frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — indelar sin verksamhet i verksamhetsgrenarna folkbokföring, fastighetstaxering och beskattning. Verksamheten finansieras nästan uteslutande med anslag på statsbudgeten. Av skatteförvaltningens totala anslagsutgift på utgjorde utgifter inom verksamhetsgrenen beskattning. De skatteinkomster som skatteförvaltningen hanterar uppgick till . För har skatteförvaltning och uppbörd, anslagen A 1 RSV och A 2 Skattemyndigheterna, tilldelats drygt 4,6 miljarder. Båda anslagen är s.k. ramanslag. Enligt regleringsbrevet för är skatteförvaltningens effektmål vad gäller beskattningsverksamheten att skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning som åsyftas med gällande författningar. Verksamhetsmålen för den operativa verksamheten är, enligt regleringsbrevet, bl.a. att skatteförvaltningen skall verka för minsta möjliga skillnad mellan den teoretiska skatten och den skatt som faktiskt blir fastställd, dvs. bästa möjliga beskattningseffektivitet. Den skattskyldiges frivilliga medverkan i beskattningen skall stärkas genom bl.a. service och kontroll. Kontrollverksamheten skall vara framåtsyftande och inriktas på väsentligheter. Kontrollverksamheten skall vidare ha en sådan inriktning att den ger såväl pre ventiva som direkta effekter i form av ändrade debiteringar när det finns skäl för det. skall också verka för att så stor del som möjligt av debiterade skatter blir betald och att betalningen sker i rätt tid. Vidare skall förvaltningen verka för att preliminär skatt så nära som möjligt överensstämmer med slutlig skatt. Det anges i regleringsbrevet också ett antal strategiska mål för RSV:s ledning och styrning av verksamheten. Vad gäller beskattningsverksamheten anges bl.a. att det även fortsättningsvis skall skapas utrymme för ökade satsningar på kontroll och för utveckling av myndigheternas service. skall säkerställas att övergången till skattekontosystemet kan ske utan allvarliga störningar hos skattemyndigheter och de skattskyldiga. Arbetet med att öka träffsäkerheten i annan kontrollverksamhet än planmässiga revisioner skall fortsätta. All kontrollverksamhet skall utföras av personal med en för ändamålet väl avpassad kompetens. Kravet gör sig särskilt starkt gällande vid en för de skattskyldiga så ingripande åtgärd som revision. Hur mäts beskattningsverksamhetens resultat? Resultatet av skatteförvaltningens verksamhet skall från och med återredovisas enligt en modell som RSV beskrivit i en särskild rapport som presenterades , RSV:s rapport 1995:2 (Modell för resultat-uppföljning i skatteförvaltningen). Modellen har illustrerats på följande sätt: Uppföljningsmodellen har tagits fram på regeringens uppdrag och syftar till att underlätta mål- och resultatstyrningen. Modellen kompletterar uppsättningen av styrverktyg med ett instrument som skall underlätta resultatdialogen, både mellan regeringen och myndigheten och mellan RSV och skattemyndigheterna. Enligt modellen bedöms resultatet av beskattningsverksamheten med ledning av fyra resultatkriterier: Produktivitet avser förhållandet mellan prestationsvolym och kostnader. För att mäta produktiviteten inom skatteförvaltningen delas beskattningsverksamheten upp i revision, skrivbordsgranskning och övrig beskattning. Inom revisionsområdet bestäms prestationsvolymen av antalet revisioner utom när det gäller samordnade planmässiga revisioner där volymen utgör antal revisionsdagar. Volymen inom skrivbordskontrollen är antalet kontroller. Inom området övrig beskattning räknas antalet deklarationer inom de olika skatteslagen. Beskattningseffektivitet betecknar förhållandet mellan debiterad skatt och den skatt som borde ha debiterats (rätt skatt) och beskattningseffekten står för resultatet av skatteförvaltningens åtgärder i syfte att minska beskattningsförlusterna. Något säkert mått på beskattningseffektiviteten finns inte och beskattningseffekten kan inte heller mätas direkt. Genom att kombinera olika resultatindikatorer kan skatteförvaltningen få en uppfattning om utvecklingen. Beskattningseffekten bygger på dels de skattskyldigas frivilliga medverkan, dels på kontrollens preventiva effekt och direkta beloppsmässiga effekter. Närmare vad som avses med preventiv effekt och beloppsmässig effekt samt hur de mäts i skattekontrollen redovisas i avsnitt 5 nedan. Uppbördseffektivitet anger förhållandet mellan inbetald skatt och debiterad skatt och uppbördseffekten den inverkan skatteförvaltningens åtgärder haft på uppbördseffektiviteten. Den senare går att mäta, men eftersom den beror på annat än skatteförvaltningens åtgärder går det inte att säkert uttala sig om uppbördseffekten. För att mäta kvaliteten måste en sammanvägning göras av olika indikatorer som speglar dels den s.k. rättsliga och professionella kvaliteten, dels allmänhetens och företagens uppfattning (den s.k. kundupplevda kvaliteten). Den övergripande målsättningen, som av skatteförvaltningen sammanfattas med "Rätt skatt på rätt sätt", uppnås genom dels service, dels kontroll. En balans mellan service och kontroll har betonats som viktig för att nå det övergripande målet. Serviceuppgiften innebär att skatteförvaltningen skall hjälpa enskilda och företag på ett sådant sätt att de uppgifter som lämnas av de skattskyldiga blir riktiga och korrekta. Härigenom antas lojaliteten mot skattesystemet öka, vilket i sin tur förväntas underlätta skatteförvaltningens arbete. servicepolicy talar om tillgänglighet, ett språk i blanketter som är lätt att förstå, goda relationer med massmedier samt om kunnig, servicevillig och kompetent personal. Service har varit och är således en central del av skatteförvaltningens verksamhetsstrategi. Genom bl.a. service, kontroll och andra åtgärder för att stärka de skattskyldigas frivilliga medverkan i beskattningen kan verksamhetsmålet att förbättra beskattningseffektiviteten uppnås. menas minsta möjliga skillnad mellan den teoretiskt riktiga skatten och den skatt som faktiskt blir fastställd. Kontrollverksamheten har också till syfte att öka lojaliteten mot skattesy-stemet men från en annan utgångspunkt, en preventiv utgångspunkt. Kontrollen används dessutom för att avläsa hur skattesystemet fungerar. Samtliga lämnade deklarationer genomgår en grundkontroll för att kunna godkännas. Den utökade kontrollen som därefter sker riktas i allt väsentligt mot företagssektorn. Kontrollen av löntagarna genomförs till stor del genom att skatteförvaltningen följer upp att företagen fullgör sin uppgiftsskyldighet riktigt och fullständigt. Beskattningsverksamheten delas upp i dels grundhantering, dels s.k. utökad kontroll. Grundhanteringen omfattar bl.a. basregistrering av företag, datafångst, serviceåtgärder mot de skattskyldiga och löpande ärendehantering. Den utökade skattekontrollen genomförs antingen genom s.k. planmässig kontroll eller urvalskontroll. Genom planmässig kontroll undersöker skatteförvaltningen om beskattningen fungerar på avsett sätt. Planmässig kontroll görs inte på grund av misstanke om fel. Kontrollen är mycket resurskrävande och riktas därför endast mot de största företagen. Kontroller sker genom revision, och de företag som omfattas av kontrollen revideras enligt i förväg fastställda planer. Urvalskontrollen görs främst i syfte att öka lojaliteten mot skattesystemet. För att skatteförvaltningen skall uppnå detta syfte väljer man i första hand att kontrollera deklarationer som erfarenhetsmässigt innehåller fel. Skrivbordsgranskningen är den enklaste formen av skattekontroll och är en urvalskontroll. Den utförs med hjälp av skriftliga förfrågningar till de skattskyldiga och/eller med hjälp av telefonkontakter. Särskild utredning genomförs om det finns något i deklarationen som anses vara utredningsvärt. Det finns ingen statistik på antalet genomförda skrivbordskontroller. Det som registreras är endast de kontroller som leder till någon åtgärd i form av beslut om fastställande av skatt eller avgifter. RSV har uppskattat att det utförts ca 1,3 miljoner skrivbordsutredningar . Företagsbesök utgör en djupare kontrollnivå än skrivbordsgranskningen men är också den en urvalskontroll. Den kan ses som en mellanform mellan skrivbordskontroll och revision. Syftet med ett företagsbesök är att jämföra exempelvis en deklaration med underlaget för deklarationen. Företagsbesök genomförs i form av momsbesök, uppbördsbesök, registreringsbesök och taxeringsbesök. utfördes 472 momsbesök, 142 uppbördsbesök, 177 registreringsbesök och 159 taxeringsbesök. har en speciell form av registreringsbesök utvecklats, Preventiv ekonomisk kontroll, PEK. Tillsammans med andra myndigheter görs besök i förebyggande syfte där man lägger stor vikt vid att informera företagaren om skattereglerna. Syftet är att få företagen att lämna riktiga redovisningar från början. har sådana besök utförts av tio skattemyndigheter, och det sammanlagda besöksantalet uppgick till 1 686. Sammanlagt antal företagsbesök uppgick till 2 636 stycken. Revision är en form av kontroll som väljs när skrivbordskontroll eller företagsbesök inte bedöms ändamålsenlig. Revisionen innebär ofta en djup och bred granskning av ett företags räkenskaper. Vissa revisioner är sakområdesinriktade, vilket innebär att de genomförs för att förbättra beslutsunderlaget för mervärdesskatt, inkomstskatt, källskatt, punktskatt eller arbetsgivaravgifter. Med utgångspunkt från syftet med revisionen indelas den i följande typer av revision: Registreringsrevision, kontrolluppgiftsrevision, periodkontrollrevision, årskontrollrevision och eko- och skattebrottsrevisioner. Dessa former av revision brukar kallas urvalsrevisioner. Härutöver genomförs även s.k. planmässig revision som inom en viss tidsrymd skall omfatta alla företag över en viss storlek. De största företagen och koncernerna är föremål för en samordnad planmässig revision som leds och samordnas av RSV. Anledningen till detta är att verksamheten ofta berör flera län. Eko- och skattebrottsrevisioner utgörs dels av sådana skatterevisioner som i inledningsskedet kräver samarbete med åklagare och polis, dels avslutade revisioner som resulterat i anmälan om misstänkt skattebrott. När det gäller eko- och skattebrottsrevisioner är det inte det ekonomiska utfallet som är det primära utan den preventiva effekten. För att den preventiva effekten skall uppnås är det enligt RSV viktigt att man anmäler alla brottsmisstankar inom fastställda beloppsgränser samt att dessa utreds inom rimlig tid. Revisorer eller skattehandläggare från skattemyndigheten medverkar ofta även i den efterföljande brottsutredningen som biträde eller sakkunnig till polis och åklagare. Särskilda skattebrottsenheter byggs nu upp inom skattemyndigheterna. En ny lag som gäller från reglerar skattemyndigheternas skyldighet att medverka vid utredning av skattebrott. De brottsutredande enheterna inom skattemyndigheterna skall biträda åklagaren vid en förundersökning och förutredning samt självständigt utföra enklare brottsutredningar. De kommer också att bedriva spanings- och underrättelseverksamhet och få vissa förebyggande uppgifter. På så sätt skall den kompetens och erfarenhet som finns på skattebrottsområdet bättre tas till vara. Ett annat syfte med de särskilda skattebrottsenheterna är att brottsutredningarna skall kunna genomföras snabbare och att de flaskhalsproblem som varit vanliga i fortsättningen skall undvikas. 3 Extra kontrollmedel - tilldelning och fördelning 3.1 Bakgrund och tilldelning I förslag till saneringsprogram för den offentliga sektorns finanser fanns bl.a. förslaget att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten så att beslutade skatter i ökad utsträckning skulle betalas in (SOU 1993:16). Genom en effektivare organisation beräknades att ökade skatteintäkter i storleksordningen skulle kunna drivas in. I kompletteringspropositionen 1992/93:150 föreslog regeringen att som ett första steg medge skattemyndigheterna merutgift /94 på för särskilda insatser vad gäller mervärdesskatt. Regeringen avsåg att längre fram återkomma till med förslag om ytterligare insatser för att förstärka skattekontrollen och indrivningen och med resursförstärkningar även till kronofogdemyndigheten. Med insatser på beräknades skatteintäkterna kunna öka med upp emot . anförde i sitt yttrande (1992/93:SkU5y) till finansutskottet bl.a. att man delade regeringens förslag att som ett första steg mot effektivare skattekontroll och indrivning ge ett mindre personaltillskott till berörda myndigheter. Även försiktiga bedömningar gav enligt skatteutskottet vid handen att man med rimliga resursinsatser kunde uppnå väsentliga förbättringar av skattekontrollen och skatteuppbörden och därmed öka samhällets nettointäkter. Enligt utskottets mening var det viktigt att förbättra den nuvarande situationen bl.a. med tanke på de seriösa företagens konkurrenssituation och för att skapa en viktig preventiv effekt mot skatteundandraganden. Det var enligt utskottet uppenbart att medlen som tillfördes skattemyndigheterna skulle generera ökade skatteintäkter. I skatteutskottets yttrande omnämndes också beräkningar om att kunna öka intäkterna med genom en effektivare kontroll och indrivning. uttalade vid behandlingen av förslaget att "det var mycket angeläget att förbättra skatteindrivningen så att skatteuppbörden i högre grad än motsvarar vad har beslutat att skatterna skall uppgå till". ansåg att regeringen borde återkomma till med förslag till förstärkning av skattekontrollen och indrivningen (prop. 1992/93:150 bil. 6, bet.1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Regeringen återkom i tilläggsbudgeten för /94 med förslaget att som en första etapp för förstärkningen av skattekontrollen tillföra (prop. 1993/94:105). Regeringen redovisade hur medlen borde fördelas mellan olika delområden. Däremot gjorde regeringen här ingen uppskattning av skatteintäkterna. Ej heller föreslogs medel till kronofogdemyndigheterna detta år. I budgetpropositionen för /95 föreslog regeringen att ett till-skott på anvisades skatteförvaltningen (prop. 1993/94:100, bil. Förslaget grundade sig på RSV:s förenklade anslagsframställning. Regeringen föreslog en långsammare utbyggnad av skattekontrollen än vad RSV föreslagit. RSV hade föreslagit . sin anslagsframställning hade RSV gjort en förhållandevis ingående bedömning av förväntade skatteintäkter, både vad gäller förväntade taxeringshöjningar som förväntad "verklig skatteintäkt", skatteuppbörd. Regeringen hänvisade i budgetpropositionen till RSV:s anslagsframställning där RSV uppskattat utfallet av resursinsatsen. Däremot beskrev regeringen inte vilket utfall RSV hade redovisat. beslöt att gå emot regeringens förslag och i stället anvisa de som RSV hade begärt (prop. 1993/94:105, bet. 1993/94: SkU22, rskr. /95 erhöll kronofogdemyndigheterna för ökade insatser vid specialindrivningsenheterna i de största städerna. Några ytterligare medel har härefter inte tillförts kronofogdemyndigheterna. Det förlängda /96 tilldelades skattemyndigheterna . Medlen tilldelades endast skattekontrollen. Tilldelningen till skatteförvaltningen budgetåren 1993/94, 1994/95 och 1995/96 blev totalt . Av dessa har 447 miljoner förbrukats med 1994, 152 miljoner 1995 och 175 miljoner 1996 inom företagsbeskattningen samt 1994, 1995 och 1996 inom personbeskattningen. ingår som en beloppsförstärkning i anslagsbasen till skattemyndigheterna. Kravet på särredovisning har tagits bort. 3.2 Grunder för tilldelningen I ett särskilt regeringsbeslut gav regeringen sina anvisningar för dispositionen av medelstillskottet. Regeringen konstaterade att medlen ingick som en del i det s.k. saneringsprogrammet och RSV:s uppföljning av insatserna skulle i högre grad än vad som annars gäller inriktas på de statsfinansiella effekterna. Inriktningen på statsfinansiella effekter innebar enligt regeringen att det vid uppföljningen var det beloppsmässiga utfallet av insatserna som kom i förgrunden. Uppföljningen av det beloppsmässiga utfallet skulle ske i samtliga stadier av förfarandet från beskattningsbeslut, process samt uppbörd till indrivning. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas frågan hur de indirekta statsfinansiella effekterna (preventiv verkan) skulle kunna följas upp. Som allmän förutsättning för medelstillskottet gällde att det skulle användas för förstärkning av kontrollverksamheten utöver den planerade utbyggnaden inom ordinarie resursramar dvs. den pågående omstruktureringen för att överföra resurser från grundhanteringen till kontrollverksamheten. Vid fördelningen skulle RSV vidare se till att insatserna blev tillräckligt koncentrerade för att ge avsedd effekt. De speciella kontrollproblemen och förekomsten av fall som innefattar ekonomisk brottslighet i landets största städer skulle beaktas. Medlen skulle endast fördelas till myndigheter om de kunde utnyttjats effektivt. RSV skulle fördela resurserna mellan olika kontrollinsatser i huvudsaklig överensstämmelse med vad som sägs i propositionen med förslag till tilläggsbudget (prop. 1993/94:105 s. 19). På mervärdesskattens område skulle åtgärderna främst avse förstärkt kontroll vid registreringen av skattskyldiga och vid återbetalning av skatt. Kontrollinsatserna på inkomstskattens område skulle bl.a. innefatta sänkta toleransnivåer vid granskningen av såväl löntagar- som företagsdeklarationer. Som villkor för att få disponera medel skulle myndigheterna redovisa specificerade planer för insatserna och förbinda sig att uppnå ett närmare angivet resultat. Resultatkravet skulle ha som utgångspunkt den bedömning som RSV redovisat i anslagsframställningen för /95. I anslagsframställningen hade RSV specificerat förväntat resultat inom de olika kontrollslagen mervärdesskatt, eko- och skattebrott, företagar- och löntagarbeskattning. Resultatet redovisades som förhållandet mellan skatteintäkten och resurskostnaden, I/K. I anslagsframställningen gjordes som tidigare nämnts även en bedömning av den skatt som skulle bli inbetald, dvs. RSV:s anvisningar och fördelning RSV redovisade i en skrivelse till skattemyndigheterna vilken inriktning kontrollen skulle ha och vilka krav som ställdes på resultat och uppföljning av verksamheten. Inom personbeskattningen var fördelningsgrunden antalet förtryckta allmänna deklarationsblanketter års taxering. Inom företagsbeskattningen var grunden för fördelning inkomna förslag till projekt. I skrivelsen till skattemyndigheterna framhöll RSV att det är det beloppsmässiga resultatet som står i fokus. Hänvisning görs till regeringens budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8) och till att insatserna i form av extra medel för utbyggd skattekontroll ingår som ett led i arbetet med att minska budgetunderskottet. Ett uttalat villkor för att en skattemyndighet skulle få del av medlen var att myndigheten förband sig uppnå ett visst resultat dvs. en avkastning på insatta resurser. Detta gällde såväl person- som företagsbeskattningen. Inom företagsbeskattningen fanns dessutom ett krav på att myndigheten skulle nyanställa personal och att granskningen som utfördes med de extra medlen skulle genomföras med projektet som arbetsform. Dessa projekt skulle vara möjliga att avgränsa från den ordinarie kontrollverksamheten. Kopior av alla beslut som fattades inom aktuella kontrollinsatser skulle sparas för uppföljning. Vid revisorernas intervjuer med företrädare för framhölls bl.a. att varit att de extra medlen också skulle medverka till en annan personalstruktur i förvaltningen. hade haft brist på utbildade ekonomer och revisorer. De extra medlen skulle användas till rekrytering av ung och utbildad personal. Om medlen skulle användas till nya projekt utan nyanställningskrav bedömde RSV att medlen i stället skulle "bromsa" den angelägna omstruktureringen. Personbeskattning 1993/94 Det första budgetåret som medel tilldelades personbeskattningen skulle löntagarkontrollen inriktas mot särskilda företeelser inom inkomstslaget tjänst och kapital. Inom inkomstslaget tjänst skulle särskild uppmärksamhet ägnas avdrag, bl.a. avdrag för dubbel bosättning och ökade levnadskostnader. Inom inkomstslaget kapital skulle särskild uppmärksamhet ägnas utredningar om realisationsvinst/förlust och andra transaktioner som rörde aktier och finansiella instrument. Vid deklarationsgranskningen skulle myndigheten nå en viss miniminivå i fråga om ändringsfrekvens samt en ökning av nettoresultatet i kronor under inkomst av tjänst och kapital. Genomsnittlig ändringsfrekvens skulle öka . Ökningen av nettoresultatet för inkomst av tjänst och kapital skulle sammanlagt uppgå till jämfört med taxering. För kontroll inom personbeskattningen detta år fanns totalt att fördela. Personbeskattning 1994/95-1995/96 RSV:s grund för fördelning av medlen var dels antalet deklarationer för fysiska personer, dels antalet kontrolluppgifter för den riktade kontrollen vid taxering. Löntagarkontrollen skulle inriktas mot särskilda företeelser inom inkomstslaget kapital. Villkoret för att skattemyndigheterna skulle få del av anvisade medel var först att myndigheterna förband sig att uppnå en viss miniminivå beträffande ändringsfrekvensen i inkomstslaget kapital. Antalet ändringspunkter (höjningar och sänkningar) skulle i jämförelse med taxering öka . Detta krav togs senare bort bl.a. på grund av att flera skattemyndigheter meddelat sig negativa till avkastningskravet och att den tidigare riktade kontrollen hade haft en viss preventiv effekt års taxering (RSV:s skrivelse ). Under /95 reserverade RSV totalt för den riktade kapitalkontrollen. Hälften av de reserverade medlen, , skulle fördelas efter antalet deklarationer för fysiska personer. Resterande skulle fördelas efter antalet kapitalkontrolluppgifter för den riktade kontrollen vid taxering. När det gäller uppföljningen av insatserna gällde samma inriktning som för företagsbeskattningen. Uppföljningen skulle fokuseras till det beloppsmässiga utfallet. Företagsbeskattning 1993/94 RSV redovisade i en skrivelse till samtliga skattemyndigheter vilka allmänna förutsättningar som skulle gälla för att myndigheterna skulle få del av medlen. RSV hänvisar även till regeringens budgetproposition (prop. 1993/94:100). Medlen skulle användas för särskilda insatser inom momskontroll, revision och annan företagskontroll samt eko- och skattebrottsutredningar. skulle med undantag för eko- och skattebrottsutredningarna inriktas på att åstadkomma en direkt mätbar statsfinansiell effekt. Även betalnings- och indrivningsresultatet skulle ägnas uppmärksamhet och ingå som en del i uppföljningen av verksamheten. Urvalet av kontrollobjekten skulle baseras på objekt som erfarenhetsmässigt gav en god statsfinansiell avkastning. Skattemyndigheterna inbjöds att ge förslag på kontrollinsatser inom respektive kontrollområde. Momskontrollmedel skulle däremot endast fördelas till storstadslänen. Totalt reserverades för mervärdesskattekontroll i storstadslänen. För revision och övrig företagskontroll fanns att fördela till skattemyndigheterna. Inga medel avsattes specifikt för eko- och skattebrottsutredningar . Företagsbeskattning 1994/95-1995/96 Fördelningen gjordes i första hand efter godkända projekt men även nya projekt godkändes. På de nya projekten ställdes samma resultatkrav som tidigare, och myndigheten skulle förbinda sig att nå det fastställda resultatet. Medlen fördelades till samtliga skattemyndigheter. Medlen skulle användas till nyrekrytering, och medlen skulle utbetalas "i den takt och utsträckning som deltagande i insatserna sker och där deltagandet ersätts med nyrekrytering". Även om det inte klart framgår av formuleringen var det inget krav att de nyanställda skulle behöva medverka i projekten. Medel till momskontroll fördelades detta år till samtliga skattemyndigheter. Anledningen till detta var att det fanns ofördelade medel samt att flera skattemyndigheter hade föreslagit s.k. momsprojekt. Vid fördelningen utgick RSV bl.a. från antalet momsregistrerade företag i respektive län.