstadslänen för bekämpande av eko- och skattebrott och att insatserna skulle koncentreras. , 1993/94, fanns inga medel avsatta för eko- och skattebrottsutredningar. Däremot hade som nämnts ovan reserverats till storstadslänen för mervärdesskattekontroll. Övriga län fick ingenting för den verksamheten. De medel som inte togs i anspråk skulle fonderas och ingå i resursfördelningen kommande år. RSV:s planering att endast storstadslänen skulle få del av medel inom mervärdesskattens område ändrades när verket prövade ansökningarna från skattemyndigheterna. Flera myndigheter föreslog momsprojekt vilket gjorde att RSV beslöt att fördela momskontrollmedel till hela landet. En annan bidragande orsak var att RSV inledningsvis hade svårigheter att fördela ut de extra kontrollmedlen på grund av för få ansökningar. Huvuddelen av de extra kontrollmedlen har gått till storstadslänen. Av de som fördelats har gått till storstadslänen , och . Här bör framhållas att de extra medlen från och med ingår i myndigheternas ramanslag utan krav på särredovisning (jfr avsnitt 8 s. 53). Fördelning av medel för extra skattekontroll till skattemydigheterna budgetåren 1993/94-1998 Län Belopp tkr Län Belopp tkr AB 228 829 P 29 817 C 26 221 R 15 348 D 15 721 S 15 235 E 21 173 T 10 499 F 16 705 U 14 712 G 8 695 W 11 026 H 12 278 X 10 787 I 1 870 Y 9 768 K 6 586 Z 6 698 L 16 292 AC 7 230 M 97 117 BD 13 421 N 17 180 O 79 582 692 790 Källa: RSV Vid en jämförelse mellan de anvisningar som regeringen utfärdat och de anvisningar som RSV gått ut med till skattemyndigheterna kan inga större skillnader noteras. RSV har konkretiserat anvisningarna till myndigheterna. Verket har också självständigt valt de metoder som myndigheten ansett mest ändamålsenliga för att uppfylla regeringens målsättning med resursinsatsen. Verket har bl.a. beslutat att medlen skall användas till nyrekrytering av personal (företagsbeskattning), till projekt som erfarenhetsmässigt ger god avkastning samt beslutat om en viss ändringsfrekvens i de projekt eller insatser som skulle genomföras. Det är annars i metodvalet som en skillnad kan ses i fråga om inriktningen av verksamheten. I regeringens anvisningar finns inga direktiv om att urvalet av kontrollobjekt skulle baseras på objekt som erfarenhetsmässigt ger en god finansiell avkastning. Däremot har regeringen anfört att uppföljningen av insatserna i högre grad än vad som annars gäller måste inriktas på de statsfinansiella effekterna. Vid uppföljningen skulle det beloppsmässiga utfallet av insatserna komma i förgrunden. Medlen skulle tilldelas skattemyndigheterna endast om de kunde utnyttjas effektivt. Myndigheterna skulle därför förbinda sig att redovisa specificerade planer och genom dessa uppnå ett närmare angivet resultat. Resultatkravet skulle ha som utgångspunkt den bedömning som RSV redovisade i sin anslagsframställning /95. Enligt skall inte regeringens anvisningar ha syftat till att styra kontrollverksamheten till särskilda objekt som ger en högre avkastning än andra. Regeringen har endast angett mål och inriktning av resursinsatsen. Två prioriterade områden har varit momskontroll och eko- och skattebrotts-kontroll. När det gäller den geografiska fördelningen har regeringen också framhållit att tilldelningen av medlen skulle koncentreras för att få avsedd effekt. RSV har fördelat medlen till samtliga skattemyndigheter. Inom företagsbeskattningens område fördelades medlen efter det att förslag till projekt infordrats. I sina anvisningar till myndigheterna angavs att medlen skulle användas för insatser inom momskontroll, revision och annan företagskontroll samt eko- och skattebrottsutredningar. RSV:s möjlighet att styra medlen till särskilda projekt och på så sätt koncentrera insatserna blev begränsad då det var myndigheterna själva som skulle lämna in förslag. Av den enkät som revisorerna tillställt skattemyndigheterna framgår att i princip samtliga de projekt som föreslagits från myndigheterna också har godkänts av verket. RSV framhåller dock att det fanns enstaka projektförslag som inte godkändes. Det var projekt som ansågs kunna utföras inom den ordinarie kontrollverksamheten eller projekt som inte uppfyllde avkastningskraven. En del av medlen kom ej heller att delas ut på grund av att det kom in för få förslag från myndigheterna. Regeringen var mer tydlig i fråga om uppföljningen av det beloppsmässiga resultatet genom hela förfarandekedjan än vad RSV var i sina anvisningar. Uppföljningen av det beloppsmässiga resultatet skulle enligt regeringen göras från granskningsåtgärd, genom beslut, process och uppbörd till indrivning. I regeringens anvisningar ingick dessutom att särskilt följa upp den preventiva effekten av insatserna. RSV har valt att inte gå ut till skattemyndigheterna med ett sådant uppföljningskrav. En iakttagelse är avslutningsvis att regeringens anvisningar för verksamheten beslutades efter det att RSV gått ut med sina anvisningar till skattemyndigheterna. Regeringens beslut kom efter RSV:s anvisningar. är det så att regeringens anvisningar till stora delar bygger på den anslagsframställning som RSV lämnade in avseende /95. I och med att regeringen hänvisat till anslagsframställningen i sitt beslut får regeringen anses ha delat RSV:s uppfattning om inriktningen av verksamheten. I granskningen har skattemyndigheterna i , och samt skattemyndigheterna i , och besökts. Syftet har varit att exemplifiera några projekt som genomförts med extra medel samt mer ingående ta del av skattemyndigheternas erfarenheter och synpunkter. Här återges de intervjuade myndigheternas erfarenhet från projektet som arbetsform och några av de projekt som bedrivits med de särskilda medlen. Kort återges också några iakttagelser om myndigheternas anslagssparande. Resultatet från den enkät som genomförts med samtliga skattemyndigheter återges i avsnitt 4.3 nedan. 4.1 Projektet - en ny arbetsform introduceras För samtliga sex skattemyndigheter innebar de extra medlen att projektet som arbetsform introducerades. Några av myndigheterna hade innan medlen fördelades mycket begränsade erfarenheter av projektarbete. För att myndigheterna skulle få del av medlen ställde RSV krav på att kontrollarbetet skulle ske med projektet som arbetsform. Detta krav gällde däremot inte inom personbeskattningen. Projekten bedrevs på olika sätt och personalsammansättningen varierade. Vissa projekt bedrevs med personal från både lokala kontor och länsskattekontoret. Andra projekt bedrevs med personal från antingen bara ett lokalt kontor eller med personal från flera kontor. De personer som skulle medverka i projektet lokaliserades i vissa projekt tillsammans, men vanligare var att den personal som ingick i projektet träffades regelbundet. Andra projekt bedrevs med personal från ett specifikt lokalkontor men med styrning från skattemyndigheten. I de s. k. Riksprojekten där ett flertal skattemyndigheter samverkade ingick deltagare från flera olika län. "" beskrivs kortfattat i det följande avsnittet. I projekten ingick ibland även företrädare från andra myndigheter som polis, länsstyrelse, åklagare och kronofogdemyndighet. I vilken utsträckning och i vilken form dessa myndigheter representerades i projekten varierade naturligtvis beroende på bl.a. projektets art. Flera olika kompetenser kom genom projektet att arbeta tillsammans på ett annat sätt . Enligt myndigheterna har detta bidragit till en höjning av personalens kompetens. En iakttagelse som RSV gjort i sin rapport och skattefusk är att de projekt där deltagarna kunnat samlokaliseras har upplevts särskilt positivt. De extra medlen betalades ut när myndigheten kunde visa att ny personal hade rekryterats. Det har inte varit ett krav från RSV att de nyanställda skulle ingå i det aktuella projektet, utan detta har bestämts av respektive skattemyndighet. Samtliga intervjuade skattemyndigheter har framhållit att projekten ofta var av sådan art att det krävdes att de mest erfarna handläggarna deltog, åtminstone inledningsvis, som projektledare eller för utbildning av dem som skulle ingå. Detta påverkade den "ordinarie verksamheten" negativt. RSV har beskrivit effekten i sin regeringsrapport och skattefusk som att verksamheten "doppade". Med detta avsågs att ändringsbeloppen (uträknad skatt) minskade. Myndigheterna uppmärksammade att det fanns ett behov att se över de administrativa rutinerna samt klarlägga ansvarsfördelningen mellan projektledare och den "ordinarie" ledningen för den personal som kom att ingå i projekten. Rutiner för styrning och uppföljning av projekten behövde utvecklas inom myndigheten. Projektarbetet och särredovisningen av de extra medlen medförde icke obetydliga ökade administrativa kostnader. Detta gällde även RSV där planeringen, fördelningen och uppföljningen av medlen krävt särskilda resurser. De intervjuade skattemyndigheterna är i huvudsak positiva i sina omdömen om projektet som arbetsform. Det negativa som framhålls är att projektet är en förhållandevis dyr arbetsform och att den är krånglig så till vida att den är omgärdad av många regler. Av de intervjuade myndigheterna uppvisade samtliga ett anslagssparande . Vid skattemyndigheten i uppgick anslagssparandet /95 till . Vid skattemyndigheten i var anslagssparandet . Samma budgetår erhöll i i extra kontrollmedel. En förklaring som myndigheterna gav till anslagssparandet var att man behövde resurser för att klara det generella besparingskrav som lagts på skattemyndigheterna. Detta har uppgått till av myndighetens ramanslag . En av myndigheterna hade haft anställningsstopp . En annan myndighet insåg att besparingskravet inte kunde endast genom att reducera grundhanteringen. Ett anslagssparande "byggdes upp" för att ha en viss beredskap inför . I det läget kom de extra kontrollmedlen som en positiv signal. Medlen innebar bl.a. att myndigheterna kunde rekrytera ny och välutbildad personal. Medlen "vitaliserade" kontrollverksamheten. Flera av myndigheterna menade att besparingskravet nu drivits så långt att neddragningar behövts även inom kontrollverksamheten. i konstaterade att kontrollverksamheten minskat med . Det har inte gått att klara besparingskravet endast genom att minska grundhanteringen. Samma erfarenhet redovisade Skattemyndigheterna i och län. i har genom ett långsiktigt besparingsprojekt, det s.k. miljonprojektet, kunnat klara det generella besparingskravet på ett bra sätt. /91 har myndigheten sparat ca 50 miljoner för att ha beredskap inför den planerade omstruktureringen av förvaltningen. 4.3 Några projekt vid skattemyndigheterna I detta avsnitt redovisas några projekt som genomförts med extra medel och som både representerar projekt som varit "vanliga" i den meningen att flera skattemyndigheter bedrivit likartade projekt och projekt som varit unika. Alla besökta myndigheter utom i (ingår i i ) har t.ex. bedrivit olika typer av momsprojekt. S.k. restaurangprojekt förekom också vid de flesta skattemyndigheterna. Projektet startades och innebar att beskattningen av alla restauranger med serveringstillstånd i överfördes till projektet. Projektet pågår fortfarande och sammanlagt deltar åtta personer från skattemyndighetens kontor i . Förutom den fördjupade kontrollen av restaurangernas redovisning av skatter och avgifter samarbetar man i projektet med andra myndigheter: länsstyrelse, polis, kronofogdemyndigheten samt kommunala myndigheter. Projektet fungerar som remissinstans vid ansökningar om serveringstillstånd och lämnar anmälningar om förfaranden som strider mot alkohollagens bestämmelser. Det beloppsmässiga resultatet rapporteras löpande i enlighet med de särskilda anvisningar som myndigheten bestämt. De erfarenheter som vunnits rapporteras också inom ramen för arbetet i branschsaneringsprojektet, 2000, där kronofogdemyndigheten, , kommunerna, polismyndigheten och skattemyndigheten samverkar bl.a. genom tillsynsbesök hos restauranger. De beskattningsbeslut som fattas kvalitetssäkras enligt en särskild modell som används i skattemyndigheternas verksamhet. Modellen innebär att revisionerna följer ett fastställt program och att beslut med anledning av vad som framkommer vid revisionen förankras hos särskilda tjänstemän vid myndigheten som sedan fattar beslut eller i förekommande fall fungerar som ordförande i den skattenämnd vid myndigheten som är beslutsinstans. Totalt har projektet kostat ca . Det beloppsmässiga resultatet eller den statsfinansiella effekten beräknas till . En erfarenhet från projektet är att deltagarna, genom att de är samlokaliserade och genom att de fått koncentrera sig på restaurangbranschen, fått ett branschkunnande och en branschöversikt som annars inte kunnat uppnås. kan signaler om felaktigheter uppmärksammas tidigare och behövliga insatser styras mot angelägna kontroller. Myndighetssamverkan har fungerat väl och en sådan är helt avgörande för att få till stånd en effektiv kontroll av branschen. Den preventiva effekt och den synergieffekt som myndighetssamverkan medför upplevs av de inblandade som betydande. Projekt "Guldhandel" i Bakgrunden till projektet var uppgifter som kommit skattemyndigheten till del att handeln med finguld i ökat betydligt i omfång . Myndigheten misstänkte att ökningen berodde på att guld importeras momsfritt från andra länder inom EU och omsätts i av köpare som tar ut mervärdesskatt vid sin försäljning men som inte redovisar skatten. Guldet exporteras därefter åter ur landet. Den övervägande delen av utredningarna har genomförts som skatterevisioner. Några få har varit så begränsade att de kunnat genomföras i form av skrivbordsgranskning. Den arbetstid som lagts ner i projektet uppgår (urval, granskning och projektadministration). Själva granskningsarbetet har utförts av projektledaren och ett varierande antal revisorer. För att få materiell stadga har dessutom en rättslig samordnare varit knuten till projektet. Beskattningsbesluten har fattats av en särskilt utsedd beslutsfattare till vilken alla ärenden kanaliserats. Den totala lönekostnaden för projektet upp-gick till . Andra kostnader för projektet har inte mätts. Utöver projektledare ingick tre revisorer, en rättslig samordnare och en särskild beslutsfattare. Projektet inleddes med att myndigheten infordrade uppgifter från ett antal grossister och uppköpare angående deras inköp av finguld . Med ledning av svaren valdes de företag ut som skulle granskas närmare. Det har totalt fattats 115 omprövningsbeslut beträffande mervärdesskatt som innebar en höjning med (inkl. skattetillägg). Ytterligare inkomstskatt har debiterats i elva fall med totalt . Projektet har således haft sin tyngdpunkt på kontroll av mervärdesskatten. har lämnat in ett trettiotal anmälningar till åklagare om misstänkt skattebrott i samband med guldhandel. Domstolarna har dömt ett tiotal personer för skattebrott. Totalt utdömd tid i fängelsestraff uppgår till närmare . Bestämmelserna om betalningssäkring för att säkerställa statens fordran har använts i tiotalet fall. Domstolarna har beslutat om betalningssäkring med ca . Projektet har fortsatt i ungefär samma omfattning även efter att de särskilda kontrollpengarna bakats in i myndighetens budget, beroende på att den oseriösa handeln fortsatt även efter 1996. En utredning om ett stort ärende avseende momsfusk på ca har t.ex. inletts . Projektledaren och en person från RSV:s kontrollavdelning besökte för att föreslå en lagändring som avsevärt skulle försvåra den oseriösa handeln. Något lagförslag i den riktningen har ännu inte presenterats. Övriga effekter som projektledningen framhöll var att den här typen av ärenden är svåra att komma åt på grund av den höga lönsamheten i fusket. Aktörerna i första ledet (införseln i ) byts ut av dem som organiserar "kedjorna". Speciellt viktigt är det att samarbetet med åklagare och polis fungerar i denna typ av ärenden och att alla samverkande myndigheter förmår att avsätta resurser . Mest effektivt är det också om ärendena bedrivs i projektform hos samverkande myndigheter eftersom lagstiftningen är kom plex och man tappar tempo ju fler som måste sätta sig in i frågeställningarna och tillvägagångssättet. "" i (tidigare och län) har tilldelats i ett s.k. konkursprojekt. Det övergripande målet var, förutom att skapa en avkastning på mer än 15 gånger tilldelade medel, att genom ett kontinuerligt agerande i "konkursbranscher" påverka skattskyldiga att göra rätt, dvs. att utverka en preventiv effekt. Huvudinriktningen har varit att kontrollera transaktioner mellan obeståndsföretag och närstående fysiska och juridiska personer. Utredningarna har bedrivits som såväl skrivbordsutredningar som revisioner. För att på effektivaste sätt använda kontrollresurserna har avkastningsmålet varit gemensamt för kontrollformerna. Genom att använda projektarbetsformen har enligt projektledningen "ett kompetensmässigt djup kunnat kombineras med en kvantitetsmässigt stor insats mot den särskilda företeelsen konkurs". Vid rekrytering till projektet valdes personer, som i flera fall har betydande extern arbetslivserfarenhet, vilket varit positivt men ställt krav på stöd från erfarna skatterevisorer från den ordinarie revisionsverksamheten. tilldelades projektet tio årsarbetskrafter . Avkastningen blev fördelad på 478 olika beslut. Av de 19 konkursrevisioner som avslutades var fem ekoutredningar. Ett omfattande processarbete har härefter påbörjats. Samarbetet med kronofogdemyndigheten har bl.a. inneburit att kronofogdemyndigheten med den information som projektet lämnat kunnat driva in ca . information gällde olika uppgifter om gäldenärer med utlandsanknytning och andra svårutredda rörelseidkare. Samarbetet med polis och åklagare har intensifierats . Fem eko-utredningar har avslutats och ytterligare fyra pågår. Samarbetet med polis och åklagare har konkret bedrivits på så sätt att skatterevisorerna som sakkunniga hjälpt åklagare i brottsutredningen. Även samarbetet med konkursförvaltarna har ökat, och projektledningen har märkt en allt större positiv respons från konkursförvaltarna. Deltagare i projektet har också varit engagerade i kompetensspridning genom bl.a. lärarinsatser i samband med den nya årsredovisningslagen. De har också medverkat vid framtagningen av RSV:s kurs Företag i ekonomisk kris. Projektet avser integrerade revisioner hos aktiebolag med en lönesumma på . Bolagen skattegranskas på de lokala skattekontoren varför ett samarbete upprättades med länsskattekontoret. De aktuella bolagen utgjorde genomgående fåmansföretag. En av urvalsparametrarna har varit att bolagen inte skall ha reviderats . Urvalet gjordes av länsskattekontoret med beaktande av synpunkter från lokalkontoren och utifrån en mångårig erfarenhet från revisionsverksamhet. I huvudsak har nyanställd personal utan revisionserfarenhet från länsskattekontoret deltagit i samtliga revisioner. Huvudansvarig revisor har varit en erfaren revisor från länsskattekontoret. Projektet startade och avslutades . Antalet bolag som reviderades uppgick till 23 varav ett överflyttades till ett särskilt ekorevisionsprojekt. I ett fall har misstanke om brott anmälts. Endast tre av de utförda revisionerna har reviderats utan anmärkningar. Ett stort antal olika feltyper inom områdena inkomsttaxering, mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter har förekommit. De reviderade företagen avsåg inte någon särskild bransch. Totalt kostade insatsen och medförde nettohöjd skatt och avgifter på . Ett syfte med projektet var också att de som nyrekryterades för de särskilda medlen genom samarbete med erfarna revisorer skulle få en allsidig och utvecklande praktik. startade och bestod av de fyra kontrollprojekten , , och Öresundsförbindelsen. har kompletterats med ett femte kontrollprojekt omfattande svenska företag som arbetar med de norska byggprojekten, och i . De övergripande målen för är att att verka för att de mest kontrollvärda objekten oavsett säte blir föremål för utredning arbetssättet och rättstillämpningen blir likformig oavsett var utredningen genomförs respektive var beslut fattas/process bedrivs. ingår som ett delprojekt i RSV:s Riksprojekt. Bakgrunden till var de stora aktiviteter som förväntades i samband med anläggandet av den fasta förbindelsen över samt de arbeten på land som blev följden i form av nya motorvägar och järnvägsombyggnader. gjorde bedömningen att de stora betalningsströmmar som blev aktuella skulle ställa särskilda krav på kontroll och information beträffande de företag som engagerades i byggnationen. En ansamling av utländska entreprenadföretag förutsågs också, vilket ställer särskilda krav på informations- och kontrollinsatser. Den omständigheten att byggnationen berör två länder med skilda regelverk komplicerar kontroll- och informationsbilden ytterligare. En särskild projektorganisation bildades för att hantera dessa frågor, bestående av skatterevisorer och informatörer. Verksamheten går ut på att arbeta förebyggande, dvs. så långt möjligt förutse problem och förhindra att fel i skatte- och avgiftsredovisning uppkommer, samt att på ett tidigt stadium uppdaga de felaktigheter som förekommer. Detta görs genom att tidigt identifiera engagerade företag genom systematiska och återkommande förelägganden till företag i hela entreprenadkedjorna att uppge ingångna avtal med underentreprenörer och genomförda utbetalningar till dessa. Förelägganden, som ofta görs i regi, sker med stöd av taxerings- och skattebetalningslagarna. Inhämtade uppgifter registreras med Datainspektionens tillstånd. Med utgångspunkt i dessa uppgifter kan sedan information riktas till företagen och kontrollinsatser göras. Ett nära samarbete har upprättats med de danska skattemyndigheterna, eftersom företagens verksamhet ofta berör båda ländernas regelsystem. Samarbetet sker på såväl informations- som kontrollsidan, så att båda länderna i tillämpliga fall behandlar företag och anställda på samma sätt. Det innebär att företag och anställda inte skall bli föremål för internationell dubbelbeskattning, men heller inte skall undgå beskattning på grund av bristande information i något land. Samverkan mellan svenska myndigheter har också initierats. En särskild samverkansgrupp med representanter för tull, polis, åklagare, kronofogde, yrkesinspektion, försäkringskassa och arbetsförmedling har bildats. Tillsammans med polisen genomförs t.ex. s.k. PEK-besök (Preventiv ekonomisk kontroll) som innebär att oannonserade besök görs på arbetsplatser med syfte att identifiera personer och företag. Även mot övriga delar av den svenska skatteförvaltningen riktas informationsinsatser, eftersom de företag och anställda som deltar i byggnationen kommer från hela landet. Antalet årsarbetskrafter i projektet utgör ca 7 revisorer och 3 informatörer plus projektledning och processförare. De årliga lönekostnaderna, som i sin helhet finansieras med de särskilda medlen, kan beräknas till . Syftet med projektet är som nämnts i första hand att arbeta förebyggande, och denna effekt är svår att mäta i kronor men den direkta statsfinansiella effekten, mätt på traditionellt sätt, utgör efter de två första årens kontrollinsatser ca . Antalet omprövningsbeslut är 50 stycken. Fyra åtalsanmälningar har gjorts, men dessa avser endast i ett fall arbete som direkt har med Öresundsförbindelsen att göra. 4.4 Revisorernas enkät till skattemyndigheterna