frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — Revisorerna har däremot funnit att medlen inte kan anses ha effektiviserat skatteförvaltningen och indrivningen i den utsträckning som förutsågs eller givit de skatteintäkter som kalkylerades när medlen tilldelades. Mer långsiktiga utvecklingsprojekt, förebyggande verksamhet och komplicerade ekobrottsrevisioner har inte varit prioriterade verksamheter. Skattemyndigheternas möjligheter att samverka med andra myndigheter, främst polis och åklagare, begränsades genom att dessa myndigheter inte fått motsvarande resursförstärkning. Mot den här bakgrunden ställer sig revisorerna tveksamma till om extra medel varit det mest ändamålsenliga sättet att styra skatteförvaltningen mot en effektivare verksamhet. De positiva effekter som revisorerna framhållit kan främst tillskrivas RSV och de arbetsmetoder som valts för att genomföra verksamheten. Revisorerna har konstaterat att det tidigt stod klart att intäkterna till statskassan inte skulle bli så höga som uppgavs när medelstillskottet beslutades. Även om det inte var känt vilka negativa effekter som skulle följa av det avkastningskrav som formulerades bör det ha funnits tillfälle att diskutera resursförstärkningen i förhållande till det anslagssparande som redan då hade uppstått vid skattemyndigheterna. En starkare styrning från regeringen med ett lägre besparingskrav kunde ha gett skattemyndigheterna den långsiktighet och kontinuitet i planeringen som skatteförvaltningen behöver. Revisorerna vill i det här sammanhanget ta upp det som några skattemyndigheter framfört i granskningen nämligen att besparingskraven nu gått så långt att även kontrollverksamheten berörts negativt. I budgetpropositionen konstaterar också regeringen detta och nämner att det är ett trendbrott, vilket kan tolkas så att det inte längre varit möjligt att helt freda denna verksamhet mot neddragningar på grund av det generella besparingskravet. Revisorerna utgår ifrån att regeringen vid sin kommande prövning av verksamhetens omfattning och inriktning noga följer upp dessa signaler från skattemyndigheterna och RSV. Vid prövningen bör även orsakerna till det stora anslagssparandet ha utretts närmare. Ett stort anslagssparande behöver inte ses som en god hushållning utan kan också vara en följd av att anslagsberäkningarna från början varit alltför generösa. En ingående analys av skatteförvaltningens utgiftsutveckling är också viktig. ( Revisorerna föreslår att regeringen vid kommande prövning av skatteförvaltningens verksamhet och inriktning utreder hur besparingskraven påverkat skattemyndigheternas kontrollverksamhet. Vid prövningen måste också orsakerna till det stora anslagssparandet vid skattemyndigheterna närmare ha utretts liksom hur anslagssparandet förväntas utvecklas . Regeringen bör i samband med budgetunderlaget för redovisa besparingskravens effekter på skattekontrollen samt närmare analysera och redovisa anslagssparandets utveckling. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om resultatet och inriktningen av den utökade skattekontrollen 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2. om avkastningskrav och rättssäkerhet vid skattekontrollen, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om förebyggande arbete och preventiva effekter inom beskattningsverksamheten och 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om besparingskrav och anslagssparande inom skatteförvaltningen. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1997/98:6 revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har granskat effekterna av den resursförstärkning till skatteförvaltningen som regering och riksdag beslutade om . Genom att förstärka skattekontrollen och indrivningen beräknades ökade skatteintäkter inflyta till statskassan som skatteförvaltningen effektiviserades. Förslaget till granskningen kommer från skatteutskottet. Revisorernas granskning har främst inriktats mot att analysera det resultat som och skattemyndigheterna återredovisat. Revisorerna har genom intervjuer med skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, och inhämtat erfarenheter och synpunkter på den genomförda resursförstärkningen. Härutöver har en enkät till samtliga skattemyndigheter genomförts. Frågorna biläggs rapporten (bil. Två forskare, professor och docent , har fått i uppdrag att belysa vissa särskilda frågor när det gäller valda mätmetoder respektive rättssäkerhetsaspekter i skattekontrollen (bil. 2 respektive bil. Revisorernas rapport har utarbetats i revisorernas första avdelning av (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även utredningschefen och kanslichefen har deltagit i granskningsarbetet. 1 Granskningens bakgrund och inriktning 21 2 och exekutionsväsendet - organisation och verksamhetsmål 22 2.4 verksamhetsmål och arbetsformer 24 3 Extra kontrollmedel - tilldelning och fördelning 29 3.1 Bakgrund och tilldelning 29 3.2 Grunder för tilldelningen 30 3.3 Geografisk fördelning 33 3.4 Några iakttagelser 34 4 Skattemyndigheternas erfarenheter 36 4.1 Projektet - en ny arbetsform introduceras 36 4.3 Några projekt vid skattemyndigheterna 38 5 återredovisning av resultatet 47 5.1 Statsfinansiella effekter 47 5.2 Preventiva effekter 52 5.3 Kontrollen av eko- och skattebrott 53 5.4 Personalresurserna inom beskattningsverksamheten 54 6 Samverkan mellan myndigheter 58 7 Rättssäkerheten i skattekontrollen 62 8 Regeringens styrning och återrapportering 66 8.1 Regeringens styrning av resursinsatsen 66 8.2 Återrapporteringen till 67 9 Revisorernas överväganden och förslag 69 Frågor till skattemyndigheterna angående extra medel till utökad skattekontroll 1993-1997 76 Effekter av skatteförvaltningens extra kontrollmedel 1994-1996 78 Rättssäkerheten vid en offensiv kontrollverksamhet 87 De extra resurser som regering och riksdag tillförde skatteförvaltningen med början /94 syftade till att effektivisera skattekontrollen och indrivningen. Genom en förstärkning med 200 miljoner skulle ökade skatteintäkter kunna tillföras statskassan. Revisorernas granskning har inriktats mot att utvärdera om målsättningen med resursinsatsen uppnåtts samt belysa eventuella övriga effekter av insatsen. Revisorerna är tveksamma till om resursförstärkningen fått det beloppsmässiga resultat som ursprungligen förväntades. Det har skett en ambitionssänkning , bl.a. när det gäller det beloppsmässiga utfallet av insatsen. Denna ambitionssänkning har inte klart framgått i regeringens återrapportering till . () har i en rapport till regeringen, Skattefel och skattefusk, redovisat att resursförstärkningen gett ökade skatteintäkter i form av taxeringshöjningar på ca . Härtill kommer en preventiv effekt som inte gått att beräkna men som RSV tidigare bedömt uppgå till en till två gånger den direkta intäkten. Resursförstärkningen till skatteförvaltningen de tre budgetåren uppgick till ett belopp om . Av dessa har 447 miljoner förbrukats inom företagsbeskattningen och 52 miljoner inom personbeskattningen. Från och med ingår resursförstärkningen i skattemyndigheternas ramanslag utan krav på särredovisning. Resultatet av insatsen kommer därför svårligen kunna särskiljas från resultatet av den övriga kontrollverksamheten. Enligt propositioner och uttalanden från regering och riksdag räknade man med högre skatteintäkter än vad utfallet blev. Indrivningen skulle också effektiviseras, men de extra medlen har endast marginellt använts till att effektivisera indrivningen. Det är vidare oklart om det resultat som då kalkylerades endast avsåg taxeringshöjningar eller det belopp som förväntades inbetalas, skatteuppbörden. Revisorerna har också i granskningen framhållit att det resultat som redovisats inte är den intäkt som kommer statskassan till del. En rad faktorer reducerar det belopp som RSV återredovisat, bl.a. överklaganden och periodiseringsfel. Revisorerna har utifrån RSV:s bedömningar om uppbördseffektiviteten uppskattat det belopp som kommer att inbetalas till ca . Härtill kommer den preventiva effekten som inte kan beräknas. De i ökad skatt som RSV redovisat bör eventuellt reduceras då resultatet av den ordinarie kontrollverksamheten gick ned med . Detta bl.a. beroende på en fokusering på de extra medlen. ökade återigen resultatet och passerade nivå. Positiva effekter för verksamheten Revisorerna har i granskningen funnit att resursförstärkningen till skattemyndigheterna gett flera positiva effekter bl.a. i form av ökade skatteintäkter och en förstärkning av myndigheternas kontrollverksamhet. De extra medlen har också bidragit till att den enligt statsmakterna angelägna omstruktureringen av skatteförvaltningen påskyndats. En positiv effekt har enligt RSV varit att ca 600 skattehandläggare kunnat rekryteras till förvaltningen samt att medlen medverkat till en kompetensutveckling av personalen. Projektet som arbetsform har upplevts som ett positivt inslag i kontrollverksamheten. På så sätt ses insatsen som en investering för framtiden. En positiv iakttagelse i granskningen är att service och den förebyggande kontrollverksamheten prioriterats . Revisorerna anser att den förebyggande verksamheten är en intressant arbetsform som bör studeras och utvecklas ytterligare inom skatteförvaltningen. I det utvecklingsarbetet bör sekretessfrågorna och rättssäkerhetsaspekterna uppmärksammas särskilt då verksamheten ofta innebär en nära samverkan mellan flera myndigheter. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till ett fortsatt utvecklingsarbete inom området. Framtida inriktning av kontrollverksamheten Inriktning av skattekontrollen, avkastningskrav och rättssäkerhet Resursförstärkningen harockså gett viktiga erfarenheter som bör föranleda diskussion om den framtida inriktningen av kontrollverksamheten. Revisorerna har bl.a. pekat på vissa negativa effekter med det uttalade avkastningskravet på resursförstärkningen. Enligt revisorerna visar granskningen att det kan ha varit mindre lämpligt att styra skatteförvaltningens kontrollverksamhet med ett avkastningskrav. Det statistikbeteende som konstaterats vid några skattemyndigheter är en negativ effekt som iakttagits i granskningen Några enstaka skattemyndigheter svarade i revisorernas enkät att de iakttagit ett statistikbeteende hos myndigheten. .15 av 21 skattemyndigheter bedömde att det finns en risk att rättssäkerheten för den enskilde äventyras när det finns ett uttalat avkastningskrav i skattekontrollen. Kombinationen av ett avkastningskrav och nyanställd personal har av flera myndigheter ansetts vara särskilt riskfylld ur rättssäkerhetssynpunkt. Myndigheterna framhöll att det finns metoder för att trygga rättssäkerheten och att dessa också tillämpas av myndigheterna. Revisorerna anser dock att skattekontrollen inte bör styras genom ett uttalat avkastningskrav. Resursförstärkningen har också medfört vissa negativa effekter för den or-dinarie kontrollverksamheten samt för den interna verksamhetsplaneringen. RSV har i sin regeringsrapport påpekat att den nuvarande kontrollinriktningen inte överensstämmer med den kontrollfilosofi som skatteförvaltningen formulerat och försöker tillämpa. Urvalet av kontrollobjekt styrs i stor utsträckning mot skattskyldiga som kan komma att öka statens inkomster medan kontrollfilosofin i första hand syftar till att skapa en preventiv effekt. Målsättningen med Målen för kontrollverksamheten bör därför enligt revisorerna förtydligas i dialog mellan RSV och regeringen. Revisorerna anser att RSV:s återredovisning av resultatet av resursförstärkningen borde ha varit utförligare. De återrapporteringskrav som regeringen begärt har inte till fullo följts. Som ovan nämnts saknas en närmare bedömning av det beloppsmässiga utfallet av insatsen, dvs. vad som slutligen inbetalas till statskassan. RSV skulle även finna metoder för att följa upp den indirekta statsfinansiella effekten (preventiv effekt) av insatsen. Detta krav ändrades sedermera till att avse en bedömning av den preventiva effekten av insatsen. När det gäller den preventiva effekten har revisorerna konstaterat att en sådan kvantitativ bedömning saknas i återredovisningen. En bedömning av såväl skatteuppbörden som den preventiva effekten av resursinsatsen, borde ha ingått i RSV:s rapport till regeringen. Revisorerna har noterat att det inte är känt hur kontrollverksamheten på bästa sätt skall bidra till den preventiva effekten. Enligt revisorerna bör statsmakterna nu ta initiativ till ett utvecklingsarbete i syfte att öka kunskaperna inom detta område. Ett område som också skulle beaktas i samband med resursförstärkningen var ekobrottsbekämpningen. Medel har tillförts storstadslänen men det är inte möjligt att bedöma utfallet av verksamheten då sådan återredovisning saknas. Revisorerna befarar att insatserna mot eko- och skattebrott inte har prioriterats tillräckligt inom ramen för de extra medlen. Sådana revisioner är komplicerade och resurskrävande samt kräver ofta medverkan från andra myndigheter vilka inte alltid har resurser att prioritera verksamheten. Revisorerna anser vidare att även regeringens återredovisning till borde ha varit utförligare. Regeringen bör överväga att återkomma med en sådan redovisning till exempelvis i budgetpropositionen för . Behövdes extra medel? Skattemyndigheterna har som de extra medlen utbetalats redovisat ett anslagssparande. /94 uppgick anslagssparandet till och till . Beloppet är lika stort som det belopp som tilldelats skatteförvaltningen som resursförstärkning dessa tre budgetår. Revisorerna ställer mot den bakgrunden frågan om de extra medlen behövts för att genomföra den särskilda skattekontrollen eller om skatteförvaltningen genom disposition av anslagssparandet eller genom minskat besparingskrav kombinerat med en tydlig styrning kunnat nå samma resultat. Anslagssparandet har bl.a. förklarats med den osäkerhet som finns i förvaltningen beträffande de ad hoc-åtgärder som myndigheterna utsätts för. Det råder en osäkerhet om framtida budgetramar vilket medför svårigheter för myndigheterna att planera verksamheten och anställa personal. Detta har också flera skattemyndigheter framhållit i revisorernas granskning. Anslagssparandet vid myndigheten sågs som en beredskap inför kommande sparbeting. Långsiktigheten och kontinuiteten i planeringen framhölls av några myndigheter som viktigare inslag i verksamheten än kortsiktiga resursförstärkningar. Några myndigheter ansåg att sparkraven på skattemyndigheterna nu gått så långt att även kontrollverksamheten berörts. Revisorerna utgår ifrån att statsmakterna vid sin kommande prövning av verksamhetens omfattning och inriktning noga följer upp dessa signaler från skattemyndigheterna och RSV. Vid prövningen bör enligt revisorerna även orsakerna till det stora anslagssparandet utredas närmare och hur anslagssparandet förväntas utvecklas . 1 Granskningens bakgrund och inriktning Den extra resursförstärkning som regering och riksdag tillförde skatteförvaltningen med början /94 syftade till att effektivisera skattekontrollen och indrivningen. Härigenom skulle utökade skatteintäkter kunna tillföras statskassan i storleksordningen (prop. 1992/93:150 bil. Förslaget till granskning kommer från skatteutskottet. Granskningen borde enligt utskottet inriktas på hur myndigheterna använt anslagsförstärkningen, huruvida den förväntade "multiplikatoreffekten" - dvs. att statens skatteinkomster med ett antal gånger skulle överstiga kostnaderna för kontrollen - infriats och om den från olika håll framförda misstanken att skattemyndigheternas ledningar gjort en sådan effekt till ett självändamål varit befogad. () har i en särskild rapport (Skattefel och skattefusk, Rapport 1998:3) till regeringen utvärderat skattekontrollens utveckling . I rapporten söker man också beskriva resultatet av den extra resursförstärkningen till skatteförvaltningen. Revisorernas granskning har bl.a. inriktats mot att belysa hur resursförstärkningen använts och vilka beslut som ligger till grund för den inriktning som verksamheten fått. En särskild uppgift har varit att jämföra den inriktning som regeringen angett i regleringsbrev med den inriktning som RSV återgett i sina direktiv till skattemyndigheterna. Revisorerna har också tittat på hur återredovisningen till ser ut. Revisorerna har genom intervjuer med skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, och inhämtat erfarenheter och synpunkter på resursförstärkningen. Härutöver har en enkät till samtliga skattemyndigheter genomförts. Frågorna biläggs rapporten (bil. Två forskare, professor och docent , har fått i uppdrag att belysa vissa särskilda frågor när det gäller valda mätmetoder respektive rättssäkerhetsaspekter i skattekontrollen (bil. 2 respektive bil. De extra medlen utgör i förhållande till skatteförvaltningens totala ramanslag ett litet belopp, men förväntningarna har varit stora när det gäller effekterna av insatsen. skulle effektiviseras genom denna förstärkning av skattekontrollen och indrivningen. Medlen skulle medföra ökade satsningar på eko- och skattebrott med en hög "avkastning" på insatta resurser. Revisorerna har granskat om resursinsatsen fått den avsedda effekten. Förutom att studera det direkta utfallet av insatsen har revisorerna även analyserat om det uttalade avkastningskravet påverkat den "ordinarie" verksamheten. De eventuella risker som kan vara förenade med att införa ett uttalat avkastningskrav i beskattningsverksamheten är en särskild fråga som har diskuterats. För att kunna bedöma om verksamheten fått den inriktning och gett det resultat som förväntats har det varit nödvändigt att mer ingående återge regeringens och beslut i avsnitt 3. 2 och exekutionsväsendet - organisation och verksamhetsmål Med skatteförvaltningen avses RSV och skattemyndigheterna. Med exekutionsväsendet avses RSV och kronofogdemyndigheterna. RSV är chefsmyndighet och har det övergripande ansvaret för och leder RSV-koncernerns verksamhet. RSV som har sitt kontor i har ca 850 anställda. På landets skattemyndigheter arbetar sammanlagt ca 10 000 personer (1997). Antalet anställda inom och skattemyndigheterna har minskat med närmare 2 000 personer. Antalet fast anställda inom kronofogdemyndigheterna uppgick vid utgången av till totalt 2 753. Av RSV-koncernens anslagsutgifter på stod skatteförvaltningen för . Förvaltningsområde 1994 1995 1996 1997 4 377 4 178 4 712 4 590 Exekutionsväsendet 1 187 1 181 1 342 1 322 Allmänna val 269 102 9 35 Totalt 5 833 5 461 6 061 5 947 2.1 är central förvaltningsmyndighet för beskattning, folkbokföring, allmänna val samt indrivning m.m. Som chefsmyndighet har RSV den övergripande uppgiften att leda skatte- och kronofogdemyndigheterna. RSV skall bl.a. utfärda allmänna råd och göra uttalanden om rättstillämpningen samt följa upp och analysera verksamheten på skatte- och kronofogdemyndigheterna. RSV ansvarar för att de ekonomiska resurser som tilldelas förvaltningen i form av ramanslagen A 1 RSV, A 2 Skattemyndigheterna respektive E 1 Kronofogdemyndigheterna fördelas vidare till de regionala myndigheterna. har RSV tilldelats , Skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna . Härutöver disponeras avgiftsinkomster på ca 212 mil-joner kronor för skattemyndigheterna och för kronofogdemyndigheterna. Avgifterna avser ersättningar från Allmänna pensionsfonden. RSV:s egen verksamhet är indelad i verksamhetsområdena skatt, exekution och samhällsservice. Tyngdpunkten i verksamheten utgörs av de två förstnämnda områdena. När RSV fördelar ut ramanslaget till skattemyndigheterna fördelas pengarna efter en modell som bl.a. tar hänsyn till folkmängd och företagsstruktur i länet. Varje skattemyndighet gör själv prioriteringar inom ramanslaget. Som vägledning ger RSV ut årliga riktlinjer. Det har också varit RSV:s uppgift att besluta om fördelningen av de extra kontrollmedlen (se avsnitt 3 nedan) till skattemyndigheterna samt om vilka förutsättningar som skulle gälla för dispositionen av medlen. Det finns 21 skattemyndigheter med 129 lokala skattekontor. Handläggning av skatter och skatteärenden sker på de lokala skattekontoren och länsskattekontoren. De lokala skattekontoren svarar för frågor rörande skatter, socialavgifter och pensionsgrundande inkomst för löntagare och små och medelstora företag. De lokala skattekontoren, av vilka det finns ett eller flera i varje län, svarar även för alla typer av beslut i folkbokföringsär-enden. Länsskattekontoren har hand om skattefrågor för de största företagen i länen och deras delägare. Länsskattekontoren svarar också för vissa andra skattebetalare som har komplicerade inkomst- och förmögenhetsförhållanden. Vidare är det oftast länsskattekontoren som tilldelas särskilda resurser för eko- och skattebrottsutredningar. Vid skattemyndigheten i () finns också ett särskilt skattekontor som handlägger frågor om punktskatter och vissa arbetsuppgifter på mervärdesskattens område. Ny regionindelning av skatteförvaltningen En översyn av skattemyndigheternas regionindelning 1997 har resulterat i att regeringen föreslagit att antalet skattemyndigheter minskas från 21 till 10. bildades i med sätesort i , genom sammanslagning av skattemyndigheterna i och . har de tidigare skattemyndigheterna i , och sammanförts till i , sätesort . Regionindelningen av skatteförvaltningen kommer att vara densamma som för kronofogdemyndigheterna. Flera av sätesorterna är däremot olika. I sätesorterna kommer myndigheternas ledning att placeras. De övriga sätesorterna för skatteförvaltningen blir , , , , , , och . Syftet med den nya regionindelningen är enligt budgetpropositionen att skapa en effektivare organisation inom ramen för beslutade anslagsneddragningar utan att den operativa verksamheten blir lidande. Det innebär enligt regeringen att möjligheterna till besparingar måste sökas inom områdena ledning, styrning och administration. Ett behållande av den nuvarande indelningen skulle, i förening med beslutade besparingskrav, framför allt drabba kontrollverksamheten som är den del av skattemyndigheternas verksamhet där det finns möjlighet att i viss utsträckning välja ambitionsnivå. En övergång till färre och större myndigheter skall enligt regeringens bedömning påtagligt förbättra möjligheterna att upprätthålla en godtagbar kvalitet i alla delar av verksamheten. Hos de mindre myndigheterna har man inte tillräckligt många ärenden av olika slag för att myndigheterna skall kunna upprätthålla tillräcklig kompetens för alla arbetsuppgifter. Kronofogdemyndigheterna är indelade i tio myndigheter med sammanlagt 92 lokala kontor. Myndigheterna är lokaliserade till sätesorter i , , , , , , , , och . Effektmålet för kronofogdemyndigheten är att "verka för en god betalningsmoral i samhället och för att alla även i övrigt gör rätt för sig. Betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan verkställas med tvång bör i stället i största möjliga utsträckning fullgöras frivilligt i rätt tid och ordning." verksamhet skall enligt regleringsbrevet uppdelas på verksamhetsgrenarna förebyggande verksamhet, summarisk process, indrivning och annan verkställighet mot näringsidkare respektive privatpersoner, exekutiv försäljning av fastigheter m.m., tillsyn i konkurs och skuldsanering. Indrivningen är den verksamhetsgren som är mest resurs-krävande för kronofogdemyndigheterna och den står för av den totala verksamheten. Huvuduppgift som verkställande myndighet är att på uppdrag av borgenärer (fodringsägare) och andra sökande reglera rättsanspråk som inte kan re-gleras på frivillig väg. är den sista länken i skatteuppbörden med uppgift att driva in de skatter och avgifter som inte betalas i rätt tid via den ordinarie skatteuppbörden. 2.4 verksamhetsmål och arbetsformer