frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — Före saknades författningsbestämmelser angående folkbiblioteksverksamheten, frånsett viss reglering angående statsbidrag till folkbiblioteken, senast i förordning 1996:1608. trädde en bibliotekslag (1996:1596) i kraft. I bibliotekslagen upptas vissa grundläggande bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet. Några detaljregler om hur biblioteksverk-samheten i den enskilda kommunen skall vara organiserad och bedrivas har inte föreskrivits. Det kan finnas anledning att peka på några för ärendet relevanta bestämmelser i bibliotekslagen. I 2 § fastslås att varje kommun skall ha folkbibliotek och i 7 § anges att kommunerna skall svara för bl.a. den verksamheten. På folkbiblioteken skall allmänheten avgiftsfritt få låna litteratur (3 §). I 10 § anges att länsbibliotek, lånecentraler, högskolebibliotek, forskningsbibliotek och andra av staten finansierade bibliotek avgiftsfritt skall ställa litteratur ur de egna samlingarna till folkbibliotekens förfogande samt i övrigt samverka med folk- och skol-biblioteken och bistå dem i deras strävan att erbjuda låntagarna en god biblioteks-service. för den i ärendet aktuella händelsen hade bibliotekslagen inte trätt i kraft, och några andra författningsbestämmelser som reglerade folkbiblioteksverksamheten förelåg inte. Det kan dock konstateras att även efter biblioteksla-gens ikraftträdande någon författningsreglering som i detalj styr folkbiblioteks-verksamheten inte föreligger. Även saknas regler om skyldighet för ett folk-bibliotek att, såvitt nu är av intresse, tillhandahålla ett visst sortiment av litteratur eller att förmedla fjärrlån. JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Vidare skall JO vara återhållsam med att uttala sig i frågor som faller inom områ-det för den kommunala självstyrelsen, till vilket biblioteksverksamheten i stor utsträckning hör. En viktig uppgift för JO är att tillse att domstolar och förvaltnings-myndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten (3 § lagen 1986:765 med instruktion för ombudsmän). Det är i huvudsak mot bakgrund av denna sistnämnda bestämmelse som jag företar min granskning i detta ärende. I 2 kap. regeringsformen ges bestämmelser om medborgarnas grund-läggande fri- och rättigheter. I 1 § första stycket föreskrivs bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad informationsfrihet, vilken beskrivs som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Detta stadgande garanterar medborgarnas handlingsfrihet då det gäller att motta upplysningar, som erbjuds från olika håll. Däremot innefattar det ingen skyldighet för det allmänna att lämna information. Se och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar (1980) s. 44. Bestämmelsen om informationsfrihet i 2 kap. 1 § regeringsformen kan, som framgår av det anförda, inte tas till intäkt för uppfattningen att ett folkbibliotek skulle ha skyldighet att tillhandahålla alla sina böcker för allmänheten. Genom föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen åläggs varje myndighet att i viss ordning och med vissa restriktioner låta enskilda ta del av myndighetens allmänna handlingar. m.m. som ingår i bibliotek anses emellertid inte utgöra allmänna handlingar (11 § första stycket 3). Inte heller på denna grund kan en person alltså hävda någon rätt att få ta del av vilken som helst av ett allmänt biblioteks böcker. Genom 1 kap. 9 § regeringsformen åläggs bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen att i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och att iaktta saklighet och opartiskhet. Detta stadgande uppställer krav på objektivitet, opartiskhet och lika behandling av medbor-garna vid tillämpningen av lagar, förordningar och andra rättsliga normer. I 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) föreskrivs vidare att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Enligt min mening är principerna om objektivitet och likabehandling tillämpliga i den situationen att ett folkbibliotek eller annat allmänt bibliotek tar ställning till en begäran från en enskild om att få ta del av en skrift som ingår i bokbestånd eller begär att få ett fjärrlån förmedlat. Det skulle därvid kunna godtas att man upprätthåller en princip som innebär att viss litteratur inte tillhandahålls barn eller ungdomar. Likaså skulle kunna godtas att vissa böcker över huvud taget inte tillhandahålls allmänheten ur eget bestånd eller genom förmedling av fjärrlån eller att fjärrlån endast förmedlas till forskare. På samma sätt är det själv-fallet helt godtagbart att ett bibliotek inte köper in viss litteratur. Däremot finner jag det inte acceptabelt att man gör åtskillnad mellan vuxna låntagare på så sätt att viss i och för sig tillgänglig litteratur tillhandahålls endast dem som kan visa att de har "rätt" åsikter eller besitter tillräckliga kunskaper i ett visst ämne. Inte heller anser jag att det kan godtas att en sådan åtskillnad läggs till grund för ett beslut om skall söka förmedla ett fjärrlån eller inte. /- - -/ I remissvaret medger bibliotekschefen att personalen frågade om hans syfte, då han önskade låna två böcker av . Orsaken skulle vara att man på är "observant på antijudisk litteratur". Vad detta i praktiken skulle innebära redovisas emellertid inte. I remissvaret anges endast att inte nekat att låna några böcker. Det an-förs att agerande kanske varit "otydligt" eller att parterna missförstått varandra. I direkt kontrast med remissvaret står innehållet i det brev som bibliotekschefen och bibliotekarien undertecknat . I detta sades att målsättningsprogram utgjorde bakgrund till deras agerande och principiella avståndstagande från att generellt låna in de av begärda böckerna. Det anfördes att syftet med deras handlande varit att för-hindra missbruk av yttrandefriheten och bibliotekens fria förmedling av medier. Sedan genom att hänvisa till en tidningsartikel kunnat visa på "ett seriöst syfte" med sin låneansökan, försökte man emellertid arrangera ett fjärrlån och lånade sedan ut de begärda skrifterna av på tyska ur sina egna samlingar. Handlingarna i ärendet visar, som framgått, att tillmötesgått begäran om ett boklån först sedan personalen förvissat sig om att han hade ett seriöst syfte med sin begäran. Det framstår som uppenbart att detta syfte fastställts med beaktande av politiska eller religiösa inställning och att denne, om han i artikeln eller eljest redovisat en enligt personalens mening felak-tig uppfattning, inte skulle ha fått sin framställning tillgodosedd. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om tillämpningen av principerna om objektivitet och lika-behandling på biblioteksverksamhet kan en sådan sortering av dem som önskar låna böcker inte godtas. Fråga om och länsarbetsnämndernas rutiner för hantering av inkomna anmälningar om lediga arbeten m.m. uppfyller offentlighetsprincipens krav (Dnr 2882-1995) begärde att JO, med utgångspunkt i offentlighetsprincipen, skulle granska hur arbetsförmedlingar hanterar inkomna anmälningar om lediga arbeten. Som bakgrund anförde hon bl.a. att det anmäldes cirka 352 600 lediga arbeten till arbetsförmedlingarna. Av dessa registrerades 141 400 inte i myndighe-ternas dataregister förrän efter det att de var tillsatta. hade det endast funnits en handskriven notering hos den tjänsteman som tagit emot anmä-lan. AMS inkom efter remiss med följande upplysningar om de rutiner som används inom vad gäller anmälan av lediga platser till arbetsförmedlingen. lämnas - som nämns i H.G:s anmälan - ett stort antal platser till landets närmare 400 arbetsförmedlingar. Arbetsförmedlingen kommer överens med arbetsgivaren hur arbetet med att ta fram erforderligt antal sökande skall bedrivas. har många arbetsgivare uppgett till förmedlingen att de inte önskar någon publicering av platsen. De vill i stället att arbetsförmedlingen bland kontorets och eller andra kontors sökande skall lämna förslag på ett visst antal arbetssökande. Bland dessa kan sedan arbetsgivaren göra sitt val. Andra arbetsgivare behöver personal omgående vilket innebär att arbetsför-medlingen under lämnar ett antal förslag på sökande till arbets-givaren. Någon publicering av dessa platser sker inte. Arbetsförmedlingen använder sig av flera sätt för att nå ut med platserna till arbetssökande. Främst för platser som kommit in ; ofta återfinns dessa platser publicerade via en s.k. platsautomat (se nedan). Uppgift om platsen skrivs ut på papper och skickas till inskrivna sökande som får sina önskemål om arbete matchade mot nyin-komna platser . Självbetjäningsterminal, som finns på flertalet arbetsförmed-lingar och uppdateras . Den traditionella publiceringsformen för lediga platser - ofta med ansökningstider. Arbetsgivaren önskar i dessa fall få ett stort antal arbetssökande att välja . Sammanlagt 27 platstidningar ges ut . De finns att hämta på arbetsförmedlingen och är möjliga att prenu-merera på. Generellt gäller att platsen i fulltext eller i en förkortad version d.v.s. före-komsten av platsen registreras i arbetsförmedlingens ADB-system Af 90. Detta görs av den förmedlare som tagit emot platsen eller genom assiste-rande personals försorg. Anmälaren har också anfört synpunkter på tillämpningen av lagen (1976:157) om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen (vanligen benämnd lagen om allmän plats-anmälan). AMS är övertygad om att efterlevnaden av lagen uppfylls bäst genom att upprätthålla en god service hos arbetsförmedlingen på sätt som nämnts. AMS följer emellertid kontinuerligt upp arbetsmarknaden vad gäller lediga platser genom undersökningar av olika slag. AMS har dock inte under se-nare tid haft anledning att till åklagare anmäla något fall för prövning enligt 6 § i lagen om allmän platsanmälan. Vid inspektion av i arbetsförmedlingskontor i lät JO anteckna följande i proto-kollet. 3.4 Registrering av platsanmälningar Anmälningar om lediga platser som kommer in till kontoret i skriftlig form registreras i AF90 och sätts härefter in i en pärm på kontoret. Anmälningar som kommer in muntligen registreras i AF90, men dokumenteras inte i an-nan form. Den arbetsförmedlare som registrerar anmälningen bestämmer om anmälningen skall vara tillgänglig för andra än förmedlaren själv. Om för-medlaren gör anmälningen allmänt tillgänglig kommer den att bli sökbar vid platsautomaterna. JO anförde följande till protokollet. pågår en utredning (JO:s dnr 2882-1995) rörande ruti-nerna inom arbetsmarknadsverket för hantering av anmälningar om lediga arbeten och om dessa rutiner tillgodoser offentlighetsprincipens krav. Jag finner av denna anledning inte skäl att här uttala mig i saken. En kopia av JO:s beslut i ärendet 2882-1995 kommer dock att tillstäl-las myndigheten för kännedom. Med utgångspunkt i de av AMS lämnade, här ovan återgivna, upplysningarna och med beaktande av vad som antecknats i inspektionsprotokollet beslöt JO att genom remiss inhämta AMS yttrande i frågan om rutinerna för hantering av anmälningar om lediga arbeten tillgodoser offentlighetsprincipens krav. AMS (generaldirektören ) yttrade följande. i har uppgett om hanteringen av sina anmälningar stämmer enligt AMS bedömning väl överens med de rutiner som tillhandahålls i verkets datasystem för stöd vid registrering av anmäl-ningar av lediga arbeten och som AMS förutsätter används av arbetsför-medlingarna. Hanteringen måste enligt AMS bedömning anses uppfylla offentlighets-principens krav. En anmälan om ledig plats kan således ges in till arbetsförmedlingen i såväl skriftlig som muntlig form. Anmälan är därför att anse som en allmän handling som har kommit in till respektive - enligt förvaltningslagens regler om dokumentationsskyldighet - upprättats hos arbetsförmedlingen, d.v.s myndigheten länsarbetsnämnden. Sekretess gäller inte för dessa allmänna handlingar (ADB-upptagningar). Av 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) framgår att i dessa fall får registrering (d.v.s av typ diarieföring) underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Det registreringssystem som används hos arbetsförmedlingen och den plats-databas som finns, uppfyller enligt AMS mening mer än väl kravet på att arbetsförmedlingen och allmänheten utan svårighet skall kunna fastställa om en anmälan om ledig plats har kommit in eller upprättats. Arbetsförmedlingens hantering av anmälningar om lediga arbeten uppfyller därför också kraven i 2 kap 12 § tryckfrihetsförordningen (1949:105) att en allmän handling på begäran - genast eller så snart det är möjligt - på stället utan avgift kan tillhandahållas den, som önskar taga del därav på det sätt tryckfrihetsförordningen stadgar. AMS vill också stryka under att arbetsförmedlingen på sätt som framgår av 15 kap. 10 § sekretesslagen på begäran har möjlighet att bereda enskild till-fälle att med assistans av en tjänsteman använda terminal alternativt själv utnyttja en s.k. platsautomat för att ta del av de här aktuella upptagningarna. I platsautomaten återfinns dock inte de platser som en arbetsgivare begär skall bli presenterad som reducerad order. AMS ha gett ut en handledning för användare inom verket av det ADB-system (AF90:2) i vilket anmälningar om lediga arbeten registreras och be-handlas. Kopia av avsnittet "Inskrivning och ändring - order" bifogas här. (Inte medtagen här.) AMS är också beredd att för på lämplig plats och tid visa hur systemet används på ett arbetsförmedlingskontor. JO Lavin iakttog vid ett informationsbesök vid Arbetsförmedlingen i och vid AMS hur här berörda system tillämpades i praktiken. Han tog också del av AMS syn på uppföljningen av lagen om allmän plats-anmälan. JO Lavin anförde i beslut följande. har i sin anmälan begärt att JO:s granskning av de frågor hon tar upp skall ske med utgångspunkt i offentlighetsprincipen. Remissen till AMS har också avsett frågan om rutinerna för hantering av anmälningar om lediga arbe-ten tillgodoser offentlighetsprincipens krav. Jag begränsar därför min bedömning i ärendet till att avse det i remissen angivna spörsmålet. Således låter jag min granskning inte omfatta frågor om t.ex. effektivitet i arbetsförmedlingen eller det rättvisa eller orättvisa i att inte alla lediga platser genom aktiva publiceringsåtgär-der från arbetsförmedlingarnas sida når alla arbetssökande. Det som framkommit i detta ärende ger mig inte anledning att, inom ramen för JO:s huvudsakligen formella granskning, göra något uttalande i frågan om AMS uppföljning av lagen om allmän platsanmälan. Med "offentlighetsprincipen" förstås i allmänhet det regelsystem i främst 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 15 kap. sekretesslagen som är avsett att säkra all-mänhetens insyn i myndigheternas handlingar. Insynsrätten i denna mening angår myndigheternas allmänna handlingar. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen anges att en handling är allmän, om den för-varas hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upp-rättad hos myndighet. En handling anses enligt 6 § vara inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. En handling anses enligt 7 § vara upprättad hos myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Enskilda har enligt 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen rätt att utan dröjsmål få del av allmänna och offentliga handlingar hos myndigheterna, an-tingen genom att direkt ta del av dem vid besök hos myndigheten i fråga eller genom att, eventuellt mot avgift, erhålla kopia av handling. Bl.a. för att i praktiken säkerställa allmänhetens insynsrätt har i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen intagits regler om registrering av allmänna handlingar hos myndig-heterna. Enligt huvudregeln i 1 § skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål, om det inte är uppen-bart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Enligt 2 § skall det av registret framgå datum, då handlingen kom in eller upp-rättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen samt, i allmänhet, från vem handlingen har kommit eller till vem den har expedierats och i korthet vad handlingen rör. Som ett alternativ anvisas i 1 § att registrering av allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva undantag från registrerings-skyldigheten. Så har skett beträffande länsarbetsnämnderna när det gäller hand-lingar i ärenden rörande enskilda arbetssökande (5 § sekretessförordningen, 1980:657). Något undantag beträffande det slags handlingar som är aktuella i ärendet här, alltså platsanmälningar, har emellertid inte medgivits. Registrering av inkommen handling med platsanmälan En anmälan om en ledig plats kan inte anses vara av uppenbart ringa betydelse i en arbetsförmedlings verksamhet. Skrifter med platsanmälningar, som kommer in till en arbetsförmedling, omfattas alltså av sekretesslagens krav på registrering eller, i vart fall, en ordnad förvaring. Detta gäller också om skriften kommit in via telefax. Av regelsystemets uppbyggnad följer att en inkommen, skriftlig platsanmälan ovillkorligen måste registreras om den bedöms omfattad av sekretess. Om plats-anmälan inte omfattas av sekretess, har myndigheten visserligen i och för sig rätt att underlåta registrering, men detta förutsätter att platsanmälningarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en viss anmälan har in-kommit. Det system med en ordnad handlingsförvaring som är avsett att ersätta en regi-strering ställer stora krav på förvaringssystemets uppbyggnad och på konsekvens i tillämpningen av systemet. Det skall när som helst utan svårighet kunna fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Systemet skall alltså vara så upp-lagt, att det med säkerhet kan konstateras om en viss handling finns eller inte finns. Handlingarna skall också utan dröjsmål kunna tillhandahållas enskilda per-soner, som besöker myndigheten. Dessa skall likaså själva kunna söka rätt på önskade handlingar. Det sist sagda har givetvis samband med förutsättningen att registrering får underlåtas bara i fråga om offentliga handlingar. Det som har kommit fram i ärendet här och vid mitt besök hos en arbetsförmed-ling ger intrycket att reglerna om registrering eller ordnad förvaring av inkomna handlingar inte följs fullständigt vad gäller skriftliga platsanmälningar. Om en inkommen anmälan omgående registreras i AF90, torde kravet på registrering av handlingen i allmänhet vara uppfyllt. Jag förutsätter då att det i AF90 intas sådana uppgifter om handlingen att föreskrifterna i 15 kap. 2 § sekretesslagen uppfylls. I de fall införingen i AF90 kodas så att endast den platsförmedlare som gjort in-föringen kan läsa den i sin helhet kan det förefalla tveksamt om registreringen verkligen uppfyller offentlighetsprincipens krav. Jag återkommer till den frågan nedan under rubriken . I de fall då en arbetsgivare begär "reducerad order" registreras över huvud taget inte den inkomna handlingen i AF90 förrän platsen blivit tillsatt. Detta förfarande uppfyller inte sekretesslagens krav på att registrering skall ske utan dröjsmål. Alternativet till registrering av skriftligen inkomna reducerade order skulle vara att de förvaras på ett sådant sätt att det utan svårighet kan fastställas om en viss order inkommit. Detta krav uppfylls knappast hos arbets-förmedlingarna. Handlingarna förvaras hos de platsförmedlare som handlägger ärendena, och någon samlad överblick torde inte ens myndig-hetens ledning kunna erhålla. Ännu mindre troligt är det att enskilda, som besöker en arbetsförmedling, skulle kunna beredas tillgång till handlingarna. Till det sagda kommer att systemet med en ordnad handlingsförvaring kan ersätta en registrering endast beträffande handlingar, för vilka sekretess inte gäller. Vid mitt besök hos en arbetsförmedling uttalades från myndighetens sida den åsikten, att platsanmälningar under vissa förutsättningar kan omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Om så skulle vara fallet måste en dylik anmälning, i enlighet med vad jag ovan anfört, ovillkorligen registreras. Jag vill här för tydlighetens skull tillägga att den omständigheten, att en arbets-givare begär "reducerad order" eller annars diskret handläggning, givetvis inte medför att en inkommen platsanmälan blir sekretesskyddad. Den frågan måste självständigt avgöras av myndigheten uteslutande med tillämpning av sekretess-lagens regler. Det kan alltså inte godtas att en inkommen handling med en plats-anmälan undanhålls enskilda som frågar efter den, därför att arbetsgivaren vill det. Registrering av en hos arbetsförmedlingen uppsatt platsanmälan När en anmälan om en ledig plats görs muntligen, t.ex. per telefon, av en arbets-givare, gör den mottagande platsförmedlaren en anteckning om saken i AF90. För det fall anmälan behandlas som en "reducerad order" och alltså inte skrivs in i AF90 förrän platsen är tillsatt måste det antas att anteckningarna görs på en sepa-rat handling. En sådan anteckning torde i allmänhet inte expedieras. Eftersom den tillfört ärendet sakuppgifter blir den att betrakta som en allmän handling då det platsförmedlingsärende som den hänför sig till har slutbehandlats av arbetsför-medlingen. Först då blir handlingen i fråga att anse som upprättad, varefter regi-strering eller motsvarande måste ske. Jag finner när det gäller platsförmedlarens noteringar om muntligen gjorda plats-anmälningar endast anledning att peka på att dessa faktiskt blir allmänna hand-lingar då förmedlingsärendet avslutas, och att de därför senast då skall registreras. Som jag inledningsvis nämnt är ett bärande syfte med kravet på registrering av myndigheternas allmänna handlingar att säkra allmänhetens insyn i dessa. För att detta syfte skall tillgodoses krävs därför att allmänheten bereds tillgång till myn-digheternas register över de allmänna handlingarna. Jag vill tillägga att ett sådant register i sig utgör en allmän handling enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Arbetsförmedlingarnas register över inkomna platsanmälningar utgörs av AF90, vilket förs med ADB. AMS har i sitt yttrande anfört att arbetsförmedlingarna på begäran har möjlighet att bereda enskilda tillfälle att med assistans av en tjänsteman använda terminal, alternativt själv utnyttja en s.k. platsautomat, för att ta del av de här aktuella upp-tagningarna. I den mån den enskilde därvid får möjlighet att söka i AF90 på ett sådant sätt att han kan identifiera de inkomna handlingar med platsanmälningar (även sekretesskyddade) som registrerats där, uppfylls självfallet kravet på att all-mänheten skall ha tillgång till myndighetens diarium. Det är dock tvivelaktigt om den enskilde i AF90 kan finna tillräckliga uppgifter för att identifiera sådana handlingar med platsanmälningar som registrerats i kodad form. Om så inte är fallet kan det inte sägas att han fått tillgång till myndighetens diarium i dessa delar. Till det här sagda kommer givetvis den brist som består i att den enskilde i AF90 inte alls kan spåra "reducerade order" där förmedlingsärendet är oav-slutat.