frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — Det pris som konsumenten betalar blir efter olika påslag i producentansvarskedjan högre än den ursprungliga förpackningsavgiften. Revisorerna har funnit att materialbolagen har haft en mycket god ekonomi , vilket väcker frågan om förpackningsavgifterna satts för högt. Bolagens intäkter kommer i allt väsentligt från förpackningsavgifterna. Det har inte utvecklats någon avfallsmarknad, med undantag för glas, som gör att producenterna kan finansiera systemet med intäkter från försäljning av avfallet. Entreprenörerna kan dock i vissa fall sälja avfallet i egen regi. Revisorerna har inga uppgifter om entreprenörernas inkomster från eventuell vidareförsäljning av det insamlade materialet. Kommunernas hanteringskostnader har inte minskat på det sätt som förutsågs när producentansvaret infördes. I stället har många kommuner fått nya kostnader för administration, tillsyn och städning vid återvinningsstationerna. Den nya deponiskatt som införs från kommer att innebära en betydande höjning av renhållningstaxans deponiavgifter. Konsumenterna har fått ökade kostnader i och med producentansvaret och kostnaderna kommer att öka . Utöver förpackningsavgiften som konsumenterna betalar genom prishöjningar på varor har hushållen även kostnader för t.ex. transporter och vattenförbrukning. En grov uppskattning för ett normalhushåll ligger på . I kostnadsunderlaget ingår inte någon värdering av hushållens merarbete vid källsorteringen. Dessutom tillkommer engångskostnader för sorteringutrustning i hemmet. Kostnader för den fastighetsnära insamlingen genom höjda hyror, extra avgifter eller höjd renhållningstaxa/kommunalskatt blir allt vanligare. Flera kommuner har infört differentierade renhållningstaxor som kan ge den som källsorterar minskade avgifter. Revisorerna har noterat att flera kommuner höjt den fasta avgiften i renhållningstaxan. Revisorerna framhåller i rapporten vikten av att allmänhetens positiva inställning till källsorteringen värnas och att hushållen ges incitament för en fortsatt källsortering. De miljövinster som uppkommer behöver följas upp bättre. Av revisorernas granskning framgår att kostnaderna för källsorteringen av förpackningar är stora. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen tar initiativ till en ingående samhällsekonomisk analys för att pröva de effekter förpackningsförordningen gett för miljön och ställa dessa mot de kostnader som är förenade med hanteringen. 1 Bakgrund och inriktning beslutade att införa producentansvar för vissa avfallsslag. Producentansvaret innebär att det är producenterna själva som skall ansvara för att omhänderta de produkter som de släpper ut på marknaden. Det övergripande syftet med bestämmelserna är att producenterna skall ta fram mer miljöanpassade produkter. Kommunernas tidigare monopol på att omhänderta hushållsavfallet är nu delat mellan producenterna och kommunerna. har föreslagit att revisorer följer upp beslut om producentansvaret. Enligt utskottet bör bl.a. undersökas hur beslutet påverkat avfallets mängd och sammansättning, kommunernas tillämpning, materialbolagens funktion samt för- och nackdelar för konsumenterna. Revisorerna beslöt att genomföra en granskning av producentansvaret i avfallshanteringen. Revisorerna har inriktat granskningen mot att belysa roll- och ansvarsfördelningen samt vilka kostnader som är förenade med producentansvaret. Av särskilt intresse har varit att se vilka effekter bestämmelserna fått i olika kommuner och hur det delade ansvaret för avfallshanteringen fungerar. Här har revisorernas enkät till samtliga kommuner i landet utgjort ett viktigt underlag som det varit nödvändigt att följa upp enkäten med kommunbesök i tio kommuner. Resultatet av enkäten redovisas i avsnitt 6. Hur genomför den övergripande tillsynen och vilket beslutsunderlag som regeringen får från verket har också studerats. Härutöver har bestämmelsernas effekter för konsumenter och andra aktörer som återanvändare och entreprenörer ingått i granskningen. De miljömässiga effekterna av reglerna redovisas utifrån de forskarrapporter och utredningar som finns inom området. Revisorerna har valt att avgränsa granskningen till att omfatta producentansvaret för förpackningar. Producentansvaret för övriga produkter, returpapper, däck och bilar omnämns endast i de inledande kapitlen i syfte att ge en översikt över författningsregleringen. Utöver ovan nämnda kommunenkät och kommunbesök har kansliet intervjuat ett stort antal företrädare för olika myndigheter och organisationer. Intervjuade personer redovisas i bilaga till rapporten. 2 Avfallshanteringen - en översikt Ett antaget miljömål är att göra till ett ekologiskt hållbart samhälle. regeringsförklaring anges att internationellt skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling. Dagens svenska miljöpolitik siktar på att förvandla ett förbrukande och på miljön belastande samhälle till ett kretsloppssamhälle med en cyklisk materialhantering. Kretsloppssamhället syftar till ökad resurssnålhet, minskad miljöbelastning och bevarande av den biologiska mångfalden. Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas (kretsloppsprincipen). I propositionen Svenska miljömål - miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145) har regeringen föreslagit femton miljökvalitetsmål. Under miljömålen anger regeringen en rad delmål varav för avfallshanteringen bl.a. anges följande: Samtliga avfallsdeponier bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Den totala mängden avfall och avfallets farligheter minskar. Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. I propositionen anges även följande riktlinjer för resurseffektivisering i ett kretsloppssamhälle: Material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå, det samlade biomasseuttaget får inte utarma den biologiska mångfalden. Flertalet varor skall vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. Regeringen konstaterar i propositionen att kretsloppsanpassningen av varusektorn i många fall varit framgångsrik och att det lagstadgade producent-ansvaret varit en pådrivande faktor. I regeringens skrivelse En nationell strategi för avfallshanteringen (skr. 1998/99:63) redovisas de olika åtgärder som regeringen genomfört inom avfallshanteringen. Där redovisas också de olika delmål som satts upp för särskilda avfallsslag som omfattas av producentansvar. I avsnitt 8.4 nedan återges de återvinningsmål som regeringen fastställt för detta avfall. Med hänvisning till att regeringens skrivelse innehåller en förhållandevis grundlig sammanställning av hur avfallet hanteras och ser ut har revisorerna begränsat dessa avsnitt i rapporten. Avfall definieras i som varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. I en bilaga till renhållningsförordningen definieras de olika avfallskategorierna. Här finns också en förteckning över vad som utgör avfall. avfallsdefinition överensstämmer helt med EG:s avfallsdefinition. Den tidigare svenska praxisen i fråga om vad som utgör avfall är inte längre vägledande utan nu gäller praxis. För avfallshanteringen är den övergripande målsättningen att minska mängden avfall och avfallets farlighet samt att behandla avfallet utifrån dess inneboende egenskaper. Detta förutsätter med dagens teknik att avfallet sorteras vid källan. delar EU:s avfallspolitik att avfall i första hand bör förebyggas och i andra hand återanvändas eller återvinnas. I tredje hand kan avfallet bortskaffas på ett säkert sätt. När det gäller avfallshanteringsmetoder har återanvändning av material som högsta prioritet. Därefter följer materialåtervinning och energutvinning. Materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. En fråga som diskuterats är om sådana restprodukter som har ett ekonomiskt värde skall klassas som avfall. återrapporterade ett regeringsuppdrag angående EG:s avfallsdefinition och hur den kan omarbetas för att passa in i kretsloppsanpassningen. I rapporten avfallsdefinition - ett hinder för kretsloppsanpassningen (rapport 4950) återges bl.a. rättsfall från där man har behandlat frågan. Man kom där fram till att det faktum att en substans eller ett objekt kan återvinnas och att man därigenom kan tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde, inte hindrar att substansen eller objektet är att anse som avfall. I ett särskilt mål (C-359/88 Zanetti m.fl. 1990 I ECR 1509) har funnit att nationell lagstiftning, som utesluter sådana substanser och objekt som kan återutnyttjas ekonomiskt ur definitionen av avfallsbegreppet, inte är förenlig med direktivet i EG-rätten. EG:s avfallsdefinition bringar den svenska lagstiftningen närmare EG-rätten, och den kommer också att leda till att mer än det som med dagens rättspraxis klassas som avfall kommer att betraktas som avfall. konstaterade i sin rapport att avfallsdefinition skall tolkas mot bakgrund av avgöranden. En av verkets slutsatser i rapporten är att avfallsbegreppet nu skall tolkas så att man inte kan utesluta material som kan återvinnas trots att det har ett ekonomiskt värde för innehavaren. Den tillgängliga statistiken anger att det totala avfallsflödet i uppgår till ca . Av avfallet utgörs den större delen av produktionsavfall, ca . Den återstående delen utgörs av s.k. konsumtionsavfall, ca . Statitistiken kommer från en undersökning som SCB gjorde 1994 och som redovisar avfallsflödet 1993. Någon senare officiell statistik omfattande det totala avfallsflödet finns inte att tillgå men skall enligt uppgift från kunna presenteras . Utvecklingen presenteras därför utifrån de uppgifter som tillhandahållit revisorerna. Det är det s.k. produktionsavfallet eller branschspecifika industriavfallet som inte följts upp . Däremot är de senare årens utveckling av konsumtionsavfallet möjlig att följa. Med konsumtionsavfall menas det avfall som uppstår vid användning och förbrukning av konsumtions- och kapitalvaror samt avfall i samband med tjänster. Konsumtionsavfallet består nästan till hälften av avfall från hushållen. Utöver hushållsavfall består konsumtionsavfallet av slam från reningsverk och enskilda avlopp avfall från bilskrotning. Figur 2.1 Konsumtionsavfallets fördelning Källa: Regeringens skrivelse 1998/99:63. Med produktionsavfall menas det fasta och flytande avfall som uppkommer som en direkt följd av ett företags produktion. Av det totala produktionsavfallet bidrar avfallet från gruvor med . Figur 2.2 Den totala avfallsmängdens fördelning Källa: Regeringens skrivelse 1998/99:63 . Av figuren framgår att hushållsavfallet utgör av den totala avfallsmängden. Hushållsavfallet uppgick till ca . Den del av hushållsavfallet som inte återanvänds, återvinns eller förbränns går till deponi, dvs. till de olika avfallsupplagen. Enligt finns det över 500 deponier (avfallsupplag/soptippar) i landet varav ca 120 enbart tar emot slam. Det finns ca 300 deponier i landet som tar emot konsumtionsavfall per anläggning och år. De flesta avfallsdeponierna ägs av kommuner eller kommunala bolag. Av den totala avfallsmängden är det som deponeras på de privatägda upplagen. De flesta deponier etablerades och utrustningen varierar från små obemannade upplag till stora upplag, där kvalificerad utrustning finns för behandling av avfallet. Den totala mängd som deponerades var vilket är en minskning med nära . Enligt de mål som regeringen beslutat skall, i jämförelse med deponerade mängder , konsumtionsavfall som deponeras ha minskat och . Det införs också ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall . Figur 2.3 Behandlingen av avfallet Källa: Regeringens skrivelse 1998/99:63. Figuren visar att av hushållsavfallet deponerades eller . Enligt genererades hushållsavfall varav drygt deponerades. Med utgångspunkt från uppgifter kan konstateras att hushållsavfallet ökat från till . har det som gick till deponi minskat med 0,1miljon ton. Här bör noteras att jämförelsen mellan de två åren kanske inte är helt rättvisande då uppgifterna grundar sig på två olika uppgiftslämnare. Antalet deponier har varit relativt . Trenden vad gäller deponerade mängder avfall är däremot sjunkande enligt . Av tabell 2.1 nedan framgår t.ex. att den totala deponimängden sjönk från till . Tabell 2.1 Avfallsmängder som gått till deponi , miljoner ton AVfallsslag 1995 1996 1997 Hushållsavfall Avfall från utvinning av 133 Total deponimängd 5 340 5 056 4 750 Källa: . 3 Producentansvaret i avfallshanteringen För att möjliggöra ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande av avfall beslutade att såväl hushållsavfall som industriavfall skulle sorteras . Som ett ytterligare steg i kretsloppsarbetet beslutade att ett lagstadgat producentansvar skulle införas. Producentansvaret innebär att det är producenterna som skall ta hand om sina produkter när dessa tjänat ut och se till att de återanvänds, återvinns eller materialutnyttjas. Det arbete som industrierna bedrivit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter och produkter skulle på så sätt drivas på. Producenterna är de som har kunskap om de ingående materialen i varorna och hur dessa kan återvinnas eller återanvändas i nya varor. Regeringen var medveten om att systemet inte fick inverka på konkurrensneutraliteten utan måste hållas öppet så att det inte försvårar för nya eller mindre aktörer att etablera sig och verka på marknaden. Kommunerna har ansvar för det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Den tidigare inriktningen mot att kommunerna skulle få ett utvidgat ansvar för avfallshanteringen ändrades i samband med att producentansvaret infördes. I kretsloppspropositionen hölls möjligheten öppen för att kunna ge kommunerna ett utökat ansvar för avfallshanteringen om inte producentansvaret ledde till förväntat resultat. När producentansvaret infördes omfattade det returpapper, förpackningar och däck. infördes även producentansvar för bilar. Producenterna har både ett fysiskt och ett ekonomiskt ansvar för de uttjänta produkterna. Det fysiska ansvaret innebär att producenten har hand om insamling, bortforsling och omhändertagande. Med ekonomiskt ansvar avses att producenten skall bekosta omhändertagandet av materialet, oavsett om producenten organiserar insamlingen själv eller om insamlingen genomförs med hjälp av en entrepenör. Producentansvaret syftar till att påskynda utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle och en mer miljöanpassad varuproduktion. I slutbetänkande nämns den s.k. Polluter Pays Principle (PPP) som ett viktigt motiv bakom ett lagstadgat producentansvar. Enligt denna princip skall priset på en vara återspegla samtliga kostnader för varan, dvs. även kostnader i samband med varans slutliga omhändertagande. Lagstiftningen klargör var gränsen för det offentliga åtagandet går som det ger producenterna en frihet att bestämma de närmare formerna för ansvarstagandet. Den lagstiftningsteknik som användes vid införandet av producentansvar var att gav regeringen ett bemyndigande att föreskriva om producentansvar. Producentansvar skall kunna införas successivt på områden där det är miljö- och resurshushållningsmässigt motiverat, ekonomiskt rimligt samt tekniskt möjligt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor de tillverkar, importerar eller säljer, forslas bort, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. Föreskrifterna kan även avse skyldighet att märka en produkt samt lämna uppgifter om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. Om en vara inte är lämpad för fysiskt producentansvar kan föreskrivas om enbart ekonomiskt producentansvar. har rätt att meddela tillämpningsföreskrifter till förordningen men har ännu inte utnyttjat den möjligheten. De nuvarande förordningarna om producentansvar är: Förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper Förordning (1994:1236) om producentansvar för däck Förordning (1997:185) om producentansvar för förpackningar Förordning (1997:788) om producentansvar för bilar Även producentansvar för elektriska och elektroniska produkter planeras. Regeringen har i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) redovisat riktlinjer för ett sådant producent-ansvar. väntar regeringen på synpunkter från angående förslaget. Förordningen är avsedd att träda i kraft . Enligt har behandlat frågan och inte haft erinringar mot förslaget. Svaret har ännu inte expedierats. Ett förslag om producentansvar för möbler lämnades till regeringen av Kretsloppsdelegationen. Regeringen har dock inte för avsikt att införa ett författningsreglerat producentansvar för denna varugrupp, då man gör bedömningen att återanvändningen och återvinningen av uttjänta möbler ändå kommer att öka. Regeringen tror även att återanvändningen och återvinningen av avfallet kommer att öka inom byggsektorn. Regeringen planerar att ge i uppdrag att redovisa hur byggföretagen hanterar avfallet. En annan produkt som producentansvar övervägts för är kontorspapper. Regeringen är av åsikten att en så stor andel som möjligt av kontorspappersavfallet bör materialåtervinnas. Innan man tar ställning till frågan om producentansvar vill man dock invänta resultatet från returpappersbranschens frivilliga åtagande att samla in och materialåtervinna av kontorspappersavfallet . Kretsloppsdelegationen föreslår i rapporten för varor (1997:19) att producentansvaret utvidgas till att omfatta samtliga varor. Rapporten var ute på remiss . En majoritet av de remissinstanser som svarat är positiva till grundtanken om ett generellt producent-ansvar men i stort sett samtliga pekar på olika svårigheter och problem med de förslag som har lagts fram. 3.2 Producentansvar för förpackningar Huvudsyftet med förordningen om producentansvar för förpackningar är att styra mot mer miljöanpassade förpackningar och minska den mängd förpackningsavfall som deponeras. I förordningen anges att förpackningar skall "utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas, återvinnas eller materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas". Vem är producent och vad är en förpackning? Som producent räknas den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer en förpackning eller en vara som är innesluten i en sådan förpackning. Förpackning definieras som en produkt, oavsett material, som framställs för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera en vara - från råmaterial till slutlig produkt och från producent till användare och konsument. Alla typer av förpackningar (industri-, transport- och konsumentförpackningar) och flera olika materialslag (papper och kartong, wellpapp, plast, metall och glas) omfattas av producentansvaret. För att uppfylla producentansvaret för förpackningar har producenterna gått samman och bildat materialbolag som administrerar insamlingen och återvinningen. Materialbolagen ägs av företag och branschorganisationer och de drivs utan vinstintresse. Insamlingen av restprodukterna i respektive kommun sköts av kommunala eller privata entreprenörer på uppdrag av materialbolagen. I alla kommuner finns en ansvarig entreprenör för respektive materialslag. I vissa kommuner är det en och samma entreprenör som har hand om samtliga eller flera av materialslagen. Entreprenören ansvarar bl.a. för utplacering, tömning, renhållning och snöröjning av återvinningsstationerna. För att informera om och samordna insamlingen och återvinningen har materialbolagen gemensamt bildat dotterbolaget . Producenternas organisation framgår av figur 3.1 nedan. Figur 3.1 Schema över producenternas organisation Hur finansieras verksamheten? Materialbolagens verksamhet finansieras genom förpackningsavgifter. Dessa avgifter baseras på förpackningsavfallets vikt och tas ut av de företag som fyller förpackningar, importerar fyllda förpackningar eller tillverkar serviceförpackningar (bärkassar, pizzakartonger, omslagspapper, m.m.) Förpackningsavgifterna betalas till (REPA). REPA är ett dotterbolag till fyra av materialbolagen och namnet är en förkortning av Register för Producentansvar. Bolaget sköter registrering och uppbörd av avgifter och drivs utan vinstintresse. Förpackningsavgifter för glas admini-streras inte via REPA, det sköter Svensk Glasåtervinning i egen regi. En producent som erlägger avgift till fullgör genom denna handling sitt producentansvar. De företag som inte är anslutna till REPA måste själva organisera ett insamlingssystem för återvinning av sina förpackningar och rapportera resultatet till . Producenterna skall, i samråd med kommunen, tillhandahålla lämpliga insamlingssystem för de uttjänta förpackningarna. Producenterna har valt att genomföra insamlingen genom ett s.k. bringsystem. Ett antal återvinningsstationer utplaceras dit konsumenterna skall förmås lämna sitt avfall. I ansvaret ingår att dessa stationer sköts och att de är lättillgängliga och ändamålsenliga för användarna. Producenterna har genom sina materialbolag fastställt målsättningen att en återvinningsstation skall uppföras per 1 000-1 300 invånare. Denna målsättning valdes med utgångspunkt i erfarenheterna från insamlingssystemet av glas som hade praktiserats före införandet av producentansvar. Insamlingen omfattar också företagen, men som framgått av revisorernas kommunenkät tycks insamlingen fortfarande ske vid de större återvinningscentralerna i kommunerna. Någon utbyggnad av återvinningsstationer specifikt för företagen har inte skett i nämnvärd omfattning. Insamlat förpackningsmaterial går vidare till mellanlagringsstationer där ytterligare sortering sker innan större mängder transporteras till exempelvis återvinningsindustrierna där materialet återvinns. Materialet blir sedan nya produkter, och i de fall det blir nya förpackningar fylls de med nya varor och går ut till konsumenten igen. Det ankommer också på producenterna att informera hushållen och andra om sortering, insamling och bortforsling av förpackningsavfall samt om förpackningsmärkningar. Producenterna skall se till att förpackningar som lämnats i insamlingssystemen transporteras bort och materialåtervinns eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Det är också producenterna som ansvarar för att återvinnings/återanvändningsgraden når upp till de av regeringen fastslagna nivåerna. Producenterna är som ovan nämnts skyldiga att lämna uppgifter om insamlingsresultatet till som rapporterar till . Producentansvaret innebär också att förpackningarna skall framställas på ett sådant sätt att de är enkla att återvinna och att så lite material används som möjligt. 3.3 Producentansvar för returpapper, däck och bilar Producenterna av returpapper skall enligt förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper ansvara för att tidningar som konsumeras i samlas in och materialåtervinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. skall producenterna samla in och ta om hand minst 75 viktprocent av returpapperet. Som returpapper räknas tidningar samt tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknande. Med producent avses den som i yrkesmässigt tillverkar eller importerar tidningspapper, trycker eller låter trycka tidningar eller importerar tidningar.