frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — och ser emellertid det föreslagna programmet som mycket intressant och helt i linje med den kompetensutveckling som parterna bedriver inom ramen för Avtal 2000. De fyra kommuner som yttrar sig i frågan ser också positivt på revisorernas förslag. kommun menar att det måste vara ett ansvar för den enskilda skolhu vudmannen eller skolan att länka in det föreslagna programmet i pågående program om kompetensutveckling. Revisorerna vill betona att avsikten med det föreslagna programmet är att förtydliga och förmedla nationella krav på utbildningen samt att förmedla erfarenheter från uppföljning och utvärdering som ett stöd för olika lokala initiativ. Avsikten är inte att komma med detaljstyrning eller färdiga lösningar. Om det är vanligt med oklarheter om ansvarsfördelningen för skolväsendet på den lokala nivån är det emellertid angeläget att dessa frågor klargörs. 2.2.4 Knyt skolornas omprövning till egna erfarenheter Revisorerna har erfarit att utbildningspolitiska mål inte omsätts genom byråkratiska beslut. Uppgiften är en angelägenhet för skolorna. Detta arbete måste också knytas till egna erfarenheter så att verksamhetens resultat i en fortlöpande process ställs mot gällande mål och insatta resurser. De statliga skolinspektörerna konstaterar emellertid i sin rapport - efter att förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning hade trätt i kraft - att skolornas kunskap om undervisningens resultat i många fall är dålig. Få initiativ tas till att ompröva och utveckla verksamheten. I rapporten föreslår revisorerna därför att regeringen omformulerar ovannämnda förordning. Av förordningstexten bör klart framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat. Bland de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga finns olika uppfattningar. hänvisar till att förordningen ännu är relativt ny och därför bör få verka så att erfarenheter kan dras av tillämpningen. , , , kommun, kommun och kommun är emellertid positiva till revisorernas förslag. Revisorerna konstaterar att de statliga skolinspektörernas lägesbeskrivning - efter att förordningen hade trätt i kraft - visar att förordningen inte tillräckligt tydligt ställer krav på önskvärda analyser av skolornas resultat. I likhet med flera remissinstanser menar revisorerna därför att förordningen behöver förtydligas. Revisorerna konstaterar att regeringens roll behöver klargöras. Revisorerna föreslår att regeringen klargör kontrollerande uppgift i enlighet med avsnitt 2.3.1 nedan främjande uppgift i enlighet med avsnitt 2.3.2 nedan. 2.3.1 Klargör kontrollerande uppgift För systemet med nationell kvalitetsgranskning avser regeringen att inrätta en kvalitetsgranskningsnämnd vid . Vid behandlingen av budgetproposition beslutade att ytterligare 13 tillförs anslag för den nya nämndens verksamhet (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:UbU1, rskr. 1998/99:98). utfärdade regeringen en förordning (1999:168) om ändring i instruktion med anledning av den nya nämndens verksamhet. Av förordningen framgår att verkets generaldirektör skall vara ordförande i nämnden samt att regeringen skall utse ledamöter och också ge närmare riktlinjer för nämndens granskning. Revisorerna delar regeringens uppfattning om behovet av en utökad granskning av skolväsendet. Men revisorerna ifrågasätter den form som regeringen har valt. Med den föreslagna riskerar kontrollerande uppgift inför skolhuvudmän och skolor - att följa upp, utvärdera och utöva tillsyn - att bli oklar. Denna uppfattning styrks av att verket har framfört till regeringen att verkets auktoritet behöver förstärkas genom sanktionsmöjligheter. Verket måste också ha ett tydligt mandat inför regeringen för att regeringen skall kunna utkräva ansvar av myndigheten. Regeringen bör därför klargöra behovet av en granskningsnämnd bredvid utökade tillsyn. Bland remissinstanserna har endast framfört en avvikande uppfattning i denna fråga. Revisorerna menar att kontrollerande uppgift behöver klargöras. Revisorerna konstaterar i rapporten att verkets främjandeuppdrag är mångtydigt och riskerar att splittra upp verkets resurser. Revisorerna föreslår därför att verkets främjandeuppdrag på nationell nivå klargörs. I kontakter med skolhuvudmän och skolor bör verkets huvuduppgift vara att hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete. Flertalet remissinstanser yttrar sig i denna fråga och delar också revisorernas uppfattning att främjandeuppdrag behöver klargöras. framhåller att verket självfallet inte har ansvar för hur utvecklingen sker vid enskilda skolor. Men verket har ansvar för att på nationell grund och på olika sätt stödja sådan utveckling. Verket konstaterar att gränslinjen mellan dessa ansvarsförhållanden kan vara svår att dra eller uppfatta. Revisorerna konstaterar att det finns en bred enighet bland remissinstanserna om att främjandeuppdrag behöver klargöras. 2.4 Revisorernas samlade bedömning och slutsatser Det decentraliserade skolsystem som har införts är en följd av att det tidigare - mer centralstyrda - skolsystemet inte gav önskade resultat. Revisorerna konstaterar att det emellertid finns flera komplikationer också med det nu gällande skolsystemet. I rapporten har revisorerna berört flera problem. En del remissinstanser ger ytterligare exempel och menar också att revisorerna borde ha vidgat sin analys och gått mer på djupet när det gäller skolsystemets styrning på främst lokal nivå. rar att skolsystemet är mycket komplext. Förklaringar till denna komplexitet kan sökas på flera håll. Skolundervisningen rör en omfattande och spridd verksamhet. /98 fanns i svenska grundskolor närmare en miljon elever, drygt 82 000 lärare och nära 4 000 skolledare fördelade på knappt 5 000 skolor. Till detta skall läggas andra skolformer och också andra grupper i skolorna. I en verksamhet av denna omfattning kan också brister som rör en mindre andel av eleverna ha stor betydelse för många människor. Det är också ett problem i sig att nå ut till alla som verkar i skolorna med t.ex. nationella krav. Lärarna är den stora och för eleverna viktiga gruppen i skolorna. Lärarnas yrkesutövning har av tradition varit professionell bl.a. i den meningen att de har agerat mer eller mindre självständigt. Av revisorernas rapport framgår att professor framhåller vissa förutsättningar för att genomföra reformer med hjälp av självständigt agerande yrkesgrupper. Enligt behöver det finnas en någorlunda stor överensstämmelse mellan de professionella gruppernas intressen och statsmakternas intentioner. Den professionella kunskapen behöver också vara allmänt accepterad och så utvecklad att den kan vägleda yrkesutövarna i enskilda fall. ifrågasätter att dessa förutsättningar alltid föreligger när det gäller pedagogiska grupper. I sin rapport konstaterar revisorerna att dåligt når ut till lärarna med sin informationsstyrning. Det gäller både verkets information om möjligheter att arbeta med skolförbättring och verkets information från sin uppföljning och utvärdering i övrigt. vid framhåller också i sitt yttrande att skolor i organisatoriskt hänseende utmärks av s.k. lösa kopplingar. Kännetecknande för sådana organisationer är bl.a. en oförmåga att samla sig till gemensamma satsningar så länge det går ut över de enskilda medarbetarnas bestämmanderätt. Som ett exempel på detta nämner institutionen lärarnas bristande intresse för skolorna som just arbetande organisationer. Rektorernas arbete med att utveckla skolorna mot en bättre måluppfyllelse försvåras av flera skäl. Hög arbetsbelastning med administration och ekonomi är en ofta påtalad faktor. Men det finns flera. Lärarnas självständiga yrkesutövning och svårigheter att arbeta med gemensamma satsningar på skolorna är andra exempel. och det s.k. menar också i sina yttranden över revisorernas rapport att olika yrkeskompetenser i skolorna dåligt tas till vara i arbetet med att utveckla undervisningen. I rapporten konstaterar revisorerna också flera problem som rör skolhuvudmännen. Dessa uppträder inte som tydliga uppdragsgivare inför skolorna. I de lokala styrdokumenten - skolplanerna - är målen outvecklade och följs dåligt upp. Ofta saknas också en koppling mellan skolplanen och kommunens budget. Lärarnas förtroende för skolhuvudmännen är dessutom mycket lågt, nästan obefintligt. I sitt yttrande över revisorernas rapport menar att det är vanligt med oklarheter om ansvarsfördelningen för skolsystemet på den lokala nivån. menar revisorerna att det är just på lokal nivå som olika lösningar måste sökas - utifrån lokala förutsättningar - för att utveckla undervisningen och skolornas verksamhet i övrigt. Det är däremot statens uppgift att ge stöd och vägledning åt detta lokala arbete genom att formulera tydliga krav och ramar för verksamheten. I skolornas utvecklingsarbete är sedan uppföljning och utvärdering av de nationella kraven en central del. På nationell nivå - för regering och riksdag - är därvid uppgifter om målavvikelser och negativa trender viktiga som bekräftelse på hur det skolsystem man har beslutat om fungerar. Centralt framtagna uppgifter är också viktiga som nationella riktmärken för ansvariga bland skolhuvudmän och skolor på lokal nivå. När det gäller lokal uppföljning och utvärdering - som genomförs av skolhuvudmän och skolor - är uppgifter om målavvikelser och negativa trender tecken på att man inte har levt upp till sina åtaganden enligt gällande bestämmelser. Sammantaget framträder en bild av skolsystemet med - som påpekar i sitt yttrande - svagheter i varje länk av styrkedjan. Systemets olika delar hänger också dåligt ihop. Revisorerna konstaterar att problemen med att genomföra skolreformer i ett skolsystem med dessa särdrag inte löses enbart med information. Dagens skolsystem karakteriseras av ett decentraliserat beslutsfattande. Men utbildning skall vara likvärdig oavsett var i landet utbildningen bedrivs. Remissinstanserna instämmer i huvudsak i revisorernas överväganden. Men på ett par punkter går remissinstansernas synpunkter starkt isär. Det gäller formerna för centralt och lokalt inflytande över utbildningen. Revisorerna finner emellertid att det inte heller i dessa fall finns något kompakt motstånd mot revisorernas förslag. Revisorerna menar att en mer förutsättningslös diskussion behöver föras om behovet av åtgärder för att klargöra det nationella uppdraget till skolhuvudmän och skolor, för att analysera skolornas resursanvändning samt för att förtydliga roll. Revisorernas förslag skall ses i denna belysning. Efter remissbehandling av rapporten finner revisorerna inte anledning att ändra de i rapporten framförda förslagen. revisorer föreslår att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om behovet av åtgärder när det gäller nationella krav på utbildningen enligt avsnitt 2.1, skolornas resursanvändning enligt avsnitt 2.2, roll enligt avsnitt 2.3. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). revisorers rapport /99:3 och skolans utveckling Rapport 1998/99:3 revisorer · 100 12 · TEL · fax Revisorerna har på eget initiativ granskat och skolans utveckling. Granskningen har inriktats på utveckling såsom den kan utläsas ur dokumentation från verkets uppföljning och utvärdering. Revisorerna har därmed fått en belysning av både utveckling och hur har skött sina uppgifter med att följa upp, utvärdera och främja utveckling. Granskningen har i huvudsak genomförts med hjälp av intervjuer och inventering av dokumentation. En enkät rörande informationsinsatser inom fältorganisation har också genomförts. Enkätformuläret ligger som bilaga 1 till denna rapport. Beställarchefen har haft i uppdrag att vara sakkunnig rådgivare under arbetet med revisorernas granskning av och skolans utveckling. Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår Per ordförande (v), vice ordförande (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Därutöver har fil. deltagit i delar av arbetet. Revisorernas rapport sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande. Revisorerna har granskat och skolans utveckling. Granskningen inriktades på utveckling såsom den kan utläsas av dokumentation från uppföljning och utvärdering. Revisorerna har därmed fått en belysning av både utveckling och uppgifter med att följa upp, utvärdera och främja utveckling. Behovet av bättre skolor var ett viktigt skäl till beslut om en ändrad ansvarsfördelning för skolväsendet. Men elevernas ämneskunskaper har i stället försämrats . har inte följt upp elevernas färdigheter enligt läroplanens mål att sträva mot på ett systematiskt sätt. Det går därför inte att bedöma om elevernas färdigheter har förbättrats eller försämrats. Genomförda studier visar emellertid på stora skillnader mellan nationella mål och redovisade resultat. Den genomsnittliga kostnaden per elev i minskade . Men också efter dessa besparingar är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Jämfört med har den svenska under det första till sjätte året i genomsnitt mer resurser per elev och år samt högre lärartäthet. Enligt flera forskningsresultat går det inte att fastställa något generellt samband mellan skolornas ekonomiska resurser och elevernas resultat. Insatser för skolförbättring handlar i stället om andra frågor. Ett arbete mot fastställda mål framhålls som viktigt liksom att skolorna får hjälp från utomstående rapportörer med att återföra resultaten av den egna verksamheten. Kunskap om förändringsprocesser och en öppenhet för en mångfald av lösningar framhålls liksom rektorns betydelse för att driva på arbetet. Men för att rektorn skall få gehör för idéer om att utveckla undervisningen behöver lärarna nås av kunskap om skolförbättring. har samlat och spritt kunskap om skolförbättring till främst företrädare för skolhuvudmännen och i viss utsträckning till rektorerna, men inte till lärarna. Nationella mål har inte påverkat utbildningen såsom förutsatte vid sitt beslut om mål- och resultatstyrda skolor. Läroplanens mål att uppnå är inte entydigt formulerade i olika styrdokument. Men problemen är flera. Studier visar att många lärare vill utveckla sin undervisning. Men de klarar inte av detta på egen hand. Rektorerna ansvarar för att skolorna når nationella mål och vill enligt flera studier koncentrera sig på att utveckla skolorna mot bättre måluppfyllelse. Men rektorerna hindras av hög arbetsbelastning med ekonomi och administration. konstaterar de statliga skolinspektörerna i sin rapport att rektorerna klagade över sina administrativa uppgifter också i de fall inspektörerna bedömde att resurserna för kontorspersonal var tillfredsställande. Skolhuvudmännen har inte agerat som uppdragsgivare. De har inte skött sina åligganden med att följa upp och utvärdera sina skolplaner. skolhuvudmän började först inse det ansvar de fick för skolväsendet . När det gäller skolornas utvecklingsarbete talar både lärare och elever om hög arbetsbelastning, omorganisationer och besparingar som har hindrat arbetet med att genomföra beslutade reformer. Men variationerna är stora. En del lärare menar att reformerna inte har inneburit så stora förändringar. Andra efterlyser ytterligare direktiv från stat och kommun. studier visar också att centrala reformidéer i många fall inte når ut till skolorna. Det gäller bl.a. läroplanens mål att sträva mot samt det nya betygssystemet och behörighetskravet till gymnasieskolan. konstaterar att skolornas sätt att prioritera sina resurser och att organisera undervisningen i många fall utgår från andra faktorer än elevernas behov. Också de statliga skolinspektörerna konstaterar i sin rapport att särskilt stöd inte bara fördelas efter elevernas olika behov utan också för att avlasta lärarna. I två aktuella studier lämnar eleverna själva sin uppfattning om arbetet på skolorna. Resultaten visar att skolorna har svårt att motsvara behov och förutsättningar hos många elever. har i många avseenden god kunskap om hur når - eller inte når - sina mål. Verket har också fört ut sin kunskap till främst företrädare för skolhuvudmännen. Enligt verkets kommunikationspolicy avses verkets kunskap bidra till dialog och skolutveckling. Verket har senare preciserat sin informationsuppgift till att erbjuda kunskap. Däremot anser inte att det är verkets uppgift att uppmana mottagarna att använda kunskapen. informationsstrategi förutsätter intresserade mottagare, som omsätter budskapet i handling. Dessa förutsättningar har saknats i och med att skolhuvudmännen inte har agerat som uppdragsgivare. Rektorerna har inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning. I viktiga avseenden har verkets information inte heller lett till avsedd utveckling i skolorna. I fältorganisationens information har t.ex. frågor om elevernas resultat ställda mot nationella mål varit vanligt förekommande . Enligt genomförda medieinventeringar uppfattas som kompetent, ambitiöst och seriöst. Men verket har haft svårt att synas. Verkets information har inte heller lett till debatt i den utsträckning som - också enligt verkets egen kommunikationspolicy - är önskvärd för att bidra till skolutveckling. främjandeuppdrag är mångtydigt. Därmed har verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor blivit oklar. Lokala angelägenheter och problem kan tränga undan verkets information om beslutade skolreformer. har regeringen ställt krav på att skall utöka sin tillsyn och senare också sina främjande uppgifter. har också regeringens mer aktiva styrning av verket medfört ett kraftigt utökat antal regeringsuppdrag till verket. Sammantaget har regeringens styrning medfört att verkets olika uppgifter har blivit allt svårare att förena. har regeringen inrättat system för lokal kvalitetsredovisning och för nationell kvalitetsgranskning. För de nationella kvalitetsgranskningarna skall inrättas . Nämnden skall knytas till verket men arbeta på direkt uppdrag av regeringen. Nationella krav på utbildningen behöver tydligt hävdas Regeringen bör ta initiativ till att läroplanens mål att uppnå formuleras på ett entydigt sätt i styrdokumentens olika delar. bör i sin information till skolhuvudmän och skolor tydliggöra nationella mål och avvikelser från nationella mål. Det är väsentligt att elevernas färdigheter enligt läroplanens mål att sträva mot därvid lyfts fram. I samlade kunskap finns flera exempel på att centrala delar i gällande bestämmelser för skolväsendet inte efterlevs. Verket bör därför fortsätta med att utveckla sin egeninitierade tillsyn. Skolornas resursanvändning behöver analyseras är det OECD-land som i förhållande till sin bruttonationalprodukt satsar mest resurser på grundskoleutbildning. Men det saknas en analys av hur skolorna använder sina resurser. Regeringen bör därför ta initiativ till att en grundlig och oberoende analys av hur grundskolorna prioriterar och använder sina resurser genomförs. Regeringen bör också ge bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. I arbetet med att utveckla undervisningen behöver skolorna ompröva sin resursanvändning. Skolorna behöver motivation för detta arbete. bör därför tydliggöra målavvikelser och negativa trender samt i internationell jämförelse goda resurstilldelning och höga lärartäthet. Verket bör också lyfta fram sin kunskap om skolklassen samt om elever i behov av särskilt stöd. Denna kunskap innebär att etablerade förhållningssätt och traditioner i skolorna måste omprövas. behöver också i större utsträckning rikta sin information till skolorna. Revisorerna föreslår att regeringen ger verket i uppdrag att utforma ett program om skolförbättring riktat till lärarna. Inom ramen för lärarnas avtalsenliga kompetensutveckling bör skolhuvudmännen få i uppdrag att genomföra programmet . Därefter bör programmet förnyas. I sin tillsyn bör uppmärksamma skolhuvudmännen på deras ansvar för att rektorerna arbetar med att utveckla utbildningen. I skolornas arbete med att utveckla undervisningen är det viktigt med återföring av den egna verksamhetens resultat. Detta framhålls i olika forskarrapporter. Regeringen bör därför omformulera den nuvarande förordningen om kvalitetsredovisning. Av förordningen bör klart framgå att skolornas redovisning skall grundas på en ingående analys av resursanvändningen och verksamhetens resultat. Begreppet att främja skolutveckling är diffust och mångtydigt och bör ersättas. Regeringen bör precisera verkets främjandeuppgifter på nationell nivå. I kontakter med skolhuvudmän och skolor bör verkets centrala uppgift vara att hävda nationella krav på utbildningen. Men verket bör inte ha något ansvar för utvecklingsarbetet på enskilda skolor. mandat måste vara tydligt. Behovet av en inspektionsnämnd bredvid verkets utökade tillsyn bör klargöras. 1 Revisorernas iakttagelser och överväganden Revisorerna har granskat och skolans utveckling. Granskningen har inriktats på utveckling såsom denna kan utläsas av dokumentation från uppföljning och utvärdering. Revisorerna har därmed fått en belysning av både utveckling och uppgifter med att följa upp, utvärdera och främja utveckling. 1.1 Ett nytt styrsystem och en ny skoladministration Kravet på bättre skolor var ett skäl till att fattade beslut om en klarare ansvarsfördelning för skolväsendet. Detta beslut var ett led i en rad successiva beslut om ett decentraliserat skolsystem. Bättre skolor skulle åstadkommas genom att ansvaret för verksamheten fördes ut till dem som arbetar i skolorna. Lärarnas yrkeskunskap och skolledarnas förmåga att samla alla i skolorna kring gemensamma mål framhölls som avgörande för skolornas resultat. Grundläggande nationella mål skulle anges i lag och övriga mål i klara och tydliga läroplaner. Likvärdigheten i detta mål- och resultatstyrda skolsystem skulle garanteras genom uppföljning, utvärdering och tillsyn. Uppföljning och utvärdering skulle bedrivas såväl i den enskilda skolan som på och nationell nivå. Ett nytt målrelaterat betygssystem med tre betygsteg har också införts. Huvudmannaskapet för skolväsendet fördes över till kommunerna . (Se avsnitt 3.5.1.) Ett nytt statligt verk för skolväsendet inrättades. Det nya fick två huvuduppgifter. Den ena uppgiften var att följa upp och utvärdera samt att utöva tillsyn över skolväsendet. Den andra uppgiften var att ta fram underlag och förslag till skolväsendets utveckling. 1.2 Ingen förbättring i resultat Resultaten års nationella utvärdering visar att många elever uppnår goda ämnesmässiga resultat. Men i förhållande till tidigare genomförda nationella utvärderingar har en försämring ägt rum. (Se avsnitt 4.2.2.) Det finns också flera allvarliga brister i måluppfyllelse när det gäller elevernas färdigheter. 1.2.1 Negativa trender när det gäller elevernas ämneskunskaper I internationell jämförelse läser svenska elever mycket bra. Men enligt läser av eleverna 8 sämre än genomsnittseleven i skolår 3. Eleverna har framför allt svårigheter med faktatexter. Enligt saknade också en alltför stor andel av eleverna i skolår 9 sådan läsfärdighet att de kunde ta till sig samhällsinformation. Två tredjedelar av eleverna i skolår 9 bedömdes kunna kommunicera på engelska utan större svårigheter. Men av eleverna bedömdes ha så stora svårigheter att de knappast kunde sägas ha uppfyllt målen i den då gällande läroplanen, Lgr80. I matematik konstaterades betydande skillnader i elevernas prestationer vid nationella utvärdering liksom tidigare vid nationella utvärdering. Eleverna hade också tydliga problem med uppgifter som krävde lösningar i flera steg.