frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Vad gäller projektavslut hänvisar Sida till myndighetens metodhandbok . Här ges målen, principerna och de generella metoderna. Härigenom finns väl utvecklade former för det fortsatta arbetet. Sida och biståndsambassaden i tillstår att vissa formella brister i upphandlingen av en konsult förekommit. Som orsak hänvisar ambassaden till den smala svenska resursbasen. Sida påpekar att närkonsulter används då rätt kompetens inte finns att tillgå inom organisationen. Konsulterna används inte för löpande handläggning utan för rådgivning vid handläggning. Enligt revisorer är god projektdokumentation en förutsättning för såväl en fungerande intern styrning inom Sida som bra underlag för resultat-information till regering och riksdag. revisorer välkomnar därför att regeringen avser att följa revisorernas rekommendation och uppmana Sida att förbättra projektdokumentationen. Sida har hänvisat till att formerna för att avsluta projekt finns framtagna genom . revisorer anser att den normerande grunden för att fortsatt utveckla formerna för projektavslut därmed finns. Revisorerna anser dock att de erfarenheter som finns inom myndigheten från avslutade projekt i högre grad bör tas till vara genom dokumentation och spridning av erfarenheter inom Sida. I granskningen fann revisorerna exempel på vissa brister i Sidas konsult-upphandling och att Sida i praktiken inte hade tillämpat den upphandlingspolicy myndigheten utarbetat. Som skäl har bl.a. den smala svenska resursbasen angivits. Biståndet är undantaget lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () under förutsättning att stater eller organisationer kommit överens om andra upphandlingsförfaranden än de som EG:s upphandlingsdirektiv föreskriver. För att Sidas interna upphandlingsregler skall kunna gälla krävs därför staternas eller organisationernas beslut härom, generellt eller i det enskilda fallet. () har påtalat att således gäller vid upphandling av sådana biståndsprojekt som inte uppfyller de ovannämnda kriterierna. Sida har i sin interna upphandlingspolicy slagit fast att myndighetens upphandling skall spegla "LOU:s anda" där grundläggande regler gällande iakttagande av konkurrens, affärsmässighet och opartiskhet vid upphandling skall gälla. Riksdag och regering har tidigare uttalat att Sida inte bör upphandla konsulter för genomförande av arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. Revisorerna har i granskningen funnit att Sida använder s.k. närkonsulter för att löpande följa upp specifika projekt inför de årliga genomgångarna. Sida har påpekat att konsulterna inte används för löpande handläggning utan för rådgivning vid handläggning. har framhållit att det inte är kostnadseffektivt att dimensionera Sidas egna resurser för att klara extrema efterfrågesituationer, och SCB har framfört att det kan vara svårt att tillgodose behovet av all kompetens inom Sida. revisorer anser att regeringen bör se över Sidas nyttjande av konsulter. En sådan översyn bör göras av oberoende utvärderare. Frågan om tillämpningen av lagen om offentlig upphandling () vid upphandlingar på biståndsområdet bör närmare studeras. Oavsett tillämpningen av har Sida att följa verksförordningens övergripande krav på kostnadseffektivitet och de allmänna kraven på en objektiv och opartisk handläggning. rerna har funnit brister i Sidas tillämpning av myndighetens interna riktlinjer för upphandling. Därmed bör även Sidas interna upphandlingsförfarande belysas. Även frågan om eventuella problem relaterade till den förhållandevis smala svenska resursbasen bör studeras. Vidare bör en redogörelse av i vilken mån Sida nyttjar s.k. närkonsulter för att klara av myndighetsuppgifter ingå i uppdraget. att regeringen ger en oberoende utvärderare i uppdrag att se över Sidas upphandling av konsulter. 2.5 Utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer Revisorerna har med tillfredsställelse noterat att de enskilda organisationer som ingick i granskningen bedömdes ha ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll. Samarbetet med dagens ramorganisationer har dock, vad revisorerna erfarit, inte varit föremål för en förutsättningslös bedömning eller omprövning. Det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer, liksom fördelningen av medel till organisationerna, förefaller snarare vara av godtycklig och historisk art än vila på en bedömning av effektivitet och resultat. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen ger Sida i uppdrag att göra en samlad bedömning av samtliga ramorganisationer som Sida samarbetar med. Resultatet skulle kunna ligga till grund för att pröva om dagens urval av samarbetsorganisationer samt den relativa fördelningen av medel är ändamålsenliga. Svenska enskilda organisationer har beviljats relativt lite EU-bidrag jämfört med ett flertal andra EU-länder. Enligt revisorernas bedömning borde det finnas utrymme för svenska enskilda organisationer att i större utsträckning finansiera delar av verksamheten med EU-bidrag. Sida har av regeringen fått i uppdrag att underlätta för svenska enskilda organisationer att söka EU-bidrag. Varken regeringen eller Sida har dock haft ett underlag för att bedöma effekterna av de insatser Sida har genomfört. Regeringen borde därför ta initiativ till att få fram bättre och mer samlade underlag. () och Sida delar revisorernas bedömning att organisationerna har en god intern kontroll. Enligt Sida är det ur ett kvalitetsper-spektiv emellertid lika viktigt att bedöma i vilken mån organisationerna har system för styrning mot identifierade mål samt om den dokumentation som utgör ett av underlagen för Sidas beslut om tilldelning av medel är tillförlitlig. Flera remissinstanser stöder revisorernas förslag om en översyn av urvalet av ramorganisationer. UD delar revisorernas bedömning att det finns ett behov av tydligare kriterier och riktlinjer. Sida kommer att inleda en process, som även involverar svenska organisationer, för att klargöra urvalet Sida instämmer i revisorernas uppfattning att kriterier för hur många ramorganisationer som Sida skall arbeta med och vad som skall styra urvalet behöver utvecklas. Sida delar också revisorernas uppfattning att det med tidigare planerad omfattning av systemrevision kommer att ta innan samtliga ramorganisationer blivit föremål för revision. Sida kommer att åtgärda detta med start . Varken UD eller Sida delar revisorernas bedömning att det saknas kriterier för fördelning av medel mellan ramorganisationer. ger Sida revisorerna rätt i att den proportionella fördelningen mellan ramorganisationerna varit likartad under en lång rad av år. Enligt bör ett samarbete byggt på slentrianmässig grund ersättas av en mer systematisk omprövning av vilka aktörer som gör det mest effektiva arbetet för mottagarländerna. anger att kommande systemrevisioner och andra liknande genomgångar bör planeras i samråd med organisationen. Det är bättre med få, väl förberedda och effektiva genomgångar än flera mindre effektiva. Enligt revisorerna bör det finnas ett utrymme för svenska enskilda organisationer att i större utsträckning finansiera delar av verksamheten med EU-bidrag. instämmer i revisorernas analys och anger att det behövs åtgärder för detta ändamål som organisationerna själva måste bli mer aktiva. påtalar att organisationernas kontakter med kommissionen angående bidrag ytterligare har försvårats, varför svenska organisationer inte antas söka EU-bidrag i den omfattning som man har antagit. De granskade ramorganisationerna bedöms ha ändamålsenliga rutiner och en god intern kontroll. revisorer önskar i likhet med Sida lyfta fram vikten av att även bedöma om organisationerna har utbyggda system för målstyrning samt tillförlitligheten i den dokumentation som utgör ett av underlagen för Sidas beslut om tilldelning av medel. Revisorerna har i granskningen angett att det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer, liksom fördelningen av medel till organisationerna, snarare förefaller vara godtyckligt och historiskt grundat än utgöra bedömningar utifrån verksamhetens effektivitet och resultat. Flera remissinstanser instämmer i revisorernas förslag att låta regeringen ge Sida i uppdrag att göra en samlad bedömning av samtliga ramorganisationer som Sida samarbetar med. Resultatet från en sådan utvärdering bör kunna ligga till grund för att pröva Sidas urval av samarbetsorganisationer. UD och Sida framhåller att det finns kriterier för fördelning av medel mellan samarbetsorganisationerna. tillstår Sida att den proportionella fördelningen av medel mellan organisationerna har varit likartad under en lång rad av år. En översyn bör därmed även belysa frågan om ändamålsenligheten i den nuvarande fördelningen av medel mellan ramorganisationerna. Svenska enskilda organisationer har beviljats relativt lite EU-bidrag jämfört med ett flertal andra EU-länder. Revisorerna inser att det finns svårigheter förknippade med att söka EU-stöd. borde Sida utifrån sitt uppdrag ytterligare ha kunnat underlätta för organisationerna i deras kontakter med EU. Varken regeringen eller Sida har dock haft ett underlag för att bedöma effekterna av de insatser Sida har genomfört. Det kan inte uteslutas att benägenheten för svenska enskilda organisationer att söka EU-medel minskar genom de årliga anslagen från Sida. Revisorerna föreslår att ett sådant eventuellt samband bör bli föremål för en närmare analys i den föreslagna översynen av Sidas samarbete med enskilda organisationer. att en utvärdering av Sidas samarbete med enskilda organisationer genomförs. Utvärderingen bör bl.a. innehålla principer för urval och fördelning av medel mellan organisationer samt kopplingen mellan enskilda organisationers benägenhet att söka EU-bidrag och Sidas årliga anslag. revisorer har konstaterat att Sida inte har något system för att löpande hålla sig informerad om vad EU gör på fältet och inte heller några rutiner för att systematiskt informera EU om svenska insatser. Sida utformade riktlinjer för ökad samordning med EU. Revisorerna har påtalat att frågan om riktlinjernas status klargörs så att de tillämpas vid samtliga berörda ambassader i utlandet. Det är viktigt att det finns upparbetade kanaler för utbyte av information om planerade och genomförda insatser. Europeiska kommissionen upphandlar i betydande omfattning varor och tjänster för biståndsinsatser. Svenska företag och institutioner har varit relativt dåligt representerade i dessa upphandlingar. Det är oklart hur ansvaret för projektexportfrämjande är fördelat. Enligt revisorernas bedömning skulle ett system med en huvudansvarig aktör för information och statistik om EU:s upphandlingssystem underlätta för företag som är intresserade av att delta i olika anbudsupphandlingar. Statskontoret är tveksamt till om det räcker med att klargöra frågan om statusen på de riktlinjer som Sida har utarbetat för att förbättra samordningen med EU. Det kan finnas skäl att ytterligare utreda vilka faktorer som bidrar till förmåga att påverka EU:s biståndspolitik, anpassa sig till den och dra nytta av den. påpekar att EU:s egna omfattande brister innebär svårigheter att skapa ett system för informationsutbyte. verkar inom verkställighetskommittéerna för att information skall lämnas när beredningen påbörjas av ett projekt. Sida avser att så snart det är möjligt fånga upp de beslut som fattas kring de nya EU-riktlinjerna om samordning och uppdatera de interna riktlinjerna. har både Sida i och biståndsambassaderna tagit aktiv del i samordningsarbetet. centralbyrån anger att det är önskvärt med striktare rutiner när det gäller Sidas samordning med EU. Mottagarländernas förmåga att samordna biståndsinsatser bör inte överskattas. De kan ha ett visst huvudansvar men kontroll och feedback bör kunna regleras bättre. Flera remissinstanser delar revisorernas bedömning om behovet av en huvudansvarig aktör för information och statistik. menar att ett sådant system bör täcka hela den internationella biståndsmarknaden eftersom inte bara är svagt representerat inom kommissionens upphandlingar utan även totalt sett. Enligt SCB är svenska myndigheters brist på framgång på EU-marknaden till största delen inte ett informations- eller kunskapsproblem, utan beror i huvudsak på restriktioner betingade av svenska tjänsteexportförordningens regler avseende kostnadstäckning och dess beräkning. uppger att () fått ett vidgat mandat och större resurser. Tillsammans med skapas härigenom en slagkraftig främjandeorganisation. Hittillsvarande erfarenheter av den nya organisationen är goda men fortlöpande korrigeringar av rollfördelningen kommer att göras. Sida har i sina nuvarande riktlinjer bl.a. uttalat att svenska ambassader skall föregå med gott exempel och vid behov ta initiativ till samordning och informationsutbyte med EU:s representation i fält. har revisorerna funnit att Sida inte har något system för att löpande hålla sig informerad om vad EU gör på fältet och inte heller några rutiner för att systematiskt informera EU om svenska insatser. Statusen på de svenska riktlinjerna för samordning med EU har förefallit vara oklar. revisorer ser därför positivt på att såväl Sida som påpekar att de svenska riktlinjerna kommer att uppdateras och få genomslag så snart kommissionen genomfört sina anpassningar av EU:s riktlinjer. Enligt revisorerna är det viktigt att riktlinjerna därefter även får ett genomslag i praktiken. Riktlinjerna bör innehålla såväl former för biståndets inriktning som administrativa rutiner för planering, genomförande och uppföljning av insatser. Samordningen med EU:s utvecklingssamarbete är av principiell betydelse. De medel som betalar in till EU:s bistånd innebär stora offentliga utgifter, och alltmer av medlemsländernas biståndsmedel kanaliseras genom EU. bidrag till EU:s reguljära biståndsbudget uppgår för till . Därutöver skall medlemsländerna i enlighet med bidra till Europeiska utvecklingsfonden. Enligt den nu gällande tioåriga överenskommelsen skall sammanlagt för perioden bidra med 350 miljoner ecu, vilket motsvarar . Mot denna bakgrund bör regeringen närmare utreda och analysera samordningen mellan det svenska utvecklingssamarbetet och EU:s biståndsprogram. Europeiska kommissionen upphandlar i betydande omfattning varor och tjänster för biståndsinsatser. Svenska företag och institutioner har varit relativt dåligt representerade i dessa upphandlingar. Exempelvis , som blev medlem i EU med , har lyckats bättre. exportfrämjande organisationen består av många aktörer. Vad gäller EU:s upphandlingar inom biståndsområdet har projektexportsekretariatet (PES), och representation i EU en viktig främjande roll. Även Sida har enligt sin instruktion ett allmänt ansvar för att främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i utvecklingssamarbetet. Enligt revisorernas bedömning skulle ett system med en huvudansvarig aktör för information och statistik om EU:s upphandlingssystem underlätta för företag som är intresserade av att delta i olika anbudsupphandlingar. uppger att PES fått utökade resurser och ett utvidgat mandat. Revisorerna anser att regeringen regelbundet bör återkomma till med en redogörelse av hur svenska företag och organisationer jämfört med andra medlemsländer är representerade i EU:s upphandlingar. Detta förutsätter att en huvudaktör inom främjandeorganisationen får till uppgift att ansvara för och ta fram information och god statistik. Utifrån uppnått resultat bör regeringen i ett nästa steg utvärdera om de resurser som tilldelas för exportfrämjande åtgärder är tillräckliga. framhåller att svenska myndigheters brist på framgång på EU-marknaden till största delen inte är ett informations- eller kunskapsproblem, utan i huvudsak beror på restriktioner betingade av svenska tjänsteexportförordningens regler avseende kostnadstäckning och dess beräkning. Revisorerna uppmärksammar att denna fråga kommer att behandlas i en utredning som regeringen tillsatt, Export av statligt förvaltningskunnande (dir. 1999:24). En särskild utredare har fått i uppdrag att bl.a. analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen om hur statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering. att regeringen närmare utreder och analyserar samordningen mellan det svenska utvecklingssamarbetet och EU:s biståndsprogram, att regeringen regelbundet återkommer till med en redogörelse för hur svenska företag och institutioner jämfört med andra medlemsländer är representerade i EU:s upphandlingar. Detta förutsätter att en huvudaktör inom främjandeorganisationen får till uppgift att ansvara för och bygga upp ett system för information och god statistik. Resultatet bör därefter ligga till grund för regeringens fortsatta ställningstagande om den nuvarande främjandeorganisationen är tillräcklig. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om styrning av utvecklingssamarbetet, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om anlagsfrågor, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om utvärdering av biståndet, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om biståndets genomförande, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.6 anfört om EU-frågor. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), Hans (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1998/99:2 - styrning, genomförande, samordning och revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av utvecklingssamarbetet. Granskningen har i huvudsak omfattat det bilaterala utvecklingssamarbetet och inriktats på frågor om hur biståndet styrs, genomförs, samordnas och följs upp. Granskningen har särskilt omfattat Sidas förvaltningsbistånd, utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer samt samarbete och samordning med EU. I kapitel 9 redovisar revisorerna sina överväganden och förslag. Kapitlet kan betraktas som en syntes av samtliga delområden som har varit föremål för granskning. För kapitel 4-8 hänvisas också till de särskilda iakttagelseavsnitt som finns i slutet av varje kapitel. Inom ramen för granskningen har ett omfattande intervjuarbete genomförts främst med företrädare för Sida och . Intervjuer har även gjorts med företrädare för Europeiska kommissionen, EU:s kontor för humanitärt bistånd, ECHO samt Europeiska revisionsrätten. Kapitlet rörande förvaltningsstöd bygger i huvudsak på de iakttagelser som gjorts i samband med att sex biståndsinsatser särskilt har studerats. För en del av granskningen av utvecklingssamarbetet via enskilda organisationer har revisorerna anlitat . har revisorernas tredje avdelning genomfört utfrågningar av generaldirektör , Sida, statssekreterare , och statssekreterare , . Granskningen har bedrivits inom revisorers tredje avdelning. I tredje avdelningen ingår riksdagsledamöterna (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har , revisionsdirektör, och , avdelningsdirektör, haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen och utredningschefen har deltagit i arbetet. medverkade , praktikant, i granskningsarbetet. revisorers granskning av utvecklingssamarbetet har inriktats på hur biståndet styrs, genomförs, samordnas och följs upp. Samarbetet och samordningen med EU har också studerats. uppgår biståndsmedlen totalt till ca . Från detta belopp görs en avräkning bl.a. för asylkostnader och det svenska bidraget till EU:s biståndsbudget. Anslaget för det bilaterala biståndet uppgår till ca . Det är svårt att isolera och därmed bedöma effekter av de svenska biståndsinsatserna i förhållande till andra insatser. Insatsernas effekter påverkas av en rad faktorer som på förhand kan vara svåra att överblicka, t.ex. den politiska utvecklingen i ett land. Ytterligare en svårighet sammanhänger med möjligheten att förena målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå och uppvisa en hög effektivitet på kort sikt. Detta kallas ofta biståndets paradox dvs. biståndet är minst effektivt där det behövs mest och fungerar bäst där det behövs minst. Utifrån dessa utgångspunkter blir betydelsen av att utveckla formerna för styrning, uppföljning och utvärdering viktig. Det bilaterala utvecklingssamarbetet har allmänna främjande- och inriktningsmål. Utifrån dessa mål är det svårt att följa upp, mäta effekter och utvärdera verksamheten. Regeringen styr verksamheten dels genom den ordinarie ettåriga budgetprocessen, dels genom den s.k. landstrategiprocessen. Styrningen skiljer sig åt bl.a. vad gäller formerna för återrapportering. I den ordinarie budgetprocessen har inte nedbrutna och kvantifierbara mål angivits. Detta medför att regeringens resultatbedömning i budgetpropositionen av såväl det totala biståndet som bedömningar av olika verksamhetsgrenar tenderar att bli generell och oprecis. Revisorerna anser att regeringen bör tydliggöra kopplingen mellan de instrument som står till förfogande i styrningen av utvecklingssamarbetet. Detta inkluderar frågan om regleringsbrevets roll och verksamhetsgrenarnas betydelse i styrningsprocessen. Vidare bör regeringen utveckla formerna för hur resultatet av biståndsinsatserna lämpligen återrapporteras. Regeringen bör utveckla ett system för styrning av utvecklingssamarbetet som tillgodoser såväl regeringens som Sidas önskemål om formerna för återrapportering. Revisorerna har också uppmärksammat att regeringens efterfrågan på resultatinformation från Sida är stor. Återrapporteringskraven i regleringsbrevet bör enligt revisorers mening begränsas till grundläggande resultatinformation som besvarar hur väl Sida har genomfört sina uppgifter. De sammanlagda reservationerna (ej förbrukade medel) har varit omfattande och uppgått till av disponibla medel (ingående reservationer och anvisat anslag). till ca på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete. Genom att utbetalningstakten i biståndsprojekten ofta är lägre än vad som har överenskommits i avtal, stämmer sällan prognoserna med utfallet. Med rådande anslagskonstruktion är det svårt att ange och uppskatta vad som skall betecknas som intecknade respektive ointecknade reservationer. Sida kan ingå överenskommelser som innebär att utfästelser får göras motsvarande det belopp som har anvisats för ett visst år. Dessa utfästelser betraktas som intecknade även om projekterade insatser kraftigt försenas eller inte alls blir av. Det finns ingen enkel förklaring eller något entydigt mönster som visar varför reservationer uppkommer. Förklaringar anges ofta på en generell nivå. Exempel på sådana förklaringar är biståndets ändrade inriktning och förseningar på grund av en rad på förhand svårbedömda faktorer. har ett arbete för att minska reservationerna inletts. Reservationernas andel av disponibla medel har emellertid inte minskat. Revisorerna föreslår att regeringen ytterligare analyserar orsakerna till såväl ökade som minskade reservationer. En viktig förutsättning för att kunna bedöma reservationernas omfattning och orsaker är att det går att följa utvecklingen på projektnivå. Detta förutsätter att Sida utvecklar formerna för finansiell uppföljning på projektnivå. Revisorerna ifrågasätter Sidas möjlighet att via anslaget för biståndsverksamhet, (reservationsanslaget), finansiera vissa administrativa förordnanden i fält. Dessa förordnanden går att hänföra till förvaltningsuppgifter och borde därmed belasta ramanslaget (anslaget för förvaltning). Revisorerna har förståelse för att det ibland kan finnas skäl att även använda sakanslag för vissa administrativa uppgifter.