frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — tycks anse att det är först när underrättelse om beslutet enligt 21 § FL har skett som det föreligger ett rättskraftigt beslut i ärendet. Med anledning härav kan man ställa frågan om trots allt har uppfattningen att 21 § FL är en sådan föreskrift som gör att skulle vara skyldig att avkunna eller expediera sina beslut. Den uppfattningen är helt oförenlig med verkets åsikt att socialförsäkrings-nämndens protokoll blir allmän handling vid justeringstidpunkten. - Det är beklagligt att i sina remisssvar inte gör någon närmare analys av resonemangen. Det kan som framgått råda delvis olika meningar om ett beslut inom förvaltningsförfarandet skall anses meddelat. Termen "meddela ett beslut" används ofta i praktiken i olika betydelser. Det är enligt min uppfattning en olyckligt vald term, som kan ge upphov till tveksamhet om uttryckets innebörd och osäkerhet om rättsläget. I de sammanhang termen "meddela ett beslut" används som utgångspunkt för beräkning av en lagstadgad tid hade t.ex. uttrycket "underrättelse om beslut" varit att föredra. Detta betyder bl.a. att den rubricering som använder på sina underrättelser om beslut enligt 21 § FL, nämligen "beslutsmeddelande", inte bara kan leda tanken fel, utan också gör det. Jag kommer inte i detta beslut att ytterligare gå in på frågan när beslut skall anses meddelat. Jag vill här endast peka på och understryka den oklarhet som finns i detta avseende. och jag har, som jag inledningsvis nämnde, olika uppfattningar rörande senaste tidpunkt för ändring av gynnande beslut. Jag har i detta beslut försökt att ur såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt belysa de olägenheter som förfarandet med "formlösa" ändringar för med sig. Jag har också kunnat konstatera att problemet förstärks av att vissa försäkringskassor inte följer rekommendationer. Jag kan inte finna någon olägenhet om hanteringen av socialförsäkrings-ärenden följde samma regler som gäller för statliga myndigheter. Ambitionen bör med andra ord vara att försäkringskassorna i alla avseenden följer normal statlig förvaltningsverksamhet. Det är därför utomordentligt viktigt att anvisningar utformas på ett klart och tydligt sätt och att verket noga kontrollerar och följer upp försäkringskassornas handlägg-ning och verksamhet. Enligt min mening torde numera den enda möjligheten att komma till rätta med de problem som vissa försäkringskassors tillämpning av avgörandet FÖD 1993:1 för med sig vara att lagstiftningsvägen skapa klarhet i frågan. har i sitt remissvar anfört att en möjlighet att få den aktuella rättsfrågan reglerad på ett entydigt sätt kan vara att aktualisera den i samband med den allmänna översyn av processen i socialförsäkringsmål som nämns i proposition 1997/98:41 Socialförsäkringens administration och i samband med lagstiftningsarbetet med anledning av det nya pensions-systemet. Jag delar verkets uppfattning att frågan bör bli föremål för översyn och att denna lämpligen kan företas i de sammanhang som verket har föreslagit. Som framgått av min redogörelse kan även andra bestämmelser i , bl.a. rörande tidpunkt för besluts meddelande, påverkas och det kan finnas anledning att låta även dessa bestämmelser omfattas av den allmänna översynen. Jag får härmed, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen , enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombuds-män, väcka fråga om översyn av gällande regler i berört avseende. Jag överlämnar en kopia av detta beslut samt av besluten i ärendena dnr 2556-1997, 2608-1997, 4341-1997 och 4606-1997 till såväl Regerings-kansliet () som socialförsäkringsutskottet. Fråga om formerna för ändring av so-ci-al-för-säk-rings-nämnds gynnande beslut (Dnr 2556-1997 och 2608-1997) JO Pennlöv meddelade ett beslut med följande innehåll. I ett beslut , (dnr 1471-1996, se även JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 375), behandlade jag utformningen av försäkringskassors beslut m.m. I beslutet berördes bl.a., såvitt här är av intresse, senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. Jag uttalade i denna fråga att socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) i och med att det justerats. Mot den bakgrunden fann jag att ett gynnande beslut i ett socialförsäkringsärende - bortsett från de fall där särskild lagreglering föreligger, se 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) - i princip inte kan ändras efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats. Av intresse i detta sammanhang är ett avgörande av Försäkrings-överdomstolen (FÖD 1993:1), vari FÖD uttalade att hinder inte förelåg för socialförsäkringsnämnden att ändra sitt beslut efter det att nämndens protokoll justerats men innan beslutsmeddelandet expedierats, detta utan att tillämpa bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. (dnr 2556-1997) och , avseende L-E.N., (dnr 2608-1997) har klagat på läns allmänna försäkringskassas handläggning av två ärenden rörande livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskade-försäkring (LAF). har anfört bl.a. följande. tjänsteman, , har tvingat honom att avsäga sig rätten att överklaga kassans beslut under hot om att hans livränta annars skulle sänkas med . Vidare har dokument tagits bort från akten då denna skickades till läns allmänna försäkringskassas lokalkontor . har anfört bl.a. följande. Trots att socialförsäkringsnämnden har fattat beslut i L-E.N:s livränteärende vill upphäva nämndens beslut. Vidare har ett faxmeddelande som hon sänt till kommit bort. har också lämnat felaktiga uppgifter om när ärendet skulle vara klart. har vidare yrkat skadestånd. I dessa ärenden har uppmärksammats att gjort en för-nyad prövning av socialförsäkringsnämndens beslut efter det att proto-kollen justerats, men innan underrättelse om beslut expedierats. I ärendet avseende T.M. är omständigheterna i korthet följande. tillerkändes efter beslut i socialförsäkringsnämnden livränta enligt LAF. I samband med uträkningen av livräntan - innan underrättelse om beslutet var expedierat - ifrågasatte pensionsenhet om livränteunderlaget var för högt beräknat. Försäkrings-kassan påbörjade en förnyad utredning och fattade socialförsäkringsnämnden ett nytt beslut. Detta beslut var, i förhållande till det första beslutet, till T.M:s nackdel. Underrättelse om beslutet utfärdades . I ärendet avseende L-E.N. är omständigheterna i korthet följande. Vid ett sammanträde beslutade socialförsäkringsnämnden att bevilja L-E.N. förtidspension och livränta som samordnades med pensionen till . protokoll justerades , men någon underrättelse om beslutet expedierades inte. Däremot förefaller L-E.N. ha fått kännedom om beslutet när han ringt till kassan och efterfrågat utbetalning. I samband med uträkningen av livräntan ifrågasatte försäkrings-kassans pensionsenhet om förutsättningarna för beviljande av livräntan var bedömda på ett riktigt sätt. tog i anledning härav upp livräntan till förnyad prövning och en föredragningspromemoria upprättades . I promemorian lämnades följande förslag till beslut. "upphäver sin tidigare bedömning av . Nytt beslut: Rätt till förhöjning av tidigare beviljad livränta föreligger inte, då den försäkrade inte med hög grad av sannolikhet varit utsatt för skadlig inverkan som försämrat hans primära knäledsarthroser." I promemorian hänvisades till FÖD 1993:1 vad gäller rätt att "formlöst" ändra beslut innan dessa expedierats. fattade socialförsäkringsnämnden, nu med stöd av 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL, ett nytt beslut i ärendet. Det beslutet var, i förhållande till det första beslutet, till L-E.N:s nackdel. Ärendena remitterades till läns allmänna försäkringskassa för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. I promemorian angavs att borde redogöra för vilka omständigheter som medförde att den initierade frågan om förnyad prövning av livräntan i socialförsäkringsnämnden. Vidare borde yttra sig över tidsåtgången för denna förnyade prövning. yttrade sig genom dåvarande direktören i ett remissvar daterat . Till remissvaret var bl.a. fogad en skrivelse som framstod som ett yttrande från lokalkontoret , vari framfördes olika synpunkter på ärendehandläggningen. Formlös ändring av socialförsäkringsnämndens beslut samt kontroll och uträkning av förmånernas storlek m.m. före beslut i nämnden redogjorde i denna del av remissvaret för ärendenas handläggning och hänvisade till att tjänstemännens agerande styrts av innehållet i rättsfallet FÖD 1993:1 samt rekommendationer i Allmänna råd 1992:4. Därutöver hade inhämtat synpunkter från lokalkontoret och från centrala pensionsenhet. I dessa synpunkter angavs bl.a. följande. - - - i har såväl före prejudikatets tillkomst som därefter tillämpat systemet att formlöst ändra felaktiga SFN-beslut genom att socialförsäkringsnämnden fattar ett nytt beslut. Enligt är det en förutsättning för att försäkringen skall tillämpas rättvist och likformigt enligt gällande bestämmelser. Det är en förutsättning för att uppnå målet rätt beslut till den försäkrade. För att undvika att expediering av beslut efter socialförsäkringsnämnd fördröjs så rekommenderar i allmänna råd 1992:4 att övriga åtgärder som ingår i handläggningen av ett ärende görs innan ärendet prövas i socialförsäkringsnämnden. Exempel på avsedda åtgärder är t ex uträkning av förmånernas storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner. P.g.a. det begränsade budgetläget har inte resurser att förbereda/göra uträkning utöver det maskinella beräkningsprogram av preliminär pension som finns. En uträkning före SFN-sammanträdet föregriper dessutom beslutet i nämnden. har ju möjlighet att med sin kunskap om arbetsmarknadssituationen, löneläge, normala anställnings/lönevillkor m.m. ifrågasätta livränteunderlaget. ska fastställa samordningsprocenten . Den delen av beslutet blir resultat av nämndens värdering av arbetets skadlighet, det medicinska underlaget, kännedom om aktuellt rättsläge och "befintligt skick". Om socialförsäkringsnämnden ändrar föredragandens förslag till samordningsprocent så innebär det i sin tur att bedömd inkomst efter skadan ändras. Om socialförsäkringsnämnden ändrar någon av delkomponenterna så blir en uträkning före nämnden inaktuell. Detsamma gäller om nämnden bordlägger ärendet för komplettering. har inte resurser att klara att räkna ut samma ärende . I detta aktuella fall är det inte troligt att handläggaren genom uträkning av förmånens storlek före beslut i SFN hade upptäckt felen. Vad beträffar uträkning av belopp före beslut i SFN, så förekommer sådan inte på Örebrokassan. Anledningen till detta är att en sådan rutin skulle kunna tolkas som att hade den inställningen att SFN alltid instämmer i tjänstemannens förslag till beslut och att SFN:s beslut vore en ren formalitet. En sådan inställning är vi helt främmande för. vill jag föra fram att det naturligtvis innebär slöseri med tid och resurser att göra långtgående beräkningar i de ärenden där SFN fattar ett annat beslut än det föreslagna. Den viktigaste anledningen till den granskning av SFN-ärendena som sker på pensionsenheten är att vi vill ha en så hög kvalitet som möjligt på kassans beslut. Det är både den försäkrades och samhällets bästa vi har för ögonen när denna internkontroll genomförs. Detta eftersom de rättelser som sker kan leda till att såväl högre som lägre belopp betalas ut. Slutligen anförde sammanfattningsvis bl.a. följande. Tjänsteutövningen har skett i enlighet med vad som uttalats i FÖD-domen, och allmänna råd har efterlevts. Den informella kvalitetskontroll som skett vid pensionsenheten har bidragit till att öka rättssäkerheten och den kompetens som den sakkunniga besitter har ytterligare säkrat kvaliteten i beslutsunderlaget. Beträffande beslut i nära anslutning till prövningen i socialförsäkringsnämnden har utredningen visat att vissa åtgärder genomförs före prövningen i nämnden samt att en fullständig uträkning av förmånen inte skulle förkorta den totala handläggningstiden. En fullständig uträkning före prövningen i socialförsäkringsnämnden skulle innebära att beslutet kan expedieras i nära anslutning till nämndens prövning, men total-effekten sett ur den försäkrades perspektiv skulle inte påverkas eftersom en tidigarelagd uträkning skulle senarelägga prövningen i socialförsäkringsnämnden. Tidsåtgången för den förnyade prövningen anförde i remissvaret i denna del följande. T.M:s ärende (dnr 2556-1997) Rätten till livränta prövades hos SFN . överlämnades ärendet från pensionsenheten till sakkunnig. Det efterföljande utredningsarbetet pågick sedan fram till då ny föredragningspromemoria upprättades. utsändes handlingarna för kommunicering enl. bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Efter avslutad kommunicering prövades ärendet hos socialförsäkringsnämnden . Slutligt beslut utfärdades . Genomströmningstiderna för arbetsskadelivränta 960101-970831 framgår av pensionsenhetens yttrande. är medveten om kravet på snabb handläggning såsom det läggs fast i förvaltningslagen. I detta fall har tidsåtgången för den förnyade prövningen omfattat ca 1½ månad. Den genomförda utredningen har visat att utredningsåtgärder pågått fortlöpande från det att ärendet överlämnades till sakkunnig och fram till den dag då ny föredragningspromemoria upprättades. Resterande tid fram till prövningen hos socialförsäkringsnämnd har avsatts för kommunicering med ombudet, dvs tid som kassans tjänstemän inte kunnat påverka. L-E.N:s ärende (dnr 2608-1997) Rätten till livränta prövades hos SFN . överlämnades ärendet från pensionsenheten till sakkunnig. Det efterföljande utredningsarbetet pågick sedan fram till då ny föredragningspromemoria upprättades. utsändes handlingarna för kommunicering enl. bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Genomströmningstiderna för arbetsskadelivränta 960101-970831 framgår av pensionsenhetens yttrande. är medveten om kravet på snabb handläggning såsom det läggs fast i förvaltningslagen. I detta fall har tidsåtgången för den förnyade prövningen omfattat drygt 4 månader. Den genomförda utredningen har visat att utredningsåtgärder pågått fortlöpande från det att ärendet överlämnades till sakkunnig och fram till den dag då ny föredragningspromemoria upprättades. Resterande tid fram till prövningen hos socialförsäkringsnämnden har avsatts för kommunicering med ombudet, dvs tid som kassans tjänstemän inte har kunnat påverka. Vad gäller övriga frågor uppgav i remissvaret i huvudsak följande. (dnr 2556-1997) har redogjort för handläggningen av ärendet och därvid tillbakavisat T.M:s påstående att han skulle ha tvingats att avstå från sin besvärsrätt. har medgett att vissa handlingar har saknats i T.M:s akt. Akten har dock i efterhand kunnat kompletterats med dessa handlingar. har inte kunnat ge någon förklaring till när eller hur dessa handlingar har försvunnit. (dnr 2608-1997) Aktmaterialet och utredningen har inte visat att några felaktiga eller ofullständiga upplysningar om handläggningsordningen eller tidsåtgången skulle ha lämnats till L-E N. eller hans ombud. Trots efterforskningar såväl internt som hos har den faxade handlingen inte gått att återfinna. Någon "ogiltigförklaring" av handlingen har således inte skett. Efter det att yttrat sig kom det till JO:s kännedom att socialförsäkringsnämnden med stöd av 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL fattat ett nytt beslut i L-E.N:s ärende. L-E.N:s ärende remitterades därför på nytt till för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. I promemorian angavs följande. Det har kommit till JO:s kännedom att fattat ett nytt beslut i L-E.N:s ärende. har i det nya beslutet med ändring av tidigare beslut åberopat bestämmelserna i 8 kap. 12 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) jämfört med 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL. Detta synes inte stämma överens med vad ger uttryck för i sitt remissvar till JO av . bör genom en ny remiss anmodas att yttra sig över vilka överväganden som ligger bakom detta. Till ovan nämnda remissvar är bl.a. fogat vad som framstår som ett yttrande från lokalkontoret . Av yttrandet framgår inte vem som avgivit det, eftersom det inte är undertecknat. Yttrandet inleds med "JO har begärt att skall yttra sig i en fråga som skall prövas av domstol". bör yttra sig över följande. Vem har på lokalkontorets vägnar avgivit yttrandet? Instämmer med vad som anförs i yttrandet? Vad åsyftas med den inledande anmärkningen "skall yttra sig i en fråga som skall prövas av domstol"? Av lokalkontorets redogörelse för handläggningen av ärendet framgår av en anteckning med rubrik "97-?" att uppgiften om när akten skickades tillbaka är borttagen i handläggningsregistret. bör även yttra sig över detta förhållande. svar bör även innehålla en upplysning om hur ärendets handläggning har fördelats mellan lokalkontoren och . I ett remissvar daterat anförde tf. direktören följande. Länets sakkunnige i arbetsskadefrågor och tillika föredragande i ärendet, , initierade med hänsyn till omständigheterna i ärendet en formenlig ändring av det tidigare SFN-beslutet. Ändringen i SFN gjordes före vårt tidigare yttrande. Vi beklagar att vi inte redogjorde för detta förhållande. principiella inställning till att även göra formlösa ändringar i enlighet med FÖD ref 93:1 kvarstår dock på det sätt som vi redovisat i vårt tidigare yttrande. Skrivningen har gjorts av vid lokalkontoret som ombetts lämna sina synpunkter i ärendet. lämnade sina synpunkter i form av ett utkast till hur kassans yttrande kunde utformas. Skrivelsen är således inte att betrakta som en färdigställd handling och därmed inte heller något yttrande från vare sig lokalkontoret eller . Vi kom sedermera att använda valda delar av skrivelsen i det slutliga yttrandet. finner därför inte skäl att ytterligare ta ställning till innehållet i skrivelsen. Den inledande texten i skrivelsen var enligt en felskrivning. Det skulle ha stått "skall yttra sig i en fråga som har prövats av domstol". Det som står inom parentes efter "Akten inkommer till P-enheten" är en förklaring till varför exakt datum 1997 inte kunde anges.Vi har ett lokalt handläggningsregister som bland annat redovisar handläggningstid för lokalkontoret respektive pensionsenheten. När ett ärende inkommer till pensionsenheten registreras att akten inkommit dit. Det här aktuella ärendet återremitterades till lokalkontoret i för kontroll av besluts-underlaget varför uppgiften om att ärendet handlades på pensions-enheten togs bort. All handläggning av livränteprövningen före SFN-sammanträdet skedde på lokalkontoret i . Ärendet översändes därefter till pensionsenheten i som utför all pensionsuträkning i länet. Ärendet återremitterades dock till lokalkontoret i för kontroll av beslutsunderlaget. Då ärendet återkom till pensionsenheten utan åtgärd fick länets sakkunnige i livräntefrågor, , som är stationerad vid lokalkontoret i , uppdraget att komplettera beslutsunderlaget. Ärendet handlades därefter vid pensionsenheten i . Ärendena remitterades därefter till för yttrande enligt en hos JO upprättad promemoria. I promemorian redovisades vad som angetts ovan under rubriken samt lämnades en kortare redogörelse för ärendenas handläggning hos m.m. anmodades bl.a. att utveckla sin uppfattning om senaste tidpunkt för ändring av gynnande beslut samt att yttra sig över lämpligheten av de i ärendena aktuella förfaranden som läns allmänna försäkringskassa använder för att ändra socialförsäkringsnämnds beslut. yttrade sig genom generaldirektören . I remissvaret anförde bl.a. följande. Sammanfattningsvis får RFV som svar på frågeställningen enligt punkten 1 anföra att verket anser, mot bakgrund av FÖD:s refererade avgörande, att slutliga beslut utgörs av socialförsäkringsnämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen samt att socialförsäkringsnämnd kan formlöst ändra sitt tidigare gynnande beslut så länge meddelande om detta samlade ställningstagande inte har hunnit expedieras. Det faktum att protokollet från nämndens sammanträde har justerats innebär inte att nämndens beslut, trots att protokollet är en allmän handling, därigenom får rättskraft. Detta inträffar först då kassans ställningstagande expedieras. Det är också först när beslutet har expedierats som det föreligger ett överklagbart beslut och ett beslut som kan ändras med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. I detta sammanhang kan också nämnas att tidsfristen för RFV:s möjlighet att överklaga ett beslut räknas enligt 20 kap. 13 § AFL från och med den dag då beslut meddelats. RFV anser således att den högsta instansens avgörande är vägledande så länge det inte föreligger något nytt avgörande av den högsta instansen som innebär en förändring i detta hänseende eller någon författningsändring som berör den aktuella rättsfrågan. I de två JO-ärendena är omständigheterna i huvudsak likartade. Av handlingarna framgår att tjänsteman hos efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll över besluten i arbetsskadeärendena har justerats och före expediering av kassans slutliga ställningstagande av olika skäl har funnit att besluten bör ändras och därför tagit upp ärendena till nämnden på nytt med förslag om ändring av besluten. RFV konstaterar att handläggning av ärendet T.M. skiljer sig enligt RFV:s bedömning såvitt avser frågan om senaste tidpunkt för ändring av beslut, inte från vad som gäller enligt det av FÖD refererade avgörandet FÖD 1993:1. I ärendet rörande L-E.N. har kassan däremot med stöd av bestämmelserna i 8 kap. 12 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring jämfört med 20 kap. 10 a § punkt 3 AFL beslutat om ändring av nämndens tidigare beslut enligt det justerade protokollet trots att kassan inte hade expedierat något beslut i ärendet. Detta förfarande är inte förenligt med FÖD-avgörandet. Det är, som RFV utvecklat närmare under punkten 1, först när kassans samlade ställningstagande har expedierats som ett överklagbart beslut föreligger eller ett beslut som kan ändras med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. Av promemorian framgår att JO är kritisk till handläggningsrutiner eller kontrollrutiner när det gäller handläggning av ärenden som omfattar både beslut av socialförsäkringsnämnd i bedömnings-delen och beslut av tjänsteman i beräkningsdelen. Enligt JO tycks kassan uppfatta nämndernas beslut som "provisoriska" till sin karaktär. Kassans handläggning innebär att en särskild enhet inom kassan, centrala pensionsenheten, har fått till ytterligare uppgift att granska nämndens beslut som ett led i intern kontroll och uppföljning. Enligt JO:s uppfattning bör resurserna användas så att nämndernas beslut blir riktiga från början. RFV anser i likhet med JO att det är viktigt att beslut i största möjliga utsträckning blir rätt från början. Detta innebär bl.a. att de ärenden som föredras i socialförsäkringsnämnd skall vara väl utredda så att nämnden kan fatta rätt beslut från början. Ett sådant arbetssätt ställer stora krav på den som är föredragande i nämndärenden. Föredraganden, som är ansvarig för beslutsunderlaget, måste ha, förutom mycket god kännedom om i ärendet aktuellt sakområde, även mycket god kännedom om de krav som FL i olika avseenden ställer på handläggningen av ett ärende. Om "rätt" beslut fattas från början undviks den typ av beslut om ändringar av beslut som är aktuella i de två ärendena. Vad gäller granskningsmodell anser RFV således att åtgärder för kvalitetssäkring bör företas före föredragningen i nämnden. Av yttrande till JO i de aktuella ärendena framgår att kassan inte gör någon uträkning av förmånens storlek före socialförsäkrings-nämndens sammanträde beroende dels på bristande resurser, dels på att det för kassan framstod som slöseri med resurser samt att det kunde tolkas som att tjänstemannen föregripit nämndens beslut. Enligt RFV:s mening är förklaring att uträkning av förmånens storlek före socialförsäkringsnämndens sammanträde framstår som slöseri med resurser och kan tolkas som att tjänstemannen föregriper nämndens beslut inte övertygande.