frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — En förklaring till att variationer i organisationernas rapportering har förekommit är att samarbetsavtalens föreskrifter inte gett tillräckligt tydlig vägledning samt att Sida inte systematiskt har ställt samma krav på samtliga ramorganisationer. Sida har i sitt yttrande instämt i RRV:s förslag och hänvisar till att frågan skall beaktas i den planerade översynen av samarbetsavtalen. lät Sida genomföra s.k. kapacitetsstudier av ramorganisationer och några underorganisationer. har Sida inte låtit genomföra några sådana studier. Totalt har 18 kapacitetsstudier genomförts. Syftet med studierna var att bedöma organisationernas förutsättningar och förmåga att genomföra bra bistånd samt frågor rörande måluppfyllelse, planering, administration och resurser. lät Sida göra en sammanfattning av elva kapacitetsstudier som genomfördes . Av sammanfattningen framgår att ramorganisationernas personal bedöms ha mycket stor kompetens vad gäller att planera och genomföra biståndsprojekt. Vidare framgår att organisationerna har uppfyllt kraven på egeninsats. Andra generella iakttagelser är att ramorganisationerna är dåliga på att formulera såväl övergripande som konkreta mål för sin verksamhet, att utvärderingar genomförs i liten utsträckning, att flera organisationer har problem med ekonomisk redovisning i fält samt att medlemmarnas deltagande i biståndsarbetet är förhållandevis lågt. Kapacitetsstudierna uppges ha fungerat som katalysatorer till förändringar inom organisationerna. Sida uppges ha använt studierna som underlag för de bedömningar som Sida gör av ramorganisationerna. Det sätt som kapacitetsstudierna har genomförts på har dock begränsat möjligheterna att använda studierna för bedömningar och jämförelser organisationerna sinsemellan. Möjligheterna till jämförelser begränsas av att studierna har genomförts av flera olika konsulter, vid skilda tillfällen och med olika metoder. Det har fått till följd att kapacitetstudiernas inriktning och omfattning har varierat. Jämförelser försvåras ytterligare av att studierna har genomförts under vilken flera av organisationerna har hunnit förändras till sin karaktär. har Sida utarbetat former för att genomföra s.k. systemrevision av de organisationer som Sida samarbetar med. Denna form av bedömning skiljer sig från kapacitetsstudierna såtillvida att den har ett smalare fokus. Systemrevisionen skall vara inriktad på analyser av de rutiner och system inom organisationen som skall garantera tillförlitlighet i såväl arbete som rapportering. Sida har inte för avsikt att sluta genomföra kapacitetsstudier utan menar att systemrevision och kapacitetsstudier kan komplettera varandra. En första systemrevision () har genomförts med hjälp av konsulter. Sida planerar genomföra systemrevision av samtliga ramorganisationer. Med nuvarande resurser beräknar Sida kunna genomföra 2-3 systemrevisioner . Sida planerar även att genomföra nya kapacitetsstudier. Den första organisationen som blir förmål för en ny kapacitetsstudie är Forum Syd. Sida avser att upphandla konsult för detta arbete så snart de gamla uppdragsbeskrivningarna för kapacitetsstudier har reviderats. () har noterat att Sida inte har några fastställda riktlinjer eller någon policy för hur kapacitets- och systemstudier skall genomföras. Vilka studier som skall göras fastställs i verksamhetsplanen för avdelningen. RRV menar att Sida bör upprätta någon form av plan och riktlinjer för hur studierna skall genomföras samt hur ofta och i vilken omfattning organisationer skall bli föremål för kapacitets- alternativt systemstudier. Vidare menar RRV att Sida bör utarbeta former för hur genomförda studier skall följas upp. I sitt svar instämmer Sida i och hänvisar till att de skall beaktas i det pågående arbetet med att utforma interna riktlinjer för enhetens handläggning. Med Sidas nuvarande planer på att genomföra 2-3 systemrevisioner kommer det att ta innan samtliga ramorganisationer har blivit föremål för bedömning. Vidare planerar Sida att någon eller några kapacitetsstudier skall genomföras . Det innebär att det även fortsättningsvis kommer vara svårt att använda genomförda studier för jämförelser organisationerna sinsemellan. Sida har med ungefär fem års mellanrum låtit genomföra översyner och utvärderingar av samarbetet med enskilda organisationer. År 1984-85 genomförde Sida på regeringens uppdrag en översyn av enskilda organisationers biståndskapacitet vad gäller att ta emot och förmedla bidrag från staten för biståndsändamål. lät Sida genomföra en ny översyn av samarbetet. Syftet med översynen var att ta fram underlag för att utveckla effektivare arbetsformer. Under 1994-1995 genomfördes en övergripande utvärdering av biståndet genom svenska enskilda organisationer på Sidas uppdrag. Syftet med studien var att bedöma utvecklingseffekterna av de insatser som genomfördes av svenska enskilda organisationer och som delfinansierades av Sida. Utvärderingen baserades på en granskning av olika utvecklingsprojekt i , , och och genomfördes av ett engelskt institut, , . Av utvärderingsrapporten framgår bl.a. att svenska enskilda organisationer väl uppfyller de mål och åtaganden som har gjorts i samband med ansökan om bidrag. noteras att det inte behöver betyda att insatserna har bidragit till utvecklingen på lång sikt. Den ekonomiska kontrollen av verksamheten ansågs vara väl utvecklad. Samordningen mellan olika biståndsaktörer, speciellt i mottagarländerna, bedömdes dock vara bristfällig. En annan iakttagelse var att de enskilda organisationerna inte nådde de allra fattigaste människorna med sina projekt. Enligt utvärderarnas mening var det vanligt att organisationerna endast antog att de arbetade för den fattiga delen av befolkningen. Det fanns få bevis på att de svenska organisationernas insatser skulle kunna bidra till att minska fattigdomen. Samarbetspartens deltagande i de svensk-finansierade insatserna bedömdes vara låg. Vidare noterades att flera projekt var innovativa men att idéerna inte spreds på grund av att utbytet mellan svenska enskilda organisationer å ena sidan och andra icke-statliga institutioner, Sida och landets regering å andra sidan var begränsat. Organisationernas utvärderings- och uppföljningsförfaranden bedömdes vara otillräckliga vad gäller att få fram information som kan vara användbar för utomstående. Efter utvärderingen har Sida i olika dokument betonat att de frågor som väckts av utvärderingen skall få hög prioritet i dialogen med organisationerna. Successivt har alltmer ansvar för bedömning, uppföljning och kontroll lagts över på de enskilda organisationerna. Ramorganisationerna ansvarar för beredning av ansökningar och ärenden. Vidare ansvarar ramorganisationerna gentemot Sida för planering, genomförande, uppföljning, redovisning och rapportering av den Sidafinansierade verksamheten i enlighet med samarbetsavtal, underavtal och separata insatsavtal. Flera ramorganisationer genomgår en period av omprövning och förändring. I Forum om folkrörelsernas bistånd 1997 noteras bl.a. att många organisationer har utarbetat nya policydokument samt att flera organisationer ägnar sig åt metodutveckling. Av Sidas allmänna villkor för bidrag ur Sidas biståndsanslag framgår att organisationer som fått bidrag via s.k. paraplyorganisationer skall lämna in ekonomisk redovisning samt en resultatorienterad rapport till paraplyorganisationen. ansvarar för att underorganisationerna upprättar slutrapport och slutredovisning över varje avslutad insats med revisorsgranskning. Vidare skall projektbidrag som inte återredovisats noteras i ramorganisationernas årsrapportering. Insatser som avslutats skall redovisas i kommenterad förteckning. RRV noterar att ramorganisationerna i sina årsrapporteringar huvudsakligen återrapporterar utbetalade medel till respektive underorganisation. RRV menar att rapporteringen skall kompletteras med en kvalitativ del för att ge Sida en bättre bild av hur de utbetalade medlen har använts. Sida instämmer dock inte i RRV:s rekommendation om ytterligare krav på återrapportering från ramorganisationerna och underorganisationer. Sida anser att nuvarande krav ger en tillfredsställande bild av underorganisationernas återrapportering. Utvärderingar och andra bedömningar utgör viktiga inslag i arbetet med att kvalitetssäkra och följa upp den verksamhet som ramorganisationerna erhåller medel för och ansvarar för gentemot Sida. har i sin granskning noterat att metoderna för utvärdering av pågående och genomförda projekt varierar mellan organisationerna. Sidas riktlinjer för utvärdering av samarbetsorganisationer och projekt är således inte entydiga. Enligt bedömning bör riktlinjerna göras tydligare för att klargöra vilka krav Sida ställer på samarbetsorganisationerna vad gäller utvärdering. har noterat att Sida inte ställer några krav på att ramorganisationerna utvecklar en mer långsiktig strategi för hur utvärderingar och utredningar skall genomföras. Sida instämmer i iakttagelserna och hänvisar till att tydligare krav skall införas i samband med att samarbetsavtalen revideras. framhåller Sida att flera ramorganisationer redan har en omfattande utvärderingsverksamhet och en plan för hur den skall bedrivas. Iakttagelser från en granskning av fem ramorganisationer har på revisorers uppdrag genomfört en granskning av fem ramorganisationer och fem underorganisationer. Granskningen har omfattat ramorganisationernas handläggningsrutiner vad gäller bidrag till under-/medlemsorganisationer och egna projekt samt insatser för uppföljning och utvärdering. Syftet med granskningen har varit att utreda och bedöma den interna kontrollen i rutinerna. Fyra av de granskade ramorganisationerna fungerar som paraplyorganisationer, dvs. de kanaliserar medel till under/medlemsorganisationer. I granskningen har även medlemsorganisationernas rutiner för handläggning, kontroll och återrapportering till ramorganisationen . Följande ramorganisationer har ingått i granskningen: Forum Syd, Centrum (OPC), Pingstmissionens U-landshjälp (PMU), och (). Vidare har och Stiftelsen planterar träd granskats i egenskap av underorganisationer till Forum Syd. Center har granskats i egenskap av underorganisation till OPC. och Nybygget - samverkan har granskats i egenskap av underorganisationer till SMR. Urvalet i granskningen omfattar såväl större som mindre ramorganisationer, paraplyorganisationer som förmedlar stöd och ramorganisationer som själva genomför insatser. De flesta organisationerna tillhör den grupp som får mycket stöd från Sida. Nedan presenteras de iakttagelser som har framkommit i revisionsbyråns granskning. Ramorganisationerna i studien är olika vad gäller uppbyggnad, arbetssätt och samarbetsformer. Det föreligger även stora olikheter i organisationernas handläggningsrutiner. Samtliga ramorganisationer i studien tillämpar dock Sidas anvisningar i sin verksamhet. Enligt bedömning genomförs beredning av ansökningar och uppföljning av insatser med vissa undantag i överensstämmelse med Sidas anvisningar. Ansvariga medarbetare på organisationerna bedöms ha stor kunskap och erfarenhet av biståndsverksamhet. God dokumentation av beredning och uppföljning av insatser är en förutsättning för att kunna upprätthålla god intern kontroll. Formerna för dokumentation av berednings- och uppföljningsarbete varierar mellan organisationerna. Inom dokumenteras t.ex. en stor del av handläggningen på organisationens lokala fältkontor. Enligt vad har erfarit finns det goda rutiner för kontroll och uppföljning. Hur dessa tillämpas i praktiken har dock inte kunnat granskas inom ramen för uppdraget. Centrum och Pingstmissionens U-landshjälp bedöms ha väl utarbetade rutiner och en god dokumentation från projektidé till slutrapport och utvärdering. Forum Syd har i stort sett väl fungerande handläggningsrutiner. Enligt mening kan dock rutinerna för dokumentation förbättras. Vad gäller () har brister i dokumentationen noterats. Det gäller såväl beredning av ansökningar som uppföljning och utvärdering av projekt. Vidare har noterat att SMR inte alltid följer Sidas allmänna villkor beträffande kravet på revision av slutrapporten. I vissa fall har revision av slutrapport endast genomförts lokalt. SMR menar att förfarandet är godkänt av Sida. Enligt befintliga avtal med Sida framgår dock att det är de allmänna villkoren som skall följas. Sammanfattningsvis bedöms ramorganisationerna ha en god intern kontroll och uppföljning av pågående projekt. Liksom för ramorganisationerna föreligger stora skillnader mellan underorganisationernas handläggnings- och arbetsformer. Stiftelsen planterar träd och Center driver i stor utsträckning projekt i egen regi vilket bidrar till att underlätta kontrollmöjligheterna. Det finns rutiner för löpande rapportering. Enligt bedömning är kontrollrutinerna ändamålsenligt utformade. Till skillnad från dessa organisationer bedriver , Nybygget - samverkan och en stor del av sina projekt med hjälp av lokala samarbetsorganisationer. bedöms ha väl fungerande rutiner för rapportering och uppföljning. Även Nybygget - samverkan har ändamålsenliga rutiner. Vissa brister har dock noterats vad gäller uppföljning av rapportering samt avsaknad av rutin för revisionsinstruktion till lokala revisorer. Beträffande har brister noterats vad gäller rapporteringsfrekvens och rutiner för medelsförvaltning. Enligt vad har erfarit har bristerna uppmärksammats av organisationen och arbete med att förbättra rutinerna har påbörjats. Sammanfattningsvis bedöms underorganisationerna i de flesta avseenden ha ändamålsenliga rutiner för rapportering och uppföljning. Utifrån tidigare erfarenheter från revision av myndigheter och organisationer av liknande slag anser att de granskade organisationerna uppvisar en generellt sett hög nivå vad gäller handläggningsrutiner och intern kontroll. Sidas riktlinjer och anvisningar kan dock enligt bedömning utformas tydligare för att möjliggöra en mer enhetlig hantering och rapportering. Organisationernas uppföljning och rapportering sker på föreskrivet sätt i rätt tid. har noterat att de ramorganisationer som tillämpar frysning av utbetalningar som påtryckningsmedel för att få in föreskriven rapportering har minimerat problemen med förseningar. revisorer sammanfattar i detta avsnitt de iakttagelser som har gjorts i samband med granskningen av biståndet genom enskilda organisationer. Ingen samlad översikt över biståndet genom enskilda organisationer kanaliseras av Sidas anslag för bilateralt utvecklingssamarbete genom folkrörelser och andra enskilda organisationer. Organisationernas insatser finansieras från flera olika delposter i biståndsbudgeten. Betydelsen av att kanalisera bistånd genom enskilda organisationer har betonats i flera sammanhang . Enskilda organisationer bedöms ha goda möjligheter att bedriva ett effektivt och flexibelt utvecklingssamarbete. Trots att enskilda organisationer har lyfts fram som en viktig kanal för bistånd är det svårt att utifrån Sidas och regeringens redovisningar få en helhetsbild av omfattningen av utvecklingssamarbetet genom enskilda organisationer. En förklaring kan, enligt revisorernas bedömning, vara den nuvarande uppdelningen av verksamheten på olika verksamhetsgrenar. Mål- och resultatstyrningen är svagt utvecklad Sida har av regeringen fått i uppdrag att utveckla metoder för mål- och resultatstyrningen av verksamheten. Sida skulle bl.a. se över målformuleringar och utarbeta förslag till hur prestationer för olika verksamhetsgrenar skall redovisas. Sida har särskilt arbetat med att utforma förslag för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. Det övergripande målet att ett livskraftigt civilt samhälle skall främjas och att lokala samarbetsorganisationer skall stärkas har inte förändrats. Hur Sida avser att redovisa resultat i förhållande till detta mål är dock oklart. Trots att Sida har prioriterat arbetet med enskilda organisationer har inga förslag på prestationer för verksamhetsgrenen utarbetats. Samarbetet med ramorganisationerna har inte omprövats Förutom Sidas formella krav för att bevilja stöd finns inga fastlagda kriterier eller riktlinjer för vare sig hur många eller vilken typ av ramorganisationer Sida skall ha ett långsiktigt samarbete med. Det finns inte heller några kriterier eller riktlinjer för hur de anvisade medlen skall fördelas mellan olika ramorganisationer. Den nuvarande sammansättningen av ramorganisationer har inte ändrats i särskilt stor utsträckning och fördelningen av medel mellan organisationerna har i stort sett varit densamma . Frågan om urval av ramorganisationer och fördelning av medel har, enligt vad revisorerna erfarit, inte varit föremål för en förutsättningslös bedömning eller omprövning. Urvalet av ramorganisationer och fördelningen av medel organisationerna sinsemellan förefaller snarare vara godtyckliga och historiska än baserade på en övergripande bedömning av effektivitet och resultat. Sidas främsta möjlighet till styrning och påtryckning är att ändra anslagsnivåerna för ramorganisationerna. Sida har dock inte utnyttjat denna möjlighet i särskilt stor utsträckning. Begränsad användning av genomförda studier För att bedöma ramorganisationernas biståndsförmåga och tillförlitligheten i organisationernas interna rutiner och arbete låter Sida genomföra s.k. kapacitetsstudier och systemrevision. Möjligheterna att använda kapacitetsstudierna för jämförelser mellan organisationerna har tidigare begränsats av att studierna har genomförts av flera olika konsulter, vid olika tillfällen och med olika metoder. Sida har utarbetat former för s.k. systemrevision av ramorganisationerna och planerar att genomföra 2-3 systemrevisioner . Det innebär att det kommer ta innan samtliga ramorganisationer har blivit föremål för systemrevision. Sida har inga fastställda riktlinjer eller någon policy för hur kapacitetsstudier och systemrevision skall genomföras. De nuvarande formerna för att bedöma organisationerna innebär, enligt revisorernas bedömning, att möjligheterna att använda genomförda studier för jämförelser mellan organisationerna kommer att vara begränsad. Ramorganisationerna bedöms ha god intern kontroll Ramorganisationer och underorganisationer har successivt fått ökat ansvar för beredning, bedömning och rapportering. Av den särskilda granskning som revisorer har låtit göra av fem ramorganisationer och fem underorganisationer framgår att organisationerna bedöms ha ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll. Vissa brister i dokumentationen har dock framkommit vad gäller beredning av ansökningar, uppföljning och utvärdering av projekt. 8 Samarbete och samordning med EU Genom inträdet i Europeiska unionen har fått tillgång till en ny samarbetsform i utvecklingssamarbetet. har även möjlighet att påverka inriktningen och utformningen av EU:s utvecklingssamarbete. Inför inträdet i EU bedömde såväl regering som riksdag att ett svenskt medlemskap skulle skapa förutsättningar för ett ömsesidigt erfarenhetsutbyte och en förbättrad samordning som i förlängningen skulle leda till ökad effektivitet i såväl kommissionens som i bilaterala och multilaterala insatser. I kapitlet redovisas översiktligt hur EU:s utvecklingssamarbete är utformat samt på vilka sätt bidrar till planering och genomförande av olika insatser. Vidare redovisas allmänna erfarenheter av EU:s utvecklingssamarbete. I granskningen har några frågor uppmärksammats särskilt. Det gäller frågor som rör samordning, stöd till enskilda organisationer och upphandling. En del av iakttagelserna baseras på vad som framkommit vid intervjuer med representanter för svenska myndigheter och organisationer samt med tjänstemän vid Europeiska kommissionen, Gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) och Europeiska revisionsrätten. 8.1 EU:s internationella utvecklingssamarbete Gemenskapen har bedrivit utvecklingssamarbete i olika länder , men det var först genom (1993) som EU:s utvecklingssamarbete förankrades i fördragstext. EU:s biståndspolitik är en integrerad del av gemenskapens externa relationer. Biståndsfrågor faller under det s.k. förstapelarsamarbetet och är därmed överstatliga. Det innebär att ett beslut som gäller bistånd kan träda i kraft utan att alla medlemsländer står bakom det. har EU:s utvecklingsinsatser snabbt ökat i omfattning. uppgick EU:s bistånd till drygt 5 miljarder ecu, vilket motsvarar ca . EU är därmed världens femte största biståndsgivare. Tillsammans med medlemsländerna svarar EU för av det totala biståndet i världen. Mål och riktlinjer för EU:s utvecklingssamarbete De övergripande målen för EU:s utvecklingssamarbete är fastlagda i (artikel 130). Av fördraget framgår att målen för verksamhe ten är en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna, integration av utvecklingsländerna i världsekonomin samt kamp mot fattigdomen i utvecklingsländerna. Vidare skall EU:s utvecklingssamarbete bidra till att utveckla demokratin och rättsstaten samt respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt uppfylla och beakta de mål som EU har godkänt inom ramen för och andra internationella organisationer (artikel 130 u). Målen för EU:s utvecklingssamarbete stämmer väl överens med de svenska biståndsmålen. biståndspolitik har därmed inte behövt ändras efter inträdet i EU. I finns även de övergripande riktlinjerna för EU:s biståndspolitik: komplementaritet (artikel 130 u), koherens/samstämmighet (artikel 130 v) och koordinering/samordning (artikel 130 x). I enlighet med riktlinjerna skall kommissionen bedriva en biståndspolitik som kompletterar medlemsländernas insatser (komplementaritet). Hur ansvarsfördelningen mellan kommissionen och medlemsländerna skall se ut är emellertid oklart. Kommissionen har även i uppgift att beakta de biståndspolitiska målen då den genomför politik som kan beröra utvecklingsländerna. Syftet är att samstämmighet mellan olika politikområden skall uppnås (koherens). Vidare framgår att gemenskapen och medlemsländerna skall samordna sin politik inom biståndsområdet och samråda med varandra om sina biståndsprogram (koordinering). Hur dessa riktlinjer skall genomföras i praktiken är dock i flera avseenden oklart. Inriktning och omfattning av EU:s bistånd EU:s utvecklingssamarbete kan i huvudsak delas upp på fem olika kategorier: strukturanpassnings- och betalningsbalansstöd, livsmedelsstöd, humanitärt bistånd, stöd till enskilda organisationer och projektstöd (jord- och skogsbruk, fiske, industri, handel, turism, transporter och kommunikationer, energi, bank- och finanssektorn, utbildning, hälsa, miljö, kvinnofrågor m.m.). Från svensk sida har man hävdat att kommissionens verksamhet är alltför utspridd på många olika områden och att den därför bör koncentreras till de områden där kommissionen har särskilda kunskaper, erfarenheter och komparativa fördelar. har tyngdpunkten i EU:s utvecklingssamarbete (i ekonomiska termer) legat på livsmedelsstöd och humanitära insatser. Av det totala biståndet kanaliseras en betydande del till södra . har dock andelen bistånd till södra minskat relativt sett som stödet till och de nya staterna i f.d. har ökat. EU har även ökat stödet till länder i Medelhavsom Det innebär att även om det övergripande målet för gemenskapens biståndspolitik är att bekämpa fattigdom återspeglas det inte i de senaste årens verksamhet och allokering av medel. Resursallokeringen skiljer sig därmed åt mellan och EU. Från svensk sida menar man att utvecklingsländer i och de fattigaste länderna i och skall prioriteras vid fördelning av medel och insatser. Av regeringens strategi för EU:s utvecklingssamarbete (1996) framgår att skall arbeta för att EU-biståndet i ökad utsträckning inriktas på fattigdomsbekämpning. Flera finansieringskällor för EU:s bistånd EU:s utvecklingssamarbete finansieras på tre olika sätt: med medel från den reguljära budgeten (), genom särskilda bidrag från medlemsstaterna till Europeiska utvecklingsfonden, () och med medel från Europeiska investeringsbanken, EIB ().