bet · GM01FiU26 · 1999-05-25 00:00:00 — Utvärdering av upplåning ochskuldförvaltning budgetåren 1993/94-1998(skr. 1998/99:104) I detta betänkande behandlar finansutskottetregeringens skrivelse 1998/99:104 om utvärdering avRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltningbudgetåren 1993/94-1998.Finansutskottet gör i allt väsentligt sammabedömningar som regeringen i utvärderingen avRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltning.Utskottet konstaterar att det inte är alldelesenkelt att dra entydiga slutsatser främst med hänsyntill de problem som föreligger vid bedömningen avresultatet för upplåningen på den inhemska nominellamarknaden. Enligt utskottet kommer den nya modellför statsskuldsförvaltningen som infördes den 1januari 1999 att successivt skapa bättreförutsättningar för en utvärdering avRiksgäldskontorets upplåning ochstatsskuldsförvaltningens resultat. Till dettabidrar såväl den ändrade målformuleringen som dethelhetsperspektiv som präglar den nya modellen.En motion om upplåningen på hushållsmarknadenavstyrks av utskottet.Till betänkandet har fogats en reservation avföreträdarna för Moderata samlingspartiet,, skrivelseI skrivelse 1998/99:104 lämnar regeringen() en utvärdering avRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltningbudgetåren 1993/94-1998.Motionen1998/99:Fi44 av m.fl. (m) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om inriktningen avRiksgäldskontorets framtida arbete med upplåning påden inhemska hushållssparandemarknaden.BakgrundNy beslutsmodellRiksdagen beslutade (prop. 1997/98:154,bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253, SFS 1998:659)om en ny ansvarsfördelning och beslutsordning förstatens upplåning och förvaltningen av statsskulden.Med den nya modellen har en tydligareansvarsfördelning skapats. har i lagen(1988:1387) om statens upplåning ochskuldförvaltning fastställt statsskuldspolitikensövergripande mål. Regeringen har i uppgift att, medhänsyn till det mål som slagit fast, angeriktlinjer avseende hela statsskuldsportföljen, dvs.inte enbart för valutaupplåningen som varfallet. ansvarardärefter för att de övergripande målen ochriktlinjerna omsätts i operativa riktlinjer ochdelmål. Riksgäldsdirektören ansvarar sedan för denlöpande verksamheten, dvs. upplåningen ochskuldförvaltningen.Genom den nya ansvarsfördelningen är det möjligtför regeringen att anlägga ett helhetsperspektiv vidbeslut som rör statsskuldsportföljen och att angetotal risknivå i statsskuldsportföljen. Vidare finnsnu möjlighet att fördela den totala portföljenmellan olika skuldslag på grundval av den förväntadekostnaden i relation till en ändrad risknivå.För att de penningpolitiska aspekterna avstatsskuldsförvaltningen skall beaktas beredsdessutom möjlighet att ge synpunkterinför regeringens beslut. Detta sker genom attRiksbanken ges tillfälle att yttra sig överRiksgäldskontorets förslag.Riksdagen har i olika sammanhang pekat på vikten avatt resultatet följs upp och utvärderas och attresultatredovisningen till utvecklas.Genom den nya modellen lyfts utvärderingen avstatsskuldsförvaltningen fram. Från och medinnevarande år skall regeringen göra en utvärderingi form av en skrivelse till , vilken skalllämnas senast den 25 april.Ändrad målformuleringI det mål för statsskuldsförvaltningen som gälldet.o.m. 1998 angavs ingen restriktion kring önskvärdrisknivå. Staten har emellertid ett intresse av attundvika att man, på grund av ett alltför stortrisktagande i statsskuldsförvaltningen, drabbas avkraftiga ökningar i kostnaderna för statensupplåning. Det finns till exempel olika ränte- ochvalutarisker som är förknippade med upplåningen.Till detta kommer att en alltför stark koncentrationtill ett instrument, marknadssegment ellerlöptidssegment innebär ökade specifika risker. Detansågs därför lämpligt att tillstatsskuldspolitikens mål foga en restriktion somanger risken i statsskuldsförvaltningen.Målet är fr.o.m. att statensskuld skall förvaltas så att kostnaden för skuldenlångsiktigt minimeras som risken iförvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inomramen för de krav penningpolitiken ställer.Den första utvärdering som fullt ut avspeglar dennya ansvarsfördelningen och målformuleringen kommeratt äga rum våren 2000.Utvärderingen våren 1999SkrivelsenI skrivelsen 1998/99:104 utvärderar regeringenRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltningunder budgetåren 1993/94-1998. Årets utvärdering avRiksgäldskontoret avser förvaltning enligt denansvarsfördelning och målformulering som vargällande . Utvärderingen följer därför istora drag de utvärderingar som tidigare gjorts isamband med regeringens budgetproposition.Regeringen har i regleringsbrevet förRiksgäldskontoret för fastställt attutvärderingen skall ske över rullande perioder avfem budgetår. Underlaget för utvärderingen harfrämst utgjorts av Riksgäldskontoretsårsredovisningar.MotionenMed anledning av skrivelsen har motion Fi44 väcktsav m.fl. (m) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om inriktningen avRiksgäldskontorets framtida arbete med upplåning påden inhemska hushållssparandemarknaden. 1 Principer och metoder förresultatutvärderingSkrivelsenI skrivelsen framhålls att riktmärkesportföljen intefångar upp alla aspekter av och att den därför har vissa svaghetersom utvärderingsinstrument. Detta gäller främst påden inhemska nominella marknaden. Exempelvis fångasinte effekterna av marknadsvårdande åtgärder upp.Regeringen har trots bristerna behållitriktmärkesportföljen som utvärderingsinstrumentunder hela utvärderingsperioden. Detta innebär attinte alltför långtgående slutsatser bör dras medanledning av utvärderingens kvantitativa resultat.Riksgäldskontoret kan besluta ändra den faktiskaskuldens risknivå, t.ex. att minska skuldensrefinansieringsrisk. Medför åtgärden exempelvis enhögre förväntad kostnad skall detta uppvägas av enlägre risk. Verktyg för att väga kostnaden motrisken saknas emellertid . Sådana åtgärdermåste därför bedömas kvalitativt.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet anser att väl fungerande marknader försvenska statspapper kan bidra till att reducera delikviditets- och riskpremier som staten tvingasbetala för sina lån, vilket direkt påverkarkostnaderna för statsskulden. Marknadsvård är därförenligt utskottet ett naturligt inslag i strävandenaatt minimera de långsiktiga kostnaderna för statensupplåning. Väl fungerande och likvida finansiellamarknader bidrar indirekt till att stärkasamhällsekonomin genom att exempelvis underlättakapitalförsörjningen till företag ochprivatpersoner.I proposition 1997/98:154 om en nyansvarsfördelning och beslutsordning för statensupplåning och förvaltning av statsskulden som lågtill grund för beslut om den nyabeslutsordningen och målformuleringen gjorderegeringen emellertid bedömningen att det inte ärlämpligt att statsskuldsförvaltningen utöverkostnadsminimeringsmålet skall ha ett särskiltmarknadsvårdsmål. En anledning till detta ansågsvara bl.a. att resultatet av marknadsvårdandeinsatser kan vara svårt att utvärdera. Attintroducera ett marknadsvårdsmål skulle därtillförsvåra styrningen av verksamheteftersom två sidoordnade mål skulle komma attfinnas. Dock bör , utan attåsidosätta kostnadsminimeringsmålet, ha möjlighetatt främja de finansiella marknadernas funktion. Idet fall bedömer att enmarknadsvårdande operation ändå bör genomföras trotsatt den medför ökade kostnader för staten, börRiksgäldskontoret begära särskilda medel för dettaändamål hos regeringen. Regeringen får därefter vägadenna insats mot andra statliga insatser inom ramenför den sedvanliga statliga budgetprövningen.Årets redovisning visar att det inte är enkelt attkvantifiera och bedöma värdet av de marknadsvårdandeinsatserna och att de kanske inte heller påverkarresultatet i förhållande till riktmärkesportföljeneftersom allmänna räntenivån förändras samtidigt.Utskottet vill dock mot denna bakgrund framhålla attdet är angeläget att metoder utvecklas för att ävenvärdera effekterna av marknadsvårdande insatser. Iannat fall försvåras möjligheterna att görautvärderingar av kostnadsminimeringsmålet.Skälet till att resultatet vissa år blivit negativtsammanhänger med att kontoret valt att arbeta med enannan risknivå än den som kommer till uttryck iriktmärkesportföljen. beslutadesåledes /96 att förlänga den faktiskastatsskuldens löptid. Detta kan antingen ses som attkontoret inte delade uppfattningen attmarknadsräntorna skulle fortsätta att sjunka och attdet därför var kostnadsmässigt motiverat attförlänga skuldens löptid, eller att det inte varmöjligt för kontoret att ge statsskulden sammasammansättning som riktmärkesportföljen. I sinårsredovisning säger kontoret attriktmärkesportföljen den aktuella perioden inte varreplikerbar. I det sistnämnda fallet måste man draslutsatsen att riktmärkesportföljen inte fungerartillfredsställande varken som ett styr- elleruppföljningsinstrument. Det är därför angeläget attformerna för styrning utvecklas på så sätt att ävenrisknivån beaktas. I enlighet med den nya ordningenbör det ankomma på regeringen att ange riktlinjerför skuldförvaltningen som även innefattar enriskavvägning. En lämplig ordning kan vara attregeringen, på förslag av sombelyser konsekvenserna av olika risknivåer,fastställer riktlinjer för skuldförvaltningeninklusive riskavvägningar.2 Upplåningen på den inhemska nominellamarknadenBakgrundUpplåningen och skuldförvaltningen på den inhemskanominella marknaden uppvisar sammantaget för helaperioden ett negativt resultat på ca 5,4 miljarderkronor.SkrivelsenI skrivelsen konstateras sammanfattningsvis attRiksgäldskontoret formellt ej har uppnått detuppställda målet för upplåningsverksamhet på dennominella marknaden i kronor. Underutvärderingsperioden har dock Riksgäldskontoretsmarknadsvårdande åtgärder bidragit till lägreräntenivåer och därmed lägre kostnader förstatsskulden, vilket ej påverkat det uppmättaresultatet. Någon kvantifiering av dessa effekter ärsvåra att göra anförs det i skrivelsen, och det gårdärför inte att konstatera om det negativaresultatet uppvägs av denna besparing. Vidare harkontoret vidtagit åtgärder som minskatrefinansieringsrisken i statsskuldsportföljen tillpriset av ett negativt resultat. I vilken mån detnegativa resultatet uppvägs av en lägre risknivå ärsvårt att avgöra på grund av avsaknaden av verktygför sådan analys. Av samma orsak är det vanskligtatt bedöma beslut att förlängariktmärkesportföljens löptid, vilket gjordes i sammasyfte. Bedömningen av det kvantitativa resultatetförsvåras dessutom av de brister somriktmärkesportföljen varit behäftad med. Det ärdärför enligt regeringen svårt att dra någrabestämda slutsatser av det negativa resultatet.Finansutskottets ställningstagandeSom framgått har upplåningen och skuldförvaltningenpå den inhemska nominella marknaden uppvisat ettnegativt resultat på ca . Därmedhar formellt inte uppnått det avregeringen uppställda målet för denna verksamhet.Det finns, som framhålls i skrivelsen liksom imotionen Fi44 (m), emellertid skäl att beaktaomständigheterna vid sidan av det uppställda målet.Under utvärderingsperioden har Riksgäldskontoretvidtagit marknadsvårdande åtgärder, vilka påverkatsåväl riktmärkesportföljens kostnader som denfaktiska skuldförvaltningen. Åtgärderna har enligtregeringens bedömning bidragit till en lägre allmäninhemsk räntenivå och därmed till lägre kostnaderför statsskulden. Någon kvantifiering av åtgärdernaseffekter är svår att göra, och det går därför inteatt konstatera om det negativa resultatet uppvägs avdenna besparing. har även förlängningav skuldens löptid vidtagits i syfte att minskarefinansieringsrisken i statsskuldsportföljen,vilket medfört högre förväntade kostnader. Dåverktyg saknas för att väga en ökning av förväntadekostnader mot en lägre risk anser regeringen att detär svårt att avgöra i vilken grad merkostnader fördenna åtgärd uppvägts av en minskad risknivå. Detskall även noteras att riktmärkesportföljen för deninhemska nominella skulden varit behäftad med vissasvagheter som utvärderingsinstrument, något somregeringen i tidigare utvärderingar påpekat, varfördet enligt utskottet är svårt att dra några bestämdaslutsatser av det negativa resultatet.Som utskottet anfört är det angeläget att metoderutvecklas för att kunna bedöma effekterna även avmarknadsvårdande åtgärder. Med nuvarande ordning ochansvarsfördelning framgår inte om skälet tillavvikelsen beror på ändrade bedömningar under åreteller om har en annanuppfattning än den som kommer till uttryck i denfaktiska skuldens sammansättning. En ändring ibedömningen av refinansieringsrisken bör enligtutskottet komma till uttryck i utformningen avriktmärkesportföljen eller framgå av de riktlinjersom regeringen fastställer.3 Upplåningen på den internationellakapitalmarknadenBakgrundUnder budgetåren 1993/94-1998 har Riksgäldskontoretsstrategier baserade på den förväntaderänteutvecklingen gett ett positivt bidrag tillresultatet på ca 5,1 miljarder kronor.SkrivelsenRegeringens sammantagna bedömning är attRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltning påden internationella kapitalmarknaden har bedrivitsframgångsrikt. Förutom att uppnåttett positivt resultat har kontoret dessutompresterat ett bättre resultat än de externaförvaltare som anlitat samtidigtsom risktagandet varit lägre. Regeringen bedömeräven att nyupplåning på deninternationella kapitalmarknaden bedrivitsändamålsenligt. Avslutningsvis noteras att det inteur resultatet går att utläsa om en annanriktmärkesportfölj skulle ha gett upphov till andrakostnader.Finansutskottets ställningstagandeSkuldförvaltningen på den internationellakapitalmarknaden uppvisar ett positivt resultat på5,. Resultatet är här merotvetydigt. Dels har en möjlighetatt på de internationella marknaderna bedriva enaktiv förvaltning av skulden utan samma grad avhänsyn till marknadsvårdande åtgärder. Dels kanRiksgäldskontorets resultat jämföras med resultatetför de externa förvaltare som på uppdrag av kontoretförvaltar en mindre del av skulden. I dennajämförelse har uppnått ett bättreresultat som den uppmätta risken varitlägre.Utskottet delar således regeringens uppfattning attRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltning påden internationella kapitalmarknaden har bedrivitsframgångsrikt.4 Upplåningen på den inhemska marknadenför realränteobligationerBakgrundRegeringens mål för upplåninggenom realränteobligationer är att denna upplåninglångsiktigt skall medföra en billigare finansieringän upplåningen på den nominellaobligationsmarknaden. Beräkningar pekar på attRiksgäldskontorets totala upplåning viarealränteobligationer sedan starten gett enbesparing gentemot nominell upplåning på 4,9miljarder kronor.SkrivelsenRegeringens sammantagna bedömning är attRiksgäldskontoret uppnått det av regeringenuppställda målet för upplåningen genomrealränteobligationer. Regeringen anser attrealränteobligationer fyller en viktig funktion istatens skuldportfölj. Regeringen anser det därförsom viktigt att fortsätter arbetetmed att utveckla denna marknad.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens uppfattning.5 Upplåningen på den inhemskahushållsmarknadenBakgrundDet av regeringen uppställda målet för upplåningenpå den inhemska hushållsmarknaden är att kostnadenför denna upplåning skallunderstiga kostnaden för den alternativa upplåningenpå den nominella värdepappersmarknaden i kronor.Under de fem senaste budgetåren har upplåningen påhushållsmarknaden medfört ca 1,7 miljarder kronorlägre kostnader jämfört med upplåning genomstatsobligationer och statsskuldväxlar. Under 1998visar en motsvarande jämförelse atthushållsupplåningens kostnader blev 195 miljonerkronor lägre. har därmed uppnåttregeringens mål. Enligt regleringsbrevet skall dockäven kostnaden för varje enskilt instrumentunderstiga kostnaden för den alternativaupplåningen. De utestående volymerna i lånen på deninhemska hushållsmarknaden har dock under de senasteåren minskat kraftigt. Följden har blivit en lägrelönsamhet i absoluta tal. De minskade volymernaberor i huvudsak på avvecklingen av allemansspar,men även på att marknadsandel påhushållsmarknaden minskat. Kostnaderna förRiksgäldskonto och Riksgäldsspar har de senaste årenlegat över kostnaderna för den alternativa inhemskaupplåningen, vilket framgår av nedanstående tabell.Tabell. Hushållsupplåningens resultat fördelat pårespektive sparform under budgetåren 1993/94-1998.Miljoner kronor.---------------------------------------------------1993/941994/951995/96 1997 1998Totalt---------------------------------------------------Allemansspar 352 242 253 102 34 983---------------------------------------------------Premieobligationer56 43 126 245 186 656---------------------------------------------------Riksgäldskonto 10 85 -11 -2 0 82---------------------------------------------------Riksgäldsspar -20 -25 -45---------------------------------------------------Totalt 418 370 368 325 195 1676---------------------------------------------------SkrivelsenSammanfattningsvis bedömer regeringen attförutsättningar finns för att iframtiden skall kunna bedriva en kostnadseffektivoch lönsam verksamhet inom hushållsupplåningen.Ytterst är emellertid förmåga attidentifiera kundernas efterfrågan och möta denna somskapar förutsättningar för en framtida positivutveckling. Inte minst ur perspektivet att det inomde närmaste åren förfaller stora belopp av såvälpremieobligationer som Riksgäldsspar är det av viktatt kan vidmakthålla sin positionpå sparmarknaden. Regeringen finner det därförangeläget att fullföljer denpåbörjade satsningen på att återvinnamarknadsandelar på hushållsmarknaden genom attaktivt bearbeta marknaden.MotionenI motion Fi44 av m.fl. (m) ifrågasättsRiksgäldskontorets hushållsupplåning och regeringensambitioner att skall satsa på attåtervinna marknadsandelar på hushållsmarknaden.Denna upplåning är enligt motionärerna svår attbedriva utan betydande marknadsföringsinsatser ochutan ett eget kundnära kontorsnät. Det skulle enligtmotionärerna vara en olycklig och principiellttveksam utveckling. bör inteutveckla nya sparinstrument riktade till denkonkurrensutsatta hushållssparmarknaden.Riksgäldsspar bör därför avvecklas.Finansutskottets ställningstagandeÄven om kostnader för den totalahushållsupplåningen blivit lägre änkostnaden för den alternativa upplåning på deninhemska nominella marknaden måste utskottetkonstatera att ansträngningarna att bibehålla dethushållssparande som skedde i Allemanssparandet intehar lyckats. , som saknar en egenlokal kontorsorganisation, har inte lyckatskonkurrera med bankerna och andra sparformer påhushållsmarknaden. Genom att etablera och utvecklanya former för kundkontakter via telefon ochInternet som inte kräver samma lokalakontorsverksamhet borde det emellertid vara möjligtför att kunna konkurrera påhushållsmarknaden. Det är därför inte uteslutet attRiksgäldskontoret kan komma att återtamarknadsandelar på hushållsmarknaden. Dock börliksom det långsiktiga målet för varjeupplåningsform på hushållsmarknaden vara att uppnåkostnadsbesparingar i förhållande till kontoretsalternativa upplåningsformer på penning- ochobligationsmarknaden. Med det anförda avstyrkerutskottet motion Fi44 (m).6 Sammantagen bedömningSkrivelsenDe operationella verksamhetsmålen för upplåningenoch statsskuldsförvaltningen på den inhemskanominella respektive internationellakapitalmarknaden är att de faktiska kostnadernaunder en femårsperiod skall understigariktmärkesportföljernas kostnader. Under de senastefem budgetåren har de sammanlagda kostnaderna fördessa marknader (som omfattar fem och ett halvtkalenderår) varit i stort sett identiska medriktmärkesportföljernas kostnader. Som tidigareframgått skiljer sig resultatet dock mellan de tvådelmarknaderna.Med reservation för de svårigheter som föreligger ibedömningen av resultatet inom upplåningen på deninhemska nominella marknaden finner regeringen attRiksgäldskontoret sammantaget uppfyllt detuppställda effektmålet att långsiktigt minimerakostnaden för statsskulden inom ramen förpenningpolitikens krav.I skrivelsen konstateras att underutvärderingsperioden har det funnits godaförutsättningar att genomföra statsskuldspolitikenutan att penningpolitiken påverkats. Regeringenavstår därför från en kvantitativ utvärdering av ivilken mån den penningpolitiska restriktionenpåverkat statsskuldspolitiken.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet gör i allt väsentligt sammabedömningar som regeringen i utvärderingen avRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltningunder budgetåren 1993/94-1998. Utskottet konstateraratt det inte är alldeles enkelt att dra entydigaslutsatser främst med hänsyn till de problem somföreligger vid en bedömning av resultatet inomupplåningen på den inhemska nominella marknaden.Enligt utskottet kommer den nya modell förstatsskuldsförvaltningen som infördes den 1 januari1999 att successivt skapa bättre förutsättningar fören utvärdering av upplåning ochstatsskuldsförvaltningens resultat. Till dettabidrar såväl den ändrade målformuleringen som dethelhetsperspektiv som präglar den nya modellen. beträffande principer och metoder förresultatutvärderingatt godkänner vad utskottet anfört,2. beträffande upplåningen på den inhemskanominella marknadenatt godkänner vad utskottet anfört,3. beträffande upplåningen på deninternationella kapitalmarknadenatt godkänner vad utskottet anfört,4. beträffande upplåningen på den inhemskamarknaden för realränteobligationeratt godkänner vad utskottet anfört,5. beträffande upplåningen på den inhemskahushållsmarknadenatt med avslag på motion1998/99:Fi44 godkänner vad utskottet anfört,res. (m, kd, c, fp)6. beträffande sammantagen bedömning avupplåning och skuldförvaltning 1993/94-1998att till följd av vad utskottet ovan anfört ochhemställt med godkännande lägger regeringensskrivelse /99:104 till handlingarna.Stockholm den 25 maj 1999På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), MatsOdell (kd), (), (), (), (), CarinLundberg (s), (), Per (), AnnaÅkerhielm (m), (), (),(), (), JörgenAndersson (s), () och ().ReservationUpplåningen på den inhemskahushållsmarknaden (mom. 5) (m, kd, c, fp)(), (), Per (), (), (), KarinPilsäter (fp), () och ()anserdels att finansutskottets ställningstagande iavsnitt 5 Upplåningen på den inhemskahushållsmarknaden bort ha följande lydelse:Riksgäldskontorets sammantagna upplåning frånhushållen uppgick till69,. Det utgör endast en liten delav den totala skuldmassan, strax under 5 %.Merparten av hushållsupplåningen utgörs avpremieobligationer (runt ). Efterdet att avskaffat den sista delen avskattegynnade sparregler för Riksgäldskontoretshushållsupplåning har kontorets marknadsandelar påhushållslånemarknaden sjunkit.Riksgäldskontoret har svårigheter att utanbetydande marknadsföringsinsatser och ett egetkundnära kontorsnät bedriva upplåning frånhushållen. I sin strävan att upprätthålla en störreandel av hushållsmarknaden tvingas Riksgäldskontoreti frånvaro av skattefördelar styra över mer resursertill marknadsföring. Detta skulle enligt utskottetvara en både olycklig och principiellt tveksamutveckling.Upplåningen på den inhemska hushållsmarknaden ärlönsam - enligt de definitioner som används iskrivelsen - endast därför att premieobligations-andelen är så stor. Upplåningen via Riksgäldssparsker, som framgår av skrivelsen, till en högrekostnad än för den alternativa upplåningen påinhemska marknaden.