frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — Även riksdag och regering har understrukit mottagarlandets betydelsefulla roll som samordnare. har framfört att en övergång från projekt till programstöd kan vara en del av lösningen på det s.k. biståndsbombardemanget, men den viktigaste vägen till framgång torde ligga i att ge mottagarlandet den ledande rollen, vilket kräver en viss kapacitetsuppbyggnad. Innan alla fattiga länder kan axla denna roll krävs att givarna samordnas, t.ex. i sektorprogramstöd. Enligt utskottet pågår sådant arbete i de flesta utvecklingsländer. Biståndsambassaden ansvarar i fält för samordningen och för kontakterna med andra givare. Några formella mekanismer för hur detta skall göras finns inte utan beror ytterst på intresset hos de berörda. revisorer har särskilt granskat hur samordningen har bedrivits i de sex projekt som har studerats. Resultatet har visat att såväl mottagarländerna som givarna ofta saknar en uttalad policy för hur samordningen mellan givarna skall bedrivas men att samordningen i praktiken fungerar relativt bra i de fall mottagarlandet har tagit på sig samordnarrollen. Givarsamordning inom förvaltningsstödet bör enligt Sida bedömas från fall till fall. Givarna har sällan etablerat ett system för samordning utan den sker ofta spontant och skiljer sig åt mellan olika sektorer och länder. Ofta är det eller som tar en ledande roll för samordningsfrågor. Samordningen är också i hög grad personberoende dvs. avhängig av vilka personer som för tillfället är representerade i fält. I praktiken består själva samordningen av att givarna anordnar möten för informationsutbyte. Samordningen mellan givare försvåras ofta på grund av tekniska detaljer som att givarna har olika rapporteringsrutiner, olika former och löptider för sina avtal, olika styrmekanismer av projekten samt olika förutsättningar för att binda upp biståndsmedel för längre perioder. Från svensk sida menar man att givarna så lång möjligt bör eftersträva likartade procedurer för att underlätta för mottagarlandet. En annan svårighet är trots mottagarlandets centrala roll i samordningen, dess begränsning och kapacitet att både ta emot och samordna insatserna. Exempel på mottagarlandets bristande intresse av samordning förekommer också. Detta kan bl.a. förklaras av mottagarlandets intresse av att kunna "spela ut" olika givare mot varandra. Enligt Sida är det lättare att företa samordning i stora infrastrukturella projekt, som kräver att flera givarländer delar på de stora investeringskostnaderna, än inom förvaltningsstödet där det gäller att skapa utrymme och förutsättningar för sitt eget projekt. I bland finns det även klara fördelar med att tydligt avgränsa de svenska insatserna i förhållande till andra givare i syfte att undvika att "givarkrockar" uppstår. De iakttagelser som redovisas i följande avsnitt bygger i första hand på de fallstudier och intervjuer som genomförts i granskningen. Granskningen visar att i de studerade projekten har handläggare bytts ofta. I ett par av de granskade projekten har nära årliga byten av ansvarig handläggare vid Sida gjorts. En hög personalrörlighet som leder till täta handläggarbyten ställer höga krav på en god dokumentation av projekten för att möjliggöra för nya handläggare att sätta sig in i det nya ärendet samt för att kunna följa upp fattade beslut. Revisorerna har i fallstudierna funnit att dokumentationen i flera avseenden kan förbättras. Den nuvarande dokumentationen är svåröverskådlig och inte systematiserad eller samlad på ett för projekten likartat sätt. Viss information saknas även i projektakterna. Exempelvis har inte någon finansiell uppföljning kunnat göras utifrån tillgänglig projektdokumentation. Flera projektakter saknar även dokumentation om och redovisning av genomförda uppföljningar. Ökad betydelse av myndigheter som konsulter Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen framfört att resultatet av den statliga tjänsteexporten inkl. förvaltningsbiståndet bör utvärderas och en strategi för tjänsteexporten behöver utvecklas. Regeringen anser att den statliga tjänsteexporten är blygsam och att statens intressen som helhet inte tas till vara på ett tillfredsställande sätt. Sida är i hög grad beroende av statliga myndigheter som konsulter för att genomföra insatser inom förvaltningsbiståndet. Detta ställer krav på att en kontinuitet och viss volym på denna verksamhet även i fortsättningen kan garanteras och upprätthållas hos myndigheterna. Sida anser att det finns fördelar med att anlita myndigheter som konsulter. Inom förvaltningsbiståndet utgör () följt av () de två största konsulterna. Även () brukar anlitas som konsult. Myndigheterna understryker att tjänsteexport bara kan bedrivas i en omfattning som inte inkräktar på myndigheternas nuvarande kärnverksamhet. Myndigheternas sätt att organisera sin tjänsteexport skiljer sig åt. RSV centralt har exempelvis en förhållandevis liten organisation för sin tjänsteexport. Varken RRV eller RSV bedömer att någon markant ökning av den egna tjänsteexporten kommer att ske framöver. SCB däremot bedömer att myndighetens tjänsteexport även kommer att öka. Tillämpningen av Sidas upphandlingsbestämmelser Trots att upphandlingar inom utvecklingssamarbetet har undantagits lagen om offentlig upphandling () är huvudprincipen att all upphandling inom utvecklingssamarbetet skall ske i konkurrens. Sida har i en policy slagit fast att upphandlingar skall ske utifrån grundläggande regler om iakttagande av konkurrens, affärsmässighet och opartiskhet i enlighet med . Sidas policy behöver endast ett enda anbud infordras för upphandling understigande . Revisorerna kan utifrån genomförda fallstudier konstatera att Sidas upphandlingsprinciper inte tillämpats för upphandling av myndigheter för insatser för förvaltningsstöd. I fallstudierna har samtliga myndighetskonsulter för insatser inom förvaltningsbiståndet upphandlats direkt. Sida har därefter förhandlat om villkoren med berörd myndighet. Som motiv till direktupphandlingarna har Sida angivit myndigheternas unika kompetens och att konsulten ansetts vara prismässigt konkurrenskraftig. Sidas juristenhet har i ett förslag om en förnyad upphandlingspolicy givit uttryck för att det är rimligt att det institutionella samarbetet undantas från gällande krav om konkurrensupphandling. Detta kan betraktas som en rimlig ordning eftersom någon konkurrens vid upphandling av myndigheter i egentlig mening inte kan etableras. Detta medför enligt revisorerna dock inte något avsteg från kraven på affärsmässighet. Det finns i fallstudierna exempel på att en privat konsult har direktupphandlats till en kostnad av . Som skäl angavs konsultens tidigare engagemang och breda kunskap om verksamheten samt det förtroende mottagarlandet fått för konsulten. I fallstudierna förekommer även exempel på att Sida upphandlat en konsult för såväl beredning som genomförande. Enligt Sidas upphandlingspolicy får en konsult som utarbetat en uppdragsbeskrivning inte delta i anbudsgivningen för genomförande av uppdrag. Därmed finner revisorerna att Sidas upphandlingspolicy i de ovan beskrivna fallen i praktiken inte har tillämpats. I Sidas behandlas frågan om s.k. närkonsulter, dvs. konsulter som används för att "få hjälp med arbetsuppgifter som åvilar Sida". I fallstudierna förekommer exempel på att Sida använder närkonsulter i projekten för att bistå myndigheten vid års- och sektorgenomgångar. Närkonsulter har även anlitats för att bedöma och kommentera såväl projekt som förslag till nya projektplaner. Riksdag och regering har tidigare uttalat att Sida inte bör upphandla konsulter för genomförande av arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. Enligt revisorernas mening är det svårt att finna en entydig definition av vad som skall avses med arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. Av fallstudierna framgår dock att Sida nyttjar konsulter för att t.ex. löpande följa upp specifika projekt inför de årliga genomgångarna. Revisorerna ifrågasätter om detta inte är att likna vid sådan myndighetsuppgift och därmed borde rymmas inom ramen för Sidas egen kompetens. Denna form av konsultutnyttjande medför att Sida inte utvecklar den kompetens som behövs för att myndigheten själv skall kunna svara för den löpande uppföljningen av verksamheten. Det finns därmed en risk för att Sida hamnar i ett beroendeförhållande till de upphandlade konsulterna. Svårigheter att på projektnivå göra finansiella uppföljningar Samtliga projekt i granskningen har varit föremål för årliga genomgångar. Sida förbereder en genomgång genom att granska mottagarens årsrapport och analys av projektets prestationer och resultat. Enligt Sida bör genomgångarna senareläggas om rapporten inte har kommit in . I granskningen förekommer exempel på att genomgångar har genomförts trots att resultatredovisningar och planeringsdokument inte har inkommit till Sida förrän i direkt anslutning till en genomgång. Ansvariga handläggare vid Sida har haft svårt att ange hur mycket som budgeterats respektive utbetalats för ett specifikt projekt. Ett skäl uppges vara att det finansiella uppföljningsansvaret i första hand åvilar berörd biståndsambassad eftersom ansvaret följer med dispositionsrätten av biståndsmedel. Ytterligare ett skäl uppges vara problemen att utifrån Sidas gamla ekonomiadministrativa system få en bild av det ekonomiska händelseförloppet. har det varit omöjligt att följa hur mycket som budgeterats respektive utbetalats för ett projekt eftersom utbetalade medel har jämställts med budgeterade medel. Därmed försvåras möjligheterna att på projektnivå få svar på omfattningen av oförbrukade medel. Enligt Sida ger det nya systemet för planering och uppföljning (PLUS) dessa möjligheter. Det är således först fr.o.m. detta som Sida kan följa upp hur mycket som har budgeterats respektive utbetalats för ett specifikt projekt ett visst år. Metoder för att avsluta projekt behöver utvecklas Inom förvaltningsbiståndet har endast ett mindre antal projekt avslutats. Redan i inledningen av ett projekt planeras en sluttidpunkt. Svårigheten är att bedöma när ett projekt uppnått önskat resultat och därmed bör avslutas. Formerna för att avsluta varierar från fall till fall. Erfarenheterna av och formerna för att avsluta projekt är i liten utsträckning dokumenterade. Några utvecklade metoder för när och hur projekt skall fasas ut finns inte. Samordning av insatser mellan givare Utifrån fallstudier och intervjuer kan revisorerna konstatera att såväl mottagarländerna som givarna ofta saknar en uttalad policy för hur samordningen mellan givare skall bedrivas men att samordningen i praktiken fungerar relativt bra i de fall mottagarlandet har axlat samordnarrollen. Omfattningen av samordningen mellan givare är i hög grad personberoende och något etablerat system för samordning finns sällan. Samordningen försvåras dock ofta av tekniska detaljer som att givarna exempelvis har olika rapporteringsrutiner, olika former och löptider på sina avtal. Ytterligare en försvårande faktor kan vara mottagarlandets bristande intresse av samordning. Mottagarlandet kan vilja ha en möjlighet att kunna "spela ut" olika givare mot varandra. Inom förvaltningsstödet kan det även finnas ett behov av att man som givare skapar utrymme och förutsättningar för att kunna driva det egna projektet. Inom kostsamma infrastrukturella insatser kan förutsättningarna för givarsamordning vara lättare genom att en naturlig samordning krävs för att finna former för en kostnadsdelning mellan givare. 7 Utvecklingssamarbete via enskilda organisationer Folkrörelser och andra enskilda organisationer spelar en viktig roll i det svenska utvecklingssamarbetet. kanaliseras en betydande andel av de bilaterala biståndsmedlen via enskilda organisationer. Medlen fördelas dels från en särskild delpost för bistånd genom enskilda organisationer, dels från andra delposter i biståndsbudgeten. I detta kapitel redovisas bl.a. hur samarbetet med enskilda organisationer är utformat och hur det är reglerat samt vilka former som används för uppföljning och kontroll. Vidare redovisas iakttagelser från en särskild granskning av den interna kontrollen hos några enskilda organisationer. Granskningen har utförts av på uppdrag av revisorer. 7.1 Ökat intresse för enskilda organisationer har betonat betydelsen av bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer. Insatser genom enskilda organisationer anses vara ett viktigt och framgångsrikt komplement till det övriga bilaterala utvecklingssamarbetet. Intresset för att bedriva bistånd genom enskilda organisationer har ökat . Det har bl.a. visat sig i att medlen för utvecklingssamarbete genom enskilda organisationer har ökat i snabbare takt än medlen för övriga biståndsinsatser. kanaliserades av Sidas anslag för bilateralt utvecklingssamarbete genom enskilda organisationer. uppgick motsvarande andel till . I ett internationellt perspektiv kanaliseras en relativt stor del av det svenska biståndet genom folkrörelser och enskilda organisationer. De flesta länder som tillhör samarbetsorganisationen (och utveckling) har någon form av statsbidrag för bistånd genom enskilda organisationer. av bilaterala utvecklingssamarbete avser bistånd genom enskilda organisationer. I likhet med har flertalet länder ökat bidragen för denna form av bistånd. Flera skäl att kanalisera bistånd genom enskilda organisationer De svenska enskilda organisationer som bedriver utvecklingssamarbete med statliga medel omfattar kyrkor och samfund, stora humanitära organisationer, folkrörelser som har bistånd som en biverksamhet, specialiserade solidaritetsorganisationer samt små regionala och lokala organisationer. Att enskilda organisationer har en betydelsefull roll i svenskt utvecklingssamarbete har delvis en historisk förklaring. Svenska kyrkor, samfund och solidaritetsrörelser var tidigt engagerade i att genomföra insatser i olika utvecklingsländer. Dessa organisationer spelade en pådrivande roll vid utformandet av en svensk biståndspolitik och har fortsatt att påverka utformningen av svenska utvecklingsinsatser. En förklaring till att det statliga stödet för bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer har ökat är att enskilda organisationer bedöms ha erfarenheter och biståndskapacitet som inte har utnyttjats fullt ut. En allmän uppfattning bland biståndsgivare och andra bedömare är att enskilda organisationer är innovativa, effektiva och flexibla i samarbetet med sina motparter. Vidare anses enskilda organisationer ha en unik roll i bekämpandet av fattigdom. De samarbetar ofta med systerorganisationer i utvecklingsländerna och genom dessa kontakter bedöms organisationerna ha stora möjligheter att nå de allra fattigaste folklagren. Enskilda organisationer anses även ha en viktig roll i arbetet med att stärka det civila samhället och den demokratiska utvecklingen i utvecklingsländerna. En annan fördel med att förmedla stöd genom enskilda organisationer är att man från svensk sida kan bistå sådana länder som av olika skäl inte vill eller kan stödja i form av ett reguljärt bilateralt samarbete. Svenska enskilda organisationer har även en viktig uppgift vad gäller att väcka allmänhetens intresse och engagemang för svenska utvecklingsinsatser. Organisationerna fungerar som en kanal för information om utvecklingsfrågor i . Flera anslag och verksamheter är öppna för enskilda organisationer Statliga medel utbetalas till svenska enskilda organisationer från flera delposter i biståndsbudgeten, dels från en särskild delpost för bistånd genom enskilda organisationer, dels från delposter som avser stöd till olika verksamheter och delposter som avser samarbete med olika länder och regioner. Trots att samarbetet med enskilda organisationer har betonats i flera sammanhang är det svårt att få en heltäckande bild av hur mycket biståndsmedel som har utbetalats till enskilda organisationer. Uppgifter om hur mycket pengar som totalt har kanaliserats genom enskilda organisationer finns inte redovisade i vare sig regeringens budgetproposition eller i Sidas årsredovisningar. En förklaring till svårigheterna med att få fram en heltäckande bild av biståndet genom enskilda organisationer är det nuvarande systemet för styrning och resultatredovisning av det svenska utvecklingssamarbetet (jfr kapitel 4). Vidare har utformningen av Sidas ekonomiadministrativa system inte möjliggjort framtagande av sådana uppgifter. tillämpar dock Sida ett nytt ekonomi-administrativt system. Enligt uppgift från Sida är det nya systemet utformat så att det skall gå att få fram uppgifter om det totala biståndet genom enskilda organisationer. Av Sidas årsredovisning framgår hur mycket medel som totalt har utbetalats för olika insatser inom ramen för skilda verksamhetsgrenar. Sida redovisar även hur mycket av de totala medlen som har kanaliserats genom svenska enskilda organisationer. I tabellen nedan återfinns en sammanställning av de uppgifter som Sida presenterar i sin årsredovisning : Tabell 7.1: Totala utbetalda medel (i mkr) för olika verksamhetsgrenar samt hur mycket som har kanaliserats genom svenska enskilda organisationer. totalt Kanaliserat via svenska enskilda organisationer Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning 1 014,8 191,6 Sociala sektorer (undervisning, hälsovård, m.m.) 1 694,0 127,8 Infrastruktur och näringsliv 1 332,2 1,1 Naturbruk (jord- och skogsbruk, landsbygdsutveckling m.m.) 715,5 17,6 Humanitärt bistånd (katastrofinsatser) 1 013,3 201,0 Enskilda organisationer 873,2 872,8 ~100 % Summa 6 643,0 1 411,9 Källa: Sidas årsredovisning 1997. Av tabellen framgår att Sida utbetalade till svenska enskilda organisationer. av de utbetalda medlen för humanitärt bistånd respektive demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning kanaliserades genom enskilda organisationer. Verksamhetsgrenen Enskilda organisationer är likställd med den särskilda delpost som finns för bistånd genom enskilda organisationer. används för att samfinansiera organisationernas egna utvecklingsinsatser. I övrigt är inte överensstämmelsen mellan verksamhetsgrenar och delposter fullständig. Det är därför svårt att utifrån Sidas årsredovisning få fram hur stor del av olika delposter som kanaliseras genom enskilda organisationer. Vad gäller de delposter som avser stöd till olika länder och regioner är enskilda organisationer en viktig kanal för svenska insatser i bl.a. . 7.2 Stöd till enskilda organisationers utvecklingssamarbete Som framgått ovan finns en särskild delpost för bistånd genom folkrörelser och andra enskilda organisationer. Grundprincipen med de särskilt anslagna medlen är att Sida ger bidrag till organisationernas arbete och insatser i olika utvecklingsländer. Det betyder att organisationerna gör sina egna prioriteringar och beslutar vilka metoder som ska användas i arbetet för att uppnå de biståndspolitiska målen. Alla svenska enskilda organisationer som uppfyller Sidas formella krav kan söka bidrag från delposten Enskilda organisationer. En organisation som får bidrag från Sida skall i normalfallet själv kunna bidra med av den godkända projektkostnaden. Organisationerna ansvarar själva för verksamheten och för rapportering till Sida. Medlen får användas för organisationernas utvecklingsinsatser i olika utvecklingsländer, för volontärverksamhet samt för informationsinsatser om utvecklingsfrågor i . Övergripande mål och riktlinjer har ändrats Det övergripande målet för bistånd genom enskilda organisationer är, liksom för svenskt utvecklingssamarbete i stort, att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Utöver de övergripande biståndspolitiska mål som har fastställt specificerar regeringen i regleringsbrev vilka riktlinjer och villkor som skall gälla för Sidas olika verksamhetsgrenar. I regleringsbrevet är verksamhetsgrenen Enskilda organisationer likställd med delposten Enskilda organisationer. Av regleringsbrevet framgår att Sida skall verka för att de enskilda organisationernas verksamhet främjar utvecklingen av ett livskraftigt civilt samhälle och stärker de lokala organisationerna i samarbetsländerna. I dialogen med enskilda organisationer skall Sida betona det civila samhällets roll i demokratisering, fattigdomsbekämpning, långsiktighet och lokal förankring. Vidare har regeringen angivit att Sida skall verka för att de enskilda organisationerna betonar kunskapsuppbyggnad och lokal kompetensutveckling. Verksamhetsmålen och riktlinjerna för Sidas samarbete med enskilda organisationer har förändrats . Enskilda organisationers betydelse för ett livskraftigt civilt samhälle har betonats . Det är dock först som verksamhetsmålen har omfattat det civila samhället. I regleringsbreven för budgetåren 1993/94-1995/96 fanns t.ex. inga övergripande mål angivna. Av regleringsbreven framgick endast att bidrag skulle lämnas till svenska och internationella enskilda organisationer för utvecklingsprojekt i samt att Sida särskilt skulle främja ungdomars engagemang för internationellt utvecklingssamarbete och grupper som arbetar för barnens mänskliga rättigheter. I det första regleringsbrevet som formulerades var verksamhetsmålet att Sida skulle verka för att de enskilda organisationernas verksamhet uppfyller de biståndspolitiska målen. Denna målformulering återfanns emellertid inte i det reviderade regleringsbrevet. Som framgått tidigare (se kapitel 4) fick Sida i uppdrag att utveckla metoder för mål- och resultatstyrningen av verksamheten. I samråd med bestämde Sida att bl.a. arbeta med verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. Sida har lämnat förslag till vilken målformulering som skall gälla för verksamhetsgrenen Enskilda orga nisationer i regleringsbrevet . Av Sidas förslag framgår att målformuleringen i princip är densamma som , dvs. att utvecklingen av ett livskraftigt civilt samhälle skall främjas samt att lokala samarbetsorganisationer skall stärkas. Hur Sida avser att redovisa resultat i förhållande till detta mål är ännu oklart (jfr avsnitt 7.3). Ökad tilldelning av medel till enskilda organisationers insatser De anvisade medlen för folkrörelser och andra enskilda organisationer har flerdubblats (i kronor räknat) . /81 uppgick anslaget till . hade anslaget ökat till vilket motsvarar av det totala bilaterala biståndet. avser regeringen anslå . I tabellen nedan redovisas hur mycket medel som har anvisats och utnyttjats /93-1997, samt hur stora de utgående och ingående reservationerna har varit. Tabell 7.2.1: Enskilda organisationer - anvisade medel, reservationer och medelsutnyttjande (i mkr) åren 1992/93-1997. 1992/93 1993/94 1994/95 1995/962) 1997 Anvisade medel 875,0 875,0 1 000,0 1 275,0 (841,5)3) 815,24) Ingående reservation 34,7 49,1 44,9 77,8 60,4 Disponibelt/ totalt anslag 909,9 924,1 1 000,9 1 340,5 (884,7)3) 875,6 Utfall/ utgifter 828,9 840.3 958,8 1 280,1 (844,9)3) 841,8 Utgående reservation 80,9 83,8 42,1 60,4 33,8 Utestående utfästelser1) - - - 139,9 919,0 Källa: Sidas årsredovisningar för budgetåren 1992/93-1997, Anm. 1) Med utestående utfästelser avses bindande åtaganden i form av undertecknade avtal eller expedierade beslut om bidrag. 2) 18 månader. 3) Omräknat . 4)Totalt anvisade regeringen . Av dessa disponerade regeringen . Som framgår av tabellen har de disponibla medlen inte utnyttjats fullt ut . De utgående reservationernas andel av de anvisade medlen har varierat mellan ca 4 och . Jämfört med Sidas övriga verksamhet är reservationerna små (se kapitel 5). Enligt Sidas bedömning utgör reservationerna på delposten Enskilda organisationer inte något problem. Sida har därför inte gjort någon särskild analys av hur reservationerna har uppkommit. Reservationerna omfattar bl.a. de outnyttjade medel som enskilda organisationer har återbetalat till Sida. Alla anslagsmedel som inte förbrukas för sitt ändamål skall nämligen återbetalas till Sida direkt eller via den paraplyorganisation som har beviljat stöd. återbetalade enskilda organisationer nästan . Enligt Sidas bedömning uppkommer reservationerna i samband med att projekt försenas till följd av krig eller andra kriser.