frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa förordnanden är att hänföra till förvaltningsuppgifter som därmed borde belasta anslaget för förvaltning. Revisorerna har dock förståelse för att det ibland kan finnas skäl att även använda sakanslag för vissa administrativa uppgifter. Revisorerna har även funnit brister i den rapportering Sida har gjort. Detta har inneburit att regeringen i anslutning till budgetberedningarna inte prövat om storleken på Sidas ramanslag för förvaltning borde ha påverkats av försöksverksamheten. Gränserna för vilka kostnader inom utvecklingssamarbetet som skall belasta reservations- respektive ramanslaget är oklara. Revisorerna anser att om det skall vara ändamålsenligt med rådande anslagsmodell inom det bilaterala utvecklingssamarbetet bör en renodling mellan förvaltning och sakverksamhet göras. Detta förutsätter att regeringen utarbetar klara riktlinjer för när respektive anslagstyp skall belastas. I budgetpropositionen för har regeringen aviserat att man inför vill se över anslagskonstruktionen i samband med att försöksverksamheten med sakanslagsfinansierade tjänster i fält löper ut . Sidas anslagssparande har trots genomförda besparingskrav och personalminskningar ökat. uppgick sparandet till av ramanslaget. Sida har redovisat att man planerar att utnyttja sparandet till kompetens- och kapacitetsutveckling. Regeringen har i budgetförslaget för antagit att anslagssparandet kommer att minska med ca . revisorer utgår från att regeringen i kommande budgetförslag återkommer till med en redovisning av Sidas anslagssparande. I propositionen om statsbudget (prop. 1995/96:220) har regeringen angivit att det skulle vara möjligt att för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att använda reservationsanslag till att i stället använda ramanslag (som visserligen kan omfatta många åtaganden , men där den samlade volymen är någorlunda ). Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter skulle i de flesta fall räcka för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år som normalt förekommer. Enligt vad revisorerna erfarit visar en genomgång av anslagstilldelningen för utvecklingssamarbete på en relativt god överensstämmelse mellan årliga anvisade medel och gjorda nettoutbetalningar (se kap. 5, figur 2). Revisorerna föreslår att regeringen genomför en total översyn av anslagsstrukturen för utvecklingssamarbetet. En sådan översyn bör innehålla en förutsättningslös prövning av möjligheten att låta kostnader för såväl förvaltning som sakverksamhet inom utvecklingssamarbetet belasta ramanslag. Inom flera stora förvaltningsområden såsom arbetsmarknadspolitiken och socialförsäkringsområdet tillämpas redan ramanslag för både förvaltning och sakverksamhet. Motivet till att låta medel för utvecklingssamarbetets sakverksamhet anvisas genom ett ramanslag är i första hand svårigheterna att hantera de omfattande reservationerna på reservationsanslaget för biståndsverksamhet. Åtaganden skulle härvid fastställas genom bemyndigande som ger regeringen och anslag anvisas först när det faktiska behovet av medel föreligger. Gränserna mellan kostnader för förvaltning respektive sakverksamhet behöver klargöras. Ett sådant arbete har inletts genom att regeringen har givit Sida i uppdrag att utveckla metoder för att fördela förvaltningskostnader mellan verksamhetsgrenar och redovisa administrationskostnader, oavsett finansiering från förvaltnings- eller sakanslag. revisorer har granskat Sidas förvaltningsstöd. I kapitel 6 redovisas gjorda iakttagelser utifrån genomförda fallstudier. Revisorernas överväganden och förslag rörande beredning och genomförande av insatser bygger i huvudsak på iakttagelser utifrån dessa fallstudier. Fallstudierna redovisas i sin helhet i bilaga 2. En förutsättning för att en organisation skall kunna tillvarata det s.k. institutionella minnet är att behovet av en god och systematiserad dokumentation, som underlättar uppföljning, kan tillgodoses. Stora variationer i projektdokumentationen minskar förutsättningarna för att kunna bedriva uppföljnings- och utvärderingsarbete. De granskade projekten har bytt handläggare ofta. En hög personalrörlighet som leder till täta handläggarbyten ställer höga krav på en god dokumentation för att nya handläggare skall kunna sätta sig in i det nya ärendet. Täta handläggarbyten riskerar annars att leda till att kunskap inte förs vidare, att kontinuiteten i arbetet försvåras samt att kostnaderna för inlärning blir höga. Inom Sida finns utarbetade rekommendationer för hur projektakterna skall utformas. revisorer har vid en genomgång av den befintliga projektdokumentationen för de sex utvalda projekten funnit att dokumentationen i flera avseenden kan förbättras. Den nuvarande dokumentationen är svåröverskådlig genom att den inte är systematiserad på ett för projekten likartat sätt. All information finns inte heller samlad. Exempelvis har inte någon finansiell uppföljning kunnat göras utifrån tillgänglig projektdokumentation. I flera projektakter saknas även redovisning av resultaten från gjorda uppföljningar och årliga projektgenomgångar. revisorer föreslår att regeringen ger Sida i uppdrag att förbättra projektdokumentationen. En sådan dokumentation bör vara systematisk och utformad på ett likartat sätt. Vidare bör dokumentationen bl.a. innehålla finansiella uppgifter som möjliggör uppföljning. Såväl handläggare på Sida som på biståndsambassaderna bör ha tillgång till denna information. Översyn av Sidas konsultmedverkan Lagen om offentlig upphandling () avser inte upphandling inom ramen för biståndet, vilket anges i en särskild undantagsbestämmelse. Sida är dock skyldigt att iaktta verksförordningens övergripande krav på kostnadseffektivitet och de allmänna kraven på en objektiv och opartisk handläggning. I en upphandlingspolicy har Sida slagit fast att myndighetens upphandling skall spegla "LOU:s anda" där de grundläggande reglerna gällande iakttagande av konkurrens, affärsmässighet och opartiskhet vid upphandling skall gälla. Detta gäller även upphandling av konsulter för förvaltningsstöd. Samtliga myndighetskonsulter i fallstudierna har upphandlats genom att Sida har vänt sig till en anbudsgivare. Därefter har Sida och myndigheten förhandlat om villkoren. Inom Sida finns ett förslag till en förnyad upphandlingspolicy. Här har det institutionella samarbetet undantagits från gällande krav på upphandling i konkurrens. Enligt revisorerna kan detta betraktas som en rimlig ordning eftersom någon konkurrens vid upphandling av myndigheter i egentlig mening inte kan etableras. Detta får dock inte innebära något avsteg från kraven på affärsmässighet. Revisorerna har också konstaterat att Sida i hög grad är beroende av statliga myndigheter som konsulter inom förvaltningsbiståndet, vilket ställer krav på att kontinuitet och viss volym på myndigheternas konsultverksamhet kan garanteras och upprätthållas framöver. De privata konsultbolagen i fallstudierna har upphandlats genom ett anbudsförfarande. I fallstudierna finns dock exempel på att en privat konsult har direktupphandlats till en kostnad av , trots att Sida har angivit som gränsvärde för en direktupphandling. Som skäl har angivits konsultens tidigare engagemang och breda kunskap om verksamheten samt mottagarlandets förtroende för konsulten. Liknande iakttagelser har även gjorts i en konsultstudie rörande Sidas utvärderingsrapporter, genomförd på uppdrag av Sidas utvärderingssekretariat. I studien konstaterades att utvärderare bara undantagsvis upphandlas genom anbudsgivning trots att många utvärderingar överskred nämnda gränsvärde. I fallstudierna förekommer exempel på att Sida använder s.k. närkonsulter, dvs. konsulter som används för att få hjälp med arbetsuppgifter som åvilar Sida. Sådana konsulter har anlitats dels för att bistå vid års- och sektorgenomgångar dels för att löpande bedöma och kommentera projekt och förslag till nya projektplaner. Riksdag och regering har uttalat att Sida inte bör upphandla konsulter för genomförande av arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. revisorer fann i sin tidigare granskning (1991) av effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd att närkonsulter i viss utsträckning utförde just sådana arbetsuppgifter. Revisorerna anser att det är svårt att finna en entydig definition av vad som skall avses med arbetsuppgifter av myndighetskarak Enligt revisorerna bör man dock betrakta löpande uppföljning av specifika projekt som myndighetsuppgift som därmed borde rymmas inom Sidas egen kompetens. Denna form av konsultutnyttjande medför att Sida inte utvecklar sin egen kompetens utan i hög grad blir beroende av de upphandlade konsulterna för att löpande följa upp projekten. revisorer föreslår att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. En sådan översyn bör kopplas samman med frågor om vilken kompetens som bör rymmas inom ramen för en myndighets egen organisation. Avvägningen mellan att tillgodose behovet av att upphandla i konkurrens, bredda resursbasen och beakta behovet av god kompetens och kvalitet är exempel på ytterligare frågor som bör belysas i en sådan översyn. Former för att avsluta projekt Formerna för hur ett projekt skall avslutas skiljer sig åt mellan olika projekt. En allmän uppfattning bland intervjuade handläggare på Sida är att det är lättare att påbörja ett projekt än att avsluta det. Det är svårt att finna mått på och därmed veta när ett projekt uppnått avsett resultat. Detta leder till problem att bedöma när en insats lämpligen bör avslutas. I bland måste ett projekt även avslutas mer eller mindre oplanerat exempelvis på grund av att en politiskt instabil situation har uppkommit i ett mottagarland. Erfarenheterna av och formerna för att avsluta projekt är i liten utsträckning dokumenterade. revisorer föreslår att regeringen ger Sida i uppdrag att utveckla former för när och hur biståndsprojekt skall avslutas. Revisorerna utgår från att en omfattande kunskapsbas från redan avslutade projekt finns att tillgå vid Sida. Uppföljning, kontroll och utvärdering Inom ramen för det svenska utvecklingssamarbetet finns ett utarbetat system för uppföljning, kontroll och utvärdering. Återkoppling av resultat och effekter är viktiga inslag för att säkerställa ett effektivt resursutnyttjande och god kvalitet i de insatser som genomförs. revisorer har granskat formerna för att följa upp, kontrollera och utvärdera svenska biståndsinsatser. De överväganden och förslag som presenteras nedan baseras framför allt på de iakttagelser som revisorerna har gjort i kapitel 4 om styrning och utvärdering samt i kapitel 7 om biståndet genom enskilda organisationer. God intern kontroll hos ramorganisationerna av de bilaterala biståndsmedlen kanaliseras via enskilda organisationer. Från att tidigare ha beviljat medel per projekt till ett stort antal organisationer har Sida övergått till att ingå samarbetsavtal med s.k. ramorganisationer. Organisationerna planerar och genomför själva sina projekt inom ramen för en given budget. Successivt har även alltmer ansvar för bedömning, uppföljning och kontroll lagts över på ramorganisationer och Ramorganisationerna ansvarar för att gentemot Sida redovisa och rapportera om den Sidafinansierade verksamheten. Det förutsätter att de organisationer som beviljas Sidamedel har goda uppföljnings- och kontrollrutiner. I granskningen har revisorer låtit auktoriserade revisorer göra en särskild bedömning av de interna rutinerna hos fem ramorganisationer och fem underorganisationer. Revisorerna noterar med tillfredsställelse att de organisationer som ingick i granskningen bedömdes ha ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll. Revisorerna förutsätter att de brister som framkommit - bl.a. vad gäller dokumentationen av beredning av ansökningar samt uppföljning och utvärdering av projekt - åtgärdas. Omprövning av samarbetet med ramorganisationerna Sida har ett nära samarbete med ett antal ramorganisationer. Den nuvarande sammansättningen av ramorganisationer har inte ändrats i nämnvärd utsträckning och fördelningen av medel mellan organisationerna har i stort sett varit densamma . Frågor om urval av ramorganisationer och fördelning av medel har, enligt vad revisorerna erfarit, inte varit föremål för en förutsättningslös bedömning eller omprövning. Det nuvarande urvalet av samarbetsorganisationer, liksom fördelningen av medel organisationerna sinsemellan, förefaller snarare vara godtyckligt och historiskt än baserade på en övergripande bedömning av effektivitet och resultat. Sida låter visserligen genomföra s.k. kapacitetsstudier och systemrevision för att bedöma ramorganisationernas biståndsförmåga och tillförlitligheten i organisationernas interna rutiner. Revisorerna menar att sådana studier utgör goda underlag för Sidas bedömningar av samarbetet med enskilda organisationer. Enligt revisorernas bedömning är det dock inte möjligt att använda dessa studier för att göra jämförelser mellan organisationerna. De nuvarande formerna för att genomföra sådana studier innebär nämligen att det tar innan samtliga ramorganisationer har varit föremål för en bedömning. Revisorerna föreslår därför att regeringen ger Sida i uppdrag att göra en samlad bedömning av samtliga ramorganisationer som Sida samarbetar med. Resultaten av en sådan studie skulle kunna användas för att pröva om dagens urval av samarbetsorganisationer samt den relativa fördelningen av medel är ändamålsenliga. Utvärderingar på flera nivåer Behovet av utvärderingar av utvecklingssamarbetet kan ses utifrån flera olika perspektiv. Utvärderingar skall dels tillgodose exempelvis biståndsorganisationens behov av lärande, dels utgöra en grund för redovisning och bedömning av uppnådda resultat. Att utvärdera genomförda insatser är också en betydelsefull del av den resultatorienterade styrningen av utvecklingssamarbetet. Därtill bör givetvis även mottagarlandets ansvar för och behov av att utvärderingar av biståndsinsatser genomförs tillfogas. De olika perspektiven är avgörande för vad som skall utvärderas och hur detta lämpligen bör göras. Det reser även frågor om för vem och i vilket syfte en utvärdering skall genomföras. Enligt revisorer bör utvärderingar av projekt och program i lärandesyfte i första hand genomföras inom biståndsorganisationen med hjälp av utvärderare som är fristående från projekten. Detta är i linje med de utvärderingar som Sidas avdelningar genomför. Revisorerna vill i detta sammanhang understryka behovet av en bättre återkoppling av erfarenheter och spridning av utvärderingsresultatet till en bredare krets inom Sida samt till intressenter och mottagarlandet än vad som görs. Revisorerna vill även understryka ett fortsatt behov av den form av mer strategiska utvärderingar som genomförs inom Sidas utvärderingssekretariat (UTV) i syfte att ta fram ett bättre beslutsunderlag för biståndsverksamheten. UTV har i förhållande till Sidas operativa verksamhet en relativt oberoende ställning, placerad direkt under . Revisorerna har konstaterat att regeringen i begränsad omfattning har anlitat de organ som har till uppgift att granska verksamhet inom det statliga området för att utvärdera det svenska utvecklingssamarbetet. Exempelvis har Statskontoret inte haft något regeringsuppdrag på biståndsområdet. Även kommittéväsendet har i liten utsträckning nyttjats för att utvärdera det svenska utvecklingssamarbetet. Enligt revisorer finns behov av ytterligare en utvärderingsnivå för att bedöma och redovisa resultatet av utvecklingssamarbetet. Denna nivå behövs för att stärka möjligheter att få tillgång till ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag. Sådana utvärderingsinsatser behövs förutom den utvärderingsverksamhet som genomförs på olika nivåer inom Sida. Enligt revisorers mening har inte Expertgruppen för utvecklingsfrågor (EGDI) inom fyllt denna funktion. EGDI har mer en policyskapande roll. I sammanhanget kan en jämförelse göras med utvärdering inom andra verksamhetsområden som i likhet med utvecklingssamarbetet innebär stora offentliga utgifter. Som exempel kan nämnas att inom arbetsmarknadspolitiken inrättades ett oberoende av arbetsmarknadspolitiken, (). Regeringen har angett att institutets arbete ligger i linje med behov av kunskap om åtgärdernas effekter. Ytterligare ett exempel är det av fattade beslutet om att inrätta Jordbruks- och livsmedelsekonomiska institutet (JLI). Miljö- och jordbruksutskottet har angett (bet. 1998/99:MJU1) att ett avgörande skäl till att utveckla kompetens rörande ekonomiska analyser inom området är att jordbruket tar i anspråk såväl finansiella som reala resurser av en sådan omfattning att det från ett samhällsekonomiskt perspektiv är nödvändigt att bedöma hur effektivt resurserna används. revisorer föreslår att regeringen i ökad omfattning utnyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten i statliga insatser i syfte att förbättra regeringens beslutsunderlag, t.ex. Vidare föreslår revisorerna att regeringen ser över möjligheterna att inrätta ett oberoende utvärderingsinstitut med forskningsanknytning inom bistånds Ett skäl till detta är att utvecklingssamarbetet innebär stora offentliga utgifter. Ytterligare ett skäl är att stärka möjligheter att få tillgång till ett från biståndsorganisationen oberoende beslutsunderlag. Tyngdpunkten i en sådan verksamhet bör ligga på utvärdering av utvecklingssamarbetets ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet samt verksamhetens kvalitet. Verksamheten bör ses som ett komplement till de utvärderingar som genomförs inom Sidas verksamhet samt de utvärderingar som kan genomföras av de gransknings- och utvärderingsorgan som står till regeringens förfogande. Samarbete och samordning med EU Genom inträdet i Europeiska unionen har fått tillgång till en ny samarbetsform inom utvecklingssamarbetet. har möjlighet att på olika sätt påverka utformningen och genomförandet av EU:s utvecklingssamarbete. Inom ramen för samarbetet ingår även att öka samordningen mellan EU:s och medlemsstaternas biståndspolitik. Efter inträdet i EU har svenska enskilda organisationer fått nya möjligheter att finansiera delar av sin verksamhet med bidrag från EU:s biståndsbudget. Vidare har svenska företag och konsulter fått tillgång till en ny marknad i form av EU:s biståndsverksamhet. I granskningen har revisorerna särskilt uppmärksammat frågor rörande samordning, EU:s samarbete med enskilda organisationer samt kommissionens upphandlingar inom biståndsområdet. Revisorernas överväganden baseras på iakttagelserna i kapitel 8. Riktlinjer för att förbättra samordningen EU:s system för att hantera biståndsfrågor är omfattande och uppdelat på flera olika instanser. Från svensk sida har man pekat på brister i hanteringen bl.a. vad gäller uppföljning och utvärdering samt användningen av analyser och landstrategier. Vidare har man från svensk sida i olika sammanhang pekat på bristen på samordning mellan EU och medlemsstaterna. Enligt vad revisorer har erfarit har det t.ex. vid upprepade tillfällen förekommit att förslag till EU-projekt har visat sig kollidera med eller överlappa svenska eller andra länders insatser. En viktig förutsättning för att samordningen skall fungera är, enligt revisorernas bedömning, att det finns upparbetade kanaler för utbyte av information om planerade och genomförda insatser. Kommissionen och Europeiska revisionsrätten har riktat kritik mot medlemsstaternas ovilja att lämna information till kommissionen. Revisorerna har i granskningen konstaterat att Sida inte har något system för att löpande hålla sig informerat om vad EU gör på fältet och inte heller några rutiner för att systematiskt informera EU om svenska insatser. Ansvaret för informationsutbyte ligger framför allt på biståndsambassaderna. Sida har utformat riktlinjer för ökad samordning med EU. Riktlinjerna innebär bl.a. att de svenska ambassaderna skall föregå med gott exempel och ta initiativ till samordning och utbyte av information. Enligt revisorernas mening är det viktigt att man även från svensk sida bidrar till att underlätta samordningen. Under granskningen har det varit oklart vilken status Sidas riktlinjer skall ha. Revisorerna förutsätter att frågan om riktlinjernas status klargörs så att de tillämpas vid samtliga berörda ambassader i utlandet. Riksdag och regering har betonat vikten av att svenska enskilda organisationer tar till vara möjligheterna till finansiering av insatser genom att söka bidrag från EU:s biståndsbudget. Av den statistik som revisorerna har fått tillgång till framgår dock att svenska enskilda organisationer beviljats relativt lite EU-bidrag jämfört med ett flertal andra EU-länder. Det är framför allt de stora och relativt resursstarka organisationerna som har sökt och beviljats bidrag. Omständligt och komplicerat ansökningsförfarande och långa väntetider för besked har lyfts fram som förklaringar till varför inte fler organisationer har sökt EU-stöd. Ytterligare en förklaring kan vara att incitamenten att gå igenom EU:s ansökningsprocess är få för de organisationer som får bidrag från Sidas anslag. Enligt revisorernas bedömning borde det finnas utrymme för svenska enskilda organisationer att i större utsträckning finansiera delar av verksamheten med EU-bidrag. Det är svårt att få fram en samlad bild över hur mycket EU-bidrag svenska enskilda organisationer totalt har beviljats. De sammanställningar som finns är inte heltäckande. Sida har av regeringen fått i uppdrag att underlätta för svenska enskilda organisationer att söka EU-bidrag. Varken Sida eller regeringen har dock haft något underlag för att bedöma effekterna av de insatser som Sida har utfört inom ramen för uppdraget. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att få fram bättre och mer samlade underlag för att bedöma i vilken utsträckning svenska enskilda organisationer söker och beviljas EU-bidrag. Ett sådant underlag kan ligga till grund för bedömningar och beslut om ytterligare insatser. Samlad funktion för att främja svenska företag Europeiska unionen är en av världens största biståndsgivare. Kommissionen upphandlar i betydande omfattning såväl varor som tjänster för att genomföra olika biståndsinsatser. I vilken utsträckning svenska företag har lyckats i kommissionens upphandlingar inom biståndsområdet finns inte fastlagt. Det är svårt att få fram tillförlitlig statistik över hur svenska företag och konsulter har kunnat hävda sig i konkurrensen om EU:s upphandlingar. Enligt vad revisorerna har erfarit i samband med intervjuer är den allmänna bedömningen att svenska företag och institutioner har varit relativt dåligt representerade i kommissionens upphandlingar. Tillgänglig statistik över kommissionens upphandlingar inom ramen för två biståndsprogram (PHARE och TACIS) bekräftar att svenska företag i relativt liten utsträckning har tecknat kontrakt med kommissionen. Av statistiken framgår att flera länder, däribland , har haft större framgång i kommissionens upphandlingar. rernas bedömning borde det finnas utrymme för svenska företag att i större utsträckning konkurrera om uppdrag och teckna avtal med kommissionen. Det finns flera statliga organ som har i uppgift att främja svensk export. (), och Svenska representationen i har en viktig roll bl.a. vad gäller att underlätta för svenska företag som konkurrerar om EU:s upphandlingar. I granskningen har framkommit att projektexportsekretariatet (PES), och Svenska representationen har snarlika uppgifter. Det är därmed oklart hur ansvaret för den projektexportfrämjande verksamheten när det gäller upphandlingar inom EU skall fördelas. Enligt revisorernas bedömning skulle ett system med en huvudansvarig aktör för information och statistik om EU:s upphandlingssystem underlätta för de företag som är intresserade av att delta i olika anbudsupphandlingar. God statistik är av stor vikt för att löpande kunna bedöma behovet av ytterligare insatser för att främja projektexporten.