frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Denna förändring har enligt intervjuade tjänstemän i underlättat departementets möjlighet att överblicka verksamhet. 7.3.2 Ökande aktivitet från uppdragsgivaren I 1994/regleringsbrev framförde regeringen synpunkter på hur skulle prioritera mellan de olika uppgifterna i sitt uppdrag. Regeringen framhöll att tillsyn över det offentliga skolväsendet skulle öka. Regeringen betonade att en grundläggande förutsättning för mål- och resultatstyrning var att huvudmän som inte levde upp till nationella mål uppmärksammades på detta av tillsynsmyndigheten. hade också ökat sina insatser för tillsyn på bekostnad av utvecklingsinsatserna. Regeringen såg denna prioritering som naturlig eftersom arbetet med de frivilliga skolformernas kursplaner och betygssystem snart skulle vara slutfört. I de följande årens regleringsbrev har regeringen fortlöpande betonat att tillsynsinsatser skall öka. /regleringsbrev betonar regeringen dessutom att verkets utvecklingsinsatser skall öka. Enligt regleringsbrevet detta år skulle verket bl.a. aktivt stimulera skolans utveckling mot nationella mål. Verket skulle också främja lokalt utvecklingsarbete genom att bl.a. sprida utvecklingsidéer och exempel. nationella Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 1996/97:112) gav regeringen stark betoning åt arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet. Denna kvalitet skulle inte bara säkras. Den skulle också förbättras i alla avseenden. Den mest angelägna satsningen var en höjd kvalitet i så att alla elever når målen för utveckling. Regeringen konstaterade att det fanns flera signaler om svårigheter att nå dessa mål och att höjd kvalitet var ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna. Den kunskap inom skolområdet som hade bidragit med skulle nu användas för att analysera och förbättra skolan. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun skulle förtydligas. Regeringen aviserade ett system för att utveckla en lokal kvalitetsredovisning och ett system för att utveckla en nationell kvalitetsgranskning. roll skulle också utvecklas. har regeringens uppdrag till kraftigt ökat i omfattning. I regleringsbrevet gav regeringen verket drygt ett femtiotal uppdrag. Därtill kom uppdrag enligt särskilda regeringsbeslut. utvecklingsplan - - betonade regeringen att det decentraliserade styrsystemet för skolväsendet skulle ligga fast, även om tyngdpunkten kunde variera över tiden. Men regeringen framhöll också att ett decentraliserat, mål- och resultatstyrt skolsystem kräver en stark statlig aktör. Enligt regeringen hade en sådan aktör i viss mån saknats. Regeringen betonade att en mål- och resultatorienterad styrning förutsätter tydliga nationella mål. Vidare måste resultaten av den nationella uppföljningen och utvärderingen nå ut såväl till en bred allmänhet som till dem som arbetar i och beslutar om skolorna lokalt. Regeringen menade att under sina första år hade arbetat för att påverka kommunerna genom skolhuvudmännen snarare än genom utförarna, skolorna och lärarna. Regeringen framhöll att det krävdes en central skolmyndighet som i kraft av sin kunskap påverkade skolornas utveckling genom information, debatt och kommentarer. borde därför i större utsträckning än tidigare kommentera, värdera och ta ställning till resultaten från verkets samlade arbete med uppföljning, utvärdering och tillsyn. utvecklingsplan utfärdade regeringen en förordning (1997:703) om ändring i instruktion (1991:1121). Med ändringen upphörde kravet på att skulle ha en särskild fältorganisation. lyftes verkets ansvar för kvalitetssäkring och skolutveckling fram. (Se avsnitt 3.5.2.) Ett system för lokal kvalitetsredovisning utvecklingsplan aviserade regeringen ett system för lokala kvalitetsredovisningar. Motivet var att uppföljningen av utbildningens kvalitet behövde förbättras. Regeringen framhöll att sådana uppföljningar var självklara och betydelsefulla inslag i kommuner och skolor. Regeringen erinrade om skollagens och skolförordningarnas krav på att skolplaner och arbetsplaner kontinuerligt skulle följas upp och utvärderas. Dessa krav skulle nu förtydligas genom krav på att huvudmän och skolor regelbundet skulle upprätta kvalitetsredovisningar. Syftet var i första hand att tillgodose behoven av kvalitetsutveckling i det lokala arbetet. Men de lokala kvalitetsredovisningarna skulle också kunna användas för de nationella kvalitetsgranskningar som regeringen aviserade. utfärdade regeringen en förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning för skolväsendet. Enligt förordningen skall varje kommun och skola upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Redovisningen skall innehålla en bedömning av i vilken mån målen för utbildningen har uppnåtts samt - om målen inte uppnås - vilka åtgärder som behövs. Ett system för nationell kvalitetsgranskning nationella utvecklingsplan aviserade regeringen också införandet av ett system för nationell kvalitetsgranskning. Syftet med denna var att få underlag för en övergripande bedömning av situationen i svenska skolor inom områden som hade prioriterats av regeringen. poängterade regeringen att återrapporteringen och dialogen med de lokalt verksamma och ansvariga också var viktig. Kvalitetsgranskningarna skulle bli ett komplement till tillsyn, uppföljning och utvärdering. Granskningarna skulle genomföras av statliga utbildningsinspektörer. gav regeringen i uppdrag att genomföra nationella kvalitetsgranskningar av skolan inom tre områden: rektor som styrfunktion i en decentraliserad skola, elever med behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen. De nationella kvalitetsgranskningarna skulle komplettera och förstärka reguljära verksamhet. Granskningarna skulle genomföras och syfta till att dels kontrollera och redovisa skolornas resultat och måluppfyllelse, dels ge stöd till kvalitetsutvecklingen lokalt. Regeringen framhöll att utbildningsinspektörerna kunde företräda olika kompetenser och inriktningar. Utbildningsinspektörernas granskning och den samlade kunskapen inom skulle sammantaget ge underlag för en övergripande bedömning av situationen inom de angivna områdena. Erfarenheter av kvalitetsbedömningar och aktiva uppföljning borde tillvaratas när kvalitetsgranskningarna planerades. I anslutning till regeringens ekonomiska vårproposition 1998 anmälde regeringen ett tiopunktsprogram för kvalitet och likvärdighet i skolan. Av programmet framgår bl.a. regeringens avsikt att inrätta en nationell inspektionsnämnd. Nämnden skulle knytas till , men granska skolan på direkt uppdrag av regeringen. De nationella utbildningsinspektörernas uppdrag skulle utökas och förstärkas. Inspektörerna skulle lämna offentliga rapporter över sin granskning av enskilda kommuner och skolor. skulle tillsyn och utvärdering stärkas. Enligt budgetpropositionen har regeringen för avsikt att inrätta . I propositionen framhåller regeringen att nämnden skall utgöra ett komplement till verkets reguljära verksamhet. skall få nära koppling till verkets reguljära tillsyn. Nämndens uppgift är att granska skolan på direkt uppdrag av regeringen. har anlitat ca 35 utbildningsinspektörer nationella kvalitetsgranskningar. Verket har också upprättat ett sekretariat som planerar och organiserar utbildningsinspektörernas verksamhet. (Se avsnitt 6.5.) 7.4 Regeringens eget agerande Vid sidan av har regeringen vidtagit egna insatser som har betydelse för bl.a. utveckling. Utöver ett program för informationsteknik i skolorna rör dessa insatser främst utvecklingen av skolornas professionella grupper. 7.4.1 Utvecklingsprojekt för lärarna bjöd skolministern in landets skolor att söka pengar för utvecklingsprojekt. Lärarna skulle ges möjlighet att utvecklas i enlighet med intentionerna i den nya läroplanen. För ändamålet fanns . Vid ansökningstidens utgång, , hade ca 1 200 ansökningar från av landets skolor kommit in till departementet. De ansökta beloppen uppgick sammantaget till . Till följd av det omfattande intresset för dessa utvecklingsprojekt ställde regeringen ytterligare till förfogande. Departementets principer för urval av ansökningar och till viss del också själva urvalet av ansökningar gjordes i samråd med , och . Totalt valdes 168 projekt ut från 110 orter i landets samtliga 21 län. 128 projekt rör lärare vid grundskolor. Följande kriterier användes vid urvalet: ett tydligt lärarinitiativ och en tydlig inriktning på lärarutveckling tydliga planer på dokumentation av effekter och spridning av idéer till andra lärare och skolor arbetslagsutveckling omfattande bl.a. det kollegiala samtalet, reflexion och ämnesintegrering utveckling av tänkandet kring utbildning, undervisning och inlärning utveckling av elevhandledning. 7.4.2 Regionala pedagogiska utvecklingscentrum I departementets inbjudan till skolorna betonades behovet av nya former för samarbete mellan högskolor och skolor. Departementet menade att de regionala pedagogiska utvecklingscentrum som håller på att etableras i samverkan mellan lärarutbildningen och kommunerna ger möjlighet till erfarenhetsutbyte mellan skolor, högskolor och kommuner. Detta erfarenhetsutbyte kan enligt departementet stärka lärarnas kompetensutveckling och vidareutbildning. Enligt departementet har de 168 skolor som erhöll medel till lärarutvecklingsprojekt kontakt med sådana regionala pedagogiska utvecklings---- centrum. 7.4.3 Avsiktsförklaring för läraryrkets utveckling och rekrytering , , , och Skolledarna enades om en gemensam avsiktsförklaring för att stimulera läraryrkets utveckling och lärarrekryteringen. En arbetsgrupp med representanter för parterna skall ta fram ett förslag till olika handlingsvägar inom fyra områden: kompetensutveckling och karriärmöjligheter i skolan för såväl lärare som skolledare olika vägar för antagning och rekrytering till lärarutbildningen stimulans till forskning om skolornas vardag och en skolforskning som knyts närmare skolornas vardag skolan som en attraktiv arbetsplats. 7.4.4 En statlig skolledarexamen Regeringen har också genom tilläggsdirektiv givit i uppgift att ta fram ett förslag till en skolledarutbildning som leder fram till en skolledarexamen (dir. 1997:54). Den statliga skolledarutbildningen bör enligt regeringen omfatta 40 högskolepoäng. I direktiven poängterar regeringen att en statlig skolledarutbildning inte fritar kommunerna från ansvaret att som arbetsgivare svara för erforderlig kompetensutveckling av sina skolledare. 7.5 Särskilda medel till skolan, vården och omsorgen I bl.a. budgetpropositionen konstaterar regeringen att kommuner och landsting har utsatts för svåra ekonomiska påfrestningar i anslutning till saneringen av den svenska ekonomin . För att öka resurserna till skolan, vården och omsorgen tillfördes kommuner och landsting år i utökade resurser för dessa områden. utökades detta tillskott med ytterligare . Detta år var således stödet till kommuner och landsting högre än vad det annars skulle ha varit. Efter ett förslag i budgetpropositionen utökades det extra stödet till kommuner och landsting med ytterligare för vardera året. Efter förslag ekonomiska vårproposition utökades stödet till kommuner och landsting med ytterligare och framåt. Regeringen räknar således med att resurstillskottet till kommuner och landsting för skola, vård och omsorg är 1998, 1999 och och framåt. När inrättades fick verket ett åtagande som spänner från uppgiften att främja skolväsendets utveckling till uppgiften att ha tillsyn över det offentliga skolväsendet. förhöll sig regeringen avvaktande till och dess verksamhet trots att det fanns indikationer om problem både när det gällde utveckling och när det gällde roll. /regleringsbrev har regeringen fortlöpande framhållit att tillsyn skall öka. Fr.o.m. regleringsbrevet /96 har regeringen betonat verkets ansvar för utvecklingsinsatser. Totalt sett har regeringens styrning av i huvudsak således medfört att bredden i verkets uppdrag ytterligare har ökat. har regeringen initierat flera egna insatser direkt gentemot skolorna och de professionella grupperna där. har regeringens styrning av blivit alltmer aktiv. utvecklingsplan för skolan ställer regeringen krav på en skolmyndighet som i kraft av sin kunskap mer aktivt påverkar skolutvecklingen genom information, debatt och kommentarer. Verkets instruktion ändrades . Innebörden var bl.a. att verket fick ett tydligare ansvar för kvalitetssäkring och skolutveckling. För att följa upp och stärka kvalitetsutvecklingen inom skolsystemet har regeringen också infört två kvalitetsutvecklingssystem. Det ena systemet rör lokal kvalitetsredovisning. Det andra systemet rör nationell kvalitetsgranskning. Med dessa olika inriktningar avses båda systemen ändå kunna fylla en funktion i kvalitetsutvecklingsarbetet på både lokal och nationell nivå. För systemet med nationell kvalitetsredovisning har regeringen för avsikt att inrätta . Nämnden skall få en nära koppling till verkets tillsyn, men skall granska skolväsendet på direkt uppdrag av regeringen. Källor till kap. 7 Kompletteringspropositionen 1990/91 1993 Arbetsordning för Dnr U93/2936/PB Regleringsbrev /92-1997/98 1995 Fastställande av arbetsordning för Dnr U95/2944/A 1997 Uppdrag till angående nationella kvalitetsgranskningar 1998 Regeringsbeslut 1998 Granskning av kvaliteten i skolan Broschyr 1997 Direktiv till kommittén om lärarutbildning dir. 1997:54 1998 Tiopunktsprogram för kvalitet och likvärdighet i skolan 1998 Avsiktsförklaring - för läraryrket Ur nyhetsbrev nr 4 1998 Utvecklingsprojekt för lärare - en sammanfattning Promemoria 1998 Lärandets verktyg Information om nationellt program för IT i skolan 1998 Tilläggsdirektiv till kommittén om lärarutbildningen dir. 1998:47 Inventering av utvecklingsarbete i fältorganisation - enkätformulär Dnr 1997:90 (4) Inom revisorer pågår en granskning av och skolans utveckling. Granskningen är inriktad på hur under de första sex sju åren av sin verksamhet har arbetat med att följa upp och utvärdera skolväsendet samt med att främja skolväsendets utveckling. Granskningen är avgränsad till och omfattar också regeringens styrning. Kommunerna är huvudmän för skolan. möjligheter att utveckla handlar i huvudsak om informationsstyrning dvs. om hur man har försökt påverka skolhuvudmännen genom bl.a. information, kunskapsförmedling och attitydpåverkan. Vi behöver nu er hjälp med att få en överblick över detta utvecklingsarbete inom fältorganisation. På bifogade fem blad har vi preciserat de frågor vi önskar få besvarade. Våra frågor är inriktade på informationsstyrning när det gäller utveckling. vad eller vilket budskap/tema man går ut med hur man går ut med detta budskap, dvs. vilken typ av aktiviteter vem man vänder sig till med dessa aktiviteter dvs. hur man följer upp sina olika typer av informationsinsatser. Frågorna besvaras för vart och ett av åren 1994, 1995, 1996, 1997 och 1998 t.o.m. . Detta för att vi ska kunna se var tyngdpunkten ligger och hur denna ev. har förändrats över tiden. Vi har en öppen fråga för aktiviteterna . Där fyller ni i de data ni ev. har mer eller mindre lätt tillgängliga från tiden före fältorganisationens omorganisation. För att få en uppfattning om ev. samband mellan informationsinsatserna och fältkontorens övriga uppgifter kompletterar vi med några frågor vardera som rör samband mellan tillsyn och utvecklingsarbete er syn på hittillsvarande roll i den offentliga debatten om skolan fältkontorens källor till informationsstyrningen. Vi har också några frågor om hur ni på fältkontoren ser på hinder, drivkrafter och incitament i det lokala arbetet med utveckling. Svara gärna direkt i tabellbladens rutor under resp. år på bilagorna 1-4. Frågorna på bilaga 5 vill vi att ni kommenterar skriftligt, så kortfattat som möjligt. Tyvärr har vi inte kunnat använda uppgifter från diarium. Vi har gjort provsökningar. Dessa visade sig vara krångliga och tidskrävande att genomföra. Resultatet var också svårt för oss att tolka och använda. Vårt syfte är att gestalta fältorganisationens utvecklingsarbete när det gäller . För att kunna genomföra detta i en verksamhet där det är erkänt svårt att generalisera måste vi hålla oss till de stora och rätt kvantifierbara dragen. Vi väljer således viss bredd på bekostnad av djup i denna inventering av fältorganisationens utvecklingsarbete. För att i någon mån kompensera för vår grunda ansats i beskrivningen kompletterar vi med några frågor om hur informationsinsatserna hänger ihop med fältkontorens övriga uppgifter. Fältledningen kommer också att delges resultatet och ges möjlighet att kommentera detta. Vi är tacksamma om vi kan få hjälp med dessa uppgifter så snart ni kan. Men självfallet tar vi hänsyn till att det är semestertider och att ni också har andra arbetsuppgifter. Vi avtalar muntligt om preliminär tid för era svar när vi överlämnar frågorna. Hör gärna av er till oss med eventuella oklarheter när ni besvarar våra frågor. träffas på tel. / 786 58 04 och träffas på tel. / 786 50 06. Vårt fax.nummer är 08/786 61 88. Vi är båda i tjänst t.o.m. . Efter semestern är undertecknad åter i tjänst . Vänliga hälsningar och tack för er hjälp Arbetsformer i informationsstyrningen med relevans för utveckling Budskap/tema i informationsstyrningen med relevans för utveckling Uppföljning av informationsstyrningen med relevans för utveckling Fältkontorens källor i den informativa styrningen med relevans för utveckling Tillsyn och informativ styrning Hur har tolkat sin roll i den offentliga debatten om skolan? Att bedriva utvecklingsarbete i skolan 1 Tillsyn och informativ styrning Samband mellan tillsynsarbetet och den informativa styrningen? Förekomst av sådana samband? Är det svaga eller starka samband? Hur ser eventuella samband ut? Leder tillsynsinsatser till utvecklingsinsatser eller är det tvärtom? Fördelar/nackdelar med eventuella samband? 2 Hur har tolkat sin roll i den offentliga debatten om skolan? Hur nyttiggörs kunskap om skolan i den allmänna debatten? Vilket/vilka av följande påståenden är rimliga när det gäller hur man inom fältkontoren har uppfattat roll i den offentliga debatten om skolan? Bidra med fakta utan att direkt delta i debatten. Slå hål på myter i skoldebatten (kan kräva viss delaktighet). Svara för balans mellan positiva och negativa beskrivningar av skolan i debatten (kan kräva viss delaktighet). Aktivt delta i debatten. Detta kan ske på olika sätt. kan problematisera och lyfta fram frågor som är viktiga för skolans utveckling, t.ex. kunskap och erfarenhet om framgångsrika skolor, skolan som arbetsmiljö samt skolan som utvecklingsmiljö. kan också synliggöra viktiga grupper som inte syns i debatten, främst eleverna. Hur ter sig t.ex. skolan i elevernas perspektiv? 3 Att bedriva utvecklingsarbete i skolan Hinder, drivkrafter och incitament Kommer åt problemen hos skolhuvudmännen? Når de icke frälsta? Erhålls positiva "ringar på vattnet"? Kan "det goda exemplets makt" användas i utvecklingsarbetet? Sammanställning av remissinstansernas synpunkter Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig: i (LO) och har meddelat att de avstår från att yttra sig. Expeditionschefen i har meddelat att enbart har granskat rapporten när det gäller sakuppgifter och att det från den synpunkten inte finns anledning att göra några invändningar mot rapporten. I övrigt har svar kommit in från samtliga remissinstanser utom i och kommun. 2 Allmänna synpunkter på granskningen 2.1 Övervägande positiva omdömen Flertalet remissinstanser uttalar sig positivt om revisorernas granskning och bekräftar också revisorernas iakttagelser. konstaterar att revisorerna har genomfört en omfattande granskning. Verket framhåller det värdefulla i att få del av breda granskningar av detta slag. De kan ge vidare referensramar vid verkets egna bedöm ningar kring vad verket gör och åstadkommer. Verket framhåller också att förändringar mot en mål- och resultatstyrd skola tar tid och att resultat av det nya skolsystemet först nu börjar komma fram. Verket framhåller att revisorernas beskrivning i allt väsentligt är korrekt. noterar att revisorerna har gjort en hel del iakttagelser. Förbundet konstaterar att den skola som skulle bli bättre med 1990-talets skolreformer i stället har försämrats i flera avseenden, såsom skolresultatet, arbetsmiljön och lärartätheten. anser att rapporten är intressant och kan utgöra en bra grund för diskussioner om skolornas organisation. Enligt förbundet hade det varit önskvärt att friskolornas situation hade blivit tydligare belyst. Möjligen kunde revisorerna då ha erhållit ytterligare uppslag till utvecklingsförslag. Förbundet ställer sig emellertid positivt till den inriktning och de förslag som revisorerna redovisar. Även i håller i huvudsak med revisorerna i deras analys av dagens skolor och roll. intryck är att revisorerna har gjort en omfattande och seriös granskning av dagsläget i svensk skola. Enligt förbundet ligger flera av revisorernas iakttagelser och slutsatser väl i linje med de insatser som förbundet och kommunerna riktar uppmärksamheten på. kommun och kommun är positiva till revisorernas förslag i dess helhet. Också , och kommun ser positivt på revisorernas förslag. kommun menar att även om åtgärderna är angelägna med tanke på den långsamma förändringstakten när det gäller utveckling måste vissa åtgärder prioriteras. Viktigast är enligt kommunen de förslag som rör skolornas resursanvändning och omprioritering av resurser samt förslaget om klarare ansvar för olika aktörer. Akademikers () delar revisorernas grundsyn. framhåller att styrningen av skolväsendet måste bli mer processorienterad. konstaterar att revisorerna tecknar en bild av svagheter i snart sagt i varje länk i styrningskedjan från riksdag och regering till kommuner och skolor. Enligt visar denna bild att det behövs en övergripande systemanalys. betonar betydelsen av att denna granskning har genomförts, särskilt med hänsyn till de stora förändringar som har ägt rum inom skolvärlden . Förbundet instämmer i stora delar i revisorernas förslag. i (LO) välkomnar revisorernas initiativ. LO menar att granskningen är av stort intresse och att den noga bör studeras av regering, riksdag, huvudmän och skolor. LO instämmer i revisorernas rekommendationer. 2.2 Önskemål om en bredare och djupare analys av skolsystemet Remissinstanserna har inga sakliga invändningar mot revisorernas beskrivning. Ett par remissinstanser menar emellertid att granskningen skulle ha vunnit på ett bredare och djupare perspektiv i ett par avseenden. , information och kultur (DIK-för-bundet) framhåller skolbibliotekens betydelse för en mer problemorienterad Enligt förbundet negligeras frågan så gott som alltid och också i revisorernas granskning. vid konstaterar att revisorerna har tagit till sig en relativt komplex bild av förutsättningarna för att centralt främja skolutveckling eller skolförbättring. Men enligt institutionen skulle en rekommendation om en översyn av skolorganisationen ur styrningssynpunkt ha givit en större tyngd åt revisorernas granskning. Institutionen framhåller att förutsättningarna för genomförande på lokal nivå samt skolornas beredskap för att arbeta med skolutveckling hade behövt lyftas fram tydligare. Enligt institutionen präglas skolorna som organisationer av s.k. lösa kopplingar. Utmärkande för sådana organisationer är bl.a. en oförmåga att samla sig till gemensamma satsningar så länge dessa går ut över de enskilda medarbetarnas bestämmanderätt. Lärarnas bristande intresse för skolorna som arbetande organisationer - som omnämns i revisorernas rapport - anges som ett uttryck för dessa fenomen. Institutionen framhåller att det krävs en analys av vilka förutsättningar som behöver utvecklas på regional och lokal nivå för att stärka genomförandet av lokal skolutveckling. Regionala utvecklingscentrum med betydande inslag av forskning, utvecklingsarbete och utbildning anges som en möjlighet att skapa goda miljöer för skolreformering.