frsrdg · GM04RR4 · 1999-01-01 00:00:00 — Under de år som förpackningsförordningen tillämpats har dock bolagen byggt upp en mycket god soliditet och likviditet vilket leder till frågan om förpackningsavgifterna satts för högt. Materialbolagens intäkter kommer i allt väsentligt från avgifter . Det har inte utvecklats någon avfallsmarknad, med undantag för glas, som gör att producenterna kan finansiera systemet med intäkter från försäljning av avfallet. Revisorerna har inga uppgifter om hur stora intäkter som entreprenörerna kan ha från försäljning av materialet. Entreprenörerna agerar emellertid på kommersiella villkor och förefaller vara de enda som har "tjänat" på återvinningsprocessen utöver miljön. Övriga aktörer har fått kostnader som på olika sätt täcks genom överföring till andra kostnadsbärare. Kommunernas hanteringskostnader tycks inte ha minskat på det sätt som förväntades när producentansvaret infördes bl.a. på grund av att hushållsavfallets mängd ökat . I stället har många kommuner fått nya kostnader för administration, tillsyn och ibland även städning och snöröjning vid återvinningsstationerna. Deponiskatten kommer att innebära en väsentlig höjning av kommunernas renhållningstaxor. I uppskattades de kostnader som kommunerna tagit på sig utan att få ersättning från materialbolagen till mellan till . Om detta är en rättvisande bild av utvecklingen i hela landet är svårt att bedöma, men revisorernas enkät pekar i samma riktning. Konsumenterna är de som i huvudsak betalar källsorteringen. Förutom det egna arbetet får konsumenterna även betala varornas förpackningsavgifter, utrustning för källsorteringen och transport till återvinningsstationer. Dessutom tillkommer även kostnader för den fastighetsnära insamlingen som blir allt vanligare. Den påförs hushållen genom höjda hyror, extra avgifter eller höjda renhållningstaxor/kommunalskatt. Hur stora kostnaderna blivit för ett normalhushåll har uppskattats i olika undersökningar men beräkningarna grundar sig då inte på samtliga kostnader för källsorteringen. Konsumenternas kostnader kan grovt uppskattas till . Hushållens kostnader för höjda renhållningstaxor genom deponiskatten är inte medräknad, ej heller kostnader för den fastighetsnära insamlingen. En osäkerhetsfaktor är hur konsumenternas tid och arbete skall värderas. Ovanstående uppskattning utgår bl.a. från och undersökningar. Regeringen förutsåg redan i propositionen Om riktlinjer för en kretslopps-anpassad samhällsutveckling (1992/93:180) att källsorteringen av förpackningar skulle medföra en viss utökad arbetsbörda för varje individ. Här anges också att det stora intresse för miljöfrågorna som allmänheten har och deras genuina vilja att aktivt bidra till en bättre miljö för att de kommer att ta det ansvar som källsorteringen kräver. Allmänheten tycks också ta detta ansvar, vilket bl.a. insamlingsmängderna och de uppnådda återvinningsmålen tyder på. 10 Avfallsmängderna och produktutvecklingen Producentansvaret för förpackningar syftar till att få producenterna att ta ett ökat miljöansvar för sina produkter och härigenom medverka till att minska miljöbelastningen bl.a. i avfallsledet. Kunskapen om hur de varor som tillförs marknaden bäst kan tas om hand och hur dessa kan återvinnas eller återanvändas i nya produkter finns hos dem som tillverkar varorna. Producenterna är också de som främst kan påverka varans konstruktion och sammansättning och göra den mer miljöanpassad. Genom föreskrifter för insamling och återvinning/återanvändning av materialet förutsågs dessutom den förpackningsmängd som går till deponi minska. Förpackningsförordningen har tillämpats och olika undersökningar har genomförts för att se om bestämmelserna fått avsedda effekter. 10.1 Förpackningsavfall som går till deponi Den totala mängden hushållsavfall har ökat men skall enligt nu ha stabiliserats på nivån . Engångsvaror av papper, plast och kasserade hushållsapparater ökar också avfallsmängderna. Mängden hushållsavfall var 1985 ca , 1994 ca och 1997 ca . Som framgick av avsnitt 2.3 ovan deponerades av hushållsavfallet, dvs. uppskattar att av hushållsavfallet går till deponi, dvs. Siffrorna pekar på en relativt blygsam minskning ca . Som jämförelse minskade det bygg- och rivningsavfall som gick till deponi under åren 1995-1997med , från till . Några långtgående slutsatser av denna jämförelse bör dock inte göras då mängden bygg- och rivningsavfall minskat och hushållsavfallet ökat. Förpackningarnas andel av det totala hushållsavfallet är räknat i vikt och i volym. Om mängden förpackningar minskat totalt sett eller huruvida förpackningar på annat sätt fått en mer resurssnål utformning går inte att bedöma utifrån den tillgängliga avfallsstatistiken. Det går inte heller att dra några slutsatser om hur stora förpackningsmängder som går till deponi. En undersökning av Packforsk visar en minskning av förpackningarnas vikt i på , men det är högst osäkert om det är fråga om en verklig minskning eller om siffrorna överskattats då det inte fanns någon förpackningsstatistik som mätte vikt. Trenden är att deponerade avfallsmängder sjunkit . Detta beror enligt bedömare på att allt fler sorterar större mängder material som tas omhand på andra sätt än genom deponering men det är även till viss del en effekt av skiftande konjunkturer. Vilken betydelse producentansvaret för förpackningar haft är däremot svårare att avgöra då avfallssystemet har genomgått och genomgår stora förändringar vari producentansvaret endast utgör en liten komponent. Införandet av en deponiskatt som diskuterats kan också vara en faktor som redan har haft viss betydelse för hanteringen. avser att ge producenterna i uppgift att rapportera utvecklingen av de svenska förpackningarnas sammansättning och utformning . Syftet är att kunna utnyttja uppgifterna i samband med kommande revidering av EU:s förpackningsdirektiv. Enligt tidsplanen skall en första rapportering göras vid utgången av . Det är således svårt att utifrån den tillgängliga statistiken och gjorda undersökningar avgöra i vilken omfattning källsorteringen av förpackningsavfallet bidragit till att minska avfallet vid våra deponier. Enligt uppgift från tyder dock det mesta på att källsorteringen bidragit till att det förpackningsavfall som går till deponi minskat i högre utsträckning än övrigt hushållsavfall. Undersökningar visar också att förpackningarnas totala vikt minskat. Packforsk uppskattade den totala förpackningsmängden uttryckt i ton till 1 . Enligt materialbolagen uppskattades vikten till vilket skulle motsvara en minskning . Resultatet är osäkert då siffrorna kan ha överskattats. Packforsk konstaterade i en annan undersökning att vikten på de vanligaste förpackningarna mer än halverats . bar vi hem ungefär förpackningar från affären varje gång vi handlade. Viktminskningen förklaras bl.a. med att många tunga förpackningar ersatts av lätta refill förpackningar. Refill förpackningar är dock ofta gjorda av mjukplast, vilken inte kan materialåtervinnas utan vanligtvis går till förbränning. På uppdrag av skall Packforsk utöka studien till ett större antal dagligvaruförpackningar, ca 150-200, för att mer vetenskapligt försöka verifiera förpackningarnas utveckling. I Packforsks undersökning av dagligvaruförpackningarna uppmärksammades att utvecklingen av nya förpackningar inte får gå så långt att förpackningarnas funktion försämras. I undersökningen exemplifierades detta med kaffepaketen som förändrats mycket , vilket bl.a. medfört att hållbarheten försämrats från till . Även om denna funktionsförsämring kunde vara acceptabel menade att det kan finnas andra exempel där en motsvarande funktionsförsämring kunde vara allvarligare. I förordningen om producentansvar för förpackningar anges att de skall utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas, återvinnas eller materialutnyttjas. Härigenom skall deras inverkan på miljön begränsas när avfallet tas om hand. De skall också framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen deponeras eller förbränns. Det är som getts i uppdrag att följa upp producentansvaret. har inlämnat ett antal uppföljningsrapporter varav en särskilt behandlar miljöeffekterna. Rapporten för förpackningar - för miljöns skull (rapport 4938) innehåller vissa slutsatser om hur producentansvaret för förpackningar påverkat utformningen av förpackningar, resursutnyttjande, transporter och utsläpp. Rapportens underlag är i huvudsak ett resultat från andra utredningar kompletterat med ett uppdrag som verket bedrivit i samarbete med . Där studerades om transporterna ökat och om detta har någon betydelse för miljön. Revisorerna redovisar här kortfattat några av de undersökningar som lyft fram i sin rapport om producentansvarets miljöeffekter. kommentarer till några av undersökningarna återges . Den följande sammanställningen är dock mycket kortfattad och för mer information hänvisas till rapporten. generella slutsats var att energibehov och utsläpp minskar om förpackningsmaterial återvinns eller återanvänds, samt att energi innehållet i den inte återvunna/återanvända andelen av de brännbara materialen bör tas till vara genom förbränning i stället för deponering. Resultaten pekar på att det från miljösynpunkt är fördelaktigt med en materialåtervinningsgrad för förpackningar av aluminium och stålplåt. Även vad gäller plastförpackningar visar studien att högre materialåtervinning medför en minskad miljöbelastning, dels på grund av att fossila bränslen främst olja sparas, dels att det alternativa bränslet som måste användas i avfallsförbränningsanläggningen till stor del utgörs av biobränslen. För pappersförpackningar har ingen av analyserna som genomförts givit något entydigt resultat. Skillnaderna är i flertalet fall små i förhållande till osäkerheterna, och det finns många aspekter som kan förändra resultaten. Utredningen konstaterar också att miljöbelastningen minskar markant med antalet gånger en förpackning kan användas. Återanvändningssystem förekommer trots detta inte i någon större omfattning, utom för vissa speciella grupper av förpackningar som lastpallar av trä, plastbackar, tomfat av plåt och dryckesflaskor av glas eller PET. konstaterade i rapporten för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938) att förordningen om producentansvar inte har inneburit att system för återanvändningsbara förpackningar har stimulerats i . Retursystemen har inte heller utvecklats positivt. Livscykelanalys av förpackningar för öl och läsk i Danska Miljöstyrelsen lät genomföra en omfattande livscykelanalys av olika förpackningstyper för öl och läsk som fylls och säljs i . I livscykel-analyserna jämförs returglas, engångsglas, PET-flaskor, aluminiumburkar och stålburkar. Resultaten visade sig svåra att tolka. Skillnaderna mellan de olika förpackningsalternativen var relativt små och inte alltid entydiga. konstaterade i sin rapport att ingen av dagens förpackningar för öl och läsk är överlägset alla andra från miljösynpunkt. Verket konstaterade vidare att den danska livscykelanalysen ger relativt lite ny kunskap som är direkt överförbar till svenska förhållanden. Vi har bl.a. andra transportavstånd, en annan energiförsörjning och en större mix av olika dryckesförpackningar säger i sin kommentar till undersökningen. Plastkretsens livscykelanalys "Resthanteringsalternativ för plastförpackningar" I syfte att jämföra miljöpåverkan av olika hanteringssätt för uttjänta plastförpackningar lät Plastkretsen jämföra fyra olika typer av plastförpackningar, schampoflaska, brödpåse, dunk och transportfilm från storkonsument. Hanteringsalternativen var deponering, materialåtervinning (återvunnet material ersätter ny råvara) samt avfallsförbränning med energiutvinning. Analysen genomfördes av CIT Ekologik vid industriteknik. Studien visar bl.a. att materialåtervinning av plastförpackningar är mer fördelaktig från miljösynpunkt än energiutvinning eller deponering. Den största "miljövinsten" uppnås om uttjänta plastförpackningar är av bra kvalitet och verkligen används för att ersätta ny råvara. I studien konstaterades också att de längre transporterna vid materialåtervinning än vid förbränning och deponering hade en liten betydelse men att "miljövinsten" minskar med ökat transportavstånd. I "miljörapport" återges även fyra undersökningar som dock inte är fullständiga livscykelanalyser av förpackningar. Två av dem behandlade frågan om materialåtervinning eller förbränning av kartong och en behandlade kretsloppsanpassning för returpapper i ett visst län. I en av dem, en norsk rapport, görs en samhällsekonomisk bedömning av vilka kostnaderna blir om plast- och pappersavfall antingen deponeras, förbränns eller materialåtervinns. Rapporten kan enligt inte anses överförbar på svenska förhållanden av flera skäl. Bl.a. har analysen begränsats så starkt att den omständigheten att materialåtervinning spar råvaruresurser inte alls är med som en positiv faktor. En slutsats i rapporten som rönt stor uppmärksamhet i svenska medier var annars att det i de flesta fall inte lönar sig med återvinning av avfall jämfört med förbränning eller deponering. Det finns även några andra undersökningar och rapporter än de som refererat till i sin sammanställning och som kommer till delvis andra resultat bl.a. i fråga om energiåtervinning eller materialåtervinning är det bästa alternativet. Av framgår vidare att miljö- och hälsoskadliga ämnen i förpackningar enligt tillverkare nu bytts ut mot miljövänliga alternativ. Enligt verket ligger det nära till hands att anta att förordningen om producentansvar samt inte minst förordningen (1997:186) om högsta tillåtna koncentrationer av vissa tungmetaller i förpackningar starkt bidragit till att förpackningar numera har en utformning som medger att de från miljösynpunkt kan förbrännas i fastbränslepannor med normal reningsutrustning. Konsumenternas val påverkar utformningen av förpackningar har tittat på hur konsumenternas beteende förändrades . undersökningar visar att konsumenterna i allt större utsträckning väger in miljöaspekter vid val av hushållsprodukter och förpackningars utformning och materialinnehåll. Hårdlanseringen av refillförpackningar kan enligt förklara en stor del av detta beteende hos konsumenterna. Det är svårt att bedöma producentansvarsförordningens betydelse för resultatet. Varu- och miljömärkningen var vid omdebatterad som förordningen trädde i kraft . drar i rapporten för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938) bl.a. slutsatsen att det är rimligt att anta att förpackningsproducenter snabbt anpassar sitt produktutbud till förändrade marknadsförhållanden. 10.3 Ökade transporter? har utrett om producentansvaret medfört ökade transporter och vilken betydelse de har för miljön. Även andra studier gjorda av , och Testologen har tagit upp denna fråga. I en tidig undersökning som genomfördes , Förpackningar i kretsloppet (rapport 4300), har studerat vilken betydelse de ökade transporterna har för miljön. Verket kom bl.a. fram till att transporterna i många fall har en relativt begränsad betydelse, men att det kan vara stora skillnader mellan insamling i tätort och glesbygd. I en studie som utförts av i fyra kommuner uppges att antalet biltransporter som hushållen gör för att bl.a. lämna metall- och plastförpackningar har ökat i förhållande till hur mycket man kör för att handla. En SIFO-undersökning som genomfördes visade också att en femtedel av de tillfrågade åker en särskild tur för att lämna sina förpackningar. En undersökning som IMU Testologen utfört på uppdrag av visar att av de tillfrågade angav att de brukar lämna sina förpackningar i samband med något annat ärende. ökade transportarbetet för sopor och avfall . Jämfört med det totala transportarbetet i landet har andelen transport av avfall och sopor dock minskat något. ökade avfallsmängderna med . ökade transportarbetet för sopor och avfall från per kilometer till . gjorde en studie av de yrkesmässiga transporterna vid insamling och återvinning av hushållsförpackningar. Studien baseras i huvudsak på en enkät till ett antal entreprenörer samt kontakter med materialbolag. I studien framhålls nödvändigheten av en helhetssyn kring insamling, bortforsling och återvinning av avfall. fann bl.a. att varken myndigheterna eller materialbolagen ställer några miljökrav på hur transporterna skall genomföras. Enligt uppgift från materialbolagen har de dock tagit in krav på miljöklassade fordon i sina nya kontrakt. konstaterar att någon samordning av tömningen av återvinningsstationerna inte görs. Det insamlade materialet transporterades alltid med lastbil oavsett avståndet till återvinningsanläggningarna. Materialbolagen framhåller att många längre transporter går med järnväg. Det gäller både den wellpapp som samlas in i och skickas till pappersbruken i och en betydande andel av den returkartong som transporteras från sorteringsanläggning till pappersbruk. Enligt materialbolagen sker även alla längre transporter, i regel över , av metallförpackningar med järnväg. kom fram till att det behövdes ytterligare undersökningar för att se hur en ökad samordning av transporterna kunde ske och om metoder för bättre planering av körvägarna kunde utvecklas. Särskilt transporterna i glesbygden borde optimeras. I - för miljöns skull? (rapport 4938), som inlämnades till regeringen , gör verket bedömningen att transporterna har liten betydelse för miljön jämfört med den miljövinst som den ökade återvinningen skapar. Verket anser att det är viktigt att skapa drivkrafter för att i möjligaste mån begränsa transporterna. Avfallsströmmarna, där förpackningar ingår, utgör enligt verket ett relativt litet flöde jämfört med det totala materialflödet i landet. 10.4 samhällsekonomiska bedömning av producentansvaret för glas och returpapper. redovisade en samhällsekonomisk bedömning av producentansvaret för glas och returpapper i rapporten - det första steget (rapport 4518). Syftet var att ge en bild av vilka kostnader och intäkter införandet av producentansvaret har medfört för de olika aktörerna på marknaden. Verket ville också från samhällsekonomisk synpunkt belysa vissa problem som har uppstått. Verkets bedömning av dels pris- och volymutvecklingen, dels hur de olika aktörerna - producenter, insamlare, kommuner och konsumenter - påverkats redovisas nedan. Här bör framhållas att uppgifterna bygger på förhållanden och därmed är relevanta för vissa av materialbolagen. Återvinningsgraden för glas har ökat och ökningen har fortsatt sedan producentansvaret infördes . har därför inte kunnat avgöra om ökningen är kopplad till producentansvaret eller om ökningen skulle ha skett ändå. Enligt verket är hanteringen av glas ingen verksamhet som i sig genererar stora vinster. Bestämmelserna har bl.a. inneburit att nu betalar en högre ersättning till kommunerna för insamlingen. Svensk Glasåtervinning anlitar också privata entreprenörer för insamlingen. Det pris som PLM och glasullsfabrikanterna betalar för det krossade glaset har ökat eftersom producenterna nu får bära större delen av insamlingskostnaderna. Nedan exemplifieras bedömning av hur de olika aktörerna påverkats av bestämmelserna. De höjda kostnaderna för Svensk Glasåtervinning bestod i högre ersättningar till kommuner och entreprenörer för insamlingen. Administrationskostnaderna och kostnaderna för informationen har ökat något som den ökade volymen på insamlingen också ökat hanterings- och sorteringskostnaderna. Svensk Glasåtervinning finansierar de höjda kostnaderna med höjda priser på krossglaset samt höjda förpackningsavgifter. De ökade krav på sorteringen som producentansvaret inneburit har lett till vinster för företaget i form av bättre kvalitet på produkten, vilket i sin tur kan ge högre pris. Företag som använder krossglas i sin produktion Priserna på företagarnas produkter har stigit och de ökade kostnaderna täcks av höjda priser på glasförpackningarna. Ett problem med detta är enligt att det ger en konkurrensnackdel i jämförelse med förpackningar av andra slag. Energikostnaderna för framställningen har däremot minskat eftersom det krävs mer energi vid nyproduktion än vid återvinning. Övriga aktörer med producentansvar Förpackare, importörer och försäljare av förpackningar drabbas av de höjda förpackningsavgifterna. Höjningen kan tas igen genom höjda konsumentpriser men resultatet kan också bli att man väljer andra typer av förpackningar. De prishöjningar som drabbar konsumenterna blir små och kan delvis kompenseras av sänkta kommunala renhållningstaxor. Konsumenten får ett ökat sorteringsarbete. Kommunen får högre ersättning från . Markhyra erhålls ibland för återvinningsstationerna och kostnaderna för informationen bör minska. De minskade avfallsmängderna bör reducera kommunernas kostnader för hanteringen. En del kommuner kan ha förlorat insamlingsentreprenaden till privata företag. De kommunala bolag som förlorat entreprenader kan få svårt att använda sina investeringar. En del kommunala bolag som varit ansvariga för insamlingen i kommunen har i stället fått uppdrag från och kostnadsersättning direkt från materialbolaget. Privata insamlingsföretag har fått ensamrätt till insamlingen i vissa områden. Den minskade avfallsmängden kan dock hota dessa företags huvudsysselsättning. Den ökade insamlingen och återvinningen ger miljövinster. Återvinningen minskar användandet av oexploaterade råvaror, s.k. jungfruligt material, vid glastillverkningen. En ökad insamling leder också till mindre glas i hushållsavfallet. kan producentansvaret leda till en annan utformning av förpackningar som är lättare att återanvända och återvinna. Kommunerna bedöms ha fått mindre kostnader för hanteringen då de själva inte längre behöver ansvara för insamlingen. Möjligheten för privata insamlingsföretag och sorteringsföretag att tillgodogöra sig värdet av returpapperet genom export har omöjliggjorts genom avtalen med materialbolaget . För andra insamlare (lokala föreningar) som tidigare haft avtal med kommuner har producentansvaret i många fall inneburit att professionella företag tagit över. Konsumenterna har inte drabbats av några prisökningar men insamlingen kräver ökade sorteringsinsatser. De undersökningar som gjorts om producentansvarets betydelse för miljön är få. Underlaget för slutsatser är bl.a. livscykelanalyser. Några av dem är gjorda i andra länder och går enligt inte att överföra till svenska förhållanden. Andra undersökningar tar inte med alla komponenter eller har på annat sätt olika utgångspunkter för sina slutsatser. Undersökningar finns däremot som visar att förpackningarnas vikt minskat och att återvinningen av förpackningar ökat. Likaså står det klart att avfallet vid våra deponier tenderar att minska. De privata biltransporterna har ökat vid insamling och återvinning av hushållens förpackningar. Även de yrkesmässiga transporterna av sopor och avfall har ökat , framför allt beroende på att de totala avfallsmängderna ökat. Källsorteringen och därmed sammanhängande transporter kan också ha bidragit, men slutsatserna från de livscykelanalyser som gjorts är att de totala transporterna både kan öka och minska beroende på det specifika fallet. Jämfört med ökningen av de totala transporterna i landet har andelen transportarbete för sopor och avfall dock minskat något. Enligt de undersökningar som gjorts bedöms transporterna ha en liten betydelse ur miljösynpunkt och de är inte avgörande för vilka behandlingsalternativ som är miljömässigt mest fördelaktiga. Den samhällsekonomiska bedömning som gjorde innehåller ingen bedömning av den totala kostnaden för producent-ansvaret för glas och returpapper. Analysen gjordes endast efter det att producentansvaret infördes. Verkets slutsatser får därmed ofta karaktären av prognoser. Detta gäller bl.a. kostnadsutvecklingen för kommuner och konsumenter.