frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Om däremot de utgående reservationerna sätts i relation till disponibla medel för de två aktuella budgetåren, uppgår reservationerna för de båda åren till av disponibla medel. Av redovisningen framgår även reservationernas omfattning per delpost samt hur stor andel av reservationerna som är intecknade respektive ointecknade. För såväl som uppgick de ointecknade reservationerna - dvs. medel för vilka några utfästelser ännu inte gjorts - till . Vidare framgår att reservationerna var ojämnt fördelade mellan olika delposter. Ekonomiska reformer uppvisar den högsta andelen ointecknade reservationer (se vidare avsnitt 5.4). Verksamhetsgrenen omfattar betalningsbalansstöd och skuldlättnader. För denna delpost fattar regeringen beslut om varje enskilt stöd. Här förutspår dock regeringen mins kade reservationer för . Delposterna rörande det landprogrammerade biståndet uppvisade mycket små belopp avseende ointecknade reservationer. 5.3 Orsaker till uppkomna reservationer Sida menar att en av de främsta orsakerna till de omfattande reservationerna är biståndets ändrade inriktning. Biståndet har blivit alltmer inriktat på kunskapsöverföring, institutionsuppbyggnad och liknande med färre stora infrastruktursatsningar. Enligt Sida kräver insatserna mindre finansiering men är administrativt resurskrävande för myndigheten. Dessutom leder de tydligare kraven på mottagarens aktiva deltagande, inte minst finansiellt, erfarenhetsmässigt till förseningar. Ytterligare förklaringar kan vara att ambitionsnivån höjts och att anslagssystemet tidigare premierat försiktighet i planeringen. Sida har utifrån ett regeringsuppdrag låtit en konsult bl.a. analysera orsakerna till reservationerna. Analysen visade att det inte fanns någon entydig förklaring till uppkomna reservationer. Enligt studien finns dock ett undantag i och med att analysen visat på ett svagt samband mellan en minskning i planeringskapacitet - antalet handläggare på fältkontoren - och storleken på reservationerna. Däremot finns det förklaringar till reservationernas nivå och utveckling för de enskilda länderna och budgetposterna. Enligt studien kunde man därmed utifrån analysen dra följande övergripande slutsats. Det verkar vara en "naturlag" att reservationerna skall ligga på av disponibla medel. Delposter kan variera, men totalnivån ligger ändå kring även om samma delposter - eller länder - inte visar en nivå . Man kan finna orsaker för uppkomna trender på land eller delpostnivå, men inte på en högre aggretionsnivå. En tänkbar förklaring beträffande länderna är att samarbetet med några länder alltid befinner sig under omvandling - och försenade utbetalningar - , vilket ger upphov till den konstanta reservationen på regionnivå. För andra delposter är det troligt att planeringsnivån inte är tillräcklig för att möta förseningar och andra orsaker till lägre utbetalningar. Företrädare för delar Sidas uppfattning om att det främst är biståndets ändrade inriktning samt de förseningar som av olika skäl ofta uppstår i biståndsverksamhet, som ger upphov till reservationer. En annan förklaring anser departementet vara att förvaltningsanslagen är för små i relation till verksamheten. Därmed kan en koppling sägas finnas mellan administrationens omfattning och reservationernas storlek. En genomgång av Sidas årsredovisning Sida har av regeringen fått i uppdrag att i årsredovisningen analysera orsaker till förändringar i reservationerna och redovisa åtgärder för att minska dem. revisorer har i granskningen gjort en genomgång av hur Sida i sin årsredovisning 1997 redovisat reservationerna land för land i syfte att se om några gemensamma förklaringar går att finna samt huruvida några åtgärdsförslag för att minska eventuella reservationer återges. Det finns inte något entydigt mönster för hur reservationernas storlek eller förändring redovisas eller förklaras. En rad olika faktorer återges, ofta utan en närmare förklaring. Som skäl till ökade reservationer anges relativt ofta förseningar. Andra orsaker uppges bl.a. vara mottagarlandets svåra situation, dålig absorbtionsförmåga, det osäkra planeringsläget och givartäthet. Sida uppger även att resultatet av att koncentrera biståndet till färre projekt, färre sektorer eller färre antal länder leder till reservationer. I ett fall, där kraftigt minskade reservationer förekommer, uppges detta bero på ökad effektivitet i genomförandet av insatserna. Ett annat skäl till ett högt medelsutnyttjande anges vara ett fortsatt stöd till väl upparbetade sektorer där samarbetet pågått . 5.4 Begreppet intecknad reservation Anvisade medel till Sida reserveras som intecknade för delposterna då samarbetsavtal, insatsavtal eller motsvarande träder i kraft. Sida kan ingå överenskommelser, som tillsammans med tidigare utfästelser motsvarar högst det belopp som anvisats för en delpost på anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete. För programländer med gällande landstrategier eller motsvarande, har Sida rätt att ingå överenskommelser som motsvarar högst fem gånger den årliga landramen. Intecknade reserverade medel under delposterna förs som ingående reservationer till motsvarande delposter följande budgetår. Redan den granskning av effektiviteten i biståndsförvaltningen som revisorer genomförde 1990, visade på svårigheter att med rådande anslagsmodell redovisa intecknade respektive ointecknade reservationer. Regeringen beslutar om fördelningen av ointecknade reservationsmedel. Under C 2-anslaget (anm. nuvarande A .1.2) är dock nästan alla reservationer "intecknade" eftersom det under de flesta anslagsposter är möjligt att göra utfästelser framåt till belopp som sammantagna kraftigt överskrider vad som anvisas för ett enskilt år. Endast om sådana saknas kan reservationerna komma att klassificeras som ointecknade. Att reservationsmedel betecknas som intecknade kan således innebära att man gjort långsiktiga utfästelser, t.ex. gentemot ett programland, snarare än att medlen redan upparbetats i form av konkreta biståndsinsatser. uppdrog Sida åt en konsult att "finna en (ny redovisnings)modell som tillgodoser politikernas önskan om snabb anslagsbelastning, Finansde partementets önskan om motsatsen och Sidas önskan om planeringstrygghet och flexibilitet". I konsultrapporten framfördes följande: Sida tillämpar definitionen "bindande åtaganden, dvs. expedierade beslut om bidrag eller undertecknade avtal/kontrakt" för redovisning av intecknad reservation. Också denna definition återspeglar att det inte finns någon riktigt bra anslagsmodell som är tillämpbar för biståndet. som Sidas definition är korrekt i sig, överensstämmer den inte med avsikten med konstruktionen med intecknade reservationer. Dessa är tänkta att visa att medel som inte ianspråktagits , i någon mening redan är intecknade och kommer att förbrukas under påföljande budgetår till följd av beslut som redan fattats.1 De kan således inte användas för andra ändamål eller dras in. som detta synsätt i princip är korrekt också för den definition Sida tillämpar, tilldelas Sidas sakanslag nya resurser, vilket medför att man lika väl kan använda dessa nya medel för att möta de utgifter som redan beslutats det föregående budgetåret och som definierats som intecknade. Förutom att Sidas definition av intecknad reservation därmed i praktiken inte är korrekt i förhållande till det tänkta syftet (och inte heller kan vara det eftersom det inte finns något anslagstilldelningssystem), är den mycket "förmånlig" för Sida i den meningen att ett landavtal2 intecknar hela det överenskomna beloppet mellan länderna, oavsett att de faktiska betalningarna kan komma betydligt senare och i vissa fall helt utebli. Trots detta är det intecknade beloppet "skyddat" i alla parters ögon. Detta bör betraktas som konsultens "definition". Det finns ingen reglering om detta. (anm.). Landavtal är ett felaktigt uttryck. Bör stå samarbetsavtal. Det är inte landramar som intecknas utan inteckning baseras på insatsavtal (anm.) 5.5 Stöd till ekonomiska reformer Målet för verksamhetsgrenen är att stödja länder som genomför ekonomiska reformprogram syftande till ekonomisk tillväxt, fattigdomsbekämpning och socialt och ekologiskt hållbar utveckling. En rimlig bördefördelning med andra givare skall föreligga. Normalt skall en överenskommelse om den ekonomiska reformpolitiken föreligga. En förskjutning har skett från att ge mottagarländerna importstöd till mer specifikt anpassade former av stöd, särskilt till skuldreduktion i olika former. Regeringen anger att man prioriterat och internationellt verkat för en långsiktig lösning på skuldfrågan för de fattigaste, mest skuldsatta länderna. Exempel på forum där detta drivs är (de västliga regeringarnas gemensamma forum för omförhandlingar med skuldländerna), () och , Internationella utvecklingsfonden () och särskilda program för (SPA). Vidare har givit till skuldlättnader till enskilda länder. utformade och ett initiativ för att uppnå en hållbar skuldsituation för de mest skuldsatta länderna det s.k. HIPC-initiativet (Highly Indebted Poor Countries). Riksdag och regering stöder detta initiativ och anser att HIPC-initiativet måste utgöra ramen för svenska skuldlättnadsåtgärder, både genom direkt stöd till programmet och genom kompletterande åtgärder syftande till att uppnå en hållbar lösning på de fattigaste ländernas skuldproblem. Medel under delposten för ekonomiska reformer disponeras av eller Sida efter beslut av regeringen. avsattes av biståndsanslaget för delposten. Reservationerna har varit omfattande. Av tabell 5.5 framgår hur mycket som anslagits för delposten för budgetåren 1995/96-1998 samt reservationernas omfattning vid utgången av och . Tabell 5.5: Ekonomiska reformer () År Anslag Utg. reservation1 varav inteckn.2 varav ointeckn.3 1996 1 200 1 239 (227) 527 (185) 712 (39) 1997 200 998 (215) 215 (215) 783 (0) 1998 410 Källa: och Sida Sidas andel anges inom parentes Av tabellen framgår att merparten av de ointecknade reservationerna på anslagsposten återfinns hos . I budgetpropositionen för hänvisade regeringen till att stödets karaktär och den flexibilitet som krävs t.ex. för att ha beredskap för att bidra till nya skuldinitiativ, kan föranleda betydande variationer i utnyttjandet av anslagna medel mellan olika budgetår. Vidare framfördes att flera programländer har stora problem i genomförandet av strukturanpassningsprogrammen på grund av såväl externa ekonomiska som interna politiska faktorer. Detta skulle enligt regeringen vara den främsta orsaken till de mycket stora reservationerna som angavs uppgå till ca vid utgången av . Regeringen ansåg därmed att en nedskärning var motiverad för att kunna omfördela medel till andra angelägna ändamål. I enstaka fall borde även temporärt stora reservationer under landramar kunna tas i anspråk för betalningsbalansstöd. Regeringen anser att betalningsbalansstöd i första hand bör lämnas från delposten Ekonomiska reformer men i vissa fall även kan finansieras från landramar. I praktiken utnyttjas denna möjlighet i mycket begränsad omfattning. budgetproposition angav regeringen att formerna för att effektivisera medelsutnyttjandet bör ses över. Regeringen gjorde bedömningen att utbetalningarna skulle öka kraftigt och att större delen av disponibla medel därmed beräknades bli förbrukade. Detta motiverade en ökad medelstilldelning . I årsredovisningen för anger Sida att eftersom beslutet om huvuddelen av stödet till ekonomiska reformer blev klart först och beslut om större delen av det resterande beloppet fattades , kunde bara av tillgängliga resurser utbetalas. Detta medförde enligt Sida att den utgående reservationen blev något större än året innan. Utifrån sammanställningen i tabell 5.5 konstateras att reservationerna för blev betydligt högre än vad regeringen först förutspådde. Inte heller regeringens antagande om kraftigt ökade utbetalningar för infriades. Enligt regeringen har betalningsbalansstöd inte kunnat utbetalas i förväntad takt på grund av problem i genomförande av ekonomiska reformer i mottagarländerna. Planerade och genomförda insatser beräknas dock leda till att reservationen på posten Ekonomiska reformer minskas betydligt. Av regleringsbrev framgår att delposten Ekonomiska reformer disponeras av eller Sida efter beslut av regeringen. I praktiken innebär detta att exempelvis utbetalningar till IMF görs direkt från . Utbetalningar som kräver avtalsskrivande med mottagande land och återrapporterings- och uppföljningskrav hanteras av Sida. Samråd skall ske mellan Sida och om bedömningar av de ekonomiska reformprogrammen och om beslut att tills vidare inställa betalningar på grund av att uppställda villkor för beslutade eller utfästa insatser inte är uppfyllda. Sidas uppgift är att ta fram ett underlag för regeringens ställningstagande. Inom Sida bereds frågorna inom policyenheten på förslag av regionavdelningarna och berörd ambassad. Enligt företrädare för Sida är detta en långdragen process som kräver omfattande insatser från såväl handläggare på biståndsambassaderna som hemmaorganisationen. Sidas bedömningar utgör sedan underlag för en gemensam beredning mellan Utrikes- och . Förseningar i utbetalningar uppstår enligt Sida genom att den nu gällande beredningsprocessen är omständlig. Sida levererar sitt underlag till regeringen för . Regeringen fattar sedan beslut. Både Utrikes- och anser att beredningsförfarandet och underlaget från Sida rörande ekonomiska reformer avsevärt förbättrats . Detta har medfört att merparten av besluten för innevarande budgetår kunnat fattas i mitten av året, vilket i sin tur ger ökade förutsättningar för minskade reservationer för . Om inget annat anges i regeringsbeslut, skall avtal om stöd till ekonomiska reformer vara ettåriga. får ikläda sig förpliktelser som tillsammans med tidigare gjorda utfästelser motsvarar högst det belopp som anvisats för delposten. Det råder till viss del olika uppfattningar om hur långa avtalstider som bör tillämpas för stöd till ekonomiska reformer. ifrågasätter möjligheterna till långa avtalstider, eftersom stödet förutsätter en fortsatt reformpolitik, medan Sida har uppfattningen att insatserna bör betraktas ur ett långsiktigt perspektiv. Enligt är avtalstiden föremål för diskussion inom . 5.6 Insatser för att minska reservationerna För att minska reservationerna bör man enligt Sida i landstrategiprocessen eftersträva program som innefattar såväl komplexa insatser, som kräver stort givarengagemang, som stöd till väl förankrade större projekt och program, där det finansiella stödet är huvudsaken. Vidare har Sida angett att man generellt skall höja planeringsnivån för att öka anslagsutnyttjandet. Även fältorganisationernas ställning skall stärkas. Sida har även föreslagit att samarbetsavtalen skall omfatta totala belopp för avtalsperioden och inte baseras på årsvisa landramar och att landramar skall kunna användas för betalningsbalansstöd. Regeringen anser att Sida redan fått en ökad flexibilitet för att undvika reservationer t.ex. genom möjligheter att göra omfördelningar mellan delposterna inom anslagsposten för bilateralt utvecklingssamarbete, vilket förutsätter en mer realistisk och flexibel planering som tar hänsyn till sannolikheten för förseningar. Vidare hänvisar man till att Sida har möjlighet att i förslag till samarbetsavtal ange ett totalbelopp som motsvarar landramen . Betalningsbalansstöd bör enligt regeringen i första hand lämnas från delposten Ekonomiska reformer men kan i vissa fall även finansieras från landramar. Att reservationerna föll , mätt i absoluta tal, jämfört med förklaras av med att verksamhetsnivån höjts. För att reservationerna skall minska krävs enligt departementet att Sida "överplanerar" och därmed utgår från en verksamhetsvolym som är större än vad man i realiteten har möjlighet att genomföra. betonar regeringen att höga utbetalningar inte är ett mål i sig. Enligt uppgifter från Sida sker redan en viss "överplanering" i biståndsprojekten motsvarande i syfte att minska reservationernas omfattning. I granskningen har företrädare för uppgett att utbetalningstakten i allmänhet är mycket lägre än vad som överenskommits i ingångna samarbetsavtal. I praktiken innebär detta att prognoserna sällan stämmer. Ofta är det totala utfallet mycket lägre än beräknat. pågår ett projekt i syfte att utveckla mer tillförlitliga prognosinstrument genom att bl.a. försöka identifiera svaga punkter i prognoserna. Projektet genomförs i samarbete mellan och berört fackdepartement. har inte deltagit i detta projekt. framför dock att man välkomnat initiativ om inrättande av prognosgrupp angående internationellt utvecklingssamarbete. 5.7 Sidas rapportering till regeringen Sida har i enlighet med regleringsbrevet i uppdrag att redovisa ingående reservationer, intecknade och ointecknade, totalt och för respektive delpost. har funnit att uppgifterna i årsredovisningen respektive den årliga återrapporteringen till regeringen inte till alla delar överensstämmer och därmed kan uppfattas som motsägelsefulla. Verket framför att detta förhållande är otillfredsställande och att det är angeläget att Sida ser till att återrapporteringen blir kvalitetssäkrad, avstämd och konsistent samt att Sida bör redovisa angiven definition av utestående utfästelser. I sitt yttrande över instämde Sida i påpekandena rörande brister i kvalitetssäkringen av återrapporteringen. Man hänvisade till att redovisningsrutinerna vad gäller utfästelser innehöll vissa brister. Sida uppger att det nya ekonomisystemet PLUS, som infördes , ger Sida förbättrade möjligheter till uppföljning och kontroll. Enligt saknas dock ännu fastställda regler med anvisningar för hur finansiell insatsuppföljning skall ske i det nya systemet. har , senast i revisionsberättelsen för , konstaterat att Sidas återrapportering till regeringen är otydlig. Kritiken bottnar i att Sida i sin återrapportering till regeringen inte på ett konsistent sätt återger vad som är att betrakta som utestående utfästelser. Verket uppger att Sida i årsredovisningen redovisat utestående utfästelser utan att någon definition av begreppet angetts. Enligt torde Sidas definition av utestående utfästelser innebära att den intecknade utgående reservationen skall vara en del av eller hela den utestående utfästelsen. 5.8 Regeringens redovisning till I revisorers tidigare granskning av effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd framförde revisorerna krav på förbättrad information till rörande reservationsmedlen. Revisorerna ansåg att regeringen regelbundet borde informera om i vilken utsträckning reservationsmedlen var intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden. I sitt remissvar angav att man hade för avsikt att pröva hur redovisningen kunde förtydligas och göras mera lättillgänglig. betonade vikten av en tydlig och utförlig redovisning till vad gäller outbetalade medel och noterade att regeringen avsåg att pröva hur redovisningen kunde förtydligas och göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner. Vidare betonade utskottet vikten av en tydlig och utförlig redovisning vad gäller outbetalade medel samt noterade att regeringen avsåg att pröva hur redovisningen kunde förtydligas och göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner. I anslutning till budgetbehandling för lämnades en motion med krav på bättre information rörande reservationsläget. konstaterade med anledning härav att budgetpropositionen kunde utnyttjas för att beräkna reservationernas storlek på anslagsnivå, men att det på biståndets område även kunde finnas anledning att studera reservationerna på anslagspost-, delpost- och budgetpostnivå. Utskottet förutsatte därmed att informationen om reservationernas storlek även skulle komma att tillställas , lämpligen i samband med regeringens ekonomiska vårproposition eller budgetproposition. I föreliggande granskning har revisorer gjort en genomgång av informationen till rörande reservationsläget som den har presenterats i regeringens budgetförslag . Genomgången avser enbart redovisningen av reservationerna av det bilaterala utvecklingssamarbetet. I budgetpropositionerna avseende framgick reservationernas totala omfattning samt hur mycket av beloppen som var intecknade respektive ointecknade. I förslaget till statsbudget för fram gick den totala reservationen på anslagsposten men inte hur stor del av detta belopp som var intecknat respektive ointecknat. I regeringens budgetförslag för återfanns inga uppgifter alls om reservationernas storlek rörande det bilaterala utvecklingssamarbetet. Däremot angav regeringen att hänsyn tagits till reservationsläget i samband med förslag om anslagsfördelning under respektive delpost. Inte heller vårpropositionen innehöll någon sådan information. Regeringens budgetförslag för innehåller uppgifter om reservationernas storlek både avseende omfattningen av intecknade och ointecknade reservationer samt på anslagspostnivå. 5.9 Ett ökat anslagssparande för biståndsförvaltningen Medel till biståndsförvaltningen anslås via ett ramanslag (A 2 ). anslogs ca för förvaltningsändamål. Regeringen föreslår att ca anslås till biståndsförvaltningen för . anslogs för biståndsförvaltningen (kostnaden för fältadministrationen uppskattades till ). Anslagssparandet för perioden uppgick till . Därmed utgjorde anslagssparandet av anvisade medel. Av tabell 5.9.1 framgår tydligt hur anslagssparandets andel av anvisat anslag markant har ökat . Tabell 5.9.1: Anslagssparandets andel av anvisat anslag för biståndsförvaltningen, tusental kronor Budgetår Anvisat budgetåret . överföringsbelopp Nettoutgifter Besparingar Utg. överföringsbelopp I % av anvisat anslag 1993/941 297 425 11 382 277 532 31 275 1994/951 314 700 30 % 1995/962 619 916 94 168 581 378 132 706 19973 412 307 132 706 414 079 133 396 Källa: och Sida 1 Avser SIDA (Styrelsen för internationell utveckling) 2 Avser Sida () inkl. . 51 818 tkr av anslaget avser . 3 Avser Sida och . Institutet disponerar 7 931 tkr av anslaget 4 Sidas del av anslagssparandet utgör 281 400 tkr 5 Sidas del av anslagssparandet utgör 30 034 tkr Vid bildandet av den nya myndigheten angav regeringen att Sida borde få tillgodogöra sig tidigare myndigheters anslagssparande, inte minst mot bakgrund av att omorganisationen skulle komma att medföra vissa kostnader av engångskaraktär. Av regleringsbrevet framgår att den nya myndighetens ingångsvärde för anslagssparande skulle uppgå till summan av de fem tidigare myndigheternas anslagssparande. Detta förklarar den kraftiga ökningen av anslagssparandet mellan budgetåren 1994/95 och 1995/96, eftersom myndigheterna slogs samman . Regeringen redovisade i budgetpropositionen för att prognosen visade på att utfallet under /96 skulle komma att överstiga anslaget för perioden. Detta skulle till stor del bero på kostnader i samband med sammanslagningen av de fem myndigheterna till en. Enligt regeringen innebar detta ianspråktagande av en del av sparandet på Sidas förvaltningsanslag. De av regeringen angivna prognoserna för /96 överensstämde inte med utfallet. Anslagssparandet ökade i stället , vilket framgår av tabell 5.9.1. Sida har i en promemoria till regeringen redovisat orsakerna till det uppkomna anslagssparandet för /96. Sida uppger att man i större utsträckning än vad som beräknats finansierat ombyggnader genom lån i , vilket förbättrat likviditeten. Kapitalförsörjningsförordningen anger att en myndighet skall finansiera investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål genom lån i . Därmed kunde Sida inte använda sitt anslagssparande för investeringar. Vidare beviljades Sida vid flytten till nya lokaler 10 månaders hyresreduktion motsvarande . Kostnaderna för utlandsförmåner blev också lägre för perioden än vad planerats på grund av avtalsförändringar, besparingar och kronans stärkta ställning gentemot dollarn. Företrädare för har framfört att man anser att Sidas anslagssparande är högt.