frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Dagens decentraliserade skolväsende är en följd av flera beslut. Besluten rörde först frågorna om hur skolväsendet skulle styras och hur ansvaret skulle fördelas. Därefter har det lokala handlingsutrymmet ytterligare ökat i och med beslut om ändrade statsbidrag och timplaner för skolornas verksamhet samt införandet av nya läroplaner. Successiva beslut om ett decentraliserat skolsystem fattade beslut om att skolväsendet i högre utsträckning skulle styras genom precisering av mål, riktlinjer och innehåll för undervisningen (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95). framhöll vikten av en bättre utvärdering av skolans verksamhet. fattade beslut om att den statliga regleringen av tjänsterna för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer skulle upphöra vid utgången av 1990 (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). fattade beslut om en klarare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gäller skolans verksamhet (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Enligt beslutet skulle kommunerna fr.o.m. få ett helt och odelat ansvar för skolan. Vid beslutet framhöll att kravet på bättre skolor måste mötas genom att ansvaret för verksamheten fördes längre ner i organisationen till dem som arbetade där. Lärarnas yrkeskunskap och skolledarnas förmåga att samla alla i skolan kring gemensamma mål framhölls som avgörande för skolornas resultat. betonade att målen skulle formuleras så att de kunde utvärderas. Uppföljning och utvärdering skulle bedrivas såväl i den enskilda skolan som på och nationell nivå. Även statsbidraget till skolan har förändrats . Från att ha varit ett bidrag som beräknades på lärarlönerna fattade beslut om ett sektorsbidrag till skolan . Genom ett riksdagsbeslut ändrades bidragssystemet åter. Sektorsbidraget till skolan lades då ihop med ett antal övriga statsbidrag till verksamhet till ett kommunalt utjämningsbidrag. Fr.o.m. beslutar kommunerna själva om vilka medel som skall disponeras för den kommunala skolverksamheten. tog ställning till en timplan där garanterad tid för lärarledd undervisning skulle anges för ämne eller ämnesgrupp. Garanterad tid fick överskridas, men inte underskridas. Genom en generell möjlighet till jämnkning inom den totala timplaneramen lämnas utrymme för skolans val (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1992/93:82). ställde sig bakom regeringens förslag om att utöka det lokala jämkningsutrymmet för skolans val från 410 timmat (prop. 1997/98:6, bet. 1997/98:UbU5, rskr. 1997/98:107). ställde sig bakom regeringens förslag om att ett begränsat antal kommuner på försök skulle få möjlighet att organisera arbetet i utan en cen-tralt fastställd timplan (prop. 1997/98:94, bet. 1997/98:UbU18, rskr. 1997/98:272). framhöll det ursprungliga skälet till en nationellt fastställd timplan, värnandet om likvärdighet och kvalitet i skolan. Men framhöll också den inbyggda motsättningen mellan målstyrning och tidsstyrning, som inte fick upplevas som ett hinder för pedagogiskt nytänkande och förändrade arbetssätt. tog ställning till riktlinjer för en ny läroplan och nya kursplaner samt en ny timplan för (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1992/93:82). Vid samma tillfälle behandlade också regeringens förslag till riktlinjer för ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem, som skulle ersätta det relativa betygssystem som hade införts . Det nya systemet innebär att fr.o.m. höstterminen i skolår 8 skulle betyg sättas i varje ämne efter en tregradig skala med betygen Godkänd, Väl godkänd eller Mycket väl godkänd. Elever som inte når upp till kraven för godkänd nivå får inget betyg i det ämnet. lämnade de första eleverna år 9 med betyg från det nya betygssystemet. Skolväsendets decentralisering - några forskarröster Förutsättningar och svårigheter att genomföra mål- och resultatstyrda skolor har belysts i flera forskarrapporter. Flera forskare framhåller att reformarbetet måste förankras bland skolornas professionella grupper. I en rapport konstaterade professor att en förutsättning för att skolreformerna skulle få fullt genomslag var att skolornas ideologiska filter förnyades. Detta bedömdes vara möjligt först på mycket lång sikt. förordade viss uppstramning av målstyrningen och en starkare betoning av tillsynen. doktor och professor framhåller samtalets betydelse för att reformidéerna skall kunna införlivas med skolornas rådande kultur och traditioner. och påpekar att reformidéer som avviker ifrån den befintliga kulturen kräver mer bearbetning och tar . I skolornas reformarbete framhålls rektorns roll samt betydelsen av uppföljning och utvärdering på skolan för att knyta diskussionerna till egna erfarenheter. I en doktorsavhandling visar också på stor samvariation mellan förändrade undervisningsmönster och tydliga rektorer som utmanade lärarnas föreställningar om lärande. Professor framhåller betydelsen av intresseorganisationernas stöd när reformer skall genomföras. belyser också förutsättningarna för att genomföra reformer med hjälp av självständiga, professionella yrkesgrupper. Enligt behöver det finnas en någorlunda stor överensstämmelse mellan de professionella gruppernas intressen och statsmakternas intentioner. Den professionella kunskapen måste också vara allmänt accepterad och så väl utvecklad att den kan ge vägledning i enskilda fall. menar att dessa förutsättningar inte alltid föreligger när det gäller bl.a. pedagogiska yrkesgrupper. Professor redovisade 1995 en studie som visar hur skolornas arbetssätt har förändrats. I samma skolor hade elever i åttonde skolår och deras lärare undersökts . Enligt eleverna hade skolornas dagliga arbetssätt inte förändrats nämnvärt . Enligt lärarna hade skolornas arbetssätt skiftat något mer , men inte så mycket att mer elevaktiva arbetssätt kommit att dominera. Andra forskare framhåller problem som är förknippade med skolhuvudmännen. Professor framhåller i en rapport att kommunerna i många fall saknade viktigt specialistkunnande inom områden där de fick ett utökat ansvar till följd av den pågående decentraliseringen av offentlig verksamhet. Gidlund framhöll att denna brist på specialistkunnande försvårade kommunernas roll som uppdragsgivare. Två andra forskare, och , belyste också i en rapport att kommunernas ökade näringspolitiska strävanden kan påverka kommunernas utbildningspolitiska åtaganden. Enligt forskarna värderas utbildningspolitiska insatser alltmer utifrån insatsernas värde i kommunens näringspolitiska strategi. Forskarna framhåller också att i dessa näringspolitiska strävanden inte är av samma intresse som andra utbildningsformer. I en skrift , som i första hand riktades till personal och elever på landets skolor, framhöll vikten av uppföljning och utvärdering på alla nivåer. I uppföljningen jämförs planer med utfall och i utvärderingen söker man förklaringar till resultaten. Enligt verket skall ingen elev behöva misslyckas. Detta innebär en rätt för varje elev att på varje stadium i sin utveckling fullt ut utnyttja sina förutsättningar. Var och en som ansvarar för utbildningen har ansvar för att tillgodose denna rätt. Enligt verket måste varje skola planera utifrån sina villkor och förutsättningar. I anslutning till denna planering avgörs behovet av utvecklingsinsatser för att riksgiltiga mål skall uppnås. Verket betonade att den enskilde läraren är den som först ser resultaten och kan ställa dem i relation till planeringen. Vikten av att lärarna utvärderar och reflekterar över sitt arbete med eleverna och att dessa utvärderingsinsatser dokumenteras framhölls. Verket betonade vikten av en väl fungerande dialog mellan staten och kommunerna. En naturlig utgångspunkt för denna dialog är den uppföljning och utvärdering som förutsätts ingå i årsredovisningen från skolstyrelserna eller deras motsvarighet. 3.5.2 En ny statlig skoladministration Vid riksdagsbeslut om ansvaret för skolan ställde sig också bakom regeringens förslag om en förändrad statlig skoladministration. Dåvarande skulle ersättas av ett nytt statligt ämbetsverk för skolväsendet med placering i . Två huvuduppgifter betonades för det nya . Den ena uppgiften var uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Den andra uppgiften var att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan. framhöll att det nya skulle bli ett organ som skulle stå helt fritt i sin granskning i och med att kommunerna fick det totala ansvaret för skolan. Inom det nya skulle finnas en särskild fältorganisation. ekonomiska vårproposition aviserade regeringen ett tiopunktsprogram för kvalitet och likvärdighet i skolan (prop. 1997/98:150). För detta ändamål föreslog regeringen att skulle avsättas . En inspektionsnämnd skulle bl.a. knytas till verket för att granska skolväsendet på direkt uppdrag av regeringen. ställde sig bakom regeringens förslag (bet. 1997/98:FiU20 och bet. 1997/98:UbU10y, rskr. 1997/98:318). bildades och är enligt sin instruktion (1991:1121) central förvaltningsmyndighet för det svenska skolväsendet i den mån inte något annat är särskilt föreskrivet. Verket skall enligt 2 § i sin instruktion verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som och regeringen har fastställt för verkets ansvarsområde. Verkets uppgifter preciserades i instruktionens 3 § till att följa upp och utvärdera skolväsendet under högskolenivå sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning, utvärdering och tillsyn lägga fram förslag till utveckling av skolväsendet och främja sådan utveckling främja forskning och informera om forskningsresultat informera och sprida kunskap om skolväsendet såväl inom som utanför landet på uppdrag av regeringen utarbeta underlag för regeringsbeslut svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data om skolväsendet svara för officiell statistik. Enligt instruktionens 4 § skulle verket ha tillsyn över bl.a. det offentliga skolväsendet och kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning. ändrades verkets instruktion (1997:703). Ändringen innebar bl.a. en starkare betoning av verkets ansvar för kvalitetssäkring och för skolornas utveckling. Instruktionens 3 § kompletterades bl.a. med att verket skall utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbete i skolväsendet främja skolutveckling och därvid bl.a. utarbeta kommentarmaterial och allmänna råd som stöd för det lokala utvecklingsarbetet främja kompetensutveckling av skolväsendets personal inom nationellt prioriterade områden och svara för den statliga rektorsutbildningen. organisation består av en central del i och en fältorganisation som är indelad i elva enheter lokaliserade till lika många orter i landet. hade 236 tillsvidareanställda. av dessa arbetade inom fältenheterna. Verksamheten var fram till indelad i fem olika program. Programmen var inriktade på uppföljning, utvärdering, skolutveckling, forskning och tillsyn. ingick som en del i alla programmen och skar därmed horisontellt genom organisation. Enligt årsredovisning uppgick verkets kostnader under till . Dessa kostnader fördelades enligt följande på verksamhetens dåvarande olika delar: uppföljning ; utvärdering ; utveckling ; forskning ; tillsyn . Inom programmet för uppföljning upprättade olika informationssystem för att kontinuerligt kunna informera om hela skolsystemet. Exempel på informationssystem är Skolan i siffror, Jämförelsetal för skolhuvudmän och Beskrivande data om skolverksamheten. Information finns också tillgänglig på . Inom programmet för utvärdering genomfördes fördjupade analyser inom valda områden för att få fram ett underlag som skall främja sko lans utveckling mot de nationella målen. Drygt hälften av utvärderingarna är kunskapsbedömningar. Andra områden är skolans reformering och styrning, frågor om en likvärdig utbildning samt internationella projekt. Verkets program för tillsyn syftade till att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål genom att kontrollera att gällande bestämmelser efterlevs. Tillsynen inriktas i första hand mot områden av stor betydelse för den enskilde eleven samt andra faktorer som är viktiga för nationell likvärdighet, t.ex. kommunernas styrning och egenkontroll. Verkets tillsyn leds och samordnas av en centralt placerad enhet. Men det huvudsakliga arbetet utförs inom fältorganisationen. Programmet för utveckling hade tre huvuduppgifter. En uppgift var att utveckla skolväsendets mål- och styrdokument. En annan uppgift var att stödja skolväsendets reformering. En tredje uppgift var att främja skolväsendets utveckling mot nationella mål inom områden som är eller kan bli problematiska. Programmet för forskning syftade till att öka kunskapen om utbildningsväsendets förutsättningar och resultat samt att nyttiggöra denna kunskap. Fr.o.m. är verket indelat i fem avdelningar som svarar mot verkets kärnuppgifter. Verkets fältorganisation utgör en av de fem nya avdelningarna. Därutöver finns ett antal tidsbegränsade, strategiska handlingsprogram. De nya avdelningarna är: avdelningen för uppföljning och utvärdering avdelningen för kursplaner och nationell utveckling avdelningen för analys och stöd till kommuner och skola avdelningen för internt stöd. har också fem handlingsprogram inrättats med följande beteckningar: Särskilt stöd i barnomsorg och skola Statliga styrmedel och deras effekter Kommunernas styrning av sin barnomsorgs- och skolverksamhet. kritiserade revisorer för att inte ha utövat någon aktiv tillsyn i syfte att garantera en likvärdig utbildning. kritiserade också () för att verkets tillsyn hade utförts på olika sätt inom fältorganisationen. Detta kunde, enligt RRV, påverka verkets trovärdighet. Enligt RRV hade verket också problem med att kombinera uppgifter av mer främjande karaktär med tillsyn. auktoritet som myndighet har också behandlats av professorerna i en rapport . Dessa forskare menade att verket inte uppträdde som den auktoritet på skol-området som förväntades ute på skolorna. Forskarna framhöll också att ver kets strategi förutsätter en efterfrågan på verkets kunskap. Forskarna konstaterade att nationella utvärdering emellertid inte hade fångat lärarnas intresse och inte heller på kort sikt hade lett till önskvärda förändringar på skolorna. organisation har också behandlats i en avhandling . Där belyser hur historiskt etablerade föreställningar om skola och skolförvaltning hade påverkat utformningen av verkets identitet som organisation. Enligt Haldén förutsatte verkets uppdrag en dubbel och motsägelsefull identitet. Verket ställdes inför två utmaningar: att bli så olik den negativa myndighetsförebilden - - som möjligt och att förena en svagt betonad myndighetsroll med en starkt betonad roll som kunskapsproducerande organisation. Den kommunala självständigheten betonades som verkets uppdrag formulerades just i gränssnittet mellan skolhuvudmännen och verket. Enligt Haldén framträdde verkets svårigheter med att utforma en identitet tydligast i undervisningsrådens kontakter med skolhuvudmännen. Haldén konstaterade att successivt hade ändrat sitt förhållningssätt till det egna uppdraget. Från att ensidigt ha betonat kunskapsdelen i uppdraget började verket alltmer betona myndighetsdelen. utvecklingsarbete har behandlats i två rapporter . I en departemental utredning konstaterades att verkets utvecklingsarbete hade präglats av processerna kring skolreformerna. Enligt utredningen borde det prövas om statens arbete med skolutveckling och skolforskning borde ske i andra former. I en granskning av lokal skolutveckling, som avrapporterades , konstaterade RRV att skolväsendets nya ansvars- och styrformer inte hade lett till det omfattande lokala utvecklingsarbete kring pedagogiska frågor som var tänkt. RRV kritiserade för att inte ha följt upp skolutveckling som ett självständigt mål. Enligt RRV hade insatser i alltför hög utsträckning inriktats på allmänna frågeställningar. Verkets insatser hade därför inte underlättat en skolutveckling som utgår från lokala förutsättningar och professionens ansvar. RRV föreslog bl.a. att regeringen skulle ta ställning till hur skall förhålla sig till utvecklingsarbetet i enskilda skolor och om verket kan spela en mer aktiv roll i det sammanhanget. I ett skriftligt yttrande till RRV ifrågasatte att lokal skolutveckling skulle betraktas som ett mål i sig. Enligt verket var i stället ett huvudsakligt mål med skolväsendets decentralisering att åstadkomma högre måluppfyllelse i relation till nationella mål. I flera avseenden delade emellertid RRV:s uppfattning om den lokala skolutvecklingen. framhöll verket att begreppet utveckling kan ges olika innebörd. Med ett annat synsätt på begreppet kunde en annan bild tecknas av skolans tillstånd. 3.5.3 Reglering och nationella mål Bestämmelser med övergripande mål och riktlinjer för utbildning inom alla skolformer finns i skollagen (1985:1100). De grundläggande kraven på utbildningen för barn och ungdomar framgår av 1 kap. 2 §. Där anges bl.a. att utbildningen skall vara likvärdig och att hänsyn skall tas till elever med särskilda behov samt att skolornas verksamhet skall utformas i enlighet med grundläggande demokratiska värderingar. I skollagens 4 kap. finns särskilda bestämmelser för . Där anges bl.a. att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas och att elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad. Av samma kapitel framgår också att om en elev i inte tillfredsställande har slutfört sista årskursen när skolplikten upphör, men bedöms ha förmåga att fullfölja utbildningen, skall eleven beredas tillfälle att göra detta under högst efter det att skolplikten upphörde (§ 10). fördes in en bestämmelse i skollagen om ett behörighetskrav för gymnasieskolan i skollagens 5 kap. 5 §. Innebörden av detta är att godkända betyg i svenska, engelska och matematik från nionde skolår införs som ett behörighetskrav för intagningen till gymnasieskolans nationella program fr.o.m. /99. Skollagens bestämmelser har vidareutvecklats i skolförordningar, läroplan, kursplaner och timplaner. Skollagens krav på likvärdig utbildning och på hänsyn till elever med särskilda behov innebär höga krav på att skolorna anpassar sin verksamhet till elevernas varierande behov. betonar också denna rätt för eleverna. attitydundersökning tyder emellertid på att landets grundskolor har problem med att förmedla lusten att lära. Också erfarenheterna från Livsprojekt och från egen studie Elever som medforskare tyder på att har stora problem med att möta många elever utifrån deras egna förutsättningar och behov. Enligt attitydundersökning är de flesta av eleverna och lärarna i tillfreds med situationen i sina skolor. Men eleverna och i ännu högre grad lärarna anger ett hårdnande klimat. Lärarnas bristande förtroende för skolledarna och i ännu högre grad för de kommunala uppdragsgivarna är också ett allvarligt problem. 1990-talets besparingar i har varit kännbara för främst lärarna. Men också när hänsyn tas till dessa besparingar satsar mer än något annat OECD-land på sin obligatoriska utbildning i procent av landets BNP. I internationell jämförelse är lärartätheten i den svenska också hög. resultat är blandat i internationell belysning. I matematik placerar sig svenska elever i mitten på de teoretiska proven och på tredje plats bland 12 redovisade länder i de praktiska proven. I internationella läsundersökningar presterar svenska elever mycket goda resultat. Men en mindre andel elever, , har allvarliga problem. Eftersom verksamheten är omfattande rör också små andelar många individer. 1990-talets skolreformer avsågs leda till en utveckling av skolornas verksamhet. Flera forskare har belyst förutsättningar och problem på både kommunnivå och skolnivå vid genomförande av de aktuella skolreformerna. inrättades för att bl.a. främja skolornas utveckling. I olika rapporter återspeglas svårigheter med att hitta en balans mellan sina olika uppgifter. Verket har också kritiserats från vitt skilda utgångspunkter. Först kritiserades verket för att tillsynen inte utvecklades. Därefter har verket kritiserats för sin hantering av främjandeuppgiften. ifrågasatte en departemental utredning om inte statens arbete med skolutveckling och skolforskning borde ske i andra former. Knappt föreslog RRV att regeringen skulle ta ställning till om kan spela en mer aktiv roll i arbetet med skolutveckling på de enskilda skolorna. Källor till kap. 3 1998 Manuskript under tryckning . 1995 Studies on Youth and Schooling in 1995 Hur har rektor det egentligen? Dokumentation vid en konferens vid Gidlund 1990 Den oansvariga decentraliseringen 60 1997 Den föreställda förvaltningen. Akademisk avhandling vid statsvetenskapliga institutionen, 1995 Skolan och det nya verket ./C. 1995 Skola i förändring - Decentralisering och lokal variation 1997 Education policy analysis 1997 1998 Education at a glance Indicators 1998 1998 Education policy analysis 1998 revisorer revisorers förslag angående tillsyn av skolan 1993/94:RR11 1994 - central myndighet i ny roll. 1998 Lokal skolutveckling - statens roll och ansvar RRV 1998:26 1992 Den korporativa staten 1997 Demokrati, förvaltning och legitimitet Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem Scherp H-Å 1998 Utmanande eller utmanat ledarskap , SCB 1998 Statistisk årsbok ´98 SCB 1997 Befolkningsstatistik del 3 1996 1994 Vem bestämmer? En översiktlig beskrivning av skolans styrning och ansvarsfördelning 1995 Hur i all världen läser svenska elever? En jämförande undersökning av barns läsning i 31 länder. 1995 Hur läser invandrarelever i ? 1996 Mathematics and Science Study, TIMSS Svenska 13-åringars kunskap i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv. 1996 Bilden av skolan 1996 Elevers vanmakt inför skolans tid - en delrapport från studien som medforskare 1996 Sällsamheter - en delrapport från studien som medforskare 1996 En kram från mamma - en delrapport från studien som medforskare 1997 Bilder av - Kvalitet och effekter 1995/96 1997 Mathematics and Science Study, TIMSS Praktiska uppgifter för 13-åringar i matematik och naturvetenskapliga ämnen 1997 Skolan i siffror 1997:Del 2 Elever och lärare 1997 Skolan i siffror 1997:Del 3 Kostnader 1997 Vem tror på skolan? Attityder till skolan 1997. 1997 Skolan - Jämförelsetal för skolhuvudmännen. Organisation - Resurser - Resultat. 1997 Ansvaret för skolan - en utmaning 1998 Skolan - Jämförelsetal för skolhuvudmännen. Organisation - Resurser - Resultat. 1998 Konsekvenser av ett utökat ansvarsområde för , m.m. - Redovisning av ett regeringsuppdrag 1997 Mångfald och ursprung. Rapport från ett multietniskt 1998 Undervisningen i engelska. En jämförelse mellan tre EU-länder: , och 1998 Konsekvenser av ett utökat ansvarsområde för , m.m. Redovisning av ett regeringsuppdrag PM 1998 Redogörelse med anledning av - statens roll och ansvar (RRV 1998:26) Yttrande 1998 organisation PM från 1989 Handlingsutrymme i skolans värld - förutsättningar för förverkligande av politiska mål i ett decentraliserat system F 89:2 / Vad säger forskningen 1995 Staten och skolan - styrning och stöd. 1997 Styrning som samtalet om skolan Hämtat från antologi regler till eget ansvar Dnr 94:100 1998 Noteringar om målstyrning och resultatansvar Arbetsrapport 1998 Plan för uppföljning och utvärdering i Håboskolan 4 och de nationella målen Revisorerna skall bedöma hur har genomfört sitt uppdrag att följa upp och utvärdera skolan samt att främja skolväsendets utveckling. Som redan har framgått har revisorerna avgränsat sin bedömning till några av centrala mål. (Se avsnitt 2.2.) 4.1 Revisorernas bedömningsnorm för måluppfyllelse Grunden för revisorernas uppfattning av hur uppfyller sina mål är den kunskap har om hur några mål att uppnå respektive några mål att sträva mot har uppfyllts. De mål som avses i läroplan, Lpo94, har beskrivits ovan i avsnitt 2.2. Mål att uppnå avser ämnena svenska, engelska och matematik.