frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — I den särskilda granskning som revisorer har låtit genomföra finns exempel på hur reservationer uppkommer. Bl.a. framgår att Pingstmissionens U-landshjälp, PMU InterLife, fick reservationer om sammanlagt varav avsåg den Sidafinansierade verksamheten. Anledningen till de höga reservationerna var i huvudsak att projekt hade fördröjts på grund av krig i . Av tabellen framgår att utgående och ingående reservationer inte stämmer överens. Det beror på att ointecknade medel, efter regeringsbeslut, kan flyttas mellan olika delposter. Exempelvis flyttades ointecknade medel från den utgående reservationen /94 till andra delposter. Det förklarar varför den ingående reservationen /95 är mindre än den utgående reservationen /94. På motsvarande sätt kan ointecknade medel från andra delposter föras över till delposten Enskilda organisationer. Det förklarar varför den ingående reservationen /96 är större än den utgående reservationen /95. Sida bidrar till många insatser i olika länder får ca 250 svenska enskilda organisationer bidrag till sin bistånds- och informationsverksamhet från delposten Enskilda organisationer. används även för att finansiera ungefär 500 volontärer i utvecklingsländer. Vidare används medlen för information om utvecklingssamarbete. beviljades tretton s.k. ramorganisationer samt elva studieförbund och fyra centrala fackliga organisationer bidrag för informationsinsatser i . De enskilda organisationernas utvecklingssamarbete omfattar många olika verksamheter. Gemensamt för alla insatser är att de skall genomföras i samarbete med lokala partners i mottagarländerna. Enskilda organisationer har främst arbetat med insatser inom hälso- och utbildningsområdet. användes av medlen för insatser inom den sociala sektorn. har organisationerna övergått från kapitalintensiva investeringar och byggnationer till insatser för kompetens- och organisationsutveckling. Insatserna inriktas alltmer på stöd till nationella och lokala organisationer samt nya typer av samarbetsprojekt, t.ex. stöd för demokratisering och opinionsbildning samt utveckling av organisationer och lokal kompetens. beviljades bidrag för insatser i ett 90-tal länder. av medlen användes för insatser i medan respektive av medlen användes för insatser i respektive . Den inbördes fördelningen av medel mellan olika kontinenter har varierat men inte i någon större omfattning. har den största delen av stödet, , fördelats till insatser i . De tio största samarbetsländerna för enskilda organisationer var , , , , , , , , och . Av de anvisade medlen användes för insatser i dessa länder. Uppdelad handläggning av stöd genom enskilda organisationer Huvuddelen av de medel som reserveras för delposten/verksamhetsgrenen Enskilda organisationer fördelas av Sida. Endast en mindre del (4,) disponeras och fördelas av . Inom Sida handläggs stödet till enskilda organisationers utvecklingsverksamhet vid enheten för enskilda organisationer som är en del av Avdelningen för samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd (SEKA). På enheten för enskilda organisationer finns åtta handläggare som ansvarar för att fördela medlen och följa upp hur de används. Det bistånd som kanaliseras genom enskilda organisationer men som finansieras från andra delposter hanteras av respektive ämnesavdelning inom Sida. Det är emellertid SEKA som har det övergripande ansvaret för att samordna kontakterna med svenska folkrörelser och andra enskilda organisationer. Inom är ansvaret för samarbetet med enskilda organisationer fördelat på samma sätt som inom Sida, dvs. ansvaret är uppdelat på de avdelningar och enheter som har huvudansvar för olika verksamhetsgrenar alternativt länder och regioner. har en person ansvar för frågor som rör delposten enskilda organisationer. Övriga frågor som rör insatser genom enskilda organisationer hanteras på berörda avdelningar och enheter. På menar man att en fördel med nuvarande uppdelning är att bedömningar görs av handläggare med särskilda kunskaper i sakfrågorna eller som är specialiserade på det land eller den region som berörs. En nackdel är emellertid att det inte finns någon på departementet som har ett helhetsperspektiv över det totala utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer. Anvisningar och villkor har reviderats Sida har utformat riktlinjer och fastställt formerna för hur bidrag skall beviljas samt hur organisationerna skall återrapportera till Sida. I huvudsak använder Sida fyra dokument med riktlinjer för bidragsgivningen till enskilda organisationer; Sidas allmänna villkor för bidrag ur Sidas biståndsanslag till svenska organisationer, Sidas anvisningar för bidrag till enskilda organisationers utvecklingssamarbete med egeninsats samt för bidrag till informationsverksamhet i , Sidas samarbetsavtal med ramorganisationer samt underavtal till samarbetsavtal. Sida har fastställt nya anvisningar för bidragen till enskilda organisationers utvecklingssamarbete. Sida har också påbörjat arbetet med att revidera de allmänna villkoren för bidrag, anvisningarna för samarbetet med och anvisningarna för bidrag till informationsverksamhet samt samarbetsavtalen. Av Sidas reviderade anvisningar för bidrag till enskilda organisationers utvecklingssamarbete framgår bl.a. att organisationer som beviljas bidrag skall vara demokratiskt uppbyggda med öppet medlemskap, en vald styrelse, stadgar och regelbunden mötesverksamhet samt säte i . Vidare skall organisationernas verksamhet anknyta till utvecklingssamarbete. Målsättningen med verksamheten skall vara ideell eller kooperativ. Verksamheten skall ha bedrivits i och organisationen skall ha samarbetat med en organisation i mottagarlandet . Ytterligare ett krav är att organisationen skall ha fullgjort sina redovisningsåtaganden av eventuella tidigare Sidabidrag. Sida kräver även att sökande organisationer skall ha nödvändig kapacitet och resurser samt förankring i mottagarlandet för att genomföra den planerade insatsen. Förenklad administration med ramavtal Formerna för utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer har successivt förändrats . Från att tidigare ha beviljat projektstöd till ett stort antal mindre organisationer har Sida övergått till att ingå samarbetsavtal med ett mindre antal samarbetsorganisationer, s.k. ramorganisationer. Organisationer som inte har ramavtal med Sida söker bidrag hos den ramorganisation organisationen i fråga tillhör. Som underorganisationer räknas medlemsorganisationer eller andra anslutna organisationer. Tillämpningen av ramavtal innebär att Sida har frångått att förhandsgranska de enskilda organisationernas projektförslag till att i efterhand bedöma samarbetsorganisationernas kompetens, förmåga och projektverksamhet. Organisationerna planerar själva varje enskilt projekt inom ramen för en given budget. Vidare innebär det att samarbetsorganisationerna (ramorganisationerna) har ett stort ansvar för att bedöma sina egna projekt samt för att rap portera och redovisa verksamheten till Sida. Det förändrade arbetssättet har inneburit administrativa lättnader för både Sida och organisationerna. Samarbetet mellan Sida och ramorganisationerna regleras i fleråriga samarbetsavtal, även kallade ramavtal. De första ramavtalen tecknades /78. tecknade Sida ytterligare ett antal ramavtal med olika organisationer. Sida har även tecknat ramavtal. har endast mindre förändringar genomförts i uppsättningen av ramorganisationer. Exempelvis hade Sida ramavtal med två utländska organisationer. Samarbetet med dessa förlängdes dock inte. I stället upprättades ramavtal med svenska organisationer. Att Sida använder sig av ramavtal stämmer väl överens med regeringens riktlinjer. Regeringen har betonat behovet av långsiktighet i samarbetet med enskilda organisationer. Regeringen har även särskilt angivit att Sida skall eftersträva fleråriga ramavtal samt att Sida vid fördelningen av medel skall ta särskild hänsyn till organisationernas behov av långsiktig planeringstrygghet och framförhållning. Särskilt samarbete med tretton ramorganisationer av delposten för bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer fördelas till de ramorganisationer med vilka Sida har ett långsiktigt samarbete. har Sida samarbetsavtal med tretton ramorganisationer: Centrum, OPC* Pingstmissionens U-landshjälp, PMU-InterLife* stiftelse för rikskyrklig verksamhet, SFRV Utan Gränser/ , UG/SCC Utbildning för biståndsverksamhet, UBV De ramorganisationer som Sida har avtal med är sinsemellan mycket olika. Förutom skillnader i allmän inriktning och omfattning av verksamheten skiljer de sig åt organisatoriskt. Några ramorganisationer planerar och driver egna projekt medan andra är s.k. paraplyorganisationer som förmedlar bidrag till underorganisationer. Vissa ramorganisationer både driver egna projekt och förmedlar bidrag. Bland de tretton ramorganisationerna finns fem paraplyorganisationer (jfr ovan*). Forum Syd och genomför inga egna projekt utan förmedlar medel till underorganisationer. Centrum däremot både driver egna projekt och fördelar medel till medlemsorganisationernas projekt. Pingstmissionens U-landshjälp och är stiftelser och förmedlar medel till medlemsorganisationerna som är stiftelsebildare. Ramorganisationerna beviljas medel från delposten Enskilda organisationer. Av tabellen nedan framgår hur fördelningen av medel mellan organisationerna har sett ut /96-1998: Tabell 7.2.2: Utbetalda medel (i mkr) budgetåren 1995/96-1997 och beviljade medel för utvecklingsinsatser. Organisation 1995/961) 1995/962) 1997 1998 Afrikagrupperna 39,5 26,3 27,5 30,0 89,2 59,5 59,0 59,0 Forum Syd 176,0 117,3 109,0 114,5 LO/82,0 54,7 57,8 58,0 Centrum, OPC 35,5 23,7 28,0 30,0 Pingstmissionens U-landshjälp, PMU-InterLife 138,0 92,0 103,0 103,0 150,0 100,0 97,0 102,0 , SHIA 39,0 26,0 26,0 27,0 stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV)3) 93,0 62,0 65,0 70,0 , SMR 228,0 152,0 143,0 143,0 Svenska Röda Korset 65,8 43,9 43,0 42,0 Utan Gränser/ , UG/SCC 85,5 57,0 57,0 60,3 Utbildning för Biståndsverksamhet, UBV 20,0 13,3 13,8 14,5 Totalt 1239,6 827,7 829,1 853,3 Källa: Sida, årsredovisningar 1995/96, 1997. Anm. 1) /96 var 18 mån. 2) /96 omräknat till 12 mån. 3) SFRV bildades och omfattar mission (SKM) och () som tidigare haft eget ramavtal med Sida. Som framgår av tabellen har fördelningen av medel varierat i relativt liten utsträckning . Drygt hälften () av medlen har fördelats på fyra ramorganisationer: (), Forum Syd, Pingstmissionens U-landshjälp (PMU-InterLife) och . Samtliga organisationer med ramavtal karakteriseras av att de uppfyller Sidas formella krav för att få stöd (jfr ovan) samt att de har samarbetat med Sida. Förutom Sidas allmänna krav för att beviljas stöd, finns inga fastlagda kriterier eller riktlinjer för vare sig hur många eller vilken typ av organisationer Sida skall ha ett långsiktigt samarbete med. Det finns inte heller några kriterier eller riktlinjer för hur anvisade medel skall fördelas mellan olika ramorganisationer. Enligt mening är urvalet av samarbetsorganisationer framför allt en fråga för Sida. Departementet ansvarar för frågor som rör policy, dvs. kriterierna för val av samarbetsorganisationer. Det faktiska urvalet av samarbetsorganisationer liksom beslut om samarbetets omfattning skall däremot enbart baseras på s.k. tekniska bedömningar. Det är Sida som har ansvar för att göra sådana bedömningar i varje enskilt fall. Frågan om urval av ramorganisationer och fördelning av medel har dock inte varit föremål för en förutsättningslös bedömning eller omprövning. Urvalet av de nuvarande tretton ramorganisationerna och fördelningen av medel organisationerna sinsemellan förefaller snarare vara godtyckliga och historiska än baserade på en övergripande bedömning av organisationernas effektivitet och resultat. Organisationerna finansierar själva en del av projektkostnaden En organisation som beviljas bidrag från delposten Enskilda organisationer skall i normalfallet själv kunna finansiera av projektkostnaden. Av regleringsbrevet framgår att det finns undantag från regeln. () samt för de ungdomsorganisationer som inte omfattas av ramorganisationerna får Sida medge en egeninsats om . För insatser som finansieras från andra delposter krävs normalt ingen egeninsats. Hur stor egenfinansieringen är för varje organisation varierar. Många organisationer bidrar t.o.m. med en högre insats än den fastställda nivån. /94-1997 har organisationerna i genomsnitt bidragit med mellan en fjärdedel och en tredjedel av kostnaderna för utvecklingsinsatser i , och . Enligt vad Sida och regeringen har erfarit ser de flesta organisationer positivt på att behålla egeninsatsen på 20 procentsnivån. Sida menar att egeninsatsen är ett viktigt mått på organisationernas vilja och engagemang för de projekt som bedrivs med Sidabidrag. Egeninsatsen kan även ses som en garanti för organisationernas självständiga ställning. Alla ramorganisationer skall i sin årliga rapportering redovisa egeninsatsens omfattning samt i vilken grad de uppfyller Sidas krav. Enligt uppgift följer Sida upp organisationernas egeninsats i samband med årliga genomgångar med ramorganisationerna. Av Sidas anvisningar framgår att egeninsatsen skall beräknas utifrån insatsernas kostnader och utgöras av kontanta medel som har insamlats i . Enligt uppgift från Sida har några ramorganisationer beräknat och redovisat egeninsatsen på ett annat sätt. Dessa organisationer har redovisat organisationernas förmåga att samla in medel som motsvarar av projektinsatserna, dvs. de har inte redovisat att medel har samlats in som egeninsats för de aktuella projekten. Sida menar att det i första hand inte är organisationernas förmåga att samla in medel som är intressant. Det viktiga är att organisationerna med sin egeninsats visar att de prioriterar de insatser som Sida är med och delfinansierar. Av revisorers särskilda granskning framgår att vissa organisationer saknar rutiner för uppföljning av egeninsatsen. som genomförde granskningen menar att principerna för redovisning och uppföljning av egeninsatsen bör förtydligas. Ramorganisationerna och underorganisationerna fungerar som Sidas förlängda arm i betydelsen att de själva sköter administrationen kring olika insatser. Det gäller såväl planering och genomförande av projekt som uppföljning, utvärdering, redovisning och återrapportering. Sida lämnar bidrag till ramorganisationer och övriga större organisationer för att täcka en del av de administrativa kostnader som är förknippade med den Sida-finansierade verksamheten. har administrationsbidraget varit föremål för utredning och revision. Sida har bl.a. låtit utreda vad administrationskostnaderna skall omfatta samt hur begreppet administrationskostnader skall definieras. Resultaten av utredningarna har använts som underlag för de nya anvisningar som trädde i kraft . Innan de nya anvisningarna trädde i kraft var administrationsbidraget en fråga för förhandling mellan Sida och organisationerna. I och med de reviderade anvisningarna infördes ett nytt system där administrationsbidraget utgörs av en fast procentsats av bidragen till ramorganisationerna. Procentsatserna för administrationsbidrag har satts så att de överensstämmer med genomsnittet för de svenska organisationerna som är anslutna till . Grundregeln är att bidragsförmedlande organisationer skall beviljas i administrationsbidrag medan övriga ramorganisationer får motsvarande i bidrag. För bidragsförmedlande ramorganisationer gäller att administrationsbidraget även skall inkludera administrationen i nästa led, dvs. I normalfallet kanaliseras av administrationsbidraget vidare till underorganisationerna. Sida gör ingen särskild prövning av administrationsbidraget. Organisationerna skall dock särredovisa administrationskostnaderna samt hur stor Sidas andel är. Riktlinjerna för administrationsbidrag gäller även för insatser som finansieras från andra delposter. Enligt uppgift från Sida skiljer sig procentsatserna i mycket liten utsträckning för bidragen från olika delposter. 7.3 Återrapportering, uppföljning och kontroll Uppföljning och kontroll av utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer utförs i flera led. informeras om biståndet genom enskilda organisationer i samband med budgetpropositionen. Sida har i uppgift att redovisa hur de medel som anvisats för enskilda organisationer har använts. Av regeringens regleringsbrev framgår vilka uppgifter Sida skall återrapportera. Sida har en viktig kontrollfunktion i samband med handläggningen av bidrag. Vidare använder Sida olika metoder för att bedöma och kontrollera biståndet genom enskilda organisationer. Även enskilda organisationer har ansvar för att följa upp hur bidragen används. Som en följd av att anslaget har ökat och arbetsformerna för stödgivning har förändrats har Sida överlåtit alltmer ansvar för uppföljning och kontroll till de enskilda organisationerna. Sidas främsta styr- och påtryckningsmedel är att minska anslagen för de ramorganisationer som inte uppfyller kraven. Enligt uppgift från Sida har dock denna möjlighet inte utnyttjats i särskilt stor utsträckning. Endast i några få fall har Sida sänkt bidragsnivån för en ramorganisation. Sidas återrapportering och resultatredovisning Sida skall för regeringen redovisa hur de medel som anvisats för delposten Enskilda organisationer har använts. Sida har i uppdrag att redovisa de enskilda organisationernas verksamhet och fördelningen av medel på organisationer och sektorer. Vidare har Sida i uppdrag att redogöra för pågående utvärderings- och metodarbete samt för dialogen med enskilda organi sationer om det civila samhällets roll för demokratiseringen i samarbetsländerna. Kraven på Sidas återrapportering har varierat . Fram ställde regeringen inga specificerade krav på återrapportering i regleringsbreven. Återrapporteringskraven skärptes dock . I det första regleringsbrevet som utfärdades ställdes omfattande krav på återrapportering. Sida fick i uppdrag att redovisa organisationernas verksamhet och arbete för att nå biståndsmålen, Sidas egna åtgärder för att utvärdera effekter av organisationernas insatser samt åtgärder för att förbättra samordningen mellan organisationernas insatser. Som framgått tidigare reviderades regleringsbrevet. Det fick till följd att återrapporteringskraven minskade något. Sida har i uppdrag att utveckla formerna för resultatredovisning för ramorganisationerna. Av revisionsplanen för framgår att Sidas internrevision skall stödja Avdelningen för samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd (SEKA) i dess arbete med att utveckla en ändamålsenlig modell för att följa upp stödet till ramorganisationerna. Som framgått av kapitel 4 och avsnitt 7.2 har Sida arbetat med att utveckla metoder för mål- och resultatstyrningen. I uppdraget ingick även att utarbeta förslag på hur prestationerna för olika verksamhetsgrenar skall redovisas. Trots att Sida har inriktat arbetet på verksamhetsgrenen Enskilda organisationer fanns inga förslag på prestationer i den redovisning Sida lämnade till regeringen . Sida hänvisar till att verksamhetsnära prestationer, indikatorer och nyckeltal skall tas fram . Enligt Sidas bedömning kommer emellertid inte de verksamhetsnära prestationerna kunna aggregeras till mer övergripande nivåer. Prestationerna kommer i stället att ha karaktären av konkretiseringar och illustrationer av verksamheten. Sida planerar att identifiera verksamhetsnära prestationer för samtliga verksamhetsgrenar. Tanken är att prestationerna skall kunna användas i Sidas årsredovisning . Sida har en viktig kontrollfunktion vid handläggning av bidrag till enskilda organisationer. För god kontroll krävs bl.a. att det finns väl utvecklade interna föreskrifter och att dessa följs samt att underlaget för beslut uppfyller de formella kraven. () har granskat handläggningen av bidrag till fem ramorganisationer. Utifrån granskningen har RRV bedömt huruvida Sidas handläggning av bidrag uppfyller kraven på god intern kontroll. Av revisionspromemorian framgår bl.a. att RRV har gjort bedömningen att Avdelningen för samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd (SEKA) inte i tillräcklig grad har utvecklat interna riktlinjer och instruktioner för handläggningen av bidrag. Enligt RRV:s mening bör sådana riktlinjer utvecklas med konkreta anvisningar om hur handläggningen av bidrag skall genomföras, hur ansökningar och årsrapporter skall bedömas, vilken uppföljning som skall genomföras m.m. Vidare pekar RRV på att det saknas rutinbeskrivningar inom Sida och att det därmed finns risk för bristande systematik i Sidas samarbete med organisationerna. RRV menar att de löpande handläggningsrutinerna bör systematiseras och dokumenteras. Sida instämmer i RRV:s iakttagelser och rekommendationer och hänvisar till att Sida har i uppdrag att utveckla interna riktlinjer. menar att kvaliteten på ramorganisationernas ansökningar kan förbättras. Enligt RRV:s mening kan även analyser och motiveringar i Sidas föredragningspromemorior utvecklas vad gäller medelstilldelningen till ramorganisationerna, dels i förhållande till organisationernas kostnader, dels i förhållande till andra ramorganisationer. Sida instämmer i att kvaliteten på ramorganisationernas ansökningar kan förbättras och att Sidas analyser och motiveringar kan utvecklas. Sida betonar dock att bedömningar framför allt skall koncentreras på varje ramorganisations förmåga att bedriva ett effektivt och innovativt utvecklingssamarbete, nå uppsatta mål och systematiskt integrera erfarenheter från den egna verksamheten. Sida menar att det endast är utifrån dessa faktorer som det är möjligt att i någon mån motivera en organisations medelstilldelning i förhållande till andra organisationer. I sitt yttrande hänvisar Sida till att RRV:s iakttagelser skall beaktas i den planerade översynen av villkor och anvisningar samt i samband med att interna riktlinjer utarbetas. Av den åtgärdsplan som Sida lät upprätta med anledning av RRV:s granskning framgår att Sidas villkor, anvisningar och samarbetsavtal skall revideras. Sidas metoder för bedömning av enskilda organisationer Sida använder sig av olika metoder för att bedöma och kontrollera sina samarbetsorganisationer. Dels har handläggarna på enheten för enskilda organisationer en allmän kunskap om organisationerna som baseras på nära kontakt med ramorganisationerna. Dels följer Sida upp organisationernas verksamhet vid årliga genomgångar med samtliga ramorganisationer. Vidare använder sig Sida av s.k. kapacitetsstudier och systemrevision för att bedöma ramorganisationernas biståndsförmåga och tillförlitligheten i organisationernas interna rutiner och system. Årlig rapportering och genomgång Ramorganisationerna rapporterar om sin verksamhet till Sida. Syftet med årsrapporterna är att organisationerna skall redovisa hur Sidabidragen har använts. I samarbetsavtalen regleras formerna för ramorganisationens framställning till Sida och redovisning av beviljade bidrag. Ramorganisationernas rapportering skall bl.a. omfatta riktlinjer och handlingsplaner, verksamhet, budgetsammanställning och statistik. Vidare skall organisationerna redovisa utbetalade medel, medelsförvaltning, ekonomisk redovisning och rapportering och eventuella återbetalningar. Organisationernas verksamhet och rapportering diskuteras vid de årliga genomgångar som Sida har med samtliga ramorganisationer. Genomgångarna dokumenteras i särskilda protokoll. Som framgått ovan har () gjort en granskning av Sidas handläggningsrutiner, beslutsunderlag m.m. Enligt RRV:s mening bör ramorganisationernas årliga rapporter förbättras i flera avseenden. Det gäller bl.a. redovisningen av mål, prestationer, kostnader och effekter. RRV menar även att ramorganisationernas återrapportering bör standardiseras i större utsträckning. Det skulle förbättra möjligheterna till jämförelser och mellan ramorganisationerna.