frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Av utvärderingen framgår att sekretariatet har haft problem med lokaler och endast kunnat arbeta med full bemanning (dvs. med en chef, två handläggare och en assistent). Sekretariatet har bl.a. tagit initiativ till några utredningar och gjort analyser. Vidare har sekretariatet tagit emot besök från multilaterala organisationer och besvarat förfrågningar. I utvärderingen noteras att arbetet till följd av problem med lokaler och personal inte har getts "den stringens som kunde krävas". Det har t.ex. inte funnits några klara prioriteringar för verksamheten. Utvärderaren menar att sekretariatet skulle ha kunnat göra mer vad gäller projektbevakning. Vad gäller uppbyggnad av ett mer systematiskt och integrerat informationsflöde bedöms PES ha gjort goda insatser, bl.a. i . Av utvärderingen framgår även att såväl utlandsmyndigheter som näringslivet har framfört önskemål om någon form av projektexportfunktion i . De flesta förefaller dock inte ha haft någon direkt kontakt med PES. I utvärderingen förslogs att projektexportsekretariatet skulle bibehållas, uppgifterna begränsas och preciseras, samarbetet med fördjupas samt att verksamheten skulle knytas till Närings- och . har i uppgift att planera, samordna, marknadsföra och genomföra åtgärder för att främja svensk export. lämnar bl.a. projektinformation om aktuella upphandlingar och informerar svenska exportörer om hur de multilaterala biståndssystemen, inklusive EU:s, fungerar. arbetar även med att profilera den svenska resursbasen vad gäller olika biståndsprogram. Målsättningen för rådets verksamhet är att medverka till att svenskt näringsliv får kontrakt motsvarande det svenska bidraget till internationella organisationer. och har i vissa avseenden utfört likartade uppgifter (besvarat frågor, vidarebefordrat anbud och arrangerat seminarier). Det förefaller som om rollfördelningen inte har varit klar i alla avseenden. En avgränsning mellan sekretariatet och rådet och en överenskommelse om samarbete gjordes . Av utvärderingen som nämndes ovan framgår att samarbetet och informationsutbytet mellan sekretariatet och rådet har varit begränsat. Av Sidas instruktion framgår att Sida inom ramen för sin verksamhet skall främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i ut Enligt uppgift från Sida avser uppgiften framför allt det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Sida skall tillse att svenska företag får information om planerade upphandlingar inom biståndsområdet. Sådan information sprids bl.a. via Internet. Utlandsmyndigheterna har som tidigare nämnts ett ansvar för att främja svensk export. Vad gäller att främja svenska företags deltagande i kommissionens upphandlingar inom biståndsområdet har således Svenska representationen i en viktig uppgift att fylla. Representationen skall bl.a. fungera som en informationskanal mellan EU-institutionerna och svenska företag, identifiera aktuella projekt, informera om , upprätta kontakter med kommissionens handläggare, "lobba" för den svenska resursbasen, arrangera seminarier och hålla kontakt med projektexportsekretariatet. Av utvärderingen framgår att representationen menar att samarbetet med sekretariatet har fungerat bra. Hur arbetsfördelningen mellan PES och representationen skall se ut vad gäller projektbevakningsuppgifter rörande EU:s biståndsprogram förefaller dock vara något oklar. Som en följd av utvärderingen av PES bildades en interdepartemental samrådsgrupp för projektexportfrågor. Gruppen består av representanter för , , och Sida. Samrådsgruppen har i en särskild promemoria preciserat projektexportsekretariatets roll och uppgifter. Bl.a. framgår att sekretariatet skall medverka till att formulera en sammanvägd regeringspolitik avseende projektexport och internationell upphandling, samordna aktiviteter på området, utgöra en kontaktpunkt för näringsliv, myndigheter och organisationer i frågor om projektexport, i samråd med planera och genomföra informations- och kontaktaktiviteter rörande upphandling och stimulera svenska företag att bearbeta den multilaterala marknaden. Av verksamhetsplanen framgår bl.a. att sekretariatet skall uppmärksamma frågor rörande projektexport och upphandling, förmedla kunskap om internationella organisationers system för upphandlingar, bedriva aktiv marknadsföring av svenska företag, upprätta ett system för statistik om svenska upphandlingsandelar på den multilaterala marknaden m.m. samt att utveckla nya och tydligare former för nätverksbyggande och samordning mellan departement, myndigheter, organisationer och näringsliv. Vilka resurser som kommer att ställas till sekretariatets förfogande är dock ännu oklart. Efter inträdet i Europeiska unionen har fått tillgång till en ny samarbetsform inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet. Målen för EU:s utvecklingssamarbete stämmer väl överens med målen för det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Däremot skiljer sig resursallokeringen åt mellan och . I följande avsnitt redovisas de iakttagelser som revisorer har gjort i granskningen av samarbete med EU. Brister i hanteringen av EU:s bistånd EU:s system för att hantera biståndsfrågor är uppdelat på flera olika instanser och uppvisar brister vad gäller helhetssyn och överskådlighet. Svenska representanter deltar i det arbete som genomförs i olika arbetsgrupper och tjänstemannakommittéer. Från svensk sida har man framfört kritik mot att rådsbesluten får bristfälligt genomslag i det faktiska arbetet med att planera och bereda biståndsprojekt, att arbetet i olika kommittéer genomförs på ett så sent stadium i beredningsprocessen att medlemsstaterna har små möjligheter att påverka projektens utformning samt att diskussionerna förs på en alltför detaljerad nivå. Sida menar att kommittéarbetet även uppvisar brister, bl.a. vad gäller samordning, uppföljning, utvärdering och användning av landstrategier och olika typer av analyser. Europeiska revisionsrätten och Sida menar att saknar tillräcklig personal och expertis och att organisationen inte har hunnit med att hantera den kraftiga ökningen av biståndsmedel . Bristande samordning mellan EU och medlemsstaterna Från svensk sida har man i olika sammanhang kritiserat bristen på samordning inom EU. Enligt vad revisorer erfarit har det vid upprepade tillfällen förekommit att förslag till EU-projekt som har behandlats i olika kommittéer har visat sig kollidera med eller överlappa svenska eller andra givares insatser. Hur väl samordningen fungerar beror till stor del på förhållandena i fält samt vilka personer som ansvarar för samordningsfrågor. EU:s delegationer är ofta små i jämförelse med medlemsstaternas och andra givares fältkontor vilket försvårar EU:s samordnande roll. Förutom att EU:s delegationer i fält är relativt små har de mycket begränsade beslutsbefogenheter. Såväl kommissionen som Europeiska revisionsrätten har riktat kritik mot medlemsstaterna för deras ovilja att lämna information till kommissionen. Från svensk sida arbetar man i olika forum för att öka samordningen mellan EU:s insatser och medlemsstaternas insatser. Sida har inte något eget system för att hålla sig informerad om vad EU gör på fältet och inte heller några formella rutiner för att systematiskt informera EU om svenska insatser. Ansvaret för att utbyta information med EU ligger framför allt på biståndsambassaderna. Sida har skickat ut riktlinjer för hur man skall öka samordningen med EU till samtliga biståndsambassader. ambassaderna skall förgå med gott exempel och ta initiativ till samordning och utbyte av information. Revisorerna konstaterar att det ännu är oklart hur dessa riktlinjer tillämpas i fält. Svenska enskilda organisationer har fått relativt lite EU-bidrag Efter inträde i Europeiska unionen har svenska enskilda organisationer fått nya möjligheter att finansiera delar av sin verksamhet genom att söka bidrag från EU:s biståndsbudget. Riksdag och regering har betonat vikten av att svenska enskilda organisationer tar till vara möjligheterna till finansiering av insatser genom EU-bidrag. Av den statistik som revisorerna har fått tillgång till framgår att svenska enskilda organisationer har beviljats relativt lite EU-bidrag jämfört med andra medlemsländer. Vad gäller t.ex. EU:s anslag för samfinansiering av insatser har enskilda organisationer från och Österrike-länder som blev medlemmar som Sverige-beviljats mer stöd än svenska organisationer. Det är framför allt relativt stora och resursstarka organisationer som har sökt och beviljats EU-bidrag. En förklaring till att inte fler enskilda organisationer söker EU-bidrag kan vara att organisationerna upplever att ansökningsförfarandet är omständligt och komplicerat samt att väntetiden för besked är lång. En annan förklaring kan vara att det för ett flertal organisationer finns få incitament att söka EU-bidrag eftersom de får bidrag för sin projekt- och informationsverksamhet från Sidas anslag. Sida skall underlätta för enskilda organisationer att söka EU-bidrag Sida har av regeringen fått i uppdrag att underlätta för svenska enskilda organisationer att söka EU-bidrag. Inom ramen för sitt uppdrag har Sida bl.a. finansierat ett EU-projekt som initierades och genomfördes av Forum Syd. Vidare har Sida under två perioder finansierat en tjänst, s.k. nationell expert, vid kommissionen. Sida har även erbjudit sig att tillämpa ett flexibelt system för de organisationer som behöver ansöka om extra Sidamedel för att klara av de medfinansieringskrav som EU ställer. Ingen samlad bild av EU-bidragen till svenska enskilda organisationer Revisorerna konstaterar att det har varit svårt att få fram en bild över hur mycket EU-bidrag svenska enskilda organisationer totalt har beviljats samt vilka organisationer som har fått bidrag från olika anslag. De sammanställningar som finns är inte heltäckande. Trots att Sida har haft ett särskilt uppdrag att underlätta för enskilda organisationer har Sida inte gjort någon sammanställning över i vilken utsträckning enskilda organisationer har beviljats EU-bidrag. Revisorerna konstaterar att varken Sida eller har haft någon sådan sammanställning som underlag för att bedöma effekterna av de insatser Sida har utfört inom ramen för sitt uppdrag. Få EU-uppdrag för svenska företag och organisationer Efter inträdet i Europeiska unionen har svenska företag och konsulter fått tillgång till en ny marknad i form av EU:s biståndsverksamhet. Det har varit svårt att få fram information om hur svenska företag och institutioner har lyckats i konkurrensen vad gäller kommissionens upphandlingar inom biståndsområdet. Den tillgängliga statistiken är bristfällig. Det har inte gått att få fram statistik över upphandlingarna inom alla biståndsprogram. Den statistik som finns gäller för olika tidsperioder och är inte fullt jämförbar. Den allmänna bedömningen utifrån intervjuer med företrädare i såväl som är att svenska företag och institutioner har varit relativt dåligt representerade i kommissionens upphandlingar. Den statistik som revisorerna har fått tillgång till (rörande PHARE- och TACIS-programmen) bekräftar att svenska företag i relativt liten utsträckning har tecknat kontrakt med kommissionen i samband med upphandlingar av varor och tjänster inom biståndsområdet. Vidare framgår att finska företag har lyckats bättre i kommissionens upphandlingar inom ramen för PHARE- och TACIS-programmen. Oklar ansvarsfördelning för exportfrämjande Det statliga exportfrämjandet utförs av många olika aktörer. Vad gäller EU:s upphandlingar inom biståndsområdet har projektexportsekretariatet (PES), och Svenska representationen en viktig främjande roll. Av Sidas instruktion framgår också att myndigheten har ett allmänt ansvar för att främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i utvecklingssamarbetet. Det har framkommit att projektexportsekretariatet, och Svenska representationen har likartade uppgifter. Det förefaller vara oklart hur ansvaret för den projektexportfrämjande verksamheten skall fördelas. har haft ett allmänt utformat uppdrag att främja utnyttjandet av svenska varor och tjänster. Av den utvärdering som presenterades framgår att sekretariatets verksamhet i vissa avseenden har varit oklar samt att sekretariatet kunde ha gjort mer vad gäller projektbevakning. framgår att projektexportsekretariatet har haft problem med lokaler och personal. Det förefaller som om sekretariatet inte har haft erforderliga resurser för att utföra sina uppgifter. 9 Revisorernas överväganden och förslag revisorers granskning av utvecklingssamarbetet har inriktats på frågor om hur biståndet styrs, genomförs, samordnas och följs upp. Granskningen har särskilt omfattat två verksamhetsområden, förvaltningsstöd och utvecklingssamarbete genom enskilda organisationer. Därutöver har samordningsfrågor mellan svenska insatser och EU:s biståndsinsatser studerats. Inledningsvis kan revisorerna konstatera att det är svårt att bedöma effekterna av de svenska biståndsinsatserna utifrån de allmänna mål riksdag och regering lagt fast för det bilaterala utvecklingssamarbetet. En svårighet ligger också i problemet att kunna isolera effekterna av just de svenska insatserna i förhållande till andra insatser. Effekter av genomförda insatser påverkas även av en rad faktorer som på förhand kan vara svåra att överblicka som exempelvis den politiska utvecklingen i ett land. Ytterligare en svårighet hör samman med problemet att förena målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå och att uppvisa en hög effektivitet på kort sikt. Snabba och konkreta resultat är lättast att uppvisa i länder och sektorer där svårigheterna inte är så stora och inte heller behoven. Detta anges ofta som biståndets paradox, dvs. biståndet är minst effektivt där det behövs mest. Det fungerar bäst där det behövs minst. Mot bakgrund av det ovan sagda blir betydelsen av att utveckla formerna för styrning, uppföljning och utvärdering än mer betydelsefulla. Samordning av insatser från olika givare är av stor betydelse för att undvika att projekt överlappar varandra och att biståndet splittras på en stor mängd projekt och givare. Här blir frågan om ändrade förutsättningar för samordning av biståndet genom det svenska medlemskapet i EU särskilt intressant. fattar beslut om de övergripande målen för utvecklingssamarbetet, om de ekonomiska ramarna samt om verksamhets- och finansieringsformerna. Styrning av Sida utövas av regeringen utifrån de ramar har lagt fast. Regeringen fattar beslut om verksamhetsmål för en myndighets ansvarsområde. Dessa mål skall vara uppföljningsbara samt ge uttryck för de ambitioner regeringen har för myndigheten som anges. har ett ansvar att följa upp att målen för verksamheten uppnås. I granskningen har revisorer konstaterat att de verksamhetsmål som angivits i regleringsbrevet för det bilaterala utvecklingssamarbetet är allmänna främjande- och inriktningsmål. Enligt revisorerna är det svårt att utifrån dessa mål följa upp, mäta effekter och utvärdera verksamheten. Inom ramen för den ordinarie budgetprocessen har inte nedbrutna och kvantifierbara mål angivits. Detta medför att regeringens resultatbedömning av såväl det totala biståndet som bedömningen av olika verksamhetsgrenar tenderar att bli generell och oprecis. I kapitel 4 konstaterar revisorerna att det svenska utvecklingssamarbetet styrs på flera sätt, dels genom den ordinarie ettåriga budgetprocessen, dels genom den s.k. landstrategiprocessen. Regeringen har angett att den fleråriga landstrategiprocessen är att betrakta som det viktigaste styrinstrumentet. Processerna skiljer sig åt, bl.a. vad gäller formerna för återrapportering. Sidas formella återrapportering görs i årsredovisningen. Landstrategiprocessen är däremot flerårig (oftast treårig) där insatserna redovisas i resultatanalyser. Revisorerna har uppmärksammat att regeringens efterfrågan på resultatinformation från Sida är stor. Revisorerna vill framhålla regeringens ansvar för att myndigheterna inte skall lägga ned resurser på att redovisa information som inte används. Regeringen har ett ansvar att i regleringsbreven till myndigheterna endast efterfråga information som kan förväntas besvara grundläggande frågor om hur väl myndigheterna utför sina uppgifter. Därmed blir regeringens roll som beställare av information avgörande. revisorer föreslår att regeringen tydliggör kopplingen mellan de instrument som står till förfogande i styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta inkluderar frågan om regleringsbrevets roll och verksamhetsgrenarnas betydelse i styrningsprocessen. Regeringen bör utveckla formerna för hur resultatet av biståndsinsatserna skall återrapporteras. Enligt revisorernas mening medför detta att regeringen utvecklar ett system för styrning av utvecklingssamarbetet som bör tillgodose såväl regeringens som Sidas önskemål om formerna för återrapportering. Detta inkluderar frågan om hur resultatanalyser inom landstrategiprocessen lämpligen skall avrapporteras. Regeringens återrapporteringskrav i regleringsbrevet bör begränsas till grundläggande resultatinformation för att besvara frågor om hur väl Sida genomfört sina uppgifter. Revisorerna välkomnar att avser att bygga upp tidsserier med utvalda resultatindikatorer. Om regeringen för sin redovisning till behöver särskild information bör även detta efterfrågas i regleringsbrevet. /1992-1997 har en förhållandevis god överensstämmelse funnits mellan årligt anvisade anslag och nettoutgifter , vilket visar att verksamheten har varit relativt jämn över tiden. De sammanlagda reservationerna på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete har uppgått till av disponibla medel (ingående reservationer och anvisat anslag). I granskningen har revisorerna noterat att reservationerna minskade i absoluta tal men för de två aktuella budgetåren uppgick till av disponibla påverkades Sidas anslagsutnyttjande av den restriktion för verksamhetsområdet som regeringen aviserade i budgetförslaget för . Revisorerna har konstaterat att det med rådande anslagskonstruktion inom utvecklingssamarbetet är svårt att ange och uppskatta vad som skall betecknas som intecknade respektive ointecknade reservationer. Sida kan ingå överenskommelser som innebär att utfästelser får göras motsvarande det belopp som anvisats för ett visst år. Dessa utfästelser betraktas som intecknade reservationer även om projekterade insatser sedan kraftigt försenas eller inte alls blir av. Ekonomiska reformer, som främst avser betalningsbalansstöd och skuldlättnader, uppvisade den högsta andelen ointeckande reservationer. Trots att de ointeckande reservationerna ökade , mer än fördubblades anslaget för delposten , mot bakgrund av att regeringen bedömde att utbetalningarna kraftigt skulle öka. har regeringen dock bedömt att reservationerna har minskat betydligt. Genom att utbetalningstakten i biståndsprojekten ofta är lägre än vad som har överenskommits i avtal, stämmer sällan prognoserna med utfallet. pågår ett arbete med att identifiera svaga punkter i prognoserna och för att utveckla bättre prognosinstrument. revisorer noterar att ställt sig positivt till inrättandet av en prognosgrupp rörande internationellt utvecklingssamarbete. Revisorerna har konstaterat att det inte finns någon enkel förklaring eller något entydigt mönster till uppkomna reservationer. Förklaringar som har angetts är på en generell nivå. Som orsak till uppkomsten av reservationer har såväl som Sida uppgett att biståndet har ändrat inriktning, från kapitalkrävande infrastruktursatsningar till kunskapsöverföring som är mindre kapitalkrävande. Andra förklaringar är som redan nämnts att förseningar uppstår i projekten på grund av en rad på förhand svårbedömda faktorer som exempelvis den politiska utvecklingen i ett mottagarland. En genomgång av redovisningen av reservationsläget i Sidas årsredovisning ger vid handen att flera olika förklaringar ges, ofta utan närmare analys. Som skäl till ökade reservationer anges relativt ofta just förseningar. Andra förklaringar uppges bl.a. vara mottagarlandets svåra situation, dålig absorbtionsförmåga, det osäkra planeringsläget och givartäthet. I de fall reservationerna minskar anges detta bl.a. bero på ökad effektivitet i genomförandet av insatserna. Enligt revisorer förefaller det även finnas ett visst samband mellan förvaltningens storlek och reservationernas omfattning. Det medför att personalminskningar med minskad planeringskapacitet som följd tenderar att öka reservationerna. Antalet anställda vid minskade . Dessa olika samband kräver enligt revisorerna en närmare analys. Ett arbete för att minska reservationerna har inletts . Revisorerna föreslår dock att regeringen ytterligare analyserar orsakerna till såväl ökade som minskade reservationer. Enligt revisorernas mening är det viktigt att analysen visar hur utvecklingen kan förklaras av Sidas agerande alternativt av faktorer i myndighetens omvärld. Enligt revisorerna bör ett sådant arbete nogsamt följas och återkommande rapporteras till . En förutsättning för att kunna bedöma reservationernas omfattning och orsaker är att det går att följa utvecklingen på projektnivå. I kapitel 6 redogörs för granskningen av förvaltningsstödet. Revisorerna har framhållit svårigheten att på ett enkelt sätt få svar på hur mycket som budgeterats för respektive projekt liksom hur mycket som utbetalats. Härigenom försvåras möjligheterna att följa reservationernas omfattning och utveckling. En förbättrad finansiell uppföljning på projektnivå är enligt revisorers mening en förutsättning för att följa reservationernas utveckling på en aggregerad nivå. Revisorerna utgår från att Sida utvecklar formerna för finansiell uppföljning på projektnivå. Ett väsentligt inslag i mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten är att får god och relevant information. Av granskningen framgår att regeringens information rörande reservationsläget för det bilaterala utvecklingssamarbetet var bristfällig. Redovisningen av reservationerna för har förbättrats. Enligt revisorernas mening utgör redovisningen av reservationerna grundläggande resultatinformation som bör redovisas till så att skall kunna bedöma hur stora medel som är disponibla. Regeringens resultatinformation bör därför innehålla uppgifter om reservationernas totala omfattning och utveckling samt intecknade och ointecknade reservationer. En återkommande likartad redovisning är också en förutsättning för att jämförelser av förändringar mellan åren skall kunna göras. Regeringens redovisning till görs bl.a. över verksamhetsgrenar. För att sådan redovisning skall vara ändamålsenlig bör samtliga insatser som faller under en viss verksamhetsgren redovisas. Exempelvis har det av granskningen framgått att redovisningen rörande insatser genom enskilda organisationer inte är samlad. Biståndet genom enskilda organisationer finansieras från flera olika anslag. Trots att enskilda organisationer bedöms vara en viktig kanal är det svårt att utifrån Sidas och regeringens resultatinformation få en helhetsbild av hur mycket som kanaliseras genom enskilda organisationer. Därmed har inte möjlighet att bedöma den totala omfattningen av bistånd som kanaliseras på detta sätt. revisorer föreslår att regeringen i den årliga rapporteringen till ger en mer samlad bild av utvecklingssamarbetets omfattning inom skilda verksamhetsgrenar. Medel för utvecklingssamarbetet anvisas genom ett reservationsanslag för biståndsverksamhet. anslogs , där drygt 7 miljarder avsåg det bilaterala biståndet. anslås via ett ramanslag. Anslaget för förvaltningsändamål uppgick för till . I kapitel 5 finns en redogörelse för den försöksvisa finansieringen av tillfälliga förordnanden i fält som belastar reservationsanslaget. Som exempel kan nämnas att hela Sidas del av biståndsambassaden i finansieras genom reservationsanslaget. Regeringen har genom tidigare beslut givit denna möjlighet. revisorer har i granskningen ifrågasatt att Sida givits möjlighet att via reservationsanslaget finansiera vissa administrativa förordnanden i fält.