frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett exempel på att Försvarsdepartementet har som ambition att stimulera till en bredare debatt kring försvarsfrågorna är den skriftserie som ges ut av Försvarsberedningen. Vid sidan om försvarsexperter i Försvarsdepartementet och stödmyndigheter till Försvarsmakten har också oberoende forskare och debattörer publicerat inlägg i debattserien. I övrigt finns det få tecken på att Försvarsdepartementet samarbetar med oberoende forskare och analytiker som finns utanför de redan etablerade strukturerna inom Försvarsmakten, och deras stödmyndigheter. Försvarsdepartementet använder sig av expertis från framför allt Försvarsmakten, () och . Beslutsfattande om anpassning måste övas Av resonemangen ovan framgår att beslutsfattandet är en central del av anpassningen. Det står också klart att besluten om att anpassa totalförsvaret till omvärldsutvecklingen både kan vara många och komplicerade. Under det tidigare nämnda seminariet arrangerat av försvarsutskottet och och Försvar betonades vikten av att beslut om anpassning måste övas. Genom övningar och spel kan man studera de problem som beslut om anpassning är förenade med. Seminariedeltagare framhöll också betydelsen av att de faktiska beslutsfattarna, dvs. politiker och högre tjänstemän, verkligen deltog i de övningar som arrangerades. hölls en större ledningsövning i för att öva beslutsfattande inför och . Övningen hölls vid tre övningstillfällen. Av en utvärdering (Försvarsdepartementet 1997, Fö 1994:07) framgår att övningen visade att hade förutsättningar att besluta om anpassning. Utvärderingen visade emellertid också att besluten om anpassning fattades sent i förhållande till händelseutvecklingen. Fackdepartementen hade svårt att övertyga om att anslå medel för att starta en anpassning uppåt. En slutsats var därför att övningen hade visat att beslut om anpassning inte fattades . starka inflytande innebar att övningsdeltagarna först väntade och såg innan beslut om anpassning fattades. Enligt utvärderingen krävdes det återkommande övningar för att rätta till observerade brister och för att behålla hög handlingsberedskap i . De faktiska beslutsfattarna deltog ej övningen Övningen som hölls i var omfattande. De flesta departementen var inblandade och över 100 personer deltog vid respektive övningstillfälle. En påtaglig brist var dock att få av de verkliga beslutsfattarna deltog aktivt i övningen. Inget av statsråden ingick som aktiva övningsdeltagare. Några statsråd besökte övningsplatsen men endast under korta stunder och då som observatörer. Inte heller statssekreterarna deltog aktivt i någon större utsträckning. Totalt deltog inte mer än 3-4 statssekreterare i övningen. Försvarsdepartementets statssekreterare agerade övningsledare och deltog inte som beslutsfattare under övningen. Inte heller deltog någon av enhetscheferna på som beslutsfattare i övningen. En slutsats i utvärderingen är att det krävs högre närvaro av verkliga be-slutsfattare om framtida övningar skall kunna ge en rättvisande bild av Rege-ringskansliets förmåga att fatta beslut om anpassning. Framför allt efterlystes högre närvaro från statsrådens sida. Regeringens särskilda utredare av övningen menar att statsrådens närvaro är viktig också av ett annat skäl. Om den politiska ledningen deltar i övningarna ökar de övriga övningsdeltagarnas engagemang. Högre närvaro från statsrådens sida skulle också av den anledningen öka förutsättningarna för bra övningar. Av intervjuer med regeringens särskilda utredare framgår vidare att själva övandet är viktigt för förmågan att fatta beslut om anpassning. Det är därför viktigt att statsråd m.fl. övas i sina roller som beslutsfattare under ett anpassningsskede. Övningar handlar inte bara om att kontrollera rimligheten i planläggning. En viktig del är också att öka medvetenheten i om vilka problem och faktorer som kan uppstå när beslut om anpassning skall fattas. Hur finansieras beslut om anpassning? Den övning om anpassningsprinciperna som hölls inom visade bl.a. att fackdepartementen hade svårt att övertyga om att anslå medel för att starta en anpassning uppåt. En slutsats var att beslut om anpassning inte hade fattats . starka inflytande innebar att övningsdeltagarna först väntade och såg innan beslut om anpassning togs. Mot bakgrund av detta är det viktigt att ställa frågan om hur en anpassning skall finansieras. I samband med behandlingen av budgetpropositionen beslutar om en beredskapskredit för totalförsvaret. För (prop 1996/97:1, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109) respektive 1998 (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:FöU1, rskr. 1997/98:82) bemyndigade regeringen att nyttja en beredskapskredit i på . Av budgetpropositionerna framgår att beredskapskrediten skall kunna användas om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden föreligger. Enligt regeringsformen (13 kap. 6 §) avses med utomordentliga förhållanden situationer som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. Beredskapskrediten är alltså inte avsedd att finansiera beredskapshöjande åtgärder . Regeringen måste i stället begära att anslår extra medel för att anpassningen skall kunna sättas i gång. Med nuvarande ordning finns det därför risk att inledningen av en anpassning kan fördröjas i väntan på att skall behandla finansieringsfrågan. Anpassning och försvarets materielförsörjning Efter det andra slut och har den internationella handeln med tyngre konventionella vapen minskat kraftigt (1998). Vapenproducenterna konkurrerar därför på en allt mindre marknad. För att möta den hårdare konkurrensen har den amerikanska försvarsindustrin genomfört omfattande omstruktureringar och rationaliseringar (Meddelande från kommissionen, 971204, KOM(97) 583). I har omstruktureringen ännu gått relativt långsamt. har också en dominerande ställning på den internationella marknaden. utgjorde vapenexporten från av den totala världsexporten (1998). har varit näst största vapenexportör av världsexporten. tre ledande vapenexportörer, , och , stod tillsammans för av den totala exporten. Den svenska exporten utgjorde mindre än en procent av världsexporten. Med detta var världens fjortonde största vapenexportör av tyngre konventionella vapen (ibid). försvarsindustri har reducerats kraftigt . I andelar av den totala varuexporten har exporten av krigsmateriel minskat från till . har antalet sysselsatta inom försvarsindustrin minskat med från ca 23 000 anställda till 14 250 (rskr. 1997/98:147). Den minskade sysselsättningen i försvarsindustrin är mer omfattande än i övrig verkstadsindustri. minskade antalet antällda inom verkstadsindustrin med (1998). Mot bakgrund av en mindre inhemsk marknad och den hårdare internationella konkurrensen har den svenska försvarsindustrin påbörjat en omstrukturering och internationalisering. Inom EU ser kommissionen mycket allvarligt på den krympande marknaden för krigsmateriel och förutsättningarna för europeisk försvarsindustri att överleva. Försvarsindustrin i behöver enligt kommissionen omstruktureras för att kunna möta den allt hårdare konkurrensen från framför allt (Meddelande från kommissionen, 971204, KOM(97) 583). Artikel 223 i innebär att krigsmateriel undantas från om varors fria rörlighet mellan EU-länderna. Medlemsstaterna har hänvisat till för att kunna understödja sin nationella försvarsindustri. I takt med den allt hårdare internationella konkurrensen har dock artikel 223 tappat i betydelse. Medlemsländerna har blivit allt öppnare för försvarsindustrisamarbete mellan varandra. Exempel på detta är att försvarsindustrin nu behandlas som vanlig industri vad gäller regler för bl.a. patent och uppköp av företag (1998). Andra exempel är samarbetet inom forum som WEAG, WEAO och OCCAR. Vidare beslutade ministerrådet på initiativ av och om en uppförandekod för vapenexport (Europeiska unionens råd, 980605, dnr 8675/2/98). Meningen med koden är att fastställa gemensamma normer för handel med konventionella vapen. Med koden skall insynen i EU-ländernas vapenexport öka. skall export av konventionella vapen inte få genomföras till länder som använder vapnen till internt förtryck, till att föra krig eller till åtgärder som innebär att den militära stabiliteten kan skadas. Av tillämpningsbestämmelserna framgår att ministerrådet ställer sig positivt till att länder också utanför EU skall få ansluta sig till uppförandekoden (ibid). Internationaliseringen av EU-ländernas försvarsindustrier pågår dock i hög grad också utanför . har använt sig av utländsk försvarsteknik och har stor erfarenhet av samarbetsprojekt med utländska företag (och 1997). Ett tydligt exempel på att har som ambition att intensifiera det internationella samarbetet är undertecknandet av det s.k. sexstatsinitiativet . Med detta har de sex länderna , , , , och kommit överens om riktlinjer för ett närmare försvarsindustrisamarbete mellan länderna. Tillsammans står de sex länderna för av vapenexporten i (1998). Fram skall representanter för länderna förhandla fram förslag till ett juridiskt bindande avtal. Länderna har på sig att ratificera avtalet. Syftet med sexstatsinitiativet är att påskynda en rationalisering av den europeiska försvarsindustrin. Av förhandlingsmandatet som undertecknades framgår att samarbetsparterna skall acceptera ömsesidigt beroende och eventuellt uppgivande av inhemsk industriell kapacitet. I de fall ett land gett upp industriell kapacitet till förmån för industrin i ett annat land skall avtal försäkra att det uppoffrande landet får tillgång till materiel av det specifika slaget. Avtal som undertecknas skall vara bindande och gälla också i händelse av kris eller krig. Av förhandlingsdokumentet framgår också att respektive lands nationella regler för krigsmaterielexport skall gälla. Detta innebär bl.a. att gemensamt ägda bolag lyder under det lands lagar i vilket bolagen är lokaliserade. På samma sätt skall export till tredje land lyda under respektive lands nationella bestämmelser. Anpassningsprincipen bidragande orsak till utlandssamverkan års försvarsbeslut bedömde regeringen att Försvarsmaktens materielanskaffning framöver inte var av tillräcklig omfattning för att utgöra en erforderlig hemmamarknad för den svenska försvarsindustrin (prop. 1996/97:4). Med detta följde att den svenska försvarsindustriella basen skulle komma att krympa. Enligt regeringens uppfattning var det endast möjligt att bevara den inhemska kompetensen inom vissa utvalda områden. Genom bl.a. inplanerade materielbeställningar och riktade tekniksatsningar bedömde regeringen att försvaret skulle komma att ha tillräcklig materiell anpassningsförmåga . Ett fördjupat internationellt försvarsindustrisamarbete ansågs vara en förutsättning för att på bevara svensk försvarsindustriell kompetens och trygga materielförsörjningen. Regeringen menade att det varken var ekonomiskt eller tekniskt möjligt att skapa ett nationellt oberoende inom försvarsmaterielområdet. Regeringens bedömning var att skulle inrikta sina ansträngningar på att skapa ett internationellt ömsesidigt beroende med försvarsindustrier i andra länder. Regeringen har lovat att förutsättningarna för försörjning av krigsmateriel skall analyseras och redovisas i samband med säkerhetspolitiska kontrollstation. Ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott gav regeringen stöd att verka för att svensk försvarsindustri, inom ramen för gällande regler och riktlinjer, utvecklades mot ett utökat internationellt samarbete (bet. 1996/97:UFöU1). Det sammansatta utskottet konstaterade att gällande regler medgav att tillståndspliktig utlandssamverkan endast kunde medges om den bedömdes erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov. Utskottet menade dock att de försvarspolitiska behoven kunde ta sig många olika uttryck. Enligt utskottet hade dessutom kravet på anpassningsförmåga medfört att de försvarspolitiska behoven kunde behöva ges en delvis ny innebörd. Anpassningsprincipen hade därmed bidragit till att deltagande i det internationella försvarsindustrisamarbetet intensifierades. Regler och riktlinjer för utlandssamverkan Om ett svenskt företag som tillverkar krigsmateriel vill samverka med utlandet krävs tillstånd från regeringen eller (). Det finns två huvudsakliga riktlinjer för att tillstånd skall beviljas för samverkan med utlandet. För det första skall samarbetet utgå från försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt vara önskvärt av säkerhetspolitiska skäl. För det andra får samarbetet inte stå i strid med principerna och målen för säkerhetspolitik. I riktlinjerna betonas att respekten för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd skall beviljas. Av riktlinjerna framgår bl.a. följande villkor för att tillstånd om samverkan med utlandet skall beviljas: Tillstånd beviljas inte om det skulle strida mot internationell överenskommelse som anslutit sig till. Tillstånd beviljas inte om det strider mot beslut av . Tillstånd beviljas inte om det strider mot folkrättsliga regler. Tillstånd bör inte lämnas för samverkan med stater där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Tillstånd bör inte beviljas till stat som befinner sig i inre väpnad konflikt, i väpnad konflikt med annan stat eller invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt. De svenska exportreglerna måste ändras på grund av anpassningen Enligt de svenska riktlinjerna är huvudprincipen att svenska regler skall gälla för gemensamt utvecklade produkter, om den gemensamt utvecklade produkten har en övervägande svensk identitet (, , 1998). Mot bakgrund av att kommissionen föreslagit att export av krigsmateriel skall ske i enlighet med de regler som gäller i det land där produkten tillverkats eller saluförts har regeringen (skr. 1997/98:147) aviserat att en översyn av de svenska reglerna kommer övervägas i detta avseende. Försvarsberedningen har också framfört att bör ta ytterligare steg mot ett fördjupat internationellt försvarsindustrisamarbete (Ds 1998:9). Försvarsberedningen aktualiserar att överväganden bör göras om vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta tillämpningen av en gemensamt upprättad uppförandekod med avseende på exportkontrollagstiftningen i respektive samarbetsland. Av ett dokument som Försvarsmakten, , och gemensamt har tagit fram års säkerhetspolitiska kontrollstation framgår också att det finns ett behov av att förändra de svenska reglerna för att underlätta utlandssamverkan (Försvarsmakten m.fl., 1998, HVK beteckning 23 200:72912). I dokumentet skriver myndigheterna att svensk industri sannolikt inte kan underlåta att leverera försvarsmateriel till länder från vilka förväntar sig att få köpa försvarsmateriel i ett anpassningsskede. Myndigheternas slutsats är bl.a. att handeln med försvarsmateriel mellan inblandade länder och möjligheterna för export till tredje land sannolikt måste regleras på ett annat sätt än . Vilka konsekvenser får harmoniseringen för de svenska riktlinjerna? Omvärldsutvecklingen och statsmakternas beslut om ett anpassningsförsvar har således inneburit att försvarsindustriella bas har minskat. En internationalisering av försvarsindustrin har inletts. Inom EU:s institutioner och mellan medlemsländerna pågår en omvandling som syftar till att skapa en integrerad och konkurrenskraftig europeisk försvarsindustri. I denna process skall bl.a. ländernas nationella regler för krigsmateriel harmoniseras med varandra. I har både regeringen och berörda försvarsmyndigheter aviserat förändringar av de svenska reglerna. Diskussionen har dock nästan uteslutande handlat om vilka åtgärder som bör vidtas för att underlätta förändringarna. Liten uppmärksamhet har ägnats åt relationen mellan dessa förändringar och övergripande säkerhetspolitiska mål. har beslutat att utlandssamverkan inte får stå i strid med principerna och målen för säkerhetspolitik (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). har betonat att respekten för mänskliga rättigheter skall vara av central betydelse om tillstånd till utlandssamverkan skall kunna beviljas. har också vid upprepade tillfällen lyft fram behovet av att svensk försvarsindustri söker internationell samverkan. Med anledning av den skärpta konkurrenssituationen på den internationella försvarsindustrimarknaden ansåg försvarsutskottet att regeringen borde vidta ytterligare åtgärder i syfte att skapa bättre exportförutsättningar för den svenska försvarsindustrin (bet. 1998/99:FöU1). Sammanfattningsvis har både regeringen och berörda försvarsmyndigheter påtalat att det finns ett behov av att förändra de svenska reglerna för att underlätta internationaliseringen för den svenska försvarsindustrin. Liten uppmärksamhet har dock ägnats åt relationen mellan dessa förändringar och övergripande säkerhetspolitiska mål. På vilket sätt skall anpassningen genomföras? En historisk tillbakablick har visat att det finns vissa likheter mellan 1925 och 1996 års försvarsbeslut. i rapporten konstaterades emellertid att försvarsbeslut inte i första hand handlade om anpassning. Försvarsbeslutet och dess genomförande kom i stället främst att bestå av minskade anslag och kraftiga nedskärningar. Upprustningen som påbörjades var färdig först efter slut. En starkt bidragande orsak till detta misslyckande var att de politiska beslutsfattarna inte beslutade om upprustning. En annan var att försvarsplaneringen i första hand fördes i operativa termer, dvs. behovet av framtida stridskrafter (antal brigader osv.). Av den rudimentära planeringen framgick inte på vilket sätt en upprustning skulle kunna genomföras. Försvaret hade inte utvecklat planer och handlingsstrategier för en eventuell upprustning. försvarsbeslut innebar att totalförsvaret skulle anpassas efter omvärldsutvecklingen (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109-112). skulle krigsdugligheten kunna höjas för att möta iståndsatta styrkor. Genom långsiktig anpassning formad av successiva beslut skulle försvaret kunna möta ett angrepp med stor anfallskraft över kust eller landgräns. Totalförsvaret skulle också anpassas mot hot av skiftande slag. Anpassningen för ensidigt planerad konstaterade att de analyser och säker-hetspolitiska prognoser som låg till grund för inriktningen för-svarsbeslut inte skulle komma att hålla i ett längre perspektiv. Det förbätt-rade omvärldsläget, teknikutveckling samt ökade internationella ambitioner hade enligt Försvarsmakten fått ett större genomslag än vad som hade förutsetts i det planeringsunderlag som myndigheten hade skickat till regeringen års försvarsbeslut (Försvarsmakten , HVK 23 210:68553). Det fanns därför enligt Försvarsmakten ett behov att förändra inriktningen av det svenska försvaret. Av intervjuer med representanter för den militära ledningen framgår att det anpassningsförsvar som statsmakterna beslutade om försvarsbeslut i stor utsträckning byggde på anpassning till det gamla invasionsförsvaret. Trots att Försvarsmakten inledningsvis var nöjd med försvarsbeslutet förespråkade myndigheten en ny inriktning. Enligt den nya inriktningen betonade Försvarsmakten större anpassningsförmåga mot nya hot och risker och hot av skiftande slag. Hoten skulle enligt Försvarsmakten mötas med strategiska insatsstyrkor med höga krav på kvalitet och modernitet. presenterade Försvarsmakten en detaljerad plan för krigsförbandens tillväxt (ibid). Målen i planen var i huvudsak beskriven i form av operativa termer. Där angavs antalet armébrigader, hemvärnsmän, fördelningsstaber osv. I Försvarsmaktens redovisning fanns det emellertid ingen tydlig analys av på vilket sätt grundorganisationen skulle behöva utformas för att en anpassning till målen skulle kunna genomföras. Anpassningen planeras främst i operativa termer Med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen presenterade Försvarsmakten förslag till hur försvaret bör utvecklas under (Försvarsmakten , HVK 23 200:72865). Av förslaget framgår att Försvarsmakten inte ansåg det möjligt att, med rådande ekonomiska ramar, både återskapa det traditionella invasionsförsvaret och utveckla anpassningsförmågan mot nya hot och risker. Försvarsmakten pekade också på att den militärtekniska utvecklingen kommit in i en omvälvande fas. Utvecklingspotentialen inom t.ex. IT-området hade medfört att ockupation inte längre var den enda metoden att betvinga en motståndare. Vidare hade det blivit allt svårare att skilja på militära och civila hot. Försvarsmakten bedömde att icke-militära hot skulle komma att öka i betydelse. Överbefälhavaren föreslog därför att försvaret skulle ominriktas från invasionsförsvar till anpassning mot nya hot och risker. Trots att Försvarsmakten i planeringsunderlaget års säkerhets-politiska kontrollstation lyfte fram osäkerheten om framtiden bedömde För-svarsmakten att konventionella stridskrafter också fortsättningsvis skulle komma att ha störst betydelse i framtida konflikter. Försvarsmakten föreslog därför att den organisatoriska grunden bör utgöras av operativa insatsstyrkor och militära skyddsstyrkor. Hot av skiftande slag och osäkerheten om framtiden skulle mötas genom hög flexibilitet i försvarsorganisationen. Behovssammansatta förband borde enligt Försvarsmaktens förslag kunna bildas av alla typer av stridskrafter. Förbanden skulle ha förmåga att genomföra både nationella och internationella insatser. Försvarsmakten betonade hög kvalitet. De kvali-ficerade förbanden borde ha tillräckligt med offensiva egenskaper för att kunna möta och utmana en angripares bästa förband. Av förslaget framgår att upprustning och anpassning skulle säkerställas genom bl.a. hög kompetens, internationellt försvarsindustrisamarbete, riktade tekniksatsningar och s.k. evolutionär materielprocess. Trots den snabba omvärldsutvecklingen och osäkerheten om vilka hot Sver-ige kan komma att ställas inför planerar Försvarsmakten i hög grad anpass-ningen i operativa termer mot framför allt militära hot. Det Försvarsmakten betecknar som anpassning mot nya hot och hot av skiftande slag omfattas nästan uteslut-ande av anpassning mot militära hot. För att försvaret inom angivna ekonomiska ramar skall kunna genomföra anpassningen mot nya hot har Försvarsmakten föreslagit att inte längre skall ha ett invasionsförsvar. Inför den säkerhetspolitiska kontrollsta-tionen skriver Försvarsmakten att den föreslagna målbilden innebär att det skulle "ta mycket och kräva stora resurser att tillväxa militärt, så att vi med egen kraft kan avvärja ett militärt angrepp som hotar vår nationella existens" (Försvarsmakten, 1998, HVK 23 200:72865). I mycket tycks det saknas en strategi för på vilket sätt den mer långsiktiga anpassningen är tänkt att genomföras. Försvarsmakten har inte tydligt redogjort för frågor som: - Hur skall grundorganisationen utformas så att den kan förändras och producera de för-mågor som krävs för att möta framtida hot och kriser? - Hur höga skulle kostnaderna bli i olika fall vid en eventuell upprustning eller omin-riktning? - Hur skulle en upprustning eller en ominriktning ta i olika fall? Försvarsberedningen anser anpassningen viktig Som tidigare framgått har Försvarsberedningen inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen förespråkat en förändring från ett invasionsför-svar till ett försvar med hög flexibilitet. Beredningen menar att Försvars-makten bör organiseras med en kärna bestående av högt prioriterade förband. Denna kärna skall ha förmåga att lösa de försvarsuppgifter som prioriteras med hänsyn till det rådande säkerhetspolitiska läget. Utöver kärnan av för-band förespråkar beredningen att resurser skall avdelas till en kompetens-organisation inom Försvarsmakten. Resurser som avdelas till kompetens-organisationen skall användas för att i det längre tidsperspektivet kunna anpassa försvaret till förändrade förutsättningar. Av beredningens rapport framgår att anpassningen varit koncentrerad till den ettåriga anpassningsförmågan (Ds 1999:2). Det har saknats en närmare planering för den mera långsiktiga anpassningsförmågan.