frsrdg · GM04JO1 · 1999-01-01 00:00:00 — Jag har i detta ärende granskat arbetsförmedlingarnas handläggning av inkomna platsanmälningar med utgångspunkt i offentlighetsprincipens krav. Jag har därvid uttryckt tveksamhet i frågan om skriftligen inkomna platsanmälningar registreras eller förvaras på ett sådant sätt att sekretesslagens bestämmelser om registrering m.m. av allmänna handlingar uppfylls. Brister i detta avseende medför att enskilda inte bereds tillgång till arbetsförmedlingarnas allmänna handlingar i den utsträck-ning offentlighetsprincipens tillämpning kräver. Sådana brister är ur en allmän synpunkt inte godtagbara. Jag förutsätter att AMS ägnar skärpt upp-märksamhet åt problemet och genom informationsinsatser gör länsarbetsnämnd-erna och arbetsförmedlingarna medvetna om vad jag här anfört. Med dessa uttalanden är ärendet här avslutat. Remissvar över betänkandet (SOU 1997:57) I medborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten (Dnr 2393-1997) ChefsJO anförde följande i ett remissvar . Förvaltningspolitiken berör ett problemområde av central betydelse i den demokratiska rättsstaten, nämligen förhållandet mellan politik och juridik. Man möter här, å den ena sidan, det på folksuveränitetens princip grundade kravet att de folkvalda organen inom ramen för majoritetsprincipen skall ha frihet att fatta de beslut som de finner lämpliga och, å den andra, den för rättsstaten utmärkande grundsatsen om en rättsordning som på ett rimligt sätt skyddar den enskildes intressen och som utmärks av stabilitet och förutsebarhet. En av de viktigaste uppgifterna för konstitutionen i en demokratisk rättsstat är att åstadkomma en lämplig avvägning mellan dessa delvis motstridiga intressen. Ett accepterande av rättsstatstanken innebär oundvikligen att man lägger restriktioner på det politiska beslutsfattandet. Spänningen mellan den politiska demokratin och rättsstatsideologin framträder redan i regerings-form-ens första paragraf, som inledningsvis slår fast folksuveränitetens princip genom att konstatera att all offentlig makt utgår från folket och som avslutas med ett stadgande av innebörd att den offentliga makten får utövas endast under lagarna. Sist i regeringsformens första kapitel finner man sedan en bestämmelse som slår fast de rättsstatliga principerna om likabehandling och förutsebarhet genom att föreskriva att domstolar samt förvaltnings-myn-digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Däremot saknas av naturliga skäl en motsvarande regel för den politikskapande verksamhet som bedrivs av och regeringen. De för rättsstatens utmärkande begränsningarna av de politiska organens handlingsfrihet kommer till mera konkret uttryck i regeringsformens andra kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Kännetecknande för dessa regler är dels att de förbehåller normgivningskompetensen på vissa för medborgarnas frihet och integritet särskilt viktiga områden, dels att de på dessa områden på olika sätt begränsar också handlings-frihet. Genom reglerna i 11 kap. 14 § regeringsformen om lagprövningsrätten slås sedan fast att också de viktigaste utövarna av den politiska makten, och regeringen, är underkastade en rättslig kontroll utövad av icke-politiska organ, nämligen domstolarna och förvaltnings-myndig-heterna. Av central betydelse är här den självständighet i den rättstillämpande verk-samheten som regeringsformen tillerkänner dessa organ. Det framgår av betänkandet att kommissionen är medveten om det spän-nings-förhållande som råder mellan demokrati- och rättsstatsbegreppen. Den utvecklar emel-ler-tid inte närmare sin syn på denna centrala problematik. Det är enligt min mening inte möjligt att utforma en genomtänkt förvaltnings-politik utan att man utifrån ett konstitutionellt perspektiv har tagit ställning i frågan hur demokrati- och rättsstatsidéerna skall vägas mot varandra, varvid en självklar utgångspunkt är att ett demokratiskt styrelseskick måste bygga på rättsstatens grund. Det är först med utgångspunkt i ett sådant ställningstagande som man kan lägga fast vad som mera i detalj bör gälla för myndigheternas och de enskilda befattnings-havarnas sätt att fungera i det konstitutionella systemet. Till följd av att överväganden av detta slag endast i begränsad utsträckning återfinns i kommissionens betänkande har förvaltningspolitikens centrala roll för förverkligandet av principerna bakom vårt statsskick inte kommit att framhållas med den tydlighet som frågan förtjänar. Det finns därför en risk för att förslagen i betänkandet kommer att uppfattas endast som en samling praktiska och i och för sig värdefulla råd om hur de politiska organen på bästa sätt skall kunna styra förvaltningen utan att rättssäkerhetsintressena alltför mycket träds för när. Kommissionens arbete har emellertid uppen-barligen inte vägletts av en på detta sätt begränsad ambition. Med utgångspunkt i de intressen som JO har att bevaka i sin tillsyns-verksamhet vill jag särskilt framhålla vikten av att man på det sätt som kom-mis-sionen förordar ägnar frågorna om förvaltningskulturen och tjänste-manna-rollen betydligt mera uppmärksamhet än vad som är fallet . Detta är enligt min mening av grundläggande betydelse för att rättsstatsidén skall förverkligas på det sätt som grundlagsstiftaren har tänkt sig. Genom reglerna om normgivningsmakten har denne tillskapat en mekanism för att förvandla politik till juridik genom att tillhandahålla företrädarna för den politiska viljan en beslutsform som kan läggas till grund för rättstillämpning. När ett politiskt beslut har fått formen av lag övergår hanteringen av de berörda frågorna från den politiska sfären med dess arbetsvillkor och särskilda kultur till ett område inom den offentliga verksamheten där man möter - eller i varje fall borde möta - en kultur som präglas av sådana för rättsstaten grundläggande begrepp som legalitet och objektivitet. Den gamla ämbetsmannaförvaltningen med allt vad den innebar av homogenitet och tradition har gradvis upplösts för att numera kunna betraktas enbart som ett historiskt fenomen. Denna förändring har i huvudsak varit oundviklig och tvingats fram av den samhälleliga och politiska utvecklingen. De rättsstatliga värden som låg i den svunna ordningen har emellertid endast delvis bevarats genom att i modern tappning införlivas med förvaltningen i dess nya gestaltning. Beslut och reformer som under tidens gång har genomförts på skilda områden synes i huvudsak ha varit inriktade på att tillgodose de områdesspecifika effektivitetskraven, medan däremot en mera övergripande syn på förvaltningens roll och organisation i en modern demokratisk rättsstat knappast kan sägas ha styrt utvecklingen i någon högre grad. Det läge i vilket vi befinner oss kan i betydande utsträckning sägas vara ett resultat av tillfälligheternas spel. Jag kan - för att bara nämna ett inslag i den pågående förändrings-processen - ansluta mig till kommissionens uppfattning att den relativt införda mål- och resultatstyrningen av de statliga myndigheterna i alltför liten utsträckning har anpassats till de särskilda förhållanden som råder inom olika verksamhetsgrenar. Det borde framstå som uppenbart för var och en att denna styrmetod inte kan ha annat än begränsad användbarhet inom sådana i detalj regelstyrda verksamhetsområden som man återfinner inom exempelvis rättsväsendet. I likhet med kommissionen anser jag att vissa typer av mål och resultatkrav liksom alltför högt ställda krav på ekonomisk effektivitet kan äventyra rättssäkerheten när det gäller verksam-heten hos rättstillämpande myndigheter. Det har i JO:s verksamhet t.ex. kunnat konstateras att handläggningens kvalitet inom området för den allmänna försäkringen påtagligt har sjunkit . Det finns all anledning att förmoda att det finns ett samband mellan detta förhållande och de ökade ekonomiska effektivitetskrav som har ställts på försäkringskassorna . Jag vill i sammanhanget vidare erinra om att och två hovrätter har ogillat tjänstefelsåtal mot ett antal domare och en åklagare under hänvisning bl.a. till de åtalade befattnings-havarnas arbetsbörda. Kommissionen pekar på den gradvisa minskningen av andelen jurister bland myndigheternas anställda. Denna utveckling, som har sin grund i förän-dringarna i samhället och därav betingade nya krav på myndighets-organisationen, framstår i viss utsträckning som motiverad. Man måste emellertid ha klart för sig att den myndighetsutövande verksamhet som bedrivs inom den statliga förvaltningen och som ofta berör den enskildes rättigheter och skyldigheter på ett genomgripande sätt ofta innefattar rättstillämpning av kvalificerat slag. Hänsynen till rättssäkerheten kräver att det i sådan verksamhet finns tillgång till tillräcklig juridisk kompetens. En iakttagelse i JO:s verksamhet är att det alltför ofta brister i detta hänseende. Det kan finnas anledning att i sammanhanget något beröra följderna av förvaltningsrättsreform och den efterföljande utbyggnaden av förvaltningsdomstolarna. Denna process har i betydande grad inneburit en förstärkning av skyddet för den enskildes rättssäkerhet på förvaltnings-området bl.a. genom tillkomsten av en allmän förfarandelagstiftning, genom att den enskilde har fått tillgång till dom-stols--prövning av förvaltningsbeslut rörande hans rättigheter och skyldigheter i skilda hänseenden och genom att bl.a. rätten att besluta om administrativa frihetsberövanden i betydande omfattning har överförts till domstol som första instans. En följd av reformen var emellertid att tillgången till kompetent juristpersonal i den regionala statsförvaltningen till följd av förvaltningsdomstolarnas rekryteringsbehov minskade på ett påtagligt sätt. Den regionala förvaltningsorganisationen kom vidare att stå vid sidan av den utbildnings- och karriärväg som går via de allmänna förvaltningsdomstolarna. En annan sak är att det på arbets-marknaden , till följd av besparingarna inom domstolsväsendet, finns ett visst överskott av domstolsutbildade förvaltningsjurister. Den förhandlingsrättsreform som genomfördes inledde en process som har inneburit att förutsättningarna för den statliga för-valtande verksamheten har förändrats på ett genomgripande sätt. Dessa förändringar har gällt myndigheternas organisation och arbetsformer, de krav som uppifrån ställs på verksamheten, formerna för den politiska styrningen av myndigheterna och de anställdas utbildning, arbetsvillkor och rättsliga ställning i övrigt. Den gradvisa försvagning av de statsanställdas rättsställning som har utgjort ett inslag i denna utveckling är enligt min mening ägnad att inge vissa betänkligheter. Som jag redan har nämnt är den självständighet som regerings-formen tillerkänner förvaltnings-myndigheterna i dessas rätts-tillämp-ande verksamhet ett viktigt inslag i den svenska rättsstaten. För att denna självständighet skall förverkligas på det sätt som grundlagsstiftaren har avsett krävs uppenbarligen att de befattningshavare på olika nivåer som har anförtrotts rätt att besluta på en myndighets vägnar har ett sådant skydd i sin anställning att de i sin rättstillämpande verksamhet kan stå emot påtryck-ningar från överordnade och företrädare för den politiska makten. Av detta skäl föreskrivs i 11 kap. 10 § regeringsformen att grundläggande bestäm-melser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som direkt regleras i regeringsformen skall meddelas i lag. Utvecklingen på det tjänstemannarättsliga området har emellertid inneburit att det statliga anställningsförhållandet successivt har närmats till vad som gäller inom privat verksamhet. De statstjänstemän som regeringsformen talar om har förvandlats till anställda. Det starka anställningsskydd som följer av reglerna om fullmaktsanställning synes vara tänkt att gälla endast för ordinarie domare och för ett fåtal andra befattningshavare inom rätts-väsendet, nämligen justitiekanslern (), riksåklagaren, biträdande riks-åklagaren och överåklagarna (jfr prop. 1997/98:1 utgiftsområde 16 s. 109 f.). De statsanställda som inte omfattas av den särskilda regleringen har i princip inte något annat skydd för sin anställning än vad som enligt anställnings-skyddslagen gäller inom arbetsmarknaden i allmänhet. Mot ett statligt arbetsgivarperspektiv i snäv bemärkelse måste emellertid ställas det allmänna medborgarintresset av att den statliga tjänstens integritet bereds ett skydd som står i överensstämmelse med rättsstatsidéns krav. Det finns enligt min uppfattning skäl att överväga att i viss utsträckning återknyta till det traditionella statstjänstemannabegreppet genom att i sådan lag som avses i 11 kap. 10 § regeringsformen - vid sidan av vad som föreskrivs i lagen (1994:260) om offentlig anställning - ta in särskilda regler också om de statliga anställningar utöver de nuvarande fullmaktstjänsterna som innefattar myndighetsutövning. En reglering av detta slag bör - i överens-stämmelse med vad som har gällt generellt på det statliga om-rådet - avse sådana frågor som formerna för anställningsförfarandet och förutsätt-ningarna och formerna för beslut om avstängning och skiljande från tjänsten. Man bör i ett sådant sammanhang ägna uppmärksamhet också åt frågan om möjligheterna att utkräva ansvar av den som brister i sin myndighets-utövning. En förändring av regelsystemet av nu nämnt slag är ägnad att klargöra den statliga anställningens särprägel genom att inskärpa att varje statlig befattnings-havare som har anförtrotts myndighetsutövning har ett själv-ständigt och utkrävbart ansvar för sina beslut oavsett exempelvis vilka kvantitativa och ekonomiska mål och resultatkrav som kan ha lagts fast för verksamheten i stort. Det är enligt min mening av grundläggande betydelse för allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten att det står helt klart att det förhåller sig på detta sätt. I likhet med vad har uttalat i rapporten (SOU 1996:173) När makten gör fel anser jag att det nuvarande tjänstefelsansvaret tills vidare bör behållas oförändrat. Det kan emellertid konstateras att rättspraxis på detta område är oklar och motsägelsefull och att förutsebarheten vad gäller frågan om ett visst förfarande utgör straffbart tjänstefel eller ej därför är begränsad. Det finns enligt min uppfattning anledning att nu göra en utvärdering av tjänstefelsreform. Erfarenheterna i JO:s verksamhet har vidare visat att det arbetsrättsliga disciplin-ansvaret inte är något tillfredsställande redskap i de fall där en statlig befattningshavare har handlat felaktigt i samband med myndighetsutövning. Det är enligt min mening, med hänsyn till vikten av att allmänheten har förtroende för sanktionssystemet, inte lämpligt att sådana frågor primärt hanteras av ett organ som företräder den felandes arbetsgivare och att de i sista hand kan komma att avgöras av Arbetsdomstolen inom ramen för ett dispositivt tvistemål. Jag förordar därför att man närmare utreder möjligheterna att för sådana fall införa ett offentligrättsligt disciplinansvar i enlighet med de tankegångar som redovisas i rapport. För att ett sanktionssystem skall fylla sin funktion att bidra till en hög standard i förvaltningens myndighetsutövning krävs att det kompletteras med en effektiv tillsynsverksamhet. Uppgiften att bedriva en sådan verksamhet kan självfallet inte läggas enbart på de två extraordinära organen JK och JO. Den löpande tillsynen av myndigheternas rättstillämpande verksamhet måste i stället i huvudsak bedrivas inom varje särskild förvaltningsgren. Erfaren-heten visar emellertid att man i samband med organisatoriska förändringar inom statsförvaltningen inte alltid i tillräckligt hög grad beaktar tillsyns-aspekterna. Som exempel på detta kan nämnas att den senaste omorganisa-tionen av polisväsendet på många håll har medfört ett i det närmaste totalt bortfall av den regionala tillsynen genom länsstyrelserna. Också inom åklagarväsendet har tillsynsfunktionen försvagats genom att Riksåklagaren har överlämnat huvuddelen av sina tillsynsuppgifter till överåklagarna. Förändringar av detta slag, som endast i mycket begränsad omfattning kan kompenseras genom ökade tillsynsinsatser från JK:s och JO:s sida, är själv-fallet ägnade att undergräva allmänhetens förtroende för myn-digheterna. Jag vill i sammanhanget också understryka vikten av att det vid sidan av en effektiv tillsyn på det rättsliga området finns en självständig och kompetent organisation för revision av de statliga myndigheterna. Det kan avslutningsvis konstateras att man i JO:s verksamhet ofta har tillfälle att iaktta att myndigheternas anställda har bristande insikter både om sin allmänna roll i samhället och om vad som gäller för den egna verksamheten. Det rör sig här om en utbildningsfråga av grundläggande betydelse för tilltron till den svenska rättsstaten. Det är enligt min uppfatt-ning i hög grad önskvärt att de anställda inom den statliga förvaltningen vid sidan av en gedigen yrkesutbildning på det egna fackområdet har genomgått någon form av förvaltningsutbildning. En sådan utbildning bör ta sin utgångspunkt i vad som enligt regeringsformens inledande kapitel gäller om den offentliga verksamhetens innehåll och mål samt syfta till att tydliggöra rollen som statsanställd och att, på det sätt som kommissionen förordar, för-ankra denna roll i ett offentligt etos där ansvaret för den offentliga verk-samheten som helhet står i förgrunden. Jag vill sammanfattningsvis framhålla vikten av att kommissionens arbete läggs till grund för konkreta åtgärder syftande till en förstärkning av förvaltningspolitikens ställning. Enligt min uppfattning utgör dess förslag en god utgångspunkt för sådana åtgärder. Jag har vid utarbetandet av detta yttrande samrått med justitieo-mbuds-männen och med ställföreträdande ombuds-mannen . Lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän; utfärdad , ändrad genom SFS 1998:540, som träder i kraft . Enligt beslut föreskrivs följande. 1 § ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän. och justitieombudsmännen har i den omfattning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig verksam-het efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. 2 § Under ombudsmännens tillsyn står 1. statliga och kommunala myndigheter, 2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, 3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighets-utövning, såvitt avser denna hans verksamhet, 4. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Ombudsmännens tillsyn omfattar ej 1. ledamöter, 2. förvaltningsstyrelse, valprövningsnämnd, riks-dagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren, 3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefer, utom såvitt avser deltagande i utövning av beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, 4. regeringen eller statsråd, 5. justitiekanslern samt 6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn. 3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får ombudsman göra framställning i ämnet till eller regeringen. skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han gör framställning enligt första stycket. 5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade. skall samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra. 6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstill-lämpning. Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrande-frihets-brott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till endast om synnerliga skäl föranleder det. Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. /Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket, får ombudsman göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom./ (Lag 1998:540, som träder i kraft .) Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd. När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som sagts gäller dock inte ärenden om avstängning. 7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller är veterinär, krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om /prövotid eller/* sådan behörighetsfråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning. (* Lag 1998:540, som träder i kraft .)