frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — Det åligger myndigheterna att se till att den enskilde ges det rättsskydd som regeln om kommunikationsplikt är ägnad att tillförsäkra honom. Jag ser mycket allvarligt på att försummat att fullgöra kommunikationsplikten i C.H:s ärende. För-säk-rings-kas-sa har fattat beslut i ett sjukpenningärende utan att kommunicera inhämtat material med den försäkrade. Vidare har kassan underlåtit att fatta beslut med anledning av nya läkarintyg avseende ytterligare sjukskrivningsperioder (Dnr 2119-1997) I en anmälan till JO mot allmänna för-säk-rings-kas-sa klagade på handläggningen av hans ärende rörande sjukpenning. Han uppgav bl.a. att han inte förstod varför kassan dragit in hans sjukpenning och att han inte fått något beslut i ärendet. För-säk-rings-kas-san yttrade sig efter remiss. JO Pennlöv anförde följande i sitt beslut . Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) - FL - får ett ärende som avser myndighetsutövning i princip inte avgöras utan att den som är part får tillfälle att yttra sig över material som tillförts ärendet av annan person. Parten skall således underrättas om vad som tillförts ärendet av någon annan och dessutom ges tillfälle att yttra sig över detta. Skyldigheten att kommunicera omfattar allt material som tillförts ärendet av någon annan än parten själv. Undantag från huvudregeln kan ske bl.a. när det är uppenbart att det inte är nödvändigt att kommunicera. Regeln om myndigheternas kommunikationsskyldighet utgör en viktig garanti för den enskildes rättsskydd. Att den enskilde bereds tillfälle att yttra sig över utredningsmaterialet kan förhindra felbedömningar och förhastade beslut från myndigheterna. Vidare kan eventuellt förbisedda, undervärderade eller felaktiga faktauppgifter bemötas. För att allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet skall kunna upprätthållas är det också av vikt att den enskilde känner att han får komma till tals i ärendet. Enligt 21 § FL gäller att en sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av lagrummets andra stycke framgår bl.a. att om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. I 17 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finns en särskild regel som gäller bl.a. när någon beviljas sjukpenning. Där sägs att om någon i väsentlig mån har fått sin försörjning genom socialbidrag enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) får socialnämnden från försäkrings-kassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning enligt AFL, till den del den motsvarar vad socialnämnden sammanlagt har betalt ut till dennes samt hans makes och underåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser. Syftet med denna regel är att den enskilde inte skall erhålla ersättning från både och . Utredningen ger bl.a. följande vid handen. beslutade att inte bevilja S.M. sjukpenning avseende tiden 3 november 1996. Inför sitt beslut har tillfört ärendet utredningsmaterial genom att inhämta en uppgift från arbetsförmedlingen. Först som kassan fattade beslutet kommunicerades det nytillkomna materialet med S.M. Som framgått ovan består myndigheternas kommunikationsplikt av två led: dels skall parten underrättas om utredningsmaterialet, dels skall han få tillfälle att yttra sig över det. beslut som innebar ett avslag på S.M:s ansökan om ersättning har således - enligt vad som framkommit - fattats utan att kassan fullgjort sin lagstadgade kommuniceringsskyldighet. Efter det att fattat beslutet av lämnade S.M. in nya läkarintyg till kassan avseende ytterligare sjuk-skriv-ningsperioder. har i remissvaret uppgivit att den inte meddelade beslut i anledning av dessa intyg. Kassan har emellertid i remissvaret anfört att så borde ha skett. I likhet med vad kassan har gett uttryck för i remissvaret anser jag att de aktuella läkarintygen borde ha uppfattats som nya sjukanmälningar och att kassan således haft att ta ställning till S.M:s rätt till sjukpenning i anledning av de insända intygen. Genom att - i ett fall som det förevarande - inte pröva den försäkrades rätt till sjukpenning mot bakgrund av ingivna läkarintyg fattar kassan i realiteten ett för honom negativt beslut och genom att därefter underlåta att underrätta honom om detta fråntas han även möjligheten att få saken omprövad eller - i ett senare skede - att få överklaga kassans beslut. I S.M:s fall har numera tagit ställning till hans rätt till sjukpenning avseende den period det kan ha varit fråga om. Hammarby i gjorde en framställan hos om att enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL få uppbära sådan retroaktivt beviljad ersättning som tillerkänts S.M. enligt den lagen. beslutade att i enlighet med stadsdels-nämndens framställan avräkna utgivet socialbidrag från den retroaktiva ersättning (sjukpenning) som betalades ut till S.M. Detta ställningstagande redovisades - enligt vad kassan uppger - inte i den maskinellt framställda besluthandling angående sjukpenning som sändes till S.M. Inte heller förefaller att på annat sätt ha underrättat S.M. om sitt ställningstagande i avräkningsfrågan. Genom att underlåta att underrätta honom om beslutet fråntogs han även i detta fall rätten att få saken överprövad. - uppger i remissvaret att kassan "av någon anledning" inför sitt beslut i avräkningsfrågan inte heller kommunicerade stadsdelsnämndens framställan med S.M. Till följd av att kassan underlåtit att fullgöra kommunikationsplikten hindrades S.M. således att påverka beslutet. uppger vidare i remissvaret att den fattade sitt beslut om att försäkra S.M. för enbart sjukvårdsförmåner och att kommunicering med honom inför beslutet skett av den uppgift som kassan inhämtat från arbetsförmedlingen. anför att den borde ha avvaktat ytterligare tid innan beslut fattades. Jag delar givetvis kassans uppfattning att fristen för yttrande - en knapp vecka - i det aktuella ärendet varit alltför kort. fick vetskap om att den uppgift som inhämtats från arbetsförmedlingen och som uppenbarligen har haft betydelse för kassans ställningstagande i S.M:s sjukpenningärende (beslut ) var felaktig. Inte förrän företog kassan någon åtgärd i anledning av den i ärendet inkomna uppgiften. Ärendet blev således liggande utan åtgärd . Kassan har som förklaring till att det dragit ut innan någon åtgärd vidtogs hänvisat till att arbetsläget på lokalkontoret var ansträngt. Det är givetvis inte tillfredsställande att ett ärende ligger obearbetat i över . har uppgett att den fattat beslut i ärendet och att utbetalning av sjukpenning för aktuell period gjorts . Sammanfattningsvis konstaterar jag att det bl.a. förekommit flera ur rättssäkerhetssynpunkt allvarliga brister vid handläggning av S.M:s sjukpenningärende. Kassan är emellertid införstådd med de fel som begåtts och har beklagat det inträffade samt uppgivit att den avser att vidta åtgärder - bl.a. att genom utbildning höja personalens kompetens inom det förvaltningsrättsliga området - för att motverka att dylika brister i handläggningen av ärenden hos kassan återupprepas. Bl.a. mot den bakgrunden finner jag inte anledning till någon ytterligare åtgärd. I övrigt har inget framkommit i ärendet som ger mig anledning till någon ytterligare kommentar. För-säk-rings-kas-sa har fattat beslut utan att avvakta viss utredning (Dnr 4353-1996) I en anmälan till JO klagade bl.a. på att allmänna försäkringskassa behandlat ett ärende om handikappersättning trots att den känt till att hon skulle komma in med ytterligare intyg rörande sin synskada. För-säk-rings-kas-san yttrade sig efter remiss. I ett till remissvaret fogat yttrande från kassans lokalkontor anförde kontorschefen bl.a. att A.A. kommunicerades ett förslag till beslut i ärendet och att hon yttrade sig . Ärendet behandlades därefter i socialförsäkringsnämnd . A.A. beviljades handikapp-ersättning av basbeloppet. A.A. uppgav att hon skulle besöka och önskade inkomma med ytterligare intyg angående synskadan. Ett intyg utfärdat ankomststämplades vid , alltså efter sammanträdet i socialförsäkringsnämnden. - direktören - tillade för egen del att lokalkontoret, med vetskap om att A.A. skulle besöka och därefter inkomma med ytterligare intyg, möjligen borde ha inväntat detta innan ärendet togs upp för prövning i social-för-säk-ringsnämnd. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i denna del följande. A.A. har klagat på för att den, trots vetskap om att hon skulle besöka läkare och därefter komma in med ytterligare intyg, inte avvaktat med prövningen av hennes handikappersättnings-ärende i socialförsäkringsnämnden. Detta förfaringssätt är enligt min mening anmärkningsvärt. Ett beslut av kassans socialförsäkringsnämnd fattas på grundval av utredningsmaterialet i ärendet sammanvägt med de eventuella övriga synpunkter eller annat material som framkommit vid kommuniceringen med den försäkrade. Av detta följer att det naturligtvis är av stor betydelse för bedömningen vilka synpunkter den försäkrade kan komma att lämna i samband med prövningen. I detta ligger också att , om den försäkrade meddelar att han vill komma in med ytterligare medicinskt underlag i ärendet, bör tillmötesgå en sådan begäran så länge denna ligger inom det rimligas gräns. Vid prövningen skall hänsyn kunna tas till de ytterligare synpunkter och underlag som kan tillföras ärendet av parten. Skälet är givetvis, att ett materiellt riktigt beslut skall kunna fattas i ärendet. Sammanfattningsvis kan inte undgå kritik för sin underlåtenhet i detta avseende. Initiativärende angående formlösa ändringar av social-för-säkringsnämnds gynnande beslut utan att tillämpa 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Även fråga om tillsynsverksamhet (Dnr 1747-1998) JO Pennlöv meddelade ett beslut med följande innehåll. Anledningen till detta ärende är främst att det vid ett antal försäkringskassor förekommer ett mycket långdraget beslutsförfarande som enligt min uppfattning starkt avviker från förfarandet vid flertalet statliga myndigheter. Ett problem som jag särskilt noterat i detta sammanhang gäller den senaste tidpunkten för ändring av ett inom försäkringskassa fattat gynnande beslut. Fråga är om en socialförsäkringsnämnd, efter det att nämndens protokoll justerats, "formlöst" kan ändra sitt beslut, utan att tillämpa reglerna i 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Av intresse här är ett avgörande av Försäkringsöverdomstolen (FÖD 1993:1), vari FÖD fann att hinder inte förelåg för socialförsäkringsnämnden att ändra sitt beslut efter det att nämndens protokoll justerats men innan beslutsmeddelandet expedierats, detta utan att tillämpa bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. meddelade jag beslut, efter att ha inhämtat yttran-de från , i ett på mitt initiativ upptaget ärende angående utformningen av försäkringskassors beslut m.m. (dnr 1471-1996, se även JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 375). I beslutet redogjorde jag för olika iakttagelser som jag gjort vid en inspek-tion av läns allmänna försäkringskassa och som även i stora drag överensstämde med vad jag uppmärksammat vid tidigare inspektioner av försäkringskassor. I beslutet behandlades senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. Jag uttalade i denna fråga att 2 kap. 7 § andra stycket punkten 3 tryckfrihetsförordningen (TF) var tillämplig för bestämmande av socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling och att socialförsäkringsnämndens protokoll enligt detta stadgande blir allmän handling i och med att protokollet justerats. Mot den bakgrunden fann jag att ett gynnande beslut i ett socialförsäkringsärende - bortsett från de fall där särskild lagreglering föreligger, se 20 kap. 10 a § AFL - i princip inte kan ändras efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats. Jag behandlade i beslutet även frågan om olika avgöranden i ett och samma ärende utgjorde ett eller flera beslut. Här åsyftas socialförsäkringsnämndens beslut att tillerkänna den försäkrade en viss förmån och tjänstemans beslut om beräkningen av förmånens storlek. anmodades i sin egenskap av tillsynsmyndighet över försäkringskassorna att till JO inkomma med en redogörelse för de åtgärder som verket vidtagit eller planerade att vidta för att komma till rätta med de olägenheter som jag påtalat i beslutet. inkom den begärda redogörelsen från . Härav tycktes framgå, att verket delade min uppfattning i alla avseenden. Beträffande frågan om utformningen och hanteringen av besluts-meddelanden när en och samma handling omfattar såväl ett av social-för-säk-rings-nämnd som ett av tjänsteman fattat beslut anförde verket bl.a. följande (kursiveringarna gjorda här). RFV delar JO:s uppfattning att det, såvitt avser det beslut nämnden fattar, är socialförsäkringsnämndens protokoll och inte beslutsmeddelandet, som utgör det egentliga beslutsdokumentet. Det är givetvis nämnden som har prövat och avgjort frågan om en försäkrad exempelvis har rätt till förtidspension. Det beslutsmeddelande som tjänstemannen sedan sänder till den försäkrade skall redovisa nämndens beslut. Dessutom tillkommer i beslutsmeddelandet tjänstemannens beslut när det gäller beräkningen av förmånens storlek. Denna fråga har emellertid koppling till vad Försäkringsöverdomstolen (FÖD) uttalat i sitt refererade avgörande (FÖD 1993:1) i vilket uttalas att det är först när bedömningar gjorts av samtliga delar i ett ärende som ett slutligt beslut föreligger. Det är enligt FÖD detta samlade ställningstagande som utgör beslut och det beslut som enligt förvaltningslagen skall expedieras till den försäkrade. RFV anser således att verkets rekommendationer på s. 20 f i allmänna rådet (1992:4) Socialförsäkringsnämnder alltjämt har relevans. Rekommen-dationerna uttalar sammanfattningsvis att beslut bör expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. Vidare rekom-menderas i rådet bl.a. att, för att undvika att expedieringen fördröjs, bör övriga åtgärder som ingår i handläggningen av ett ärende göras innan ärendet prövas i socialförsäkringsnämnden. I rådet ges ett antal exempel på sådana åtgärder, bl.a. nämns uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner. Vidare sägs i rådet att i de fall uträkning inte har gjorts i förväg bör den göras omgående efter det att nämnden har prövat ärendet. RFV delar JO:s uppfattning att det är otillfredsställande om en kassa-tjänstemans beräkningsåtgärder och beslut om pensionsbeloppets storlek utan skälig anledning fördröjer expedieringen av samman-tagna ställningstagande som innefattar nämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen. RFV har därför mot bakgrund av de problem som förevarit med att få till stånd en handläggning i enlighet med rekommendationerna i det allmänna rådet 1992:4 och vad JO uttalat i denna fråga funnit anledning att göra vissa justeringar i rekommendationerna i rådet. Därigenom framgår det tydligare att ett ärendes hantering i socialförsäkringsnämnd och övriga åtgärder i ärendet, t.ex. uträkning av förmånens storlek, görs så att de två besluten (nämndens beslut enligt justerat protokoll med överklagande-hänvisning samt tjänstemannens beslut rörande uträkningen av förmånen jämte omprövningshänvisning) kan expedieras och om möjligt i samma beslutsdokument. Med en sådan lösning kan JO:s krav på att det inte får förflyta oskälig tid mellan justering av nämndens protokoll och beslutsmeddelandets expedie-ring tillgodoses i större utsträckning än med hittillsvarande ordning. I Allmänna Råd 1992:4 angavs, i dess dåvarande lydelse och såvitt här är av intresse, på s. 20 och 21 under rubriken om beslut följande. rekommenderar att beslut expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. Med hänsyn till att protokollet, som är det egentliga beslutsdokumentet, blir en allmän handling först sedan det har justerats bör den försäkrade inte informeras om nämndens ställningstagande (kursiverat här). utgav ett nytt avsnitt av Allmänna råd 1992:4, som ersatte vad som tidigare angivits i rådet på s. 20 och 21. Därvid angavs under , såvitt här är av intresse, följande. (Dessa ändringar återfinns nu på s. 23 i Allmänna råd 1997:7, som ersatt 1992:4.) RFV rekommenderar att beslut expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. Med hänsyn till att beslut kan ändras så länge det inte är meddelat, dvs. expedierat, bör den försäkrade normalt inte informeras om nämndens ställningstagande innan beslut expedieras i ärendet (här finns en hänvisning till en fotnot, ref FÖD 1993:1, min anm.). Om den försäkrade efter det att nämndens protokoll är justerat omgående vill veta vilket beslut som nämnden har fattat har han rätt till det. Han bör då informeras om att beslutet kan komma att ändras innan det är expedierat (kursiverat här). Försäkringskassorna och använder termen "besluts-meddelande" som beteckning på sådan underrättelse om socialförsäkringsnämndens beslut som enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) (FL) skall tillställas den försäkrade. Jag föredrar och kommer i fortsättningen att använda termen "underrättelse om beslut". I två ärenden hos JO har därefter iakttagits att en försäkringskassa gjort en förnyad prövning av socialförsäkringsnämndens beslut efter det att protokollen justerats, men innan underrättelse om besluten var expedierade. Båda ärendena gällde läns allmänna försäkringskassa och avsåg prövning av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (JO:s dnr 2556-1997 och 2608-1997). Jag har fattat beslut i de ärendena denna dag, varför jag här endast i korthet redogör för dem. I det ena fallet, JO:s ärende dnr 2608-1997, var omständigheterna följande. Vid ett sammanträde beslutade socialförsäkringsnämnden att bevilja den försäkrade förtidspension och livränta. protokoll justerades , men någon underrättelse om beslutet expedierades inte. I samband med uträkningen av livräntan ifrågasatte pensionsenhet om förutsättningarna för beviljande av livräntan var bedömda på ett riktigt sätt. tog i anledning härav upp livräntan till förnyad prövning och en föredragningspromemoria upprättades, vari hänvisades till avgörandet FÖD 1993:1 vad gäller rätt att "formlöst" ändra socialförsäkringsnämndens beslut innan underrättelse om dem expedierats. - Vad gäller det andra ärendet, JO:s dnr 2556-1997, var omständigheterna i huvudsak likartade. har yttrat sig över handläggningen och därvid hänvisat till att tjänstemännens agerande styrts av innehållet i avgörandet FÖD 1993:1 samt rekommendationer i Allmänna råd 1992:4. Vidare framgick att kassan såväl före som efter rättsfallet regelmässigt tillämpat systemet att "formlöst" ändra felaktiga socialförsäkrings-nämnds-beslut genom att socialförsäkringsnämnden fattade ett nytt beslut. gjorde inte heller någon uträkning av förmånens storlek före socialförsäkringsnämndens sammanträde. Detta berodde på bristande resurser och på att det framstod som slöseri med resurser samt kunde tolkas som att tjänstemannen föregrep nämndens beslut. Avslutningsvis framhöll att granskningen av socialförsäkringsnämndens beslut sågs som en del av intern kontroll och kvalitetsuppföljning. Efter det att yttrat sig kom det till JO:s kännedom att kassan i det ena ärendet, dnr 2608-1997, i stället för att göra en "formlös" änd-ring, fattat ett beslut med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL. Ärendet remitterades därför på nytt till . Av nya remissvar framgick bl.a. att föredraganden, med hänsyn till omständigheterna i ärendet, hade initierat en formenlig ändring av det tidigare socialförsäkringsnämndsbeslutet. principiella inställning till att även göra "formlösa" ändringar i enlighet med avgörandet FÖD 1993:1 kvarstod dock på det sätt som kassan redovisat i sitt tidigare yttrande. I anledning av vad som uppmärksammades i ärendena remitterades dessa till för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. I promemorian redovisades vad som angetts ovan under rubriken samt lämnades en kortare redogörelse för ärendenas handläggning m.m. anmodades att mot bakgrund av de förändrade rekommendationerna i Allmänna råd 1992:4, vilka inte framgick av verkets svar till JO och som inte heller överensstämde med JO:s uppfattning om senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut, utveckla sin uppfattning. anmodades vidare att yttra sig över lämpligheten av de förfaranden som läns allmänna försäkringskassa använde för att ändra socialförsäkringsnämnds beslut. yttrade sig genom generaldirektören . I yttrandet anförde bl.a. följande. RFV kan konstatera att verkets yttrande till JO inte tillräckligt klargjort verkets inställning när det gäller ett rätts-kraftigt beslut föreligger. Enligt verkets uppfattning är den högsta instansens avgörande vägledande för försäkringskassornas tillämpning. Försäkringsöverdomstolen (FÖD) har i sitt refererade avgörande FÖD 1993:1 slagit fast att det är det samlade ställningstagandet i ett ärende som utgör beslut och det beslut som enligt förvaltningslagen (1986:223) (FL) skall expedieras till den försäkrade. Att detta sammantagna ställningstagande innehåller två skilda beslut (socialförsäkringsnämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen) ändrar inte detta faktum. Grunden för RFV:s inställning i det refererade avgörandet var att den enskilde enligt 21 § FL skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom en myndighet avgör ärendet. Med hänsyn till att varje ledamot enligt 19 § FL har möjlighet att ändra sin uppfattning med den verkan det kan få för myndighetens beslut fram till dess detta expedieras eller ges till känna på annat sätt föreligger inget rättskraftigt beslut innan underrättelse har skett. FÖD godtog i sitt avgörande RFV:s inställning och slog fast att hinder inte föreligger för socialförsäkringsnämnd att formlöst ändra tidigare fattat beslut av nämnden som inte har expedierats av . Av det refererade avgörandet framgår även bl.a. att domstolen anser att försäkringskassornas möjligheter att ändra beslut bör överensstämma med vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Så länge kassans beslut inte är meddelat, dvs. inte expedierat, har kassan befogenhet att formlöst ändra det. När kassan väl har expedierat ett beslut kan det däremot endast ändras med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Ett beslut kan inte anses expedierat förrän underrättelse om beslutet lämnats till den försäkrade. Enligt FÖD räcker det således inte med att socialförsäkringsnämnden vid sammanträde har fattat ett slutligt beslut i ärendet. Det är enligt FÖD inte heller tillräckligt att protokollet från nämndens sammanträde blivit justerat. Vidare kan enligt FÖD en muntlig upplysning om socialförsäkringsnämndens ställningstagande inte medföra att beslutet därigenom skall anses expedierat. Först när bedömningar gjorts av samtliga delar i ett försäkringsärende av aktuellt slag föreligger enligt FÖD ett slutligt beslut i ärendet och det är detta samlade ställningstagande som utgör kassans beslut och det beslut som skall expedieras till den försäkrade. RFV är, som framgår av verkets tidigare yttrande till JO, givetvis angeläget om att tjänstemannens uträkning av ersättningens storlek inte får medföra att expedieringen av det sammantagna ställningstagandet fördröjs på grund av tjänstemannens åtgärder i samband med beräkningen av förmånens belopp. En sådan fördröjning kan emellertid inträffa i det enskilda fallet. Av den anledningen och med anledning av JO:s uppfattning att social-för-säkrings-nämndens justerade beslut, oaktat att tjänstemannens beslut i beräk-ningsdelen inte är klart, skall expedieras omgående till den försäkrade samt mot bakgrund av FÖD:s refererade avgörande FÖD 1993:1 införde verket de i JO:s promemoria ifrågasatta ändringarna i det allmänna rådet (1992:4).