frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — Principen om domstolarnas självständighet har inte heller hindrat att det har ansetts lämpligt med någon form av tillsyn över domstolsväsendet. Sådan tillsyn har utövats av JO och JK. För JO:s del är tillsyns-upp-giften grundad direkt på regeringsformen, som i 12 kap. 6 § föreskriver att ombudsmän i enlighet med instruktion som beslutar skall "utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar". Av 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän framgår bl.a. att tillsynen avser statliga och kommunala myndigheter samt "tjänstemän och andra befatt-nings-havare" vid dessa myndigheter, och i 3 § föreskrivs att ombuds-männen särskilt skall se till att "domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verk-samhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten". Mot bakgrund av det sätt på vilket JK och JO utövar sin tillsyn över domstolarna har det vid olika tillfällen uttalats att tillsynen inte är oförenlig med principen om domstolarnas självständighet i dömandet (SOU 1993:37 s. 115 och SOU 1994:99 s. 255 f.). Inte heller straffbestämmelsen om tjänstefel och reglerna om discip-lin-ansvar har ansetts komma i konflikt med denna princip. Hänsynen till domarens självständighet i den dömande verksamheten hindrar således inte en efterhandsgranskning av hans handläggning av mål och ärenden, men den sätter självfallet ändå gränser för kontrollorganens verksamhet. Bestämmande för synen på innebörden av domarens själv-ständighet och därmed också för inriktningen av tillsynen över domstolarna är alltjämt konstitutionsutskotts berömda uttalande om en "Domare-magt, sjelfständig under Lagarne, men ej sjelfherrskande öfwer dem". Detta synsätt kom regeringsform till uttryck genom stadgandet i 47 § att "Rikets Hof-Rätter och alla andra Domstolar skola efter Lag och laga Stadgar döma". Vad som kan föranleda ingripanden mot en domare är således sådana åtgärder från hans sida som innebär att han inte håller sig inom lagens ram. Det är här i praktiken i första hand fråga om fall av klara överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Domarens överväganden i frågor som rör värdering av bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod är däremot i princip fredade för annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut. har uppgett att det, såvitt han har kunnat utröna, aldrig har förekommit att någon domstolschef har gjort anmälan till med anledning av ett beslut av högre rätt om återförvisning på grund av rättegångsfel. Jag kan till komplettering av denna uppgift upplysa om att det enligt nämndens sekreterare i två fall har gjorts anmälan till nämnden av domstolschefer med anledning av fel begångna av domare i den dömande verksamheten. Båda dessa anmälningar gjordes . Den ena avsåg en hovrättsassessor och gällde ett häktningsbeslut. Den andra anmälningen var riktad mot en rådman och gällde expediering av domar. Det kan vara av intresse att för jämförelsens skull undersöka hur tillsynen och myndighetschefens ansvar ter sig på två andra områden inom rättsväsendet där det också föreligger ett betydande allmänt intresse av lagenlighet och korrekthet i verksamheten, nämligen åklagar- och polis-väsendena. Här gäller samma reglering i och anställningsförordningen som inom domstolsväsendet. Härutöver finns emellertid ett antal ytterligare regler om skyldighet att anmäla eller utreda fel som har begåtts i tjänsten. Regelsystemen på dessa områden skall ses mot bakgrund av det skydd för förvaltningsmyndigheternas självständighet i den rättstillämpande verk-sam-heten som läggs fast i 11 kap. 7 § regeringsformen. För åklagarväsendets del får den i fastlagda förunder-sök-nings- och åtalsplikten betydelse även för fel begångna av den egna personalen. Så snart det finns anledning att anta att en åklagare har gjort sig skyldig till brott i tjänsten skall förundersökning inledas. Det är här fråga om en lägre grad av misstanke än vad som krävs för att åtalsanmälan skall göras enligt reglerna i 22 § . Som har nämnts inträder skyldighet att göra sådan anmälan först om någon är skäligen misstänkt för ett brott av det slag som anges i paragrafen. Enligt föreskrifter som har utfärdats av Riksåklagaren skall ärendet överlämnas dit så snart en fråga om inledande av förundersökning mot en åklagare har uppkommit (4 § Riksåklagarens föreskrifter om handläggningen av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. [RÅFS 1996:1]). Detsamma gäller när det uppkommer en fråga om att göra anmälan till . Övriga klagomål mot åklagare prövas av respektive överåklagare. Anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren skall alltid överlämnas till Riksåklagaren för handläggning. Om det i en anmälan påstås att en arbetstagare inom polisväsendet har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på annat sätt har förfarit felaktigt i sin myndighetsutövning, skall anmälan överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte. Anmälan till åklagare skall också göras om någon har skadats till följd av verksamhet som har utövats av en arbetstagare inom polisväsendet eller under vistelse i en polisarrest, oavsett om anmälan har gjorts eller inte, om skadan är av allvarligare beskaffenhet. Anmälningsskyldighet föreligger enligt huvudregeln också om det i något annat fall uppkommer fråga om att inleda förundersökning för ett brott som har samband med arbetet (6 kap. 1 § polisförordningen [1984:730]). Om en anmälan till åklagare inte leder till att förundersökning inleds eller om förundersökningen sedermera läggs ned, görs regelmässigt en prövning från polismyndighetens sida av om omständigheterna är sådana att fråga om disciplinansvar bör aktualiseras genom anmälan till eller . I sammanhanget bör vidare nämnas att den i 9 § polislagen (1984:387) fastlagda skyldigheten för varje polisman att till sin förman rapportera sådana brott under allmänt åtal som han har fått kännedom om också gäller t.ex. tjänstefel begångna av kolleger. Av rättspraxis framgår att underlåtenhet att göra anmälan enligt 6 kap. 1 § polisförordningen respektive att avge rapport enligt 9 § polislagen har ansetts kunna medföra ansvar för tjänstefel eller tjänsteförseelse. Inom åklagar- och polisväsendena bedrivs vidare en särskild tillsyns-verksamhet som saknar motsvarighet för domstolarnas del. Om man bortser från den begränsade, på tjänstefelsregeln grundade granskning av dom-stolarnas verksamhet som utövas av överåklagarna i samband med att de tar del av hovrätternas avgöranden i brottmål, kan det konstateras att tillsyn över domstolarnas rättstillämpande verksamhet enbart utövas av de extraordinära organen JK och JO, som båda har omfattande andra tillsyns-uppgifter. Den tillsyn över tingsrätterna från vederbörande hovrätts sida som avses i 2 kap. 1 § är väsentligen av administrativ karaktär och har i de flesta hänseenden övertagits av bl.a. (se Fitger, Rätte-gångsbalken del 1 s. 2:5 och SOU 1994:99 s. 125). Av det sagda framgår att domstolschefens skyldigheter med avseende på reglerna om åtals- och disciplinanmälan får avgörande betydelse för frågan om ansvars-systemet skall kunna fungera inom domstolsväsendet på det sätt som är avsett. Självfallet måste emellertid domstolschefen vid tillämpningen av dessa regler på samma sätt som i sin övriga verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet. Det får exempelvis under inga omständigheter förekomma att han utnyttjar dem på ett sådant, mot lagstiftningens syfte, illojalt sätt som nämner i sitt yttrande. Det kan tilläggas att det förhållandet att beslut om åtalsanmälan och åläggande av disciplinpåföljd endast kan beslutas av kraftigt begränsar möjligheterna för en domstolschef att utöva sådana påtryckningar mot en kollega vid domstolen. Åtalsanmälan - när skall anmälan göras till ? Enligt regeln i anställningsförordningen skall anmälan göras till så snart det har uppkommit en fråga om åtalsanmälan som skall prövas av nämnden. Anmälan skall således göras, vilket innebär att regeln inte ger något utrymme för anmälaren att bedöma om det är lämpligt med en sådan anmälan eller inte. Skyldigheten att göra en anmälan till är inte beroende av på vilket sätt en har fått kännedom om de omständigheter som ger anledning att misstänka att en rådman har gjort sig skyldig till tjänstefel. Det kan exempelvis förhålla sig så att en enskild part har vänt sig till lagmannen och påtalat något förhållande, att lagmannen tar del av en dom som innehåller en felaktighet eller att han genom hovrättens avgörande efter ett överklagande får sin uppmärksamhet fästad på ett lagstridigt förfarande. Någon skyldighet för en att utöva tillsyn över de vid tingsrätten anställda domarna genom att aktivt efterforska eventuella tjänstefel före-ligger däremot självfallet inte. Som har nämnts inträder skyldigheten att göra anmälan till när det har uppkommit en fråga om åtalsanmälan. När så skall anses vara fallet är inte författningsreglerat och frågan har, såvitt jag har kunnat finna, inte heller diskuterats i samband med något lagstiftnings-ärende. Det är emellertid naturligt att vid tillämpningen av bestämmelsen om anmälan till utgå från regeln i om förutsätt-ningarna för en åtals-anmälan av nämnden. En sådan skall enligt 22 § göras bl.a. beträffande den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha gjort sig skyldig till tjänstefel. Den bedömning anställningsmyndighetens chef i ett sådant fall skall göra avser således frågan om förhållandena är sådana att de kan grunda en skälig misstanke om tjänstefel. Denna miss-tankegrad är lägre än den som betecknas som "sannolika skäl" men den är, som har nämnts, högre än vad som åsyftas med uttrycket "anledning att anta", som anger den misstankenivå som skall föranleda att förunder-sökning inleds. Regeln om tjänstefel avser sådana åtgärder i tjänsten som företas vid myndighetsutövning. En domares handläggning av mål och ärenden och avgörandena i dessa är typiska exempel på myndighetsutövning. Någon särskild inskränkning i fråga om tillämpligheten av tjänstefelsansvaret när det gäller domare finns inte. Sådant ansvar kan således aktualiseras såväl med anledning av materiellt felaktiga avgöranden som på grund av oriktig tillämpning av gällande förfaranderegler vid handläggningen. Det kan vara svårt att avgöra om ett visst handlande inne-fattar straffbart tjänstefel. Domstolspraxis avseende tillämpningen av den nu gällande regeln om tjänstefel är förhållandevis sparsam, och antalet fall avseende domare är mycket litet. De avgöranden beträffande domare som finns rör huvudsakligen felaktigheter vid tillämpningen av regler om frihetsberövande. Som exempel på fall där straffregeln har aktualiserats kan nämnas felaktigt förverkande av villkorligt medgiven frihet och felaktig avräkning av anhållnings- och häktestid. Även felaktigheter vid tilläm-p-ningen av reglerna om häktning har förekommit till bedömande. I andra fall än dessa kan det däremot vara svårt att med utgångspunkt endast i de förarbetsuttalanden som finns avgöra om ett visst felaktigt handlande är så allvarligt att frågan om straffrättsligt ansvar bör prövas. Det måste i sammanhanget framhållas att det är som skall avgöra om en åtalsanmälan skall göras i ett visst fall. Genom att inrätta nämnden har lagstiftaren, när det gäller domare och vissa andra statliga befattnings-havare, flyttat skyldigheten att anmäla brott från myndighets-chefen till ett annat, fristående organ. Detta innebär - för att prövningen i skall få ett reellt innehåll - att myndighetschefen inte skall sätta sig i nämndens ställe genom att pröva åtalsanmälningsfrågan på det sätt som ankommer på denna. Att det förhåller sig på detta sätt framgår av att skyldigheten att göra anmälan till nämnden inträder så snart "det upp-kommer" en fråga om åtals-anmälan. Detta innebär att anmälan till näm-nden skall göras även i sådana fall där straffansvar kan tänkas komma i fråga men förhållandena är svårbedömda. Vad som normalt vållar de största svårighe-terna vid tillämpningen av tjänstefelsbestämmelsen är bedömningen av om en viss gärning skall anses som ringa eller ej. Ställningstagandet i denna fråga skall grundas på en samlad bedömning av såväl de objektiva som de subjektiva omständigheterna, och det ligger i sakens natur att myndighets-chefens beslutsunderlag här ofta är ofullständigt. Han bör därför överlåta åt att ta ställning i frågan om en viss gärning är att anse som ringa, om det råder den minsta osäkerhet om hur det förhåller sig i detta hänseende. Jag vill i sammanhanget erinra om att det ytterst ankommer på domstol att avgöra frågan om en gärning är att bedöma som ringa eller ej. Avsikten med den här diskuterade regleringen är således inte att vid sin bedömning av åtalsanmälningsfrågan skall sätta sig i åklagarens eller domstolens ställe, utan nämnden skall endast, som har nämnts i det föregående, bedöma om det föreligger en skälig brottsmisstanke. Detta förhållande får självfallet betydelse också för tolkningen av regeln om skyldigheten att göra anmälan till nämnden. Det bör vidare understrykas att det inte ankommer på myndighetschefen att göra någon mera ingående utredning av förhållandena innan anmälan görs. Det är således inte myndighetschefens sak att fullständigt utreda frågan om det föreligger en skälig misstanke om exempelvis tjänstefel, utan det får anses vara tillräckligt för att hans anmälningsskyldighet skall inträda att de föreliggande omständigheterna är sådana att det med fog kan antas att det finns grund för en sådan misstanke. Jag vill särskilt peka på vikten av att myndighetschefen undviker att inhämta sådana upplysningar från den felande domaren som kan komma att användas mot denne i ett eventuellt straff-processuellt förfarande. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det i det särskilda fallet finns ett visst utrymme för olika bedömningar av om det har uppkommit en fråga om åtalsanmälan utan att någon av dem kan sägas vara direkt felaktig. Disciplinansvar - när skall anmälan göras till ? Regeln i 15 § anställningsförordningen om att anmälan skall göras till gäller även när det har uppkommit en fråga om disciplin-ansvar. Vad som har sagts i närmast föregående avsnitt om anmälningar till när en fråga om åtalsanmälan har uppkommit är tillämpligt också på anmälningar om frågor om disciplinansvar. Också i dessa fall är således regeln om skyldighet att göra anmälan till enligt sin ordalydelse tvingande. Såvitt gäller disciplin-ansvar finns emellertid ett fakultativt inslag i regelsystemet så till vida att bestämmelsen i 14 § innebär att en arbetstagare får meddelas disciplinpåföljd om han uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd - i fråga om domare - har således en viss diskretionär rätt att underlåta att ålägga den anställde sådan påföljd i fall där en i och för sig ansvarsgrundande förseelse har förekommit. Det är oundvikligt att detta förhållande i praktiken får viss betydelse också för frågan om skyldigheten att göra anmälan om en disciplinfråga till . Omfattningen av den nu nämnda befogenheten att underlåta att besluta om påföljd har, såvitt jag har kunnat finna, inte närmare berörts i vare sig lagförarbeten eller doktrin. I en kommentar till nya uttalas mera allmänt att de formbundna disciplinpå-följderna - varning och löneavdrag - i stor utsträckning har ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare och att mera konstruktiva åtgärder som vanliga tillsägelser och uppföljnings-samtal används i stället (, Offentlig anställning Kommentar till nya s. 56). Som i all myndighetsverksamhet gäller emellertid även i detta sammanhang att allas likhet inför lagen skall respekteras samt att saklighet och opartiskhet skall iakttas. Det återgivna uttalandet får därför anses i första hand ta sikte på fall av allmän misskötsamhet som manifesteras t.ex. genom olovlig utevaro från arbetsplatsen, onykterhet i arbetet eller överträdelser av interna ordningsregler, där andra åtgärder än en disciplin-påföljd ofta är ett effektivare sätt att åstadkomma rättelse (jfr prop. 1993/94:65 s. 85). Med hänsyn till vikten av att ansvarssystemet fungerar på sådant sätt, att det bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamhet som innefattar myndighetsutövning, måste däremot utrymmet för att på diskretionär grund underlåta att besluta om disciplinpåföljd när det är fråga om ett fel i myndighetsutövning anses vara så gott som obefintligt. I sådana fall bör således - oavsett vilket utrymme för diskretionär prövning som man vill tolka in i regeln om myndigheternas anmälningsskyldighet - anmälan till om ett begånget fel göras så snart myndighetschefen har en rimligt välgrundad anledning att anta att detta kan föranleda en disciplinpåföljd. Detta innebär i praktiken att bedömningen här - på samma sätt som när det rör sig om åtalsanmälan - främst kommer att inriktas på frågan om ett visst felaktigt handlande är att anse som ringa eller ej. Antalet anmälningar till avseende disciplinansvar för domare är litet, och någon utvecklad praxis avseende frågan när sådan anmälan skall göras finns inte. Det är svårt att, på grundval av de enstaka avgöranden av nämnden som finns rörande fel i den dömande verksamheten, bilda sig en uppfattning om vad som skall anses vara en ansvarsgrundande tjänsteförseelse. Av det sagda framgår att det - i likhet med vad som gäller beträffande åtalsanmälningsfrågor - finns ett visst utrymme för olika bedömningar av om en anmälan avseende disciplinansvar för en domare skall göras eller ej, även när det är fråga om ett fel i myndighetsutövning. Skulle ha agerat med anledning av hovrättens återförvisnings-beslut? Jag vill inledningsvis i detta avsnitt framhålla att jag grundar mina bedömningar i det här behandlade hänseendet uteslutande på vad som har kommit fram vid utredningen av detta ärende. Jag bortser således från vad . har anfört om att det var notoriskt att åsidosatte principen om saklighet och opartiskhet vid handläggningen av sina mål. Den konkreta fråga som har ställts i ärendet är om gjorde några över-väganden mot bakgrund av reglerna om åtalsanmälan och disciplin-ansvar, när han tog del av fem beslut från Hovrätten över och som avsåg mål som hade handlagts av rådmannen och som innebar att målen på grund av rättegångsfel återförvisades till tings-rätten. har besvarat denna fråga nekande och anser, om jag har uppfattat honom riktigt, att han över huvud taget inte hade någon skyldighet att göra några sådana överväganden, eftersom besluten avsåg rättegångsfel och således rörde handläggningen av mål för vilka var ansvarig. Av vad som har sagts i det föregående framgår att det synsätt som har gett uttryck för saknar stöd i gällande rätt. En felaktig rättstillämpning vid handläggningen av ett mål eller ärende kan, om förutsättningarna i övrigt är för handen, grunda ansvar för såväl tjänstefel som tjänsteförseelse. Det ålåg således att överväga om de fel i handläggningen av målen som hade föranlett hovrätten att återförvisa dem till tingsrätten var av den arten att han hade skyldighet att göra en anmälan till . Det finns inte några regler om skyldighet för en myndighetschef att dokumentera sitt ställningstagande i en anmälningsfråga i de fall där detta innebär att ingen anmälan görs. Rättegångsfel är ett vidsträckt begrepp som omfattar både mindre fel och allvarliga sådana. När ett rättegångsfel förekommer har det ofta sin grund i ett tillfälligt förbiseende, och rättegångsfel kan ibland i själva verket förekomma utan att något som helst kan riktas mot den domare som har handlagt det aktuella målet. I de flesta fall är det alldeles uppenbart att det fel som har förekommit inte aktualiserar en fråga om åtals- eller disciplinanmälan. Det är inte rimligt att kräva att myndighetschefen i ett sådant fall skall dokumentera sitt ställnings-tagande att inte göra någon anmälan. I mera tveksamma fall kan det emeller-tid, i syfte att undanröja varje misstanke om att anmälningsfrågan inte har hanterats korrekt, vara lämpligt att på något sätt dokumentera ställnings-tagandet och grunderna för detta. Som redan har nämnts har över huvud taget inte gjort några överväganden i frågan om de aktuella återförvisningsbesluten borde leda till en anmälan till eller ej. Det finns anledning att, med utgångspunkt i vad som har anförts i det föregående, behandla frågan huruvida sådana överväganden, om de hade förekommit, borde ha lett till att anmälan gjordes. Fyra av de aktuella besluten har rört handläggningen av FT- och T-mål som hade överlämnats till tingsrätten av kronofogdemyndigheten antingen sedan ansökan om betalningsföreläggande hade bestritts eller sedan gäldenären hade ansökt om återvinning. Som framgår av mitt åtalsbeslut har jag beträffande dessa mål sammanfattningsvis gjort gällande att har gjort sig skyldig till tjänstefel genom att meddela dom utan huvud-för-handling, trots att målen inte har varit utredda på sådant sätt att bestäm-melsen i 42 kap. 18 § första stycket 5 varit tillämplig. Målen har alla handlagts på samma sätt. har i stället för att hålla erforderlig förberedelse utfärdat slutföreläggande och därefter avgjort målet. Av hovrättens beslut i tingsrättens mål FT 1430/93 framgår att målet handlagts utan förberedelse, att svaranden slutförelagts men inte yttrat sig och att dom meddelats på handlingarna. Hovrätten har därefter konstaterat att kärandens angivande av grunden för sin talan varit otillräcklig och att tingsrätten borde ha förelagt denne att avhjälpa bristen. Tingsrättens förfarande att, trots bristen, slutförelägga svaranden och därefter på handlingarna avgöra målet, utgjorde enligt hovrättens mening ett rättegångsfel som kunde antas ha inverkat på målets utgång. Eftersom felet inte kunde avhjälpas utan väsentlig olägenhet i hovrätten, undanröjdes tingsrättens dom och målet visades åter till tingsrätten. Hovrättens beslut beträffande tingsrättens mål T 1147/1993 innehåller en mycket kortfattad beskrivning av handläggningen av målet och ett konstaterande att svaranden inte hade fått del av vare sig slutföreläggandet eller de övriga handlingar som käranden gav in i samband med att han begärde att målet skulle överlämnas till tingsrätten. Hovrätten anförde att detta var ett rättegångsfel som borde föranleda ett undanröjande av tingsrättens dom och återförvisning av målet. Ett tredje beslut meddelades av hovrätten . Beslutet avsåg tingsrättens mål FT 981/93. Av hovrättens beskrivning av hand-lägg-ningen framgår att käranden yrkade ersättning för utförda transporter och att svarandebolaget bestred kravet eftersom inga transporter hade beställts. Parterna slutförelades och käranden kompletterade sin talan genom att ange tid och plats för transporterna. Han uppgav också att vissa personer kunde bekräfta hans påstående. Svarandebolaget hördes inte av. Tingsrätten biföll käromålet i en dom på handlingarna och anförde som skäl att uppgifterna om utförda tjänster fick godtas eftersom bolaget inte hade hörts av. Hovrätten anförde i beslutet att möjligheterna till avgörande utan huvudförhandling är obetydliga när det råder tvist om de faktiska omständigheterna i ett mål samt att det i detta fall var uppenbart att förutsättningar saknats att pröva målet på det sätt som tingsrätten gjort. Hovrätten ansåg att vad som förekommit utgjorde ett sådant rättegångsfel som borde föranleda undanröjande av domen och återförvisning till tingsrätten. Hovrätten meddelade ett beslut beträffande tingsrättens mål FT 1174/93. Av hovrättens beskrivning av målet, som rörde renhållningsavgifter, framgår att ingen förberedelse hölls, att svaranden slutförelades och i samband därmed preciserade sin invändning mot kravet och att dom meddelades därefter.