frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — myndigheternas lönekostnader 1998/99 RR10 revisorer anmäler härmed sin granskning av myndigheternas lönekostnader. Med anledning av det delegerade arbetsgivar- och kostnadsansvaret har revisorer granskat utvecklingen av myndigheternas lönekostnader. Förslaget kommer från finansutskottet. Revisorerna berörde själva i granskningen av den statliga personalpolitiken som genomfördes /95 flera viktiga personalpolitiska områden, bl.a. lönefrågorna. Avsikten var att även behandla lönefrågorna i en särskild granskning vilket nu har genomförts. Revisorerna har granskat löneutvecklingen i förhållande till de två senast avslutade centrala ramavtalen, RALS 1993-95 och RALS 1995-98. RALS står för "Ramavtal om löner m.m. för statstjänstemän m.fl. ". Bland annat har revisorerna undersökt hur myndigheternas löner har utvecklats i förhållande till de centrala avtalen, hur de höjningar som överstigit avtalens nivåer har förklarats och hur sådana lönehöjningar har finansierats. Revisorerna menade att det fanns anledning att på myndighetsnivå undersöka utfallet vid lönerevisionerna och i vilken utsträckning möjligheten att höja löner mellan lönerevisionerna utnyttjats. Lönebildningen vid statliga myndigheter skall medverka till att målen för verksamheterna uppnås och till att verksamheterna bedrivs effektivt. De statliga myndigheternas förvaltningskostnader utgörs till största delen av kostnader för personal och löner. Lönekostnaderna i staten uppgår till betydande belopp. Enligt revisorerna fanns det även, inte minst med anledning av att uppföljning och analys är grundläggande för mål- och resultatstyrningen, skäl att granska hur uppföljning och analys av löneutvecklingen genomförs. Eftersom det inte finns några redovisningar av hur lönerna har utvecklats för de enskilda myndigheterna valde revisorerna att genomföra fallstudier. Underlaget till granskningen består därmed till stor del av fallstudier vid fem myndigheter och ett myndighetsområde. Fallstudierna, som även inkluderar intervjuer med företrädare för de lokala parterna, har genomförts vid domstolsväsendet, (Sida), , , och . Intervjuer har även genomförts med företrädare för de centrala parterna på det statliga förhandlingsområdet samt med tjänstemän i . Revisorernas granskning, överväganden och förslag redovisades i rapporten /99:5 Myndigheternas lönekostnader. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Granskningsrapporten har remissbehandlats. En remissammanställning finns i bilaga 2. I skrivelsen återges kortfattat remissinstansernas yttranden under respektive rubrik i den utsträckning remissinstanserna anfört något som direkt berör respektive fråga. För en mer fullständig redogörelse av respektive yttrande hänvisas till bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden och förslag med anledning av granskningen. 2 Revisorernas överväganden och förslag 2.1 Löneutvecklingen samt uppföljning och analys av myndigheternas löneutveckling och lönekostnader Statens totala kostnader för den egna verksamheten uppgick till . Personalkostnaderna uppgick till (, Underlag till årsredovisning för staten 1997). och regeringen har förlitat sig på att arbetsmarknadens parter använder sig av sin rätt att förhandla och sluta kollektivavtal på ett ansvarsfullt sätt. Både och regeringen har vid ett flertal tillfällen uttryckt att lönebildningen skall skötas av arbetsmarknadens parter. Statsmakterna skall inte bedriva inkomstpolitik. och regeringen skall inte längre godkänna de kollektivavtal om anställningsvillkor som sluts för anställda vid de statliga myndigheterna. Myndigheterna har därtill genom mål- och resultatstyrningen fått långtgående befogenheter att bestämma hur tilldelade medel skall användas. Anslagsmyndigheterna har fått ramanslag för sina förvaltningskostnader som arbetsgivarbefogenheterna har delegerats. Myndigheterna har det fulla ansvaret för förvaltningskostnaderna, däribland kostnaderna för kollektivavtalen. har den statliga arbetsgivarorganisationen, , ombildats från att vara en av regeringens stabsmyndigheter till att huvudsakligen vara en arbetsgivarorganisation för statliga myndigheter. har uttalat att , till vilket regeringen har delegerat rätten att sluta kollektivavtal på statens vägnar, bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån. skall verksamheten vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). De centrala parterna på det statliga förhandlingsområdet har efter stabiliseringsavtalen i början av 1990-talet slutit centrala ramavtal för löner och andra anställningsvillkor som successivt givit de lokala parterna stor handlingsfrihet och möjligheter till lokala anpassningar. De nu gällande avtalen, RALS 1998-2001, innehåller inte som tidigare några procentsatser utifrån vilka löneökningsutrymmet skall beräknas vid enskilda lönerevisionstillfällen. Lokala parter skall nu utifrån angivna löneprinciper själva komma överens om löneökningsutrymme, antal lönerevisioner , revisionstidpunkter samt om fördelningen på individer. De procentsatser som angivits för vissa tidpunkter är avsedda att fungera som s.k. stupstockar om de lokala parterna inte kan komma överens. Parternas gemensamma bedömning när avtalet slöts var att arbetskraftskostnaderna för avtalsområdet som helhet på grund av bestämmelserna i 1998-2001 kommer att ha stigit med vid avtalsperiodens slut (rensat för effekter av strukturella förändringar). Förutom beträffande lönerna har de centrala parterna givit de lokala parterna befogenheter att sluta avvikande eller kompletterande lokala kollektivavtal om samtliga anställningsvillkor som berörs i de centrala villkorsavtalen - RALS 1995-98 och RALS 1999-2001. Det gäller t.ex. arbetstid, lönetillägg och reseförmåner, antalet semesterdagar och semesterns förläggning. Revisorerna konstaterar att myndigheternas löneutveckling under RALS 1993-95 och RALS 1995-98 har överskridit avtalens lägsta nivåer för beräkning av löneökningsutrymmen (se bilaga 1, avsnitt 4). Vissa myndigheter har överskridit nivåerna i betydande grad. Skillnaderna i förhållande till de löneökningsutrymmen som förhandlats fram centralt varierar mellan myndigheterna. Löneökningarna inom sektorer och de olika departementsområdena har med några undantag överskridit avtalens lägsta nivåer för beräkning av löneökningsutrymmet. I ett flertal fall har löneökningarna varit väsentligt mycket större än avtalens nivåer. Det är stor skillnad mellan löneökningarna vid de myndigheter som har haft de största respektive minsta löneökningarna. Även statistik visar att löneutvecklingen överskridit de centrala avtalens nivåer. Revisorerna konstaterar att fallstudiemyndigheterna har haft tillräckligt med pengar för att inte endast följa RALS-arnas lägsta nivåer för beräkning av löneökningsutrymmet utan för betydligt större lönehöjningar. Myndigheternas förklaringar till detta har varit att man velat komma till rätta med osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Vidare har flera myndigheter justerat sina löner beroende på strukturella förändringar. Flera myndigheter har t.ex. övertagit personal från nedlagda myndigheter eller genomfört omorganisationer. En annan förklaring har varit att marknaden har påverkat lönerna samt att man löst in ersättningar från andra avtal. Alla sex fallstudiemyndigheterna har också haft pengar för att höja lönerna för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. I några fall har kostnaderna för sådana höjningar varit betydande. Skälen har enligt myndigheterna varit flera. Höjningar har genomförts när det funnits behov av att anpassa lönerna till marknaden samt vid befordringar och när anställda fått nya eller utökade arbetsuppgifter. Andra skäl har varit att tidsbegränsade anställningar övergått till tillsvidareanställningar, att anställda återkommit efter tjänstledighet, att anställda kompenserats för borttagna lönetillägg, att man rättat till s.k. snedsitsar samt att höjningar gjorts i samband med omorganisationer. De ekonomiska utgångspunkter som de lokala arbetsgivarparterna uppgav sig ha haft för de lokala förhandlingarna har varit avtalens nivåer för beräkning av utrymmet för löneökningar, det samhällsekonomiska läget samt den egna myndighetens ekonomi. Fallstudiemyndigheterna har angivit att de har finansierat löneökningarna med pengar man redan haft i budgeten eller genom effektiviseringsåtgärder och rationaliseringar. Med undantag av åren 1994/95 och 1995/96 har samtliga fallstudiemyndigheter (domstolsväsendet totalt sett) uppvisat anslagssparande vid utgången av varje budgetår . Uppgifterna kan tolkas som att myndigheternas anslag har varit generöst beräknade. Inkomster från andra inkomstkällor än anslag kan ha blivit större än beräknat. Myndigheternas möjligheter att rationalisera sin verksamhet kan ha varit större än vad statsmakterna föreställt sig. Möjligheten att myndigheterna reducerat sin verksamhetsvolym finns också. Det finns således osäkerheter kring sambanden mellan anslag, andra inkomster, anslagssparande, löneutveckling och verksamhetsvolym. Revisorerna menar att en närmare genomgång av myndigheternas ekonomi är motiverad. Revisorerna utgår från att regeringen inom ramen för sin analys av myndigheternas resultat särskilt uppmärksammar myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den av statsmakterna ålagda verksamheten. Uppföljning och analys av myndigheternas löneutveckling och lönekostnader Av revisorernas rapport (se bilaga 1, avsnitt 5) framgår resultatet av undersökningen om i vilken utsträckning lönekostnaderna och utfallen av löneavtalen i staten följs upp och utvärderas dels av parterna (lokala och centrala), dels av regeringen. har uttalat att statsmakterna har ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som träffats av och myndigheterna. har även uttalat att det åligger myndigheternas chefer att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Revisorerna anser att myndigheternas och regeringens uppföljningar inte motsvarar krav. Det behövs bättre analyser som ger regeringen möjligheter att följa upp och utvärdera hur den lokala löneutvecklingen bidrar till myndigheternas resultat. Revisorerna menar att det finns särskild anledning för regeringen att uppmärksamma löneutvecklingen i staten mot bakgrund av myndigheternas allt större befogenheter och handlingsfrihet. Revisorerna lämnar därför i rapporten förslag till uppföljning, analys och redovisning av myndigheternas löneutveckling. Som nämnts skall lönebildningen vid statliga myndigheter medverka till att målen för verksamheterna uppnås och till att verksamheten bedrivs effektivt. Revisorerna menar dock att stora lönehöjningar och stora skillnader mellan olika myndigheters lönehöjningar i sig inte behöver betyda att löneutvecklingen utgår från verksamhetens krav. Även för regeringen, som ansett att det är tydligt att lönesättningen blivit mer verksamhetsanpassad, borde det vara svårt att utan närmare analys bedöma sambanden mellan lönesättning och verksamhetens krav. Det finns enligt revisorerna osäkerhet kring sambanden mellan myndigheternas lönehöjningar och den verksamhet myndigheterna skall bedriva. Liknande slutsatser har framkommit i intervjuer med de centrala parterna. granskningar av lönefrågor och resultaten av utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen pekar åt samma håll. Revisorerna menar att myndigheterna behöver ha ett gediget och väl analyserat underlag för att kunna sätta löner för en ändamålsenlig personalförsörjning i förhållande till verksamhetens krav. Bland annat bör kostnaderna för löneutvecklingen i samband med lönerevisioner och lönehöjningar mellan lönerevisionerna följas upp och analyseras. Myndigheterna bör även försöka bedöma hur den egna lönesättningen förhåller sig till de personalbehov respektive myndighet har. Regeringen behöver även information för att kunna bedöma löneutvecklingen i myndigheterna i samband med lönerevisionerna och lönehöjningarna mellan dessa. Enligt revisorerna finns det därför anledning för myndigheterna att följa upp och redovisa både de ökade kostnader som följer av myndigheternas lönerevisioner och de löneökningar som beslutas för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. Enligt den nuvarande ordningen är det , inte myndigheterna själva, som skall informera regeringen om de statliga kollektivavtalen och deras resultat. Revisorerna menar att de kostnader och resultat som kollektivavtalen för löner och andra anställningsvillkor medverkar till bör redovisas till regeringen direkt av de berörda myndigheterna. Revisorerna anser att det är rimligt att myndigheterna, som fått befogenheter och ansvar för både verksamhet och kostnader samt långtgående frihet att sluta lokalt anpassade kollektivavtal, även skall redovisa resursförbrukning och resultat av den lokala tillämpningen av kollektivavtalen för regeringen. Enligt utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen behandlades inte lönefrågor i mål- och resultatdialogerna. Vid revisorernas granskning framkom att endast en av fallstudiemyndigheterna har en löpande dialog om lönefrågor med sitt fackdepartement. Revisorerna menar att regeringen bör följa upp och analysera respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för löneutvecklingen i mål- och resultatdialogerna. De flesta remissinstanser framför inga invändningar mot revisorernas förslag och några instanser är uttalat positiva. Från flera remissinstanser framhålls betydelsen av uppföljning och analys av löneutvecklingen och hur lönesy-stem och lönesättning relateras till den lokala verksamhetens mål och effektivitet. Flera remissinstanser har framhållit att revisorernas förslag främst skulle vara framsprungna ur det faktum att fallstudiemyndigheterna liksom många andra myndigheter har höjt lönerna över de centrala avtalens nivåer. Flera remissinstanser framhåller att utformningen av de centrala avtalen medför att olika myndigheters utfall, beroende på verksamheternas krav, kan skilja sig åt samt överstiga avtalens nivåer. Från flera remissinstanser framförs även att kontroll och redovisningsbehov måste vägas mot ett behov av att undvika alltför detaljerade redovisningar och ökad byråkrati. Några remissinstanser har påpekat att ökade krav på uppföljning, analys och redovisning inte får påverka myndigheternas handlingsfrihet och möjligheter att utvecklas i sin arbetsgivarroll. lämnar i sitt remissyttrande kritiska synpunkter på de beskrivningar och tabeller som avser verket. , och i län har pekat på sambandet mellan löner och kompetensförsörjning. anför att arbetsmarknaden kommer att stå inför mycket stora rekryteringsproblem. Styrelsen menar att staten och kommunerna för att säkra kompetensförsörjningen därför kan tvingas att justera ingångslönerna. Löneläget inom den offentliga sektorn i stort är lägre än inom den övriga arbetsmarknaden. Även detta är, enligt , skäl som talar för revisorernas förslag att myndigheterna skall redovisa lönekostnader och övriga personalkostnader var för sig i årsredovisningarna. menar att myndigheterna är väl medvetna om att staten inte skall vara löneledande på arbetsmarknaden men att det kan vara svårt att rekrytera och behålla kvalificerade medarbetare om lönerna i den statliga sektorn blir alltför låga. i län menar att det finns stora skillnader i myndigheternas ekonomiska förutsättningar. Därför kan vissa myndigheter ge sina anställda en förhållandevis god löneutveckling medan det för andra myndigheter utgör en ansträngning att ens nå upp till de centrala avtalens miniminivåer. Enligt finns det därmed risk för att det inte är verksamhetens krav som blir styrande för lönesättningen. Många myndigheter kan ha svårt att behålla kvalificerad och kompetent personal till följd av bristande ekonomiska resurser. i län menar att revisorernas förslag även bör åtföljas av en översyn av metoderna för beräkning av de årliga nivåhöjningarna av anslagen. Även pekar på myndigheternas ekonomiska förutsättningar och framhåller beträffande RALS 1998-2001 att de s.k. stupstockarna är ett problem. Verket menar att stupstockarna fungerar som golv för förhandlingarna. anför att ett generellt krav på redovisningar i myndigheternas årsredovisningar, som revisorerna föreslagit, skulle medföra ett betydande merarbete. Verket menar att det är tveksamt om resultaten skulle komma att vara användbara. Enligt verket bör huvudinriktningen vara att departementen även i fortsättningen skall styra återrapporteringen i respektive myndighets årsredovisning i syfte att få ett relevant underlag för uppföljningen. avvisar revisorernas förslag. Verket menar att redovisningarna skulle kunna störa relationerna dels mellan olika arbetsgivare, dels med arbetstagarorganisationerna. framhåller att sådana stela procedurer i stället för att göra nytta flyttar uppmärksamheten från det komplicerade utvecklingsarbete som krävs för det lokala lönebildningsarbetet. Enligt yttrandet har verket generellt sett en positiv inställning till statistikanalys av den lokala lönebildningen. Verket avvisar inte användning av statistik vid uppföljning och utvärderingar. Verket framhåller dock att analysen måste bedrivas professionellt, systematiskt och långsiktigt, an nars kan den sprida och befästa vanföreställningar. anför att förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning behöver förbättras i alla led, inklusive de granskande organen. Verket anser att revisorernas rapport endast bidrar till att ytterligare belysa detta behov och att revisorernas förslag inte på något sätt bidrar till att det tillgodoses. anför även att revisorernas resonemang om att myndigheternas ramanslag skulle kunna vara för generöst beräknade är anmärkningsvärt och att revisorerna inte torde vara okunniga om hur lönekostnadsdelen i ramanslagen bestäms. Verket undrar om revisorerna är medvetna om att de i rapporten resonerar som om de ville återgå till det tidigare systemet med centrala avtal som styr både myndigheternas löner och deras finansiering. menar att löneutvecklingen vid de statliga myndigheterna och kostnaderna för den bör få större uppmärksamhet. Det är, enligt departementet, viktigt att frågan om lönesystem och lönesättning ses i relation till målen för verksamheterna och möjligheterna att uppnå målen på ett effektivt sätt. menar att uppföljning och analys av löneutvecklingen är nödvändig. anser att lönebildningen skall kunna relateras till verksamhetens krav och personalbehoven och att regelbunden uppföljning av löneutvecklingen är nödvändig. I enlighet med statsmakternas beslut om att lönebildningen skall skötas av arbetsmarknadens parter avgränsas revisorernas förslag till åtgärder för att komma till rätta med de brister som iakttagits beträffande uppföljning och analys av löneutvecklingens kostnader och resultat. Angående synpunkter på de beskrivningar och tabeller som avser verket i revisorernas rapport med bilagor vill revisorerna understryka att en viktig del i revisorernas granskningar utgörs av kvalitetssäkring och faktakontroll av det underlag som revisorerna utgår från vid sina bedömningar, överväganden och förslag. Även ombads under granskningen att inkomma med faktasynpunkter på delar av rapportutkastet som behandlade . Verket avstod dock från att då framföra sina synpunkter. Revisorerna beklagar detta. Däremot fick revisorerna synpunkter från de lokala arbetstagarorganisationerna vid verket. Revisorerna noterar att till skillnad från flera av sina medlemmar avvisar revisorernas förslag. Verket har även framfört synpunkter på revisorernas resonemang om myndigheternas ramanslag. Revisorerna menar dock att det finns anledning att ställa frågor om bl.a. verksamhetens resultat och resursförbrukning när det uppstår stora anslagsbehållningar. Ramanslaget skall vara ett uttryck för statsmakternas bedömning av vilka resurser som behövs för att verksamhetsmålen skall kunna uppnås under ett visst budgetår och anslagsnivån skall vara ett uttryck för beslutad och förväntad ambitionsnivå i verksamheten. Revisorerna vill understryka att det är statsmakternas sak att genom anslagstilldelning och styrning i annan form bestämma om en verksamhets omfattning. Ett stort anslagssparande kan t.ex. vara ett tecken på att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts eller att det funnits brister i budgetunderlaget som medfört att anslagen blivit för generöst beräknade. I detta sammanhang vill revisorerna även peka på yttrandena från , , i län samt som samtliga belyser olika problem vad gäller sambanden mellan löner, ekonomiska förutsättningar och kompetensförsörjning. Med anledning av remissyttrande vill revisorerna peka på verkets granskningar så sent som . ansåg i rapporten verksamhetsanpassa lönepolitiken bl.a. att det fanns brister i uppföljningen av lönepolitiken vid myndigheterna och att de lönepolitiska stödsystemen var otillräckligt utvecklade. I en särskild granskning av Försvarsmaktens personalkostnader uppmärksammade verket regeringen på att bl.a. löneutvecklingen för officerare, omfattningen av lönetillägg samt en svagt utvecklad arbetsgivarroll motiverar att regeringen särskilt låter följa utvecklingen hos arbetsgivaren. Verket anförde även i sin årliga rapport till regeringen att det i ett decentraliserat förhandlingssystem är angeläget med uppföljning, utvärdering och extern granskning. Verket menade att bl.a. effektiv och verksamhetsanpassad lönebildning förutsätter regelmässig uppföljning, utvärdering och även externa granskningar som underlag för statsmakterna och som stöd för myndigheternas arbetsgivarroll. Lönebildningen vid statliga myndigheter skall, vilket redan nämnts, medverka till att målen för verksamheten uppnås och att verksamheten bedrivs effektivt. De statliga myndigheternas förvaltningskostnader utgörs till största delen av kostnader för personal och löner. Genom statsmakternas beslut och genom utformningen av de centralt slutna avtalen har myndigheterna fått långtgående befogenheter och möjligheter att anpassa löner och andra anställningsvillkor till lokala förhållanden. Revisorerna anser att uppföljning och analys av den lokala löneutvecklingen inte motsvarar krav. Revisorerna anser att det är väsentligt att regeringen tar initiativ till och beslutar om myndighetsvis uppföljning och analys av hur löneutvecklingen, lönekostnaderna, lönesystemen och lönesättningen medverkar till de enskilda myndigheternas resultat och effektivitet. 2.2 Myndigheternas redovisning av den lokala löneutvecklingen Lönekostnaderna redovisas inte separat i myndigheternas årsredovisningar utan ingår som en del i posten "kostnader för personal" i resultaträkningen. Revisorerna anser att denna redovisning inte är tillräcklig och menar att även myndigheternas lönekostnader bör redovisas i årsredovisningarna. Lönekostnaderna, som omfattar samtliga anställda oavsett anställningsform, bör redovisas separat och skälen till lönekostnadernas förändring i förhållande till bör kommenteras. Uppgifter om förändringar av lönekostnaderna mellan olika år kan bl.a. indikera att det inträffat förändringar i verksamheten. De utgör därmed viktig information för regeringens bedömning av olika myndigheter. Angående myndigheternas redovisning anser revisorerna att det i en offentlig förvaltning behövs rutiner som ger möjligheter till insyn i myndigheternas lönekostnader. Lönekostnaderna utgör en stor del av myndigheternas förvaltningskostnader. För den statliga förvaltningen är det rimligt att dessa uppgifter redovisas i dokument som revideras . I sin årliga revision granskar myndigheternas årsredovisningar. Revisorerna menar därför att myndigheterna skall redovisa uppgifterna i årsredovisningen.