frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — har anlitats av Sida efter en s.k. förhandlingsupphandling. Det betyder att har inbjudits att som ensam anbudsgivare lämna in anbud för utbildningsinsatserna på och i . Sida bedömer att är en kompetent och lyhörd samarbetspart som levererar tjänster av hög kvalitet till marknadsmässiga priser. Av Sidas bedömningspromemoria inför beslut om stöd framgår att såväl den palestinska polisen och UNSCO som Generalkonsulatet i och Sida har positiva erfarenheter av samarbetet med . Konkurrensupphandling av utbildningstjänsterna har aldrig varit aktuell. Sida menar att det egentligen inte finns något alternativ till . Om svensk polis skall engageras i Sidas samarbetsprojekt är given som genomförandekonsult. Enligt Sidas mening är det inte aktuellt att upphandla någon annan stats poliskår då samarbetet med den palestinska polisen är en nationell angelägenhet i och med att den palestinska förfrågan avser stöd från den svenska polisen. instruktörer har kontinuerligt lämnat in rapporter med redogörelser för erfarenheter från genomförda kurser. Deltagarna har även i vissa fall ombetts utvärdera och kommentera utbildningen. Av rapportering framgår att man har goda erfarenheter av kurserna och att de fått uppskattning från deltagarna. Enligt kontrakt med Sida skall lämna halvårsvisa skriftliga rapporter till Sida och generalkonsulatet. Den fjärde och sista rapporten - årsrapporten - skall innehålla en sammanfattning av året som gått samt en analys av genomförd verksamhet och förslag till fortsatt inriktning på samarbetet. Handläggare uppger att rapportering har varit begränsad samt att den inte har följt Sidas allmänna krav på rapportering och redovisning. På Sida har man dock haft ett visst överseende med dessa brister i och med att har begränsad erfarenhet av att arbeta utifrån Sidas riktlinjer. Sida uppger att en stor del av uppföljningen av insatserna har bestått i muntliga kontakter mellan den palestinska polisen, och () som i sin tur har rapporterat till Generalkonsulatet i och till Sida. Enligt Sidas bedömningar är en sådan rapportering viktig eftersom den ger en tillförlitlig och aktuell bild av situationen i projektet. genomförde Sida en s.k. projektidentifieringsmission för att mer i detalj studera den tidigare verksamheten (jfr ovan). Tanken med missionen var även att studera och bedöma förutsättningarna för ett mer sammanhängande och relativt långsiktigt stöd samt hur utbildningsinsatserna skulle utformas . De svenska utbildningsinsatserna har inte utvärderats. Av underlagspromemorian för beslut om fortsatt stöd framgår att en utvärdering planeras göras i slutet av projekttiden för att, om möjligt, mäta vilka effekter det svenska stödet har haft samt ge rekommendationer inför en eventuell fortsättning. I budgeten finns ca för utvärdering. I övrigt kan medel för utvärdering tas från Sidas anslag för programutveckling. (GD VIII) (GD VIII) (GD IB) Clodaugh O´Brien (GD VIII) (GD VIII) (internationella avd.) (budgetavd.) (internationella avd.) (budgetavd.) (årlig revision, Sida) (internationella sekretariatet) (sekretariatet för policy och samhällsanalys) KG (regionavd. (personal- och org. (multilaterala koordineringsgruppen) (sekretariatet för policy och samhällsanalys) (administrativa avdelningen) (ekonomi- och verksamhetsutveckling) Per (DESA) (multilaterala koordineringsgruppen) (enhetschef /IC) (stöd till ekonomiska reformer) Bo Jerlström (projektexportsekretariatet) (ämnessakkunnig, enskilda organisationer) (policyfrågor, resultatstyrning, landstrategier m.m) enhetschef /IC) Sammanfattning av remissyttranden över rapport /99:2 Utvecklingssamarbetet - styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet Följande remissinstanser har yttrat sig: , biståndsambassaden i , , (Sida), Statskontoret, (), , , , och anser att utredningen ger en god och täckande beskrivning av förvaltningsbiståndet och samarbetet med EU. SCB har med tillfredsställelse noterat att utredningen i sina bedömningar och sitt ställningstagande beaktat de speciella problem, vad avser vidmakthållande av regler och förordningar, som uppstår i samarbete med mindre utvecklade administrationer i tredje världen och i övergångsländer. har inget att anföra avseende innehållet i rapporten. () anser att oavsett anslagskonstruktion för utvecklingssamarbetet borde det vara intressant att närmare studera vilka faktiska målkonflikter som uppträder och vilka mål som då har företräde. Revisorerna berör dock inte denna konflikt i rapporten. tycker att rapporten ger en värdefull och välgjord översikt över utvecklingssamarbetet, som i stort kan instämma i. revisorer föreslår att regeringen tydliggör kopplingen mellan de instrument som står till förfogande i styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta inkluderar frågan om regleringsbrevets roll och verksamhetsgrenarnas betydelse i styningsprocessen. Revisorerna föreslår att regeringen utvecklar formerna för hur resultatet av biståndsinsatserna skall återrapporteras. () anger att den resultatinformation som efterfrågas regleringsbrev till Sida är nödvändig för departementets och behov. regleringsbrev har Sida och UD givits ett gemensamt uppdrag att se över resultatstyrningen av Sidas verksamhet, inklusive samordningen mellan existerande styrinstrument, i syfte att precise ra mål, prestationer och återrapportering. Arbetet har påbörjats och resultat förväntas . Sida instämmer i revisorernas påpekande att regeringens återrapporteringskrav från Sida är omfattande och att återrapporteringen bör begränsas till information som verkligen är efterfrågad. () instämmer i att det är viktigt att regeringen tar sin roll som beställare av information på allvar. ESV vill understryka skillnaden i behovet av information, dels för regeringens styrning av myndigheten, dels för information riktad till . Perspektiven måste få genomslag bl.a. i hur resultatinformation beställs. Det är betydelsefullt att regeringen utarbetar en strategi för resultatinhämtning inom biståndsområdet. ESV föreslår att regeringen tillsammans med Sida arbetar för att minska eventuella otydligheter i nuvarande styrsignaler. Verket ifrågasätter om den nuvarande indelningsgrunden för verksamhetsgrenar är logisk och heltäckande. Mot bakgrund av 10 § förordningen om myndigheters årsredovisning (1996:882), anser ESV att innehållet i återrapporteringskraven är något som regeringen själv måste tänka igenom och bestämma. revisorer föreslår att regeringen ytterligare analyserar orsakerna till såväl ökade som minskade reservationer. För att bättre kunna bedöma reservationernas omfattning och orsaker skulle Sida behöva utveckla formerna för finansiell uppföljning på projektnivå, vilket revisorerna utgår från att Sida gör. har i sak inget att invända mot revisorernas förslag att en fördjupad analys görs av reservationernas orsak och utveckling. En sådan analys bör dock göras sedan Sidas åtgärdsprogram tillåtits verka och om resultatet då uteblir. UD instämmer i revisorernas bedömning att formerna för den finansiella uppföljningen på projektnivå bör utvecklas. Sida anger att revisorernas resonemang delvis bygger på inaktuella uppgifter. Reservationerna minskar och skulle enligt Sida uppgått till ca om inte regeringen beslutat införa ett utgiftstak. Sidas uppfattning är att en rimlig nivå på reservationerna ligger i storleksordningen . Detta ger handlingsutrymme för att snabbt och flexibelt agera och ge humanitärt bistånd vid större naturkatastrofer. Sida ser inga svårigheter att få fram uppgifter om hur mycket som budgeterats respektive utbetalats för projekt. Sida hänvisar till sitt planerings- och uppföljningssystem, PLUS. stöder tanken på att prognosmetoder skall utvecklas så att statsmakterna - utöver bemyndigandebelopp som krävs av konstitutionella skäl - även får en uppfattning om vilka anslagsbelopp som faktiskt kommer att behöva anvisas . Både Sida och har ett ansvar att se till att mer tillförlitliga prognoser utvecklas. budgetprocessen och budgetlagen ställer bl.a. krav på regeringen att genomföra prognoser och kontinuerlig uppföljning av statens inkomster och utgifter. Eftersom utbetalningsprofil är mindre komplex jämfört med Sidas borde departementet kunna åstadkomma långt bättre prognoser än vad som är fallet. ESV är medvetet om de svårigheter det innebär att göra prognoser inom biståndsområdet och hänvisar även till att Sidas prognoser utvecklats till det bättre. Verket lyfter även fram frågan om bemyndiganden som statsmakterna lämnar för Sidas utfästelser och understryker att dessa i enlighet med budgetlagen (12 §) måste rymma alla de ekonomiska förpliktelser som ingås och som kan komma att behöva infrias. Av konstitutionella skäl bör bemyndiganden inte begränsas till att avse det framtida utfall som beräknas utifrån prognoser om verksamhetsutfall. Däremot skall belopp alltid anges för var och en av de ramar som statsmakterna vill styra med bemyndiganden. Det räcker således inte att ange bemyndigandet på det sätt som görs . revisorer påtalar att regeringen bör rapportera uppgifter om reservationernas totala omfattning och utveckling samt intecknade och ointecknade reservationer. I budgetpropositionen för har regeringens redovisning förbättrats jämfört med de två föregående åren. Vidare föreslår revisorerna att regeringen i den årliga redovisningen till ger en mer samlad bild av utvecklingssamarbetet inom skilda verksamhetsgrenar. Exempelvis framgår av granskningen att redovisningen rörande insatser genom enskilda organisationer inte är samlad. uppger att man även fortsättningsvis avser att redovisa uppgifter om reservationernas omfattning och utveckling. Departementet anser att Sida i årsredovisningen på ett tydligt sätt under respektive verksamhetsgren har redovisat medel som kanaliserats dels via svenska enskilda organisationer, dels via internationella/lokala sådana. Framöver kan regeringen därmed redovisa detta till . Sida anser inte att det är svårt att få en samlad bild av hur mycket medel som kanaliseras via enskilda organisationer, då dessa får medel från olika anslagsposter. Det är fullt möjligt för Sida att om så önskas ge en samlad bild över kanaliseringen av bistånd via enskilda organisationer. instämmer i revisorernas uppfattning att den totala omfattningen av reservationerna, inklusive kommentarer och analys, bör framgå i redovisningen till , även om verket inte delar revisorernas uppfattning att storleken på reservationerna är att betrakta som "grundläggande resultatinformation". Det huvudsakliga intresset borde snarare ligga på vilka insatser som har gjorts för de pengar som använts, samt vilka effekter dessa insatser har givit upphov till, än att fokusera på de pengar som inte använts. Det är inte heller självklart att den resultatinformation som är i behov av skall redovisas i budgetpropositionen. Andra former, t.ex. särskilda skrivelser, skulle kunna förekomma. revisorer föreslår att regeringen genomför en total översyn av anslagsstrukturen för utvecklingssamarbetet. En sådan översyn bör innehålla en förutsättningslös prövning av möjligheten att låta kostnader för såväl förvaltning som sakverksamhet inom utvecklingssamarbetet belasta ramanslag. Vidare anger revisorerna att gränserna mellan kostnader för förvaltning respektive sakverksamhet behöver klargöras. delar inte revisorernas uppfattning att ett byte av anslagsform från reservationsanslag till ramanslag skulle minska omfattningen av reservationer/anslagssparande. En tydlig nackdel finns däremot om anslagstypen skulle ändras då det med nuvarande anslagsregler inte är möjligt att överföra ingående reservationer till ett ramanslag. Sida utgår från att en översyn av styrsystemet även kommer att inkludera en översyn av anslagsstrukturen. Sida förespråkar en prövning av möjligheten att låta kostnader för såväl förvaltnings- som sakverksamhet belasta ett och samma anslag. Vidare menar att en permanent sakanslagsfinansiering av fältverksamheten skulle öka tydligheten och flexibiliteten samt medföra att personalresurserna skulle användas effektivare. Statskontoret ställer sig bakom revisorernas förslag om en total översyn av anslagsstrukturen då utformningen av anslagskonstruktionen för biståndsområdet är väsentlig för styrning och uppföljning av biståndsorganisationen. stöder förslaget om en översyn av anslagskonstruktionen för det internationella biståndet. ESV avråder från att låta såväl förvaltnings- som sakverksamhet finansieras med ett och samma anslag. ESV förordar även att antalet anslag utreds. ESV tillstyrker även revisorernas förslag om att en renodling bör göras mellan förvaltning och sakverksamhet. Regeringen bör enligt ESV ge klara riktlinjer för när det ordinarie förvaltningsanslaget respektive sakanslaget skall belastas. ESV hävdar att en övergång från reservationsanslag till ramanslag inte i sig löser problemet med stora reservationer. Lösningen skulle snarare vara att budgetera anslagen utifrån bedömningar av utgiftsutfallet än utifrån en procentuell andel av bruttonationalinkomsten (BNI). Svårigheter att särskilja gamla reservationer skulle enligt ESV försvinna med en övergång till ramanslag. Med korrekt tillämpning av bemyndiganden och årliga anslag grundade på prognoser om utgiftsutfall skulle dagens stora reservationer minska, eftersom underlag för budgeteringen av anslagen skulle vara bättre. revisorer föreslår att regeringen ger Sida i uppdrag att förbättra projektdokumentationen. En sådan dokumentation bör vara systematisk och utformad på ett likartat sätt. Vidare bör den bl.a. innehålla finansiella uppgifter som möjliggör uppföljning. Såväl handläggare på Sida som på biståndsambassaderna bör ha tillgång till denna information. anser liksom revisorerna att brister i projektdokumentationen och den finansiella resultatuppföljningen behöver åtgärdas. UD avser att följa revisorernas rekommendation och därför uppmana Sida att förbättra projektdokumentationen. Orsaken är främst hänförlig till bristande genomförande av existerande regelverk. UD kommer därför särskilt betona vikten av att Sida kommunicerar betydelsen av regelverket i hela organisationen. Sida anger att enhetliga rutiner avseende projektdokumentationen utgör en av de få kvarvarande punkterna i integrationen av biståndsmyndigheterna. Åtgärdsprogram har fastställts. Därmed vidtages nödvändiga åtgärder. instämmer i revisorernas förslag att projektdokumentationen behöver förbättras. En god projektdokumentation ligger till grund för såväl Sidas interna styrning som resultatinformation till regering och riksdag. Översyn av Sidas nyttjande av konsulter revisorer anser att det institutionella samarbetet mellan myndigheter kan undantas från krav på upphandling i konkurrens. Detta innebär dock inte något avsteg från kraven på affärsmässighet. Revisorerna föreslår att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. Revisorerna har funnit exempel på att Sidas upphandlingspolicy i praktiken inte tillämpats. Vidare har revisorerna funnit att Sida använder s.k. närkonsulter. Löpande uppföljning av specifika projekt bör betraktas som myndighetsuppgift och därmed rymmas inom Sidas egen kompetens. anser inte att en översyn från regeringens sida är påkallad. Däremot bör en uppstramning åstadkommas genom att klara riktlinjer utfärdas inom Sida. Departementet avser att ta upp frågan med Sida. Biståndsambassaden i anger att handläggningen av den i rapporten nämnda upphandlingen av konsult hade vissa formella brister. Då den svenska resursbasen av specialistkompetens är mycket smal är det ambassadens uppfattning att det vid det aktuella tillfället inte fanns något alternativ till den anlitade konsulten. Sida instämmer i att handläggningen av upphandlingen av en konsult har brustit. Sida påpekar att s.k. närkonsulter används då rätt kompetens inte finns att tillgå inom organisationen. Konsulterna används inte för löpande handläggning utan för innehållsmässig rådgivning vid handläggning. Det skulle inte heller vara kostnadseffektivt att dimensionera Sidas egna resurser för att klara extrema efterfrågesituationer. Statskontoret framhåller att det förefaller finnas skäl att se över Sidas konsultupphandling, bl.a. beträffande urval av utvärderare. ser positivt på Sidas pågående revidering av upphandlingsförfarandet inom förvaltningsbiståndet. SCB ser dock gärna att de problem som skapas för såväl konsult som mottagarorganisation vid återkommande upphandling under löpande projektperiod undanröjs. I fråga om nyttjandet av närkonsulter påtalar SCB att Sida inte besitter tillräcklig fackkunskap inom samtliga aktuella förvaltningsområden för att på ett sakkunnigt sätt kunna bedöma ansökningar, formulera projektdokument, sammanställa anbudshandlingar eller utvärdera anbud. delar revisorernas förslag om att Sidas konsultmedverkan bör ses över. Översynen bör fokusera på Sidas interna rutiner kring upphandlingsförfarandet. Det är enligt ESV:s mening inte rimligt att konsulter regelmässigt anlitas för att klara av Sidas myndighetsuppgifter. Verket anser att Sidas anlitande av tjänsteexporterande myndigheter bör undantas från upphandlingsförfarandet om det är uppenbart att den efterfrågade kompetensen endast finns inom staten (vid någon myndighet). Endast i de fall där kompetens om sakfrågan ligger utanför de statliga myndigheternas an- svarsområden bör upphandling göras. ESV delar revisorernas uppfattning att även om upphandling i egentlig mening inte kan göras, får detta inte medföra avsteg från kraven på affärsmässighet. påtalar att revisorernas beskrivning av biståndets undantag från lagen om offentlig upphandling () är något för generaliserande. Detta beror på att undantagen från 1 kap. 3 § endast gäller i de fall stater eller organisationer kommit överens om andra upphandlingsförfaranden än de som EG:s upphandlingsdirektiv föreskriver. För att Sidas interna upphandlingsregler skall kunna användas krävs därför staternas eller organisationernas beslut härom generellt eller i det enskilda fallet. gäller således vid upphandling av sådana biståndsprojekt som inte uppfyller de ovannämnda kriterierna. De upphandlingar som inte uttryckligen är undantagna från LOU:s tillämpning skall ske i enlighet med lagens bestämmelser. Former för att avsluta projekt revisorer föreslår att regeringen ger Sida i uppdrag att utveckla former för när och hur biståndsprojekt skall avslutas. Revisorerna utgår från att en omfattande kunskapsbas från redan avslutade projekt finns att tillgå vid Sida. instämmer i revisorernas bedömning att det tydligt bör anges när och hur projekt skall avslutas. UD anser därför att det tydligare skall anges i besluten när projekt skall avslutas och att förlängningar bör föregås av noggrann prövning. Sida hänvisar till att i myndighetens metodhandbok ges målen, principerna och de generella metoderna för Sidas arbete som även inkluderar former för när och hur biståndsprojekt skall avslutas. Härigenom finns väl utvecklade former och det fortsatta arbetet inriktas på att säkra att dessa former och synsätt följs. tillstyrker behovet av att utveckla metoder för avslutning av projekt och förklarar sig villigt att ställa sina erfarenheter/resurser till förfogande på sätt som finnes lämpligt. Enligt SCB finns det anledning att inte endast utveckla metoder för hur projekt planenligt skall avslutas utan även se på hur insatser som abrupt tvingats avbrytas skall kunna konsolideras och naturligt avslutas. Uppföljning, kontroll och utvärdering Samarbetet med enskilda organisationer Utifrån en särskild granskning av fem ramorganisationer bedömer revisorer att organisationerna har ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll, men att vissa brister förekommer bl.a. i dokumentationen av beredning av ansökningar samt uppföljning och utvärdering av projekt. Revisorerna anser att det finns ett behov av att göra en samlad bedömning av det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer samt den relativa fördelningen av medel dem emellan. Regeringen bör därför ge Sida i uppdrag att göra en samlad bedömning av samtliga ramorganisationer som Sida samarbetar med. Revisorerna påtalar att det inte finns några fastlagda kriterier eller riktlinjer för vare sig hur många eller vilken typ av ramorganisationer Sida skall ha ett långsiktigt samarbete med eller kriterier för hur de anvisade medlen skall fördelas mellan organisationerna. delar revisorernas bedömning att organisationerna har en god intern kontroll och hänvisar till att den systemrevision Sida utarbetat är ett viktigt instrument för att bedöma styrning och kontroll inom ramorganisationerna. Departementet delar även revisorernas bedömning att det finns ett behov av tydligare kriterier och riktlinjer. Därför kommer Sida att inleda en process, som även involverar svenska organisationer, för att klargöra urvalet av ramorganisationer. UD instämmer inte i revisorernas slutsats om att det saknas kriterier för fördelning av medel mellan ramorganisationer. Sida instämmer i revisorernas bedömning att ramorganisationerna i stora delar har ändamålsenliga rutiner för att hantera Sidabidragen. Ur ett kvalitetsperspektiv är det emellertid lika viktigt att bedöma i vilken mån organisationerna har system för styrning mot identifierade mål samt om den dokumentation som utgör ett av underlagen för Sidas beslut om tilldelning av medel är tillförlitlig. Vidare delar Sida revisorernas uppfattning att kriterier för hur många ramorganisationer Sida skall arbeta med och vad som skall styra urvalet, behöver utvecklas. Sida kommer att initiera en sådan process. Vidare delar Sida revisorernas uppfattning att det med tidigare planerad omfatt ning av systemrevision kommer att ta innan samtliga ramorganisationer blivit föremål för revision. Sida kommer att åtgärda detta med start . Sida delar inte revisorernas uppfattning att det saknas kriterier för fördelning av bidrag mellan ramorganisationerna. ger Sida revisorerna rätt i att den proportionella fördelningen mellan ramorganisationerna varit likartad under en lång rad av år. Statskontoret delar revisorernas syn på behovet att göra en förutsättningslös samlad bedömning av det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer samt den relativa fördelningen av medel dem emellan. En sådan bedömning bör dock göras av ett oberoende organ som ligger utanför Sida. instämmer i revisorernas förslag att en omprövning av samarbetet bör göras. Ett samarbete byggt på slentrianmässig grund bör ersättas av en mer systematisk omprövning av vilka aktörer som gör det mest effektiva arbetet för mottagarländerna. har inga invändningar mot revisorernas förslag. Kommande systemrevisioner och andra liknande genomgångar bör planeras i samråd med organisationen. Det är bättre med få, väl förberedda och effektiva genomgångar än flera mindre effektiva. Utvärdering på flera nivåer revisorer föreslår att regeringen i ökad omfattning utnyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten i statliga insatser i syfte att förbättra regeringens beslutsunderlag. Revisorerna föreslår att regeringen ser över möjligheterna att inrätta ett oberoende utvärderingsinstitut med forskningsankytning inom biståndsområdet för att stärka möjligheter att få tillgång till ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag. Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI) inom har mer en policyskapande roll. Revisorerna understryker även behovet av en bättre återkoppling av erfarenheter och spridning av utvärderingsresultatet till en bredare krets inom Sida samt till intressenter än vad som görs. delar inte revisorernas uppfattning om att ett oberoende utvärderingsinstitut bör inrättas. UD vill komplettera revisorernas iakttagelser med den internationella utvärderingsnivån inom biståndet, dvs. de granskningar och utvärderingar som görs av internationella organisationer vilka utgör ett viktigt beslutsunderlag för regeringen. Sida menar att ett fristående utvärderinsgorgan kan utgöra ett viktigt komplement till Sidas egen utvärderingsverksamhet.