frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — Institutionen framhåller också att arbetet med att utveckla undervisningen hindras av timplaner och andra organisatoriska s.k. stelbentheter. Särskilt tydligt menar man att detta är på högstadiet. Också i framhåller regionala utvecklingscentrum som arenor för bl.a. skolornas utvecklingsarbete. Även menar att analysen hade behövt kompletteras med ett s.k. nerifrån och upp-perspektiv där man söker förklaringar till att förändringar genomförs i vissa fall, men inte i andra. Enligt förbundet handlar svårigheter med att föra ut och genomföra de nya styrdokumenten till stor del om processer där psykologisk kunskap om motivation, stöd och information har saknats. vid menar att revisorernas rapport är konventionellt upplagd och att flera problem som framförs i rapporten har identifierats i andra studier. I yttrandet redovisas alternativa synsätt på skolornas förändringsarbete. Redovisningen omfattar bl.a. s.k. kunskapsfällor för eleverna, utvärderingar som ritualer snarare än som förändringsinstrument, rektors roll som i en lärande organisation samt betydelsen av olika värderingar och etiska ställningstaganden i skolkulturen. Slutligen kommenteras den bristfälliga kunskapen om den kommunalpolitiska nivåns inverkan på skapandet av en skolkultur som hjälper barn att lära, ett område som institutionen betecknar som viktigt. 3 Nationella krav på utbildningen I sin rapport konstaterar revisorerna att nationella mål inte har påverkat utbildningen såsom förutsattes vid beslut om mål- och resultatstyrda skolor. 3.1 Läroplanens s.k. uppnåendemål behöver klargöras Revisorerna konstaterar att läroplanens mål att uppnå inte är entydigt formulerade i olika styrdokument. Detta medför oklarheter såväl i fråga om skolornas och skolhuvudmännens åtagande som i fråga om elevernas rättssäkerhet. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att läroplanens mål att uppnå formuleras på ett liktydigt sätt i styrdokumentens olika delar. Flertalet remissinstanser kommenterar denna fråga och instämmer också i revisorernas förslag. instämmer i att det förekommer något olika formuleringar av mål att uppnå i de nationella styrdokumenten samt det önskvärda i att styrdokumenten överensstämmer i alla delar. Men verket menar att huvudmännen ändå i allmänhet har uppfattat sin skyldighet att göra vad de kan för att alla elever minst når betyget Godkänd i . och ser det emellertid som mycket tillfredsställande att revisorerna har lyft fram denna fråga. Förbunden framhåller att denna uppenbara brist givetvis skyndsamt måste rättas till, något som Skolledarför-eningen också säger sig ha framfört . , i , , , kommun, , kommun och LO instämmer i revisorernas uppfattning att läroplanens s.k. uppnåendemål behöver ses över och förtydligas. 3.2 Nationella mål och målavvikelser behöver tydliggöras Revisorerna konstaterar att behovet av bättre skolor var ett viktigt skäl till beslut om ändrad ansvarsfördelning för skolväsendet. Men har elevernas ämneskunskaper i stället försämrats. har inte följt upp läroplanens mål att sträva mot på ett systematiskt sätt. Det går därför inte att avgöra om detta resultat har förbättrats eller försämrats. Genomförda studier visar emellertid på stora skillnader mellan mål och resultat. Revisorerna föreslår att i sin uppföljning och utvärdering prioriterar nationella mål samt tydliggör mål och avvikelser från målen. Verket bör också systematiskt följa upp läroplanens mål att sträva mot och föra ut denna information till skolor och skolhuvudmän. I sin informationsstyrning bör verket inta en mer offensiv hållning gentemot skolor och skolhuvudmän. Remissinstanserna ställer sig positiva till revisorernas förslag. framhåller emellertid att frågan om huruvida elevernas ämneskunskaper har försämrats är komplex. Verket menar att resultatet från nationella utvärderingar och verkets betygsstatistik inte ger stöd för ett generellt omdöme om utveckling. Verket instämmer i att den grupp elever som har klart svaga resultat har blivit något större. Men verket menar att detta inte kan tolkas så att prestationerna över lag har blivit sämre. Jämförelser blir möjliga först när ytterligare resultat från de nya systemen för kunskapsrelaterade betyg och ämnesprov kan jämföras med resultaten . Verket framhåller skolornas kraftiga fokusering på ämnesmålen som ett problem. Läroplanens mål att sträva mot - som anger den grund som hela undervisningen skall vila på - tenderar att komma i bakgrunden. Verket påpekar att dessa mål rör mer komplexa kompetenser och inte kan utvärderas isolerat från ämnesmålen. När det gäller dessa mål framhåller verket behovet av lokala utvärderingar. På nationell nivå kan endast mer begränsade utvärderingar göras. avslutas ett antal studier inriktade på sådana komplexa kompetenser. framhåller vikten av att statsmakterna ger tydliga redskap som anger ramar för målstyrningen. Inom dessa ramar kan skolornas professionella grupper forma en verksamhet av hög kvalitet tillsammans med politiker och fackliga organisationer. , och i ser hävdandet av nationella krav på utbildningen som en central uppgift för . betonar att mer bör inrikta sig på det som står i läroplanerna och mindre på lätt mätbara saker som betyg och provresultat. är motståndare till nationella prov som man anser styr undervisningen alltför mycket och ofta medför en inriktning på lösryckta faktakunskaper i stället för på kunskapen i dess helhet. menar att nationella prov bör vara frivilliga, om de över huvud taget skall finnas. betonar att särskilt bör uppmärksamma skolsituationen för elever i behov av särskilt stöd. Förbundet lyfter också fram den särskilda kompetens som psykologerna har i fråga om bl.a. utvärdering och metodutveckling. Enligt behövs en mer systematisk uppföljning och utvärdering så att undervisningens resultat kan följas över tiden. Förbundet framhåller behovet av nationella kriterier som kommuner och skolor kan jämföra sig mot. delar revisorernas uppfattning att ämneskunskaperna har försämrats. Främst gäller detta för matematikämnet, där kommunen menar att det behövs en kraftsamling för att komma till rätta med problemet. Kommunen betonar att satsningar på naturvetenskapliga och tekniska utbildningar måste kompletteras med insatser för att förbättra elevernas kunskaper i matematik. Enligt kommunen är inte heller godkändnivån tillräckligt hög i vissa ämnen vilket leder till besvikelse hos gymnasieelever. Kommunen framhåller vikten av fortlöpande måldiskussioner bland skolornas professionella grupper och att det skapas arenor för dessa diskussioner. satsning på det s.k. ses som mönsterbildande i detta sammanhang. kommun framhåller att bör inta en mer offensiv hållning gentemot skolhuvudmän och skolor. Verket bör också föra ut resultatet av internationella kunskapsundersökningar och skolornas resursanvändning i ett internationellt perspektiv. Också kommun betonar vikten av att kunna följa elevernas resultat över tiden. 3.3 Utveckla egeninitierade tillsyn Revisorerna konstaterar att det i samlade kunskap finns flera exempel på att centrala delar i gällande bestämmelser inte efterlevs. Revisorerna föreslår därför att verket fortsätter att utveckla sin egeninitierade tillsyn. Flertalet remissinstanser instämmer i revisorernas förslag. , i , kommun och LO menar att det är viktigt att tillsynsuppdrag lyfts fram och stärks. Enligt bör tillsynen handla om resultat och måluppfyllelse för att bli effektiv. Annars är det risk att tillsynen ägnas åt regelefterlevnad. Också kommun betonar att tillsynen bör ha stora inslag av stöd. betonar att kontrollen kan fylla en stödjande funktion, men att regelverket i övrigt måste vara sådant att det bidrar till ansvar och engagemang. Revisorerna konstaterar i sin rapport att är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Men det saknas en analys av hur skolorna använder sina resurser. 4.1 Genomför en oberoende utbildningsekonomisk analys Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en grundlig och oberoende analys av hur grundskolorna prioriterar och använder sina resurser. Regeringen bör också ge bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. Remissinstanserna instämmer i revisorernas förslag. delar revisorernas syn på vikten av en analys av skolornas resurshantering. Men verket menar också att beskrivningen av resurser i internationell jämförelse behöver nyanseras med hänsyn till bl.a. flyktingomhändertagande och den höga ambitionsnivån vad gäller svenska språket. Verket framhåller att det finns många olika modeller för skolornas resursfördelning. I en registerstudie har verket studerat samband mellan resurser, processer och elevresultat. Enligt verket tyder resultatet på att man kan anta att mer lärarresurser medför positiva effekter på medelbetyget för enskilda skolor. En rapport avses bli publicerad . menar att en oberoende utbildningsekonomisk analys kan ses som detaljstyrning, men att frågan nog bör ses i ett vidare perspektiv. Förbundet hänvisar till att den svenska skolan är en av OECD-områdets dyraste som resultatet är sämre än vid tidigare kunskapsmätningar. Förbundet konstaterar att det är ett samhällsekonomiskt intresse att ta reda på vad detta beror på. Förbundet betonar att om en sådan analys genomförs bör sakkunskapen - lärarna - vara representerade för att tillsammans med ekonomer analysera skolornas resursanvändning. och anser att revisorernas förslag om en utbildningsekonomisk analys är utomordentligt bra. Skolornas resurser och resursanvändning kommer då upp till debatt, vilket välkomnas. Också i , , kommun, , kommun, kommun, LO och vid instämmer i behovet av en oberoende utbildningsekonomisk analys. menar att det finns mycket kunskap om hur grundskolorna använder sina resurser, men det saknas tillräckliga analyser av hur resursernas tillgång och fördelning varierar med skolornas resultat. Förbundet menar att en utbildningsekonomisk analys inte bör begränsas till utan omfatta alla delar av utbildningsystemet. kommun menar att den föreslagna analysen bör resultera i bättre kunskap om möjligheterna att prioritera elevernas behov. Även framhåller att en sådan analys måste utgå från elevernas behov och också kompletteras med en kvalitativ analys. Förbundet betonar vikten av att psykologisk kompetens - med kunskap om barns utveckling, inlärning och specifika behov - är representerad vid sådana analyser. LO poängterar att vi behöver veta vad vi får ut av insatta resurser i skolan jämfört med annan offentlig verksamhet. 4.2 Motivera skolorna att ompröva sina resurser Under granskningen har revisorerna erfarit att i olika rapporter konstaterar att skolornas sätt att prioritera sina resurser och organisera undervisningen i många fall utgår från andra faktorer än elevernas behov. I två aktuella studier lämnar eleverna själva sin uppfattning om arbetet på skolorna. Också enligt resultaten i dessa studier har skolorna svårt att motsvara behov och förutsättningar hos många elever. I arbetet med att utveckla undervisningen behöver skolorna därför ompröva sin resursanvändning. Skolorna behöver motivation för detta arbete. kunskap om bl.a. mål, målavvikelser, undervisningens kostnader samt möjligheter att förbättra undervisningens resultat når dåligt ut på skolorna. Tydligast är detta när det gäller lärarna. Revisorerna föreslår att får i uppdrag att utarbeta ett program om skolförbättring riktat till lärarna. Skolhuvudmännen bör sedan få i uppdrag att genomföra programmet inom ramen för lärarnas avtalsenliga kompetensutveckling. Remissinstanserna har olika uppfattningar i denna fråga. betonar att frågan om skolornas styrning är mer komplicerad än vad den teoretiska modellen ger sken av. I den teoretiska modellen är staten ensam aktör. I praktiken bestäms skolornas styrning av lokala förutsättningar. Enligt verket saknas ofta en gemensam syn på ansvarsfördelningen och skolornas uppdrag på lokal nivå. Med denna oklara ansvarsfördelning uppfattas inte information om det egna ansvarsområdet som relevant. Verket menar att det skolförbättringsprogram som revisorerna skisserar inte löser detta problem. Enligt verket kan programmet i stället leda till att det kommunala ansvaret för skolverksamheten fragmentiseras på olika aktörer. Verket menar att ett nationellt program för skolutveckling riskerar att bli föga verksamt om det inte uppfattas som legitimt och nödvändigt i kommuner och skolor. En av verkets huvudstrategier har varit att påverka skolhuvudmännen att ta eget ansvar för uppföljning, utvärdering och tillsyn. ställer sig positivt till resonemangen om lärarnas skolutveckling. Förbundet instämmer i att lärarna måste bli delaktiga i information och forskning för att den anda som bär upp Avtal 2000 skall kunna genomföras. Enligt förbundet finns nu skolplaner och arbetsplaner i alla kommuner. Men uppföljning och utvärdering av skolornas verk samhet fungerar dåligt. Analys av skolornas verksamhet saknas också i alltför stor utsträckning och kopplingen mellan kommunens skolplan och budget är dålig. Men förbundet menar att det program om skolförbättring som revisorerna föreslår innebär en detaljstyrning som inte hör hemma i en målstyrd verksamhet. Förbundet menar att kan ge idéer och initiera skolutveckling i exempelvis seminarieverksamhet, men inte styra utvecklingen. och ser emellertid revisorernas förslag till program som mycket intressant och helt i linje med den kompetensutveckling för lärarna som parterna bedriver inom ramen för Avtal 2000. Alla tre förbunden menar att det behövs ytterligare tid för lärarnas kompetensutveckling utöver de genomsnittliga som har avsatts. avvisar bestämt det föreslagna programmet för skolförbättring. Förbundet menar att i de skolor där man lyckats åstadkomma utveckling har detta inte skett till följd av statliga initiativ. Utvecklingsarbete som har initierats från central nivå har enligt förbundet snarare stört än främjat utvecklingen. Enligt förbundet kan staten stimulera utvecklingen genom tydliga krav men inte genom s.k. färdigpaketerade menyer. kommun, , kommun och kommun är emellertid positiva till revisorernas förslag om ett program för skolförbättring. kommun menar att det måste vara ett ansvar för den enskilda skolan eller skolhuvudmannen att länka in det föreslagna programmet i pågående program om kompetensutveckling. kommun menar att behöver lyfta fram kunskap om elevgrupper och elever i behov av särskilt stöd i programmet. Kommunen menar att detta säkerligen innebär att etablerade förhållningssätt och traditioner i skolorna måste omprövas. 4.3 Uppmärksamma rektors nationella uppdrag Revisorerna konstaterar i sin rapport att rektorerna vill koncentrera sig på sin nationella uppgift, att utveckla skolorna så att nationella mål nås. Men rektorerna hindras av hög arbetsbelastning med ekonomi och administration. har mycket lite hänt med skolornas ledning, trots att verksamheten har vuxit. Rektors arbete försvåras också av att målen i kommunernas skolplaner i många fall är otydliga. Revisorerna föreslår därför att i sin egeninitierade tillsyn prioriterar skolhuvudmannens ansvar för att rektor får reella möjligheter att arbeta med sitt nationella uppdrag. De remissinstanser som kommenterar denna fråga delar revisorernas uppfattning. instämmer helt i revisorernas resonemang om intensifierade insatser för att ge rektorerna möjligheter att arbeta med sitt nationella uppdrag. Rektorernas ledningsfunktion kommer att bli ett permanent inslag i verkets kvalitetsgranskningar. menar att samarbetet mellan kunniga lärare och kunniga rektorer är avgörande för skolutveckling. Förbundet betonar vikten av att de förändringar som gäller rektorsutbildningen genomförs, främst när det gäller det pedagogiska ledarskapet. Skolledarna hälsar med tillfredsställelse att revisorerna så tydligt betonar skolledarnas roll. framhåller att friskolor startas med ambitionen att nå bättre resultat än kommunala skolor genom bl.a. skolledningen och en annorlunda organisation. framhåller vikten av att utveckla ett tydligt ledarskap i skolan så att rektors nationella uppdrag blir vad det är avsett att vara. betonar att lärare och rektorer måste både få och ta ett större ansvar för att verksamheten utvecklas. 4.4 Skolförbättring - en utmaning för skolorna Revisorerna har erfarit att man enligt forskarna inte omsätter utbildningspolitiska mål genom byråkratiska beslut. Uppgiften är en angelägenhet för skolornas professionella grupper. Forskarna framhåller också vikten av att arbetet med att utveckla skolorna knyts till erfarenheter och resultat av den egna verksamheten. De statliga skolinspektörerna konstaterar emellertid i sin rapport, , att skolornas kunskap om undervisningens resultat i många fall är dålig och få initiativ tas till att ompröva och utveckla verksamheten. Revisorerna föreslår därför att regeringen omformulerar förordningen om kvalitetsredovisning. Av förordningen bör klart framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat. Bland de remissinstanser som yttrar sig i frågan finns olika uppfattningar. delar inte revisorernas uppfattning. Verket menar att förordningen på rätt nivå ställer krav på skolor och skolhuvudmän. Under hänvisning till att förordningen ännu är relativt ny menar verket att det är angeläget att den får verka så att erfarenheter kan dras av tillämpningen. , , , kommun, kommun och kommun är emellertid positiva till revisorernas förslag. Kommunerna betonar vikten av att analysera kopplingen mellan insatser och resultat. kommun ser revisorernas förslag som både logiskt och intressant. Revisorerna konstaterar i rapporten att främjandeuppgift är mångtydig och bidrar till att splittra verkets resurser. Verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor är också oklar. Revisorerna föreslår att regeringen klargör verkets roll och uppgifter. Verkets främjandeuppgifter på nationell nivå bör preciseras. I kontakter med skolhuvudmän och skolor bör verkets centrala uppgift vara att hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete på enskilda skolor. Verkets mandat måste också vara tydligt. Regeringen bör klargöra behovet av en inspektionsnämnd bredvid verkets utökade tillsyn. De remissinstanser som yttrar sig i denna fråga delar revisorernas uppfattning att verkets främjandeuppdrag behöver klargöras. instämmer i att det kan finnas anledning att se över uppdraget med att främja skolutveckling. Verket framhåller att verkets ansvar självfallet inte rör hur utvecklingen sker vid enskilda skolor. Men verket har ansvar för att på nationell grund och på olika sätt stödja utvecklingen vid enskilda skolor. Verket konstaterar att gränslinjen mellan dessa ansvarsförhållanden kan vara svår att dra eller uppfatta, vilket också revisorernas rapport tyder på. , , och i instämmer också i att behöver få ett tydligare uppdrag. uttrycker sitt stöd för en inspektionsnämnd, som på direkt uppdrag av regeringen skall granska att kommuner och skolor håller den kvalitet som är fastlagd i skollag och läroplaner. Utifrån resultatet av denna nämnds granskningar kan sedan sanktioner utgå gentemot de kommuner som inte uppfyller kraven. Förbundet ser också inrättandet av ett kvalitetsinstitut som ett viktigt komplement för att ytterligare garantera skolornas kvalitet. , och i förordar också att får möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner som brister i sitt ansvar för sina skolor. , kommun, , kommun, kommun och LO instämmer också i att roll och uppgifter ses över och förtydligas i enlighet med revisorernas förslag. kommun menar att verkets insatser i vissa fall har upplevts som osammanhängande och därför har varit svåra att tillgodogöra sig. Också i delar revisorernas uppfattning att har en svår roll och en diffus uppgift gentemot den lokala skolutvecklingen. framhåller att elever med funktionshinder bör ingå i ansvarsområde.