frsrdg · GM04RR9 · 1999-01-01 00:00:00 — hänvisar departementet till Sidas kommande behov av kompetensutveckling och nyrekrytering framöver mot bakgrund av biståndets ändrade karaktär och inriktning men även utifrån att verkets höga medelålder kommer att leda till omfattande pensionsavgångar . I budgetförslaget för anförde regeringen att man instämmer i Sidas bedömning att behovet ökat av kontinuerlig kapacitetsutveckling och att minskade förvaltningsresurser i längden inte är förenliga med höga och ökande krav på kvalitet. Regeringen avsåg därför stödja Sidas avsikt att genomföra ett kapacitetslyft inom organisationen. I budgetförslaget för anger regeringen att man välkomnar Sidas större satsning på kompetens- och kapacitetsutveckling genom utnyttjandet av myndighetens anslagssparande. Sidas förslag till nyttjande av anslagssparande fattade Sidas generaldirektör beslut rörande myndighetens prioriteringar . Av promemorian framgår att beslutat att skall satsas på Sidas förvaltning för nya aktiviteter. Av dessa beräknas merparten användas till prioriterad verksamhet som exempelvis insatser för demokrati och mänskliga rättigheter, nya insatser i , forskningssamarbete samt att stärka Sidas uppföljningsarbete. förväntas nyttjas till IT-investeringar. Därutöver skall utgöra grunden för ett fortsatt anslagssparande . Den nya myndigheten bildades . Sida omfattas av regeringens sparkrav för utgifter på statlig konsumtion om för perioden 31 december 1998. Därutöver ålades den nya myndigheten ett sparkrav motsvarande , förutom , som en följd av förväntade effektivitetsvinster i samband med sammanslagningen. I regleringsbrevet för fick Sida i uppdrag att per redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller planerats för att uppfylla de besparingskrav som lagts på myndigheten. Besparingarna inom Sida har, som framgår av tabell 5.9.2, huvudsakligen koncentrerats till personalkostnader. Personalneddragningarna har enligt Sida huvudsakligen klarats av genom att den stora interna och externa rörligheten har utnyttjats, dvs. en del av vakanta tjänster har inte återbesatts och en del har Sida dröjt med att besätta. Tabell 5.9.2: Besparingsåtgärder åren 19951-1997 Budgetår Besparing mkr Besparingsåtgärd 1995 11,4 Personalminskningar om 41 personer. 1996 4,4 Minskning av avdelningarnas löneramar med totalt . sparades i samband med tecknande av ett nytt avtal rörande utlandsförmåner. 1997 10 Nivån på avdelningarnas löneramar sänktes med . Nivån på ramen för fältverksamheten sänktes med . Källa: Sidas årsredovisning 1997 1 För budgetåret avser redovisningen 1995 2 Sida uppger i budgetunderlag för att av regeringens sparkrav för budgetåren 1995/96-1998 återstår. Sida uppger att man vid utgången av har uppnått de angivna sparkraven. 5.10 Från ram- till reservationsanslag - exemplet Sidas fältorganisation Sida har angett att en stark fältorganisation är nödvändig för att klara ökade krav på en kvalificerad dialog med mottagaren och bättre uppföljning av biståndet. Myndigheten anser att frysningen av biståndet och besparingskraven medfört att man måste söka nya och kostnadseffek-tiva lösningar. För att möta statsmakternas krav på biståndets kvali-tet och omfattning behövdes en omläggning av formerna för finansiering av de administrativa kostnaderna. Sida föreslog därför regeringen att kostnaden för hela fältadministrationen för , , skulle belasta myndighetens sakanslag. I sammanhanget hänvisades till att en ökad neutrali-tet mellan olika former för administrationen av biståndet härigenom skulle uppnås. Fältinsatser genomförda genom FN-organ, genom konsulter eller entreprenadföretag och via enskilda organisationer belastar redan sakanslag. Enbart administrationen av projekt genom utsänd personal knuten till biståndsambassader finansierades via myndighetens förvalt-ningsanslag. Regeringen föreslog att en beloppsram skulle anges för den del av Sidas fältverksamhet som fick belasta sakanslag. Förändringen skulle innebära att Sida på ett mer effektivt och flexibelt sätt skulle kunna anpassa sin fältverksamhet till de krav som förändringar i omvärlden ställer. sade även till att en kostnadsneutralitet mellan olika typer av arbetskraft i fält härige-nom skulle uppnås. Sida bemyndigades att från anslagsposten för bilateralt utvecklingssamarbete finansiera tillfälliga förordnanden. och 1998 får högst av sakanslag användas för försöksverksamheten. I regeringens budgetförslag för underströks att verksamheten syftar till att underlätta för Sida att på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt anpassa fältverksamheten till skiftande förutsättningar för beredning och genomförande av insatser i samarbetsländerna. Regeringen ansåg därmed att det var väsentligt att de möjligheter som härmed erbjuds till fullo utnyttjades . bedömer Sida att det totala utnyttjandet av beloppet kommer att uppgå till . Till grund för försöket finns en överenskommelse mellan . Av denna framgår att om förändringen anses vara lyckosam skall detta ses som ett första steg mot att skilja Sidas projektverksamhet från dess fasta verksamhet. Målsättningen är i första hand att fler personer skall externrekryteras till fältverksamheten. Möjligheterna för Sida att utnyttja egen personal för kortare fältuppdrag skall också förbättras. Vidare framgår att Sida inte bör "övervältra kostnader till sakanslaget som belastar förvaltningsanslaget". Om så sker borde detta leda till en minskning av Sidas förvaltningsanslag . De tidsbegränsade förordnandena skall i avsevärd omfattning ersätta konsulter. Enligt departementens överenskommelse bör inga fasta tjänster finansieras via sakanslag. Sida har fått till uppgift att till halvårsvis redovisa antal och inriktning av helårstjänster i fält som belastar sakanslag, styckkostnaderna för dessa, antal och inriktning på tidsbegränsade förordnanden respektive samt hur stor del av dessa som externrekryterats. Därutöver skall total konsultkostnad antal löpande konsultkontrakt och antal konsulttimmar/månad, som belastar sakanslag också redovisas. Jämförelsernas utgångspunkt skall vara . Sida försöker uppnå en ökad flexibilitet genom en önskan om att låta all fältverksamhet, förutom den internadministrativa såsom ambassadråd, ekonomer och assistenter, finansieras över sakanslag. Sakanslagsfinansieringen av fältverksamhet ger även möjligheter till att bemanna nya områden. understryker att finansieringsformen är en pågående försöksverksamhet och därför har ingen egentlig analys gjorts av i vilken mån uppställda krav ännu uppnåtts. Enligt departementet har det varit svårt att dra några slutsatser utifrån den redovisning som inkommit från Sida. Departementet begärde därför in kompletteringar som bl.a. skulle innehålla en kvalitativ analys av försöket för att departementet skulle kunna göra en samlad bedömning av erfarenheter och slutsatser. Av Sidas redovisning framgår att inga säkra slutsatser kan dras beträffande försöksverksamhetens utfall med hänvisning till den korta tid som verksamheten pågått. Sida uppskattar att i en tredjedel av de undersökta fallen så ersätter den sakanslagsanställde en konsult som annars skulle ha upphandlats. Andelen korttidsförordnanden som ersätter konsulter kan enligt Sida förväntas stiga framöver. Som skäl till att andelen externt rekryterade är låg, både vad gäller långtids- och korttidsuppdrag, beror enligt Sida på att man önskat ta vara på den egna personalens kompetens genom att förordna Sidas personal till korta förordnanden i fält. I granskningen har företrädare för framfört att överflyttningen mellan olika anslag kan betraktas som ett försök att möta övergången till ett mer personalintensivt bistånd med färre konsulter. anser att det finns behov av en grundlig redovisning av vad som skall finansieras via förvaltnings- respektive sakanslag. Merparten av tillsättningarna och skett genom internrekrytering. Eftersom den halvårsvisa redovisningen inte gjorts på ett likartat sätt har det inte gått att bedöma huruvida de tidsbegränsade förordnandena i avsevärd omfattning ersatt konsulter. Något underlag för omfattningen av konsultkostnader för jämförelsetidpunkten har inte kunnat redovisas. Av Sidas redovisning framgår även att man finansierar ett antal handläggartjänster vid biståndsambassaderna i några av programländer via sakanslaget. Som exempel kan ambassaden i () och ambassaden i () nämnas. Vid ambassaden i finns sju personer utsända från Sida som handlägger svenskt bistånd: ett ambassadråd tillika minister, fyra handläggare, en kanslist samt en ekonomiadministratör. Samtliga tjänster är finansierade över sakanslag (reservationsanslaget). har sammanlagt budgeterats över landramen. I har avsatts för . Enligt landstrategin för förutsätts en tjänsteman vara stationerad i med ansvar för biståndssamarbetet. Tjänsten inrättades genom ett regeringsbeslut . i har till uppgift att löpande rapportera om utvecklingssamarbetet inom sina ansvarsområden till Sida och ambas Vidare skall denne bidra till ambassadens i rapportering i politiska ekonomiska, handels- och näringspolitiska frågor. Finansieringen sker över landramen till . Att personalen vid ett antal biståndsambassader finansieras över sakanslag uppger Sida bero på den tolkning myndigheten gjorde av regleringsbrevet i samband med att försöksverksamheten inleddes. Av regleringsbrevet framgår följande: "De sakanslagsfinansierade förordnanden som finns inom Sidas fältorganisation skall inrymmas inom denna ram." Enligt Sida avses härmed särskilda regeringsbeslut, inom vilka ryms medgivande att över det aktuella sakanslaget finansiera förordnanden inom fältorganisationen. I följande avsnitt redovisas revisorers iakttagelser rörande reservationer på anslaget för biståndsverksamhet och Sidas anslagssparande. Frågan om att på försök låta vissa förordnanden inom fältverksamheten belasta rerservationsanslaget behandlas också i avsnittet. De sammanlagda reservationerna har uppgått till av de disponibla medlen för bilateralt utvecklingssamarbete. De utgående reservationerna har varit högre än . Reservationerna minskade i absoluta tal. Revisorerna konstaterar dock att om de utgående reservationerna sätts i relation till disponibla medel, uppgår reservationerna till för de två aktuella budgetåren. En jämförelse av nettoutgifter och anvisat anslag för perioden /92-1997 visar på en relativt god överensstämmelse mellan nettoutgifter och anvisade anslag, vilket i sin tur visar att verksamheten har varit någorlunda jämn . och Sida anger ett antal generella förklaringar till varför reservationer har uppkommit. En förklaring är biståndets ändrade inriktning mot kunskapsöverföring, institutionsuppbyggnad och liknande, vilket innebär färre stora kapitalkrävande infrastruktursatsningar. En annan förklaring är att förseningar uppstår i biståndsprojekten på grund av en rad på förhand svårbedömda faktorer som exempelvis den politiska utvecklingen i mottagarländerna. Enligt revisorerna förefaller det finnas ett visst samband mellan förvaltningens storlek och reservationernas omfattning dvs. personalminskningar med minskad planeringskapacitet som följd tenderar att öka reservationerna. - 1997 minskade antalet anställda vid Sida, med minskad planeringskapacitet som följd. Ekonomiska reformer, som främst avser betalningsbalansstöd och skuldlättnader, uppvisar den högsta andelen ointeckande reservationer. Revisorerna konstaterar att reservationerna för blev betydligt högre än vad regeringen först förutspådde. Inte heller regeringens antagande om kraftigt ökade utbetalningar för infriades. Trots att de ointecknade reservationerna ökade , mer än fördubblades anslaget för delposten mot bakgrund av att regeringen bedömde att utbetalningarna kraftigt skulle öka. Planerade och genomförda insatser beräknas dock leda till att reservationen på delposten Ekonomiska reformer minskar. Vidare kan revisorerna konstatera att det med rådande anslagskonstruktion inom biståndet föreligger svårigheter att ange och uppskatta vad som är att beteckna som intecknade respektive ointecknade reservationer. Sida kan ingå överenskommelser som innebär att utfästelser görs motsvarande det belopp som har anvisats för ett visst år. Dessa medel betraktas som intecknade även om projekterade insatser försenas eller inte alls blir av. Genom att utbetalningstakten i allmänhet är lägre än vad som har överenskommits i avtal stämmer sällan prognoserna med utfallet. pågår ett arbete mellan och berörda fackdepartement i syfte att försöka identifiera svaga punkter i prognoserna och för att utveckla bättre prognosinstrument. I granskningen har framfört att man ställer sig positiv till inrättandet av en prognosgrupp för internationellt utvecklingssamarbete. En förutsättning för att kunna bedöma omfattning och orsaker till uppkomna reservationer är dock att det går att följa utvecklingen på projektnivå. I kapitel 6 redogör revisorerna för sin granskning av förvaltningsstödet. Här framhåller revisorerna svårigheten att på ett enkelt sätt få svar på hur mycket som har budgeterats för respektive projekt liksom hur mycket som har utbetalats. Därmed försvåras möjligheterna att följa reservationernas omfattning och utveckling även på en aggregerad nivå. En närmare analys av orsaker till reservationerna saknas revisorer har i granskningen gjort en genomgång av hur Sida i sin årsredovisning för har redovisat reservationsläget land för land för att se om några gemensamma förklaringar går att finna samt om några åtgärdsförslag för att minska eventuella reservationer har redovisats. Det finns inte något enhetligt mönster för hur reservationernas storlek eller förändring från föregående år redovisas eller förklaras. En rad olika faktorer återges, ofta utan en närmare analys eller förklaring. revisorer har gjort en genomgång av regeringens information till rörande reservationsläget avseende det bilaterala utvecklingssamarbetet. Revisorerna har framför allt funnit brister i regeringens redogörelse för budgetåren 1997 och 1998. I budgetförslaget för framgick den totala reservationen på anslagsposten men inte hur stor del av detta belopp som var intecknat respektive ointecknat. I regeringens budgetförslag för återfanns inga uppgifter om reservationernas storlek. I regeringens budgetförslag för har redovisningen till förbättrats. Regeringens förslag innehåller uppgifter om reservationernas storlek både avseende intecknade och ointeckande reservationer. Sidas anslagssparande har ökat Sida har ett omfattande anslagssparande på ramanslaget för förvaltning. Anslagssparandet uppgår till av anslaget. Enligt utgör myndigheternas anslagssparande i genomsnitt av anslagna medel. Regeringen förutspådde att en stor del av Sidas sparande skulle användas i samband med sammanslagningen av biståndsmyndigheterna . Regeringens prognoser för /96 överensstämde emellertid inte med utfallet. Anslagssparandet ökade i stället mellan /96 och . Sidas möjligheter att använda anslagssparandet vid sammanslagningen försvårades av kapitalförsörjningsförordningens bestämmelser. Enligt förordningen måste en myndighet finansiera investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål genom lån i . Därmed kunde inte Sida använda sitt anslagssparande för investeringar. Oklara gränser för vilka kostnader som skall belasta ram- respektive reservationsanslag Sida har av regeringen bemyndigats att finansiera vissa tillfälliga förordnanden i fält med sakanslag dvs. med reservationsanslaget för biståndsverksamhet. För detta ändamål får högst användas. Målsättningen är i första hand att fler personer skall externrekryteras till fältverksamheten. I överenskommelsen mellan rörande försöket framgår att de tidsbegränsade förordnandena i avsevärd omfattning skall ersätta konsulter. Vidare framgår att Sida inte bör "övervältra kostnader till sakanslaget som belastar förvaltningsanslaget". Om så sker borde detta i enlighet med överenskommelsen leda till att Sidas förvaltningsanslag minskas . Utifrån Sidas redovisning till regeringen går det inte att dra några slutsatser om resultatet av försöket. Eftersom den halvårsvisa redovisningen inte gjorts på ett likartat sätt har det inte gått att bedöma i vilken omfattning de tidsbegränsade förordnandena ersatt konsulter. Något underlag för omfattningen av konsultkostnader för jämförelsetidpunkten har inte kunnat redovisas av Sida. Sida finansierar även ett antal handläggare vid biståndsambassaderna via sakanslag. Det rör sig bl.a. om ambassadrådstjänster, ekonomiadministratörer och kanslipersonal. Exempelvis finansieras hela Sidas del av biståndsambassaden i via sakanslag. Regeringen har genom ett tidigare beslut givit denna möjlighet. Genom att i regleringsbrevet uppge att de förordnanden som redan finansierades över sakanslag inom Sidas fältorganisation skulle rymmas inom den försöksvisa ramen, har regeringen fortsatt givit denna möjlighet. revisorer anser att bristerna i Sidas avrapportering har inneburit att inte har prövat om omfattningen av Sidas ramanslag för förvaltning borde ha påverkats av finansieringen av vissa förordnanden i fält. Vidare ifrågasätter revisorerna att Sida har givits möjlighet att använda reservationsanslaget för biståndsverksamhet till att finansiera vissa förordnanden av administrativ karaktär i fält. Revisorerna anser att gränserna för vilka kostnader inom utvecklingssamarbetet som skall belasta reservations- respektive ramanslaget därmed inte har klargjorts. revisorer har valt att granska förvaltningsbiståndet eftersom denna stödform fått en ökad betydelse inom det svenska utvecklingssamarbetet. Inom ramen för granskningen har sex fallstudier av förvaltningsprojekt genomförts. I följande kapitel redovisas i huvudsak de sammanfattande iakttagelser som kunnat göras utifrån fallstudier och intervjuer. Studierna redovisas i sin helhet i bilaga 2. Urvalet syftar till att ge en god geografisk spridning bland de mottagarländer där Sida bedriver ett omfattande förvaltningsbistånd. Vidare finns projekt som genomförs av såväl privata konsulter som insatser via myndigheter representerade. Följande insatser har studerats. uppbyggnad av statistiska centralbyrå, provinsförvaltningen i , , det statliga redovisningssystemet i , polisutbildning på och i . 6.1 Biståndets inriktning och omfattning Många mottagarländers förvaltningar fungerar inte effektivt. Administrationen saknar ofta såväl mänskliga och institutionella som ekonomiska resurser. Ofta fungerar skattesystemet dåligt och de omfördelande mekanismerna är ineffektiva. En förklaring är att man ofta har tagit över ett byråkratiskt system som en tidigare kolonialmakt tillämpade. Ytterligare en förklaring är att mottagarlandet byggt upp överdimensionerade och centraliserade förvaltningar. Behovet av förändringar ställer krav på nya styr- och kontrollsystem. Sida stöder därför utvecklingen av system för budget, redovisning, revision, skatter och statistik. Sida stöder även organisation och uppbyggnad av lokala förvaltningar för att få till stånd ett ökat lokalt inflytande. Biståndet skall bidra till ett samspel mellan offentlig och privat sektor. Därför ges inte stödet bara till offentlig förvaltning utan även till privata organisationer som revisionsinstitut och advokatsamfund. Förvaltningsbiståndet utgör en delverksamhet inom Sidas verksamhetsgren demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning. Det övergripande målet för verksamheten är att "bidra till en demokratisk samhällsutveckling genom stöd till positiva demokratiska processer, utveckling av demokratiska institutioner och framväxt av demokratisk kultur samt respekt för de mänskliga rättigheterna. Verksamheten syftar också till att stärka den offentliga sektorns effektivitet, förmåga att mobilisera resurser för den offentliga verksamheten och förmåga att fungera i ett demokratiskt och jämlikt Bekämpning av korruption och andra former av missbruk skall ägnas ökad uppmärksamhet". uppgick utbetalningarna för hela verksamhetsgrenen till . Insatserna utgörs ofta av långsiktigt institutionssamarbete mellan organisationer och myndigheter i och mottagarlandet och återfinns som inslag inom i stort sett alla insatser, dvs. även inom biståndsinsatser med huvudsakligen annan inriktning som exempelvis undervisnings- och hälsoområdet. Uppdragen inom förvaltningsstödet löper , ofta . Beslut om insatser följer dock landstrategiprocessen i övrigt vilket innebär att beslut om nya insatser görs i taget. /94-1997 har Sida utbetalat totalt nära som förvaltningsstöd. Förvaltningsstödet finansieras i första hand via landramar eller budgetposten för regionala insatser under anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete. Av Sidas årsredovisning för framgår att Sida inom området God samhällsstyrning arbetar i sammanlagt 29 länder. Tabell 6.1 visar utfall utifrån antal insatser och antal länder per delområde. Tabell 6.1 Utfall, antal insatser och antal länder per delområde 1997 insatser % Antal länder Statens roll 46 39 19 39 33 15 utveckling/decentralisering 32 28 17 Totalt 117 100 Källa: Sidas årsredovisning 1997 Inom området Statens roll prioriteras stöd till institutioner som ansvarar för utveckling och effektivisering av statsförvaltningen. Det gäller dels insatser rörande organisationsutveckling, personalplanering, utveckling av administration och personalutveckling, dels direkt stöd till planering och genomförande av förvaltningsreformer. Insatserna inom detta område antas öka något framöver. Inom området prioriteras insatser som syftar till att stärka och effektivisera strategiska funktioner inom den offentliga finanssektorn, särskilt budgetprocessen, ekonomisk redovisning, revision och skatteförvaltning samt vissa stödfunktioner såsom statistikproduktion. Insatserna inom delområdet antas även fortsättningsvis vara omfattande. Vad avser utveckling/decentralisering prioriteras insatser som syftar till utveckling av lokalt självstyre och uppbyggnad av förvaltning på lokal nivå. En stor del av dessa projekt (13) gäller fysisk planering och lantmäteri. Som tidigare nämnts återfinns även Sidas insatser för att främja fred, demokrati och mänskliga rättigheter i det bilaterala biståndet under verksamhetsgrenen Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning. För detta syfte har Sida utarbetat en särskild policy och ett särskilt handlingsprogram. fördelades insatserna på 56 länder. 6.2 Sidas handläggning av förvaltningsstöd Den största delen av förvaltningsstödet handläggs inom enheten för demokratisk samhällsstyrning, DESA. Enheten utgör en av enheterna inom ämnesavdelningen för demokrati och social utveckling, DESO. Inom DESA tjänstgör drygt 20 personer. Beredning och genomförande av förvaltningsstöd följer samma handläggningsförfarande som för övriga biståndsinsatser. (En närmare beskrivning av handläggningsordningen vid Sida finns i kapitel 3.) Sidas regionavdelningar har ett övergripande ansvar för allt bistånd till ett visst land och svarar för utvecklingen av landstrategier samt för att svenska insatser stämmer överens med strategierna. DESO/DESA har till uppgift att analysera och bedöma projektförslag samt att svara för samarbetet med berörd ambassad i genomförandet av förvaltningsbistånd. Täta byten av handläggare inom Sida är inte ovanligt utan är något som i hög grad karakteriserar hela Sidas verksamhet. Personalrörligheten har efter bildandet av den nya biståndsmyndigheten varit omfattande. Exempelvis hade Sida en extern personalomsättning på . sjönk den till . Sida har även en förhållandevis hög intern rörlighet. Enligt Sida ger den stora interna rörligheten goda möjligheter till kompetensutveckling och medför att personalen är flexibel och öppen för förändringar. Av fallstudierna framgår att merparten av projekten bytt handläggare relativt ofta. Som exempel kan nämnas att man i ett par av de granskade projekten har gjort nära årliga byten av ansvarig handläggare vid Sida. På biståndsambassaderna har dock handläggarbytena inte varit lika täta. Sidas uppfattning är att ansvarig handläggare för ett projekt inte bör bytas ut på både biståndsambassaden och Sida.