frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Forskarna bedömde också att av eleverna i skolår 9 inte behärskade grundläggande färdigheter i matematik. Därtill kommer att förändringarna var negativa när elevernas resultat vid nationella utvärdering jämfördes med resultaten vid tidigare nationella utvärderingar. I svenska konstaterades en viss försämring av elevernas läsförmåga i både det andra och det femte skolåret. I matematik konstaterades att eleverna i skolår 5 var något sämre på att lösa sina uppgifter jämfört med tidigare nationella utvärderingar. Den andel elever i skolår 9 som bedömdes sakna grundläggande färdigheter i matematik hade också ökat från till . Också betygsstatistik visar en negativ trend . (Se avsnitt 4.2.2.) Andelen elever som efter genomgången grundskola saknade ämnesbetyg eller slutbetyg ökade från till mellan läsåren 1992/93 och 1996/97. Andelen elever som saknade betyg i ämnena svenska, engelska och matematik minskade emellertid något . Det tyder på att måluppfyllelsen skulle visa på en mer negativ trend om revisorerna hade tagit med fler eller alla ämnen i sin bedömning. lämnade en årgång elever med nya, målrelaterade betyg. Av de elever som lämnade hade inte nått målen och erhållit betyget Godkänd i ett eller flera ämnen. I samma grupp elever var det totalt som inte hade nått målen i ett eller flera av ämnena svenska, engelska och matematik och som därmed saknar behörighet för gymnasieskolans nationella program. genomfördes också de obligatoriska ämnesproven i svenska, engelska och matematik i grundskolornas avgångsklasser. Enligt redovisning var den andel som inte nådde målen enligt betygen och enligt ämnesproven i ämnet svenska enligt betygen och enligt ämnesproven i ämnet engelska enligt betygen och enligt ämnesproven i ämnet matematik. Ämnesproven är obligatoriska. Trots detta var bortfallet stort. Det genomsnittliga bortfallet var när det gällde de betyg som eleverna erhöll på provet i de tre ämnena. På enskilda delprov var bortfallet mindre och uppgick till i genomsnitt . 1.2.2 Stora brister när det gäller elevernas färdigheter Mål att sträva mot rör elevernas färdigheter. har inte följt upp dessa mål på samma systematiska sätt som när det gäller ämnesmålen. Utvecklingen är därför svår att bedöma. Genomförda studier visar emellertid på stora skillnader mellan uppsatta mål och redovisade resultat. (Se avsnitt 4.2.3.) Vid nationella utvärdering undersöktes elevernas förmåga att lösa problem med bl.a. ett undersökande och ifrågasättande arbetssätt. kets slutsats var att eleverna inte nådde upp till målen i den dåvarande läroplanen. Verket följde emellertid inte upp resultatet vid utvärdering. Enligt finns ett nära samband mellan elevernas inflytande över undervisningen och elevernas färdigheter. Enligt verket förutsätter också det kunskapsbegrepp som lyfts fram i den nya läroplanen mer aktiva elever som får ta ett större ansvar i undervisningen. Vid både 1992 och nationella utvärdering konstaterades emellertid att inslag i undervisningen som förutsatte mer aktiva elever endast förekom i mindre omfattning. Enligt verkets attitydmätningar upplever eleverna att deras inflytande i skolan ökade . Men vid attitydmätning ansåg fortfarande mer än hälften av eleverna att de endast i liten utsträckning kunde påverka sin situation i skolan. I 12 av 14 tillsynsärenden bedömde också att eleverna inte hade sådant inflytande över undervisningen att de kunde ta ansvar för sin utbildning. Verket konstaterade i dessa fall att de statliga kraven på undervisningen inte var uppfyllda. 1.3 Skolorna och resurserna 1.3.1 Mycket resurser internationellt sett minskade den genomsnittliga kostnaden per elev i . Men också sedan hänsyn tagits till dessa besparingar satsar mycket resurser på grundskoleutbildning. är det OECD-land som satsar störst andel av sin BNP på grundskoleutbildning. Jämfört med satsar mer i genomsnittlig kostnad per elev och år under år 1 till 6. Jämfört med genomsnittet inom är lärartätheten i svenska grundskolor också högre under skol- åren 1 till 6 och högre under skolåren 7 till 9. 1.3.2 Inga generella samband mellan resurser och resultat Enligt flera internationella forskningsresultat går det inte att fastställa något generellt samband mellan skolornas ekonomiska resurser och elevernas resultat. (Se avsnitt 5.1.) Vid redovisningen av sin utbildningsstatistik konstaterade också att erfarenheterna från de tre inte ger något entydigt svar på vilken betydelse resursinsatserna har för utbildningens genomförande. betonade behovet av att förändra skolorna så att de kunde möta framtida krav på utbildningen. 1.3.3 Forskning om skolförbättring Med skolförbättring avses arbetet med att anpassa skolornas resursanvändning så att elevernas resultat bättre svarar mot nationella mål. I och andra nordiska länder finns det sparsamt med systematiska erfarenheter av skolförbättring och också sparsamt med resultat från forskning om skolförbättring. har dock forskningen i och samt i uppmärksammat området skolförbättring som kunskapsfält. (Se avsnitt 5.1.) Forskarnas slutsatser är likartade. Ett kontinuerligt arbete på skolorna mot fastställda mål framhålls som viktigt liksom hjälp från utomstående rapportörer med återföring av resultat från den egna verksamheten. Vidare bör skolorna inte låsa sig vid ensidiga lösningar på sina problem utan vara öppna för en mångfald av lösningar. Allmän kunskap om förändringsprocesser bör också tas till vara i skolornas arbete. Erfarenheterna visar att isolerade insatser på enskilda skolor inte ger önskade effekter. Flera skolor kan därför knytas till varandra för att byta erfarenheter. Tidsperspektivet måste vara långt. Forskarna betonar att lärarna är den grupp som framför allt måste nås med kunskap om skolförbättring. Detta är en förutsättning för att rektorerna skall kunna få acceptans för och driva idéer om att utveckla skolornas verksamhet mot en bättre måluppfyllelse. 1.3.4 har spritt kunskap - men inte till skolorna har gjort kunskapssammanställningar och också studerat sambanden mellan skolornas resurser och elevernas resultat. (Se avsnitt 5.2.) har spritt sin kunskap via bl.a. utbildningsekonomiska seminarier till främst företrädare för skolhuvudmännen. I seminarierna deltog också några skolpolitiker och rektorer, men inga lärare. 1.4 Skolorna och skolhuvudmännen Revisorerna konstaterar att nationella mål inte har påverkat utbildningens genomförande på det sätt som förutsatte vid sitt beslut om ett mål- och resultatstyrt skolväsende. Problemen är flera och rör såväl formuleringen av mål att uppnå i olika styrdokument som skolhuvudmännens och skolornas arbete med de nationella målen. 1.4.1 Oklara målformuleringar när det gäller mål att uppnå Revisorerna har uppmärksammat att läroplanens mål att uppnå inte är helt entydiga i olika styrdokument. (Se avsnitt 4.1.2.) Enligt läroplanen är mål att uppnå mål som skolan ansvarar för att varje elev efter genomgången grundskola uppnår. Enligt kursplanernas inledande del uttrycks dock kraven för mål att uppnå som den grundläggande kun-- skapsnivå i ämnet som alla elever skall ges möjlighet att minst uppnå. Men i kursplanernas precisering av ämnesmålen är mål att uppnå mål som eleverna skall ha uppnått i slutet av femte respektive nionde skolåret. Dessa olika formuleringar av de ämnesmässiga målen att uppnå innebär att skolans ansvar - och åtagande - för varje elev är oklart. Det är således oklart i vilken mån skolorna kan sägas ha uppfyllt sina åtaganden gentemot de elever som lämnade nionde år utan att ha uppnått målen och erhållit betyget Godkänd i ett eller flera ämnen. 1.4.2 Lärare önskar ändrad undervisning Vid nationella utvärdering studerades lärarnas syn på undervisningen. (Se avsnitt 4.2.4.) Det visade sig att många lärare vill utveckla sin undervisning. Lärarnas ambition var att ge eleverna allmänbildning och fasta ämneskunskaper och utveckla elevernas eget tänkande. Lärarna hade emellertid svårt att av egen kraft klara den önskvärda utvecklingen av undervisningen. Enligt attitydundersökning 1997 anser också mer än hälften av lärare att skolledarna inte har någon betydelse som pedagogiska ledare. (Se avsnitt 3.2.1.) Rektorernas betydelse för att utveckla undervisningen tas också upp i en doktorsavhandling . Där konstateras en stor samvariation mellan förändringsbenägna skolor och rektorer som utmanar lärarnas föreställningar om lärande. (Se avsnitt 3.5.1.) Enligt studier är goda undervisningsresultat en fråga om lärarnas förhållningssätt i undervisningen snarare än en fråga om val av olika undervisningsmetoder. I verkets studie av 20 erkänt duktiga lärare konstaterades att dessa lärare hade ett reflekterande arbetssätt med många inslag av uppföljning och utvärdering. Ofta blandade dessa lärare också olika undervisningsmetoder. (Se avsnitt 5.2.3.) 1.4.3 Överbelastade rektorer hinner dåligt med pedagogisk ledning Rektorn har enligt gällande bestämmelser ett särskilt ansvar för att utbildningen på skolorna utvecklas så att nationella mål nås. Enligt flera studier önskar rektorerna också koncentrera sig på skolornas mål. Men samstämmiga studier (avsnitt 6.2.2) visar att rektorerna har hög arbetsbelastning och är stressade. Rektorerna har blivit fler , men de hinner inte med sina uppgifter med det pedagogiska ledarskapet och arbetet mot nationella mål. Inom ramen för sin tillsyn har kritiserat skolhuvudmännen för att rektorerna har fått administrativa uppgifter i en sådan utsträckning att det pedagogiska ledarskapet blir lidande. Enligt försvåras rektors arbete också av att målen i kommunernas skolplaner i många fall är otydliga. Verket konstaterar också att skolhuvudmännen dåligt följer upp de nationella målen. Enligt har verksamhetens innehåll inte ägnats samma intresse som verksamhetens ekonomi. Mycket lite har också hänt när det gäller skolornas ledning, trots att verksamheten har vuxit. ansvarar för en statlig rektorsutbildning. (Se avsnitt 6.2.2.) Utbildningen har bedrivits vid sex universitet och högskolor. Enligt de utvärderingar som har genomförts på verkets uppdrag är de rektorer som har genomgått utbildningen oftast mycket nöjda. Men det är svårt att utifrån genomförda utvärderingar bedöma utbildningens värde för rektorernas arbete mot de nationella målen. Det saknas också uppgifter om hur stor andel av nu tjänstgörande rektorer i som har gått utbildningen. De utbildningsansvariga har inte heller alltid tagit hänsyn till utbildningsprogram. 1.4.4 Skolhuvudmännen har inte agerat som uppdragsgivare konstaterade att skolhuvudmännen inte skötte sina åligganden enligt skollagen med att följa upp och utvärdera sina skolplaner. fattade verket beslut om ett handlingsprogram för att påskynda utvecklingen mot ett mål- och resultatstyrt skolväsende. höll verksledningen seminarier med ledande kommunpolitiker från landets samtliga kommuner för att informera om skolväsendets styrning och ansvarsfördelning. De flesta politikerna ansåg att informationen var viktig. För många innebar informationen en nyhet. Men flera kommunpolitiker ställde sig frågande till roll. Enligt tog skolhuvudmännen ett större ansvar för skolväsendet . Men 20 av 21 skolhuvudmän fick kritik vid verkets granskning av kommunernas styrning och egenkontroll . (Se avsnitt 6.2.1.) Utöver dessa problem finns också en allvarlig förtroendeklyfta mellan lärarna och de kommunala uppdragsgivarna. Enligt attitydundersökning 1997 anser mer än åtta av tio lärare att kommunerna inte klarar av att ta ansvar för sina skolor. (Se avsnitt 3.2.1.) 1.4.5 Många problem i det lokala utvecklingsarbetet I dokumentation lämnas både positiva och negativa intryck från skolornas utvecklingsarbete. (Se avsnitt 6.3.) Både lärare och rektorer talar om hög arbetsbelastning. Omorganisationer och besparingar upplevs som hinder för reformernas genomförande. Många rektorer menar att dessa frågor dominerar i deras arbete. Men variationerna är stora. En del lärare menar att reformerna egentligen inte har inneburit så mycket nytt. Andra lärare efterlyser fler direktiv från stat och kommun. Enligt både lärares och rektorers uppfattning är den stora förändringen de krav som följer av läroplanens mål att uppnå. Många uttrycker oro över elever som uppfattas som svaga. Läroplanens mål att sträva mot diskuteras emellertid knappast alls. Enligt redovisningen från betygsprojekt menade flera lärare att det nya betygssystemet inte nämnvärt hade förändrat deras uppläggning av undervisningen. De hade arbetat målinriktat redan tidigare. I samma studie konstaterade verket att lärarna relativt bra kunde beskriva betyget Mycket väl godkänd i termer av faktiska kunskapskrav. Men lärarna hade svårt att ange sina grunder för att bedöma att en elev inte hade uppnått målen och inte erhöll betyget Godkänd. I en förstudie till verkets pågående projekt om Skolornas arbete med mål att uppnå under år 9 visade det sig t.ex. att skolorna i flera fall kom till insikt om behörighetskravet till gymnasieskolan (godkända betyg i svenska, engelska och matematik från år 9) först , efter det att bestämmelserna hade trätt i kraft. 1.4.6 Skolklassen och elever i behov av särskilt stöd Avsaknaden av entydiga och påvisbara samband mellan skolornas resurser och elevernas resultat i kombination med redan omfattande re sursinsatser för skolan innebär att diskussionen om skolförbättring i hög grad måste inriktas på hur skolorna använder sina resurser för att nå goda resultat. har studerat två frågor av betydelse för hur skolorna använder sina resurser. Den ena frågan rör skolklassens storlek och dess betydelse för undervisningen. (Se avsnitt 5.2.2.) Den andra frågan rör hur skolorna arbetar med att tillgodose behoven hos elever som bedöms vara i behov av särskilt stöd. (Se avsnitt 5.2.4.) En genomgående iakttagelse är att skolornas sätt att organisera undervisningen och att prioritera i många fall utgår från andra faktorer än elevernas behov. Enligt verket inverkar bl.a. traditioner och oklarheter kring begreppen skolklass och elever i behov av särskilt stöd. Också de statliga utbildningsinspektörerna menar i sin rapport att särskilt stöd inte fördelas efter elevernas specifika behov utan för att lösa skolornas undervisningsproblem. konstaterar att begreppet skolklass i många fall enbart är en administrativ term i form av eleverna på en klasslista. Själva undervisningen organiseras i andra grupperingar. I extremfallet sammanfaller dessa undervisningsgrupper aldrig med eleverna på klasslistan. Forskningsresultat ger inte heller något belägg för att undervisningsgruppens storlek har någon påtaglig betydelse för elevernas prestationer. Däremot har undervisningsgruppens storlek betydelse för lärarens välbefinnande. Också när det gäller elever med svårigheter eller elever i behov av särskilt stöd konstaterar att begreppen är oklara. Verket konstaterar att gruppen barn och ungdomar med fysiska funktionsnedsättningar är stabil över tiden. Men utöver denna grupp är det svårt att avgöra hur många barn skolorna har att stödja. Antalet elever som bedöms vara i behov av särskild stödundervisning ökar. minskar den andel elever som erhåller särskilt stöd. Men enligt är det svårt att bedöma resultatet av den stödundervisning och andra åtgärder som förmedlas till elever som bedöms vara i behov av särskilt stöd. Verket menar att det inte är självklart hur omfattningen av dagens stöd skall betraktas. Skolorna har svårt att motsvara behov och förutsättningar hos många elever. Detta har belysts ur elevernas eget perspektiv i två aktuella studier, s.k. Livsprojekt och egen studie Elever som medforskare. (Se avsnitt 3.1.) konstaterade i sin studie av 20 skickliga lärare att dessa lärare i endast liten utsträckning frågade efter specialundervisning. Dessa lärare arbetade i stället mycket med att följa upp enskilda elevers prestationer och anpassa uppgifterna till de enskilda elevernas behov. (Se avsnitt 5.2.3.) har givit sin främjandeuppgift skilda innebörder i olika delar av sin verksamhet. ger verket främjandeuppgiften en snävare och ibland en vidare innebörd. Uppgiften att främja skolutveckling har också inneburit helt olika typer av insatser. Uppgiften kan avse arbete med målformulering och styrdokument på nationell nivå. Men uppgiften kan också avse lokala insatser på verksamhetsnivån. Skolornas utveckling kan också främjas på Det kan ske med olika stödjande insatser. Men det kan också handla om att med hjälp av tillsyn och kontroll sätta gränser och tydligt visa vägen till en önskvärd utveckling. En sådan koppling betonas av verkets fältorganisation. har inga möjligheter att vidta tvingande åtgärder gentemot skolor och skolhuvudmän. Verket arbetar med vad som ofta betecknas som informationsstyrning. Enligt verkets kommunikationspolicy skall verket bidra med den bästa kunskapen om svensk skola. Verkets information skall också bidra till en dialog kring skolornas resultat. Denna dialog skall bidra till skolförbättring. Vid uppföljningen av sin verksamhet 1995/96 preciserade verket sin roll i den informativa styrningen till att avse ett erbjudande om kunskap men inte som en uppmaning att använda kunskapen. 1.5.1 vet mycket och gör mycket Revisorerna konstaterar att i många avseenden har byggt upp god kunskap om hur mål har uppnåtts - eller inte uppnåtts - . Elevernas färdigheter har emellertid inte studerats på ett sådant sätt att det går att bedöma om resultaten har förbättrats eller försämrats. Verket har också inventerat och dokumenterat kunskap om samband mellan skolornas åtgärder och elevernas resultat. har fört ut sin kunskap till framför allt företrädare för skolhuvudmännen. mötte verket så gott som samtliga kommuners kommunal- och oppositionsråd. Verket mötte också representanter från styrelser för skolväsendet i landets flesta kommuner. nådde verket i genomsnitt också ungefär var femte skolledare i landet. Också lärare och elever deltog i verkets sammankomster. Men i förhållande till dessa gruppers storlek var deras deltagande mycket begränsat. (Se avsnitt 6.6.2.) kontakter har främst haft formen av seminarier och konferenser samt kommunbesök och projekt. Verket har också fört ut sin kunskap med hjälp av en omfattande dokumentation samt informationsteknik. 1.5.2 Når ut med sina budskap? informationsstrategi förutsätter intresserade mottagare som omsätter budskapet i handling. Revisorerna konstaterar emellertid att efterfrågan på verkets kunskap begränsas av brister i skolväsendets styrsystem på den lokala nivån. Skolhuvudmännen har inte agerat som uppdragsgivare och rektorerna har inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning. De som beställer dokumentation har ofta fått kunskap om dokumentationen via verkets Nyhetsbrev. Detta nådde alla rektorer. av lärarna hade också information om . Men verket har tydliga problem med att nå ut med sitt material till avsedda grupper. följde verket upp hur tre olika slag av referensmaterial för lärarna hade nått ut. Skrifterna kunde beställas utan kostnad från verket. Bland de avsedda lärargrupperna hade sett en av skrifterna och hade sett de två övriga skrifterna. De som hade sett skrifterna ansåg att materialet höll hög kvalitet och alla ville ha materialet. information har inte heller lett till önskvärd utveckling på skolor och hos skolhuvudmän. I fältorganisationens informationsstyrning har elevernas resultat ställda mot nationella mål samt skolväsendets styrsystem varit vanligt förekommande ämnen . Trots detta visar måluppfyllelsen på en negativ trend. Först , efter omfattande informationsinsatser från verksledningen, började också många skolhuvudmän förstå innebörden av sitt ansvar för utbildningen. Enligt medieinventeringar som beställt, uppfattas verket som en kompetent, ambitiös och seriös myndighet. Verkets dokumentation får kvantitativt bra genomslag. Men som aktör har verket svårt att synas och komma till tals i medierna. Verkets information har inte heller i nämnvärd utsträckning bidragit till debatt i den utsträckning som - också enligt verkets egen kommunikationspolicy - är önskvärd för att bidra till skolutveckling. Det finns också flera exempel på att viktiga budskap inte har nått fram till skolornas professionella grupper. Det gäller bl.a. det nya betygssystemet, läroplanens mål att sträva mot och behörighetskravet för gymnasieskolan. (Se avsnitten 4.3 respektive 6.3.) redovisade också stora bortfall för de obligatoriska ämnesprov som genomfördes i avgångsklasser. 1.5.3 Oklar främjandeuppgift splittrar verkets insatser har många olika uppgifter. har främjandeuppgiften betonats alltmer. Med de olika innebörder som kan ges åt denna uppgift har verkets uppdrag gentemot skolhuvudmän och skolor blivit både mer omfattande och mer oklart. I det lokala arbetet med skolutveckling har löst detta med att kombinera sina uppgifter att stödja lokal skolutveckling med uppgifterna att informera samt att följa upp och utvärdera skolväsendet. Detta är bl.a. fallet när det gäller de omfattande projekten i rörelse - och dess grundskoledel - samt Skola i utveckling. Det finns många tecken på att det är stor efterfrågan på verkets insatser när det gäller att anordna sammankomster för olika lokala skolföreträdare. Inom verket har denna utveckling lett till reflexioner om hur långt verkets ansvar sträcker sig när det gäller lokalt utvecklingsarbete. Det finns också allvarliga tecken på att lokala problem tränger undan verkets information om skolreformerna. (Se avsnitten 6.3.1 respektive 6.7.4.) 1.6 Regeringens roll och insatser höll sig regeringen av naturliga skäl avvaktande till det nya . Det fanns dock tidigt indikationer på problem med utveckling. Detta framgick redan av nationella utvecklingsplan (skr. 1993/94:183). 1.6.1 Ökade krav på - uppgifterna allt svårare att förena Regeringens styrning av har i huvudsak medfört att omfattningen av uppdrag ytterligare har ökat. har regeringen betonat att verkets tillsyn skall öka. Först prioriterades tillsynen på bekostnad av verkets utvecklingsarbete, vilket också var i enlighet med regeringens riktlinjer. och i mer markerad grad sedan 1997 års nationella utvecklingsplan har regeringen emellertid också ställt ökade krav på verkets främjandeuppgift och arbetet med utbildningens kvalitet. Mest angeläget var detta i utbildning. I utvecklingsplanen konstaterade regeringen att det fanns mycket information om svårigheter att nå de nationella målen. Enligt regeringen skulle verket också främja lokalt utvecklingsarbete genom att bl.a. sprida utvecklingsidéer och exempel. Regeringens styrning av blev mer aktiv. Bl.a. fick verket ett stort antal regeringsuppdrag. Regeringen ställde också krav på att skulle använda sin kunskap till att mer aktivt påverka skolornas utveckling genom information, debatt och kommentarer. Sammantaget har regeringens ökade krav medfört att uppgifter blir allt svårare att förena. Verket har konstaterat att det finns stor efterfrågan på lokalt stödjande insatser. har lokala stödinsatser ibland trängt ut verkets uppgift att hävda de nationella kraven på utbildningen. Verkets stöd till lokalt utvecklingsarbete kan också vara svårt att förena med verkets uppgift att följa upp och utvärdera på nationell nivå. (Se avsnitt 6.3.4.) På lokal nivå kan också ett alltmer långtgående ansvar för stöd till skolornas utvecklingsarbete komma i konflikt med verkets uppgift att utöva tillsyn över och kritisera samma skolor. Ökad aktivitet på lokal nivå kan också bli svår att förena med en kraftig utökning av regeringsuppdrag till verket. 1.6.2 Regeringens egna utvecklingsinsatser Regeringen har tagit initiativ till flera egna insatser riktade mot skolorna och de professionella grupperna där. (Se avsnitt 7.4.) Regeringen har också beslutat om två system för kvalitetsutveckling av skolornas verksamhet. I skollagen och skolförordningarna finns bestämmelser om att skolhuvudmän och skolor skall följa upp och utvärdera utbildningen mot nationella mål. utfärdade regeringen en förordning om kvalitetsredovisning i skolor och kommuner.