frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående produ-centansvarets betydelse i avfallshanteringen /2000 RR4 1 Revisorernas granskning revisorers granskning av producentansvarets betydelse i avfallshanteringen har genomförts efter förslag från jordbruksutskottet. beslutade att bemyndiga regeringen att införa producentansvar för olika produkter. Producentansvar gäller för returpapper, däck, bilar och förpackningar. Revisorerna har avgränsat granskningen till producentansvaret för förpackningar. Genom att producenterna fick ansvar för att samla in, forsla bort och omhänderta förpackningsavfallet förväntades det förpackningsavfall som går till deponi minska, återvinningen öka samt förpackningarna utformas på ett sådant sätt att belastningen på miljön minskade. Kommunernas tidigare monopol att omhänderta hushållsavfallet kom i och med riksdagsbeslutet att delas med producenterna. Det är regeringen som beslutar om de återvinningsmål som producenterna skall uppnå. , och kommunen har ansvar för tillsynen inom området. Hushållen och andra förbrukare av förpackningar har en skyldighet att sortera ut förpackningsavfallet från övrigt hushållsavfall. Frågor som revisorerna behandlat är om producenterna tar sitt ansvar att omhänderta produkterna, om de nationella återvinningsmålen nås, om tillsynsmyndigheterna sköter sina uppgifter samt om regelsystemet i övrigt kan anses ändamålsenligt. Även kostnaderna för hanteringen och hur olika aktörer påverkats har studerats. Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (1998/99:11), Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen som har fogats till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från expeditionschefen i , expeditionschefen i , , , , , i , , i , komun, , , kommun, , , , , , , och vars yttrande även representerar , , Svensk Kartong- återvinning AB och Svenska metallkretsen AB. Förutom dessa remissinstanser har yttranden även inkommit från och . En sammanställning av remissyttrandena återfinns i bilaga 2. Producentansvar för förpackningar har funnits . Någon samlad uppföljning av hur verksamheten utfallit har inte gjorts . Återrapporteringen från har huvudsakligen gällt frågan om producenterna uppnår de nationella återvinningsmål som regeringen bestämt. Det nuvarande regelsystemet ger producenterna en förhållandevis stor frihet att själva bestämma hur insamlingen ska gå till och hur återvinningsmålen ska uppnås. , länsstyrelserna och kommunerna har olika roller när det gäller tillsynen över producenterna. Det gäller inte bara om producenterna når återvinningsmålen utan även om producenterna tillhandahåller ett lämpligt insamlingssystem och om producenterna i övrigt tar sitt ansvar. För att uppfylla producentansvaret för förpackningar har producenterna gått samman och bildat fem materialbolag som administrerar insamlingen och återvinningen. Materialbolagens verksamhet finansieras genom förpackningsavgifter som betalas till ett dotterbolag (REPA). Förpackningsavgiften baseras på förpackningarnas vikt och tas ut av de företag som fyller förpackningar, importerar fyllda förpackningar eller tillverkar serviceförpackningar (bärkassar, pizzakartonger, omslagspapper, m.m). Producenter som inte är anslutna till REPA måste själva organisera ett insamlingssystem för återvinning av sina förpackningar. De producenter som står utanför materialbolagen har uppskattats till . Revisorerna konstaterar i granskningen att producenterna lägger ned ett ambitiöst arbete på att få till ett fungerande insamlingssystem men pekar på flera problem som behöver lösas. I granskningen konstaterades vidare att producenterna når regeringens återvinningsmål med undantag för aluminiumförpackningar och materialutnyttjandet av PET-flaskor. Nya mål har bestämts . Revisorerna anser inte att miljöeffekterna av producentansvaret för förpackningar belysts tillräckligt och föreslår därför att regeringen tar initiativ till utökad forskning inom området. Enligt revisorerna behöver underlaget breddas inför ställningstaganden om nya återvinningsmål och införande av producentansvar för andra produkter. Införandet av producentansvar är en stor omställning i avfallshanteringen som tar tid att genomföra. Detta har också präglat statsmakternas syn på behovet av mer omfattande förändringar av systemet. Revisorernas granskning och remissutfallet stärker dock revisorerna i uppfattningen att det nu behövs en ingående utvärdering av effekterna av det införda systemet. Revisorerna föreslår därför att en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar genomförs. Revisorerna föreslår därtill ett antal åtgärder som bör genomföras utan att resultatet från den samhällsekonomiska analysen inväntas. I förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar anges att producenterna ska tillhandahålla lämpliga insamlingssystem för att underlätta för hushållen och andra att sortera ut förpackningsavfallet. Producenterna ska också samråda med kommunen om insamlingssystemen och informera hushållen om sortering, insamling och bortransport av förpackningarna. Producenterna har valt ett insamlingssystem som innebär att hushållen ska lämna förpackningar vid utplacerade återvinningsstationer. Andra förbrukare får lämna sina förpackningar vid någon bestämd station i kommunen, vanligtvis samma centrala återvinningsstation där man även före producentansvaret lämnade sina produkter. Producenternas målsättning är att det ska finnas en återvinningsstation per 1000-1300 invånare. Revisorerna har pekat på flera problem med det valda systemet bl.a. att antalet återvinningsstationer och placeringen av dem inte alltid ger den service som användarna efterfrågar. Städning och tömning av stationerna sköts på ett tillfredsställande sätt och informationen till användarna behöver förbättras. Det obligatoriska samrådet mellan producenter och kommuner fungerar i flera kommuner illa. Revisorerna bedömer att flera olika åtgärder behöver övervägas för att man ska komma tillrätta med problemen. Regelverket bör skärpas, bl.a. kan det obligatoriska samrådet behöva lagregleras, materiabolagen ges juridisk status och , i egenskap av tillsynsvägledare, arbeta för en enhetlig tillämpning av regelverket. bör utnyttja sin möjlighet att ge ut tillämpningsföreskrifter till förpackningsförordningen. Revisorernas iakttagelser om hur insamlingssystemet fungerar delas i stort sett av samtliga remissinstanser. har däremot en annan syn och menar att revisorerna inte har fäst tillräcklig uppmärksamhet på den utveckling av insamlingen som sker med nya entreprenörslösningar m.m. Bolaget framhåller också att slutsatserna i viktiga frågor bygger på relativt subjektiva omdömen hos "parter i målet". instämmer i att många detaljer och företeelser inom ramen för befintligt system kan förbättras. instämmer också i revisorernas förslag under förutsättning att de inte leder till merarbete och merkostnader för myndigheter, producenter eller konsumenter och endast genererar nytta som är tillämplig för förpackningar. Nedskräpningen vid stationerna framhåller flera remissinstanser som särskilt angeläget att komma till rätta med. menar att producenterna måste ta sitt ansvar fullt ut och bygga insamlingssystem över hela landet. Förpackningsinsamlingen anser att de viktbaserade taxor och 14-dagars hämtning av hushållsavfallet som många kommuner infört kan leda till nedskräpning vid återvinningsstationerna. , och menar att problemet är att stationerna är alltför få och att möjligheterna till mera fastighetsnära insamling bör förbättras. anser att återvinningsstationerna måste bli fler och möjligheterna till fastighetsnära insamling förbättras. Förbundet anser att det nuvarande systemet där förpackningar lämnas vid återvinningsstationer, övrigt hushållsavfall på annan plats och grovsopor på en tredje plats är både besvärligt och ologiskt. Även förordar mer fastighetsnära insamlingssystem och anför att det är positivt att Förpackningsinsamlingen i sitt s.k 20-punktsprogram vill ge förbättrade möjligheter till fastighetsnära insamling. Huvuddelen av remissinstanserna delar förslaget att lagreglera samrådet men endast ett fåtal har kommenterat förslaget. hör till dem som inte direkt kommenterat förslaget om ett lagreglerat samråd men instämmer i revisorernas syn på vikten av en bra kommunikation mellan producenter och kommuner för att få till stånd ett väl fungerande insamlingssystem. Departementet pekar på att samrådet är obligatoriskt fr.o.m. och att miljöministern tagit initiativ till möten med representanter för producenterna och andra aktörer för att diskutera bl.a. problemen med nedskräpning och information. anser att ett lagreglerat samråd skulle kunna vara ett sätt att ge kommunerna ökat stöd i förhandlingssituationer. Förbundet ifrågasätter dock om ett lagreglerat samråd är tillräckligt, kanske behövs det även en markering i lagtexten om vilket ansvar som åvilar producenter/materialbolag respektive kommunen. avstyrker en sådan lösning. Förbundet menar att samrådet bör kunna ske utan onödig lagreglering då det ligger i båda parters intresse att dialogen fungerar. Nedskräpningen vid återvinningsstationerna är inget nytt problem utan konstaterades redan när genomförde sin enda tillsynuppföljning av systemet (4518, Producentansvaret - det första steget) . Även bristerna i kommunikationen mellan producenter och kommuner samt den dåliga informationen till allmänheten uppmärksammades vid det tillfället. I revisorernas granskning konstaterades att problemen till stora delar kvarstår. Remissutfallet bekräftar revisorernas iakttagelser. Särskilt allvarligt ser revisorerna på den kritik som många kommuner framfört mot systemet. Kommunikationen med materialbolagen, den nödvändiga informationen till hushållen och driften av återvinningsstationerna framhåller många kommuner som problemområden. Kommunerna har svårigheter att få kontakt med ansvariga producenter och att få gehör för de krav som de framför till producenterna. Problemen är särskilt framträdande i små kommuner och kommuner i glesbygd. Flera kommuner har ansett det nödvändigt att själva genomföra och bekosta städning och snöröjning vid återvinningsstationerna samt svara för informationen till hushållen. Detta gäller generellt och inte bara i de små kommunerna. Revisorerna ifrågasätter nu om de uppmärksammade problemen kan lösas utan en skärpning av regelsystemet. Styrmedlen diskuterades när producentansvaret infördes, och en detaljreglering av systemet ansågs då inte lämplig. Aktörerna skulle finna formerna för insamlingen själva. En bra kommunikation mellan producenter och kommuner är nödvändig för en fortsatt utveckling av producentansvaret. Samrådet i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar mellan producenter och kommuner infördes just i syfte att förbättra kommunikationen mellan parterna. Samråd har enligt revisorernas enkät genomförts i av kommunerna, men att samråd har genomförts betyder inte att parterna behöver vara överrens. Endast två tredjedelar av samråden har enligt samma enkät resulterat i avtal eller annan överenskommelse. Vid revisorernas kommunbesök framkom också att det finns samarbets- och kontaktproblem som inte har lösts genom att samrådet införts i förordningen. Av enkäten framgår vidare att små kommuner och glesbygdskommuner haft svårare att uppnå avtal eller överenskommelse än större kommuner och tätorter. Revisorerna anser mot bakgrund av iakttagelserna i granskningen och den vikt som flera remissinstanser lagt vid en god kommunikation mellan producenter och kommuner att regeringen bör överväga att lagreglera samrådet. De närmare formerna för hur samrådet ska genomföras kan härefter anges i förordningarna eller genom att ger ut tillämpningsföreskrifter. Syftet är bl.a. att ge små kommuner och glesbygdskommuner förbättrade möjligheter att nå överenskommelser med producenterna. Genom att ytterligare betona vikten av samrådet markerar statsmakterna att det är genom överenskommelser som parterna ska finna formerna för insamlingen på det lokala planet. I avsnitt 2.4, Tillsyn och uppföljning, nedan tar revisorerna upp frågan om huruvida materialbolagen bör ges juridisk status. Revisorerna föreslår att regeringen prövar möjligheten att lagreglera samrådet mellan producenter och kommuner. På så sätt markeras betydelsen av en god kommunikation mellan parterna. De närmare formerna för hur samrådet ska genomföras bör sedan anges i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar eller genom att ger ut tillämpningsföreskrifter till förordningen. Detta bör ges regeringen till känna. 2.2 De nationella återvinningsmålen Revisorerna har konstaterat att producenterna nått de mål som gäller för återvinning och återanvändning för samtliga förpackningsavfall förutom återvinningsmålet för aluminiumförpackningar och materialutnyttjandet av PET-flaskor. De nya mål som beslutats innebär höjda nivåer för flera förpackningsslag. Revisorerna anser att regeringen bör ha ett bättre underlag när nya mål beslutas. Ytterligare forskning behövs för att belysa miljöeffekterna av källsorteringen. Resultatuppföljningen och statistiken behöver också utvecklas. Regeringen bör därtill överväga att bryta ned de nationella målen till regional eller lokal nivå för att öka flexibiliteten och för att anpassa insamlingen till de lokala förutsättningarna på ett bättre sätt än . Flera remissinstanser håller med om att det behövs ett bättre underlag inför beslut om nya återvinningsmål och ett utökat producentansvar. understryker det angelägna i att det görs en ingående utvärdering av bestämmelserna i syfte att erhålla ett adekvat underlag inför beslut om nya återvinningsmål och överväganden om utökat producentansvar. anser det vara djupt otillfredsställande att konsekvenserna av målen inte analyserats innan de beslutats och finner det anmärkningsvärt att revisorerna inte fäster större avseende vid detta förhållande. Förbundet konstaterar att revisorerna inte närmare kommenterat det faktum att målen för återtagning i är avsevärt högre än för EU i övrigt enligt förpackningsdirektivet. Strävan bör enligt uppfattning vara att harmonisera målen. och materialbolagen framhåller att målnivåerna som ska nås är kraftiga höjningar som beslutats utan någon som helst analys av det miljömässiga och det i övrigt rimliga i de nya nivåerna. Några remissinstanser förordar att lokala mål införs då den nuvarande ordningen med nationella mål kan leda till att producenterna inte behöver ta sitt ansvar i hela landet. kommun konstaterar i sitt remissyttrande att insamlingen från tätbefolkade regioner räcker till för att nå de nationella målen. Det innebär att det inte blir lika angeläget att samla in förpackningar från glesbygden. När producenterna nått målen kan man mer eller mindre strunta i de avlägsna platserna som fördyrar insamlingen. Samma synpunkter framför som menar att producenternas ansvar måste förändras till att omfatta insamlingsmål i varje kommun. Annars kommer servicegraden från producenterna inte att förbättras i glesbygd. tillstyrker att regeringen studerar möjligheterna och nyttan av att bryta ner de nationella målen till regional och lokal nivå. Med den nuvarande ordningen finns enligt bolaget klara risker för att göra suboptimeringar i insamlingsledet. Även ser fördelar med regionala eller lokala mål men konstaterar svårigheterna med att fastställa sådana mål. Frågan bör enligt föreningen utredas närmare innan beslut tas om att införa sådana mål. anser att en fortsatt diskussion om eventuella lokala mål måste bygga på en mycket djupare analys. Förpackningsinsamlingen förutser att man vid en sådan analys kommer att finna att kostnaderna blir höga för att mäta återvinningen i relation till den lokala tillförseln. anför att det obligatoriska samrådet bl.a. syftar till att få en lokal anpassning av insamlingssystemen. Revisorernas slutsats att det behövs mer forskning kring miljöeffekterna tycks också delas av de flesta remissinstanserna trots att endast ett fåtal direkt har kommenterat frågan. anför att insamlingen av förpackningsavfallet har en relativt måttlig miljöpåverkan men att förpackningar kommit att bli en viktig symbol i miljöarbetet. Verket instämmer i förslaget att stimulera forskningsåtgärder för att belysa miljöeffekterna men endast om forskningen får ett bredare tillämpningsområde än enbart för förpackningar. delar revisorernas uppfattning om behovet av ökade forskningsinsatser på avfallsområdet. Föreningen vill särskilt understryka behovet av att utveckla metoder för att utvärdera inte enbart miljönyttan av förpackningsåtervinning utan även kostnaderna för denna nytta. Målen för återvinning måste fastställas på vetenskapliga grunder och utifrån en analys av miljö- och samhällsekonomiska effekter. i anser det önskvärt med en miljökonsekvensbeskrivning av producentansvaret. Revisorerna konstaterade i granskningen att återvinningsmålen för de olika förpackningsfraktionerna har höjts . Materialbolagen har inte fått tillfälle att ge sin syn på möjligheten att uppnå de nya målen eller svara på vilka uppoffringar som behövs för att nå de nya målnivåerna. Forskningsunderlaget inom området är begränsat och ger regeringen en dålig vägledning i fråga om den optimala nyttan av höjda insamlings- och återvinningsmål. återrapporterade ett regeringsuppdrag om miljöeffekterna av producentansvaret. Enligt revisorerna ger i rapporten en mer positiv bild av miljöeffekterna än den bild revisorerna får av det begränsade forskningsunderlaget som verket refererar till i sin rapport. Uppenbarligen är det svårt att följa upp förpackningsavfallets miljöpåverkan. Detta avfall utgör endast en liten del av det totala avfallsflödet i landet. Såväl uppföljningen av hur förpackningsavfallet bidrar till positiva miljöeffekter som det statistiska underlaget behöver därför enligt revisorerna utvecklas. Regeringen bör ta initiativ till en ökad forskning inom området. Enligt revisorerna hade det varit värdefullt om regeringen använt sig av remissförfarandet när regeringen tog del av senaste rapport om miljöeffekterna. Det kunde ha gett en mer allsidig belysning av området och kanske också stimulerat till en ökad forskning. Revisorerna anser att regeringen i ökad utsträckning bör utnyttja även andra källor än vid uppföljningen av producentansvaret och miljöeffekterna i syfte att bredda beslutsunderlaget inför nya återvinningsmål. Revisorerna anser vidare att regeringen bör överväga möjligheten att bryta ned de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå. Med lokala mål kunde insamlingen bättre anpassas efter de lokala förutsättningarna att ta hand om olika förpackningsfraktioner. I revisorernas kommunenkät och vid kommunbesöken framkom att flera kommuner, framför allt glesbygdskommuner, uppfattade det som att producenterna inte tycktes intresserade av att samla in förpackningar i kommunen. I remissvaret från ett par av kommunerna framförs återigen den synpunkten. Med de nationella målen finns det uppenbarligen en risk att insamlingen koncentreras till tätorter och större städer. När insamlingsmålen nåtts kan en fortsatt insamling bli fördyrande för producenterna. Remissvaret från antyder dock att lokala mål knappast kan införas utan höga kostnader. Sådana argument får enligt revisorerna inte hindra att frågan om en nedbrytning av målen noga utreds. En nedbrytning av målen skulle också förbättra möjligheten till en ändamålsenlig resultatåterföring till hushållen och andra användare. Det är tveksamt om det på är tillräckligt att konstatera att de nationella målen nås för att ge hushållen fortsatta incitament att medverka i insamlingen. Revisorerna föreslår att regeringen utreder om de nationella återvinningsmålen kan brytas ned till regionala eller lokala mål. Regeringen bör ta initiativ till ytterligare forskning inom området för att studera miljöeffekterna av insamlingen och för att bredda beslutsunderlaget när nya återvinningsmål övervägs. För att få ett allsidigt beslutsunderlag bör regeringen i ökad utsträckning inhämta information från flera olika myndigheter, universitet och höskolor. Detta bör ges regeringen till känna. Granskningen har visat att kommunernas kostnader inte tycks ha minskat på det sätt som förväntades när producentansvaret infördes bl.a. på grund av att hushållsavfallets mängd ökat . I stället har många kommuner fått nya kostnader för administration, tillsyn och ofta även för städning och snöröjning vid återvinningsstationerna. I uppskattades de årliga kostnader som kommunerna tagit på sig utan att få ersättning från materialbolagen till mellan och . Konsumenterna är de som i huvudsak betalar källsorteringen. Förutom det egna arbetet får konsumenterna även betala förpackningsavgiften som tas ut på varorna, utrustning för källsorteringen och transport till återvinningsstationerna. Dessutom tillkommer kostnader för den allt vanligare fastighetsnära insamlingen som hushållen påförs genom höjda hyror, extra avgifter eller höjda renhållningstaxor/kommunalskatt. Materialbolagens ekonomi är mycket god och uppvisar vinster . Förpackningsavgifterna uppgår till . Revisorerna anser att regeringen noga ska följa kostnadsutvecklingen och föreslår att regeringen tar initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. Förpackningsinsamlingen anger att de förpackningsavgifter som producenterna betalar inte kommer att höjas. i framhåller att om principen att förorenaren ska betala är vägledande för svensk miljöpolitik ska inte kommunerna behöva bekosta städning och snöröjning vid stationerna. anser att förhållandet att insamlingssystemen inte är utbyggda i alla kommuner och att städning, snöröjning och sandning ofta får utföras på kommunernas egen bekostnad strider mot principerna bakom producentansvaret. Enligt förbundet kommer producenternas insamling och återvinning att bli mer lönsam i och med att alternativen förbränning och deponering blir väsentligt dyrare bl.a. genom införande av avfallsskatt, EG:s deponeringsdirektiv, EG:s skärpta krav på avfallsförbränning och nationella mål på avfallsområdet. anser att det borde finnas en insamlingsnivå där det blir ekonomiskt lönsamt för storförbrukare och företag att hämta det utsorterade materialet utan extra kostnad. anser att dagens finansieringssystem med förpackningsavgifter inte ger tydliga styrsignaler och att de styrsignaler som ges styr åt fel håll. Förbundet anser att finansieringssystemets styreffekter måste analyseras närmare. Även är tveksamt till om det nuvarande systemet verkligen ökar producenternas incitament att utveckla både produkter och återvinningssystem. Verket ställer frågan om rådande kostnadsfördelning främjar de övergripande målen när en stor del av kostnaderna för systemet kan vältras över på hushållen och kommunerna. anför att man tillhandahåller ett bassystem för att kunna nå de uppställda målen. Man har funnit det orättvist och samhällsekonomiskt ineffektivt att låta varje önskemål om tilläggstjänster finansieras via förpackningsavgifter. Genom att de som önskar en fastighetsnära insamling själva betalar för den undviks orättvisor mellan en som inte kan få en sådan och en som har den möjligheten. Det råder en samstämmighet bland remissinstanserna om behovet av en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. anser dock att analysen bör göras bredare och inte bara omfatta producentansvaret för förpackningar. Verket menar att det är svårt att överföra resultatet från förpackningar till miljöarbete med andra varugrupper. vill i likhet med revisorerna understryka det angelägna i att det görs en ingående utvärdering av bestämmelserna om producentansvar för förpackningsavfall i syfte att erhålla ett adekvat underlag inför ställningstaganden om nya återvinningsmål och överväganden om utökat producentansvar.