bet · GM01SkU14 · 1999-03-25 00:00:00 — revisorers förslag angående resurs-förstärkning till skattemyndigheternas kontroll-verksamhet I betänkandet behandlar utskottet Riksdagensrevisorers förslag 1998/99:RR3 angåenderesursförstärkning till skattemyndigheternaskontrollverksamhet samt två motioner, som väckts medanledning av detta förslag. Utskottet föreslår attriksdagen gör ett tillkännagivande om den framtidainriktningen av skattekontrollen ochskattemyndigheternas resursbehov med anledning avrevisorernas förslag och den ena motionen (kd).Riksdagens revisorers förslagI revisorers förslag 1998/99:RR3 föreslås1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört om resultatet ochinriktningen av den utökade skattekontrollen,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört om avkastningskrav ochrättssäkerhet vid skattekontrollen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört om förebyggande arbeteoch preventiva effekter inom beskattnings-verksamheten,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört om besparingskrav ochanslagssparande inom skatteförvaltningen. 1998/99:Sk17 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om betydelsen avlångsiktighet och kontinuitet för skattemyndighe-ternas kontrollverksamhet,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av extraresurser till skattemyndigheternas kontrollverk-samhet.1998/99:Sk18 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om skattemyndighetensverksamhet. Revisorernas förslagRevisorernas granskning har till att börja medinriktats på att undersöka hur den extraresurstilldelningen förvaltats avskatteförvaltningen och hur stort utfallet i form avinkomstökningar för det allmänna blivit. Därutöverhar revisorerna lagt fram vissa idéer och förslag omhur den ordinarie kontrollverksamheten bör läggasupp och även pekat på vissa frågor somenligt deras mening bör redas ut närmare innanställning tas till kontrollarbetets framtidainriktning.När det gäller resultatet av den extra insatsen,för vilken kostnaden fram uppgick tillett belopp om , har ökningen avskatteintäkterna i form avtaxeringshöjningar enligt beräkningar avRiksskatteverket (RSV), som revisorerna återger,uppgått till ca . Härtill kommeren preventiv effekt som inte gått att beräkna mensom enligt RSV:s tidigare bedömningar bör uppgå till två gånger den direkta intäkten. Beloppet ärdock mindre än vad som ursprungligen förväntades,och det bör dessutom möjligen reduceras ytterligaregenom att den ordinarie kontrollverksamheten i vissmån blev lidande på grund av fokuseringen på deextra insatserna. Revisorerna har bedömt denverkliga skatteintäkten till ca 3 miljarder kronor.Det är oklart hur mycket av de höjda debiteringarnasom verkligen kommer att inbetalas.Revisorerna framhåller vidare attresursförstärkningen till skattemyndigheterna harbidragit till en snabbare omstrukturering avskatteförvaltningen, en förstärkning avskattekontrollen och en minskning avgrundhanteringen. Dessutom har man kunnatnyrekrytera ca 600 skattehandläggare, kompe-tensutveckla personalen och prioritera service ochförebyggande kontrollverksamhet, anför revisorerna.Å andra sidan riktar revisorerna kritik mot bådeuppläggningen och redovisningen av den extrakontrollinsatsen och menar bl.a. att resultatet ocherfarenheterna borde ha återredovisats utförligaretill . De anser vidare attresursförstärkningen lett till ett"statistikbeteende" hos vissa skattemyndigheter ochbefarar att en överdriven ambition hos handläggarnaatt åstadkomma höjda taxeringar skadat förtroendetför rättssäkerheten hos skattemyndigheterna.När det gäller den framtida inriktningen efterlyserrevisorerna en bättre överensstämmelse mellan denfaktiska kontrollinriktningen - som går ut på attöka statens intäkter - och den principiella filosofiför kontrollen, som skatteförvaltningen formulerattidigare. Enligt denna kontrollfilosofi bör syftetmed kontrollen vara att få beskattningen att fungerapå avsett sätt och bidra till en ökad lojalitet motsystemets regler, bl.a. genom en allmänpreventiveffekt. Dessutom bör enligt revisorernas uppfattningrättssäkerheten för de skattskyldiga framhållas påett tydligare sätt än och den förebyggandeskattekontrollen utvecklas.Vidare diskuterar revisorerna hur statsmakternasbesparingskrav och myndigheternas egnaanslagssparande påverkatverksamheten. Revisorerna framhåller att det finnsomständigheter som tyder på att besparingskraven nugått så långt att även kontrollverksamheten berörtsnegativt. menar revisorerna attanslagssparandets växande omfattning under periodenger anledning att ifrågasätta om de extra medlenöver huvud taget behövts. I stället för kortsiktigaresurstillskott betonar revisorerna vikten avlångsiktighet och kontinuitet i kombination med enstarkare styrning från regeringen.Sammanfattningsvis efterlyser revisorerna en upp-följning av signalerna från RSV ochskattemyndigheterna om besparingskravens negativaeffekter för kontrollverksamheten, en utredning avorsakerna till det stora anslagssparandet och enanalys av skatteförvaltningens utgiftsutveckling dekommande åren.MotionernaI motion Sk17 av m.fl. (kd) framhållsatt kontrollverksamheten behöver långsiktighet ochkontinuitet i planeringen och uppbyggnaden (yrkande1). Vidare yrkas ett permanent resurstillskott på200 till skatteförvaltningen(yrkande 2). I motion Sk18 av vikten av att satsningen följs upp medvidareutbildning av personal, förbättrade ADB-systemoch utökat samarbete med andra myndigheter.Riksrevisionsverkets (RRV) och RSV:srapporterRRV har till lämnat överrapporten och pengarna (RRV1999:7). I rapporten framhåller RRV att dessgranskning har visat att de ekonomiska effekterna avskattekontrollen är något helt annat än de ändringarsom görs i de skattskyldigas deklarationer. Igranskningen har också de första studierna avuppbördsförluster i samband med skattekontrollengenomförts, dvs. i vilken utsträckning beslutadeändringar inte betalats. I förslag till regeringenvarnar RRV för en alltför stark fokusering på deomedelbara beloppsmässiga effekterna avskattekontrollen. Enligt RRV bör i ställetförsiktighet iakttas vid tolkningen av detbeloppsmässiga resultatet. Vidare efterlyser RRVåtgärder som kan förenkla hanteringen och skapabättre förutsättningar för kontrollverksamheten.Även RSV har lämnat in en rapport tillFinansdepartementet, Fördjupad resursanalys förskatte- och kronofogdemyndigheterna inför åren2000-2002 (RSV Rapport 1999:4). I rapportenanalyseras dels vilka resurser som krävs för attupprätthålla skattemyndigheternas verksamhet på dennivå som uppnåddes 1997, dels vilken verksamhetsnivåsom kan uppnås med den anslagsnivå som angavs i densenaste budgetpropositionen.Utskottets ställningstagandeI den senaste budgetpropositionen har regeringenaviserat att den avser att återkomma till riksdagenmed en samlad redovisning av skatteförvaltningenslångsiktiga resursbehov och avvägningen mellan desskontrollverksamhet och serviceverksamhet. Ävenkontrollverksamhetens inriktning bör, anserutskottet, tas upp i regeringens överväganden.Förslaget från revisorer jämte rapportenav RRV och analysen av RSV bör enligt utskottetsuppfattning ingå i det underlag som regeringen haratt utgå ifrån när den gör sina kommandebedömningar.Såväl revisorer som RRV och RSV harpekat på flera väsentliga frågor som böruppmärksammas och penetreras grundligt införkommande ställningstaganden. I viktiga delar råderen betydande samstämmighet mellan Riksdagensrevisorer och de bägge verken. En allmän sam-stämmighet föreligger t.ex. om behovet av att kunnaställa rimligt tillförlitliga prognoser beträffandekontrollverksamhetens ekonomiska värde, sannolikauppbördsförluster och preventiva effekter, liksomatt det bör finnas metoder att i efterhand görameningsfulla uppföljningar och utvärderingar i dessahänseenden. varnas det från flera håll fören alltför stark fokusering på de beloppsmässigaeffekterna av enskilda kontrollinsatser och att detär viktigare att se till hur skattekontrollen pålång sikt bidrar till ett så litet skattebortfallsom möjligt. Utskottet anser att dessa aspekter börtänkas igenom noga i samband med övervägandenarörande skattekontrollens inriktning.Rättssäkerheten är enligt utskottets uppfattning enannan väsentlig sida av saken när man skall bedömainriktningen av kontrollverksamheten. För att tryggarättssäkerheten är det bl.a. angeläget att undvikaett statistiktänkande inom skattekontrollen som kange upphov till misstankar om att skatterevisorernaenbart lyfter fram faktorer som leder till höjdtaxering. Sådana misstankar och rykten kan skadaallmänhetens förtroende för att skattemyndigheternagör ett korrekt arbete. För att undvika ettstatistikbeteende hos myndigheterna är det viktigtatt inget s.k. avkastningskrav förs ned på individ-nivå, att kontrollen handläggs av välutbildadpersonal och att skattekontrollanterna på fältet vidbehov skall kunna biträdas av mer erfaren personal.I detta sammanhang bör även erfarenheterna av denförebyggande skattekontrollen tas till vara.Utskottet har vid ett studiebesök hos RSV nyligenmed tillfredsställelse kunnat konstatera att verkethar tagit fram ett program för hur kontrollverk-samheten bör läggas upp som ligger i linje med dessariktlinjer. Utskottet noterar vidare attverksamhetsmålen vad gäller kontrollverksamheten iregleringsbrevet för har fått en delvis nyutformning och att det som sägs där i viktigaavseenden ligger i linje med vad utskottet anfört idet föregående. Utskottet vill markera vikten av attde intentioner som har kommit till uttryck på dettasätt fullföljs och förutsätter i övrigt att de nulämnade synpunkterna vägs in av regeringen i detkommande arbetet med att utforma den framtidainriktningen av kontrollverksamheten.När det gäller frågan om skatteförvaltningensresursbehov framöver förutsätter utskottet attambitionen är att ett ställningstagande skall kunnastå sig så attskattemyndigheterna ges rimliga möjligheter tilllångsiktig planering. Härigenom minskas incitamentettill anslagssparande, liksom behovet av kortsiktigaresurstillskott, vilket också framhålls i motionSk17 av m.fl. (kd). När det sedan gälleratt närmare bestämma storleken av de resurser sombör avsättas för kontrollverksamheten har Riksdagensrevisorer riktat uppmärksamheten på attbesparingskraven nu gått så långt att ävenkontrollverksamheten berörts negativt. Utskottet hartagit intryck av dessa varningar och även andraoroande signaler från flera håll på attbesparingarna och personalminskningarna inte harkunnat mötas upp i tillräcklig omfattning avrationaliseringar och effektiviseringar. Det ärdärför välkommet att RSV gjort en analys både av hurstora resurser som behövs för att upprätthållaskattemyndigheternas verksamhet på den nivå som upp-nåddes 1997 och vilken verksamhetsnivå som kanuppnås med den anslagsnivå som angavs i den senastebudgetpropositionen. Analysen innehåller även den avrevisorerna efterlysta redovisningen avanslagssparandets utveckling och program för dessavveckling under olika förutsättningar.Vad utskottet nu har anfört bör enligt utskottetsuppfattning beaktas i det pågående arbetet med attse över skattemyndigheternas kommande resursbehovoch skattekontrollens inriktning. Resultatet avregeringens överväganden i dessa hänseenden börläggas fram i nästa budgetproposition. börmed anledning av revisorernas förslag och motionSk17 som sin mening ge regeringen detta till känna.Det innebär att utskottet avstyrker motion Sk18. Utskottet hemställeratt med anledning av Riksdagensrevisorers förslag 1998/99:RR3 och motion1998/99:Sk17 samt med avslag på motion1998/99:Sk18 som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört.Stockholm den 25 mars 1999På skatteutskottets vägnarArne KjörnsbergI beslutet har deltagit: (), BoLundgren (m), (), HolgerGustafsson (kd), (), Per ErikGranström (s), (), (), (), de (), (), (), JohanPehrson (fp), (), (), () och ().