frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Gränserna för vilka kostnader inom biståndet som skall belasta sakanslag respektive förvaltningsanslag bör dock klargöras. revisorer föreslår att regeringen genomför en total översyn av anslagsstrukturen för utvecklingssamarbetet. En sådan översyn bör innehålla en förutsättningslös prövning av möjligheterna att låta såväl förvaltning som sakverksamhet belasta ramanslag. Detta förhållande gäller redan för flera stora förvaltningsområden såsom arbetsmarknadspolitiken och socialförsäkringsområdet. Motivet till att låta även sakverksamheten belasta ett ramanslag är främst svårigheterna att hantera de omfattande reservationerna. Åtaganden skulle då fastställas genom det bemyndigande som ger regeringen och anslag skulle anvisas först när det faktiska behovet av medel uppstår. Revisorerna har funnit brister i regeringens återrapportering av reservationerna . Denna information är viktig för att skall kunna bedöma hur mycket medel som är disponibla. Regeringens resultatinformation bör därför innehålla uppgifter om reservationernas totala omfattning och utveckling samt ointecknade och intecknade reservationer. revisorer pekar på behovet av utvärderingar på olika nivåer inom utvecklingssamarbetet och föreslår att regeringen i ökad omfattning utnyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten i statliga insatser, t.ex. Statskontoret. Regeringen bör även se över möjligheterna att inrätta ett oberoende utvärderingsinstitut med forskningsanknytning inom biståndsområdet. Biståndet innebär stora offentliga utgifter vilket ökar behovet av utvärderingar. Ytterligare ett skäl till att inrätta ett sådant utvärderingsinstitut är att stärka möjligheter att få tillgång till ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag. Verksamheten skall ses som ett komplement till de utvärderingar som görs . Tyngdpunkten bör ligga på utvärdering av verksamhetens ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet samt kvalitet. Granskningen har särskilt omfattat förvaltningsbistånd och bistånd genom enskilda organisationer. Revisorerna noterar med tillfredsställelse att de enskilda organisationer som ingick i granskningen bedömdes ha ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll. Samarbetet med dagens ramorganisationer har dock, vad revisorerna erfarit, inte varit föremål för en förutsättningslös bedömning eller omprövning. Det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer, liksom fördelningen av medel till organisationerna förefaller snarare vara godtyckliga och historiskt baserade än vila på bedömning av effektivitet och resultat. Revisorerna föreslår att regeringen ger Sida i uppdrag att göra en samlad bedömning av samtliga ramorganisationer som Sida samarbetar med. Resultatet skulle kunna ligga till grund för att pröva om dagens urval av samarbetsorganisationer samt relativa fördelningen av medel är ändamålsenliga. Granskningen av förvaltningsstödet visar på vissa brister i beredning och genomförande av biståndsprojekt. Regeringen bör ge Sida i uppdrag att förbättra projektdokumentationen. Vidare bör regeringen ge Sida i uppdrag att utveckla former för när och hur biståndsprojekt skall avslutas. Revisorerna föreslår också att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. Dels förekommer att konsulter direktupphandlas till belopp som överskrider det av myndigheten utfärdade gränsvärdet, dels förekommer att Sida nyttjar s.k. närkonsulter för att t.ex. återkommande bistå vid projektgenomgångar. Riksdag och regering har tidigare uttalat att Sida inte bör upphandla konsulter för uppgifter av myndighetskaraktär. Enligt revisorernas mening bör sådan löpande uppföljning betraktas som myndighetsuppgift och därmed rymmas inom Sidas egen kompetens. I en översyn bör exempelvis en avvägning göras mellan behovet av upphandling i konkurrens, behövlig breddning av resursbasen som behovet av god kompetens och kvalitet tillgodoses. Svenska enskilda organisationer har beviljats relativt lite EU-bidrag jämfört med ett flertal andra EU-länder. Enligt revisorernas bedömning borde det finnas utrymme för svenska enskilda organisationer att i större utsträckning finansiera delar av verksamheten med EU-bidrag. Sida har av regeringen fått i uppdrag att underlätta för svenska enskilda organisationer att söka EU-bidrag. Varken regeringen eller Sida har dock haft ett underlag för att bedöma effekterna av de insatser Sida har genomfört. Regeringen bör därför ta initiativ till att få fram bättre och mer samlade underlag. Europeiska kommissionen upphandlar i betydande omfattning varor och tjänster för biståndsinsatser. Svenska företag och institutioner har varit relativt dåligt representerade i dessa upphandlingar. Det är oklart hur ansvaret för projektexportfrämjande är fördelat. Enligt revisorernas bedömning skulle ett system med en huvudansvarig aktör för information och statistik om EU:s upphandlingssystem underlätta för företag som är intresserade av att delta i olika anbudsupphandlingar. revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av utvecklingssamarbetet. I revisorernas granskningsplan fanns två förslag som direkt berörde det svenska utvecklingssamarbetet. fattade revisorer beslut om en granskning (Utvecklingssamarbetet-styrning, samordning, uppföljning och kontroll, 1997/98:10). Granskningen har främst omfattat det bilaterala utvecklingssamarbetet. Det multilaterala utvecklingssamarbetet inom ramen för exempelvis FN:s verksamhet har därmed inte granskats. Samarbetet med har inte heller ingått i granskningen. revisorer kan dock hänvisa till en pågående granskning av miljöbiståndet till . Revisorerna har granskat anslag och medelstilldelning till utvecklingssamarbetet bl.a. mot bakgrund av de höga reservationerna på anslaget för biståndsverksamhet och Sidas omfattande anslagssparande på förvaltningsanslaget. Även frågan om styrning av Sida har varit föremål för granskning. revisorer har valt att granska förvaltningsbiståndet eftersom denna stödform fått en ökad betydelse inom det svenska utvecklingssamarbetet. I granskningen har sex fallstudier av förvaltningsprojekt genomförts. Valet av projekt har gjorts så att de länder som har ett omfattande samarbete med, vad gäller förvaltningsstöd, finns representerade. Vidare har projekten valts så att såväl privata organisationer som statliga myndigheter finns representerade. Urvalet har gjorts i samråd med Sida. Frågor om beredning, genomförande, konsultmedverkan samt uppföljning och utvärdering har särskilt uppmärksammats. En betydande del av de bilaterala biståndsmedlen kanaliseras via enskilda organisationer. Revisorerna har inriktat granskningen mot frågor rörande formerna för Sidas samarbete med enskilda organisationer samt formerna för uppföljning och kontroll av organisationernas verksamhet. har på revisorernas uppdrag genomfört en särskild granskning av den interna kontrollen hos några enskilda organisationer. Vidare har det svenska utvecklingssamarbetet och samordningen med EU:s biståndsinsatser granskats. Genom inträdet i EU har fått tillgång till en ny samarbetsform i utvecklingssamarbetet. Granskningen har varit inriktad på hur bidrar till planering och genomförande av olika insatser. Frågor om samordning, stöd till enskilda organisationer och upphandling har särskilt berörts. 2 Den svenska biståndspolitiken I följande kapitel återges de övergripande målen för det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Medel för utvecklingssamarbetet anslås som en procentuell andel av BNI, den s.k. biståndsramen. I detta avsnitt anges ramens storlek samt hur medel fördelas mellan olika anslagsposter. 2.1 Målen för den svenska biståndspolitiken Det övergripande målet för internationella utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. I det övergripande målet ingår de av fastlagda sex delmålen för utvecklingssamarbetet vilka är att bidra till ekonomisk och politisk självständighet, ekonomisk och social utjämning, framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön och jämställdhet mellan kvinnor och män. Det svenska internationella utvecklingssamarbetet vägleds av ett antal skrivelser i vilka regeringen till redovisat sin syn gällande utvecklingssamarbetet. har regeringen t.ex. utformat skrivelser om internationellt samarbete för en hållbar utveckling, fattigdomsbekämpning, demokrati och mänskliga rättigheter samt en förnyad svensk Afrikapolitik. I regeringens skrivelse En förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet angavs att ett partnerskap mellan och förutsätter kapacitet och förmåga hos samarbetsländerna liksom ny metodik och bättre koordinering av biståndsgivarna. Skrivelserna har behandlats av . Exempelvis konstaterar utrikesutskottet i likhet med regeringen att fattigdomsbekämpning kräver ett integrerat synsätt, där sambanden mellan demokratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. Enligt utskottet kräver ett effektivt bistånd för att stödja fattigdomsbekämpning en förändrad relation mellan givare och samarbetsländer-ett partnerskap mot fattigdom-, som bygger på ömsesidiga mål och åtaganden och en samsyn om de förutsättningar och den politik som krävs. 2.2 Biståndsramen och enprocentsmålet Biståndsramen beräknas som en procentuell andel av bruttonationalinkomsten (BNI) och inkluderar, förutom internationellt utvecklingssamarbete, asylkostnader, EU-bistånd och administration m.m. Dessa kostnader avräknas mot ramen. uppgick biståndsramen totalt till . Efter avräkningar uppgick det internationella utvecklingssamarbetet till . Tabell 2.2: Biståndsram, avräkningar och biståndsanslag () Budgetår 1997 1998 1999 2000 2001 Biståndsram 11 946,2 12 418,0 12 840,0 13 810,01 14 673,01 - Avräkningar 1 754,8 1 794,4 1 690,4 1 671,02 1 704,02 varav Asylkostnader 765,0 778,0 659,6 622,22 634,02 EU-bistånd 707,0 707,0 740,7 754,02 769,02 Adm. m.m. 282,8 309,4 290,1 295,02 301,02 A. utvecklingssamarbete 10 191,4 10 623,6 11 149,6 12 139,0 12 969,0 Biståndsram i % av beräknad BNI Källa: Prop. 1998/99:1 utgiftsområde 7 1 Biståndsramen enligt nu gällande prognos för BNI 2 Omräknas vid budgeteringstillfället enligt då gällande prognos har avräkningen för asylsökande från tredje land minskat i förhållande till 1998. Detta beror främst på att regeringen bedömer att antalet asylsökande skall minska. I jämförelse med regeringens vårproposition har dock en ökning skett eftersom asylsökande befunnit sig längre i mottagandesystemet än beräknat. Avräkningen för kostnader för det svenska bidraget till EU:s reguljära biståndsbudget uppgår till ca . Detta är en ökning jämfört med eftersom medlemsavgift till EU har ökat. Avräkningen för administrativa kostnader och andra utgifter består främst av administration av utvecklingssamarbetet och FN-bidrag som utbetalas från andra utgiftsområden. motsvarade biståndsramen av BNI. Regeringen har uppgett att målet att ambitionen är att åter skall uppnå enprocentsmålet för biståndsramen när de statsfinansiella förutsättningarna föreligger. har vid ett flertal tillfällen framhållit att kunskapen om och stödet för enprocentsmålet är väl befäst i och den allmänna opinionen. Vidare har utskottet påpekat att enprocentsnivån är en viktig symbolfrå ga och att den därmed bör prioriteras. En återgång till enprocentsnivån bör därför ske så snart det statsfinansiella läget tillåter. Enligt utskottet finns det däremot ingen anledning att lägga fast precisa beloppsgränser beträffande biståndsramen . Inte heller förefaller bestämda planer för en återgång till enprocentsnivån vara ändamålsenliga. 2.4 Det bilaterala utvecklingssamarbetet Medel för det bilaterala utvecklingssamarbetet anslås via anslagsposten Bilateralt utvecklingssamarbete (A1.2) beräknas summan för anslagsposten uppgå till ca vilket motsvarar en ökning med jämfört med . Av tabell 2.4 framgår fördelningen av anslagposten på olika delposter. Tabell 2.4: för bilateralt utvecklingssamarbete (A.1.2) (tusental kronor) Budget 1998 Beräknat 1999 1. 1 1 600 000 1 670 000 2. 2 1 000 000 900 000 3. 385 000 385 000 4. 280 000 295 000 5. Särskilda utvecklingsprogram3 1 020 000 1 . Krediter för utveckling 400 000 400 000 7. Forskningssamarbete4 410 000 470 000 8. Enskilda organisationer 830 000 850 000 9. Humanitärt bistånd 780 000 790 000 10. Ekonomiska reformer 410 000 470 000 11. Information 45 000 45 000 Summa 7 160 000 7 345 000 Källa: /99:1 utgiftsområde 7 1 Delpost 1 beräknas öka med . Ökningar föreslås för , , och samt för regionala insatser. 2 Delpost 2 beräknas minska med till följd av uppsägningen av samarbetsavtal med . 3 Ökningen om på delpost 5 Särskilda program hänför sig främst till kurser och stipendier inom ramen för Sidas satsning på kompetensutveckling. 4 Delpost 7 Forskningssamarbete anges som ett högt prioriterat område som spelar en viktig roll i utveckling av kunskap och kompetens i samarbetsländerna och beräknas öka med . Merparten av det svenska utvecklingssamarbetet (två tredjedelar) är bilateralt, dvs. det genomförs i direkt samarbete mellan och enskilda utvecklingsländer. Sida ansvarar för den övervägande delen av det bilaterala biståndets genomförande. Samarbetet sker med ett stort antal länder, och äger rum inom flertalet samhällssektorer i över hundra länder. Främst riktas det till de fattigaste länderna och av resursöverföringen går till . För de länder med vilka har mer omfattande samarbete styrs detta av landstrategier (se kapitel 4). 3 Arbetet inom och Sida har flera förändringar genomförts av den svenska bi- Bl.a. har en sammanslagning av biståndsmyndigheterna och en omorganisation av gjorts. I följande kapitel ges en kortfattad beskrivning av organisation för internationellt utvecklingssamarbete. Vidare görs en beskrivning av Sidas uppgifter och organisation samt hur myndigheten arbetar med att bereda och genomföra biståndsprojekt. Från tillämpar en ny organisation. Syftet med omorganisationen var att möta en tilltagande internationalisering främst på grund av EU-medlemskapet. Den nya organisationen utgörs av en matrisorganisation med både funktionella och geografiska enheter. Detta innebär en integration av de funktioner som i den gamla organisationen fanns på i första hand politiska avdelningen, handelsavdelningen och utvecklingsavdelningen. utvecklingssamarbete (UD/IC) ansvarar för övergripande utvecklings- och biståndspolitiska frågor. Enhetens ansvarsområde omfattar vidare policyutveckling, samordning av biståndsbudgeten, utvecklingsekonomiska frågor, samarbete genom och (), regionala och subregionala utvecklingsbanker, EU:s utvecklingssamarbete och /DAC, nordiskt samarbete och andra länders bistånd, forskningsbistånd, huvudmannaskap för Sida och samt frågor rörande enskilda organisationer. Enheten har även i uppgift att initiera och samordna arbetet med olika policy- och metodfrågor samt att föra ut och förankra övergripande mål och metodfrågor. Enheten består, förutom av en ledningsgrupp om tre personer, av sex personer ansvariga för policyfrågor, fem ansvariga för frågor om utvecklingsbanker samt tre handläggare med ansvar för EU-samordningen. Därtill finns tre handläggare med ansvar för budgetfrågor och administrativ samordning. Inom departementet är enheten en stödfunktion gentemot de geografiska enheterna, inom vilka bl.a. verksamhetsplaneringen för de integrerade ambassaderna genomförs. beslöt att berörda ambassader och biståndskontor skulle samordnas i en integrerad fältadministration. Kraven på helhetsperspektiv, behovet av en fördjupad policydialog med mottagarländerna, bredden i det svenska utvecklingssamarbetet och kraven på samordning av de svenska relationerna med enskilda länder samt kraven på besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i biståndet talade enligt regeringens bedömning för att fältadministrationen borde samordnas. Även framhöll vikten av att utrikespolitiken sågs och uppfattades i ett helhetsperspektiv. De integrerade ambassaderna finns i 17 länder, varav merparten i . Chefen för ambassaden har det övergripande ansvaret för samtliga verksamhetsområden, vilket inkluderar det utvecklingssamarbete som ligger inom ramen för Sidas verksamhet. Ambassaden har bl.a. till uppgift att utarbeta underlag för landstrategierna, analysera och bedöma projektförslag samt utgöra en länk mellan mottagarlandet och Sida. 3.2 Arbetet inom Sida fick en arbetsgrupp i uppgift av att föreslå hur en konsoliderad biståndsmyndighet kunde skapas. Regeringen konstaterade att rollfördelningen mellan de olika myndigheterna blivit otydligare i takt med att antalet samarbetsländer och samarbetssektorer ökat. Denna brist hade enligt regeringen blivit tydligare i samband med förberedelserna inför det svenska EU-medlemskapet. sammanfördes Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS), (), Styrelsen för u-landsforskning (SAREC) och till den nya myndigheten (Sida). Sida är central förvaltningsmyndighet för bilaterala utvecklingssamarbete med utvecklingsländer och för stödet till länder i för att främja säkerhet, demokrati och en hållbar utveckling. Sida har enligt sin instruktion (SFS 1995:869) till uppgift att, i den omfattning som regeringen särskilt beslutar, handlägga ärenden som rör samarbetet på utvecklingsområdet med mellanstatliga organisationer. Sida skall också främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i utvecklingssamarbetet, sprida information om det svenska utvecklingssamarbetet och utvecklingen i utvecklingsländerna samt om stödet till länder i Vidare skall Sida inom ramen för sin verksamhet vid anordna utbildning och kompetensutveckling inom utvecklingssamarbetet samt besluta om krediter till vissa . Organisationen är en matrisorganisation med fyra regionavdelningar (, , och ), fem ämnesavdelningar (Demokrati och social utveckling, Infrastruktur och ekonomiskt samarbete, Naturresurser och miljö, Forskningssamarbete och Samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd). Därutöver finns två sekretariat (Utvärdering och internrevision och Sekretariatet för policy och samhällsanalys) samt två avdelningar för information och administration. Sidas administration är uppdelad på ekonomi och verksamhetsutveckling samt personal- och organisationsutveckling. Regionavdelningarna har ett övergripande ansvar för allt bistånd till ett visst land och svarar för utvecklingen av förslag till landstrategier samt för att svenska insatser stämmer överens med strategierna. De regionala avdelningarnas direktkontakt med sker främst genom departementets geografiska enheter. Ämnesavdelningarna har till uppgift att analysera och bedöma projektförslag, se till att Sida väljer att stödja projekt som löser samarbetspartnerns (mottagarlandets) och målgruppens problem och att svenska insatser får en ändamålsenlig utformning samt att berörd ambassad bidrar till genomförandet av insatser. Totalt antal anställda vid (inklusive tjänstlediga) uppgick till 771 personer. Av tabell 3 framgår ett medeltal av totala antalet anställda på Sida till . Av tabellen framgår även hur många personer som var stationerade vid de integrerade utlandsmyndigheterna (IUM) under respektive period. Tabell 3.2: Totalt antal anställda vid anställda varav vid IUM 1995 766 108 1996 758 102 1997 738 97 19981 762 100 Källa: Sida 1 har ett medeltal räknats fram utifrån två mätperioder, Av tabellen framgår att totala antalet anställda på Sida minskade . har dock antalet anställda ökat i jämförelse med föregående år. Ökningen gäller främst . Inför bildandet av den nya myndigheten införde Sida anställningsstopp på de ingående biståndsmyndigheterna. fanns därför ett stort rekryteringsbehov. Den interna rörligheten inom Sida är hög, bl.a. med anledning av att personal utlandsstationeras. hade Sida en hög extern personalomsättning () som sjönk till . Beredning och genomförande av biståndsprojekt Sida har som anslagsfinansierad central förvaltningsmyndighet under regeringen dispositionsrätt till medel som regeringen tilldelat Sida i regleringsbrev och genom andra regeringsbeslut. I arbets- och beslutsordning för Sida stadgas att en hög grad av delegering av beslutsrätten skall eftersträvas. Generaldirektören fattar därvid, i anslutning till ett nytt budgetår, beslut om delegering till avdelningschefer av befogenheter rörande disponibla medel (dispositionsrätt) i enlighet med regleringsbrev, inkluderande ingående reservationer. Sidas avdelningschefer kan sedan besluta om vidare delegering av dispositionsrätt till direkt underlydande enhetschefer. Enhetschefer medges att under vissa förutsättningar delegera dispositionsrätten vidare till direkt underlydande tjänstemän som "innehar erforderliga kunskaper och insikter rörande verksamheten i fråga och på det ekonomiadministrativa området." Nedan följer en kortfattad beskrivning av Sidas handläggningsordning. Avsnittet bygger i huvudsak på Sidas egna riktlinjer som finns samlade i metodhandboken . Utifrån de av regeringen fastställda landstrategierna (se vidare kapitel 4) fastställer Sida en landplan, som utarbetas av berörd regionavdelning. I denna kan mandat för beredning av ett enskilt projekt lämnas. Ett sådant mandat kan antingen ges till en avdelning inom Sida eller till en ambassad. Sidas arbete med att analysera och bedöma ett projektförslag utförs i två steg. Den inledande beredningen görs av en biståndsambassad eller av en avdelning vid Sida. Den fullständiga beredningen görs av den enhet som fått ett beredningsmandat. Ett projektförslag skall normalt bedömas av flera personer. För stora och komplexa projekt förekommer ibland en särskild granskning utförd av fristående expert eller grupp av experter. Den enhet som bereder projektförslag ansvarar för att projektdokumentet har ett sådant innehåll att det sedan kan utgöra ett styrdokument för projektets genomförande. Beredande enhet ansvarar för Sidas beslutsunderlag, bedömningspromemoria och förslag till avtal. Sidas beslut om stöd till ett projekt fattas, på grundval av bedömningspromemorian, antingen av generaldirektören, avdelningschef, enhetschef, chef för utlandsmyndighet eller av ambassadråd för biståndsfrågor. I beslutet ges instruktion till den som för Sidas räkning har att förhandla med projektäga ren/mottagaren. I de fall beslut om svenskt stöd skall fattas av generaldirektören behandlas bedömningspromemorian först av en s.k. projektkommitté som kan tillstyrka, avstyrka eller föreslå att ändringar skall diskuteras med mottagaren. I regel skall alla projekt som överstiger underställas kommittén. I Sidas projektberedning skall en bedömning göras av hur som krävs för att uppnå förväntat resultat samt när stödet skall upphöra. Den bedömningen skall enligt Sida även göras om perioden måste sträcka sig längre än det första avtalets löptid. Mottagarlandet/samarbetspartnern och Sida skall genomföra sina åtaganden enligt avtal. Det innebär att samarbetspartnern har ansvar för att genomföra verksamheten medan ambassad eller avdelning vid Sida genomför den svenska insatsen. Ambassaden får normalt dispositionsrätt och beredningsansvar för bistånd inom olika ämnesområden i årliga delegeringsbeslut, beslutade av Sidas generaldirektör. Ambassaden kan i sin tur delegera dispositionsrätt och beredningsansvar till annan enhet på Sida. Sidas internrevision har genomfört en granskning av Sidas beredningsarbete. Granskningen visade på en rad svagheter. Som exempel kan nämnas att bedömningspromemoriorna kännetecknades av beskrivningar snarare än bedömningar och att Sida saknade systematisk kvalitetssäkring av beredningar. Internrevisorerna rekommenderade bl.a. att den interna styrningen förbättrades och att system och rutiner för uppföljning utvecklades. Samarbetspartnern/mottagarlandet ansvarar för att dokumentera hur projektet genomförs och hur dess budget används (den egna insatsen, det svenska bidraget och eventuella bidrag från annat håll) samt för att rapportera till Sida (med viss periodicitet, vilket skall anges i avtalet).