frsrdg · GM04rr7 · 1999-01-01 00:00:00 — I budgetpropositionen fanns det emellertid inga uppgifter om förberedelser för hur krigsdugligheten skulle kunna höjas eller någon redovisning av en den mer långsiktiga anpassningen. Inte heller fanns det någon säkerhetspolitisk analys. I regeringens kompletterande skrivelse, Totalförsvar i förnyelse (skr. 1997/98:4), fanns det heller inte någon närmare redogörelse för arbetet med de anpassningsåtgärder som beslutade om genom försvarsbeslut. Inget nämndes om den den utökade krigsorganisationen eller de ca 300 extra yrkesofficerarna samt bibehållandet av viss övertalig materiel. Inte heller innehöll skrivelsen en redovisning av kostnader uppkomna i samband med vidtagna anpassningsåtgärder. I korthet - på cirka en sida - och endast i allmänna ordalag beskrev regeringen vilka åtgärder som hade vidtagits och planerades för att öka förutsättningarna för anpassning. Av redovisningen framgår inte på vilket sätt de olika åtgärderna ansågs bidra till ökad anpassningsförmåga. Regeringens kompletterande skrivelse inleddes med en hänvisning till försvarsutskottets betänkande (bet. 1996/97:FöU1) där utskottet konstaterade att ett betydande utvecklingsarbete återstod för att skapa en stabil grund för den långsiktiga anpassningsförmågan. Av skrivelsen framgår att regeringen hade påbörjat arbetet med att anpassa totalförsvaret till ändrade förutsättningar. Regeringen konstaterade också att en förändringsprocess även hade påbörjats inom ansvariga myndigheter. I skrivelsen nämns bl.a. att förstärkts genom kompe-tensuppbyggnad, övningsverksamhet och personaltillskott. Vidare hade För-svarsmakten, m.fl. fortsatt arbetet med att bedöma möjligheterna att höja krigsdugligheten . Regeringen aviserade att det också skulle utarbetas planer för hur anpass-ningen skulle kunna genomföras inom det civila försvaret. Av regeringens redovisning framgår att myndigheternas påbörjade planläggning skulle utgöra grunden för det fortsatta arbetet. Planläggningen skulle enligt regeringen därefter successivt övergå i konkreta åtgärder. Trots att regeringen ännu inte hade presenterat någon tydlig beskrivning av anpassningsfrågorna och hur dessa skulle genomföras för , bedömde regeringen att genomförandet av anpassningsprinciperna skulle komma att omfatta perioden fram . ansåg att regeringens redovisning borde ha varit mer omfattande med hänsyn till de önskemål som utskottet hade framfört i samband med totalförsvarsbeslutet (bet. 1997/98:FöU1). Utskottsmajoriteten visade dock förståelse för att det fortfarande återstod ett betydande utvecklingsarbete i och hos berörda myndigheter. Utskottet accepterade därför att det skulle komma att ta ytterligare tid innan redovisningarna fått tillräckligt innehåll för att skulle kunna kontrollera hur anpassningsförmågan utvecklades, dess särskilda kostnader och möjligheterna att bedöma om anpassningen kunde genomföras i olika avseenden. Höga förväntningar hos vissa partier Förväntningarna hos oppositionspartierna var dock sådana att regeringens redovisning blev en stor besvikelse. Trots förståelse för att anpassningsfrågorna var både komplicerade och tidskrävande hade, med undantag för , utskottsminoriteten förväntat sig en betydligt utförligare redovisning. Inom , var besvikelsen tillräckligt stor för att partierna skulle reservera sig mot regeringens redovisning. Utskottsmajoritetens gemensamt formulerade kritik mot regeringen ansågs inte vara tillräcklig. Med detta bröts den konsensusanda som i tidigare betänkanden präglat ställningstagandena kring anpassningsfrågorna. Trots ett klart missnöje hade partierna tidigare valt att inte reservera sig när det gällde anpassningsfrågorna. En bidragande orsak till att vissa partier till slut valde att reservera sig var en tilltagande frustration med behandlingen av anpassningsfrågorna. Enligt representanter för utskottsminoriteten innebar uppgörelsen mellan Socialdemokraterna och att besluten om anpassning i realiteten hade fattats innan utskottet fick möjlighet att diskutera frågorna. Kritikerna menade att utskottsmajoriteten efter uppgörelsen inte var mottaglig för diskussion kring sakfrågor. Uppgörelsen resulterade därför också i en uppgivenhet inom vissa partier. Enligt kritikerna innebar uppgörelsen att den interna diskussionen i utskottet hade hämmats. Utskottsmajoriteten ansågs inte vilja diskutera sakfrågorna. Med anledning av oppositionens kritik mot regeringens bristande redovisning förklarade försvarsminister i en riksdagsdebatt att bristerna hade sin orsak i att anpassningsfrågorna var mycket komplicerade (prot. 1997/98:41). Försvarsministern förklarade att också han hade haft svårt att förstå vad som stod i delar av de texter som Försvarsdepartementet då höll på att arbeta fram. I samma anförande garanterade dock att hade en god anpassningsförmåga. Jag tycker att det varit svårt att komma in i en del av det tekniska språket som finns inom den försvarspolitiska sektorn. Jag har haft svårt att också förstå innebörden i en del av de texter som gäller t.ex. anpassning. Jag tänker lägga möda på att förklara detta på ett sätt som gör att jag själv förstår det. Jag tycker att jag lär mig, och jag hoppas att det skall kunna leda till att vi också från regeringens sida kan skriva texter som är relevanta kring de fråge-ställningar där vi fattar beslut. - - - riksdag har själv på ett före-dömligt sätt utpekat områden: undervattensteknik, luftfartsteknik, signatur-anpassning osv. Jag har arbetat med de frågorna och därigenom också gen-omfört åtgärder som gör att vi har en anpassningsförmåga som heter duga. Källa: Prot. Statsmakterna upplever sig i informationsunderläge Av intervjuer med ledamöter och tjänstemän i försvarsutskottet framgår att inte är ensam om att inte förstå innebörden i delar av Försvarsdepartementets texter om anpassning. Redogörelserna i propositionerna är i vissa fall alltför översiktliga och vagt formulerade. Det gör att det blir svårt för riksdagsledamöterna att förstå och kontrollera riktigheten i propositionerna. Vidare saknas resurser för att ledamöterna själva skall kunna ta fram egna uppgifter. De allra flesta ledamöterna måste därför lita till att regeringens uppgifter, bedömningar och resonemang är korrekta. möjligheter att sakligt pröva propositionerna är starkt begränsade. Ledamöterna känner sig också i informationsunderläge gentemot försvarsmyndigheterna. Av intervjuer med ledamöter och tjänstemän vid försvarsutskottet och Försvarsdepartementet framgår att både riksdag och regering saknar tillräckligt med resurser för att på ett effektivt sätt styra och följa upp verksamheten inom Försvarsdepartementets ansvarsområde. Regeringens möjligheter att sakligt pröva försvarsfrågorna anses alltså också begränsade. Ett allmänt önskemål från försvarspolitiker och tjänstemän är därför att statsmakternas resurser för styrning, kontroll och utvärdering inom försvarsområdet stärks. Inför regeringens arbete med budgetproposition lämnade För-svars-makten ett omfattande budgetunderlag bestående av ett huvuddokument (55 s.) och 10 bilagor (Försvarsmakten , HVK 23 383:62559). I en av bilagorna (88 s.) redogjorde Försvarsmakten för myn-dighetens arbete med anpassningsfrågorna. I budgetunderlaget klargjorde Försvarsmakten att anpassning innefattar åt-gärder . Åtgärderna delas in i de tre huvuddelarna återtag-ning, tillväxt och ominriktning. hade anpassningen enligt Försvars-makten enbart omfattats av termerna återtagning och tillväxt. Erfarenheter hade emellertid visat att dessa begrepp inte var tillräckliga inom ramen för anpassningen. Begreppet ominriktning hade därför tillförts anpassningsprin-cipen. I budgetunderlaget definierade Försvarsmakten de tre begreppen enligt följande: Återtagning är en beredskapshöjande åtgärd för att höja krigsdugligheten hos befintlig krigsorganisation till anbefalld nivå inom angivna tidskrav. Tillväxt innebär åtgärder för att öka krigsorganisationens kvantitet eller kvalitet . Åtgärderna för tillväxt förutsätter ökade ekonomiska ramar. Dagens grundorganisation måste utgöra en tillräcklig bas för tillväxt. Vidare måste det finnas en väl utvecklad planläggning mot en definierad målbild. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan en uppbyggnad av det militära försvarets kapacitet eller kortare inte tillföra några väsentliga förändringar vad avser organisation, nya förmågor, nya materielsystem m.m. För detta krävs längre tidsperioder. Med ominriktning avses åtgärder för att anpassa Försvarsmakten till förändrade uppgifter eller omprioritering av existerande uppgifter. En eventuell ominriktning kan behöva genomföras inom försvarsbeslutets ram eller genom nya ekonomiska förutsättningar. I budgetunderlaget redogjorde Försvarsmakten dels för övergripande förutsättningar för återtagning, tillväxt och ominriktning, dels för hur arbetet med anpassningsfrågorna fortlöpte inom ett antal funktioner. Av budgetunderlaget framgår också hur långt Försvarsmakten hade kommit med planeringsarbetet samt vilka principer som gällde vid planering och realiserbarhetsprövning av anpassningsplanerna. Försvarsmakten var tydligast i redovisningen av den s.k. återtagningen. Av budgetunderlaget framgår t.ex. hur mycket den ettårig höjning av krigsberedskapen beräknades kosta inom respektive vapengren samt vilka lagar och förordningar som Försvarsmakten ansåg måste ses över inför en återtagningsperiod. När det gällde att skapa förutsättningar för tillväxt redovisade Försvarsmakten i korthet att bl.a. följande åtgärder hade vidtagits: Genom att omfördela fyra bataljoner hade antalet brigader organisatoriskt utökats från tolv till tretton. Med omfördelningen uppgick antalet fulltaliga brigader till nio. Återstående fyra brigader saknade både personal och utrustning i vardera en bataljon. En patrullbåts- och flygdivision behölls utöver den inriktning som angavs i försvarsbeslutets första etapp. Drygt 400 yrkesofficerare behölls i organisationen utöver krigsförbandens behov för att öka anpassningsförmågan. Rekrytering och utbildning av reservofficerare vidmakthölls på relativt hög nivå. Utbildning av värnpliktiga överstigande krigsorganisationens behov genomfördes med anledning av bl.a. beredskapsskäl. Riktade satsningar gjordes på forskning och teknikutveckling (FoT) inom väsentliga teknikområden. Försvarsmakten redogjorde bl.a. för hur mycket medel som skulle satsas inom respektive teknikområde. Materiel med lång livslängd från förband som avvecklades vidmakthölls som materielberedskap. Sammanfattningsvis var Försvarsmaktens redovisning i budgetunderlaget för mer innehållsrik och informativ än de uppgifter regeringen presenterade för i samband med budgetproposition. I jämförelse med regeringens redovisning finns det i Försvarsmaktens redovisning uppgifter om hur långt försvaret hade kommit i arbetet med anpassningsfrågorna, vad anpassning innebar, gränssättande faktorer för anpassning, vidtagna åtgärder för att öka anpassningsförmågan, vissa kostnader m.m. En brist i Försvarsmaktens redovisningar är dock att de omfattande texterna är svåra att begripa. I stora delar använder sig Försvarsmakten av en terminologi som innebär svårigheter för utomstående att förstå innebörden av skrifterna från försvaret. På samma sätt som för var regeringens direktiv om anpassning också regleringsbrev generellt formulerade. Av regleringsbrevet för framgår att huvuddelen av krigsorganisationen skulle kunna uppnå full krigsduglighet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att förut-sättningar skapades för successiva beslut om krigsorganisationens tillväxt eller ominriktning mot andra uppgifter än sådana som kunde förutses. När det gällde specifika anpassningsåtgärder angav regeringen att riktade tekniksatsningar skulle göras inom ett antal områden. Av regleringsbrevet framgår dock inte hur stora resurser Försvarsmakten skulle avdela till teknik-utvecklingen eller till andra anpassningsåtgärder. Inte heller finns det några uppgifter om medelsfördelning mellan de olika satsningarna. Kombinationen av generella formuleringar och avsaknad av specificerade belopp gör att informationen i regleringsbrevet är ytterst knapphändig. Av regleringsbrevet kan man därför endast utläsa att en icke nämnd summa skulle fördelas till projekt som telekrigsföring, programteknik, elektronik, systemteknik-modellering. Därutöver nämns i regleringsbrevet att 400 yrkesofficerare samt viss krigsmateriel skulle behållas utöver krigsorganisationen. i rapporten nämndes att regleringsbrevet för bl.a. omfattade kravet att Försvarsmakten i årsredovisningen skulle redogöra för vidtagna anpassningsåtgärder inklusive kostnader. En genomgång av Försvarsmaktens årsredovisning för visade att denna inte innehöll någon sådan kostnadsredovisning. regleringsbrev har regeringen lyft bort kostnadskravet. En förklaring till de sänkta kraven är att Försvarsdepartementet anser att det är mycket komplicerat att redovisa kostnader för anpassning. Ett problem i sammanhanget är att anpassning i många fall utgör en integrerad del i den övriga totalförsvarsverksamheten. Kostnaderna för anpassning är därför enligt Försvarsdepartementets tjänstemän svåra att särskilja. Av samtal med Försvarsdepartementets tjänstemän framgår att de höga redovisningskraven regleringsbrev också hade till syfte att visa Försvarsmakten att regeringen menade allvar med anpassningsprincipen. Regeringen ville skicka tydliga signaler till Försvarsmakten att resurserna måste omfördelas från invasionshot till anpassning mot en mångfald av hot på lång sikt. För att driva på arbetet med anpassningsprincipen ställde regeringen också regleringsbrev en mängd redovisningskrav på Försvarsmakten. Försvarsmakten skulle bl.a. redovisa långsiktiga strategiska investeringar och genomförda satsningar inom teknikområdet. Regeringen begärde också av Försvarsmakten en rad analyser och redogörelser inom ett flertal områden för anpassningsförmågan. I detta avseende ökade regeringens krav på Försvars-makten i jämförelse med tidigare regleringsbrev. Sammanfattningsvis var regeringen, på samma sätt som i regleringsbrevet för , också för vag när det gällede hur mycket resurser Försvarsmakten skulle avsätta till anpassningsåtgärder och vilken typ av projekt som avsågs. Inte heller klargjorde regeringen på vilket sätt Försvarsmakten skulle utveckla anpassningsförmågan. Dessa otydligheter kan till viss del förklaras av att det som betraktas som detaljfrågor återfinns i myndighetens budgetunderlag samt av den löpande kontakten mellan departementet och myndigheten. Regeringen skärpte redovisningskraven när det gällde analyser och redogörelser inom vissa områden för anpassningsförmågan. Enligt direktiven för skulle Försvarsmakten redogöra för och lämna förslag till hur det fortsatta arbetet med anpassningsförmågan skulle utformas. När det gällde redovisning av kostnader sänkte regeringen kraven. regleringsbrev hade regeringen lyft bort kravet att Försvarsmakten skulle redovisa kostnader för vidtagna anpassningsåtgärder. När det gällde det civila försvaret formulerade regeringen regleringsbreven för på samma allmänna sätt som för . Verksamheten inom respektive funktion skulle kunna upprättas också vid höjd beredskap. Regeringen ställde också ett antal redovisningskrav på ansvariga totalförsvarsmyndigheter inom det civila försvaret. Berörda myndigheter skulle bl.a. genomföra en översyn och beskriva de situationer när anpassningsåtgärder skulle kunna komma i konflikt med gällande fredstida bestämmelser. Vidare skulle redovisa arbetsläget vad gällde upprättandet av anpassningsplaner. Överstyrelsen skulle bl.a. ta fram en gemensam grundsyn för hur anpassningsplaner skulle kunna upprättas. Myndigheten skulle också kartlägga i vilken mån det fanns anpassningsplaner för det civila försvaret. Ekonomiska problem inom Försvarsmakten I samband med budgetproposition anmälde regeringen för att det fanns försvarskostnader på ca utöver den ram som slog fast försvarsbeslut (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 6 Totalförsvar). Enligt Försvarsmakten kunde endast ambitionssänkningar åstadkomma balans mellan resurstilldelning och ålagda uppgifter. Regeringen ansåg emellertid att den ekonomiska ram som angavs i totalförsvarsbeslutet var tillräcklig för att genomföra de förändringar och bibehålla den kompetens och kvalitet som förutsattes i försvarsbeslutet. Regeringen föreslog därför varken någon förändring av de mål för verksamheten eller av den ekonomiska ram som angavs i försvarsbeslutet. Regeringen lovade emellertid att återkomma till med frågan om ekonomiska obalanser i Försvarsmakten. godtog regeringens redovisning och godkände regeringens budgetförslag för (bet. 1997/98:FöU1, rskr. 1997/98:82-86). På grundval av ett nytt budgetunderlag för från Försvarsmakten presenterade regeringen ett nytt budgetförslag för att bringa ordning i Försvarsmaktens ekonomi (prop. 1997/98:84). Förslaget resulterade i att beslutade om sänkt militär beredskap (bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). Enligt regeringens bedömning tillät det rådande omvärldsläget att antalet förband med krav på att kunna uppnå full krigsduglighet minskades. Ambitionssänkningen innebar att endast utvalda delar av krigsorganisationen skall kunna stå fullt krigsduglig . Av regeringens proposition framgår att förbanden som omfattades av ettårskravet skulle ges tillräcklig förmåga för att kunna upprätthålla den territoriella integriteten, hantera påfrestningar som kunde följa i vårt närområde samt möta sådana begränsade militära företag som skulle kunna genomföras mot i nuvarande omvärldsläge. Förbanden skulle också kunna delta i internationella insatser och stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Intervjuer med ledamöter i försvarsutskottet visar att inget av oppositionspartierna fick information om hur stor ambitionssänkning utvalda delar var. Ledamöterna informerades inte heller om vad regeringen avsåg med begränsade militära företag som skulle kunna genomföras mot oss i nuvarande omvärldsläge. Bland oppositionspartierna reagerade och skarpast mot regeringens föreslagna ambitionssänkning. De två partierna var kritiska till det sätt på vilket regeringen föreslog förändringar i beredskapen. I reservationer (bet. 1997/98:FöU11) skrev och att beslutet om ändrad beredskap var av sådan dignitet att borde fått bättre möjlighet att ordentligt pröva frågan. Det hade enligt de två partierna varit bättre om väntat med beslutet om sänkt beredskap . Då skulle ha givits möjlighet till en samlad bedömning i samband med behandlingen av den säkerhetspolitiska kontrollstationen. Företrädare för Socialdemokraterna och har i intervjuer förklarat att beslutet om sänkt beredskap var en nödvändig åtgärd för att komma till rätta med de ekonomiska problemen i Försvarsmakten. Beslutet om sänkt beredskap kunde göras tack vare att säkerhetspolitiska läge hade förbättrats ytterligare sedan beslutade om 1996 års försvarsbeslut. Underlag för regeringens bedömning utgjordes dels av analyser från För-svarsmakten, dels av Försvarsberedningens delrapport säkerhetspoli-tik i en ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9). Enligt företrädarna för de två partierna var beslutet om sänkt beredskap ett naturligt steg i tillämpningen av anpassningsprincipen. Trots kritiken mot regeringens redovisning inför beslut om sänkt beredskap visar intervjuer att det bland samtliga partier i försvarsutskottet finns stor tilltro till regeringens redovisning av beredskapsfrågor för . Av intervjuer med ledamöter i försvarsutskottet har det framgått att ingen förväntar sig att regeringen på egen hand skulle besluta om större förändringar av beredskapen och totalförsvarets förmåga. Företrädare för samtliga partier i utskottet menar att regeringen skulle ha vänt sig till på ett tydligare sätt om utvalda delar hade inneburit en större förändring av beredskapen. Därför avsåg regeringen i propositionen (prop. 1997/98:84) sannolikt inte någon större ambitionssänkning av försvarets förmåga. I den ovan nämnda propositionen redovisade regeringen inriktningen av den nya beredskapsordningen. Enligt propositionen innebär den nya beredskapsordningen att vissa förband och funktioner skall omfattas av ett ettårskrav. Dessa förband skall ha tillräcklig operativ förmåga för att kunna upprätthålla landets territoriella integritet samt hantera påfrestningar som skulle kunna följa av kriser i närområdet. Förbanden skall också ha förmåga att möta sådana begränsade militära företag som skulle kunna genomföras mot i nuvarande omvärldsläge. Förbanden skall även ha förmåga att delta i internationella insatser och stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Förbandens grundförmåga får enligt propositionen endast i begränsade delar underskrida förbandsmålsättningarna. Förband av särskild betydelse bör ha en grundförmåga som motsvarar förbandsmålsättningarna. Av propositionen framgår att de högst prioriterade förbanden efter en veckas förberedelser skall kunna mobilisera . Övriga prioriterade förband skall efter högst av förberedelser kunna mobilisera inom . Resterande förband omfattas inte av några tidskrav. De skall anpassa sin krigsduglighet efter omvärldsutvecklingen. I propositionen finns det inga uppgifter om vilka eller hur många förband som skall ingå i de olika beredskapsnivåerna. Utskottsmajoriteten biföll regeringens förslag och beslutade om sänkt militär beredskap (bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). Långsiktig anpassning genom successiva beslut Under en riksdagsdebatt inför beslutet om sänkt beredskap förklarade försvarsminister att viktiga intellektuella framsteg höll på att göras i arbetet med en anpassningsdoktrin (prop. 1997/98:115). konstaterade att i långa stycken hade en anpassningspolitik. Försvarsministerns arbete syftade därför till att skärpa medvetenheten om vad anpassningspolitiken innebar. I sitt anförande garanterade försvarsministern att Försvarsmakten hade utarbetat konkreta planer som väl beskrev hur försvarsförmågan skulle kunna höjas . Försvarsministern såg det också som angeläget att utveckla planer som på medellång sikt visade hur försvarsförmågan kunde öka för att möta uppkommande hot. försäkrade vidare att Försvarsdepartementet och Försvarsmakten arbetade med att utveckla ett bra planeringsinstrument som visar hur hög krigsduglighet försvaret kan ha . Enligt försvarsministern var det dock inte meningsfullt att ha fastställda målbilder och planer som omfattade än . Detta förklarades med att måste baseras på beslut efter hand som ny information blir tillgänglig. Krav på nytt försvarsbeslut Med anledning av de ekonomiska problemen i Försvarsmakten ansåg , i en gemensam reservation (bet. 1997/98:FöU11) att det inte längre gick att bygga vidare försvarsbeslut. De ansåg att måste besluta om en ominriktning av försvaret . I motioner framförde några partier att utvecklingen medfört att fasta femåriga försvarsbeslutsperioder blivit mindre lämpliga. Utskottsmajoriteten konstaterade att indelningen av försvarsbeslut i två etapper och systemet med s.k. kontrollstationer var steg mot en flexiblare rytm i försvarsplaneringen . Enligt utskottets mening hade försvarsplaneringen utvecklats mot att vara mindre bunden till femårsperioder. Utskottet ansåg det dock för tidigt att ta ställning till om beslut om säkerhets- och försvarspolitiken skulle komma att bli så grundläggande att det kunde rubriceras som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut. Det vore enligt utskottet att föregripa resultatet av kommande överväganden. Myndigheterna föreslår ny inriktning beslutade regeringen att uppdra åt ett antal myndigheter inom totalförsvaret att till ta fram kompletterande underlag inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen (regeringsbeslut, F98/1165/ESU). lämnade Försvarsmakten och förslag till regeringen om hur totalförsvaret borde utvecklas för att kunna möta framtida hot och påfrestningar. Försvarsmakten presenterade tre olika strukturer. I alternativ A låg tyngdpunkten på anpassningsförmåga, i alternativ B betonades internationell verksamhet och i alternativ C lades tyngdpunkten på värnpliktsutbildningen.