frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — verksamhetsmål för utveckling av miljöarbetet är bl.a. att ta fram underlag och ge förslag avseende bl.a. åtgärdsstrategier och styrmedel. Några av de viktiga aspekter och utgångspunkter för detta arbete är att bidra till att utveckla miljöpolitiska styrmedel samt utarbeta förslag som stimulerar utvecklingen av produkter och tjänster som leder till en minskad belastning på miljön, effektivare användning av naturresurser samt främjar återanvändning och återvinning. Uppföljning och utvärdering ingår i verkets uppgifter. har verket en helt ny organisation, bl.a. föranledd av den nya . Omorganisationen har inneburit att ca 300 av verkets 470 medarbetare har fått helt eller delvis nya uppgifter. Under generaldirektören finns 6 avdelningar under vilka totalt sorterar 26 enheter. Till verket är 5 olika råd eller nämnder knutna med olika uppgifter och ansvar bl.a. ett tillsynsråd med företrädare från olika myndigheter och organisationer. En särskild projektverksamhet bedrivs under verkstaben i syfte att bättre kunna använda den kompetens som finns på olika håll i linjeorganisationen och för samlade utvecklingsinsatser. Fullt utbyggd skall projektverksamheten omfatta av verkets samlade resurser. Flera olika avdelningar och enheter arbetar med frågor som på ett eller annat sätt har beröring med producentansvaret. Miljörättsavdelningen, Avdelningen för hållbar samhällsutveckling samt Miljöanalysavdelningen är de som är främst berörda. Den personal som direkt arbetar med frågorna uppgår till 5-6 personer inom verket. Uppskattningsvis åtgår totalt till dessa uppgifter. I övergripande tillsyn ingår att följa upp effekterna av producentansvarsbestämmelserna. Verket är s.k. central tillsynsvägledare vilket innebär att myndigheten skall stödja, följa upp och utvärdera hur kommunernas operativa tillsyn inom området bedrivs. Verket är regeringens expertmyndighet och skall förse regeringen med det material som behövs för att regeringen skall kunna utvärdera systemet och återrapportera verksamheten till . Det innebär att verket bl.a. skall följa upp hur de olika aktörerna påverkats och vilka effekter i övrigt bestämmelserna fått. Det är också verket som tar emot kommunernas avfallsplaner och producenternas uppgifter om insamlingen av avfallet och om målen nåtts. Aktörerna är många inom såväl producentledet som berörda myndigheter, kommuner och organisationer. har regeringen i regleringsbreven gett ett stort antal uppdrag. gavs totalt 30 uppdrag varav minst 5 berörde producentansvaret. Några av dem gäller den återkommande uppföljningen av producentansvaret och måluppfyllelsen. I regleringsbrevet för ges 15 specificerade uppdrag samt 10 återrapporteringsuppdrag. Två uppdrag berör direkt producentansvaret. Utöver uppdragen från regeringen skall myndigheten ta de initiativ som den anser motiverade för att förse regeringen med underlag för sina ställningstaganden inom området. I regleringsbrevet anges målet för utvecklingen av miljöarbetet vara "att ta fram underlag och ge förslag avseende dels åtgärdsstrategier och styrmedel, dels sammanvägda bedömningar av miljörisker och ur miljöperspektiv satta i relation till andra samhällsintressen." genomförde en tillsynskampanj i elva kommuner och hos samtliga materialbolag för att få en bild bl.a. av kommunernas tillsyn över producenterna. Kampanjen resulterade i rapporten väg mot ett producentansvar? (rapport 4519). Verket fann en stor osäkerhet hos kommunerna om hur denna tillsyn skulle bedrivas och att informationsinsatserna från centralt håll varit dåliga, om inte rentav obefintliga. Stor förvirring om vad producentansvaret egentligen innebär för de olika aktörerna tycktes råda på alla nivåer. Fördelningen av tillsynsansvaret mellan central, regional och lokal nivå behövde enligt verket tydliggöras. ansåg att materialbolagen och deras representanter borde göras till parter i lagstiftningen och att tillsynen över dessa skulle utövas av i stället för kommunerna. Verket menade att kommunerna skulle nedprioritera verksamheten på grund av att den inte var avgiftsfinansierad. Kampanjen ledde till att verket gav förslag på följande lagändringar: ett obligatoriskt samråd med kommunen införs producenternas centrala organisationer, materialbolagen, får en definierad roll i lagstiftningen (juridiskt ansvar) länsstyrelserna och får tillgång till samma tillsynsverktyg som den kommunala miljönämnden. Förslagen ledde inte till lagändringar men den samrådsskyldighet som gäller mellan producenter och kommuner kom att införas i förordningarna. Materialbolagen gavs däremot inget juridiskt ansvar vid sidan av producenterna. Det är fortfarande endast kommunen som har tillsynsverktygen. rapporterade sitt regeringsuppdrag att utreda behov av åtgärder på områden där producentansvar införts. I rapporten redovisar verket bl.a. hur systemen för de olika varugrupperna hade fungerat och hur producenterna fullgjort sittt ansvar. En av de viktigaste slutsatserna i rapporten - det första steget (rapport 4518) var att grundförutsättningarna för producentansvaret inte bör ändras och att producenternas odelade fysiska och ekonomiska ansvar bör behållas tills vidare. föreslog vissa ändringar i förordningen om förpackningar vad gällde rapporteringsskyldigheten för producenterna. Här gjorde också verket den samhällsekonomiska analys beträffande glas och returpapper som redovisas i avsnitt 10 nedan. I två rapporter respektive Har producenterna nått målen? (rapport 4748 och 4892) följer upp nivåerna av återanvändning och återvinning som producenterna nådde upp till respektive . Uppföljningen av måluppfyllelsen görs enligt uppdrag från regeringen . återger också kortfattat sina iakttagelser i övrigt kring hur producentansvaret fungerar, bl.a. om materialbolagens informationsinsatser och nedskräpningen vid återvinningsstationerna. Iakttagelserna i den rapporten grundar sig huuvudsakligen på materialbolagens och Förpackningsinsamlingens uppgifter. En annan mer omfattande utvärdering gjorde i sin senaste rapport om producentansvarets miljöeffekter, Producentansvar för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938). I avsnitt 10 nedan sammanfattar revisorerna verkets slutsatser och återger kortfattat det underlag som verket haft att tillgå. Ovannämnda rapporter är samtliga, förutom tillsynskampanjen 1995, återrapportering av regeringsuppdrag. som inrättades vid skall vara ett samrådsorgan för myndigheter som arbetar med tillsyn och föreskrifter enligt . I budgetpropositionen anger regeringen att rådet har en särskilt viktig roll att fylla när det gäller en utvecklad, skärpt och effektiviserad tillsyn. Syftet med en samordning av tillsyns- och föreskriftsarbetet är enligt regeringen att stärka rättssäkerheten, effektiviteten och enhetligheten i tillsynsverksamheten. bedriver ett projekt med företrädare från olika kommuner och länsstyrelser i syfte att utarbeta allmänna råd och föreskrifter till regler bl.a. när det gäller kommunernas roll och ansvar som operativ tillsynsmyndighet. inrättade för att bygga upp och stimulera en tvärvetenskaplig forskning för ett avfallssnålt samhälle. Rådet flyttades senare över till där det varit en fristående nämnd, . Nämnden avvecklades och dess uppgifter tas delvis över av andra forskningsstödjande organ. Under de 8 åren har /erhållit totalt till sin verksamhet varav olika forskningsprojekt erhållit . anger helhetssyn och systemtänkande samt delat ansvar och samarbete som sin ledstjärna. Enligt måste dessa utgångspunkter vara vägledande för den fortsatta forskningen för ett resurseffektivt samhälle. I skriften Forskning för ett resurseffektivt och hållbart samhälle, där nämnden sammanfattar sin verksamhet , framhålls vikten av tillräcklig kunskap och kompetens: inom industri, service och handel för att utveckla och införa miljöanpassade varor och effektiva system för hantering och återvinning som individer för att kunna anpassa vår livsstil och konsumtion från statens sida för att kunna precisera mål, ställa rätt krav och utforma effektiva styrmedel hos kommunerna för att kunna utforma bästa möjliga samhällsservice för att ta hand om restprodukterna. svarar för den regionala tillsynen och är överprövningsmyndighet för de myndighetsbeslut som kommunen fattar i frågor som rör producentansvaret. Det innebär bl.a. att skall pröva de eventuella överklaganden av bygglov som krävs i vissa kommuner för återvinningsstationerna. På motsvarande sätt skall överpröva eventuella förelägganden mot producenterna om de brister i sitt ansvar. Av revisorernas kommunenkät framgick att sådana ärenden är mycket ovanliga. Endast en kommun i landet hade utnyttjat detta verktyg. Kommunernas avfallsplaner skall när de antagits i kommunen skickas in till . skall sammanställa de kommunala avfallsplanerna inom sin region och överlämna sammanställningen till . gör däremot ingen prövning av avfallsplanernas innehåll och kvalitet. I den regionala tillsynen ingår också ansvar över avfallsanläggningar på miljöskyddsförordningens 1a-1c listor vilka anger miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktiga och för vilken avgift skall betalas. Länsstyrelserna har fått i uppdrag av regeringen att i samverkan med myndigheter, kommuner m.fl. fortlöpande inom ramen för arbetet med den samlade regionala miljöstrategin (STRAM) regionalt anpassa, precisera och konkretisera miljökvalitetsmålen. samordnar detta arbete i länen i samverkan med och övriga berörda centrala myndigheter. Syftet är att skall ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Uppdraget skall redovisas till regeringen och därefter . Av den resultatinformation som regeringen givit i budgetpropositionen för om länsstyrelserna framgår att de flesta länsstyrelser prioriterat arbetet med tillståndsärenden på bekostnad av bl.a. tillsynsarbetet. Tillsynsarbetet rapporteras i vissa fall ha varit bristfälligt, och mot bakgrund av detta föreslår regeringen utökade resurser till länsstyrelserna. I revisorernas granskning har ingen analys gjorts av regionala tillsyn över hur producentansvaret tillämpas, men vid de kontakter som tagits med tjänstemän inom några länsstyrelser framkom en stor tveksamhet om bestämmelserna som sådana och vad länsstyrelserna hade för uppgifter utöver överprövning av kommunala myndighetsbeslut. Att roll inom producentansvarsområdet är oklar ansåg även övriga tillfrågade aktörer. Regeringen har i regleringsbrevet för givit i uppdrag att följa upp länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt , inklusive deras rapportering av överträdelseärenden. Vid det tillsynsråd som bildades under har en representant. Kommunerna har fortfarande en central roll inom avfallshanteringen. Producentansvaret har inneburit att ansvaret för hushållsavfallet numera delas mellan kommunerna och producenterna. Det har även inneburit att kommunen fått nya uppgifter och en ny roll - den operativa tillsynen över verksamheten och producenterna. Hur tillsynen skall bedrivas och vad som skall ingå i den tycks fortfarande vara oklart. har inte gett ut tillämpningsföreskrifter till förordningen. som flera kommuner har framhållit värdet av att sådana ges ut. Kommunerna använder sig inte av tillsynsverktygen vilket antingen beror på bristande resurser, osäkerhet om vad som ingår i tillsynen eller en bristande tilltro till dem. Framför allt finns en stor oklarhet om vem som är kommunens motpart och hur kommunen skall agera när förelägganden och förbud övervägs. En lösning som föreslog var att materialbolagen skulle ges juridisk status. I samband med sitt förslag bedömde verket att materialbolagen har sådana ekonomiska förhållanden att de skulle kunna göras till ansvariga aktörer enligt producentansvarsregleringen. Det kunde enligt verket även övervägas om man skulle ställa krav på att materialbolagen skulle fondera medel för att ha i reserv för att kunna betala eventuella vitesförelägganden i en sådan roll. Som framgår av avsnitt 9 nedan har materialbolagen en mycket god ekonomisk ställning. har som central tillsynsmyndighet uppgiften att följa upp hur producentansvaret fungerar. Enligt de mål för verksamheten som anges i regleringsbreven skall myndigheten arbeta aktivt för utvecklingen av miljöarbetet. har under de år bestämmelserna tillämpats erhållit flera uppdrag från regeringen som rör producentansvaret. Verket har återrapporterat uppdragen och i några fall föreslagit mindre regeländringar. genomförde på eget initiativ en tillsynskampanj i ett antal kommuner för att utvärdera regelsystemet. har avsatt resurser motsvarande två personår för frågor som rör producentansvaret. Uppdragen från regeringen genomförs huvudsakligen i form av olika projekt där flera personer från olika avdelningar är involverade. I revisorernas granskning har framkommit att verket övervägt flera olika insatser för att följa upp hur producentansvaret tillämpas. Verket konstaterade t.ex. i rapporten för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938) att en samhällsekonomisk analys av producentansvaret bör genomföras. 6 Kommunernas egna erfarenheter När producentansvaret infördes förändrades kommunernas roll i den kommunala avfallshanteringen. Monopolet på omhändertagandet av hushållsavfall avskaffades. Kommunernas monopol gäller numera endast det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvaret. Det nya avfallshanteringssystem som detta medförde har inneburit stora omställningar för kommunerna. 6.1 och revisorernas kommunbesök För att få reda på hur kommunerna ser på producentansvaret gick revisorerna ut med en enkät till alla 289 kommuner i . Enkäten riktades till de ansvariga för avfallshanteringen och tillsynen i kommunerna. Frågorna handlade bl.a. om skötseln av återvinningsstationerna, kommunernas relationer till producenterna samt hur informationen till kommuner och hushåll sköts. 277 kommuner svarade på enkäten vilket innebär en svarsfrekvens på . I granskningen har också tio kommunbesök genomförts där ansvariga för avfallshanteringen inom kommunerna intervjuats. Urvalet av kommuner baserades på folkmängd, geografiskt läge och tätortsgrad. De kommuner som besöktes var , , , , , , , , och . Kommunernas tillsyn och samrådet med producenterna Kommunerna har ett tillsynsansvar enligt producentansvarsförordningarna. Tillsynsansvaret innebär att kommunerna skall följa upp bestämmelserna i anslutning till producentansvaret och verka för att de efterlevs. Det framgår av revisorernas enkät att kommunernas tillsynsaktivitet har varit låg. Endast en fjärdedel av kommunerna svarade att de bedriver någon uppföljning för att se om producenterna är anslutna till något materialbolag eller på annat sätt omhändertar avfallsprodukter i enlighet med producentansvarsförordningarna. Vidare har tillsynsförfarandet endast resulterat i att en kommun har beslutat om föreläggande eller förbud på grund av att producenterna brustit i sitt ansvar. Det obligatoriska samrådet mellan kommuner och producenter har däremot ofta genomförts. I kommunenkäten uppgavs att samråd med producenterna har skett i av kommunerna. ställde samma fråga i en enkätundersökning till kommunerna hade samråd skett i av kommunerna. Att samråd har genomförts betyder inte att kommunen och producenterna har kommit överens. Bland de kommuner där samråd genomförts har knappt två tredjedelar av fallen resulterat i avtal eller annan överenskommelse. Vid revisorernas kommunintervjuer vittnade framför allt de mindre kommunerna som besöktes om betydande samarbets- och kontaktproblem med producenterna. Det framgår också av enkätresultatet att små kommuner och glesbygdskommuner har haft svårare att uppnå avtal eller överenskommelse med producenterna än större kommuner och tätorter. Ytterligare en faktor som tycks ha betydelse för samrådet är om producenterna köper insamlingstjänster av kommunerna eller kommunala bolag. Det framgår av revisorernas kommunenkät att samrådet oftare har resulterat i överenskommelser i de kommuner som sköter någon insamlingstjänst åt producenterna än i andra kommuner. Antalet kommuner som sköter sådan insamling ligger på samma nivå som när genomförde sin enkät . I båda enkätundersökningarna svarade drygt hälften av kommunerna att de sköter någon insamlingstjänst åt producenterna. I svaren på revisorernas kommunenkät anges att producenterna bedriver någon form av insamlingsverksamhet i så gott som alla kommuner. Endast tre kommuner svarade att det inte sker någon insamling av förpackningar och/eller glas. Insamling av däck förekommer inte i lika stor omfattning som förpackningar och glas. I drygt hälften av kommunerna samlas det in däck. Det var stor spridning på kommunernas åsikter angående frågan om hur systemet med återvinningsstationer generellt sett fungerar. Hälften av kommunerna uppgav i enkätsvaren att systemet fungerar ganska bra eller mycket bra. En femtedel av kommunerna ansåg att systemet varken fungerar bra eller dåligt. Slutligen angav drygt en fjärdedel av kommunerna att systemet fungerar ganska dåligt eller mycket dåligt. Kommunerna i enkätundersökningen gavs även möjlighet att precisera bristerna i systemet med återvinningsstationer. De vanligaste bristerna angavs vara dålig städning/snöröjning av stationerna, för få tömningar och för få stationer. Utöver de svarsalternativ som fanns angivna i enkäten uppgav många kommuner även att det finns brister när det gäller informationen i anslutning till stationerna. I några av de kommuner som besöktes framstod det som att stationernas utformning var ett stort problem. I något fall var stationernas utformning en huvudorsak till att samrådet ej fungerat. Det har berott på att kommunens, konsumenternas och entreprenörernas intressen har stått emot varandra när det gäller frågor om funktion, inverkan i stadsmiljön och allmänna estetiska hänsynstaganden. Av svaren i enkätundersökningen framgår det att kommunerna anser att systemet med återvinningsstationer fungerar bättre i de fall kommunerna själva involveras i den praktiska verksamheten. De kommuner där producenterna köper insamlingstjänster av kommunerna eller kommunala bolag är mer positiva till systemet och redovisade färre brister i anslutning till återvinningsstationerna. Det framgick även av revisorernas kommunbesök att många kommuner framför allt är missnöjda med producenternas roll i anslutning till systemet med återvinningsstationer. Det framfördes vid ett flertal intervjuer att kommunerna själva vidtar åtgärder i anslutning till stationerna och därmed utför uppgifter som ligger under producenternas ansvar. Detta bekräftades också i revisorernas enkät där av kommunerna svarade att de på eget initiativ, utan ersättning från producenterna, har utfört städning/snöröjning vid återvinningsstationerna. Information och återföring av resultat Av enkätundersökningen framgår att producenternas informationsverksamhet i anslutning till avfallshanteringen har haft stora brister. En stor del av kommunerna uppgav i enkäten att producenternas information till hushållen angående omhändertagande av avfallet är dålig. Tre fjärdedelar av kommunerna svarade att informationen varit ganska dålig eller mycket dålig. En femtedel av kommunerna ansåg att informationen varken varit bra eller dålig. av kommunerna tyckte att informationen har varit ganska bra och ingen kommun ansåg att informationen varit mycket bra. Kommunerna har dessutom i stor utsträckning själva gått ut med egen information. Två tredjedelar av kommunerna uppgav att de på eget initiativ gått ut med information till hushållen. Även återföringen av insamlingsresultatet till kommuner och hushåll har fungerat dåligt. Drygt två tredjedelar av kommunerna svarade att de inte får information från producenterna angående insamlingsresultatet i kommunen. När det gäller återföringen till hushållen svarade av kommunerna att hushållen inte fått någon information av producenterna angående insamlingsresultatet. En fråga som diskuterats i anslutning till redovisningen av insamlingsresultat är om konstruktionen med nationella mål bör förändras. Ett alternativ som revisorerna tog upp i enkäten är att bryta ner de nationella målen till regionala eller lokala mål. Två tredjedelar av kommunerna i enkäten ansåg att regeringens nationella återvinningsmål för omhändertagande av avfall bör brytas ned till lokala mål. Hushållens kostnader och servicen till företagen Ett argument som framförts vid införandet av producentansvaret har varit att konsumenterna skall ha möjlighet att minska sina avfallskostnader. Den ökade återvinningen skulle inte orsaka höjda taxor för hushållen. Revisorerna frågade i enkäten om hushållen har kunnat minska sina avfallskostnader efter införandet av producentansvaret. Endast en tredjedel av kommunerna svarade att producentansvaret har inneburit att de har kunnat erbjuda hushållen en lägre renhållningsavgift. I de kommuner revisorerna besökte har hushållen haft möjligheten att minska en rörlig del av soptaxan som baseras på antal hämtningar och sopkärlens storlek. Däremot hade den fasta delen av hushållens taxa ökat i flera kommuner vilket sades bero på att kommunen fått bära ökade kostnader till följd av källsorteringen. Det rör sig t.ex. om ökade insamlingskostnader och stora investeringar i nya sopanläggningar. Några av de kommuner som besöktes bedömde därför att hushållen hade fått ökade kostnader till följd av producentansvaret. Revisorernas avsikt med granskningen har också varit att se hur företagen har bemötts av producenterna. Förpackningsförordningen ger producenterna en skyldighet att se till att även företagens och storförbrukares förpackningar kan lämnas i "lämpliga insamlingssystem". De skall inte drabbas av kostnader för bortforsling till insamlingssystem som motsvarar de kostnader man skulle haft även utan producentansvar. Företagen drabbas i så fall av dels förpackningsavgiften, dels källsorteringskostnader samt dessutom kostnader för bortforslingen. I vilken mån företagen har möjlighet att kostnadsfritt göra sig av med avfallet togs därför upp i enkäten. av kommunerna svarade att producenterna har ordnat kostnadsfri insamling åt företag och industrier. Till viss del är det emellertid ett osäkert resultat eftersom en tredjedel av kommunerna svarade att de inte vet om producenterna ordnat kostnadsfri insamling. Revisorerna konstaterar att systemet med producentansvar fortfarande inte tycks fungera tillfredsställande. Av kommunenkäten framgår att flera av de brister som pekade i rapporten väg mot ett producentansvar? (rapport 4519) fortfarande finns kvar. I stort sett samma brister fann i sin uppföljning . Vid revisorernas kommunbesök bekräftades problemen. Kommunerna får ofta bekosta renhållning vid stationerna och genomföra informationsinsatser. Även antalet stationer och deras utformning har varit upphov till meningsskiljaktigheter mellan kommuner och producenter. Det har visat sig att materialbolagens uppfattning om lämpliga insamlingssystem och lämplig servicegrad i många fall inte överensstämmer med kommunernas. Detta har på många håll inneburit mycket långdragna förhandlingar och svårigheter att komma överens vid samråden. Det är dessutom tveksamt om producenterna tar sitt ansvar gentemot företag och storförbrukare. Utbyggnaden av återvinningsstationer för att underlätta företagens källsortering tycks vara eftersatt. 7 Konsumenterna och hushållen Hushållen och andra förbrukare av förpackningar skall enligt förordningen om producentansvar sortera ut förpackningar från övrigt avfall och lämna dem i de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Konsumenterna har således en skyldighet att källsortera. Förutsättningen är att producenterna tillhandahåller insamlingssystem i kommunerna och att hushållen och andra erhåller information om detta. Som nämnts ovan utgör samrådet mellan producenter och kommuner det forum där frågor angående insamlingssystemet bör lösas.