frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — Därutöver har RFV i det allmänna rådet med hänvisning till vad JO uttalat rekommenderat försäkringskassorna att de åtgärder som ingår i ett ärende i största möjliga utsträckning bör vidtas innan ärendet prövas av socialför-säkringsnämnden eller i alla händelser senast för justering av socialförsäkringsnämndens protokoll. Om detta görs kan beslut - i de fall där nämnden godtagit föredragandens förslag till beslut - expedieras omgående efter justeringen av protokollet. Frågan huruvida beslutsmeddelandet skall anses innehålla ett eller flera beslut kommer då att sakna praktisk betydelse utom vad gäller fullföljdshänvisningar. Enligt RFV:s mening innebär ett sådant förfarande att frågan om senaste tidpunkt för ändring av socialförsäkringsnämnds gynnande beslut i ärende av berört avseende löses på ett sådant sätt och med ett slutresultat som både följer FÖD:s ställningstagande i den aktuella rättsfrågan och i största möjliga utsträckning tillgodoser JO:s uppfattning i frågan. De aktuella ändringarna i det allmänna rådet är följaktligen föranledda av en strävan att i största möjliga utsträckning åstadkomma en ordning som innebär att den försäkrade inte drabbas av onödig och oacceptabel tidsfördröjning mellan tidpunkten för det justerade nämndprotokollet och tidpunkten för expedieringen av beslut, dvs. nämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen som RFV måste se till att kassorna följer den praxis som utvecklats genom avgörande i högsta instans. Vidare vill RFV anföra att FÖD:s bedömning att det är det samlade ställningstagandet som utgör beslut och det beslut som skall expedieras till den försäkrade stämmer överens med vad som i berört avseende stadgas i AFL. Verket tänker då närmast på nuvarande lydelse av 16 kap. 5 § andra stycket andra punkten AFL enligt vilken förtidspension (sjukbidrag) utgår från och med månaden näst efter den då beslutet meddelades. JO har i sitt beslut uttalat att det enligt hans mening finns starka skäl som talar för att den aktuella bestämmelsen bör ändras och har därför överlämnat kopia av beslutet till Social-departementet för de åtgärder departementet kan finna påkallade. Någon lagändring i berört avseende är, såvitt RFV erfarit, inte aktuell hos depar-tementet. Sammanfattningsvis får RFV (- - - ) anföra att verket anser, mot bakgrund av FÖD:s refererade avgörande, att slutliga beslut utgörs av socialförsäkringsnämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen samt att socialförsäkringsnämnd kan formlöst ändra sitt tidigare gynnande beslut så länge meddelande om detta samlade ställningstagande inte har hunnit expedieras. Det faktum att protokollet från nämndens sammanträde har justerats innebär inte att nämndens beslut, trots att protokollet är en allmän handling, därigenom får rättskraft. Detta inträffar först då kassans ställningstagande expedieras. Det är också först när beslutet har expedierats som det föreligger ett överklagbart beslut och ett beslut som kan ändras med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. I detta sammanhang kan också nämnas att tidsfristen för RFV:s möjlighet att överklaga ett beslut räknas enligt 20 kap. 13 § AFL från och med den dag då beslut meddelats. RFV anser således att den högsta instansens avgörande är vägledande så länge det inte föreligger något nytt avgörande av den högsta instansen som innebär en förändring i detta hänseende eller någon författningsändring som berör den aktuella rättsfrågan. RFV anser i likhet med JO att det är viktigt att beslut i största möjliga utsträckning blir rätt från början. Detta innebär bl.a. att de ärenden som föredras i socialförsäkringsnämnd skall vara väl utredda så att nämnden kan fatta rätt beslut från början. Ett sådant arbetssätt ställer stora krav på den som är föredragande i nämndärenden. Föredraganden, som är ansvarig för beslutsunderlaget, måste ha, förutom mycket god kännedom om i ärendet aktuellt sakområde, även mycket god kännedom om de krav som FL i olika avseenden ställer på handläggningen av ett ärende. Om "rätt" beslut fattas från början undviks den typ av beslut om ändringar av beslut som är aktuella i de två ärendena. Vad gäller granskningsmodell anser RFV således att åtgärder för kvalitetssäkring bör företas före föredragningen i nämnden. Av yttrande till JO i de aktuella ärendena framgår att kassan inte gör någon uträkning av förmånens storlek före socialför-säkringsnämndens sammanträde beroende dels på bristande resurser, dels på att det för kassan framstod som slöseri med resurser samt att det kunde tolkas som att tjänstemannen föregripit nämndens beslut. Enligt RFV:s mening är förklaring att uträkning av förmånens storlek före socialförsäkringsnämndens sammanträde framstår som slöseri med resurser och kan tolkas som att tjänstemannen föregriper nämndens beslut inte övertygande. RFV anser att det är otillfredsställande att inte följer vad som i berört avseende anges i det nya avsnittet av allmänna råd (1992:4) Socialförsäkringsnämnder. I det allmänna rådet uttalas bl.a. att "enligt JO bör de åtgärder som ingår i ett ärende i största möjliga utsträckning vidtas innan ärendet prövas av nämnden. Som minimikrav bör enligt JO i alla händelser gälla att samtliga åtgärder i ett ärende har vidtagits senast för justering av socialförsäkringsnämndens protokoll". Vidare uttalas i rådet att "exempel på åtgärder som kan göras innan ärendet prövas i nämnden är formell granskning, t.ex. att ansökan har undertecknats av en behörig person, tjänstemannaprövning av allmänna förutsättningar för rätt till en sådan förmån, samt i så stor utsträckning som möjligt, uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner". Det arbetssätt som förordas i det allmänna rådet innebär enligt RFV:s mening att principen "rätt beslut från början" tillgodoses i största möjliga utsträckning. Arbetets inriktning måste givetvis vara att den föredragande tjänstemannens förslag till beslut är så väl underbyggda och har sådan kvalitet i övrigt att nämnden i det stora flertalet fall kan förutsättas fatta beslut i enlighet med förslagen och att tjänstemannens uträkning av förmånens storlek således i största möjliga utsträckning bör göras före det att ärendet avgörs i nämnd. I 19 § FL stadgas att avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt. 19 § FL gäller inom socialförsäkringsområdet. har dock beslutat att i 18 kap. 18 § AFL införa en bestämmelse, som innebär att om det bland ledamöter eller hos föredraganden i socialförsäkringsnämnd förekommer avvikande mening skall denna anmälas innan sammanträdet är slut. Bestämmelsen skall enligt punkten 3 övergångsbestämmelserna till lagändringen tillämpas första gången på de nämnder som utses för tid fr.o.m. (SFS 1998:87). Detta innebär att 19 § FL inte längre kommer att vara tillämplig vad gäller senaste tidpunkt för ledamöter och föredragande i socialförsäkringsnämnd att anmäla avvikande mening. Mot bakgrund av författningsändringen remitterades ärendena på nytt till för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. anmodades att yttra sig om huruvida författnings-ändringen förändrade verkets inställning vad gäller senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. yttrade sig genom generaldirektören . I remissvaret anförde följande. 18 kap. 18 § AFL har fått en ändrad lydelse fr.o.m. . Den nya lydelsen innebär att möjligheten för föredraganden och ledamöter i socialförsäkringsnämnd att anmäla avvikande mening begränsas till innan sammanträdet är slut. RFV konstaterar i likhet med JO att den nya lydelsen av 18 kap. 18 § AFL innebär att 19 § förvaltningslagen (1986:223) (FL) inte längre blir tillämplig vad gäller senaste tidpunkt för nämndledamöter och föredraganden att anmäla avvikande mening. Enligt RFV:s uppfattning innebär inte den aktuella författningsändringen att Försäkringsöverdomstolens refererade avgörande (FÖD 1993:1) inte längre skulle vara vägledande för försäkringskassornas tillämpning i berört avseende. Att möjligheten för ledamot eller föredraganden att anmäla avvikande mening genom författningsändringen begränsas till innan sam-man-trädet är slut innebär inte att socialförsäkringsnämnden skulle vara förhindrad att formlöst ändra sitt beslut efter sammanträdet eller efter det att protokollet över nämndens sammanträde är justerat. Möjligheten för nämn-den att formlöst ändra sitt beslut kvarstår fram till tidpunkten för expediering av beslutet. Försäkringsöverdomstolen har i domskälen använt en på allmänna förvalt-ningsrättsliga principer grundad argumentation, nämligen att försäkrings-kassornas möjligheter att ändra beslut bör överensstämma med vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Så länge ett beslut av en försäkringskassa inte är meddelat, dvs. inte expedierat, har kassan befogen-het att formlöst ändra det. När kassan väl har expedierat ett beslut kan det däremot, enligt domstolen, endast ändras med stöd av bestäm-melserna i 20 kap. 10 a § AFL. RFV vill i detta sammanhang peka på att en förutsättning för ändring av beslut enligt 20 kap. 10 a § AFL är att beslutet har meddelats. Detta följer av formuleringen i lagtexten. JO:s inställning i den aktuella rättsfrågan skulle få den konsekvensen att om det upptäcks ett fel i socialförsäkringsnämndens beslut efter justering av protokollet över nämndens sammanträde men innan beslutet hunnit expedieras blir nödsakad att expediera det felaktiga beslutet och först därefter kan beslutet ändras med stöd av nämnda lagrum endast om det innehåller sådan felaktighet som avses i lagrummet. RFV anser emellertid, som RFV också pekat på i sitt yttrande till JO , att det är viktigt att beslut blir "rätt" från början och i detta sammanhang har föredraganden i socialför-säk-rings-nämnden en viktig roll. Inriktningen måste givetvis vara att beslutsunderlag och förslag till beslut håller sådan kvalitet att den typ av formlös ändring av beslut som Försäkringsöverdomstolens refererade avgörande alltjämt ger utrymme för förekommer . RFV konstaterar avslutningsvis att det synes föreligga skilda uppfattningar i den aktuella rättsfrågan. En möjlighet att få denna fråga reglerad på ett entydigt sätt kan vara att få den aktualiserad i samband med den allmänna översyn av processen i socialförsäkringsmål som nämns i prop. 1997/1998:41 Socialförsäkringens administration, m.m. och i samband med lagstiftningsarbetet med anledning av det nya pensionssystemet. Innan jag går vidare vill jag redogöra för ytterligare två ärenden som är aktuella hos JO och som belyser svårigheten med den oklara roll- och ansvarsfördelningen mellan och försäkringskassorna. Även i dessa ärenden fattar jag beslut denna dag, varför jag här endast i korthet redogör för dem. Det ena ärendet gäller allmänna försäkringskassas långa handläggningstid mellan socialförsäkringsnämndens beslut och kassans utsändande av underrättelse om beslutet (JO:s dnr 4341-1997). Av försäk-rings-kassans yttrande till JO framgår att den generella handläggningstiden efter det att socialförsäkringsnämnden har fattat beslut i ärendet och till dess att underrättelsen skickas ut ligger på mellan fem och . rekommenderar i Allmänna råd 1997:7 att försäkrings-kassans beslut expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens proto-koll är justerat. följer således inte vad har rekommenderat. förklaring till den långa handläggningstiden är att kassan av kostnadsskäl anlitar en "sambruksbil" som efter nämndsammanträdena transporterar akterna från lokalkontoren till gemensamma kontoret i där all uträkning sker. Det kan därför ta innan de ärenden vari socialförsäkringsnämnden har fattat beslut kommer till gemensamma kontoret för uträkning. har i sitt yttrande till JO förklarat att verket anser att försäkrings-kassans handläggning är otillfredsställande, men att frågan huruvida försäk-rings-kassan väljer att ha en lokal eller central hantering av vissa moment i handläggningen är något som den enskilda självständigt råder över. I det andra ärendet, som gäller allmänna försäkringskassa (JO:s dnr 4606-1997), har utfärdat interna anvisningar att av besparingsskäl "nedprioritera" utbyte av sjukpenning sjuk-skrivning mot sjukbidrag/förtidspension. Detta är inte förenligt med uttalanden i förarbeten och strider mot vad har rekom-men-derat i allmänna råd. har i sitt yttrande till JO uppgett att kassan i och för sig anser sig bunden av vad har rekommenderat, men att de interna rekommendationerna snarare skall ses som ett stöd för handläggarna i rehabiliteringsarbetet än som någon styrning uppifrån. har i sitt yttrande till JO anfört att verket i sin uppföljning av försäkringskassornas verksamhet kunnat konstatera att vissa kassor inte följer verkets rekommendation i här aktuellt hänseende. har därför funnit det nödvändigt att erinra kassorna om vad som uttalas i förarbeten och vad verket rekommenderar. Med anledning av vad allmänna försäkringskassa har anfört kommer att ånyo erinra kassan om gällande lagstiftning och om verkets rekommendationer. har därefter meddelat JO att den ifrågavarande anvisningen upphört att gälla fr.o.m. . Försäkringskassorna förvaltar och fördelar en betydande del av statens medel. För en stor del av landets befolkning är socialförsäkringsersättningar av avgörande betydelse för uppehället. Både för staten och för den enskilde medborgaren är det därför av synnerligen stor betydelse att medlen hanteras på ett riktigt sätt. Det är av utomordentlig vikt att försäkringskassornas handläggning av socialförsäkringen sker korrekt, rättssäkert och effektivt. Ansvarsfördelningen för förvaltningen av socialförsäkringssystemet skiljer sig från normal statlig förvaltning. Inte minst mot denna bakgrund bör de regler som försäkringskassorna arbetar efter vara klara och entydiga. Reglerna får inte ge upphov till missförstånd och till att skilda försäkrings-kassor handlägger socialförsäkringsärenden på olika sätt. Försäkringen är statligt finansierad och skall tillämpas på ett enhetligt sätt över hela landet. Den enskilde har ett berättigat krav på att hans ärenden hanteras korrekt. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att utformar sina rekommendationer i de allmänna råden till försäkringskassorna på ett så tydligt sätt att dessa inte kan missförstås. Det är väsentliga uppgifter för verket att se till att entydiga regler utformas och att noga kontrollera att anvisningarna följs. som JO har jag företagit ett stort antal inspektioner av försäkringskassor i landet. Antalet anmälningar mot försäkringskassor från enskilda har dessutom ökat mycket starkt . Mina iakttagelser visar på brister i förvaltningen av socialförsäkringssystemet. Antalet fel i handläggningen av ärenden är relativt stort. Bristerna består vidare bl.a. i att det mellan olika kassor förekommer betydande skillnader i hanteringen av ärendena. En annan iakttagelse är att råd och anvisningar inte följs i alla avseenden och av alla kassor. Som framgått ovan förekommer det t.o.m. att vissa kassor bygger upp hand-läggningssystem och rutiner medvetna om att dessa strider mot verkets allmänna råd. I någon mån hänger de angivna problemen samman med tillämpningen av den tidigare i ärendet nämnda domen av . och jag har olika uppfattningar i frågan rörande senaste tidpunkt för ändring av gynnande beslut fattat inom en försäkrings-kassa, dvs. om socialförsäkringsnämnden, efter det att nämndens protokoll justerats, "formlöst" kan ändra sitt beslut utan att tillämpa reglerna i 20 kap. 10 a § AFL. har redovisat som sin ståndpunkt att avgörandet FÖD 1993:1 är vägledande för försäkringskassorna. Enligt avgörandet är socialförsäkringsnämnden oförhindrad att formlöst ändra sitt beslut så länge underrättelse om beslutet inte är expedierat. Jag har å andra sidan i mitt tidigare beslut (dnr 1471-1996) ingående redovisat varför jag anser att ett gynnande beslut i ett socialförsäkringsärende, bortsett från de fall där ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL kan ske, i princip inte kan ändras efter det att socialför-säk-ringsnämndens protokoll justerats. - I de fall där förutsättningar för ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL föreligger, kan enligt min uppfattning sådan ändring företas redan efter sistnämnda tidpunkt. Expedieringen av under-rättelsen om beslutet behöver således inte avvaktas. Jag delar uppfattning att förfaringssättet med "formlösa" ändringar inte skulle behöva tillgripas om försäkringskassorna följde verkets rekommendationer och expedierade underrättelsen om beslutet efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats. Inte heller om försäkringskassorna följde verkets rekommendationer i andra avseenden, som t.ex. att räkna ut förmånens storlek före nämndsamman-trädet, skulle nämnda förfaringssätt behöva tilllämpas. Om således kassorna följde dessa rekommendationer skulle den här upptagna frågan vara av betydligt mer teoretisk art. Av yttrande i det tidigare nämnda ärendet, dnr 1471-1996, föreföll det som om delade min uppfattning vad gäller frågan gynnande beslut senast kan ändras. Jag avslutade därför det ärendet utan ytterligare uttalanden i den delen. - Jag vill här inskjuta att jag finner det något märkligt att i sitt yttrande inte tillräckligt tydligt klargjorde sin inställning. Av yttrande framgår att 19 § FL, enligt vilken varje ledamot har möjlighet att ändra sin uppfattning till dess myndighetens beslut expedieras eller ges till känna på annat sätt, har avgörande betydelse för verkets åsikt att avgörandet FÖD 1993:1 är tillämpligt. Enligt verkets uppfattning föreligger inget rättskraftigt beslut innan beslutet är expedierat. 19 § FL kommer emellertid inte längre att vara tillämplig inom socialförsäkringsområdet. Jag kan inte underlåta att uttrycka min förvåning över att trots detta, och trots att verket anser nämndens protokoll vara allmän handling sedan det justerats, alltjämt anser att avgörandet FÖD 1993:1 är vägledande. Jag övergår nu att till att belysa de olägenheter förfaringssättet med "formlös ändring" för med sig. Jag vill också peka på den oklarhet som råder i ansvarsfördelningen mellan och försäkringskassorna, vilken får till följd att vissa försäkringskassor inte följer verkets rekom-mendationer. Av de ovan nämnda ärendena gällande läns allmänna försäkrings-kassa framgår att kassan inte bara vid enstaka tillfällen tillämpar förfarings-sättet att "formlöst" ändra socialförsäkringsnämndens beslut. Kassan har mot bakgrund av FÖD:s avgörande tillämpat förfaringssättet systematiskt, som ett slags efterkontroll av att socialförsäkringsnämndens beslut är korrekta. Enligt min uppfattning kan förfaringssättet medföra att arbete präglas av inställningen att den inte behöver vara lika noggrann med de beslutsunderlag som tas fram till socialförsäkrings-nämnden. Jag vill här understryka att jag självfallet inte tror att den enskilda tjänstemannen medvetet skulle slarva med beslutsunderlaget. Snarare kan risken med för-säk-ringskassans synsätt vara att det genomsyrar handlägg-ningen mer generellt, om kassans personal är medveten om att besluten kontrolleras i efterhand. Av rättssäkerhetsskäl är det självfallet otillfredsställande att den enskilde inte kan förlita sig på att det beslut som socialförsäkringsnämnden har fattat står fast och endast kan ändras i därför föreskriven form. Ur effektivitets-synpunkt kan det inte heller vara rimligt att försäkringskassorna använder sina resurser på ett så tidsödande sätt. Förfarandet strider mot förvaltnings-lagens krav på en enkel, snabb och billig handläggning. Av de tidigare nämnda ärendena gällande läns allmänna försäk-ringskassa framgår att kassan inte följer rekom-men-dationer att göra uträkningar och i övrigt förbereda ärendena före nämnd-sammanträdet så att underrättelse om kassans beslut kan expedieras i nära anslutning till justeringen av socialförsäkringsnämndens protokoll. Även de två andra ärenden som jag redogjort för är exempel på att försäkrings-kassorna inte följer allmänna råd. I det ena ärendet väljer att utforma sin organisation på ett sätt som får till följd att handläggningen strider mot verkets rekommendationer. I det andra ärendet utfärdar interna anvisningar som inte är förenliga med uttalanden i förarbeten och med vad har rekommenderat. Jag har i min granskningsverksamhet kunnat konstatera att försäkrings-kassorna även i andra fall inte alltid följer vare sig förvaltningslagens bestämmelser eller föreskrifter och rekommenda-tioner. förekommer brister i kommunicering, underlåtenhet att fatta formella beslut vid indragning av sjukpenning, avsevärda dröjsmål med omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL, dröjsmål med att översända över-klaganden till länsrätt m.m. har i sina yttranden pekat på att AFL på olika sätt förutsätter att beslut meddelas. Enligt verkets åsikt meddelas beslut - i de fall det är fråga om ett beslut av socialförsäkringsnämnd i bedömningsdelen och ett beslut av tjänsteman i beräkningsdelen - när sammantagna ställningstagande i ärendet expedieras till den försäkrade genom ett beslutsmeddelande. har i sitt yttrande anfört att en förutsättning för ändring av beslut enligt 20 kap. 10 a § AFL är att beslutet har meddelats samt att detta följer av formuleringen i lagtexten. Detta är inte korrekt. Ordalydelsen i 20 kap. 10 a § första stycket AFL är att skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring enligt AFL, som har fattats av kassan och inte har prövats av domstol. Termen "meddelas" används först i paragrafens sista stycke och då som utgångspunkt för beräkning av den tidsfrist inom vilken kan ändra ett beslut med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. De båda begreppen "fatta" respektive "meddela" ett beslut är här inte synonyma. Inte heller förefaller i andra sammanhang ha uppfattningen att "fatta ett beslut" är detsamma som att "meddela ett beslut". åsikt är ju att socialförsäkringsnämndens beslut är meddelat först när beslutsmeddelande expedierats, som verket helt korrekt tycks anse att nämndens beslut fattas vid sammanträdet. - Jag kan inte underlåta att uttrycka min förvåning över att i ett remissvar till JO på ett felaktigt sätt återger gällande rätt. Jag vill här påpeka att det inte är någon självklar slutsats att försäkrings-kassans beslut skall anses meddelat först när underrättelsen om beslutet expedieras. Man skulle också kunna tänka sig en alternativ tolkning innebärande att socialförsäkringsnämndens beslut anses meddelat när nämndens protokoll justerats. Det synsättet överensstämmer med den skiljaktiga meningen i avgörandet FÖD 1993:1, enligt vilken riktpunkten för bestämmande av en tidpunkt för beslutets meddelande är det tillfälle då protokollet justerades och beslutet därmed fick sin slutliga utformning. Här kan inskjutas att institutet "meddela beslut viss dag" inte finns i förvaltningsförfarandet (, Skattenytt 1994 s. Enligt bör uttrycket "meddela beslut" för förvaltningsförfarandets del tolkas i överensstämmelse med 2 kap. 7 § TF så att harmonin i rättssystemet inte rubbas. Jag vill också peka på att uppenbarligen - liksom jag - anser att 2 kap. 7 § andra stycket punkten 3 TF är tillämplig vid bestämmande av socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling, eftersom verket delar min uppfattning att nämndens protokoll blir allmän handling när det justerats. En förutsättning för resonemanget är att det inte föreligger någon föreskrift som gör att skulle vara skyldig att avkunna eller expediera sina beslut. Om en sådan formföreskrift hade funnits skulle i stället 2 kap. 7 § andra stycket punkt 2 TF vara tillämplig. I så fall skulle protokollet bli allmän handling först när beslutet i ärendet expedierats. Enligt 21 § FL skall en sökande, klagande eller annan part som huvudregel underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.