frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — När Sida upphört med sitt stöd skrivs en slutrapport rörande insatsens resultat, effektivitet och effekter baserad på projektdokumentet, utvärderingar och samarbetspartnerns resultatanalyser. Slutrappporten utarbetas av den enhet som haft ansvar för att genomföra insatsen. 4 Styrning av utvecklingssamarbetet Målen för utvecklingssamarbetet framgår i första hand av de sex biståndspolitiska mål (målen framgår av kapitel 2) lagt fast och genom de av regeringen beslutade landstrategierna. Därtill finns ett antal regeringsskrivelser som antagit i vilka den svenska policyn inom en rad för utvecklingssamarbetet viktiga områden har fastslagits. I följande kapitel behandlas målen och hur dessa följs upp. Användningen av tillgängliga styrinstrument, som regleringsbrev och landstrategiprocessen har studerats. Återrapporteringen av resultat har varit föremål för granskning. Avslutningsvis hanteras frågan om formerna för utvärdering av utvecklingssamarbetet. 4.1 Aktörerna i budgetprocessen fattar beslut om statsutgifterna och de ekonomiska ramarna för olika ändamål. beslutar också om verksamhetsform och finansieringsform. Vidare har ett ansvar för att följa upp att ändamålen uppfylls och att målen uppnås. styrning inom utvecklingssamarbetet kommer bl.a. till uttryck genom de sex biståndspolitiska målen. Styrningen av myndigheterna utövas av regeringen. Till grund för denna styrning finns riksdagsbeslut om lagstiftning samt om ekonomiska och organisatoriska ramar. I budgetpropositionen föreslår regeringen de övergripande mål och den inriktning som skall gälla för myndigheterna. Regeringen skall redovisa den analys som ligger till grund för förslagen. Denna analys bygger till stor del på de uppgifter som myndigheterna själva har lämnat. Regeringens direkta styrning utövas genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och uppdrag till myndigheterna, genom val av ledningsform och genom utnämning av generaldirektör och styrelse. Även den informella dialogen mellan och myndigheterna är av stor betydelse. Utvecklingssamarbetet styrs genom den ovan beskrivna budgetprocessen. Därutöver tillkommer ytterligare ett styrinstrument, nämligen den s.k. landstrategiprocessen (se avsnitt 4.3). Biståndet styrs också utifrån ett antal allmänna riktlinjer fastställda av riksdag och regering rörande exempelvis demokrati, mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning. Regeringen har även beslutat om vissa begränsningar i Sidas disposition av medel för internationellt utvecklingssamarbete. Myndigheternas formella återrapportering till regeringen sker genom årsredovisningen. Av årsredovisningens resultatredovisning skall framgå hur kostnader och intäkter fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen har beslutat. I förordningen om myndigheters årsredovisning framgår att myndigheterna skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I de fall regeringen inte har beslutat om krav på återrapportering skall myndigheten redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. En viktig förändring i den förordning som trädde i kraft är att regeringen måste fatta beslut om samtliga verksamhetmål som skall gälla för en myndighets ansvarsområde. Regeringen skall även fastställa vilken kvantitativ resultatinformation myndigheten skall återrapportera till regeringen för att användas vid bedömningen av måluppfyllelse. Vidare skall regeringen i regleringsbrevet fastställa den indelning av myndighetens verksamhet eller verksamhetsgrenar som skall användas för att beskriva mål och resultatinformation. 4.2 Utveckling av mål för verksamheten Effektmålen avser den påverkan på ett politikområde som regeringen har för avsikt att uppnå genom statliga insatser. Effekten blir skillnaden mellan det som faktiskt hänt och det som skulle ha hänt om den statliga insatsen inte kommit till stånd. I budgetpropositionen skall de viktigaste målen inom utgiftsområdena anges. Dessa bör så långt som möjligt ha karaktären av effektmål även om de i budgetförslaget inte skall benämnas effektmål. I regleringsbrevet görs sedan en koppling till budgetpropositionen genom att de mål som myndighetens verksamhet skall bidra till anges i regleringsbrevet. Dessa effektmål skall brytas ned så att myndighetens effektmål framgår. Allt detta skapar enligt regeringen en grund för resultatrapporteringen till i förhållande till de av godkända effektmålen. Verksamhetsmålen som de formuleras i regleringsbrevet ger uttryck för de ambitioner regeringen har för myndigheten som anges. Verksamhetsmålen kan vara långsiktiga, på samma sätt som effektmålen. Vidare skall målen vara uppföljningsbara i den meningen att myndigheten skall kunna visa om den har uppnått verksamhetsmålen vid utgången av den angivna tidsperioden. I revisorers granskning (1997) av analys och användning av resultat i fann revisorerna att de övergripande målen (effektmålen) respektive verksamhetsmålen för myndigheterna inte givits ett sådant innehåll och en sådan precision att de kan ligga till grund för att följa upp och utvärdera myndigheternas verksamhet. Som effektmål för det bilaterala utvecklingssamarbetet har regeringen angivit det övergripande målet för internationella utvecklingssamarbete nämligen att höja de fattiga folkens levnadsnivå. I det övergripande målet ingår sedan de sex av fastlagda biståndspolitiska målen (se kapitel 2). De generella verksamhetsmålen för det bilaterala utvecklingssamarbetet utgörs av ett antal främjande- och inriktningsmål och anges i regleringbrevet. -"Sida skall bidra till att stärka samarbetsländernas förmåga att föra en utvecklingspolitik som är långsiktigt hållbar", "Sida skall verka för jämställdhet i utvecklingssamarbetet" och "Sida skall i ökande omfattning främja utvecklingsländers, särskilt de minst utvecklade bland programländerna, förmåga att öka sin utrikeshandel". Sidas verksamhet uppdelas i enlighet med regleringsbrevet i tio verksamhetsgrenar. För varje verksamhetsgren finns, förutom de generellt angivna målen, ett antal verksamhetsmål angivna. Även dessa mål är att betrakta som främjande- och inriktningsmål. Som exempel kan nämnas att en del av målen för verksamhetsgrenen Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning är att -"bidra till en demokratisk samhällsutveckling genom stöd till positiva demokratiska processer", "verksamheten skall inriktas såväl på större, långsiktiga insatser som mindre, kortsiktiga flexibla insatser". Verksamhetmålet för samarbetet med enskilda organisationer anges som att -"Sida skall verka för att de svenska enskilda organisationernas verksamhet främjar utveckling av ett livskraftigt civilt samhälle och stärker de lokala organisationerna i samarbetsländerna." Enligt Sidas mening är verksamhetsmålen för myndigheten alltför övergripande och diffusa för att kunna användas som styrinstrument. Uppdelningen efter verksamhetsgrenar följer inte effektmålen. Inte heller anslagstilldelningen följer uppdelningen efter verksamhetsgrenar. Nedbrutna och kvantifierbara mål återfinns i stället på region-, land- och projektnivå. Därmed blir landstrategiprocessen viktig. Företrädare för har framfört att indelningen i verksamhetsgrenar bl.a. bygger på behovet och vikten av att få en samlad redovisning av verksamheten inom prioriterade områden. Verksamhetsgrenarna skall täcka hela Sidas verksamhet, inklusive insatser i länder, regioner eller ändamål som inte omfattas av landstrategierna. Det går enligt departementet att koppla de övergripande biståndspolitiska målen till verksamhetsmålen på ett mer övergripande plan, medan det är svårt att göra denna koppling mellan mål och verksamhet för enskilda biståndsinsatser. Man riskerar att få en alltför allmän beskrivning. Vidare har företrädare för departementet framhållit att indelningen i verksamhetsgrenar och formulering av verksamhetsmål är resultatet av ett gemensamt arbete där Sida har deltagit. Sida fick i regleringsbrevet för i uppdrag att i samråd med utveckla metoder för mål- och resultatstyrning av verksamhe ten i syfte att till regeringen redovisa arbetet och överlämna förslag om redovisning av prestationer för respektive verksamhetsgren. Sida lade upp arbetet i samråd med genom att särskilt arbeta med verksamhetsgrenarna Infrastruktur och näringsliv och Enskilda organisationer. I redovisningen som lämnades framgår att Sida gjort en översyn av samtliga verksamhetsgrenar. Sida uppger sig ha strävat efter att det skall finnas ett mål för varje delområde. Målen skall vara "väsentliga att rapportera kring". I kapitel 7 om utvecklingssamarbete genom enskilda organisationer har Sidas förslag till målformulering för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer behandlats. Här konstateras att Sida särskilt arbetat med verksamhetsgrenen men att den föreslagna målformuleringen i princip är densamma som för , dvs. att utvecklingen av ett livskraftigt civilt samhälle skall främjas. I budgetprocessen är regleringsbrevet ett av regeringens viktigaste styrdokument i förhållande till myndigheterna. , som bereds inom fackdepartementet och beslutas av regeringen, styr myndighetens verksamhet under det kommande budgetåret. skall innehålla uppgifter om myndighetens övergripande mål, dess verksamhetsmål samt regeringens återrapporteringskrav på myndigheten. utfärdade regeringen ett regleringsbrev för Sida som sedan reviderades . Enligt var återrapporteringskraven alltför omfattande i den första versionen. Departementet uppger att detta berodde på att den tidigare förordningen om myndigheters årsredovisning ställde mer detaljerade redovisningskrav. Ytterligare ett skäl uppges vara att Sidas årsredovisning för /96 fick kritik av då resultatredovisningen inte hade uppfyllt väsentliga krav. Departementet försökte komma till rätta med detta genom att rikta omfattande krav på resultatredovisningen i regleringsbrevet. Att det sedan dröjde till slutet av innan ett nytt regleringsbrev kunde utfärdas förklaras av departementet med att det och fram förelåg en diskussion om hur regleringsbrevet skulle revideras samt att departementet önskade att samordna arbetet med regerlingsbrevet . 4.3 Landstrategierna som styrinstrument Landstrategierna i sin nuvarande form infördes och är enligt regeringen det viktigaste instrumentet för styrningen av utvecklingssamarbetet med programländerna och andra mottagare av långsiktigt svenskt bistånd. Strategierna skall ange syn på samarbetet utifrån de biståndspolitis Strategierna fastställs av regeringen och gäller för en period av tre till . Även strategier för regioner börjar bli viktiga styrinstrument. För länder med landstrategi bestäms storleken av det mellanstatliga samarbetet i form av en fastställd finansiell ram (landram) som vanligen avser en samarbetsperiod . I regeringens budgetförslag för finns för information en tabell om nuvarande och planerade landramar. Landstrategiprocessen utformas efter samråd och en aktiv medverkan av , Sida, utlandssmyndigheterna och enskilda organisationer. Även representanter för näringslivet brukar delta i samråd. I regleringsbrevet till Sida anger regeringen för vilka länder landstrategier skall utvecklas. Enligt departementet är det en bred process där man tar ett samlat grepp kring ett land för att komma fram till den fortsatta inriktningen av de svenska insatserna. Beslut kan även fattas om att insatserna inom en viss sektor bör avvecklas. Regeringen ger Sida i uppdrag att utarbeta förslag till landstrategier i enlighet med vissa riktlinjer. Inom Sida är berörd regionavdelning huvudansvarig i samråd med bl.a. ämnesavdelningarna och ambassaderna. Processen inom Sida utmynnar i ett förslag som vanligen diskuteras i och beslutas av Sidas generaldirektör. Förslaget översänds med skrivelse till regeringen. Inom är berörd regionenhet huvudansvarig, i samråd med de funktionella enheterna inom departementet, i första hand enheten för internationellt utvecklingssamarbete (IC). Regional enhet på departementet svarar dels för processens genomförande, dels för det landspecifika innehållet i strategin. Kontakterna i arbetet sker i regel mellan Sidas regionavdelningar och motsvarande regionenhet på departementet. För utgör landstrategiprocessen normalt huvuddelen av arbetet med utvecklingssamarbetet med ett enskilt land. För utarbetandet av en landstrategi bildas inom departementet en grupp vars sammansättning beror på arbetets omfattning och inriktning. Normalt brukar två stora möten hållas under beredningen. Vid ett möte görs en analys av landet där erfarenheter från tidigare samarbete beaktas. Vid en strategiträff behandlas exempelvis frågan om de svenska insatserna koncentreras på rätt områden. Därefter fastställs mål, villkor, volym och inriktning för det svenska biståndet, samlat och på sektornivå. Processen inom leder till ett regeringsbeslut, i vilket strategin fastställs. har angett att landstrategier och andra policydokument som i ökad utsträckning tas fram möjliggör en styrning av biståndet till prioriterade områden. I landstrategierna skall både uppnådda resultat och behoven beaktas. Effektivitetsfrågor får ett större genomslag genom landstrategiprocessen, då en genomgripande resultat- och landanalys ingår i denna. anser även att resultatuppföljningen stärkts genom den fördjupade landstrategipro cessen som lägger större vikt vid omprövning, grundad på analys av erfarenheterna från utvecklingssamarbetet. I ett antal motioner i samband med riksdagsbehandlingen av regeringens budgetförslag för yrkades att varje ny landstrategi skulle redovisas för . anförde att när en landstrategi är antagen bör inriktningen ligga fast som samarbetsavtalen löper. Tanken är att strategierna skall revideras . Enligt mening syntes det därför knappast ändamålsenligt att underställa dem i form av regeringsskrivelser. Däremot ansågs det vara värdefullt om utrikesutskottets ledamöter delgavs de fastställda landstrategierna på ett mer systematiskt sätt. görs en mer systematisk delgivning av fastställda strategier. 4.4 Att redovisa resultatet av utvecklingssamarbetet Enligt förordningen (SFS 1996:822) om myndigheters årsredovisning (10 §) skall myndigheter redovisa och kommentera verksamhetens resultat i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I de fall regeringen inte har beslutat om krav på återrapportering skall myndigheten redovisa och kommentera hur prestationer har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. De återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet skall dels ge regeringen behövlig information för att kunna styra myndigheterna, dels utgöra ett underlag för regeringens återrapportering av resultatet till . Regeringen har uttalat att det är viktigt att återrapporteringskraven begränsas så att regeringen endast får sådan information som är viktig för att styra myndigheten och redovisa resultat till . Regeringen har därmed ett ansvar för att inte myndigheten skall lägga ned resurser på att redovisa information som inte kommer till användning. Enligt Sida är regeringens krav på återrapportering i regleringsbrevet omfattande. Till detta kommer ett stort antal regeringsuppdrag som myndigheten har att avrapportera. Vid intervjuer med tjänstemän vid Sida har framkommit att man ställer sig frågande till om och hur använder den resultatinformation man kräver in. Återkopplingen till myndigheten är oklar och det är svårt att klart utläsa vilka slutsatser departementet drar utifrån Sidas resultatredovisning. Enligt Sida borde begränsa och bättre prioritera sina krav på återrapportering. I regleringsbrevet saknas också en direkt koppling till landstrategiprocessen. Återrapporteringskrav utifrån landstrategierna återfinns inte i regleringsbrevet. partementet menar dock att en sådan koppling finns i och med kravet på återrapportering i Sidas årsredovisning om programländer och andra viktiga samarbetsländer utifrån landstrategi och samarbetets mål och inriktning. Vidare framför departementet att antalet uppdrag till Sida har minskat och att varje uppdrag numera föregås av noggrann beredning. Enligt krävs ett långsiktigt tänkande för att mäta graden av måluppfyllelse och effekter av utvecklingssamarbetet. Därmed kan inte resultatet av Sidas verksamhet följas upp på årsbasis. I årsredovisningen förväntar sig departementet att Sida redogör för vad man har gjort för att utveckla verksamheten. har särskilt framhållit vikten av att Sida också gör en kvalitativ analys av verksamheten i relation till de för respektive verksamhetsgren uppställda målen och viktigare policydokumenten, inklusive Sidas egna handlingsprogram. Regeringen har framhållit att Sidas årsredovisning bör inriktas på myndighetsnära information särskilt avseende kostnadseffektivitet. För analys av effekterna, dvs. det slutgiltiga resultatet av verksamheten, hänvisar även regeringen till Sidas utvärderingsverksamhet, landstrategiprocessen och till mer eller mindre regelbundet återkommande, djupgående granskningar av olika delar av Sidas verksamhet. I regeringens budgetförslag för betonas vikten av en fortsatt förbättring och kvalitetshöjning vad avser Sidas resultatredovisning, bl.a. för att årsredovisningen skall fylla syftet att utgöra underlag för en kontinuerlig och jämförbar uppföljning av biståndets resultat och effektivitet. De mer långsiktiga effekterna följs enligt regeringen genom utvärderingar bl.a. inom landstrategiprocessen. För att utvärdera effekterna av det svenska utvecklingssamarbetet krävs även bedömningar av dels utvecklingen i de mottagande länderna avseende målen, dels hur bidragit till utvecklingen. Regeringen anför att sådana analyser är svåra att göra av en rad skäl, bl.a. är det svårt att särskilja resultaten av de svenska insatserna i förhållande till såväl mottagarlandets som andra givares insatser, inte minst inom det multilaterala samarbetet. Sida uppger att man känner sig låst av formerna för redovisning. görs en redovisning av prestationer i årsredovisningen utifrån såväl länder som verksamhetsgrenar. Sidas bedömning är att redovisningen i första hand skall göras utifrån länder/regioner, medan departementet ställer ökade krav på redovisning av prestationer utifrån verksamhetsgrenar. Enligt Sida är det dock mycket svårt att redovisa resultat och graden av måluppfyllelse med utgångspunkt från den indelningsgrund som verksamhetsgrenarna utgör. Detta får till följd att årsredovisningen blir otydlig eftersom den just görs utifrån verksamhetsgrenar och inte följer uppdelning efter regioner/länder. framhåller att det från departementets utgångspunkt inneburit en klar förbättring med en rapportering om såväl verksamhetsgrenar som länder. I budgetpropositionen använder regeringen indelningen i verksamhetsgrenar för redovisning till . Sida har ansett att behovet av att skilja på styrinstrument och återrapporteringsstruktur är speciellt stort för Sida då utvecklingssamarbetets effekter inte kan redovisas . De långsiktiga effekterna av insatserna redovisas i stället ungefär i resultatanalyserna för landstrategierna. Inget hindrar dock att detta resultat sedan återkommande blir föremål för redovisning i myndighetens årsredovisning. I Sidas uppdrag att utveckla metoder för mål- och resultatstyrning ingick även att utarbeta förslag till hur prestationerna för olika verksamhetsgrenar skall redovisas. Sida utgår från att efterfrågar prestationer som inte skall vara ett direkt mått på Sidas interna arbete och inte heller avse projektgenomförandet som sker under mottagarlandets ansvar. De skall inte heller avse samarbetets effekter. I stället skall prestationerna enligt Sida "sökas på den nivå som utgör övergången från beredningsarbetet till projektgenomförandet, dvs. gränssnittet mellan Sida och mottagaren". I kapitel 7 framgår att Sida enligt uppgift särskilt inriktat arbetet på verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. Inga förslag på prestationer fanns dock i den redovisning Sida lämnade till regeringen . En mål- och resultatdialog mellan myndighetschef och departementsledning är ett viktigt instrument i regeringens styrning av myndigheterna. Dialogen har huvudsakligen tre syften. Ett syfte är att gå igenom de resultat myndigheten uppnått och hur dessa resultat har uppkommit. Ett annat syfte är att närmare klargöra och precisera de mål som regeringen i olika sammanhang beslutat för myndigheten. Detta är även ett tillfälle för myndighetschefen att med departementsledningen diskutera sin arbetssituation och sitt behov av utveckling och förändring för att kunna utöva sitt ledarskap på ett bra sätt. Denna dialog bör regelbundet genomföras varje eller . Mellan statssekreteraren på och Sidas generaldirektör förekommer en reguljär resultatdialog en gång . Detta är en relativt ny företeelse och har ägt rum två gånger. Därutöver har s.k. "högnivåmöten" ägt rum mellan departementet och Sida då även frågor om policy, mål och styrning diskuterats. Sidas generaldirektör har också tagit initiativ till samtal med departementsledningen. I enlighet med cirkulär om mål- och resultatdialoger skall de erfarenheter och resultat som framkommit vid dialogens första del, som rör verksamhetens mål, uppnådda resultat, effekter, kostnader m.m., dokumenteras i form av interna minnesanteckningar. Särskild uppmärksamhet och uppföljning bör ägnas åt överenskommelser som har träffats. tatdialogerna mellan statssekreteraren och Sidas generaldirektör har inom förberetts genom framtagande av underlag (arbetspapper) och beredning med statssekreteraren om frågor inför mötet. Anteckningar förda av departementstjänstemän har använts för återkoppling och uppföljning vid nästa dialogtillfälle. 4.5 Behov av utvärderingar på olika nivåer Att utvärdera genomförda insatser med avseende på exempelvis sambandet mellan prestationer och effekter eller graden av måluppfyllelse utgör en viktig grund för att analysera en verksamhets resultat. Utvärderingarna spelar därför en betydelsefull roll utifrån den resultatorienterade styrningen av biståndet och den styrning som görs genom landstrategierna. Frågan om vem som skall utvärdera biståndet har vid ett flertal tillfällen varit föremål för diskussion i riksdag och regering. tillsattes en särskild kommitté för utvärdering och analys inom det biståndspolitiska området. Till kommittén hade ett sekretariat, Sekretariatet för analys av utvecklingssamarbete (SAU), knutits. Sekretariatet avvecklades i samband med att kommitténs arbete slutförts. Kommittén föreslog i sitt slutbetänkande att ett organ skulle inrättas för utvärdering och policyanalys av biståndets långsiktiga och principiella problem, med tonvikt på biståndets effektivitetsproblem. I remissbehandlingen avvisade merparten av remissinstanserna förslaget om en ny fristående analys- och utvärderingsfunktion. Remissinstanserna ansåg att beställaransvaret i stället borde ligga hos och berörda myndigheter. Regeringen instämde i kommitténs och remissinstansernas uppfattning om vikten av att förbättra det analytiska underlaget för biståndspolitiken och att öka erfarenhetsåterföringen. (främst utvecklingssamarbete) skulle också ges en tydligt markerad styrningsroll i förhållande till myndigheten, utredningsväsendet etc. Dessutom ansåg regeringen att departementets policy- och analysfunktion borde förstärkas. En återkoppling till och påverkan på den operativa verksamheten av resultaten från analys- och utvärderingsinsatser efterfrågades även. Regeringen beslöt att dels stärka Sidas utvärderingsenhet, dels tillsätta Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI). Departementet har också i enlighet med rekommendationen inrättat en policygrupp inom enheten för internationellt utvecklingssamarbete. I granskningen har företrädare för framfört att man stärkt sin position i förhållande till Sida, vilket enligt departementet medfört en tydligare styrning.