frsrdg · GM04Rr3 · 1999-01-01 00:00:00 — När det gäller rättssäkerheten och effektiviteten har dessa samma mål i så måtto att skatten för varje enskild skattskyldig skall vara korrekt med hänsyn till de transaktioner som företagits och andra skattepliktiga omständigheter. Om skattemyndigheten kontrollerar att de skattskyldiga betalar rätt skatt kan således båda målen uppnås. Hur har rättssäkerheten påverkats av det uttalade avkastningskravet? Den särskilda kontrollverksamheten har genomförts med ett krav på avkastning på insatta resurser. I såväl propositioner som skrivelser från RSV har Fokuseringen på höjningar av beskattningsunderlaget kan ha medfört att skattemyndigheterna i kontrollen bortsett från sådant som är till den skattskyldiges fördel. Den övergripande målsättningen för skatteförvaltningen är rätt skatt på rätt sätt, vilket innebär att man i lika stor utsträckning skall fokusera på felaktigheter till den enskildes fördel, som till hans nackdel. Detta är den s.k. objektivitetsprincipen som gäller vid all myndighetsutövning. Rättsäkerheten vid urvalet av revisionsobjekt Skattemyndigheterna väljer själva ut de företag som skall revideras. De största företagen revideras planmässigt. Med detta menas att företagen revideras enligt en i förväg fastställd plan utan misstanke om fel. Härutöver använder myndigheterna olika metoder vid urvalet av kontrollobjekt. Urvalsgrunderna indelas grovt i deklarationsorienterade, företagsorienterade och övriga urvalsgrunder. De deklarationsorienterade grunderna har sin utgångspunkt i anmärkningsvärda omständigheter som upptäcks vid deklarationsgranskningen. Till företagsorienterade urvalsgrunder hänförs kontroll som riktas mot sådana branscher, företagstyper m.m. där man av erfarenhet vet att det brister. När det gäller de extra kontrollmedlen prövade RSV om föreslagna projekt från myndigheterna överensstämde med den inriktning av verksamheten som beslutats. I de ansökningar som myndigheterna ingivit till RSV för att få del av medlen ingår beräkningar av resultatet av insatsen i form av höjd debitering (företagsbeskattningen). Några enstaka projekt å andra sidan syftar främst till att vara förebyggande i den meningen att de skattskyldiga får den information som behövs för att betala sin skatt. Sådana exempel är bl.a. och PEK-projekten. Även här blir det således ofta fråga om tillkommande skatt men ibland i ett senare skede än vid övriga kontrollformer. Att myndigheterna vid urvalet av revisionsprojekt inriktade sig emot sådana som förväntades ge en hög avkastning nödvändiggjordes av att de annars inte skulle fått del av medlen. Myndigheterna skulle enligt RSV:s anvisningar förbinda sig att uppnå ett visst resultat. Som tidigare nämnts nekades också några myndigheter extra medel på grund av att projekten inte uppfyllde avkastningskravet. Hur stor avkastningen sedan blir i det enskilda skatteärendet är däremot enligt skattemyndigheterna inte möjligt att bedöma i förväg. Det går inte heller att framhålla något särskilt skatteslag som mer "lönsamt" än något annat. På frågan om myndigheterna kunde peka på någon viss typ av skattekontroll eller något visst skatteslag där avkastningen på insatta resurser kunde förväntas bli högre är något annat svarade samtliga i revisorernas enkät att detta inte var möjligt. Att det förekom ett utbrett fusk inom momsområdet var dock något som några myndigheter framhöll. Med de förutsättningar som gällde för att få del av medlen får det anses sannolikt att urvalet ledde till att vissa typer av företag eller åtminstone bran scher kom att revideras med något större intensitet än andra, exempelvis restaurangbranschen och taxibranschen. Särskilt framgångsrika projekt kom också genom RSV:s information och genom myndighetskontakter att spridas till andra skattemyndigheter. Förutom intressanta uppslag till olika revisionsobjekt gav sådana kontakter även information om objekt som varit framgångsrika i den meningen att kontrollen givit en god avkastning. För skattemyndigheterna är det viktigt att de är objektiva vid myndighetsövningen och att de skattskyldiga behandlas lika. Några personliga eller andra ovidkommande hänsyn får inte tas vid urvalet. Detta behöver inte innebära att alla företag måste revideras lika ofta, ej heller att alla företag inom en viss bransch måste revideras för att några andra inom branschen blir föremål för revision. Vid genomförandet av projekten med de särskilda medlen har vissa branscher fått utstå en mer intensiv granskning än andra. Det har därvid ställts krav på myndigheternas interna rättssäkerhetskontroll och uppföljning av ärendena. Vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit framgår nedan. Rättsäkerheten vid revisionens bedrivande Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt hur skatterevisionerna bedrivs när det finns ett uttalat avkastningskrav i verksamheten. Myndigheten har som nämnts ovan ett s.k. officialansvar, att vara objektiv, vilket gör att myndigheten vid revision också är skyldig att beakta sådant som talar till den skattskyldiges förmån. När kontrollen fokuseras på eventuella fel som medfört för låg skatt måste myndigheten vara uppmärksam. Några enstaka myndigheter har i revisorernas enkät bekräftat att de noterat ett statistikbeteende hos den egna myndigheten. 15 av de 21 skattemyndigheterna bedömde att det finns en risk att rättssäkerheten för den enskilde äventyras när det finns ett uttalat avkastningskrav i kontrollen. Denna åsikt framfördes även av några av de myndigheter som revisorerna besökt i granskningen. Kombinationen av ett avkastningskrav och nyanställd personal har av några myndigheter ansetts utgöra en risk för att rättssäkerheten hotas. Det får anses oroväckande när myndigheterna själva anser att en sådan risk föreligger och att vissa myndigheter därtill sett att det förekommit ett stati-stikbeteende vid den egna myndigheten Även konstaterar detta i rapporten och skattefusk. Problemet kan därför ha varit större än det under hand har framställts.Ett statistikbeteende vid revisionens bedrivande kan yttra sig på så sätt att granskaren ensidigt fokuserar på skattehöjande felaktigheter och inte utreder sådant som talar till den enskildes förmån i tillräcklig omfattning. En form av statistikbeteende som kan ha förekommit är också att vissa projekt som bedömts ge hög avkastning kan ha "tagits" från den ordinarie skattekontrollen för att bättra på resultatet. Den senare formen av statistikbeteende utgör däremot inte någon risk ur rättssäkerhetssynpunkt. De metoder för att trygga rättssäkerheten och undvika ett statistikbeteende som myndigheterna omnämnt är att inte föra ned avkastningskravet på individnivå samt att se till att myndigheten använder erfaren personal i projekten. Så kallad kvalitetssäkring har också skett genom att besluten förankrats hos experter inom myndigheten och i . De särskilda medlen har gått till att nyanställa personal. Som tidigare framgått har några av de nyanställda fått delta i och i några fall även genomföra projekten. Erfarna revisorer har ibland ingått i projekten eller utnyttjats som handledare för de övriga i projektet. Vanligast tycks vara att projekten, som ofta varit förhållandevis komplexa, bedrivits av den mest erfarna personalen vid myndigheten samtidigt som de nyanställda "lärts upp" inom den ordinarie kontrollverksamheten eller i grundhanteringen. Hur väl myndigheterna lyckats med att få granskarna att vara objektiva i sin granskning när det finns ett uttalat avkastningskrav är mycket svårt att bedöma, liksom i vad mån granskarna beaktat det som talar till de skattskyldigas fördel. Däremot torde man i större utsträckning kunna kontrollera att felaktiga rättsliga bedömningar eller otillräckliga faktiska omständigheter inte läggs till grund för beslut om höjningar av taxeringar. Även här är det viktigt att nyanställd personal inte känner sig pressade att åstadkomma resultat i höjande riktning. Avslutningsvis kan i det här sammanhanget noteras att några myndigheter framhållit risken för att avkastningskravet kan urholka de skattskyldigas förtroende för att skattemyndigheten bedriver en opartisk granskning. Någon statistik på överklagade taxeringsbeslut finns inte specifikt för den verksamhet som bedrivits med särskilda medel. Däremot finns det en uppföljning av det totala antalet överklaganden. Någon ökning har inte kunnat konstateras . Även om den särskilda resursinsatsen skulle ha medfört en dramatisk ökning av överklaganden skulle det mot bakgrund av att den verksamheten endast utgör en liten del av skattemyndigheternas totala kontrollverksamhet knappast ge utfall i statistiken. Något som tyder på detta har dock inte framkommit i denna granskning. 8 Regeringens styrning och återrapportering 8.1 Regeringens styrning av resursinsatsen Det är i budgetpropositionen, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som regeringen styr myndigheterna. I budgetpropositionen föreslår regeringen de övergripande målen och den inriktning som skall gälla. Regeringen skall redovisa den analys som ligger till grund för förslagen. Regeringens analys baseras till stor del på de uppgifter myndigheten, i det här fallet RSV, själv har lämnat. Regeringen skall i budgetpropositionen lämna förslag till om myndigheternas mål och verksamhetsinriktning. Regeringens analyser inför budgetpropositionen baseras i huvudsak på anslagsframställning, årsredovisning, rapportering enligt uppdrag i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut. Det är i huvudsak i regleringsbreven för budgetåren 1994/95 och 1995/96 som regeringen bestämt den närmare inriktningen och användningen av de extra kontrollmedlen. I det särskilda regeringsbeslutet gav regeringen mer utförliga anvisningar för dispositionen av medlen. Utöver den styrning som görs i regleringsbrev och andra författningar sker styrningen även genom informella kontakter. Ett krav på en formaliserad dialog mellan och dess myndigheter infördes . Syftet var att möten skulle genomföras en till . Mellan och har av olika skäl endast två sådana möten ägt rum . Enligt diskuterades vid dessa möten inte den utökade kontrollverksamheten. Däremot har på sedvanligt sätt en återkommande dialog mellan tjänstemän och myndigheten förekommit. Sådana möten genomförs på chefsnivå men oftare på handläggarnivå. Enligt skall även verksamheten som bedrivits med extra kontrollmedel ha diskuterats . De personer inom RSV som varit ansvariga för den utökade kontrollverksamheten bekräftar att det förekommit en dialog med sakenhet och att departementets tjänstemän följt hur verksamheten bedrivits och utvecklats. Regeringen har som de extra kontrollmedlen tillförts skatteför-valtningen framhållit två områden som särskilt angelägna, nämligen moms samt ekobrott i de större städerna. Härutöver har regeringen ställt särskilda krav på uppföljningen av insatserna. Som framgått ovan i avsnitt 5 har också en stor del av de extra kontrollmedlen gått till insatser inom momsområdet. Däremot är det svårt, bl.a. på grund av brister i RSV:s statistik, att bedöma om medlen bidragit till en ökad kon-troll inom ekobrottsområdet. RSV anger i rapporten och skattefusk att de tre storstadslänen tilldelats medel för eko- och skattebrottsrevisioner. I rapporten redovisas att det totala antalet revisioner minskat men att antalet ekobrottsrevisioner ökat med 117 . har kostnaderna för att genomföra sådana revisioner ökat. Revisorerna har i ett tidigare förslag till , 1994/95:RR4, Insatser mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. konstaterat att den ekonomiska brotts-ligheten berör flera departement och att det inom departementen är olika enheter som är ansvariga för ärenden med anknytning till ekonomisk Revisorerna fann att det inte förekom någon systematisk samordning i beredningen av frågor mellan departementen när det gäller frågor om ekonomisk brottslighet. Varje departement arbetade för sig med "sina frågor". Revisorerna ifrågasatte det ändamålsenliga i arbetsformen och menade att det krävdes en samlad styrning när det gäller ekonomisk brottslighet. En erfarenhet som några skattemyndigheter delgav revisorerna i den tidigare granskningen var att det i vissa samarbetsprojekt konstaterades att polisen och åklagarmyndigheten inte alltid hade möjlighet att avsätta de resurser som behövdes för att verksamheten skulle bedrivas effektivt. Möjligen kunde samordnade insatser mellan berörda departement, och , motverka den typen av problem. Regeringen gav i regeringsbeslutet RSV i uppdrag att följa upp den indirekta statsfinansiella effekten (preventiv effekt) av resursinsatsen. I samma regleringsbrev framhölls att det beloppsmässiga resultatet skulle följas upp i samtliga stadier från revision m.m. till uppbörd och indrivning. I regleringsbrevet /95 angavs att resursförbrukning och statsfinansiell effekt för bl.a. eko- och skattebrottsrevisioner skulle särredovisas. I regleringsbrevet /96 upprepades återrapporteringskraven men regeringen ändrade sina krav på uppföljning av den preventiva effekten till att RSV skulle göra en bedömning av den preventiva effekten av insatserna. Revisorerna har funnit att några av de uppgifter som regeringen infordrat saknas i den återredovisning som RSV presenterat. När det gäller uppdraget att följa upp det beloppsmässiga resultatet och uppbörden har RSV i sin rapport och skattefusk utelämnat detta med hänvisning till utredningen ekonomiska värde som genomför (jfr avsnitt 5). När det gäller bedömningen av den preventiva effekt som resursinsatsen haft konstaterades att någon direkt mätning ej gjorts men att den stora uppmärksamhet som vissa av projekten fått i massmedia rimligen borde ha lett till preventiva effekter. Sammanfattningsvis kan revisorerna konstatera att regeringen styrt den aktuella verksamheten främst genom uppföljningskrav, vilka varit svåra för RSV att uppfylla. Regeringen har under hand nyanserat kraven i regleringsbreven, men RSV:s återredovisning uppvisar brister, främst i fråga om att följa upp det beloppsmässiga resultatet genom hela beskattningsprocessen samt göra en bedömning av den preventiva effekten. Hur insatserna inriktats mot att bekämpa ekobrott är också dåligt redovisat. Myndigheternas återrapportering sker främst i årsredovisningen. När det gäller resultatet från den särskilda resursinsatsen konstaterades tidigare att RSV:s rapportering i årsredovisningarna varit mycket kortfattad och att myndigheten lämnat en fylligare rapportering i två särskilda regeringsrapporter. Regeringen har återredovisat resultatet av RSV:s och skattemyndigheternas verksamhet till i budgetpropositionerna. Mot bakgrund av den diskussion som föregick den utökade satsningen på en effektivare skattekon-troll och indrivning kan uppföljningen i det här fallet anses vara särskilt angelägen. framhöll också i samband med sitt beslut att tillföra medel till utökad skattekontroll /95 att regeringen i sina kommande redogörelser till noga borde redovisa hur tillskotten har utnyttjats och vilka förbättringar som har uppnåtts (prop. 1993/94:105, bet. 1993/94:SkU22, rskr. Den första mer utförliga återredovisningen av resultatet gjorde RSV i en särskild rapport som lämnades till regeringen . Regeringen kunde därför först i budgetpropositionen återrapportera till . Den återredovisning som regeringen gjorde om den utökade kontrollen får dock anses vara mycket begränsad. Regeringen informerade om att skatteförvaltningen använt på personbeskattningens område, bl.a. för riktad kontroll av värdepapperstransaktioner. Här anges också att RSV bedömt att den direkta avkastningen i form av ändringar sedan utbyggnaden startade motsvarar fem gånger insatta resurser vartill kom en preventiv effekt. Regeringen informerade även om att skattemyndigheterna rekvirerat sammanlagt för den förstärkta kontrollen på företagsbeskattningens område. Resultatet hade blivit höjda debiteringar om varav närmare hälften utgjorde mervärdesskatt. En preventiv effekt tillkom som omnämndes vara svår för RSV att beräkna. Någon ytterligare information om effekterna av den särskilda resursinsatsen gavs inte. Regeringen framhöll att de särskilda medlen för förstärkt skattekontroll tillförts successivt och att uppbyggnaden slutförts under innevarande budgetår då skatteförvaltningen disponerade på tolvmånadersbasis för detta ändamål. Motiven bakom ändringen att medlen ingår i anslagsbasen och att medlen ej längre särredovisas angavs inte. Revisorerna har funnit att detta kom som en överraskning för de personer inom RSV och skattemyndigheterna som deltagit i verksamheten. Resursinsatsen har också i regeringens tidigare budgetpropositioner omnämnts som en femårig resursinsats. är det inte längre möjligt att närmare utvärdera effekterna av det särskilda resurstillskottet. I budgetpropositionen informerar regeringen om att RSV fått i uppdrag att i samband med årsredovisningen lämna en särskild rapport med redovisning av kontrollverksamhetens utveckling . Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att RSV pekat på att uppbyggnaden av kontrollresurserna har krävt stora insatser av erfaren personal för handledning av nyrekryterade revisorer och därigenom tagit resurser från det operativa arbetet. RSV skulle också redovisa vilken inverkan det särskilda medelstillskottet fr.o.m. /94 haft. Uppdraget resulterade som framgått ovan i rapporten och skattefusk. Någon ytterligare skriftlig information har inte getts till . Med utgångspunkt i redovisningen i rapporten och skattefusk har regeringen möjlighet att i budgetpropositionen eller vårpropositionen vara något mer utförlig i sin avrapportering till om effekterna av den särskilda resursinsatsen. 9 Revisorernas överväganden och förslag Målsättningen med att tillföra skatteförvaltningen extra resurser för en utökad skattekontroll och indrivning var att beskattningsverksamheten inom vissa områden skulle effektiviseras och att insatsen skulle ge statskassan utökade skatteintäkter. Revisorerna har med denna granskning önskat utvärdera om målsättningen med resursförstärkningen uppnåtts samt belysa eventuella övriga effekter av insatsen. Uppfylldes målsättningen med resursinsatsen? Den verksamhet som bedrivits med extra kontrollmedel har gett ökade skatteintäkter. RSV redovisar i sin rapport att den beloppsmässiga effekten i form av taxeringshöjningar av insatsen blivit ca under budgetåren 1993/94-1995/96. Härtill kommer en preventiv effekt som inte gått att beräkna men som RSV tidigare bedömt uppgå till en till två gånger den direkta intäkten. Kostnaden för resursinsatsen var . Det är enligt revisorerna tveksamt om resultatet blivit det som statsmakterna ursprungligen förväntade. Av tidiga propositioner och uttalanden från regeringen och framgår att man räknade med högre skatteintäkter (jfr avsnitt 3.1 ovan). Här angavs även att indrivningen skulle effektiviseras och skatteuppbörden öka. I kompletteringspropositionen 1992/93:150 gjordes bedömningen att insatser på skulle ge ökade skatteintäkter med upp emot . Insatsen skulle även omfatta kronofogdemyndigheten avseende en förstärkning av indrivningen. En femårig resursförstärkning skulle på så sätt ge skatteintäkter på 20 miljarder. Det är oklart om regeringen därmed avsåg skatteuppbörd eller endast taxeringshöjningar. I förslag till saneringsprogram för den offentliga sektorns finanser (SOU 1993:16) kalkylerades med ännu högre skatteintäkter av en utökad skattekontroll och indrivning. Den målsättning som ändå får anses ligga till grund för avkastningskravet på resursinsatsen är de beräkningar som RSV redovisade i sin anslagsframställning för /95. Här bedömdes intäkterna uppgå till ca 1 miljard om kontrollen förstärktes med . Härtill kom en preventiv effekt på cirka en till två gånger den direkta effekten. Regeringen hänvisade i sin budgetproposition till RSV:s anslagsframställning, men revisorerna är tveksamma till om "ambitionssänkningen" med resursinsatsen på ett klart sätt framgått för (prop. 1993/94:100, bil.8). Det av RSV beräknade resultatet som avser höjd taxering är däremot inte det belopp som slutligen kommer statskassan till del. Det behövs en närmare analys för att kunna bedöma det slutliga utfallet. I avsnitt 5 ovan gav revisorerna exempel på faktorer som kan reducera utfallet, bl.a.domstolsprocesser, periodiseringsfel m.m. Revisorerna har uppmärksammat att RSV inte har utvecklat några metoder att följa upp hela uppbördskedjan. I regeringens anvisningar för disposition av de extra medlen uppdrogs åt RSV att följa upp det be loppsmässiga resultatet i samtliga stadier i beskattningsförfarandet, från revision och andra granskningsåtgärder, beskattningsbeslut, process samt uppbörd och indrivning. Av regeringens och tidigare behandling av resursförstärkningen framgår vidare att den "verkliga skatteintäkten", skatteuppbörden, varit av intresse för statsmakterna när medlen tilldelades. Revisorerna har erfarit att erhållit medel från regeringen för ett projekt för att bedöma det ekonomiska värdet av skattekontrollen. skall bl.a. belysa vad som händer efter genomförda kontrollåtgärder och de höjningar som skattemyndigheterna beslutar. Ett delprojekt kommer att redovisas . I rapporten och skattefusk hänvisar RSV till detta projekt, och RSV gör därför ingen egen redovisning inom detta område. Revisorerna menar att RSV:s "slutrapport" borde ha innehållit en bedömning av skatteuppbörden motsvarande den som verket gjorde i anslagsframställningen för /95. Revisorerna har genom att utgå från de erfarenhetsmässiga bedömningar som RSV gjorde i anslagsframställningen om uppbördseffektiviteten inom olika skatteslag uppskattat det beloppsmässiga resultatet av insatsen till ca för perioden /94-1995/96. Beloppet bör sannolikt re-duceras något med hänsyn till att alla felkällor inte beaktats vid bedömningen. Som tidigare nämnts tillkommer den preventiva effekten som inte beräknats men tidigare uppskattats till en till två gånger den direkta intäkten. Verksamheten har även tagit stora resurser från den ordinarie kontrollverksamheten. konstaterade RSV ett "minskat resultat" i den ordinarie kontrollverksamheten med ca . Nedgången berodde enligt RSV till viss del på en alltför stor fokusering på de extra kontrollmedlen. 1996 och ökade dock resultatet igen. Enligt revisorerna vore det intressant om RSV i sin rapport hade analyserat bl.a. denna fråga och varit utförligare i sin redovisning av det beloppsmässiga utfallet av insatserna, inklusive en bedömning av den preventiva effekten. Positiva effekter för verksamheten Revisorerna har i sin granskning kunnat konstatera att de extra kontrollmedlen medfört flera positiva effekter - effekter som på lång sikt kan ses som en investering. Detta har också RSV framhållit i sin återredovisning till regeringen. Revisorerna menar att de positiva effekterna främst kan tillskrivas de arbetsmetoder som RSV beslutat skulle ligga till grund för genomförandet av verksamheten. Inom företagsbeskattningen skulle kontrollarbetet bedrivas i form av projekt, och RSV krävde att skattemyndigheterna skulle nyrekrytera skattehandläggare för medlen. Projektet som arbetsform har av dem som ingått i projekten upplevts som ett positivt inslag i verksamheten och har utvecklat samarbetet såväl inom den egna myndigheten som med andra myndigheter. Skattemyndigheterna har visat på en stor uppfinningsrikedom vid val av projekt och arbetsmetoder. Projekten och arbetsmetoderna har bl.a. inneburit att personalen utvecklat sin kompetens vilket är särskilt viktigt då verksamheten tenderat att bli alltmer komplicerad. Den effekt av resursförstärkningen som ansetts särskilt värdefull är dock att ca 600 nya skattehandläggare rekryterats till skatteförvaltningen. RSV och flera myndigheter menar att detta har vitaliserat verksamheten och medfört en föryngring av personalstyrkan. Resursförstärkningen har enligt vad revisorerna erfarit även bidragit till att den av statsmakterna angelägna omstruktureringen av skatteförvaltningen påskyndats.