frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — Inom ramen för granskningen har en enkät sänts till samtliga skattemyndigheter i syfte att inhämta deras erfarenheter och synpunkter på den särskilda resursinsatsen. Frågorna har gällt såväl erfarenheter från specifika projekt som myndigheternas uppfattning om resursinsatsens allmänna effekter på skatteförvaltningen. Samtliga 21 myndigheter har besvarat enkäten. Frågorna som framgår av särskild bilaga till rapporten har skickats till länsskattechefen på skattemyndigheten. Hur har skattemyndighetens övriga verksamhet påverkats av de extra medlen? De extra medlen fördelades till skattemyndigheterna för att de skulle utöka skattekontrollen utöver den omstrukturering som redan pågick, med att överföra resurser från grundhanteringen. Myndigheterna skulle också nyanställa personal för pengarna (företagsbeskattningen). var skattemyndigheterna också föremål för ett allmänt besparingskrav vilket flera av myndigheterna menar ställde dem inför en svår process. som nyrekryteringar gjordes inom en sektor blev myndigheterna tvungna att säga upp personal, främst assistentpersonal i en annan sektor. På några håll skapade detta en "dålig stämning". I viss mån kunde assistentpersonal genom utbildning "flyttas" till kontrollverksamheten, men denna möjlighet hade de flesta myndigheterna redan uttömt. Några myndigheter menar å andra sidan att de särskilda medlen underlättade och påskyndade den pågående omstruktureringen att överföra resurser från grundhanteringen till skattekontrollen. I stort sett samtliga skattemyndigheter framhåller att projektet som arbetsform varit ett nytt och ett positivt inslag i kontrollverksamheten. För de flesta myndigheterna innebar projektet en ny arbetsmetod som inte förekommit i någon större utsträckning. Bland de positiva omdömen som framhållits om projektet är att det effektiviserar verksamheten, ökar samverkan såväl inom myndigheten som med andra myndigheter samt att det ökar kompetensen hos den som deltar i projekten. Genom projektet kunde kontroller genomföras som det tidigare inte funnits resurser till. De negativa erfarenheterna inom organisationen var att projektet "stal" resurser från den ordinarie kontrollverksamheten genom att de mest erfarna handläggarna ofta kom att ingå i projekten. Projekten innebar att den ordinarie verksamhetsplaneringen förrycktes samt medförde en utökad administration. Hur den egna verksamheten påverkades kan illustreras med följande kommentarer från skattemyndigheterna: Det gick inte att driva projekten enbart med de nyanställda utan kontoren skulle ställa lämpliga personer till förfogande motsvarande den nyrekrytering som gjordes. Allt detta medförde ett omfattande administrativt merarbete och också en konflikt mellan linjen och projektorganisationen. Allmänt sett kan med fog hävdas att det extra medelstillskottet gett en välbehövlig stimulans i hela verksamheten med både kompetensutveckling och metodutveckling som bestående följder. I de fall nyrekryteringar skett med extramedel uppfattas dessa som hot och konflikter uppstår lätt. har de nyanställda beskyllts för att ta revisionsobjekt från ordinarie personal. Möjlighet att anställa ny kompetent personal vilket varit ytterst angeläget med hänsyn till åldersstrukturen hos vår personal. Främst har organisationen så sätt att olika avdelningar har närmat sig varandra och genom att medarbetarna har delat med sig av sina kunskaper har vi fått synergieffekter. Någon direkt överföring från en verksamhetsgren till en annan har inte skett, däremot har samarbetet mellan avdelningarna och förståelsen för varandras arbete ökat. Hur ser myndigheten på avkastningskravet? I enkäten skulle myndigheten kortfattat återge sin erfarenhet från det avkastningskrav som följde med de extra kontrollmedlen. Frågorna gällde bl.a. om ett avkastningskrav kunde medföra risk för bristande rättssäkerhet vid kontrollen av den skattskyldige och om myndigheten hade iakttagit något "statistikbeteende" vid myndigheten? Svaren ger en relativt samstämmig bild av hur myndigheterna ser på riskerna med ett avkastningskrav. Flertalet av myndigheterna ansåg att ett avkastningskrav i skattekontrollen kan medföra risk för såväl bristande rättssäkerhet som ett statistikbeteende. menade myndigheterna att det finns metoder att hantera riskerna. En viktig åtgärd var enligt myndigheterna att det är erfarna och välutbildade personer med gott omdöme som utses till projektledare eller att sådana personer fungerar som diskussionspartner i projektet. Kompetensen hos de inblandade framhölls särskilt. Andra åtgärder som framhölls var bl.a. en tydlig information till handläggarna att avkastningskravet gällde projektet och inte den enskilde handläggaren. Viktigt var också att de beslut som fattades var förankrade hos experter och att myndigheten fortlöpande gör utvärderingar och kvalitetsuppföljningar av verksamheten. Skattemyndigheternas svar på frågan "Bedömer ni att det finns en risk för att rättssäkerheten för den enskilde äventyras när det finns ett uttalat avkastningskrav i kontrollen?" gav följande resultat: Nio myndigheter svarade ja Sju svarade att det teoretiskt finns en sådan risk eller var osäkra Fem svarade att det inte förelåg en sådan risk Nedan följer några uttalanden från myndigheterna när det gäller ett eventuellt samband mellan avkastningskrav och rättssäkerhet i skattekontrollen. arbetar med olika styrinstrument för att säkerställa att kontrollarbetet bedrivs likformigt och systematiskt. Ett sådant styrinstrument är det revisionsprogram som används för att säkerställa att alla viktiga arbetsmoment blir utförda och att arbetet bedrivs efter god yrkesmässig sed. Rättssäkerheten säkerställs bl.a. genom ett väl utvecklat samarbete mellan processförare och skattenämndsordförande å ena sidan och skatterevisor och skattehandläggare å andra sidan. Rättssäkerheten tryggas bl.a. genom erfarna handledare, utvärdering av revisioner, skattenämndsinstitutet och kvalitetsuppföljningar. I princip anser myndigheten att man inte skall ha uttalade avkastningskrav bl.a. med hänsyn till att det kan leda till ett felaktigt kontrollbeteende och ett åsidosättande av rättssäkra och sakliga kontrollutredningar. Kravet på avkastning är ej positivt. Att använda avkastningskrav som en "piska" kan möjligen fungera internt för att tillfälligt öka produktiviteten. Om emellertid ett avkastningskrav blir känt även externt kan detta få en rent negativ effekt genom att försvåra kontrollarbetet. Dessutom måste ett avkastningskrav anses som mycket tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt. I princip tycker myndigheten att man inte skall ha uttalade avkastningskrav bl.a. med hänsyn till att det kan leda till ett felaktigt kontrollbeteende och ett åsidosättande av rättssäkra och sakliga kontrollutredningar. Att ett avkastningskrav i skattekontrollen kan medföra ett statistikbeteende var i stort sett samtliga myndigheter eniga om men det var endast några få som iakttagit ett statistikbeteende vid den egna myndigheten eller som svarade att det kunde ha förekommit. I frågan om myndigheten kunnat konstatera ett statistikbeteende svarade 4 myndigheter att de hade konstaterat detta och 2 myndigheter att det kunde ha förekommit. Några myndigheter menade att det var vid urvalet av revisionsobjekt som risken för statistikbeteende var störst. Myndigheten kan försöka välja sådana objekt som ger en "god avkastning" i den meningen att den skattskyldige kan antas ha beräknat sin inkomst för lågt. En risk finns också hos den enskilde skatterevisorn som "vet vad som förväntas av honom" och därför inte alltid kan särskilja på ett avkastningskrav på projektet och det specifika revisionsobjektet. "Det kan därför inte uteslutas att fel till skattebetalarnas fördel inte uppmärksammats." Däremot tycks inte valet av skatteslag ha någon avgörande betydelse för en hög avkastning. Resultatet av kontrollerna är "alltid något av ett lotteri" och det beloppsmässiga resultatet går inte att styra genom viss inriktning av verksamheten. Det skatteslag som ändå de flesta myndigheterna framhåller i enkäten är momskontrollen. Det finns "erfarenhetsmässigt ett omfattande och utbrett fusk inom området". Skattemyndigheterna fick besvara frågan om de ansåg att extra medel till skattemyndigheternas kontrollverksamhet är den mest ändamålsenliga metoden att effektivisera skatteförvaltningen. De skulle också ange vilka kriterier som skulle gälla om ytterligare medel skulle fördelas till myndigheterna. Här ger svaren en entydig bild som kan sammanfattas med att myndigheterna inte anser att extra medel till skattekontrollen är den mest ändamålsenliga metoden att effektivisera skatteförvaltningen. Svaren var väntade då resursinsatsen varit en begränsad och riktad insats mot en specifik sektor inom skatteförvaltningen, nämligen skattekontrollen. har en tidig målsättning varit att medlen skulle bidra till en effektivare skatteförvaltning, inte bara en effektivare skattekontroll. Intressant med svaren från skattemyndigheterna är i stället att flera av skattemyndigheterna är tveksamma till om resursmedlen ens varit den bästa metoden att effektivisera skattekontrollen. Endast en tredjedel av myndigheterna anser detta. I stället förordar majoriteten en stabilitet och långsiktighet i planering och resurstilldelning. Att myndigheterna önskar långsiktighet i planering och resurstilldelning är i och för sig inte förvånande utan mer intressant är att många myndigheter är kritiska till det sätt som medlen har fördelats på. Det uttalade avkastningskravet har enligt många myndigheter visserligen varit "lönande" för staten men ett främmande och ett olämpligt inslag i De positiva effekter som de extra medlen medfört kunde ha erhållits utan ett särskilt avkastningskrav. Några myndigheter föreslår den förebyggande verksamheten som mer intressant vid en eventuell förnyad resursinsats. Det kunde vara mer angeläget att fördela medlen till riktad service och information. De preventiva effekterna av den verksamheten är ännu inte utredda men sannolikt stora ansåg en myndighet. Andra förslag var bl.a. att medel skulle fördelas till storstadsregionerna där kontrollbehovet är störst eller till punktinsatser inom särskilda branscher som sedan kontrolleras på ett enhetligt sätt. En myndighet menade att resurser till samordning med andra offentliga myndigheter sannolikt skulle medföra effektivitetsvinster inte bara inom skatteförvaltningen. Ett annat förslag var att extra medel skulle kunna sökas för speciella fördyringar i verksamheten. Som exempel nämndes revisioner i utlandet o. d. Några av svaren på frågorna återges nedan. Metoden med extra medel är mer tveksam ur den synpunkten att den för med sig större ryckighet när det gäller planering, utbildning och karriärplanering för de personalgrupper som berörs. En mer medveten styrning i form av bestående anslag eller minskade besparingskrav vore att föredra ur intern planeringssynpunkt, men framför allt därför att det skulle ge positiv påverkan på de offentliga finanserna. Allsidig och kvalificerad kontrollverksamhet kräver långsiktighet i planering och personalutveckling. Ett verkningsfullare sätt att effektivisera skattemyndigheterna vore att undanta prioriterad kontroll från anslagsnedskärningar och ge den långsiktiga ekonomiska planeringsförutsättningar. Statsmakterna kan uppnå samma effekter genom att vara tydliga i sina målsättningar. Medel för skatteförvaltningens verksamhet bör tilldelas inom ordinarie ramar för att kunna användas på mest effektiva sätt. Om det skulle bli aktuellt att tillföra extra medel är det effektivare att tillföra medlen successivt för att möjliggöra en bättre och mer ändmålsenlig planering av resursuppbyggnad och kompetensbehov/kompetensutveckling. 5 återredovisning av resultatet RSV har i årsredovisningarna löpande redovisat resultatet av resursinsatsen. Rapporteringen har dock varit kortfattad. Det var i en särskild rapport som RSV lämnade en mer ingående redovisning av utfallet på olika verksamhetsområden och en beräkning av hur den sammantagna ändrings- och revisionsfrekvensen inom de olika områdena påverkats av de särskilda insatserna. I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att redovisa kontrollverksamhetens utveckling . Även det särskilda resurstillskottet skulle ingå i redovisningen och analysen. Tyngdpunkten i rapporten skulle ligga på en analys av resultatet av verksamheten och vilka slutsatser som kunde dras om skatteundandragandenas omfattning och fördelning. Rapporten, Skattefel och skattefusk, RSV rapport 1998:3, inlämnades till regeringen . Regeringens och ursprungliga målsättning med den extra insatsen på ca var i inledningsskedet att den skulle generera ca i direkta intäktsökningar (prop. 1992/93:150). RSV:s beräkningar i anslagsframställningen /95 var betydligt försiktigare i fråga om intäktsökningen. Verket uppskattade skatteintäkten till ca 1 miljard . Myndigheten menade att det krävdes en successiv uppbyggnad av förstärkningen bl.a. beroende det tar att nyrekrytera och utbilda personalen. Först /96, när förstärkningen var fullt genomförd, beräknades satsningen på generera en direkt årlig ökning av skatteintäkterna i storleksordningen något . Härtill beräknades en större intäktsökning tillkomma på grund av den preventiva effekten. En försiktig bedömning av den preventiva effekten uppskattades av RSV till en till två gånger den direkta ökningen det vill säga upp till 2 miljarder . Regeringen får anses ha godtagit denna beloppsmässiga målsättning då regeringen i regleringsbrevet hänvisat till RSV:s anslagsframställning. Om riksdag och regering i de "tidiga" besluten grundat sina överväganden om det beloppsmässiga resultatet på en höjd taxering eller det belopp som verkligen inbetalas till statskassan (uppbörden) är oklart. Frågan kommenteras ytterligare i avsnitt 8 nedan, regeringens styrning och återrapportering. RSV redovisar följande resultat i sin , Rapport 1998:3. Tabellen visar nettobelopp (höjningar minus sänkningar) i mkr År Totalt Extra kontrollmedel 1993 9 899 9 899 1994 12 619 238 12 381 1995 11 742 2 078 92 9 572 1996 17 078 2 952 150 13 976 1997 16 682 16 682 Källa: RSV Av tabellen framgår att de extra kontrollmedlen medförde ändringsbelopp inom företagsbeskattningens område med . Inom personbeskattningen blev motsvarande resultat . Av tabellen framgår att resultatet av den ordinarie kontrollverksamheten (kolumnen för Övrigt i tabellen) gått ned med ca . Minskningen är enligt den förklaring som ges i RSV:s rapport sannolikt en effekt av fokuseringen på de särskilda medlen. Erfarna handläggare behövde tas från den "ordinarie" kontrollverksamheten för upplärning av nyrekryterade handläggare eller för att ingå i projekten. Förändringen påverkade den "ordinarie" kontrollverksamheten negativt. Det beloppsmässiga resultatet minskade även . I RSV:s resultatredovisning anges att det särskilt är inom mervärdesskattens skrivbordsgranskning som det skett en kraftig nedgång. Det kan enligt verket bero på de särskilda medlen vilka innebar att det kom till stånd ett stort antal projekt och särskilda kontrollinsatser inom momskontrollen. Bland annat förekom s.k. dammsugningar som innebar att en stor del av de negativa momsdeklarationerna kontrollerades. Fokuseringen på resultat inom mervärdesskatteområdet kan ha varit så stor att den inte kunde upprätthållas när kravet på redovisning av de särskilda kontrollmedlens användning upphörde vid utgången av . Det finns också enligt verket anledning anta att ett visst "statistikbeteende" förekom under de år då användningen av de särskilda kontrollmedlen skulle redovisas. Som framgår av tabellen särredovisas inte den beloppsmässiga effekten av resursförstärkningen . I budgetpropositionen konstaterar regeringen att uppbyggnaden av resursförstärkningen har slutförts innevarande budgetår när skatteförvaltningen disponerar på tolvmånadersbasis för detta ändamål. Kravet på en särredovisning togs bort (jfr. avsnitt 8). I rapporten och skattefusk återredovisas den statsfinansiella effekten (nettobelopp taxering, höjning-sänkning) uppdelad på län, skatteslag, kontrollslag och kalenderår. Resultatet redovisas inom både personbeskattningen och företagsbeskattningen. En sammanfattning av resultatet för hela riket ser ut på följande sätt: Kostnad och statsfinansielleffekt i mkr Mkr 1994 1995 1996 Kostnad 12 20 20 Statsfinan.effekt ? 92 150 Företagsbeskattning: Kostnad och statsfinansiell effekt i mkr Mkr 1994 1995 1996 Summa Inkomstskatt Skrivbordsgr. 12 310 594 916 Revision 147 675 997 1 819 Summa 159 985 1 591 2 735 Mervärdesskatt Skrivbordsgr. 60 551 503 1 114 Revision 16 384 575 975 Summa 76 935 1 078 2 089 Arbetsgivaravg. 2 55 87 144 Revision 1 104 196 301 Summa 3 159 283 445 Summa: Statsfin.effekt 238 2 079 2 952 5 269 Kostnad 120 152 175 447 Intäkt/kostnad 11,8 Källa: RSV bearbetad av Här har RSV återredovisat resultatet uppdelat på både skatteslag och kontrollform. Däremot återfinns ingen bedömning av uppbördseffekten. Av tabellen framgår att ändringsbeloppen inom företagsbeskattningens område uppgick till . Inom mervärdesskattens område beslutade skattemyndigheterna nettohöjningar på totalt . Momskontrollen svarade således för av ändringsbeloppen inom företagsbeskattningen. Inom personbeskattningen redovisas ingen effekt 1994 då verket ännu inte hade hunnit att konstruera ett lämpligt uppföljningssystem. Hur mäts det beloppsmässiga resultatet? Det beloppsmässiga utfallet av genomförda insatser med särskilda kontrollmedel återredovisas i tabellerna ovan som nettobeloppet av beslutade skattehöjningar och skattesänkningar. Regeringen har i flera budgetpropositioner pekat på svårigheterna att mäta skatteförvaltningens resultat på ett rättvisande sätt. Parallellt har det pågått ett stort utvecklingsarbete inom RSV för att förbättra metoderna inom olika resultatområden. Den uppföljningsmodell av skatteförvaltningens verksamhet som RSV tog fram 1995 (jfr avsnitt 2.3 ovan) och som tillämpas fr.o.m är ett sådant exempel. Flera svårigheter kvarstår och mätningen av det beloppsmässiga resultatet av beskattningsverksamheten är ett område som fortfarande inte ger en rättvisande bild av verksamhetsresultatet. När det gäller den särskilda kontrollinsatsen ställdes kravet att resultatet skulle särredovisas. Detta gjorde att myndigheterna inte kunde följa upp verksamheten genom det ordinarie uppföljningssystemet utan nya rutiner fick införas. RSV har här biträtt myndigheterna med särskilda återrapporteringsmodeller. Resultatet av genomförda kontrollinsatser med de extra medlen mäts i form av ändrade debiteringar. Beloppet kan lätt avläsas men det krävs en närmare analys för att man skall kunna bedöma vad som blir det slutliga utfallet, dvs. vad som kommer statskassan till del. Beloppet kan falla bort helt eller delvis genom överklaganden och efterkommande process i domstol. Den skattskyldige kan vara på obestånd och inte ha möjlighet att betala. Debiteringen kan gälla en sänkning av ett underskott i näringsverksamhet. Vissa höjningar kan ha att göra med periodiseringsfrågor och därför bara innebära en tidigareläggning av en debitering som ändå skulle ha ägt rum någon senare period. Sammantaget gör detta att det beloppsmässiga resultat som RSV återredovisat som den statsfinansiella effekten inte är rättvisande i den meningen att hela beloppet inte kommer att tillfalla statsverket. Det kan här noteras att har tilldelats medel från anslaget, A 2 Kontrollfunktionen i staten, för ett antal delprojekt som syftar till att bedöma skattekontrollens s.k. ekonomiska värde. Projekten skall bl.a. belysa vad skatteändringarna står för och vad som händer med ändringsbeloppen sedan de fastställts. Genom att öka kunskaperna om det ekonomiska utfallet av de höjningar som skattemyndigheterna beslutar om efter genomförda kontrollåtgärder skall olika slutsatser dras inom olika områden, bl.a. åtgärder för att öka kontrollens ekonomiska värde. Ett delprojekt med den inriktningen skall enligt vara slutfört . Hur stor blir intäkten för statsverket? RSV gör vissa erfarenhetsmässiga bedömningar av hur stor del av de beslutade ändringsbeloppen som slutligen inbetalas. I samband med anslagsframställningen för /95 gjordes en bedömning av uppbörden i den kontroll som skulle genomföras med extra kontrollmedel . Syftet med de beräkningarna var att ge en uppfattning om den ungefärliga relationen mellan föreslagen resursinsats och ökade skatteintäkter. Den beräkningsmodell som presenterades var förenklad och alla faktorer som kan reducera det slutliga taxeringsutfallet hade därför inte tagits med. Periodiseringseffekter och ändringar i domstol ingår inte i beräkningen. En sammanställning av RSV:s beräkningar om förväntad avkastning och intäkt uppdelad på områdena mervärdesskatt, eko- och skattebrott, företagsskatt samt löntagarskatt redovisas i följande tabell. Mkr Kostnad I/K-tal Brutto- I/K Merv. 49 12,4 608 0,74 450 9,2 Eko/skatte-brott 40 29 1152 0,087 100 2,5 Företag revision 202 5,4 1081 0,74 800 4,0 Företag övrigt 58 10,0 582 0,825 480 8,3 349 3423 0,535 1 830 5,2 Löntagare 61 6,6 400 0,9 360 5,9 Summa 410 9,3 3 823 0,57 2 190 5,3 Källa: RSV bearbetat av I/K står för skatteintäkt i förhållande till den direkta lönekostnaden för åtgärderna. Uppbördseffektiviteten är RSV:s bedömning av förhållandet mellan faktiskt inbetald skatt och debiterad skatt. RSV:s bedömning inom mervärdesskatteområdet är enligt tabellen att kommer att inbetalas till statsverket om resurser på tillförs kontrollområdet. Det ger en avkastning på 9,2 gånger insatta resurser. Inom eko- och skattebrottsområdet bedöms avkastningen till 2,5 gånger resursinsatsen. En sammanfattning av RSV:s bedömning i anslagsframställningen 1994/95 är att verket med ett tillfört totalbelopp på skulle kunna redovisa ändrade taxeringar till ett sammanlagt belopp om och en direkt skatteintäkt om . Brutto skulle det ge en genomsnittlig avkastning på 9,3 gånger resursinsatsen samt ett netto på 5,3 gånger insatsen. Om motsvarande beräkningar skulle appliceras på det återredovisade resultatet i RSV:s rapport och skattefusk skulle det ge följande resultat. Mkr Kostnad I/K-tal Brutto- intäkt Uppbörds-effekt Netto-intäkt Netto I/K Merv. skatt 123 13,6 1 676 0,74 1 240 10,1 Eko/skatte-brott 40 31,9 1 275 0,087 111 2,8 Företag övrigt 284 8,2 2 318 0,77 1 785 6,3 447 11,8 5 269 2 931 6,6 Löntagare 40-52 4,7-6,0 242 0,9 218 4,2-5,4 Summa 487-499 ca 11 5 511 0,57 3 149 ca 6,4 Källa: RSV bearbetat av Av tabellen framgår att den särskilda resursinsatsen på som RSV disponerat gett ändrade taxeringar på (bruttointäkt i tabellen). Det skulle om man utgår från RSV:s tidigare bedömningar om uppbördseffekt ge "verkliga" skatteintäkter om ca (nettointäkt). Som nämnts ovan ingår inte periodiseringsfel respektive domstolsprocesser i beräkningsmodellen. som beloppet behöver reduceras ned är oklart men RSV uppskattar, i fråga om domstolsprocesser, att skattemyndigheterna "vinner" av samtliga mål. För att bedömningen av den särskilda resursinsatsen skall vara rättvisande bör även det faktum att den ordinarie kontrollverksamheten gick ned med beaktas. RSV förklarade nedgången med att det skett en fokusering på de särskilda kontrollmedlen. Följande år ökade resultatet med . Ovanstående beräkningar utgår från de överväganden om uppbördseffektivitet som RSV presenterade i sin anslagsframställning 1994/95. I RSV:s rapport och skattefusk görs ingen bedömning av uppbördseffektiviteten. RSV hänvisar i stället till projekt värde. När regeringen tilldelade de extra medlen framhölls att RSV "särskilt skulle uppmärksamma hur den indirekta statsfinansiella effekten av resursinsatsen skulle följas upp" (regeringsbeslut ). I det följande regleringsbrevet för /96 uttrycker regeringen kravet annorlunda. RSV skulle redovisa en bedömning av den preventiva effekten av de särskilda insatserna. Någon kvantitativ bedömning motsvarande den som gjordes i samband med RSV:s anslagsframställning 1994/95 har inte gjorts.