frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — Revisorerna förutsätter i rapporten att regeringen till nästa budgetbehandling lägger ned ett ambitiöst arbete på att förbättra resultatredovisningen av för-svaret. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet framför att den modell för styrning och uppföljning som har beslutat om är under införande. Expeditionschefen förutsätter att den nya modellen kommer att leda till en bättre resultatredovisning. Krav på konsekvensbeskrivning av det civila försvarets förmåga I rapporten förutsätter revisorerna att regeringen i kommande års budgetpro-positioner tydligare redovisar konsekvenserna av olika former av störningar. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser att en konsekvensbe-skrivning har redovisats i budgetpropositionen för . Redovisningen i budgetpropositionen kan dock förbättras. Anpassning och icke-militära hot Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen återkommer till med en redogörelse för möjligheterna att utnyttja totalförsvarsresurser vid skilda slags påfrestningar på samhället. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet hänvisar bl.a. till försvarsbeslut och lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Av försvarsbeslutet och nämnda lagrum framgår att totalförsvarsresurser skall kunna användas vid skilda slags påfrestningar på samhället. Vidare förklarar expeditionschefen att regeringen i regleringsbrev anger att de resur-ser som skapas inom det civila försvaret skall kunna utnyttjas vid svåra på-frestningar på samhället i fred. Expeditionschefen konstaterar att regeringen har fattat beslut om vilka myndigheter som skall arbeta för god beredskap mot svåra påfrestningar i fred (prop. 1996/97:11). Expeditionschefen meddelar att skall göra en sektorvis genomgång av hur beredskapen fungerar vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet med genomgången är att ytterligare kartlägga ansvar och befogenheter bland berörda myndigheter. anser att nuvarande regelsystem ger förutsättningar för myndigheterna att planera mot icke-militära hot. menar dock att revisorernas analys fångar upp de väsentligaste bristerna i dagens styrning av det civila försvaret. En grundläggande förutsättning för att få en effektiv styrning är enligt att klarlägga om totalförsvaret bör ha en förmåga att möta också icke-militära hot. anser det därför naturligt att regeringen, såsom revisorerna föreslår, återkommer till och redovisar den praktiska tillämpningen av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. konstaterar att rapporten på ett korrekt sätt beskriver att totalförsvarsmyndigheterna nästan uteslutande planerat och bedömt sin förmåga mot militära mål. Överstyrelsen framför att myndighet-erna i det civila försvaret saknar mandat att planera verksamheten mot svåra påfrestningar på samhället i fred. instämmer i den beskrivning som ges i rapporten. Myndigheterna har enligt små möjligheter att använda totalförsvarsresurser till andra ändamål än att möta ett väpnat angrepp. Kompletterande skrivelse om anpassning Revisorerna har föreslagit att regeringen kompletterar budgetpropo-sitionen med en särskild skrivelse om anpassning. I skrivelsen bör regeringen tydligt redogöra dels för gällande krigsduglighet samt förberedelserna för hur denna kan höjas i ett kortare tidsperspektiv, dels för anpassningsförmågan i ett längre tidsperspektiv. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att regeringen kompletterade budgetpropositionen för med en skrivelse om anpass-ning. valde regeringen att inte komplettera budgetpropositionen med en särskild skrivelse om anpassning. Anledningen var enligt expedi-tionschefen att på grund av riksdagsvalet var tidsmässigt pressat . En annan orsak var att skulle be-handla anpassningsfrågor i säkerhetspolitiska kontrollstation. Myndigheternas redovisning till regeringen Krav att Försvarsmakten analyserar effekterna av förändringar Regeringen har konstaterat problem i Försvars-maktens ekonomi. anmälde regeringen till att det i Försvarsmaktens planläggning fanns kostnader på utöver den ekonomiska ram som hade fastslagit (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 6 Totalförsvar). Granskningen visar att Försvars-maktens budgetunderlag inför regeringens arbete med budgetpropo-sition inte innehåller någon närmare analys av konsekvenserna av den mins-kade verksamhet som skulle följa av de ekonomiska besparingar som reger-ingen tidigare hade aviserat. I rapporten framhåller revisorerna vikten av att statsmakterna på ett tydligt sätt ges möjlighet att närmare analysera konse-kvenserna av förändringar. Det är viktigt att berörda myndigheter kan presen-tera erforderligt beslutsunderlag. I rapporten utgår revisorerna från att reger-ingen ger Försvarsmakten klara direktiv om att myndigheten måste ha för-måga att fortlöpande analysera effekterna av olika förändringar. Försvarsdepartementets expeditionschef instämmer i revisorernas kri-tik att det är viktigt att analysera konsekvenser. Försvarets förmåga är emellertid resultatet av en tidsmässigt lång uppbyggnadsperiod. Enligt expe-ditionschefen har därför mindre förändringar under ett enskilt budgetår end-ast marginella effekter på försvarets förmåga. Försvarsmakten hävdar att Försvarsmaktens årsredovisning i strikt form utformas utifrån de villkor som regeringen anger i förordningar och regler-ingsbrev. Försvarets förmåga och omvärldsanalyser Revisorerna konstaterar i granskningen att Försvarsmakten förefaller bedöma det militära försvarets förmåga mot flera slags mål. Enligt revisorerna finns det oklarheter i på vilket sätt Försvarsmakten redovisar det militära försvarets förmåga i årsredovisningarna. Revisorerna föreslår också att regeringen ålägger Försvarsmakten att i kommande årsredovisningar tydligt relatera försvarets förmåga till omvärlds-utvecklingen. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser att det är problematiskt att olika begrepp ges olika innebörd hos skilda aktörer. Expeditionschefen anser att det är svårt att entydigt klara ut om kan försvaras eller inte. Expeditionschefen menar att Försvarsmaktens återredovisning snarare är att betrakta som riksbedömningar utan möjlighet till entydiga svar. När det gäller revisorernas förslag om omvärldsanalyser i Försvarsmaktens årsredo-visning instämmer expeditionschefen med revisorerna. Enligt expeditions-chefen är det är bra att klara ut vad försvarsförmågan skall mätas mot. Försvarsmakten framhåller att Försvarsmaktens årsredovisning utformats utifrån de villkor som regeringen anger i förordningar och regleringsbrev. Behov av att ÖCB analyserar relationerna mellan funktionerna I rapporten förutsätter revisorerna att regeringen begär att ÖCB:s kommande beslutsunderlag med bedömningar av det civila försvarets för-måga också innehåller en tydlig analys av funktionernas beroende av var-andra. Försvarsdepartementets expeditionschef hävdar att de funktionsansvariga myndigheterna i sina bedömningar tar hänsyn till gränssättande faktorer som påverkar möjligheterna att uppnå en god förmåga. Regeringen har i regler-ingsbrev till myndigheterna begärt att detta skall redovisas. Myndigheternas redovisningar ligger sedan till grund för den bedömning av det civila för-svarets förmåga som ÖCB gör. Överstyrelsen redovisar sedan sina bedömningar till regeringen. Expeditionschefen anser emellertid att totalför-svarsmyndigheternas redovisning av det civila försvaret kan utvecklas. Av expeditionschefens remissvar framgår att redovisningen skulle kunna förbätt-ras genom att regeringen utvecklar sitt sätt att formulera krav på myndighet-ernas redovisning. Överstyrelsen instämmer i att det behövs mer ingående analyser. Översty-relsen anser att det är nödvändigt att genomföra analyser som berör fler samhällssektorer. Överstyrelsen framhåller vikten av en mer ingå-ende analys av det civila försvarets samlade förmåga samt en analys av hur funktionerna påverkas av störningar på andra funktioner. Enligt ÖCB har regeringens anvisningar inneburit att ÖCB:s arbete främst har koncentrerats till funktionsvisa analyser och att ta fram planeringsunderlag. ÖCB har inget att erinra mot det som redovisas om det civila försvaret i rapporten. Mot bakgrund av att granskningen enbart berör och regeringens beslutsunderlag ges dock enligt ÖCB inte en heltäckande bild av det arbete som utförs inom totalförsvaret. Av remissvaret framgår bl.a. att ÖCB analyserar funktionernas förmåga genom särskilda dialoger med de funktionsansvariga myndigheterna. instämmer i revisorernas beskrivning av behovet av en mer ingående analys av relationerna mellan funktionerna. Energimyndig-heten hävdar att det finns svårigheter med att analysera de komp-lexa relationerna mellan funktionerna. anser att analyser i stället kan koncentreras till gränssättande faktorer inom respektive funk-tioner. Anpassning och internationella avtal Revisorerna föreslår att regeringen tillsätter en utredning för att närmare analysera vilka konsekvenser tillämpningen av anpassningsprincipen har och kommer att få när det gäller svenskt deltagande i förhandlingar av internatio-nella rustningsbegränsningsavtal. Försvarsdepartementets expeditionschef konstaterar att frågan varit och är föremål för studier. Expeditionschefen nämner inte vilka studier han avser men uppger att studierna omfattas av sekretess. Anpassning och försvarets materielförsörjning Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att undersöka konsekvenserna av att den svenska försvarsindustrin internationaliseras. Utredningen bör belysa vilka förändringar som är aktu-ella när det gäller de svenska riktlinjerna för krigsmateriel. Utredningen bör också omfatta en analys av relationerna mellan övergripande säker-hetspolitiska mål och de förändrade förutsättningar som internationaliser-ingen innebär för den svenska försvarsindustrin. Försvarsdepartementets expeditionschef påpekar att deltar i ett sexnationssamarbete som syftar till att underlätta en omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. Vidare hänvisar expeditionschefen till reger-ingens försvars- och säkerhetspolitiska proposition (prop. 1998/99:74). Av propositionen framgår att regeringen avser att besluta om ett samlat utveck-lings- och effektivitetsarbete när det gäller krigsmaterielförsörjning. Inom ramen för projektet kommer försvarsindustrins ökade internationalisering att behandlas. Förslag om ett oberoende analysinstitut Revisorerna föreslår i rapporten att det vid sidan av Försvarsberedningen skall upprättas ett oberoende analysinstitut. Det nya analysinstitutet skall på samma sätt som Försvarsberedningen ha i uppdrag att göra omvärldsana-lyser. Revisorerna anser det värdefullt med konkurrerande omvärldsanalyser som inte har någon direkt politisk förankring. Ett oberoende analysinstitut skulle ge alternativ till regeringens bedömningar. Försvarsdepartementets expeditionschef framför att det av såväl demokra-tiska som konstitutionella skäl är "äventyrligt" att jämställa ett oberoende institut med Försvarsberedningen. anser expeditionschefen att det är bra med oberoende analyser men att den ekonomiska aspekten måste beaktas. Expeditionschefen nämner också att statsmakterna "uppmuntrat" att bedriva säkerhetspolitisk forsk-ning och analys. har samma uppfattning som revisorerna om att det finns ett behov av kvalificerade omvärldsanalyser som är framtagna oberoende av statsmakternas och försvarets eget utredningssystem. i revisorernas rapport sammanfaller med vad Utrikespolitiska Insti-tutet självt framhållit i olika sammanhang. delar revisorernas uppfattning om behovet av ett oberoende analysinstitut. Av remissvaret framgår att Utrikespolitiska Insti-tutet inrättade ett säkerhetspolitiskt råd med uppdrag att följa slut-spurten av Försvarsberedningens arbete. I remissvaret hänvisar till rådets slutsatser som publicerade i institutets skrift Internationella studier. Av skriften framgår att rådet anser att det be-hövs nya organisatoriska lösningar för att ta fram bättre och mer relevanta omvärldsanalyser. Rådet tar bl.a. upp att det finns ett ökat behov att analy-sera de icke-militära hoten. Rådet anser att det behövs organisatoriska former som innebär att tillgängliga kompetenser inom statsförvaltningen utnyttjas på bästa sätt i en effektiv arbetsfördelning. För att utnyttja kunskaper och ana-lysmetoder som utvecklas vid universitet och forskningsinstitut är det enligt rådet sannolikt nödvändigt att en organisation för strategisk omvärldsanalys får en förhållandevis självständig ställning till både och Försvarsmakten. anser att grunden för ett fristå-ende analysinstitut redan finns hos UI genom institutets forskning och säker-hetspolitiska råd. Försvarshögskolan instämmer också i revisorernas förslag om ett obero-ende analysinstitut. Försvarshögskolan framhåller att FHS kan utgöra ett fristående analysinstitut. På Försvarshögskolan finns kvalificerade akade-miska resurser. Finansieringen av den inledande anpassningsperioden I rapporten föreslår revisorerna att regeringen återkommer till med förslag om hur inledningen av en anpassningsperiod skall finansieras. För-slaget bör vara utformat på ett sådant sätt att upptakten av en anpassnings-period inte försenas på grund av de handlingsregler som finns för finansier-ingen. Försvarsdepartementets expeditionschef anser att övningen om anpassning som hölls i inte genomfördes på ett bra sätt. Övningen är enligt expeditionschefen inte ett tillräckligt underlag för revisorernas förslag att regeringen skall återkomma till med ett förslag om hur inled-ningen av en anpassningsperiod skall kunna finansieras. Samordningen av det civila försvaret Regeringen har ansvaret för styrning och samordning av det civila försvaret på nationell nivå. Försvarsberedningen har pekat på att mångfalden av hot och risker inneburit förändrade förutsättningar för samordningen av det civila försvaret (Ds 1999:2). Beredningen anser att formerna för samord-ningen av det civila försvaret i bör utvecklas. Enligt bered-ningen är det viktigt att regeringen i styrningen av det civila försvaret gör tydliga kopplingar mellan olika former av hot. Försvarsberedningen har menat att samordningen av det civila försvaret i behöver förbättras. Beredningen har dock inte närmare gått in på hur samordningen bör utvecklas. Revisorerna har därför i rapporten föreslagit att regeringen återkommer till med en redogörelse för hur samordningen i Rege-ringskansliet har förbättrats i syfte att skapa ett effektivt civilt försvar. Försvarsdepartementets expeditionschef anser det otillräckligt att revisor-erna i sitt förslag om samordningen i endast hänvisar till Försvarsberedningens slutsatser om det civila försvaret. medger expeditionschefen att samordningen av det civila försvaret kan utvecklas i . Av expeditionschefens remissvar framgår att Försvars-departementet arbetar aktivt med att utveckla sin roll som samordnande departement. Överstyrelsens roll bör granskas Revisorerna föreslår att regeringen avvaktar med att lämna förslag i frågan om bör ges uppgiften att utgöra en stöd-funktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Revi-sorerna finner det lämpligt att regeringen först granskar på vilket sätt ÖCB har samordnat insatserna för att möta militära hot. Försvarsdepartementets expeditionschef informerar att regeringen i kon-trollstationspropositionen (prop. 1998/99:74) redovisat att en särskild utredare skall utses för att åstadkomma en förbättrad planering för det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. instämmer i revisorernas kritik om att det finns brister i det underlag som ÖCB skickat till regeringen. Enligt ÖCB kan bristerna i första hand förklaras av de mandat och uppdrag som regeringen gett ÖCB. Vidare vill ÖCB påpeka att en granskning av reger-ingens och beslutsunderlag inte ger en heltäckande bild av det arbete som utförs inom totalförsvaret. Överstyrelsen anser det otillfredsställande att statsmakterna ännu inte tagit ställning till hur en stödfunktion skall utformas för svåra påfrestningar i fred. Överstyrelsen ställer sig därför frågande till att revisorerna föreslår att rege-ringen bör avvakta med att ta ställning i frågan. Överstyrelsen anser att revi-sorernas slutsats i rapporten inom detta område är olycklig eftersom den ytterligare kan fördröja ett ställningstagande från statsmakterna. Överstyrel-sen föreslår i sitt remissvar att revisorerna i stället uttalar att ÖCB skall vara en stödfunktion också när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. uppfattning är att det inte finns något behov av en stöd-myndighet av det slag som arbetsgruppen i föreslagit. anser att det är den fredstida ledningsstrukturen som skall användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. En stödfunktion för svåra påfrestningar i fred bör därför utformas utifrån den fredstida samhället. Enligt bör behovet av samordning för beredskap mot svåra på-frestningar i fred prövas i samband med översynen av räddningstjänstlag-stiftningen. instämmer med revisorernas syn när det gäller ÖCB:s eventuella roll som stödfunktion vid svåra påfrestningar i fred. anser att ÖCB:s nuvarande samordningsroll bör granskas. framhåller att ÖCB:s samordningsroll vad gäller militära hot inte är problemfri. menar att ÖCB är en "sidoordnad" myndighet med för stort inflytande gentemot övriga funktionsansvariga myndigheter. 1 Revisorernas granskning 1 Regeringens redovisning av anpassningsfrågor till 2 2 Diskussion kring revisorernas rapport 4 2.1 Allmänna synpunkter 4 2.2 Principiella frågor 4 Revisorernas behörighet att granska regeringens och beslutsunderlag 4 Regeringens redovisning i propositioner och skrivelser 5 Redovisningen av försvarsutgifter 6 Saknar Försvarsdepartementet resurser? 2.3 Frågor kring revisorernas överväganden och förslag 10 Regeringens redovisning till 10 Krav på begriplig redovisning 10 Krav på redovisning av försvarets utveckling 11 Krav på tydligare resultat- och konsekvensredovisning 12 Anpassning och icke-militära hot 13 Myndigheternas redovisning till regeringen 14 Försvarets förmåga och omvärldsanalyser 14 Behov av att ÖCB analyserar relationerna mellan funktionerna 15 Alliansfrihet och internationaliseringen 16 Anpassning och internationella avtal 16 Anpassning och försvarets materielförsörjning 16 Förslag om oberoende analysinstitut 17 Finansiering av den inledande anpassningsperioden 18 Det civila försvaret 19 Överstyrelsens roll bör granskas 19 3 Revisorernas slutsatser 21 Regeringens redovisning till 21 Myndigheternas redovisning till regeringen 21 Alliansfriheten och internationaliseringen 22 Det civila försvaret 23 Rapport 1998/99:4 Anpassningen av totalförsvaret 25 Krav på redovisning av försvarets utveckling 31 Den långsiktiga anpassningen 31 Militära hot styrande 31 Omvärldsanalyser och oberoende analysinstitut 32 Det civila försvaret 33 förslag till granskning 34 De svenska försvarsutgifterna är internationellt höga 37 Hotet mot har minskat 39 Sämre försvar trots mer pengar 39 Redovisning av försvarets utveckling saknas i budget-propositionen 39 Den försvarspolitiska diskussionen om anpassning 1925-1995 40 Försvarsbeslutet fattas i två etapper 50 Enhälligt försvarsutskott accepterar uppdelningen i två etapper 51 Jämförelse med försvarsbeslut 52 Försvarsbeslutets första etapp 52 Utgångspunkterna för anpassning slogs fast 52 Kvantitativ och kvalitativ anpassning 53 Anpassning på kort sikt 53 Anpassning på lång sikt 54 Säkerställt beslutsfattande om anpassning 54 behandling av anpassningsfrågan 55 Försvarsbeslutets andra etapp 55 Det militära försvaret 56 Det civila försvaret 57 Försvarets materielförsörjning och försvarsindustrin 58 Säkerställt beslutsfattande om anpassning 58 Kommentarer till regeringens redovisning 59 Krav på årlig redovisning av anpassningsfrågorna 60 Jämförelse med försvarsbeslut 61 Det miltära försvaret 61 Liten insyn i styrningen 62 Allvarliga brister accepteras med hänvisning till omvärlds-läget 64 Bedömningarna är resonemang 64 Små satsningar på kompetensutveckling 65 Behandlingen av anpassningsfrågorna 1997-1998 67 Regeringens kompletterande skrivelse 68 Höga förväntningar hos vissa partier 69 Statsmakterna upplever sig i informationsunderläge 70 Försvarsmaktens budgetunderlag 1998 70 Det civila försvaret 73 Ekonomiska problem inom Försvarsmakten 74 Den nya beredskapen 75 Långsiktig anpassning genom successiva beslut 76 Krav på nytt försvarsbeslut 76 Myndigheterna föreslår ny inriktning 76 Ändrad styrning av Försvarsmakten 77 Den nya styrformen av det militära försvaret 78 Resultatredovisningen av det militära försvaret 78 Regeringen konstaterar brister 78 riktar kritik mot resultatredovisningen 79 Det civila försvaret 80 Anpassningsåtgärderna inom det civila försvaret är marginella 80 Försvarsberedningens rapport års kontrollstation 81 Förmåga att besluta om anpassning 83 Debatten års försvarsbeslut 83 Risk för politiska och ekonomiska bindningar 83 Risk för likriktning 84 Åtgärder för att förbättra förmågan att fatta beslut om anpassning 84 Översyn av underrättelsetjänsten 84 Satsning på forskning 85 Försvarsberedningens sammansättning och arbetsformer 85 Beslutsfattande om anpassning måste övas 87 De faktiska beslutsfattarna deltog ej övningen 87 Hur finansieras beslut om anpassning? Anpassning och försvarets materielförsörjning 89 Ökat försvarsindustrisamarbete inom 89 Anpassningsprincipen bidragande orsak till utlandssamverkan 91 Regler och riktlinjer för utlandssamverkan 92 De svenska exportreglerna måste ändras på grund av anpassningen 92 Vilka konsekvenser får harmoniseringen för de svenska riktlinjerna? På vilket sätt skall anpassningen genomföras? Anpassningen för ensidigt planerad 94 Anpassningen planeras främst i operativa termer 95 Försvarsberedningen anser anpassningen viktig 96 Anpassningen måste ständigt prövas 97 Successiva beslut om anpassning 97 Anpassningen kräver flexiblare rytm i försvarsplaneringen 97 Anpassning och internationella avtal 99 drar fördelar av 99 Svenska anpassningsprincipen svår förena med rustnings-begränsning 100 Anpassning och den militära alliansfriheten 102 Kan försvaras utan hjälp utifrån? Redovisningen i budgetpropositionen 104 Viktigt med uppgifter från många håll 104 Diskussion om regeringens översiktliga redovisning 105 Försvarsmakten har en stark ställning 105 Saknar Försvarsdepartementet resurser? Det civila försvaret 108 Det civila försvarets omfattning 108 Det civila försvarets uppgifter 109 Det vidgade säkerhetsbegreppet 109 Det civila försvaret och anpassning 110 Hoten har förändrats 110 Militära hot styrande 111 ÖCB:s förklaring till varför militära hot varit styrande 111 Finns ingen stödfunktion för svåra påfrestningar på samhället i fred 113 Regeringens beslutsunderlag från Överstyrelsen 114 Överstyrelsen gör ingen tydlig konsekvensanalys 114 Överstyrelsen gör ingen egen omvärldsanalys 115 Regeringens hantering av det civila försvaret 115 Samordningen av det civila försvaret 116 Regeringens redovisning till 117 Problem att redovisa resultatet från /96 117 Vaga formuleringar och brist på analys 117 Vilka är funktionerna och var finns de redovisade? Regeringens funktionsvisa bedömningar 119 Regeringens redovisning till 120 Krav på begriplig redovisning 120 Krav på redovisning av försvarets utveckling 120 Krav på omvärldsanalyser 121 Viktigt med alternativa bedömningar 121 Krav på tydligare resultatredovisning 121 Krav på konsekvensbeskrivning av det civila försvarets förmåga 122 Anpassning och icke-militära hot 122 Kompletterande skrivelse om anpassning 123 Myndigheternas redovisning till regeringen 124 På vilket sätt skall den långsiktiga anpassningen genomföras? Krav att Försvarsmakten analyserar effekterna av förändringar 124 Försvarsmakten bedömer förmågan mot flera slags mål 125 Behov av omvärldsanalyser i Försvarsmaktens årsredovis-ningar 125 Behov av att ÖCB analyserar relationerna mellan funk-tionerna 126 Alliansfriheten och internationaliseringen 126 Anpassning och den militära alliansfriheten 126 Anpassning och internationella avtal 127