frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Finansiering av den inledande anpassningsperioden Vid beslut om anpassning måste regeringen med nuvarande ordning formellt begära att anslår extra medel för att anpassningen skall kunna inledas. Beredskapskrediten i får endast användas om krig, krigs-fara eller andra utomordentliga förhållanden föreligger. Enligt regeringsfor-men avses med utomordentliga förhållanden situationer som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. Av revisorernas rapport framgår att en övning som hölls i visade att ekonomiska faktorer bidrog till att beslut om anpassning inte fattades . Revisorerna har i rapporten föreslagit att regeringen återkommer till med förslag om hur inledningen av en anpassningsperiod skall finansieras. Förslaget bör vara utformat på ett sådant sätt att upptakten av en anpassningsperiod inte försenas på grund av de handlingsregler som finns för finansieringen. Försvarsdepartementets expeditionschef anser att övningen om anpassning som hölls i inte genomfördes på ett bra sätt. Övningen är enligt expeditionschefen inte ett tillräckligt underlag för revisorerna att föreslå att regeringen skall återkomma till med ett förslag om hur inledningen av en anpassningsperiod skall kunna finansieras. Revisorerna har intervjuat ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet, tjänstemän i Försvarsdepartementet samt företrädare för Försvarsmakten. Av intervjuerna framgår att det finns en osäkerhet kring finansieringen av inledningen av en anpassningsperiod. Enligt intervjusvaren bör finansieringen av anpassningen lösas så att inte brist på pengar innebär att en upprustning bromsas. Försvarsdepartementets särskilde handläggare för anpassnings-frågor har uttryckt vad som framkommit vid intervjuerna: "Jag anser att frågan om finansieringen av beredskapshöjningar under ett anpassningsskede bör lösas så att ekonomiska resurser inte blir en gränssättande faktor beroende på regelverket" (Totalförsvarets anpassningsförmåga, s. 12, Försvarsdepartementet 1998). Revisorerna anser att regeringen bör återkomma till med förslag om hur inledningen av en anpassningsperiod skall finansieras. Överstyrelsens roll bör granskas En arbetsgrupp i har föreslagit att överstyrelsen i samverkan med civilbefälhavarna skall ges i uppgift att utgöra en stödfunktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Av revisorernas rapport framgår att överstyrelsen inte utarbetat någon tydlig analys av det civila försvarets förmåga att möta militära angrepp. Inte heller har myndigheten tagit fram några egna omvärldsanalyser. Det är vidare oklart i vilken utsträckning ÖCB utgör ett stöd för totalförsvarsmyndigheterna när det gäller förberedelser och planering mot militära hot. Revisorerna har därför föreslagit att regeringen väntar med att ta ställning i frågan om överstyrelsen bör ges uppgiften att utgöra en stödfunktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Revisorerna finner det lämpligt att regeringen först granskar på vilket sätt ÖCB har fungerat i sin nuvarande samordningsroll vad gäller militära hot. Försvarsdepartementets expeditionschef informerar att regeringen i kontrollstationspropositionen (prop. 1998/99:74) redovisat att en särskild utredare skall utses för att åstadkomma en förbättrad planering för det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. instämmer i revisorernas kritik om att det finns brister i det underlag som ÖCB skickat till regeringen. Enligt överstyrelsen kan bristerna i första hand förklaras av de mandat och uppdrag som regeringen gett ÖCB. Vidare påpekar ÖCB att en granskning av regeringens och beslutsunderlag inte ger en heltäckande bild av det arbete som utförs inom totalförsvaret. Överstyrelsen anser det vidare otillfredsställande att statsmakterna ännu inte tagit ställning till hur en stödfunktion skall utformas för svåra påfrestningar i fred. Överstyrelsen ställer sig därför frågande till att revisorerna föreslår att regeringen bör avvakta med att ta ställning i frågan. Överstyrelsen anser att revisorernas slutsats i rapporten inom detta område är olycklig eftersom den ytterligare kan fördröja ett ställningstagande från statsmakterna. Överstyrelsen föreslår i sitt remissvar att revisorerna i stället uttalar att ÖCB skall vara en stödfunktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. uppfattning är att det inte finns något behov av en stödmyndighet av det slag som arbetsgruppen i föreslagit. anser att det är den fredstida ledningsstrukturen som skall användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. En stödfunktion för svåra påfrestningar i fred bör därför utformas utifrån det fredstida samhället. Enligt bör behovet av samordning för beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred prövas i samband med översynen av räddningstjänstlagstiftningen. delar revisorernas syn när det gäller överstyrelsens eventuella roll som stödfunktion vid svåra påfrestningar i fred. anser att överstyrelsens nuvarande samordningsroll bör granskas. framhåller att överstyrelsens samordningsroll vad gäller militära hot inte är problemfri. menar att ÖCB är en "sidoordnad" myndighet med för stort inflytande gentemot övriga funktionsansvariga myndigheter. Revisorerna konstaterar att både och instämmer i revisorernas förslag att regeringen bör avvakta med att ta ställning i frågan om ÖCB skall ges uppgiften att utgöra en stödfunktion också vid svåra påfrestningar i fred. Vidare framgår av regeringens kontrollstations-proposition (prop. 1998/99:74) att regeringen skall till-sätta en utredare för att åstadkomma en förbättrad planering för det civila försvaret. Revisorerna utgår från att regeringens utredning inkluderar frågan om på vilket sätt överstyrelsen för civil beredskap har samordnat insatserna för att möta militära hot. 3 Revisorernas slutsatser och förslag Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur försvarets omfattning och utgifter utvecklats . I redovisningen bör det finnas en koppling till hur det svenska försvaret utvecklats i förhållande till försvaret i andra länder. Revisorerna föreslår också att regeringen i kommande budgetpropositioner tydligt relaterar försvarets förmåga till den omvärldsutveckling som man bedömer som sannolik. Vidare förutsätter revisorerna att regeringen i kommande propositioner och skrivelser vid sidan av egna bedömningar återger det viktigaste För-svarsmakten har redovisat till regeringen. Granskningen visar att det finns en rad otydligheter i regeringens propositioner och skrivelser. Revisorerna utgår från att regeringen fortsättningsvis lämnar tydliga redogörelser i propositioner och skrivelser. Revisorerna förutsätter också att regeringen till nästa budgetbehandling förbättrar resultatredovisningen av försvaret. I detta ligger bl.a. att regeringen i budgetpropositionen tydligare redovisar det civila försvarets förmåga. Vidare utgår revisorerna från att regeringen i kommande års budgetpropositioner tydligare redovisar konsekvenserna av olika former av störningar. Av revisorernas granskning framgår att totalförsvarsmyndigheterna inte i nämnvärd omfattning har planerat sin verksamhet mot icke-militära hot. Revisorerna föreslår därför att regeringen återkommer till med en redogörelse för möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Revisorerna föreslår också att regeringen kompletterar budgetpropositionen med en särskild skrivelse om anpassning. I skrivelsen bör regeringen tydligt redogöra dels för gällande krigsduglighet samt förberedelserna för hur denna kan höjas i kortare tidsperspektiv, dels för anpassningsförmågan i ett längre tidsperspektiv. Myndigheternas redovisning till regeringen Av revisorernas rapport framgår att Försvarsmakten ännu bara översiktligt berört frågan på vilket sätt anpassningen skall genomföras. Revisorerna utgår från att regeringen begär att Försvarsmakten tydligare redovisar på vilket sätt den långsiktiga anpassningen är tänkt att genomföras. Revisorerna utgår också från att regeringen ger Försvarsmakten klara direktiv om att myndig-heten måste ha förmåga att fortlöpande analysera effekterna av olika föränd-ringar. Granskningen visar vidare att det finns oklarheter i Försvars-maktens redovisning av det militära försvarets förmåga i årsredovisningen. Inte heller finns det någon omvärldsanalys i Försvarsmaktens årsredovisning. Revisorerna utgår från att regeringen ser till att Försvarsmakten i sina kom-mande årsredovisningar tydligt redogör för mot vilka mål myndigheten bedömer försvarsförmågan. Revisorerna föreslår också att regeringen ålägger Försvarsmakten att i kommande årsredovisningar tydligt relatera försvarets förmåga till omvärldsutvecklingen. När det gäller det civila försvaret anser revisorerna att bedömningen av det civila försvarets förmåga är förenad med alltför stor osäkerhet. Enligt reviso-rerna bör det finnas en tydligare analys av på vilket sätt funktionernas för-mågor påverkas om det uppstår störningar inom andra funktioner. Revisorer-na förutsätter att regeringen begär att överstyrelsens kommande beslutsun-derlag med bedömningar av det civila försvarets förmåga också innehåller en tydlig analys av funktionernas beroende av varandra. Revisorerna föreslår att regeringen klargör för vilka konse-kvenser anpassningsfrågorna kan komma att ha på den svenska militära alliansfrihet-en. Revisorerna föreslår också att regeringen tillsätter en utredning för att närmare analysera vilka konsekvenser tillämpningen av anpassningsprin-cipen har och kommer att få när det gäller svenskt deltagande i förhandlingar av internationella rustningsbegränsningsavtal. Revisorerna har vidare i rapporten föreslagit att regeringen skall tillsätta en utredning med uppdrag att undersöka konsekvenserna av att den svenska försvarsindustrin internationaliseras. Enligt regeringens försvars- och säkerhetspolitiska proposition (prop. 1998/99:74) avser regeringen att besluta om ett samlat utvecklings- och effektivise-ringsarbete inom krigsmaterielområdet. Av propositionen framgår att för-svarsindustrins internationalisering kommer att vara ett viktigt inslag i detta arbete. Revisorerna utgår från att regeringens beslut om ett samlat utveck-lings- och effektivitetsarbete inkluderar frågan om vilka förändringar som är aktuella när det gäller de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Regeringens samlade utvecklings- och effektivitetsarbete bör även analysera hur eventuella för-ändringar av riktlinjerna kan förenas med övergripande säkerhets-politiska mål. Revisorerna föreslår att det vid sidan av Försvarsberedningen upprättas ett oberoende analysinstitut. Det oberoende analysinstitutet skall på samma sätt som Försvarsberedningen ha i uppdrag att göra omvärldsanalyser. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med förslag om hur inledningen av en anpassningsperiod skall finansieras. Förslaget bör vara utformat på ett sådant sätt att upptakten av en anpassningsperiod inte försen-as på grund av de handlingsregler som finns för finansieringen. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redo-visning för hur samordningen i har förbättrats i syfte att skapa ett effektivt civilt försvar. Revisorerna har vidare i rapporten föreslagit att regeringen avvaktar med att lämna förslag i frågan om bör ges upp-giften att utgöra en stödfunktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Revisorerna finner det lämpligt att regeringen först granskar på vilket sätt överstyrelsen har samordnat insatserna för att möta militära hot. Av regeringens försvars- och säkerhetspolitiska proposition (prop. 1998/99:74) framgår att regeringen avser att utreda led-nings- och samordningsfrågor inom det civila försvaret. Revisorerna utgår från att regeringens utredning inkluderar en undersökning av på vilket sätt har samordnat insatserna för att möta militära hot. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående regeringens redovisning till 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående myndigheternas redovisning till regering-en 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående alliansfrihet och internationalisering 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående omvärldsanalyser 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående finansiering 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört angående det civila försvaret. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och avdelningsdirektör (föredragande). Rapport 1998/99:4 - en granskning av revisorer · 100 12 · TEL · fax Revisorernas granskning av anpassningen av totalförsvaret har inriktats mot hur anpassningsfrågorna skriftligen redovisats för regeringen och . Revisorerna har även genom intervjuer inhämtat information om hur anpassningsfrågorna har redovisats. Intervjuer har gjorts med ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet, tjänstemän i Försvarsdepartementet och företrädare för ett antal totalförsvarsmyndigheter. Uppgifterna i rapporten är hämtade ur öppna källor. Revisorerna har emellertid även haft tillgång till sekretessbelagd information. Denna information har också beaktats under arbetet med granskningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har utförts av revisorerna () ordförande, (), (), (), (), (), () och (). På revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichef , utredningschef och pol. kand. har deltagit i arbetet. Den försvarspolitiska diskussionen om anpassning 1925-1995 40 Försvarsbeslutet fattas i två etapper 50 Försvarsbeslutets första etapp 52 Försvarsbeslutets andra etapp 55 Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998 67 Försvarsmaktens budgetunderlag 1998 70 Ekonomiska problem inom Försvarsmakten 74 Ändrad styrning av Försvarsmakten 77 Försvarsberedningens rapport års kontrollstation 81 Förmåga att besluta om anpassning 83 Debatten års försvarsbeslut 83 Åtgärder för att förbättra förmågan att fatta beslut om anpassning 84 Försvarsberedningens sammansättning och arbetsformer 85 Beslutsfattande om anpassning måste övas 87 Hur finansieras beslut om anpassning? Anpassning och försvarets materielförsörjning 89 På vilket sätt skall anpassningen genomföras? Anpassningen för ensidigt planerad 94 Försvarsberedningen anser anpassningen viktig 96 Anpassningen måste ständigt prövas 97 Successiva beslut om anpassning 97 Anpassning och internationella avtal 99 Anpassning och den militära alliansfriheten 102 Kan försvaras utan hjälp utifrån? Redovisningen i budgetpropositionen 104 Viktigt med uppgifter från många håll 104 Diskussion om regeringens översiktliga redovisning 105 Det civila försvaret 108 Det civila försvarets omfattning 108 Det vidgade säkerhetsbegreppet 109 Det civila försvaret och anpassning 110 Hoten har förändrats 110 Militära hot styrande 111 Finns ingen stödfunktion för svåra påfrestningar på samhället i fred 113 Regeringens beslutsunderlag från Överstyrelsen 114 Regeringens hantering av det civila försvaret 115 Regeringens redovisning till 117 Regeringens redovisning till 120 Myndigheternas redovisning till regeringen 124 Alliansfriheten och internationaliseringen 126 Det civila försvaret 129 Sammanfattning av revisorernas överväganden 130 revisorer har granskat hur anpassningsfrågorna redovisats till och regeringen. En central del i granskningen är frågan på vilket sätt regeringen använder sig av försvarsmyndigheternas redovisningar i sin egen redovisning av anpassningsfrågorna till . Krav på redovisning av försvarets utveckling Budgetpropositionerna innehåller ingen redovisning om hur försvaret utvecklats . Inte heller gör regeringen i budgetpropositionen några jämförelser mellan hur det svenska försvaret har utvecklats i förhållande till försvaren i andra länder. Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur försvarets utgifter och omfattning utvecklats . I redovisningen bör det finnas jämförelser med andra länders försvarsutgifter och hur de utvecklats . Granskningen visar att redovisningen av anpassningsfrågorna i hög grad har koncentrerats till den ettåriga beredskapshöjande perioden. Varken regeringen eller totalförsvarsmyndigheterna har närmare redogjort för den mera långsiktiga anpassningen. I det beslutsunderlag som totalförsvarsmyndigheterna skickat in till regeringen har den viktiga frågan om hur den mera långsiktiga anpassningen skall genomföras endast översiktligt berörts. I det beslutsunderlag som Försvarsmakten skickat in till regeringen saknas en tydlig redovisning av på vilket sätt grundorganisationen kan förändras och producera de förmågor som krävs för att möta framtida hot och kriser. Inte heller har Försvarsmakten i beslutsunderlaget tydligt redovisat hur en upprustning eller anpassning skulle ta i olika fall. Revisorerna anser det angeläget att regeringen och totalförsvarsmyndigheterna utförligare redovisar på vilket sätt anpassningen är tänkt att genomföras. Vidare har revisorerna funnit att den snabba teknik- och omvärldsutvecklingen inneburit att anpassningen av försvaret i hög grad måste utformas genom successiva beslut. Revisorerna föreslår därför att budgetpropositionen kompletteras med en särskild skrivelse om anpassning. Revisorerna har funnit att totalförsvarsmyndigheterna nästan uteslutande planerat och bedömt sin förmåga mot militära hot. Företrädare för har i samtal förklarat att den ensidiga planeringen mot militära hot är en direkt konsekvens av regeringens sätt att styra totalförsvarsmyndigheterna. Av försvarsbeslutet framgår att militära hot skall vara styrande för verksamheten inom totalförsvaret (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45, 56). Av försvarsbeslutet följde emellertid också att totalförsvarsresurserna skulle utformas så att de även skulle kunna användas vid internationella insatser och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Analyser visar att omvärlden och det svenska samhället förändras i snabb takt. Enligt Försvarsberedningen har invasionshotet mot minskat (Ds 1999:2). Försvarsberedningen menar att väpnade hot också kommer att vara av stor betydelse. Beredningen pekar dock på att större uppmärksamhet bör riktas mot de icke-militära hoten. Beredningen har därför ifrågasatt om det inom totalförsvaret görs tillräckliga insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redogörelse för möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Omvärldsanalyser och oberoende analysinstitut Revisorerna har funnit att det finns svårigheter för beslutsfattarna att fatta beslut om anpassning. Först måste underrättelsetjänsten m.fl. finna hotsig-nalerna bland alla andra hotsignaler. Därefter måste man dra rätt slutsatser om vilka hot som håller på att utvecklas mot . Sedan måste stats-makterna och andra beslutsfattare ta till sig denna förvarning. Intervjuer med ledamöter i försvarsutskottet visar att det finns stor osäkerhet och respekt för frågan om demokratiskt valda beslutsfattare på grundval av svaga förvar-ningssignaler kommer att fatta kostsamma beslut om anpassning. I behandlingen av budget angav regeringen och Försvarsmakten att det fanns allvarliga brister i krigsorganisationen. Regeringen och För-svarsmakten accepterade emellertid bristerna i krigsorganisationen mot bak-grund av bl.a. omvärldsläget. Av granskningen framgår dock att varken Försvarsmaktens beslutsunderlag eller regeringens proposition inför riks-dagens budgetbehandling innehåller några omvärldsanalyser. Inte heller finns det i budgetpropositionen eller i Försvarsmaktens beslutsunderlag någon tydlig hänvisning till andra omvärldsanalyser. Revisorerna föreslår att regeringen och Försvarsmakten i kommande budgetpropositioner och årsredovisningar tydligt relaterar försvarets förmåga till utvecklingen i omvärlden. Genom säkerhetspolitiska kontrollstationer skall och regeringen fortlöpande pröva det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets utformning och beredskap. Underlaget för kontrollstationerna skall tas fram av Försvarsberedningen. Försvarsberedningen utgör emellertid en del av . Beredningens arbetsformer innebär att det är regeringspartiet som bestämmer vad som skall stå i beredningens rapporter. Revisorerna anser att det finns ett behov av analyskapacitet också utanför . Revisorerna föreslår därför att regeringen vid sidan om Försvarsberedningen upprättar ett oberoende analysinstitut. Det nya institutet skall på samma sätt som Försvarsberedningen ha i uppdrag att ta fram omvärldsanalyser. Institutets rapporter skall vara en del av statsmakternas beslutsunderlag inför beslut om att anpassa försvaret. I granskningen har det framkommit att det inte finns någon utvecklad analys av relationerna mellan olika samhällsfunktioner och det civila försvarets förmåga. Både regeringen och bedömer att det civila försvarets förmåga är god så länge det inte inträffar några allvarliga störningar. Varken regeringen eller Överstyrelsen gör någon mer ingående analys av effekterna av olika former av störningar. Krig medför allvarliga störningar i samhället. Enligt revisorernas mening finns det risk för att bedömningarna av det civila försvaret blir alltför osäkra, om relationerna mellan funktionerna inte analyseras närmare. Revisorerna föreslår därför att regeringen och Överstyrelsen inför kommande budgetbehandling utförligare redogör för konsekvenserna av olika störningar och funktionernas beroende av varandra. Utvecklingen internationellt och Försvarsmaktens minskade behov av försvarsmateriel har inneburit att den svenska försvarsindustrins produktion har minskat. En internationalisering av försvarsindustrin har inletts, och i pågår en omvandling som syftar till att skapa en integrerad och konkurrenskraftig försvarsindustri. Regeringen och berörda totalförsvarsmyndigheter har aviserat att det finns ett behov av att ändra de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Revisorerna föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att undersöka konsekvenserna av att den svenska försvarsindustrin allt mer internationaliseras. En viktig uppgift i utredningen bör vara att belysa vilka förändringar som är aktuella när det gäller de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Utredningen bör också analysera hur förändringar av riktlinjerna kan förenas med övergripande säkerhetspolitiska mål. Inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen har Försvarsmakten redovisat tre alternativ som alla innebär en minskad krigsorganisation. Enligt För-svarsmakten skulle ett förverkligande av något av de tre förslagen innebära att det skulle ta mycket att bygga upp nya försvarsresurser så att av egen kraft kan avvärja ett angrepp som hotar landets existens. Den försvarspolitiska inriktning som statsmakterna beslutar om får kon-sekvenser för vilken förmåga försvaret kommer att ha . Enligt revisorernas mening är det därför viktigt att regeringen klargör för vilka konsekvenser anpassningsfrågorna kommer att ha för den svenska militära alliansfriheten. försvarsutskott har föreslagit att revisorer skall granska försvarets effektivitet. har i sitt förslag tagit utgångspunkt i Riksrevisionsverk-ets kritik där verket påtalat väsentliga effektivitetsproblem i det militära försvaret.