frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — De lokala enheterna lämnar även skriftliga redovisningar av resultatet av förhandlingarna som sedan sammanställs centralt. De enskilda förbunden i OFR har viss uppföljning av den eller de egna myndigheterna som ett komplement till den partsgemensamma statistiken. Vid vissa myndigheter pågår försök att bygga upp system för att kunna bedriva bättre uppföljning. Centralt har man, enligt OFR, bred kompetens för uppföljning och följer upp allt som går att följa upp. Uppföljning och utvärdering vid myndigheterna - arbetsgivarna Vid intervjuer med de myndigheter som var föremål för fallstudierna i granskningen ombads parterna att beskriva hur de följer upp och utvärderar utfallet vid lönerevisionerna. har studerat utfallet och jämfört de nya lönerna för kvinnor och män. Arbetstagarorganisationerna och verkets ledning har informerats om resultaten. Verkets chefer har försetts med underlag där löneutvecklingen framgått. Ingen utomstående har efterfrågat uppföljningar eller utvärderingar efter genomförda lönerevisioner. Personalchefen vid har genomfört analyser och redovisat resultatet för verkets direktion. Man har även genomfört muntliga uppföljningar och statistikuppföljningar för koncernen i dess helhet. Efter lönerevisionerna samlas Sidas chefer för en genomgång av utfallet. Personalchefen menade att arbetsgivarens egen uppföljning blir allt bättre och att den nu fungerar bra. Det efterlystes dock en mer omfattande dialog med som man menade borde intressera sig mer för uppföljningen. har följt upp strategin för den egna lönerevisionen. Utgångspunkten har varit att se om resultatet av lönerevisionen blivit som arbetsgivaren ville. Uppföljningarna har efterfrågats av verkets direktion. Underlaget har sedan använts vid nästkommande lönerevision. Man har även genomfört uppföljning av eventuella osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Underlaget har även använts vid delegationsmöten vid . Personalchefen visste inte om det efterfrågats av fackdepartementet. tar fram resultatet från lönerevisionerna och jämför det med statistik. Vid menade man dock att det var svårt att göra en rättvisande uppföljning av löneutvecklingen med hjälp av statistik. Resultaten av den egna uppföljningen används internt vid verket och efterfrågas av . Det finns dock behov av mer omfattande uppföljning och även av utvärdering. Enligt mening bör en bättre uppföljning och utvärdering göras av träffade löneavtal. Den uppföljning som gjorts har svarat för. Uppföljning och utvärdering vid myndigheterna - arbetstagarorganisationerna Arbetstagarorganisationerna vid uppger att de har kontroll på vad avtalen har angivit och hur utfallet vid verket ser ut. De bedriver inte någon form av analyserande utvärdering av utfallet vid lönerevisionerna. Vid har arbetstagarorganisationerna tagit fram statistik över hur lönerevisionerna utfallit i relation till det resultat som organisationerna ville uppnå. De har med utgångspunkt i detta kunnat kritisera lönesättning av cheferna som de inte ansett följer verkets löneprinciper. vid Sida anser att man har bedrivit aktiv uppföljning. Organisationen bedriver kontinuerlig uppföljning av de enskilda medlemmarnas löner. Om man upptäcker "snedsitsar" driver man på arbetsgivaren för att rätta till dessa. Uppföljning för att upptäcka eventuella osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män har genomförts. vid gör egna bearbetningar och uppföljningar av lönestatistik. Därvid använder föreningen externa uppgifter från centralt liksom uppgifter från vad man bedömer vara jämförbara arbetsplatser samt interna uppgifter om lön, ålder m.m. vid verket gör uppföljningar som sedan används vid nästkommande löneförhandlingar. Arbetstagarorganisationerna vid följer upp utfallet av lönerevisionerna och jämför det sedan med de mål som satts upp för förhandlingarna. Resultatet av uppföljningen förmedlas därefter till de lokal-lokala arbetstagarparterna. har alltid tillgång till aktuell statistik över medlemmarnas löneutfall. Föreningen har gjort en statistikuppföljning av hela RALS 1995-98 och har för avsikt att göra en likadan uppföljning av nuvarande RALS. vid domstolsväsendet gjorde inte någon egen uppföljning men använde sig av förbundets statistik och av mer riktad statistik från enskilda juridiska sektorer. Regeringens uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning följer regeringen upp myndigheternas kompetensförsörjning. Syftet med uppföljningssystemet är att förse med samlad information om kompetensförsörjningen i statsförvaltningen samt att utvärdera och följa upp myndigheternas mål (regeringsbeslut 12, , Fi97/3455). Underlaget skulle utgöra ett komplement till uppföljningen av resultat inom ramen för budgetprocessen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 14, bet. 1997/98: AU1). uppdrog regeringen åt att sammanställa och inrapportera statistik över statsanställdas åldersstruktur, könsfördelning, personalrörlighet, lönenivå, löneutveckling m.m. Uppgifterna skulle redovisas per myndighet, per sektor och för statsförvaltningen i dess helhet (regeringsbeslut 11, , Fi97/3454). Underlaget skulle kunna användas för jämförelser mellan de enskilda myndigheterna, mellan grupper av myndigheter i samma situation samt med statsförvaltningen i dess helhet (1998). Regeringen gav myndigheterna som lyder direkt under regeringen i uppdrag att redovisa personalens åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet, lönenivåer och löneutveckling (regeringsbeslut 12, , Fi97/3455 med bilaga). Redovisningarna skulle avse . Därutöver skulle myndigheterna med utgångspunkt i respektive verksamhetsmål och bedömning av arbetsmarknadsläget redovisa sina mål för kompetensförsörjningen för budgetåren 1998-2001. Enligt budgetpropositionen för ligger myndigheternas redovisningar till grund för de olika departementens löpande uppföljning av respektive myndighet. Därutöver ligger de till grund för regeringens övergripande bedömningar avseende den statliga personalpolitiken och dess utveckling (prop. 1998/99:1, bil. har regeringen vidareutvecklat uppföljningssystemet och bl.a. ändrat anvisningarna för myndigheternas redovisningar. Myndigheterna skall redovisa hur myndighetens mål för kompetensförsörjningen uppnåtts samt vilka mål som gäller för kompetensförsörjningen . Redovisningarna skall lämnas vid sidan av årsredovisningarna och budget-underlaget. Myndigheterna skall inte redovisa löneutvecklingen direkt till regeringen. Redovisningen skall ske via . Däremot skall myndigheterna genom sina löneuträkningssystem komplettera lönestatistik. Kompletteringen utgörs bl.a. av en indelning av personalen i kompetenskategorierna ledningskompetens, kärnkompetens och stödkompetens. skall med utgångspunkt i indelningen i kompetenskategorier och det s.k. TNS-systemet (tjänstgöringsnomenklatur för staten) som verket använder i lönestatistiken ta fram myndighetsspecifika underlag om de anställdas rörlighet, åldersstruktur, könsfördelning, lönenivåer och löneutveckling. tillställer därefter varje myndighet en enkät beträffande det inhämtade underlaget. Verket skall därefter lämna underlaget, uppdelat per myndighet, per sektor och för statsförvaltningen i dess helhet, till regeringen och fackdepartementen. Däremot skall myndigheterna själva redovisa arbetet med att kartlägga och åtgärda osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män direkt till regeringen. I sina anvisningar för myndigheternas redovisningar angav regeringen bl.a. att målen för kompetensförsörjningen vid respektive myndighet skall ha "en klar och tydlig koppling till myndigheternas mål för verksamheten, nuvarande kompetensförsörjning och bedömning av arbetsmarknadsläget. Målen skall vara konkreta och uppföljningsbara" (regeringsbeslut 13, , Fi98/3068). Införandet av det nya uppföljningssystemet har, enligt , lidit av sådana svårigheter som ofta är förknippade med införandet av nya system. Kvaliteten på myndigheternas redovisningar för var blandad. Det har även, enligt , funnits inslag av ohörsamhet från myndigheternas sida. I budgetpropositionen för menade regeringen att kompetensen att hantera arbetsgivarpolitiska frågor behöver stärkas både i och vid de enskilda myndigheterna. Regeringen avsåg därför att utöka den seminarie- och utbildningsverksamhet om arbetsgivarpolitiska frågor som hade inletts i . Angående myndigheternas kompetensförsörjning för sades i finansplanen för att ett förhållandevis stort antal myndigheter hade redovisat diffusa kompetensförsörjningsmål. Tydliga kopplingar till verksamhetens mål saknades. Regeringen anförde att: En förutsättning för ordningen med en delegerad arbetsgivarpolitik är att varje myndighet fullt ut tar ansvar för att effektivt uppnå målen för verksamheten. Det måste därvidlag finnas en tydlig koppling mellan målen för verksamheten och målen för kompetensförsörjningen. Ett av de mer grundläggande syftena med regeringens uppföljning är att säkerställa förekomsten av sådana kopplingar (prop. 1998/99:1, bil 6, s.12). granskning av Försvarsmaktens personalkostnader I sin årliga rapport uppmärksammade regeringen på behovet av en analys och uppföljning av personalkostnaderna och formerna för lönebildningen inom Försvarsmakten (RRV dnr 29-96-2871). Regeringen gav därefter i uppdrag att granska Försvarsmakten. I uppdraget ingick att granska förmåner och formerna för lönebildning samt tillämpning av avtal, bl.a. Försvarsmaktens arbetstidsavtal (regeringsbeslut, , Fo97/1122/ESU). fann att löneutvecklingen för yrkesofficerare har varit snabbare än för statsanställda totalt sett. En viktig förklaring till detta var enligt att löneutvecklingen för yrkesofficerare innehåller lönehöjningar vid befordran och löneförmåner som utbetalas vid förändrade arbetsuppgifter och anställningsförhållanden. Andra förklaringar kunde, enligt verket, vara den stora omfattningen av fasta lönetillägg liksom de myndighetsinterna förhandlingarna. I Försvarsmakten är löneförhandlingarna, lönesättning liksom även vissa tillägg (jour, restidsersättning, tillfällig avlöningsförstärkning m.m.) delegerade till ca 140 lokala chefer. Verket menade att den myndighetsinterna delegeringen genomförts utan tillräcklig styrning och uppföljning. ansåg att efter en prövning av vilka effekter det får för verksamheten borde det vara möjligt för Försvarsmakten att redan under minska kostnaderna för lönetillägg m.m. Det skulle bl.a. kunna genomföras genom en ändrad tillämpning av avtalen. Om behovet av fortsatt uppmärksamhet på lönebildningen m.m. i Försvarsmakten sade : Vi anser att våra samlade iakttagelser vad gäller löneutvecklingen för officerarna inom Försvarsmakten, konstruktion och omfattningen av lönetillägg inom Försvarsmakten, de relativt sett höga pensionskostnaderna samt en svagt utvecklad arbetsgivarroll motiverar att regeringen särskilt låter följa utvecklingen hos arbetsgivaren , så att ambitionerna att minska personalkostnadernas andel av försvarskostnaderna kan infrias (a.a. s. 79). I remissyttrandet över sade Försvarsmakten att myndigheten inte ansåg att sätt att jämföra löner var relevant. Försvarsmakten menade att jämförelsen inte gav en rättvisande bild av löneutvecklingen för olika yrkesgrupper inom myndigheten (Försvarsmakten, Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten, remissyttrande ). Försvarsmakten menade att civilanställda och yrkesofficerare sinsemellan har skilda förutsättningar för löneutveckling. Den interna rörligheten bland yrkesofficerare är större eftersom officerarna befordras efter nivåhöjande utbildning när de får mer ansvarsfyllda arbetsuppgifter (Försvarsmakten ). delegerade vad som i yttrandet benämns "omfattande befogenheter" till Försvarsmakten att sluta kollektivavtal på den lokala nivån. Försvarsmakten pekade i sitt yttrande på att de kollektivavtal som tillämpas inom myndigheten är resultaten av de avtal som slutits på central nivå. Det fanns, enligt Försvarsmakten, ett behov av att frigöra sig från sådana kollektivavtal som inte längre stöder verksamheten. Regeringens åtgärder avseende Försvarsmaktens lönekostnader I propositionen om Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet m.m. framförde regeringen med anledning av granskning att man utgick från att Försvarsmakten som ansvarig arbetsgivare beaktade vad anfört. Regeringen fattade beslut om att Försvarsmakten senast skulle redovisa vad myndigheten gjort och avsåg att göra för att komma till rätta med problemen med lönebildningen. Försvarsmakten skulle dessutom redovisa hur myndigheten utövar sitt arbetsgivaransvar liksom hur verksamhetsintresset iakttas i samband med tillämpningen av lönetillägg m.m. Regeringen ville även ha en redovisning av hur Försvarsmakten följer upp och utvärderar det delegerade arbetsgivaransvaret (regeringsbeslut , Fö98/751/MIL). Regeringen skall särskilt uppmärksamma denna fråga genom att får ett uppdrag att följa upp de åtgärder som Försvarsmakten vidtar. Regeringen skall återkomma till i frågan men kommer att vid beräkningen av anslaget för ta hänsyn till möjliga rationaliseringar (prop. 1998/99:1). Försvarsmakten redovisade de åtgärder som vidtagits och som kommer att vidtas för att utveckla ett verksamhetsanpassat arbetsgivarbeteende. Myndigheten har och skall genomföra seminarier i arbetsrätt och tillämpning av kollektivavtal. Målgruppen är förbands- och skolchefer. Myndigheten har i sina uppdrag till förband och skolor att genomföra lönerevision även lämnat direktiv och handlingsregler samt genomfört ett avtalsseminarium. 1999 skall två s.k. generalinspektioner genomföras. Även s.k. fackinspektioner skall genomföras för att kontrollera att kollektivavtalen tillämpas på ett riktigt sätt. Vidare redovisades att de lokala parterna skall försöka finna gemensamma kollektivavtalslösningar som skall tillgodose verksamhetsintresset och de anställdas behov (Försvarsmakten ). 6 Revisorernas bedömningar och förslag Statens totala kostnader för den egna verksamheten uppgick till . Personalkostnaderna uppgick till (RRV 1998:31). och regeringen har förlitat sig på att arbetsmarknadens parter använder sig av sin rätt att förhandla och sluta kollektivavtal på ett ansvarsfullt sätt. Efter de inledande åren , då regeringen ingrep i bl.a. lönekostnadsutvecklingen för att komma till rätta med den allvarliga ekonomiska utvecklingen, har både och regeringen vid ett flertal tillfällen uttryckt att lönebildningen skall skötas av arbetsmarknadens parter. Statsmakterna skall inte bedriva inkomstpolitik. De centrala parterna på det statliga förhandlingsområdet har efter stabiliseringsavtalen i början av 1990-talet slutit centrala ramavtal för löner och andra anställningsvillkor som successivt givit de lokala parterna stor handlingsfrihet och möjligheter till lokala anpassningar. och regeringen skall inte längre godkänna de kollektivavtal om anställningsvillkor som sluts för anställda vid de statliga myndigheterna. Myndigheterna har därtill genom mål- och resultatstyrningen fått långtgående befogenheter att bestämma hur tilldelade medel skall användas. Anslagsmyndigheterna har fått ramanslag för sina förvaltningskostnader som arbetsgivarbefogenheterna har delegerats. har den statliga arbetsgivarorganisationen att vara en av regeringens stabsmyndigheter till att huvudsakligen vara en arbetsgivarorganisation för statliga myndigheter. har uttalat att bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån och att den skall vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Regeringen har bedömt att arbetsgivarpolitiken inom områden av särskild betydelse för kompetensförsörjningen i staten fungerar väl. Regeringen menar att de genomförda förändringarna av lönebildningen för statligt anställda har haft avsedd effekt, men att många myndigheter saknar en helhetssyn vad gäller den långsiktiga inriktningen av arbetsgivarpolitiken. Regeringen redovisade sina bedömningar för i budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, bil. menade dock att formen och tidpunkten för regeringens information om utvecklingen inom statsförvaltningen borde övervägas av regeringen (bet. 1998/99:FiU1). 6.1 Hur stora blev lönehöjningarna? Revisorerna har undersökt lönehöjningarna under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 för ett myndighetsområde och fem myndigheter: domstolsväsendet, Sida, , , samt . Samtliga dessa (utom ) har vid tillämpningen av RALS 1993-95 och RALS 1995-98 överskridit de centrala avtalens nivåer vid lönerevisionerna , 1996 samt 1997. Skillnaderna i förhållande till de löneökningsutrymmen som förhandlats fram centralt varierar mellan myndigheterna. Av tabell 6.1 framgår de totala genomsnittliga procentuella löneökningarna för den personal som omfattades av respektive lönerevision vid de sex myndigheterna. Sida hade ännu inte ombildats och finns därför inte med i redovisningen av utfallet vid lönerevisionen . Revisorerna konstaterar att flera av myndigheterna har överskridit avtalens nivåer. Tabell 6.1 Lönehöjningar (den fasta lönen) för den personal som omfattats av respektive lönerevision vid de sex myndigheterna angivna i genomsnittlig procentuell ökning vid varje enskilt lönerevisionstillfälle Myndighet 1/1 1994 1/7 1995 1/1 1996 1/1 1997 2,8 1,7 4,9 3,7 4,0 1,9 4,3 4,9 Sida - 2,1 5,1 4,1 3,5 1,9 4,3 3,6 6,7 1,9 4,9 4,6 Domstolsväsendet 3,4 2,0 4,2 4,2 (3,)* (1,)** (4,)*** 3,)*** * Nivå enligt avtalen. Dock fanns en lägsta beräkningsgrund angiven i kr. Avtalen gav även möjlighet till lönehöjningar vid s.k. löneöversyn. ** Alla löner skulle höjas eller lägst med . ***Lägsta beräkningsnivå enligt avtalen. Myndigheternas förklaringar till att resultaten av lönerevisionerna överskridit avtalens nivåer har varit att man velat komma till rätta med osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Vidare har flera myndigheter justerat sina löner beroende på strukturella förändringar. Flera myndigheter har t.ex. övertagit personal från nedlagda myndigheter eller genomfört omorganisationer. En annan förklaring till löneökningarna har varit att marknaden har påverkat lönerna samt att man löst in ersättningar från andra avtal. Domstols-väsendet har genomfört en särskild satsning på domarna och ville undvika centrala förhandlingar och lönenämnd vid revisionen varför uppgörelsen "kostade en del". Myndigheterna har således förklarat sina lönehöjningar även med förändringar i omvärlden. Lönehöjningar vid lönerevisionerna genomfördes över avtalens nivåer som myndigheterna under regeringen ålades sparkrav på jämfört med tidigare fattade beslut. Beslutet om besparingar på myndigheternas anslag var, enligt statsmakterna, ett led i saneringen av statens finanser. Samtliga sex myndigheter uppvisade anslagssparande på ramanslaget för förvaltningsändamål vid utgången av . Av tabell 6.2 framgår hur stort anslagssparande fallstudiemyndigheterna redovisade för åren 1993/94-1997. Tabell 6.2 Fallstudiemyndigheternas anslagssparande 1993/94-1997, redovisat i procent av tilldelat anslag Myndighet 1993/94 1994/95 1995/96 1997 * Sida - - -*** Domstolsväsendet ** ** ** * I anslagssparandet ingår även den "vinst" resultatenheten dataservice redovisat. ** Avser det ramanslag som och domstolarna m.fl. tilldelats. *** Avser ramanslag för administrationskostnader. Källa Statsbudgetens utfall, . Flera av de sex myndigheterna har redovisat stora anslagssparanden vid utgången av de budgetår som RALS 1993-95 och RALS 1995-98 omfattade. Störst anslagssparande hade (av tilldelat anslag), Sida (av tilldelat anslag) och (av tilldelat anslag). anslagssparande har under de fyra berörda budgetåren sjunkit från av tilldelat anslag 1993/vid utgången av . Anslagssparandet i domstolsväsendet har minskat till av tilldelat anslag vid utgången av 1997, medan anslagssparande hade ökat till av tilldelat anslag. Alla sex fallstudiemyndigheterna har genomfört lönehöjningar för enskilda anställda mellan lönerevisionerna som det för RALS 1993-95 och RALS 1995-98 genomförts lönerevisioner . tillämpar tre s.k. kontrollstationer för att genomföra sådana lönehöjningar. Sida angav att man numera infört en mer restriktiv hållning till lönehöjningar mellan lönerevisionerna. I domstolsväsendet finns dessutom två parallella lönesystem. Det ena lönesystemet som tillämpas för personalen i domarkarriären har en automatisk löneutveckling inom ramen för anställningen. Personalen i domarkarriären får lönehöjningar vid olika karriärsteg. För övrig personal tillämpas individuell och differentierad lönesättning. Skälen till lönehöjningarna mellan lönerevisionerna har enligt myndigheterna varit flera. Höjningar har genomförts vid befordringar och när anställda fått nya eller utökade arbetsuppgifter. Andra skäl har varit att löner höjts när tidsbegränsade anställningar övergått till tillsvidareanställningar eller att anställda återkommit efter tjänstledighet, att anställda kompenserats för borttagna lönetillägg, att man rättat till s.k. snedsitsar i några fall samt höjningar i samband med omorganisationer. Ytterligare ett skäl har enligt myndigheterna varit ett behov av att anpassa lönerna till marknaden. Revisorerna har beräknat andelarna av de sammanlagda kostnadsökningarna för lönerevisionerna och lönehöjningarna mellan lönerevisionerna. Av tabell 6.3 framgår andelarna av kostnadsökningarna under undersökningspe rioden som beror på lönerevisioner respektive lönehöjningarna mellan lönerevisionerna (se även tabell 4.16). Tabell 6.3 Myndigheternas lönekostnadsökningar fördelade på lönerevisioner och lönehöjningar mellan lönerevisionerna, 1994-01-01- - Myndighet lönerevisioner, andel av kostnadsökningarna lönehöjningar mellan lönerevisionerna, andel av kostnadsökningarna Sida Domstolsväsendet * * * har redovisat lönehöjningarna mellan lönerevisionerna endast för och inte för domstolsväsendet. Som framgår av tabellen hade den största andelen kostnader för lönehöjningarna mellan lönerevisionerna och den minsta. De ekonomiska utgångspunkter som de lokala arbetsgivarparterna uppgav sig ha haft för de lokala förhandlingarna har varit avtalens nivåer för beräkning av utrymmet för löneökningar, det samhällsekonomiska läget samt den egna myndighetens ekonomi. Fallstudiemyndigheterna har angivit att de har finansierat löneökningarna med pengar man redan haft i budgeten eller genom effektiviseringsåtgärder och rationaliseringar. Revisorerna har inte närmare undersökt hur det 11-procentiga sparkravet har påverkat myndigheternas ekonomi och möjligheter till ekonomiska åtaganden. Inte heller har revisorerna sökt bedöma om de effektiviseringar och rationaliseringar som fallstudiemyndigheterna nämnt som finansieringsform har påverkat myndigheternas verksamhet positivt eller negativt i förhållande till verksamhetsmålen. Revisorerna konstaterar dock att fallstudiemyndigheterna har haft tillräckligt med pengar inte endast för att följa RALS-arnas nivåer för beräkning av lönehöjningar utan för betydligt större lönehöjningar. Myndigheterna har också haft pengar för att höja lönerna för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. I några fall har kostnaderna för sådana lönehöjningar varit betydande (se tabell 4.16 och 6.3). Trots det har man i ett flertal fall inte förbrukat tilldelade medel. Den statistik som sammanställt till revisorerna visar att löneökningarna inom sektorer och de olika departementsområdena med några undantag överskridit avtalens nivåer för beräkning av löneökningsutrymmet (se tabellerna 4.5 och 4.6). I ett flertal fall har löneökningarna varit väsentligt mycket större än avtalens nivåer. Det framgår även att det är stor skillnad mellan löneökningarna vid de myndigheter som har haft de största respektive minsta löneökningarna (se tabell 4.7). Även av och statistik framgår att löneutvecklingen överskridit de centrala avtalens nivåer (se tabellerna 4.1, 4.3 och 4.4). Uppgifterna kan tolkas som att myndigheternas anslag - trots sparkraven - har varit generöst beräknade. Inkomster från andra inkomstkällor än anslag kan ha blivit större än beräknat.