bet · GN01SfU3 · 1999-10-12 00:00:00 — I detta betänkande behandlas proposition 1998/99:119Socialförsäkringens personkrets samt tre motionersom väckts med anledning av förslaget. Dessutombehandlas två motioner från den allmännamotionstiden 1998.I propositionen föreslås att den svenskasocialförsäkringen skall delas i två delar. Den enadelen innehåller förmåner som grundas på bosättningi och den andra delen förmåner som ärberoende av arbete här i landet. Denbosättningsbaserade delen av socialförsäkringenskall avse garantibelopp och bidrag och denarbetsbaserade försäkringen skall avseinkomstförlust. Båda försäkringarna skall gälla likaför alla som är bosatta respektive arbetar iSverige.Grunderna för det föreslagna tudeladesocialförsäkringssystemet tas in i en ny gemensamlag, socialförsäkringslagen (SofL), som bl.a.innehåller bestämmelser om bosättning och arbete iSverige, omfattningen av de båda försäkringsdelarna,försäkringstider, utbetalningar utomlands samthandläggningsregler. De närmare bestämmelserna om deolika förmånerna finns däremot kvar i särskildaförfattningar.Ett grundläggande villkor för att en person skalltillhöra den krets som omfattas av grundskyddet inomsocialförsäkringen, främst förmåner som utges medgarantibelopp och bidrag, skall vara att han ellerhon anses bosatt i . Varken svensktmedborgarskap eller inskrivning hos allmänförsäkringskassa skall vara något villkor för atttillhöra personkretsen. Bosättningsbegreppet isocialförsäkringen skall i princip överensstämma medfolkbokföringens begrepp. Den som kommit tillSverige skall anses bosatt här, om det kan antas attvistelsen här kommer att överstiga . Påmotsvarande sätt skall en i bosatt personsom lämnar landet fortfarande anses bosatt här, omutlandsvistelsen kan antas vara längst . Frånden tidpunkt någon anses bosatt här i landet är haneller hon kvalificerad att uppbära enbosättningsbaserad förmån utan särskild väntetid.För några förmåner krävs dock utöver bosättningsärskilda villkor för att utbetalning skall kunnaske. Vilka förmåner som föreslås varabosättningsbaserade framgår genom en uppräkning avdessa i SofL.Vad gäller den arbetsbaserade delen avsocialförsäkringen skall ett grundläggande villkorvara att han eller hon arbetar i . Inteheller för den arbetsbaserade försäkringen skallsvenskt medborgarskap eller inskrivning hos allmänförsäkringskassa vara något villkor för att tillhörapersonkretsen. Med arbete i skall i principavses förvärvsverksamhet här i landet. Även dearbetsbaserade förmånerna anges genom en uppräkningi SofL. Vidare skall för den arbetsbaserade delen avförsäkringen inte heller någon väntetid införas. Denarbetsbaserade försäkringen skall vid anställninggälla fr.o.m. av anställningen. Iövriga fall skall den gälla fr.o.m. den dag närarbetet har påbörjats.Beträffande några särskilda persongrupper skallsocialförsäkringen ha utsträckt giltighet vidutlandsvistelse. Den som av en svensk statligarbetsgivare sänds ut till ett annat land för arbeteför dennes räkning skall under hela utsändningstidenutan tidsbegränsning omfattas av såväl denbosättningsbaserade som den arbetsbaseradeförsäkringen. Medföljande familjemedlemmar skallunder omfattas av den bosättningsbaseradeförsäkringen. För utlandsstuderande skall gälla atthan eller hon omfattas av den bosättningsbaseradeförsäkringen för vilken han eller hongenomgår studiestödsberättigad utbildning elleruppbär utbildningsbidrag för doktorander. Reglernaför studerande skall även gälla medföljandefamiljemedlemmar. Biståndsarbetare som av enskildorganisation sänds ut för tjänstgöring utomlandsskall vara försäkrade i såvitt avser denbosättningsbaserade försäkringen, omutlandsvistelsen kan antas vara längst . Dettagäller även medföljande familjemedlemmar. Förambassadanställda m.fl. föreslås också särskildabestämmelser.När det gäller utbetalning av bosättningsbaseradeförmåner vid vistelse i ett land som varken ärmedlem i EU eller omfattas av föreslåsvissa begränsningar. Som huvudregel skall sådanaförmåner kunna betalas ut vid en utlandsvistelse omdenna kan antas komma att vara i längst sex månader.Bosättningsbaserade förmåner, såsom garantipension,skall dock kunna betalas ut till vederbörande sålänge han eller hon anses bosatt här. Förstatsanställda som sänds ut från och förderas medföljande familjemedlemmar betalas förmånerut . Familjestöd tillbiståndsarbetare och utlandsstuderande betalas ocksåut under hela den angivna perioden.Även när det gäller utbetalning av arbetsbaseradeförmåner vid utlandsvistelse skall vissabegränsningar gälla. Förmåner vid sjukdom,havandeskap, tillfällig vård av barn ochrehabilitering skall kunna utges vid utlandsvistelseendast om ersättningsfallet har inträffat medan denförsäkrade utförde arbete utomlands som jämställsmed arbete i . Arbetsbaseradepensionsförmåner och ersättning från lagen omarbetsskadeförsäkring betalas ut så länge rättentill förmånen består enligt respektive lag.Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari2001.Utskottet tillstyrker regeringens förslag menföreslår ett förtydligande i den nya lagens 3 kap.13 § så att det klart framgår att den som uppbärnågon av de i bestämmelsen uppräknade förmånernaockså är försäkrad för efterlevandepension.I betänkandet behandlas ett motionsyrkande om despeciella problem som rör gränsgångare mellanDanmark och . Problematiken avser bl.a.situationer då någon är bosatt i men harsitt arbete i eller tvärtom. Vidare bifogastill betänkandet en utskrift av en offentligutfrågning om socialförsäkringen och EU somutskottet höll , bilaga 2.Samtliga motioner avstyrks.I betänkandet finns sex reservationer och ettsärskilt yttrande. I proposition 1998/99:119 Socialförsäkringenspersonkrets föreslår regeringen() att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. socialförsäkringslag,2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmänförsäkring,3. lag om ändring i lagen (1962:382) angåendeinförande av lagen om allmän försäkring,4. lag om ändring i lagen (1998:674) ominkomstgrundad ålderspension,5. lag om ändring i lagen (1998:675) om införandeav lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension,6. lag om ändring i lagen (1998:702) omgarantipension,7. lag om ändring i lagen (1947:529) om allmännabarnbidrag,8. lag om ändring i ,9. lag om ändring i lagen (1969:205) ompensionstillskott,10. lag om ändring i studiestödslagen (1973:394),11. lag om ändring i lagen (1976:380) omarbetsskadeförsäkring,12. lag om ändring i lagen (1977:267) omkrigsskadeersättning till sjömän,13. lag om ändring i lagen (1984:989) omsocialförsäkringsväsendet under krig och krigsfara,14. lag om ändring i lagen (1986:378) om förlängtbarnbidrag,15. lag om ändring i lagen (1988:360) omhandläggning av ärenden om bilstöd tillhandikappade,16. lag om ändring i lagen (1988:1463) om bidragvid adoption av utländska barn,17. lag om ändring i lagen (1988:1465) omersättning och ledighet för närståendevård,18. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättningtill smittbärare,19. lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön,20. lag om ändring i lagen (1991:1488) omhandläggning av vissa ersättningar till den somtjänstgör inom totalförsvaret,21. lag om ändring i lagen (1993:389) omassistansersättning,22. lag om ändring i lagen (1993:737) ombostadsbidrag,23. lag om ändring i lagen (1994:308) ombostadstillägg till pensionärer,24. lag om ändring i lagen (1996:1030) omunderhållsstöd,25. lag om ändring i lagen (1996:1150) omhögkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m.,26. lag om ändring i lagen (1998:703) omhandikappersättning och vårdbidrag,27. lag om ändring i lagen (1998:707) om ändring ilagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg tillfolkpension för långvarig vård av sjukt ellerhandikappat barn.Lagförslag 2.2 såvitt avser ändring i 3 kap. 2, 2 aoch 5 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring,lagförslag 2.4 såvitt avser 2 kap. 6 § lagen(1998:674) om inkomstgrundad ålderspension,lagförslag 2.7 såvitt avser 1 § lagen (1947:529) omallmänna barnbidrag och lagförslag 2.23 såvitt avser1 § lagen (1994:308) om bostadstillägg tillpensionärer kommer att behandlas vid ett senaretillfälle.Lagförslagen finns som bilaga 1 i betänkandet. Motioner väckta med anledning av propositionen1998/99:Sf16 av m.fl. (m) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om utredning gällandegränsgångarproblemet.1998/99:Sf17 av m.fl. (c) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om attarbetslöshetsförsäkringen skall inordnas i systemetför socialförsäkringen.1998/99:Sf18 av tredje vice talman m.fl. (kd) vari yrkas1. att hos regeringen begär en analys avde olika bosättningsbegreppen enligt vad som anförtsi motionen,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet avinformation,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att biståndsarbetareskall omfattas av den bosättningsbaseradeförsäkringen utantidsbegränsning.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19981998/99:Sf209 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av förenkladebetalningsrutiner vid akut vård för EU-medborgare.1998/99:Sf235 av () variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om nödvändighetenav att se över den sociala tryggheten för svenskaforskare utomlands.Offentlig utfrågningUtskottet har hållit enoffentlig utfrågning om socialförsäkringen och EU.En utskrift av vad som förekommit vid utfrågningenfinns i betänkandet som bilaga 2. Socialförsäkringens nuvarande personkretsDen nuvarande svenska socialförsäkringen bygger påprincipen att försäkrade är de personer som ärbosatta här i landet. Bosättning ger rätt till vissaförmåner som exempelvis folkpension och barnbidrag.För rätt till andra förmåner såsom sjukpenning ochinkomstgrundad ålderspension krävs utöver bosättningockså förvärvsarbete.Lagen om allmän försäkring (AFL) har länge haft dencentrala platsen i det svenskasocialförsäkringssystemet. Här regleras bl.a.sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen. Vissaförmåner som har anknytning till AFL:s förmånssystemregleras i särskilda lagar. Det nyaålderspensionssystemet kommer också att till stordel regleras i särskilda lagar. Vidare finnsförmånssy-stem av socialpolitisk art som i teknisk mening inteär försäkringar men som i många sammanhang brukarhänföras till begreppet socialförsäkring. Härmedavses vanligen i vid bemärkelse förmåner somutbetalas av () och deallmänna försäkringskassorna, t.ex. barnbidrag ochunderhållsstöd.Bestämmelser om vilka som omfattas av de olikaförsäkringsgrenarna finns dels i respektive lag,dels i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 omtillämpning av systemen för social trygghet näranställda, egenföretagare eller derasfamiljemedlemmar flyttar inom gemenskapen samt dels- i viss utsträckning - i konventioner som haringåtts mellan och andra länder. Denomständigheten att en person är försäkrad enligt AFLeller enligt annan lagstiftning inomsocialförsäkringssystemet innebär inte att han ellerhon har rätt till alla förmåner enligt dessa lagar.Bestämmelser för de olika försäkringsgrenarna gerbesked om i vilken utsträckning så är fallet.Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare,oberoende av var de är bosatta, dels utländskamedborgare och statslösa som är bosatta i gäller att en försäkrad som lämnar Sverigefortfarande skall anses vara bosatt här, omutlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år.Den som av en statlig arbetsgivare sänds till annatland för arbete för arbetsgivarens räkning ansesvara bosatt i under hela utsändningstidenoberoende av dennas längd. Detta gäller ocksåmedföljande make - eller därmed jämställd - samtbarn . Försäkrad för ATP liksom förinkomstgrundad ålderspension är dessutom utländskasjömän som har anställning på svenskt handelsfartyg.Försäkrad för ATP är också den som hartillgodoräknats pensionspoäng i , även om haneller hon inte uppfyller ovan angivnaförutsättningar för att vara försäkrad enligt AFL.Bestämmelserna i om begreppet försäkrad haromedelbar betydelse endast i fråga om förmåner, förvilka inte uppställs andra villkor änförsäkringstillhörighet.En försäkrad person som är bosatt i skallenligt AFL fr.o.m. den månad han fyller varainskriven hos allmän försäkringskassa. Detta ärfrånsett åldersvillkoret också ettförsäkringsvillkor. En person som flyttar tillSverige skall skrivas in hos allmän försäkringskassaså snart kassan fått kännedom om att han skall varainskriven. I lagen föreskrivs enanmälningsskyldighet för försäkrade som skall varainskrivna men som inte var folkbokförda i Sverigeden föregående år.En grundläggande förutsättning för att en personskall vara inskriven hos allmän försäkringskassa äratt han eller hon anses bosatt här i landet.Föreligger inte denna förutsättning längre, skallden försäkrade avregistreras från försäkringskassan.När det gäller andra lagar om förmåner kankonstateras att delpensionsförsäkringensbosättningsbegrepp är detsamma som i AFL. För rätttill ersättning uppställs dock ytterligare villkor.Beträffande arbetsskadeförsäkringen är den försäkradsom förvärvsarbetar i verksamhet här i riket. Kravpå bosättning i föreligger endast för andraförvärvsarbetande än arbetstagare, dvs. föregenföretagare och uppdragstagare.När det gäller andra förmånssystem, som inte äruppbyggda som försäkringar i egentlig mening,varierar de krav som uppställs för att rätt tillförmåner skall föreligga enligt de olika lagarna.Vissa anknyter till AFL genom att det uppställs kravpå att den sökande skall vara inskriven hosförsäkringskassan. Andra system är uppbyggda påannat sätt och kräver inte registrering ellerinskrivning i någon kassa. Till exempel omfattarlagen (1989:225) om ersättning till smittbärare allasmittbärare som måste avstå från förvärvsarbete pågrund av beslut enligt vissa angivna lagar ellerföreskrifter. Vanligtvis krävs dock bosättning iSverige. Bosättningsbegreppet kan i vissaförfattningar skilja sig från det som tillämpas inomAFL. Exempel finns bl.a. i lagarna om allmännabarnbidrag och underhållsstöd.Sveriges medlemskap i medför att EG-regler omsocial trygghet skall tillämpas i . Sådanabestämmelser finns främst i förordning 1408/71. Tillförordning 1408/71 finns knutet entillämpningsförordning (EEG) nr 574/72. Nämndaförordningar är tillämpliga även i förhållande tillEES-stater som inte är medlemmar i . Förordning1408/71 syftar till att dels garantera att den somrör sig mellan medlemsländerna är försäkrad i någotland, dels undvika dubbelförsäkring. Engrundläggande princip är därför att en person skallomfattas av lagstiftningen i endast ett medlemsland.Som huvudregel gäller därvid att vederbörandeomfattas av arbetslandets lagstiftning, dvs.lagstiftningen i det land där arbetet faktisktutförs. Vid konfliktsituationer mellan svensknationell lagstiftning och förordningarna hargemenskapsreglerna företräde. Svensksocialförsäkring omfattar till följd avbestämmelserna i 1408/71 därför även vissa personersom inte är bosatta här i landet.Utskottet vill i sammanhanget nämna den offentligautfrågning om socialförsäkringen och EU somutskottet höll (se bilaga 2).Utfrågningen syftade bl.a. till att belysa vilkaeffekter medlemskapet fått för det svenskasocialförsäkringssystemet samt vilka krafter somverkar för och emot en harmonisering avmedlemsländernas socialförsäkringssystem. Vidutfrågningen framfördes bl.a. den åsikten attmedlemsländernas olika socialförsäkringsmodelleröver tiden har närmat sig varandra. I stort täckerländernas socialförsäkringssystem sammagrundläggande risker och systemen omfattar alltstörre delar av befolkningen. Det enda system iEuropa som har en annan karaktär är det brittiskasystemet som är koncentrerat att tillgodosegrundläggande levnadsnivå i motsats till övrigaländer som vill ge skydd för uppnåddlevnadsstandard.Allmänt om förslaget tillsocialförsäkringslag (SofL)PropositionenI propositionen framhålls att även om svensksocialförsäkring i huvudsak kräver bosättning iSverige varierar de materiella försäkringsvillkorenför närliggande förmåner. Förmånssystemen ärkomplexa, vilket medför ett kompliceratförsäkringssystem som kan vara svårt för denenskilde att förstå.Den som förvärvsarbetar i är vanligenbosatt här. Ett undantag är enligt propositionenutländska medborgare som endast tillfälligt arbetarhos svenska arbetsgivare. De är dock omfattade avlagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring men inteövriga socialförsäkringar. Arbetsgivare skall ocksåbetala arbetsgivaravgifter på vissa ersättningartill dem som är försäkrade enligt LAF. Avgifternabidrar bl.a. till att finansiera den allmännaförsäkringen. Om det gäller arbete under minst sexmånader, är den enskilde enligt praxis ocksåobegränsat skattskyldig i och skall dåbetala allmän pensionsavgift. I propositionenframhålls också att socialförsäkringarna och andrabidragssystem delvis är skattefinansierade.Regeringen anser det därför rimligt att personersom förvärvsarbetar i änett år och som följaktligen inte anses bosatta härskall kunna få del av det svenskasocialförsäkringsskyddet.En sådan utsträckning av socialförsäkringen skulleockså innebära en anpassning till vad som i daggäller i många EES-länder och enligt förordning1408/71. Enligt propositionen är det oavsett vilkethuvudsystem för social trygghet som gäller i deolika länderna naturligt att vissa försäkringar meraär knutna till arbete och inkomster än tillbosättning. Å andra sidan framhålls att rätten tillhelt bosättningsgrundade förmåner måste bestå. Detkan heller inte komma i fråga att öppna hela detsociala bidragssystemet för alla personer som endastarbetar här under kortare tid.Regeringen föreslår därför att den svenskasocialförsäkringen och anslutande bidragssystemskall delas in i två delar. Den ena delen skallinnehålla förmåner som är beroende av förvärvsarbetei och den andra förmåner som skall ansesgrundade på bosättning i . Bosättningsdelenskall enligt propositionen i princip omfattaersättning för olika kostnader och rena bidrag.Förmåner som ges med garantibelopp skall ocksåräknas dit. Att inkomstförsäkringar ges iarbetslandet ter sig enligt regeringens uppfattningnaturligt, i vart fall när det gäller ersättning förkortare tider. Med den föreslagna ordningen uppnårman också en bättre överensstämmelse mellansocialförsäkringsavgifter och förmåner. Förslaget omen tudelning av socialförsäkringen innebär enligtpropositionen ett led i den renodling avförsäkringssystemen som pågår iSverige: en renodling efter olika orsaker tillbehovet av förmåner. Införande av den föreslagnaförsäkringen när det gäller arbete här i landetkommer också att underlätta kassornas handläggningav ärenden enligt förordning 1408/71.I propositionen framhålls dock att även omförslaget medför större enhetlighet inomsocialförsäkringen kommer det nödvändigtvis attfortfarande finnas två persongrupper för vilkasärskilda regler kan gälla inom varje gren avförsäkringen: dels EES-medborgare och likställda somkan åberopa förordning 1408/71 eller vissa liknanderegler, dels medborgare som omfattas av någonbilateral socialförsäkringskonvention.Enligt propositionen skall begreppetsocialförsäkring avgränsas utifrån ett praktisktbetingat synsätt, som utgår från hurtrygghetssystemen administreras. Till begreppetsocialförsäkring skall hänföras flertalettrygghetssystem som administreras avRiksförsäkringsverket, ochde allmänna försäkringskassorna. Som redan nämntsskall det tudelade socialförsäkringssystemetregleras i en ny lag, socialförsäkringslagen (SofL).Lagen skall innehålla vissa gemensamma bestämmelserför de olika förmånerna. I denna lag skall detfinnas bestämmelser om bosättning och arbete iSverige, omfattningen av de två försäkringsgrenarna,försäkringstider, utgivande av ersättning utomlandssamt anmälan och handläggning av ärenden. I AFL ochandra lagar införs enligt regeringens förslaghänvisningar till SofL. De ersätter i åtskilligafall redan förekommande hänvisningar till AFL.Vidare framhålls i propositionen attförsäkringssystemet också kommer att hållas sammangenom att det i den nya lagen dels anges vilkaförmåner som ingår i socialförsäkringen, dels finnsgemensamma föreskrifter om avgränsningen av denskyddade personkretsen. Med en sådan uppbyggnadunderlättas enligt propositionen en helhetssyn påsocialförsäkringen, vilket kommer att motverka enframväxt av ett splittrat försäkringssystem medförmåner som riskerar att överlappa varandra. Vidareunderlättas framtida reformer med hänsyn till attden skyddade kretsen för förmånerna definieras i engemensam lag.MotionI motion 1998/99:Sf17 av m.fl. (c)begärs ett tillkännagivande om attarbetslöshetsförsäkringen skall inordnas i systemetför socialförsäkringen. Motionärerna hänvisar tillatt utredningen i sitt huvudbetänkande En lag omsocialförsäkringar (SOU 1997:72) föreslog atttrygghetssystem som administreras avArbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnderna ocharbetslöshetskassorna skulle omfattas av den nyalagen om socialförsäkringar. Trygghetsförsäkringenbör enligt motionärerna vara allmän ochobligatorisk. Ersättning vid arbetslöshet bör varaen generell trygghet som omfattar alla personer somhar kontakt med arbetslivet.Utskottets ställningstagandeUtskottet, som nedan kommer att närmare redovisaskilda delar av förslaget, vill framhålla att detföreliggande förslaget ur principiell synpunkt och iförhållande till nu gällande lagstiftning blir merenhetligt och får en bättre konstruktion.Huvudreglerna är klara och tydliga. De mångahänvisningar, tillägg och undantag som krävs medfördock att den nya lagen i många avseenden är komplexoch inte helt lättillgänglig. De föreslagnaändringarna kommer exempelvis att möjliggöra förförvärvsarbetande som arbetar här än ettår och som inte omfattas av förordning 1408/71 attintjäna vissa arbetsbaserade rättigheter. Förslagetinnebär vidare att den som kommer hit för attbosätta sig här än direkt kankomma i åtnjutande av vissa bidrag, t.ex.barnbidrag, utan att behöva avvakta någon väntetid.Mot denna bakgrund har utskottet ingen erinran motden principiella utformningen av den nyasocialförsäkringslagen. Vad gällerarbetslöshetsförsäkringen föreslog, såsom anförs imotionen, utredningen att den som arbetar i Sverigeskulle vara försäkrad också för förmåner vidarbetslöshet. Utredningens förslag kritiserades avflera remissinstanser. Bl.a. anfördes att särdrageni förmånen inte beaktats i tillräcklig omfattningoch att arbetslöshetsförsäkringen inte är någonsocialförsäkring, som skall hanteras av offentligamyndigheter, utan en försäkring som administreras avsjälvständiga arbetslöshetskassor.I propositionen anförs att den nyaarbetslöshetsförsäkringen är uppdelad i engrundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring.Enligt grundförsäkringen utgår ett grundbelopp tillalla som uppfyller ett arbetsvillkor, ungefär påsamma villkor som gällde för kontantarbetsmarknadsstöd. Inkomstbortfallsförsäkringeninnebär att en inkomstbortfallsersättning betalastill den som också uppfyller ett villkor ommedlemskap i en arbetslöshetskassa. Till skillnadfrån socialförsäkringen i övrigt ärarbetslöshetsförsäkringen till väsentliga delarfrivillig. Den passar därför enligt regeringenmindre väl in i ett obligatoriskt system. Vidareskiljer sig arbetslöshetsförsäkringen från flertaletandra försäkringar med hänsyn till att den enskildei vissa fall kan återknyta till försäkringsperiodereller grunda rätt till ersättning på arbete somligger långt tillbaka i tiden.