frsrdg · GM04RR10 · 1999-01-01 00:00:00 — Myndigheternas möjligheter att rationalisera sin verksamhet kan ha varit större än vad statsmakterna föreställt sig. Möjligheten att myndigheterna reducerat sin verksamhetsvolym finns också. Det finns således osäkerheter kring sambanden mellan anslag, andra inkomster, anslagssparande, löneutveckling och verksamhetsvolym. Ingen av de sex fallstudiemyndigheterna har på revisorernas frågor om hur lönehöjningarna har finansierats angivit att man i budgetunderlaget begärt större anslag för förvaltningskostnader på grund av genomförda eller kommande lönehöjningar. Enligt finns det möjligheter för fackdepartementen att individualisera uppräkningen av ramanslaget beroende på var behoven av anslagsmedel är störst. Denna möjlighet har dock enligt budgetavdelningen inte använts i någon större utsträckning. Revisorerna har inte undersökt om det förekommit att myndigheter haft problem att finansiera lönehöjningarna. Revisorerna har inte heller undersökt om det förekommit att myndigheter begärt större anslag på grund av ökade lönekostnader. Revisorerna menar emellertid att en närmare genomgång av myndigheternas ekonomi är motiverad. Revisorerna utgår från att regeringen inom ramen för sin analys av myndigheternas resultat särskilt uppmärksammar myndigheternas förutsättningar att höja de anställdas löner och genomföra den av statsmakterna ålagda verksamheten. 6.2 Verksamhetens krav och löneutvecklingen Regeringen angav i sin personalpolitiska proposition att statens agerande i löneförhandlingarna på ett tydligare sätt än tidigare skulle bestämmas av verksamhetsintresset och en strävan efter en ändamålsenlig personalförsörjning. Lönesystemet skulle främja flexibilitet, decentralisering och delegering. Enligt vad revisorerna kunnat utröna är det detta som menas med uttrycket verksamhetsanpassad lönebildning. I propositionen framhöll regeringen även att lönepolitik och lönesystem skall vara förenliga med en balanserad samhällsekonomi. Stora skillnader i lön för arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter inom olika arbetsmarknadssektorer skall undvikas. delade regeringens synsätt (prop. 1984/85:219, bet. 1984/85:AU6, rskr. 1984/85:48 ). Utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen bedömde - efter den personalpolitiska propositionen - att delegeringen av arbetsgivaransvaret till myndigheterna i stort sett hade fungerat väl. Om den statliga verksamheten därmed hade blivit effektivare kunde utredningen däremot inte bedöma. Utredningen ansåg att myndigheterna fått de nödvändiga verktygen för att kunna överta arbetsgivarrollen, men att de inte lärt sig att nyttja dem fullt ut (SOU 1997:48). har i två granskningar funnit att myndigheternas lönepolitiska strategier i många fall har alldeles för otydliga kopplingar till myndigheternas verksamhet (RRV 1998:20, RRV 1998:22). konstaterade bl.a. att handlingsutrymmet för myndigheternas lönepolitik begränsades av de centrala avtalen med bl.a. fastställda lägsta nivåer för de lokala löneökningarna. har från framförts att de lokala myndigheterna inte borde överskrida avtalens nivåer (RRV 1998:22). De statliga myndigheterna skulle därmed inte vara så fria att själva bestämma över sina utgifter som de formella reglerna ger intryck av. I budgetpropositionen för uttalade regeringen dock å ena sidan att det var tydligt att lönesättningen vid de statliga myndigheterna har blivit mer verksamhetsanpassad och i större utsträckning än tidigare kommit att användas som ett arbetsgivarpolitiskt instrument. Som stöd för sin slutsats hänvisade regeringen till den egna uppföljningen av kompetensförsörjningen vid de statliga myndigheterna. Regeringen hade emellertid å andra sidan iakttagit att ett relativt stort antal myndigheter redovisat vaga mål för sin kompetensförsörjning. Målen för kompetensförsörjningen saknade dessutom tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Regeringen hänvisade här till granskningar och menade att de egna bedömningarna förstärkts av resultaten av de granskningar som genomförts av (prop. 1998/99:1, bil. Lönesystem och lönesättning vid statliga myndigheter skall enligt löneprinciperna i RALS 1993-95 och RALS 1995-98 medverka till att målen för verksamheterna uppnås och att verksamheterna bedrivs effektivt och rationellt. Lönebildningen skall utformas med utgångspunkt i verksamhetens krav och bidra till god personal- och kompetensförsörjning både . I RALS 1998-2001 uttalade sig de centrala parterna om de lokala parternas ansvar för att verksamhetsanpassa avtalen. De centrala parterna menade att "systematiskt och i samförstånd" utformat de centrala avtalen så att de lokala parternas ansvar och befogenheter ökat. Man bedömde att myndigheterna själva har de bästa förutsättningarna att avgöra vilka förändringar i arbets- och anställningsvillkor som behöver genomföras för att verksamheten skall utvecklas positivt (RALS 1998-2001). utgångspunkt har varit att skapa så stor frihet som möjligt för de lokala arbetsgivarna, även om man menar att parterna har kommit olika långt med att forma lönestrukturen efter kompetensbehovet. Inför både RALS 1993-95 och RALS 1995-98 har enligt vad som framgår av verkets egna beskrivningar lagt ned stort arbete på att åstadkomma ett förhandlingsresultat som skulle svara mot medlemmarnas krav. Från representanter för två av de centrala arbetstagarorganisationerna har under granskningen framförts att parterna på den lokala nivån inte i tillräckligt stor utsträckning tillvaratagit de centrala avtalens möjligheter till lokal verksamhetsanpassning. Under intervjuer med tjänstemän vid fallstudiemyndigheterna har det framkommit olika uppfattningar om huruvida de centrala löneavtalen verkligen har givit de möjligheter till lokal anpassning som eftersträvats. Uppfattningar om att avtalen inte möjliggjort lokala anpassningar i tillräckligt stor utsträckning har framförts, liksom den motsatta uppfattningen att de verksamhetsrelaterade behoven fått genomslag och att detta blivit möjligt genom att flexibiliteten prioriterats i de centrala avtalen. Samtliga sex fallstudiemyndigheter har som nämnts utnyttjat möjligheten att höja enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna. För några myndigheter utgör kostnaderna för sådana höjningar en stor del av myndigheternas sammanlagda kostnadsökningar till följd av höjda löner. Förhållandet kan enligt revisorerna å ena sidan ses som en möjlighet för myndigheterna att på ett flexibelt och följsamt sätt anpassa löner till förändringar i verksamheten eller i myndighetens omvärld. Å andra sidan kan det faktum att man genomfört ett i vissa fall stort antal lönehöjningar mellan lönerevisionstillfällena, som infallit en gång under RALS 1993-95 och RALS 1995-98, vara ett tecken på att avtalen inte har erbjudit tillräckliga möjligheter för lokal verksamhetsanpassning. Det kan även vara ett tecken på att myndigheterna själva inte tillvaratagit avtalens möjligheter till lokal anpassning. Revisorerna har iakttagit att de sex myndigheternas genomsnittliga lönehöjningar vid lönerevisionerna har varit olika stora i förhållande till avtalens nivåer. Förutom har samtliga fallstudiemyndigheter överskridit nivåerna i avtalen. I några fall har några myndigheter överskridit avtalens nivåer i betydande grad. Även andra myndigheter har, enligt vad som framgår av statistik (se bilaga 10 och tabell 4.7), i genomsnitt höjt lönerna över avtalens nivåer i olika hög grad . Skillnaderna mellan de genomsnittliga löneökningarna vid olika myndigheter är i vissa fall mycket stor. Det är även skillnader mellan olika departementsområdens och sektorers genomsnittliga lönehöjningar (se tabellerna 4.5 och 4.6). Om skillnaderna beror på att lönerna har anpassats till de lokala förutsättningarna för de olika myndigheterna är dock oklart. Av fallstudiemyndigheternas förklaringar till lönehöjningarna är det svårt att dra slutsatser om hur stark påverkan verksamhetsintresset fått på lönehöjningarna. Revisorerna menar att stora lönehöjningar och stora skillnader mellan olika myndigheters lönehöjningar i sig inte behöver betyda att löneutvecklingen utgår från verksamhetens krav. Även för regeringen, som ansett att det är tydligt att lönesättningen blivit mer verksamhetsanpassad, borde det vara svårt att bedöma sambanden mellan lönesättning och verksamhetens krav. Det finns enligt revisorerna osäkerhet kring sambanden mellan myndigheternas lönehöjningar och verksamhetens krav. Liknande slutsatser har framkommit i intervjuer med de centrala parterna, granskningar angående lönefrågor och resultaten av utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen . 6.3 Lokalt handlingsutrymme och löneutvecklingen I RALS 1993-95 och RALS 1995-98 har, som framgått, de lokala parterna successivt givits allt större handlingsutrymme beträffande löner och andra anställningsvillkor. En prioriterad fråga 1995 var bl.a. att ta bort de lokala parternas möjlighet att begära central förhandling, om de inte blev överens vid lokal lönerevision. Tanken var att de lokala parterna själva skulle förfoga över lönerevisionen. I de nu gällande avtalen, RALS 1998-2001, har de centrala parterna ytterligare ökat det lokala handlingsutrymmet. Förutsatt att de kommer överens har de lokala parterna i och med detta mycket stor frihet i förhållande till de centrala RALS-arna. Till exempel innehåller avtalen inte som tidigare några procentsatser utifrån vilka löneökningsutrymmet skall beräknas vid enskilda lönerevisionstillfällen. De centrala parterna har dock gemensamt bedömt att arbetskraftskostnaderna för avtalsområdet som helhet på grund av RALS 1998-2001 kommer att ha stigit med vid avtalsperiodens slut (rensat för effekter av strukturella förändringar). Detta prognostiserade utfall skall enligt parterna vara förenligt med samhällsekonomisk stabilitet och tillväxt. Lokala parter skall nu utifrån angivna löneprinciper själva komma överens om löneökningsutrymme, antal lönerevisioner , revisionstidpunkter samt om fördelningen på individer. De procentsatser som angivits för vissa tidpunkter är avsedda att gälla om parterna inte kommer överens (s.k. stupstockar). Förutom beträffande lönerna har de centrala parterna givit de lokala parterna befogenheter att sluta avvikande eller kompletterande lokala kollektiv-avtal om samtliga anställningsvillkor som berörs i de centrala villkorsavtalen - RALS 1995-98 och RALS 1999-2001. En del förmåner som bestämts i avtalen mellan de centrala parterna har direkt överlämnats till de lokala parterna. Det gäller t.ex. arbetstid, lönetillägg och reseförmåner, antalet semesterdagar och semesterns förläggning. De lokala parter som inte kan komma överens eller som väljer att inte sluta egna kollektivavtal, kan använda de centrala avtalen för beslut om anställningsförmåner. I det tidigare systemet medförde de stora grundläggande kollektivavtalen på statens område att kraven på likabehandling och rättvisa kunde tillgodoses i stor utsträckning. I det nuvarande systemet har kraven på likabehandling och rättvisa ersatts av mycket stor handlingsfrihet; detta för att de lokala parterna skall kunna möta kraven på anpassning till verksamheten. Främst RALS 1995-98 innehöll trots detta inskränkningar i de lokala parternas handlingsfrihet vad gäller lägstnivåerna för beräkning av lönehöjningsutrymmet. Lägstnivåerna kan ha uppfattats som minsta tänkbara lönehöjning och därmed varit mer kostnadsdrivande än nödvändigt. Alla myndigheter hade för sin kompetensförsörjning kanske inte behov av att höja lönerna så mycket som avtalen angav som lägsta nivå. I RALS 1998-2001 har parterna som nämnts inte angivit några lägsta nivåer för beräkning av löneökningsutrymme vid lönerevisionerna. Varje procents lönehöjning för de statligt anställda kostade enligt utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen ca (SOU 1997:48). Varje procents lönehöjning för de statligt anställda får därmed stor effekt på statsfinanserna. Utredningen menade även att lönehöjningar inom ett område kan få prejudicerande effekter inom andra avtalsområden och därmed påverka samhällsekonomin. Utredningen ansåg att regeringen måste ta sitt ansvar för att den statliga sektorn inte driver upp löneökningstakten på ett icke önskvärt sätt. Därför måste regeringen särskilt uppmärksamma myndigheternas lönepolitik (a.a.). Enligt resultaten av en undersökning som presenterats av (se avsnitt 2) finns det emellertid, i motsats till vad som nämnts ovan, inte något som tyder på att statlig lönebildning påverkat privat lönebildning. Däremot styrs enligt undersökningen löneförändringarna i staten till stor del av löneförändringarna på det privata området. Resultaten av undersökningen visade även att löneökningstakten på det statliga området är oberoende av arbetslöshet, inflation och tidigare statliga löneökningar (1997). Som framgår av avsnitt 3 i rapporten har statsmakterna uttalat att lönebildningen på arbetsmarknaden i sin helhet behöver förbättras om arbetslösheten skall kunna minska och lönekostnadsutvecklingen hållas på låg europeisk nivå. Revisorerna anser därför att det finns mycket som talar för att löneutvecklingen och kostnaderna för denna vid de statliga myndigheterna bör uppmärksammas i större utsträckning än vad som varit fallet. 6.4 Myndighetsvisa analyser av lokal löneutveckling Som framgått har myndigheterna fått långtgående befogenheter att bestämma hur tilldelade medel skall användas för att de mål som statsmakterna bestämt skall uppnås. Myndigheterna har det fulla ansvaret för förvaltningskostnaderna, däribland samtliga kostnader för kollektivavtalen. Lönekostnaderna utgör i de allra flesta fall myndigheternas största enskilda kostnadsslag. har uttalat att det åligger myndigheternas chefer att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Revisorerna har därför frågat fallstudiemyndigheterna hur de följer upp och utvärderar lönekostnader och löneavtal. Myndigheterna har svarat att de genomfört viss intern uppföljning av lönerevisionerna och löneutvecklingen. Utvärderingar har dock inte genomförts. En av myndigheterna menade att den egna uppföljningen nu fungerade bra. Flera fallstudiemyndigheter ansåg emellertid att det finns behov av mer omfattande uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen och av utfallen vid lönerevisionerna. I stort sett samtliga lokala arbetstagarorganisationer vid de sex fallstudiemyndigheterna gör, enligt vad som framkom vid intervjuerna, egna uppföljningar av lönerevisionerna och löneutvecklingen. Flera av organisationerna menade att de alltid har tillgång till aktuella uppgifter om medlemmarnas löneutveckling. Både arbetsgivare och arbetstagarorganisationer följer således upp löneutvecklingen vid myndigheterna. Trots det hade ingen av de myndigheter revisorerna bett om uppgifter under granskningen tillgång till den typ av sammanställningar och underlag som revisorerna efterfrågade. De sex myndigheterna fick lägga ned ett omfattande arbete för att ta fram uppgifterna och göra sammanställningar för revisorernas räkning. De uppgifter som alla myndigheterna dock hade tillgång till var de redovisningar man lämnat för statistik samt de redovisningar för som man lämnat till regeringen i samband med redovisningen av kompetensförsörjningen. Flera av de tjänstemän från fallstudiemyndigheterna som lämnat underlag för revisorernas granskning har framfört att de haft nytta av sammanställningarna i myndighetens eget arbete. Flera tjänstemän har även menat att de resultat som redovisningarna visat har varit okända för myndigheten. Revisorerna menar att granskningen visar att uppföljningen och kontrollen av löneutvecklingen och lönekostnaderna behöver förbättras. Myndigheterna behöver ha ett gediget och väl analyserat underlag för att kunna sätta löner för en ändamålsenlig personalförsörjning i förhållande till verksamhetens krav. Bland annat bör kostnaderna för löneutvecklingen i samband med lönerevisioner och lönehöjningar mellan lönerevisionerna följas upp och analyseras. Myndigheterna bör försöka bedöma hur den egna lönesättningen förhåller sig till de personalbehov respektive myndighet har. Revisorerna anser att myndigheterna bör genomföra egna mer ingående och systematiserade uppföljningar och analyser av löneutvecklingen. Dessa uppföljningar och analyser bör avse både lönerevisionerna och övriga löneförändringar. 6.5 Redovisning av den lokala löneutvecklingen och lönekostnaderna Revisorerna har tidigare framfört att regeringens uppföljning i budgetdialogen med myndigheterna i större utsträckning borde inriktas på att bedöma hur myndigheterna använder sina personalresurser i relation till verksamhetsresultaten. Uppföljningen kunde enligt revisorerna utgå från årsredovisningen (förs. 1995/96:RR7). Utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen menade att regeringen bör få redovisning av både den samlade löneutvecklingen och hur enskilda myndigheter har utformat sin lönepolitik (SOU 1997:48). har enligt uppgift inte något omfattande uppföljnings- och utvärderingssystem av lönekostnaderna. Tjänstemän vid har menat att avsaknaden av ett uppföljningssystem varit en svaghet när ett nytt lönesystem infördes. Kontrollen över lönekostnaderna var enligt dessa tjänstemän dock inte bättre i det gamla systemet. Utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen genomförde intervjuer med bl.a. myndighetsföreträdare. Det framgick att ingen av myndighetsföreträdarna hade diskuterat lönebildningsfrågor i mål- och resultatdialogen med respektive fackdepartements ledning. Cheferna för fackdepartementens planerings- och budgetsekretariat bekräftade myndigheternas uppfattning (SOU 1997:48). Enligt uppgifter från flera av fallstudiemyndigheterna hade ingen utanför myndigheten frågat efter uppföljningar och utvärderingar av löneutveckling och lönekostnader. Från en myndighet framfördes önskemål om större intresse för sådana frågor från fackdepartementets sida. Enligt tre myndigheter hade inget av de ansvariga fackdepartementen efterfrågat underlag om myndighetens löneutveckling. En myndighet visste inte om fackdepartementet efterfrågat underlag. Endast vid en av fallstudiemyndigheterna pågår enligt uppgift en löpande dialog om lönefrågor mellan verksledningen, fackdepartementet och . Statssekreterarna i har i en skrivelse till de övriga statssekreterarna i understrukit betydelsen av att de i samband med mål- och resultatdiskussionerna med myndigheterna om arbetsgivarpolitiska frågor särskilt behandlar frågan om hur löneutvecklingen har påverkat myndigheternas kompetensförsörjning och verksamhetsresultat. Även verksamhetens kostnader bör enligt statssekreterarna behandlas (1997). Revisorerna anser att mål- och resultatdialogen är central i styrningen av förvaltningen och därför måste prioriteras av . Ett syfte med mål- och resultatdialogen är att någon skall gå igenom de resultat myndigheten uppnått. Respektive myndighets löneutveckling och den resursförbrukning som den föranleder blir därmed en viktig fråga för dessa samtal. Revisorerna förutsätter att regeringen fortlöpande och i anslutning till mål- och resultatdialogerna följer upp respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för löneutvecklingen. bedriver enligt vad verket framfört både systematiserad och icke-systematiserad uppföljning av löneutvecklingen. Den systematiserade uppföljningen utgörs av verkets lönestatistik som nämnts ovan. Där beskrivs bl.a. löneutvecklingen för identiska individer samt den kollektiva löneutvecklingen för anställda inom det statliga avtalsområdet. Resultatet redovisas i olika övergripande sammanställningar. Den icke-systematiserade uppföljningen genomförs av verkets kontaktpersoner som löpande har kontakt med medlemmarna. har dock ännu inte någon genomarbetad form för utvärdering. De centrala arbetstagarorganisationerna bedriver olika typer av uppföljning för den egna verksamheten. följer regeringen upp myndigheternas kompetensförsörjning. Syftet med uppföljningssystemet är att förse med samlad information om kompetensförsörjningen i statsförvaltningen samt att utvärdera och följa upp myndigheternas mål. Underlaget skall utgöra ett komplement till uppföljningen av resultat inom ramen för budgetprocessen. Revisorerna anser dock att det utöver denna uppföljning finns behov av myndighetsvis uppföljning och analys som revisorerna föreslår. har uttalat att och regeringen har ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som träffas av och av myndigheterna (bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264). Det finns inga krav på att myndigheterna själva i sina årsredovisningar skall redovisa de centralt och lokalt slutna kollektivavtal som tillämpas vid myndigheten. Inte heller finns några krav på att myndigheterna skall redovisa kostnaderna för avtalen eller hur avtalen medverkat till verksamhetens resultat. Enligt den nuvarande ordningen är det som enligt regleringsbrevet skall informera regeringen om de statliga kollektivavtal som slutits. Vid behov skall avtalen kompletteras med information om syftet med avtalen samt kostnader och förväntade effekter. Enligt regleringsbrevet till för skall verket rapportera effekterna av de statliga kollektivavtal som slutits under budgetåret. skall också i särskild ordning beskriva och jämföra de aktuella förhandlingsresultaten på central och lokal nivå med motsvarande resultat för arbetsmarknaden i övrigt. Revisorerna anser att de kostnader och resultat som kollektivavtalen för löner och andra anställningsvillkor medverkar till bör redovisas till regeringen direkt av de berörda myndigheterna. Revisorerna anser att det är rimligt att myndigheterna som fått befogenheter och ansvar för både verksamhet och kostnader, samt långtgående frihet att sluta lokalt anpassade kollektivavtal, även skall redovisa resursförbrukning och resultat av den lokala tillämpningen av kollektivavtalen för regeringen. Lönekostnaderna redovisas inte separat i myndigheternas årsredovisningar. Dessa kostnader ingår i posten "kostnader för personal" i redovisningen av verksamhetens kostnader i resultaträkningen. I årsredovisningarna skall myndigheterna därutöver redovisa antalet årsarbetskrafter och medeltalet anställda samt driftskostnad per årsarbetskraft (förordning om myndigheters årsredovisning m.m. 1996:882). Driftskostnaden per årsarbetskraft räknas fram genom att myndigheterna summerar posterna för personal, lokaler och övriga driftskostnader. Revisorerna anser att denna redovisning inte är tillräcklig och menar att även myndigheternas lönekostnader bör redovisas i årsredovisningarna. Lönekostnaderna, som omfattar samtliga anställda oavsett anställningsform, bör redovisas separat och skälen till lönekostnadernas förändring i förhållande till bör kommenteras. Förändringar av lönekostnaderna mellan olika år kan bl.a. påvisa förändringar i verksamheten och utgör därmed viktig information för regeringens bedömning av olika myndigheter. Regeringen behöver även information för att kunna bedöma löneutvecklingen i myndigheterna i samband med lönerevisionerna och lönehöjningarna emellan dessa. Enligt revisorerna finns det därför anledning för myndigheterna att följa upp och redovisa både de ökade kostnader som följer av myndigheternas lönerevisioner och de löneökningar som beslutas för enskilda anställda mellan lönerevisionerna. Revisorerna anser att det i en offentlig förvaltning behövs rutiner som ger möjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas lönekostnader. Det behövs även bättre analyser som ger möjligheter att följa upp och utvärdera hur den lokala löneutvecklingen bidrar till myndigheternas resultat. För den statliga förvaltningen är det även rimligt att dessa uppgifter redovisas i dokument som revideras . Revisorerna menar därför att myndigheterna skall redovisa uppgifterna i årsredovisningen.