frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt verket pågår ett livligt reformarbete i vissa skolor medan andra skolor fortsätter som förut. För en del lärare innebär reformerna inte så mycket förändringar. Andra lärare efterlyser mer direktiv "uppifrån". De flesta rektorer och lärare talar emellertid om reformerna i positiva ordalag. tar också upp frågan om hur det lokala utvecklingsarbetet skall balanseras mot behovet av nationellt stöd. Verket ställer sig frågan vilket ansvar verket skall ha för lokalt erfarenhetsutbyte genom att t.ex. anordna möten eller bistå med texter. har legat till grund för en tvåårig satsning på grundskoleseminarier med beteckningen Det goda samtalet. 6.3.2 Det goda samtalet Verksledningen beslöt att , med start , genomföra seminarier om . genomfördes totalt 28 seminarier med 644 deltagare, främst lärare och rektorer. Det övergripande syftet med seminarierna var läroplanskunskap ur dels ett systemperspektiv, dels ett lokalt perspektiv. Avsikten med systemperspektivet var att reflektera över och bearbeta inslag i reformering utifrån kunskap. Avsikten med det lokala perspektivet var att skapa arenor för erfarenhetsutbyte. Verkets fältenheter har givits stor frihet att forma seminarierna efter lokala förutsättningar. Verket har strävat efter att tillämpa vad man kallar deltagande målstyrning. I varierande utsträckning och på olika sätt har representanter från skolhuvudmän och skolor varit med om att förbereda och genomföra seminarierna. Enligt många fältenheter har förberedelsearbetet varit tidsmässigt krävande. samarbetar med tolv kommuner i landet för att följa elevernas övergång från till gymnasieskolan. Syftet är att sprida erfarenheter via nätverk. Projektet är koncentrerat kring tre områden: Valprocessen - hur eleverna informeras och vägleds i och hur man arbetar med elever som har svårigheter med att nå målen skolår 9. Intagning och urval - hur kontakterna mellan de två skolformerna ser ut. Uppföljningen i gymnasiet - vad som händer med elever som ej får plats på ett nationellt program. fältorganisation har genomfört ett antal seminarier riktade till landets samtliga kommuner. Verket har försökt styra deltagandet så att varje kommun skulle delta med ett lag om högst 15 personer. Minst hälften av dessa skulle vara elever. Andra grupper var politiker, förvaltningschefer, rektorer, syo-konsulenter och lärare. Genomförda utvärderingar visar att man inte alltid har erhållit önskad sammansättning vid seminarierna. Men det fanns flera positiva kommentarer om elevernas deltagande. Elever fick bl.a leda gruppdiskussioner. Eleverna uppskattade seminarierna och det faktum att de var med som fullvärdiga partners. Men eleverna var osäkra på om deras åsikter skulle komma att tas på allvar. 6.3.4 Skola i utveckling Skola i utveckling är en samlande beteckning på ett samarbete mellan och 270 skolor, ett samarbete som har bedrivits . Samarbetet har avsett sju utvecklingsområden som har bedömts som viktiga i ett nationellt perspektiv. Dessa utvecklingsområden är elevinflytande, mål och resultat, IT i undervisningen, läs- och skrivutveckling, internationalisering, bild och media samt värdegrunden i praktisk tillämpning. bjöd in skolor att anmäla sitt intresse att delta. Vid urvalet av skolor sökte verket få med skolor som hade kommit olika långt i sitt utvecklingsarbete. Verket strävade också efter att få med olika skolformer. Projektet har haft två huvudinriktningar. Den ena inriktningen var att stödja och stimulera skolornas arbete. Detta har inneburit att har samlat och spridit kunskap inom varje utvecklingsområde. Verket har också förmedlat och stött kontakter mellan skolorna, varit diskussionspartner för skolorna och bidragit med ekonomiskt stöd till kompetensutveckling. Den andra inriktningen var att följa skolornas arbete för att fånga intressanta inslag i utvecklingsprocessen. konstaterade att det var svårt att utforma dokumentationen så att den beskriver resultat som är generaliserbara som resultaten tillgodoser enskilda skolors behov av uppföljning. De deltagande skolorna fick därför själva utforma den dokumentation de ansåg sig behöva för att tillgodose sin egen utvecklingsprocess.Verket utsåg i sin tur egna rapportörer för att undersöka och dokumentera skolornas intentioner med sitt utvecklingsarbete, vad man gjorde och vad resultatet blev. Verkets rapportörer besökte skolorna . Där samlade rapportörerna in skriftligt material och samtalade med bl.a. rektorer, lärare och elever. Rapportörerna besökte också lektioner och deltog i möten och konferenser. Delrapporter sammanställdes för vart och ett av ovannämnda utvecklingsområden. Rapportörerna betonar att dessa beskrivningar är kvalitativa. Generella slutsatser från samtliga sju utvecklingsområden kommer att redovisas i en senare rapport. 6.4 Rapporter och andra trycksaker Den samlade dokumentationen är en central del i informationssatsning. Verket ger ut styrdokument, egna rapporter, kommentar- och refe rensmaterial, broschyrer och nyhetsblad samt en monografiserie med publikationer som produceras med stöd av eller på uppdrag av verket. har verket också börjat ge ut allmänna råd. Dokumentationen kan ingå som en del i olika projekt som bedriver. Verkets dokumentation distribueras också och säljs till olika grupper med intresse för skolväsendet. Kostnaden för ligger vanligen . distribuerade verket ca 100 000 rapporter och sålde ytterligare ca 410 000 rapporter. var verkets inkomster av försålda rapporter . Vid publicering av större satsningar anordnar verket presskonferenser. Ett par större satsningar, som helt eller delvis rör är de nationella utvärderingarna respektive 1995, Bilden av skolan 1993 och 1996 och attitydmätningar 1994 respektive 1997. Bilden av skolan omfattade samlade beskrivningar om skolväsendet. Avsikten var först att dessa skulle ges ut . Denna serie har emellertid ersatts av en ny serie där temanummer inom olika områden fortlöpande skall ges ut. Den första temabilden, Elever i behov av särskilt stöd, har publicerats. 6.5 Nationella kvalitetsgranskningar 1998 På uppdrag av regeringen har utfört nationella kvalitetsgranskningar inom tre områden. Dessa områden rör rektorsuppdraget, undervisning för elever i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocessen i undervisningen. Granskningarna har genomförts av ett 30-tal sakkunniga med ett tidsbegränsat uppdrag som utbildningsinspektörer. Flertalet inspektörer har anknytning till skolverksamhet. Men bland inspektörerna ingår också tre personer med chefsbefattning i näringslivet eller försvaret och en författare samt norska forskare i pedagogik och språkvetenskap. Utbildningsinspektörerna har besökt 69 skolor, varav 55 grundskolor och 14 gymnasieskolor. Antalet elever varierade mellan 50 och 900 i grundskolorna och mellan 200 och 2 000 i gymnasieskolorna. De utvalda skolorna skilde sig också i fråga om organisation samt sociala och kulturella förutsättningar. Skolorna ligger i 15 kommuner med olika geografiskt läge, tätortsgrad och näringsstruktur. Varje utbildningsinspektör besökte i genomsnitt sex skolor, och varje skola besöktes som regel . I grundskolorna besökte inspektörerna lektioner under elevernas andra, femte och åttonde skolår. Med utgångspunkt i frågeställningar i regeringens uppdrag sammanfattades kvalitet som följande, fyra grundläggande aspekter: att fokus inriktas på kontinuitet i alla elevers lärande att läroplanens värdegrund återfinns i verksamheten att skolornas organisation präglas av öppenhet, delaktighet och samverkan internt och externt att elevernas resultat följs upp och utvärderas samt leder till åtgärder och nya målsättningar. Resultatet av utbildningsinspektörernas granskningar redovisades i en rapport . I rapporten framhålls att inspektörerna under sin gransk ning såg flera exempel på utveckling, goda resultat och ambitiöst arbete. Inspektörerna har emellertid inriktat sin redovisning på sådant som behöver förbättras. 6.5.1 Rektors uppdrag i en decentraliserad skolorganisation Inspektörerna konstaterar att rektorerna i de allra flesta fall är engagerade och har god insikt om skolornas mål. Men i många fall överensstämmer inte skolornas resultat med läroplanens bestämmelser. När det gäller rektorernas ansvar och befogenheter framhåller inspektörerna att rektorernas ansvar i flera fall är oklart samt att de kommunala uppdragsgivarna ingriper i många detaljfrågor. Rektorerna får också i alltför hög grad ägna sig åt okvalificerade administrativa sysslor, som de förväntas arbetsleda upp till ett femtiotal medarbetare. Men rektorerna klagar över sina administrativa uppgifter även i de fall inspektörerna bedömer resurserna för kontorspersonal som tillfredsställande. Inspektörerna konstaterar att rektorerna har den pedagogiska skolning som skollagen föreskriver. Men rektorerna saknar ofta grundläggande ledarutbildning och många möjligheter till ledning och styrning utnyttjas inte. Variationerna mellan olika skolor är emellertid stora. I en del skolor utövar rektorerna ett målmedvetet ledarskap över det pedagogiska arbetet. I andra skolor har rektorerna inte förmått rubba en skolkultur som motverkar utveckling av verksamheten. Förändringarna har skapat starka reaktioner hos lärarna. Enligt inspektörerna debatterar emellertid lärarna frågor om arbetstider och liknande förhållanden snarare än frågor om pedagogik och utveckling. Lokala måldokument som arbetsplaner, handlingsplaner och åtgärdsprogram föreligger i stort sett överallt. Men i många fall är kunskapen om undervisningens resultat dålig. Få initiativ tas också till att ompröva och utveckla verksamheten. Den dåliga kunskapen om undervisningens resultat innebär också att rektorerna saknar systematiskt underlag för att bedöma medarbetarnas insatser. Lönesättningen följer i sådana fall ofta mönstret i det gamla systemet. Inspektörerna lämnar flera slag av rekommendationer. Ansvarsområden och befogenheter behöver klargöras. Möjligheter till pedagogisk ledning och till delegation behöver utnyttjas bättre. Rektorerna behöver också förfoga över ett antal styrmedel. På varje nivå behövs kompetensutveckling. 6.5.2 Elever i behov av särskilt stöd Vid granskningan av detta område utgick inspektörerna från synsättet att elevernas svårigheter till stor del beror på faktorer i omgivningen som går att påverka. Enligt inspektörerna finns en brist på medvetenhet om dessa faktorer i skolorna. Av de 55 grundskolor som besöktes bedömdes endast en mindre andel skolor fungera på ett mycket bra sätt för elever i allmänhet och för elever i behov av särskilt stöd i synnerhet. Inspektörerna konstaterar att stor möda läggs ner på tester och diagnoser för att tidigt hitta elever i behov av särskilt stöd. Men mångfalden av tester motsvaras inte av pedagogiska insatser som effektivt kan stödja elevernas lärande. Inspektörerna menar också att grundskoleförordningens bestämmelser låser skolorna i ett traditionellt tänkande som hindrar en utveckling i enlighet med synsättet i den nya läroplanen. Enligt inspektörerna talar mycket för att stödet inte fördelas efter elevernas specifika behov utan för att lösa skolornas undervisningsproblem. Det särskilda stödet ges ofta enskilt eller i smågrupper. Inspektörerna menar att dessa arbetsformer är resurskrävande och att insatserna tenderar att aldrig fylla behoven. I stället behövs en utvecklad pedagogisk kompetens när det bl.a. gäller differentiering i den vanliga undervisningsgruppen. Skolornas arbete behöver inriktas på stödjande insatser. Utgångspunkten för dessa insatser skall vara att eleverna i så stor utsträckning som möjligt är kvar i sin vanliga miljö. Specialpedagogiska insatser behövs i skolledningen och bland lärarna för att skapa goda undervisningsmiljöer för alla barn. Behovet av uppföljning och utvärdering av gjorda insatser i alla sammanhang betonas också. 6.5.3 Läs- och skrivprocessen i undervisningen Inom det område som avsåg läs- och skrivprocessen inriktade inspektörerna sin granskning på att identifiera skolmiljöer som gynnade elevernas läs- och skrivprocesser. I sådana miljöer har eleverna bl.a. god tillgång till olika typer av texter. Eleverna skriver också själva för att utveckla sina kunskaper. Elevernas läsande och skrivande utvecklas i samklang med varandra. Skolmiljöer som inte gynnar elevernas läs- och skrivinlärning präglas av ren färdighetsträning. Inspektörerna fann få skolmiljöer som gynnade elevernas läs- och skrivprocesser. Flera förklaringar lyfts fram i rapporten. Lärarna saknar ofta kunskaper om läs- och skrivprocessens betydelse för eleverna i olika ämnen . I många fall saknas också en pedagogisk ledning som poängterar betydelsen av att eleverna är aktiva med att läsa och skriva i undervisningen. Rektorerna tenderar att främst vara administratörer. De syns sällan ute i skolornas verksamhet för att förankra sina tankar om utveckling i skolornas vardag. De lokala skolplanerna och arbetsplanerna är också ofta enbart avskrivningar av nationella styrdokument. De fungerar därför inte som hjälpmedel i skolornas vardag. Inspektörerna föreslår olika åtgärder för att bidra till bättre förutsättningar för undervisningen, bl.a. översyn av nationella kursplaner med avseende på läs- och skrivutvecklingen samt utveckling av skolbiblioteken. Rektorernas betydelse för att utveckla undervisningen betonas också, liksom vikten av att lärarna lär sig reflektera över sin verksamhet. Till stöd för rektorernas och lärarnas arbete kan resurspersoner lånas in från universitet och högskolor. 6.6 arbete med information och kontakter ses av verket som en viktig förutsättning för verkets samarbete med kommuner och skolor samt verkets övriga omvärldskontakter. Som framgår (avsnitt 3.5.2) ovan består fältorganisationen av elva fältkontor på lika många orter i landet. Dessutom finns en centralt placerad ledning. arbetete består främst av kommunbevakning och tillsyn samt återföring och service. arbetar med mer tidsbundna insatser i form av projekt och samordnade satsningar. Utvecklingsinsatser som riktas till kommunerna genomförs ofta i form av kommunvisa samtal eller seminarier eller med hjälp av rapporter eller andra trycksaker. De kommunvisa återföringarna kan avse både enskilda kommuner och mindre grupper av kommuner. diskuteras frågor som kommunerna för fram samt frågor som fältenheterna bedömer vara angelägna utifrån loakala analyser och verkets nationella uppföljning och utvärdering. 6.6.2 Revisorernas inventering av fältorganisationens insatser Revisorerna har genomfört en enkätundersökning för att söka klargöra vilka insatser fältorganisation har vidtagit inom ramen för sitt utvecklingsarbete. Enkäten avsåg och den bedömningsnorm som revisorerna utgår ifrån i sin granskning. Frågorna i enkäten inriktades på informationsstyrning när det gäller utveckling. Enkäten bestod av fyra frågor med fasta svarsalternativ. Vilken typ av arbetsformer/aktiviteter har man använt sig av? Vad eller vilket budskap/tema har man gått ut med? Vilka målgrupper har man haft? Hur har olika typer av informationsinsatser följts upp? De nuvarande fältkontoren bildades . Av det skälet rör frågorna i huvudsak . För att få en uppfattning om eventuella samband mellan fältkontorens informationsinsatser och övriga uppgifter kompletterade revisorerna enkäten med följande tre frågeställningar som fältkontoren fick kommentera: Sambandet mellan tillsyn och utvecklingsarbete. roll i den offentliga debatten om skolan. Fältkontorens källor till informationsstyrningen. Enkätformuläret ligger som bilaga 1 till denna rapport. Av enkätsvaren kan utläsas vilka olika typer av aktiviteter som fältorganisationen har bedrivit samt vilken kunskap som har använts . Svaren är emellertid översiktliga. Överväganden bakom insatserna och insatsernas totala omfattning kan inte utläsas av enkätundersökningen. Insatsernas kvalitet framgår inte heller av enkätsvaren. Informationsstyrningens arbetsformer och målgrupper Enligt enkätsvaren har fältkontorens arbetsformer varit i stort sett desamma . Vanligast var seminarier, konferenser och kommunbesök samt dokumentation från . Huvudsakliga målgrupper för seminarie- och konferensverksamheten samt vid kommunbesöken var kommunalråd, skolpolitiker, förvaltningschefer, skolledare och lärare. Som relativt vanliga arbetsformer angavs möten i projektuppdrag och nätverk. I projekten - formaliserade insatser med arbetsplan, tidsplan och slutdokumentation - ingick besök i skolor med intervjuer av såväl skolledare som lärare och elever samt övrig personal. I projekten ingick också ofta förvaltningschefer och skolpolitiker. nätverk - kontinuerliga samverkansformer utan projektorganisation - hade främst inriktats på skolledare. Som mindre vanlig arbetsform angavs det offentliga samtalet. Detta riktades i huvudsak mot massmedier. Men också andra målgrupper förekom sporadiskt . Vid diskussion med fältorganisationens ledning framhölls att det offentliga samtalet om skolan förs på flera arenor. Den massmediala arenan är en av dessa olika arenor. På andra arenor möter verket bl.a. politiska ledningsgrupper, förvaltningsledningar och skolledare. träffade så gott som samtliga kommuners kommunal- och oppositionsråd i seminarier med verksledningen och fältorganisationen. höll fältorganisationen också möten med de allra flesta skolstyrelser eller motsvarande och hade även ett flertal kontakter med kommunernas förvaltningschefer inom skolområdet. Verkets kontakter med skolledare, lärare och elever framgår av tabell 6.1. Uppgifterna är hämtade ur fält-avdelningens verksamhetsredovisning 1997 och avser således fältkontorens samtliga kontakter. Av tabellen framgår att lärarna till antalet är den största gruppen. Men som andel av det totala antalet lärare har endast av lärarna deltagit i fältkontorens aktiviteter . har vidare ungefär var femte skolledare deltagit i aktiviteterna. Enligt fältavdelningens verksamhetsredovisning 1997 blir det allt vanligare att elever medverkar i verkets olika aktiviteter. Andelen elever är emellertid ännu mycket begränsad i relation till gruppens storlek, . deltog också knappt 700 personer från övriga grupper, bl.a. föräldrar och journalister. Antalet deltagande skolledare, lärare och elever i fältkontorens återföringskontakter 1997 Antal deltagare i fältorg. aktiviteter Målgruppens storlek Deltagande i procent av målgruppens storlek Skolledare 1 220 5 760 Lärare 2 550 131 690 Elever 900 1 547 280 Källor: Verksamhetsredovisning 1997 för samt Skolan i siffror 1997 resp. 1998 Informationsstyrningens budskap eller tema Enligt enkätsvaren var fältkontorens budskap i stort sett desamma över hela den undersökta perioden. Den tydligaste förändringen är att det tema som avsåg skolans styrsystem ökade liksom det tema som avsåg uppföljning och utvärdering. Vanligast förekommande teman var resultat ställda mot nationella mål och skolans styrsystem. Resultat som ställts mot nationella mål gällde både revisorernas bedömningsnorm och andra frågor som t.ex. styrning och egenkontroll samt elever med behov av särskilt stöd. Under posten skolans styrsystem förekom två teman, styrdokument samt uppföljning och utvärdering. Styrdokument var ett ganska vanligt tema liksom frågor om kompetensutveckling, rektorsrollen och elevinflytande. Relativt vanliga teman var det nya betygssystemet samt samband mellan åtgärder och resultat. Det senare temat handlade framför allt om att förmedla kunskap inom det område som verket benämner framgångsrika skolor. Fältkontoren uppger att formaliserad uppföljning av de egna informationsinsatserna har ökat . Alla fältkontor följde upp sina insatser ofta eller alltid under periodens två sista år, 1997 och 1998, både i direkt anslutning till insatserna och i efterhand genom enkäter och telefonsamtal. har också alla fältkontor sammanställt och analyserat insamlat material i någon form. Fältkontoren har följt upp antal deltagande, de deltagandes intresse samt i vilken mån budskapet gick fram. Verket har också följt upp följderna av verkets insatser hos skolhuvudmännen genom att bl.a. studera styrelsebeslut. Fältkontorens uppgiftskällor i den informativa styrningen Fältkontorens viktigaste uppgiftskällor till den informativa styrningen har varit kommunkunskapsprogram samt verkets publikationer och problemanalys. Källor för verkets kommunkunskapsprogram är verkets kommunbevakning samt tillståndsbeskrivningar och trend- och tendensanalyser. Verkets fältorganisation har använt såväl centralt framtagna dokument som dokument som har tagits fram inom fältorganisationen vid analyser och informationsinsatser. kallar sin löpande bevakning av kommunerna för kommunbevakning. Denna skall ta fasta på det som inte kommer fram i den nationella uppföljningen. Kommunbevakningen har huvudsakligen utgjorts av kontakter med kommunföreträdare, massmediebevakning och inventering av kommunala dokument som skolplaner, nämndprotokoll, utvärderingsrapporter, fortbildningsplaner och årsrapporter. Tillståndsbeskrivningar är en nationell uppföljning i form av formaliserade intervjuundersökningar. Denna uppföljning är avsedd som ett komplement till den kvantitativa insamlingen av data i verkets nationella uppföljning. har genomfört intervjuundersökningar och därefter . Trend- och tendensanalyser togs fram som ett internt arbetsmaterial första gången . Verksledningen hade fattat beslut om att fältenheterna skulle sammanställa kortfattade rapporter om trender och tendenser som hade uppmärksammats i kommunbevakningen. Fältkontoren fick stor frihet att utforma rapporterna. Det finns en viss systematik i datainsamlandet men enligt verket är rapporternas beskrivningar inte heltäckande. Rapporterna har inte publicerats. De har framför allt använts som underlag för fältkontorens diskussioner med kommunerna. Kopplingen mellan tillsyn och informationsstyrning I enkätsvaren anges flera aktuella tillsynsområden som tangerar utgångspunkterna för revisorernas granskning. Det gäller främst kraven på att alla elever ges möjlighet att uppnå kunskapsmålen elevers rätt till stöd tillgodoses kommunerna ger barn och ungdom den tillgång till utbildning som föreskrivs. arbete med tillsyn har ökat . Tillsynen definieras av fältkontoren som ren laglighetskontroll. Fältkontoren betonar att det finns ett starkt samband mellan tillsyn och utvecklingsarbete och att det är en styrka att kunna agera med stöd av dessa samband. Man menar att arbetet med tillsyn, den process som leder fram till ett tillsynsbeslut samt återföringen av resultatet i praktiken bidrar till att utveckla skolverksamheten i riktning mot de nationella målen. Men fältkontoren betonar att tillsynen inte täcker allt utvecklingsarbete. tillsyn och utvecklingsarbete syftar till att få kommunerna att själva ta sitt ansvar. Tillsynsärenden avslutas alltid med skrivelser till kommunerna där verket på ett konkret och tydligt sätt formulerar sin eventuella kritik. I de fall kritik har riktats mot huvudmannen följs kritiken också regelmässigt upp. Enligt enkätsvaren leder verkets kritik så gott som alltid till rättelse hos skolhuvudmännen. och den offentliga debatten om skolan Fältkontoren framhåller att de har goda kontakter med massmedierna. En öppen och positiv attityd mot medierna betonas. Fakta från presenteras regelbundet genom informationsfax till både pressen och olika målgrupper inom skolväsendet. Presskonferenser är vanligt förekommande. I fältkontorens enkätsvar framhålls att står för kunskap och balans i skoldebatten genom att slå hål på myter och bidra med fakta. Verkets relativa genomslag i den offentliga debatten betonas. poängteras att verket i många fall spelar en "osynlig" roll i dessa sammanhang. deltar verket på ett indirekt sätt genom att verkets material används utan att källan anges. fältorganisation har också bara undantagsvis intagit en synlig och aktiv roll i den offentliga debatten. I enkätsvaren lämnas endast ett konkret exempel där någon från fältorganisationen aktivt hade gått in i debatten och försökt verka som en motvikt till andra etablerade uppfattningar.