frsrdg · GM04rr8 · 1999-01-01 00:00:00 — och skolans utveckling revisorer har på eget initiativ granskat och skolans utveckling. Granskningen har inriktats på utveckling såsom den kan utläsas av dokumentation från uppföljning och utvärdering. Revisorerna har därmed fått en belysning av både utveckling och uppgifter med att följa upp, utvärdera och främja utveckling. Granskningen omfattar också regeringens styrning av arbete med att utveckla skolan. 1.1 Bakgrund till revisorernas beslut om granskning Kravet på bättre skolor var ett skäl till att fattade beslut om en klarare ansvarsfördelning för skolväsendet. Bättre skolor skulle enligt åstadkommas genom att ansvaret för verksamheten fördes ut till dem som arbetar i skolorna. Grundläggande nationella mål skulle anges i lag och övriga mål i klara och tydliga läroplaner. Likvärdigheten i detta mål- och resultatstyrda skolsystem skulle garanteras genom uppföljning, utvärdering och tillsyn. Uppföljning och utvärdering skulle bedrivas såväl i den enskilda skolan som på och nationell nivå. Huvudmannaskapet för skolväsendet fördes över till kommunerna . Ett nytt målrelaterat betygssystem med tre betygssteg har också införts. Ett nytt statligt verk för skolväsendet inrättades . Det nya fick två huvuduppgifter. Den ena uppgiften var att följa upp och utvärdera samt att utöva tillsyn över skolväsendet. Den andra uppgiften var att ta fram underlag och förslag till skolväsendets utveckling. Vid sitt beslut om granskning konstaterade revisorerna att skolväsendet står inför stora utmaningar. Statsmakterna ställer krav på utvecklad verksamhet och bättre resultat. blir elevkullarna större. Resurstilldelningen har också minskat jämfört med 1990-talets början då fattade beslut om skolsystemets reformering. Kravet på bättre skolor innebär således krav på både bättre måluppfyllelse och ökad effektivitet. 1.2 Granskningens inriktning och avgränsning Resultatet av utbildning är av avgörande betydelse för alla ungdomars fortsatta utbildning och yrkesliv och därmed också för samhällsekonomin. Granskningen har inriktats på några mål som enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo94) skall uppnås och några kunskapsmål som enligt samma läroplan skall eftersträvas. De mål att uppnå som har använts som bedömningsnorm är skolornas ansvar för att varje elev efter genomgången grundskola behärskar svenska språket och kan lyssna och läsa aktivt och uttrycka tankar och idéer i tal och skrift behärskar grundläggande matematiskt tänkande och kan tillämpa det i vardagslivet kan kommunicera i tal och skrift på engelska. De mål att sträva mot som har använts som bedömningsnorm är att skolorna skall sträva efter att varje elev befäster en vana att självständigt formulera ståndpunkter grundade på såväl kunskaper som förnuftsmässiga och etiska överväganden utvecklar ett rikt och nyanserat språk samt förstår betydelsen av att vår- da sitt språk lär sig att arbeta både självständigt och tillsammans med andra lär sig att använda kunskaper som redskap för att formulera och pröva antaganden och lösa problem reflektera över egna erfarenheter kritiskt granska och värdera påståenden och förhållanden. Revisorernas bedömningsnorm är således inriktad på elevernas resultat efter genomgången grundskola. Granskningens tyngdpunkt ligger därmed på äldre elever. Granskningen har i huvudsak genomförts med hjälp av intervjuer och inventering av dokument. En enkät rörande informationsinsatser inom fältorganisation har också genomförts. En utredning om funktionshindrade elever har utrett hur ansvaret för dessa elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skall finansiera verksamheten. Betänkandet Funkis - funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66) överlämnades till regeringen och remissbehandlades . Revisorernas granskning omfattar varken dessa frågor eller insatserna vid . fattade revisorerna beslut om granskningsrapporten och skolans utveckling (revisorers rapport /99:3). I rapporten redovisas revisorernas iakttagelser samt överväganden och förslag. Rapporten redovisas som bilaga 1 till denna skrivelse. 1.3 Revisorernas iakttagelser i rapporten 1.3.1 Skolornas resurser och resultat Behovet av bättre skolor var - som redan nämnts - ett viktigt skäl till beslut om en ändrad ansvarsfördelning för skolväsendet. genomförda utvärderingar har elevernas ämneskunskaper i stället försämrats . har inte heller följt upp läroplanens mål att sträva mot på ett systematiskt sätt. Det går därför inte att avgöra om resultaten har förbättrats eller försämrats. Genomförda studier visar emellertid på stora skillnader mellan mål och resultat. När det gäller skolornas resurser konstaterar revisorerna att - också efter hänsyn besparingar på skolområdet - är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Enligt flera forskningsresultat går det inte att fastställa något generellt samband mellan skolornas ekonomiska resurser och elevernas resultat. Insatser för bättre skolor handlar om andra frågor. Ett arbete mot fastställda mål framhålls som viktigt liksom att skolorna får hjälp från utomstående rapportörer med att återföra resultaten av den egna verksamheten. Kunskap om förändringsprocesser och en öppenhet för en mångfald av lösningar framhålls också, liksom rektorns betydelse för att driva på arbetet. Men för att rektorn skall få gehör för idéer om att utveckla undervisningen behöver lärarna nås av kunskap om möjligheter att förbättra skolornas resultat. 1.3.2 Skolorna och skolhuvudmännen Revisorerna konstaterar att nationella mål inte har påverkat utbildningen så som förutsattes vid beslut om mål- och resultatstyrda skolor. Läroplanens mål att uppnå är inte entydigt formulerade i styrdokumentens olika delar. Men problemen är flera. Många lärare vill utveckla sin undervisning, men klarar inte detta på egen hand. Rektorerna ansvarar för att skolorna når nationella mål och vill enligt flera studier koncentrera sig på detta. Men rektorerna hindras av hög arbetsbelastning med ekonomi och administration. I många fall når inte heller centrala reformidéer ut till skolorna. Det gäller bl.a. läroplanens mål att sträva mot, innebörden av det nya betygssystemet och behörighetskravet till gymnasieskolan. Enligt flera studier utgår också skolorna från andra faktorer än elevernas behov vid prioriteringen av resurser och undervisningens organisation. Skolhuvudmännen har inte heller skött sina åligganden med att följa upp och utvärdera sina skolplaner. 1.3.3 utvecklingsuppdrag och regeringens roll har i många avseenden god kunskap om hur når - eller inte når - sina mål. Verket har också fört ut sin kunskap till främst företrädare för skolhuvudmännen. uppfattas som kompetent, ambitiöst och seriöst. Men verket har inte lyft fram och inte heller systematiskt följt upp och utvärderat läroplanens mål att sträva mot. Verket har främst riktat sig till företrädare för skolhuvudmännen med sin information. Verkets informationsstrategi förutsätter intresserade mottagare, som omsätter budskapet i handling. Dessa förutsättningar har i många fall saknats. Skolhuvudmännen har inte skött sina åligganden som skolhuvudmän och rektorerna har inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning. Verkets information har inte heller lett till debatt i den utsträckning som - också enligt verkets egen kommunikationspolicy - är önskvärd för att bidra till skolutveckling. kunskap har också dåligt nått ut till lärarna. främjandeuppdrag är mångtydigt och verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor har blivit alltmer oklar. Lokala angelägenheter riskerar att tränga undan verkets information om beslutade skolreformer. har regeringen ställt krav på att skall utöka sin tillsyn och senare också sina främjande uppgifter. Sammantaget har regeringens styrning medfört att verkets olika uppgifter har blivit allt svårare att förena. Regeringen har också meddelat sin avsikt att inrätta . Den nya nämnden skall knytas till verket men arbeta på direkt uppdrag av regeringen. 1.4 Remissbehandling av revisorernas rapport Revisorernas rapport har remissbehandlats. Totalt har 24 remissinstanser beretts tillfälle att yttra sig. 19 remissinstanser har lämnat skriftliga yttranden. En remissinstans har enbart granskat rapporten ur saklig synpunkt. Fyra remissinstanser har avstått från att yttra sig. och , information och kultur () har lämnat särskilda yttranden i anslutning till yttrandet från Akademikers (). som revisorernas rapport har remissbehandlats har regeringen överlämnat en skrivelse (skr. 1998/99:97) till . I skrivelsen behandlas utvecklingen inom den kommunala sektorn. Ett avsnitt rör det offentliga skolväsendet. Där behandlas också måluppfyllelse och kvalitet i . Uppgifterna i regeringens skrivelse avser och överensstämmer i allt väsentligt med uppgifterna i det avsnitt (4.3.1) i revisorernas rapport som behandlar det nya betygssystemet. Flertalet remissinstanser uttalar sig positivt om revisorernas granskning och bekräftar också revisorernas iakttagelser. Enligt har revisorerna genomfört en omfattande granskning. Verket framhåller att breda granskningar av detta slag är värdefulla och kan ge vidare referensramar åt verkets egna bedömningar kring vad verket gör och åstadkommer. framhåller verket att förändringar mot en mål- och resultatstyrd skola tar tid och att resultatet av det nya skolsystemet först nu börjar komma fram. noterar att revisorerna har gjort en hel del iakttagelser och konstaterar att den skola som skulle bli bättre med 1990-talets skolreformer i stället har försämrats i flera avseenden. anser att rapporten är intressant och kan utgöra en bra grund för diskussioner om skolornas organisation. i håller i huvudsak med revisorerna i deras analys av dagens skolor och roll. intryck är att revisorerna har gjort en omfattande och seriös granskning av dagsläget i svensk skola. betonar betydelsen av att denna granskning har genomförts, särskilt med hänsyn till de stora förändringar som har ägt rum inom skolvärlden . i (LO) välkomnar revisorernas initiativ. Enligt LO är granskningen av stort intresse och bör noga studeras av regering, riksdag, huvudmän och skolor. De fem kommuner som har yttrat sig är positiva till revisorernas förslag. Ett par remissinstanser efterlyser en bredare och djupare analys av skolsystemet. vid menar att revisorerna har tagit till sig en relativt komplex bild av förutsättningarna för att centralt främja skolutveckling eller skolförbättring. Men enligt institutionen skulle en rekommendation om en översyn av skolorganisationen ur styrningssynpunkt ha givit en större tyngd åt revisorernas granskning. Också Akademikers () menar att det behövs en övergripande systemanalys. delar revisorernas grundsyn, men menar att styrningen av skolväsendet måste bli mer processorienterad. vid menar att revisorernas rapport är konventionellt upplagd och redovisar alternativa synsätt på skolornas förändringsarbete. , information och kultur () framhåller att skolbibliotekens betydelse för en mer problemorienterad undervisning så gott som alltid negligeras och så också i revisorernas granskning. Också framhåller att olika kompetenser dåligt tas till vara i skolornas utvecklingsarbete. Enligt förbundet har kompetens rörande motivation, stöd och information saknats när de nya styrdokumenten skulle föras ut och genomföras. Remissinstansernas synpunkter på revisorernas olika ställningstaganden redovisas kortfattat i anslutning till revisorernas överväganden och slutsatser i kap. 2. En utförligare sammanställning över remissinstanserna och deras yttranden över rapporten lämnas i bilaga 2. 2 Revisorernas överväganden och slutsatser 2.1 Hävda nationella krav på utbildningen tydligt Revisorerna konstaterar i sin rapport att nationella mål inte har påverkat utbildningen så som förutsattes vid beslut om mål- och resultatstyrda skolor. Problemen är flera. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen klargör läroplanens mål att uppnå. I rapporten föreslår revisorerna också att i sin uppföljning och utvärdering tydliggör målavvikelser och negativa trender samt lyfter fram innebörden av läroplanens mål att sträva mot i sin informationsstyrning gentemot skolhuvudmän och skolor intar en mer offensiv hållning i dessa frågor utvecklar sin egeninitierade tillsyn. 2.1.1 Klargör läroplanens s.k. uppnåendemål En förutsättning för att nationella krav på utbildningen skall nå ut i skolorna är att kraven är tydliga. Revisorerna konstaterar i rapporten att läroplanens mål att uppnå inte är entydigt formulerade i olika styrdokument. Detta medför oklarheter såväl i fråga om skolornas och skolhuvudmännens åtagande som i fråga om den enskilda elevens rättssäkerhet. Revisorerna föreslår i sin rapport att regering en tar initiativ till att läroplanens mål att uppnå formuleras på ett liktydigt sätt i styrdokumentens olika delar. Flertalet remissinstanser kommenterar denna fråga och instämmer också i revisorernas förslag. menar att flertalet skolhuvudmän ändå i allmänhet har uppfattat sina skyldigheter gentemot eleverna. De skolhuvudmän som har yttrat sig liksom , i och LO ser emellertid frågan som viktig. , och påpekar också vikten av tydliga redskap och ramar för de professionella grupperna i målstyrda skolor. Revisorerna konstaterar att det finns ett brett stöd för detta förslag. 2.1.2 Tydliggör målavvikelser och negativa trender Möjligheter att följa utbildningens resultat över tiden ser revisorerna som en central del i ett mål- och resultatstyrt skolsystem. I sin rapport betonar revisorerna vikten av att prioriterar nationella mål i sin uppföljning och utvärdering och att verket i sin information till skolhuvudmän och skolor lyfter fram målavvikelser och negativa trender. I dessa frågor behöver verket inta en mer offensiv hållning i sin informationsstyrning. Verket bör därvid också uppmärksamma skolhuvudmän och skolor på sitt ansvar för att obligatoriska, nationella prov genomförs. Flera remissinstanser påpekar vikten av att kunna följa utbildningsresultat över tiden och delar också revisorernas uppfattning att behöver inta en mer offensiv hållning i denna fråga. framhåller emellertid att det förhållandet att den grupp elever som har svaga resultat har blivit något större inte kan tolkas så att prestationerna över lag har försämrats. Enligt verket kan inte heller uppgifterna om en större andel elever som efter genomgången grundskola saknar ämnesbetyg eller slutbetyg tas till intäkt för generella omdömen om utveckling. Enligt verket är jämförelser möjliga först när ytterligare resultat från de nya systemen för kunskapsrelaterade betyg och ämnesprov kan jämföras med resultaten . Revisorerna vill här framhålla att uppgifter om försämrade ämneskunskaper är allvarliga i sig, oavsett möjligheter till generella omdömen. Uppgifter om målavvikelser och negativa trender skall alltid tas på stort allvar och föranleda diskussion samt analys av orsaker och behov av åtgärder. Det är ansvar att initiera sådana diskussioner på både nationell och lokal nivå. När det gäller matematik under det nionde skolåret menar revisorerna att uppgifterna är särskilt allvarliga. Vid nationella utvärdering bedömdes nästan var femte elev sakna grundläggande kunskaper i matematik under avslutande år. Sedan 1992 års nationella utvärdering hade denna andel också ökat från till . Revisorerna menar att detta är allvarligt, särskilt mot bakgrund av det önskvärda i ökade satsningar på utbildningar i naturvetenskap och teknik. 2.1.3 Lyft fram läroplanens s.k. strävansmål Revisorerna konstaterar att inte tillräckligt tydligt har klargjort innebörden av läroplanens mål att sträva mot och inte heller har tydliggjort avvikelser från dessa mål samt trender. Revisorerna föreslår att verket i sin uppföljning och utvärdering bättre lyfter fram innebörden av läroplanens mål att sträva mot samt systematiskt följer upp och utvärderar dessa mål. Remissinstanserna har inga invändningar i denna fråga. ser skolornas kraftiga fokusering på ämnesmålen som ett problem. Läroplanens mål att sträva mot riskerar därmed att komma i bakgrunden. Verket framhåller att de senare målen anger den grund som hela undervisningen skall vila på. Enligt verket rör målen mer komplexa kompetenser och kan inte utvärderas isolerat från ämnesmålen. Verket framhåller behovet av lokala utvärderingar när det gäller dessa mål. Revisorerna menar att kritik mot skolor och skolhuvudmän när det gäller mål att sträva mot i stor utsträckning faller tillbaka på verkets eget agerande. Verket har bidragit till att dessa mål inte har fått den betydelse som de borde ha enligt styrdokumenten. Verket har inte tydligt lyft fram målens innebörd och hur målen har fallit ut. Revisorerna betonar det angelägna i att bygger upp någon form av kontinuerlig, nationell uppföljning och utvärdering av läroplanens mål att sträva mot. Dessa möjligheter bör prövas i anslutning till den uppföljning och utvärdering av läroplanens mål att uppnå som håller på att växa fram med hjälp av bl.a. det nationella provsystemet. 2.1.4 Utveckla egeninitierade tillsyn Revisorerna konstaterar i rapporten att i samlade kunskap finns flera exempel på att centrala delar i gällande bestämmelser inte efterlevs. Grunden för verkets tillsyn är god och spänner över skollag, skolförordningar, läroplaner, kursplaner och timplaner. Revisorerna föreslår därför i rapporten att verket fortsätter att utveckla sin egeninitierade tillsyn. Flera remissinstanser yttrar sig i denna fråga och instämmer också i revisorernas förslag. Revisorerna konstaterar att det finns ett brett stöd för förslaget om utvecklad tillsyn. 2.2 Analysera skolornas resursanvändning Revisorerna konstaterar i sin rapport att - också efter hänsyn besparingar - är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Det saknas en analys av hur skolorna prioriterar och använder sina resurser. Men konstaterar i olika studier att skolornas resurser inte fördelas efter elevernas behov. Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen tar initiativ till en oberoende utbildningsekonomisk analys ger i uppdrag att utforma ett program om skolförbättring ger skolhuvudmännen i uppdrag att inom ramen för lärarnas kompetensutveckling genomföra ett program om skolförbättring omformulerar förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning i enlighet med avsnitt 2.2.4 nedan ger bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. I rapporten föreslår revisorerna också att uppmärksammar skolhuvudmännen på sitt ansvar för att rektor ges reella möjligheter att arbeta med sitt nationella uppdrag. 2.2.1 Genomför en oberoende utbildningsekonomisk analys Revisorerna föreslår i rapporten att regeringen tar initiativ till en oberoende utbildningsekonomisk analys av hur skolorna prioriterar och använder sina resurser. Den grundläggande frågan rör skolornas underlag och bedömningar för att fördela sina resurser. Men flera mer konkreta frågor behöver belysas. Hur använder skolorna tillgängliga resurser för att organisera och genomföra undervisningen? Hur stor andel av lärarnas tid går till undervisning i olika former och hur används övrig lärartid? Vad betyder integreringen av förskola, skola och skolbarnomsorg för skolornas tillgång på pedagogiskt utbildad personal? Hur används olika yrkesgruppers kompetens i undervisningen och i skolornas övriga verksamhet? Hur stor andel av skolornas resurser avsätts för skolornas ledning - rektorer, biträdande rektorer och studierektorer samt övriga kategorier? Hur stor andel av skolornas ledningsresurser avsätts för pedagogisk ledning och skolornas utveckling? En mer generell fråga är hur stor andel av den totala resursanvändningen som skolorna kan påverka i ett ettårsperspektiv respektive på . Det är också naturligt att möjligheter att ompröva skolornas resurser med utgångspunkt i elevernas behov blir belyst i den föreslagna analysen. Remissinstanserna instämmer i revisorernas förslag. Flera remissinstanser framhåller värdet i att den föreslagna analysen genomförs och att skolornas resursanvändning därmed kommer upp till debatt. menar att beskrivningen av resurser i internationell jämförelse behöver nyanseras med hänsyn till bl.a. flyktingomhändertagande och den höga ambitionsnivån vad gäller svenska språket. Verket framhåller att det finns många olika modeller för skolornas resursfördelning. I en pågående registerstudie studerar verket samband mellan resurser, processer och elevresultat. menar att det finns mycket kunskap om hur skolorna använder sina resurser, men att det saknas tillräckliga analyser av hur resursernas fördelning varierar med skolornas resultat. Förbundet anser också att en utbildningsekonomisk analys inte bör begränsas till utan omfatta alla delar av utbildningssystemet. Revisorerna konstaterar att förslaget om en utbildningsekonomisk analys har ett brett stöd bland remissinstanserna. Den kunskap och erfarenhet som finns inom liksom hos skolornas olika yrkesgrupper bör självfallet tas till vara vid genomförandet av en sådan analys. Regeringen bör också ge bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. 2.2.2 Uppmärksamma rektors nationella uppdrag Revisorerna föreslår i rapporten att uppmärksammar skolhuvudmännen på deras ansvar för att rektorerna ges reella möjligheter att arbeta med det nationella uppdraget, att utveckla skolan mot bättre nationell mål-uppfyllelse. En ingående prövning och omprövning av skolornas resursanvändning är en central del i rektors nationella uppdrag. De remissinstanser som kommenterar revisorernas förslag om rektors nationella uppdrag delar helt revisorernas uppfattning i denna fråga. Revisorerna konstaterar att det finns ett brett stöd kring detta förslag. 2.2.3 Stöd skolornas arbete med att ompröva sina resurser I rapporten konstaterar revisorerna att Skolorna behöver motivation i sitt arbete med att utveckla undervisningen och ompröva sin resursanvändning. når dåligt ut till skolorna med sin kunskap från uppföljning och utvärdering om nationella mål, målavvikelser, negativa trender, undervisningens kostnader samt möjligheter att förbättra undervisningen. Detta problem är tydligt när det gäller lärarna. För att rektorerna skall få gehör hos den stora, viktiga lärargruppen behöver denna grupp bättre nås om nationella krav på utbildningen - inklusive mål att sträva mot - samt få information om resultat från verkets uppföljning och utvärdering av de nationella målen och möjligheter att förbättra skolans verksamhet. Av betydelse är också verkets information om elever i behov av särskilt stöd samt betydelsen av undervisningsgruppernas storlek. Revisorerna föreslår därför att får regeringens uppdrag att utforma ett program för skolförbättring med ovannämnda innehåll. Skolhuvudmännen bör sedan få i uppdrag att inom ramen för Avtal 2000 och systemet med kompetensutveckling för lärarna genomföra programmet av ett till . Programmet förnyas därefter successivt allteftersom nya erfarenheter växer fram inom uppföljning och utvärdering. Bland remissinstanserna finns olika uppfattningar i denna fråga. avvisar bestämt det föreslagna programmet under hänvisning till att utvecklingsarbete som har initierats från central nivå snarare har stört än främjat utvecklingen. delar revisorerna uppfattning att lärarna måste bli delaktiga i informationsinsatser. Förbundet ställer sig också positivt till vikten av skolutveckling för lärarna. Men förbundet anser att det föreslagna programmet om skolförbättring för lärarna är en form av detaljstyrning som inte hör hemma i en målstyrd verksamhet. framhåller att frågan om skolornas styrning är komplicerad. Enligt verket är det ännu vanligt med oklarheter om ansvaret för skolornas styrning på den lokala nivån. Verket menar att det föreslagna programmet riskerar att bli föga verksamt om det inte uppfattas som legitimt och nödvändigt i kommuner och skolor.