bet · GM01KU30 · 1999-05-06 00:00:00 — I betänkandet behandlas regeringens proposition1998/99:66 En stärkt revision samt demotioner som väckts med anledning av propositionen.Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen ochavstyrker samtliga motioner. Reservationer i frågaom motionerna har avgivits av företrädarna förModerata samlingspartiet, ,liberalerna och de gröna.Mp-representanten har också avgivit ett särskiltyttrande. 1998/99:66 vari yrkas att antarregeringens förslag till1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),2. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),3. lag om ändring i lagen (1980:1103) omårsredovisning m.m. i vissa företag,4. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiskaföreningar,5. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220),6. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunalaindelningsdelegerade,7. lag om upphävande av lagen (1996:945) omsammanläggningsdelegerade för läns landsting,8. lag om ändring i lagen (1996:1415) omförsöksverksamhet med regionförbund i län ochSkåne län,9. lag om upphävande av lagen (1997:222) omsammanläggningsdelegerade för länslandsting.Lagförslagen är fogade till betänkandet som bilaga1. 1998/99:K20 av och (m, s)vari yrkas att beslutar att benämningen"lekmannarevisor" i aktiebolagslagen ochkommunallagen skall utbytas mot benämningen"förtroendevald revisor" i enlighet med vad somanförts i motionen.1998/99:K21 av Per m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag försöksverksamhet med oberoende revisioni enlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ordförande irevisionen bör hämtas från minoriteten,3. att beslutar att benämningen på deförtroendevalda som väljs att utföra en allmängranskning enligt aktiebolagslagen skall varaförtroendevald revisor och inte lekmannarevisor,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av ensärskild lag om kommunala företag.1998/99:K22 av m.fl. (fp) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en oberoenderevision i kommunerna,2. att hos regeringen begär förslag pålagfäst särskild budgetberedning i enlighet med vadsom anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ordföranden irevisionen bör utses av oppositionen.1998/99:K23 av () vari yrkas attriksdagen beslutar i enlighet med vad i motionenanförts om ändring av 5 kap. 20 a §.1998/99:K24 av och ()vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts omjävssituationer för förtroendevalda revisorer ikommunal verksamhet.1998/99:K25 av Per m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att samtliga partier i fullmäktige gesmöjlighet att bli representerade i revisionen,2. att , vid avslag på yrkande 1, hosregeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen att samtliga partier i fullmäktige gesmöjlighet att bli representerade i revisionen,3. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att krav på certifiering införs,4. att , vid avslag på yrkande 3, hosregeringen begär förslag till sådan ändring ikommunallagen att krav på certifiering införs,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om skyldighet attanmäla misstanke om brott till åklagare.1998/99:K26 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring avkommunallagen att valbarheten som revisor ellerrevisorsersättare inskränks så attfullmäktigeledamöter och ersättare för dessa ej ärvalbara,2. att beslutar att den kommunalarevisionen normalt skall ledas av oppositionen.Yttranden från andra utskottFinansutskottet och lagutskottet har avgivityttranden i ärendet. Yttrandena - 1998/99:FiU4yrespektive 1998/99:LU3y - är fogade till betänkandetsom bilagorna 2 och 3. Den kommunala revisionenKommunallagens bestämmelser om revision gäller bådeför kommuner och landsting. Bestämmelserna finnshuvudsakligen i 9 kap. kommunallagen. Deförtroendevalda revisorerna väljs av fullmäktige ochär fullmäktiges instrument för granskning av denkommunala verksamhet som bedrivs i nämnderna och ieventuella fullmäktigeberedningar.Revisorerna skall granska all verksamhetsom bedrivs i nämnder och fullmäktigeberedningar iden omfattning som följer av god revisionssed.Den kommunala revisionen består av redovisnings-och förvaltningsrevision. Redovisningsrevisionensyftar i huvudsak till att bedöma om godredovisningssed tillämpas, om räkenskaperna ärrättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet ärtillräcklig. Förvaltningsrevisionen syftar till attbedöma om fullmäktiges beslut efterlevs och omverksamheten, inom budgetramarna och med avseddkvalitet, uppnår de politiska målen.Propositionens huvudsakliga innehållRegeringen lägger fram förslag till ändringar ifrämst kommunallagen (1991:900). Därutöver föreslåsvissa ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385),lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissaföretag, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar,stiftelselagen (1994:1220), lagen (1979:412) omkommunala indelningsdelegerade och lagen (1996:1415)om försöksverksamhet med regionförbund i länoch län. Lagarna om sammanläggningsdelegeradeför läns landsting respektive för föreslås upphöra.Förslagen innehåller bl.a. följande.1 Skärpta regler om jäv i kommunalrevision.23 Krav på att de förtroendevaldarevisorerna skall biträdas av sakkunnigt biträde.45 De förtroendevalda revisorerna ges rättatt i fullmäktige, nämnder ochfullmäktigeberedningar löpande väckaärenden som rör granskningen.67 Nämndernas ansvar för den internakontrollen i nämnderna lagfästs.89 Överlämnande av årsredovisningarna tillfullmäktige och revisorerna samt beslut i fråga omansvarsfrihet tidigareläggs.1011 Revisionsuppgiften preciseras i syfte atttydliggöra att den kommunala verksamheten skallrevideras årligen.1213 Ökade möjligheter till informationsutbytemellan revisorer och lekmannarevisorer i kommunalaföretag och förtroendevalda revisorer i kommuner ochlandsting i syfte att möjliggöra en samordnadkommunal revision i en kommun eller i ett landsting.1415 De förtroendevalda revisorerna åläggsskyldighet att anmäla misstanke om brott till dennämnd som berörs. Om nämnden inte anmäler ettmisstänkt brott till åklagare skall revisorernaanmäla underlåtenheten till fullmäktige.16De skärpta jävsreglerna innebär att kommunallagensregler för förtroendevalda och anställda i nämnderom s.k. sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv,ombudsjäv och delikatessjäv skall omfatta även deförtroendevalda revisorerna. Revisorerna skallsamfällt besluta i jävsfrågor. Besluten skall fåöverklagas i samband med att det beslut varigenomfullmäktige eller revisorerna avgör ärendetöverklagas.De förtroendevalda revisorerna skall i singranskning själva välja de sakkunniga biträdena ochanlita dem i den omfattning som de själva bestämmer.De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet avkommunal verksamhet och revision somfordras för att kunna fullgöra uppdraget. Derasrapporter skall bifogas de förtroendevaldarevisorernas revisionsberättelse.Tidigareläggningen av revisionsbehandlingen innebäratt årsredovisningen skall lämnas över tillfullmäktige och revisorerna möjligt ochsenast året somredovisningen avser och att fullmäktige föreutgången av juni månad året somrevisionen avser skall besluta om ansvarsfrihetbeviljas eller vägras.Regeringen föreslår att den rätt som revisorernahar till upplysningar av styrelsen, övriga nämnderoch fullmäktigeberedningar skall omfatta även deenskilda förtroendevalda i dessa organ.Förslaget om samordning av revisionen hos kommuneneller och kommunala företag innebär atttill lekmannarevisor i ett aktiebolag där kommuneneller direkt eller indirekt inneharsamtliga aktier eller till revisor i en stiftelsesom kommunen eller bildar ensam alltidskall utses någon av de revisorer eller revisorsers-ättare som valts för granskning av nämndernasverksamhet.Regeringen föreslår slutligen att vissabestämmelser i 9 kap. kommunallagen skall flyttasför att tydliggöra deras samband med bestämmelser iandra kapitel.Lagändringarna föreslås träda i kraft i huvudsak den1 januari 2000.Propositionen bygger huvudsakligen på förslag iKommunrevisionsutredningens betänkande (SOU 1998:71)Den Kommunala Revisionen.Förtroendevalda revisorerValbarhetGällande ordningFullmäktige skall inför varje mandatperiod väljaminst tre revisorer och lika många revisorsersättareför granskning av verksamheten.För valbarhet gäller samma regler som för andraförtroendeuppdrag i en kommun eller i ett landsting.För att vara valbar skall en person ha fyllt 18 åroch ha rösträtt i de kommunala valen.Den som är redovisningsskyldig till kommunenrespektive får inte vara revisor.Begreppet redovisningsskyldig omfattar bådeförtroendevalda och kommunalt anställda som i sinbefattning är redovisningsskyldiga. Make, sambo,föräldrar, barn eller syskon eller andra närståendetill den redovisningsskyldige ingår också i kretsenvid bedömningen av om obehörighet föreligger. Somredovisningsskyldiga räknas enligt rättspraxis ocksåstyrelseledamöter i kommunala företag. Utanförobehörighetsregeln faller däremot ledamöterna ifullmäktige.Den som är redovisningsskyldig får inte hellerdelta i val av revisor eller i handläggningen avärendet om ansvarsfrihet för verksamheten.Regeln som utesluter redovisningsskyldiga frånrevisorsuppdrag finns intagen som enjävsregel i 9 kap. kommunallagen.Några regler med krav på att de förtroendevaldarevisorerna skall besitta viss formell kompetensfinns inte.PropositionenRegeringen föreslår att regeln om jäv för revisorervid redovisningsskyldighet i stället skall tas insom en valbarhetsregel i 4 kap. kommunallagen.Regeringen bedömer inte att det finns tillräckligtstarka skäl att i lag begränsa fullmäktigesmöjligheter att välja t.ex. en ledamot i fullmäktigetill revisor eller revisorsersättare.Skälen till regeringens bedömningRegeringen framhåller att en viktig del irevisionsuppgiften är förvaltningsrevisionen, dvs.granskningen av om verksamheten är ändamålsenlig ochbedrivs på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt.Att bedöma om en nämnd har levt upp tillfullmäktiges formella beslut och politiskaintentioner kan inte alltid mätas med fasta mått.Det kräver politisk erfarenhet och kännedom omkommunal verksamhet.Även den redovisningsrevisionella uppgiften ställerenligt regeringen krav på politisk kompetens,eftersom de övergripande målen i kommuner ochlandsting inte enbart uttrycks i ekonomiska termerutan också i termer av volymer, kvalitet ocheffekter.Regeringen anser (prop. s. 33) att det finns såvälfördelar som nackdelar med att kunna rekryterarevisorerna bland fullmäktiges ledamöter. Tillfördelarna hör att fullmäktiges ledamöter harförutsättningar att vara väl insatta i defrågeställningar som revisorerna har att bedöma. Dehar erfarenheter som är värdefulla när det gälleratt identifiera olika kommunrevisionella problem.Att de är väl förankrade i verksamhet är enfördel i revisionens främjande och stödjandeverksamhet. Till nackdelarna hör bl.a. risken förbindningar till respektive fullmäktigegrupp ellerfullmäktiges arbete i övrigt.En inskränkning av valbarheten när det gällerledamöter i fullmäktige skulle, framhållerregeringen, generellt sett reducera antalet möjligakandidater med förankring och erfarenhet.Detta skulle i många mindre kommuner kunna ge upphovtill praktiska problem att rekrytera revisorer. fall skulle en önskvärd omsättning blandrevisorerna kunna försvåras. Det är enligtregeringens mening ingen önskvärd utveckling i ensituation där en förstärkning av de förtroendevaldarevisorernas ställning och kompetens är angelägen.Vid en samlad bedömning finner regeringen att detinte finns tillräckligt starka skäl för att införaen reglering i kommunallagen som utesluterrekrytering av ledamöter i fullmäktige till uppdragsom revisor. Det får enligt regeringen ävenfortsättningsvis ankomma på fullmäktige attsjälvständigt bedöma vilka kandidater som har sådanerfarenhet och integritet att revisorsuppdragetskrav på opartiskhet kan förenas med vederbörandesuppdrag i fullmäktige.MotionI motion 1998/99:K26 av m.fl. (kd)yrkande 1 begärs att beslutar attvalbarheten som revisor eller revisorsersättaregenom ändring i kommunallagen inskränks så attfullmäktigeledamöter och ersättare för dessa inte ärvalbara.Utskottets bedömningI propositionen framhålls att det krävs politiskerfarenhet och kännedom om verksamhet föratt bedöma om en nämnd har levt upp tillfullmäktiges formella beslut och politiskaintentioner. De övergripande målen i kommuner ochlandsting kan inte enbart uttryckas i ekonomiskatermer utan också i termer av volymer, kvalitet ocheffekter.Som regeringen anför finns det både fördelar ochnackdelar med att kunna rekrytera revisorerna blandfullmäktiges ledamöter. En inskränkning avvalbarheten på det sätt som begärs i motionen skullegenerellt sett reducera antalet möjliga kandidatermed förankring och erfarenhet, och detskulle i många mindre kommuner kunna ge upphov tillpraktiska problem att rekrytera revisorer.Liksom regeringen finner utskottet vid en samladbedömning att det inte finns tillräckligt starkaskäl för att införa regler i kommunallagen somutesluter att ledamöter i fullmäktige rekryterastill revisorsuppdrag. Det bör i stället ävenfortsättningsvis ankomma på fullmäktige attsjälvständigt bedöma vilka kandidater som har sådanerfarenhet och integritet att revisorsuppdragetskrav på opartiskhet kan förenas med uppdrag ifullmäktige.Med det anförda avstyrker utskottet motion1998/99:K26 (kd) yrkande 1.Revisorernas ställningGällande ordningSom framgår ovan ställs inte några formellakompetenskrav på förtroendevalda revisorer.Beträffande beredningen av revisorernas budgetgäller att kommuner och landsting skallupprätta en budget för nästa kalenderår. Förslagtill budget upprättas av styrelsen och antas avfullmäktige. I kommuners och landstings budget ingårrevisorernas budget.PropositionenRegeringen bedömer att systemet förutsätter attfullmäktige till revisorer väljer personer som harförmåga att medverka till en revision som uppfyllerfullmäktiges och medborgarnas rättmätiga krav påoberoende, effektivitet och kompetens. Något förslagtill lagändring i denna del läggs inte fram.Regeringen bedömer inte att det finns tillräckligtstarka skäl att i lag införa några särskildakompetenskrav på dem som skall kunna väljas tillrevisorer eller revisorsersättare.Regeringen bedömer inte heller att någonlagreglering behövs av de ekonomiska resurserna tillförtroendevalda revisorer.Skälen till regeringens bedömningRegeringen påpekar att det nuvarande systemet medförtroendemannarevision i verksamhet påsenare tid har kommit att ifrågasättas i en radhänseenden. I den allmänna debatten har bl.a.framförts krav på ökat inslag av professionellrevision av verksamhet.Regeringen anser (prop. s. 35) att det finnsfördelar med en ordning med professionell revisionmen betonar att den kommunala organisationen ochverksamheten i väsentliga avseenden skiljer sig frånsåväl en statlig organisation som en privaträttsligsammanslutning. Redan av 1 kap. 1 och 7 §§regeringsformen framgår enligt regeringen att det ärde förtroendevalda som ansvarar för verksamheteninom ramen för en självstyrelse.Utomstående kan inte ansvara för verksamheten. Deförtroendevalda revisorerna är en viktig del avsystemet. En ändring av detta skulle enligtregeringen innebära en mycket stor förändring av detgällande ansvarssystemet. Regeringen anser inte attdet finns skäl att genomföra en sågenomgripande förändring.Som framgår nedan skall den förtroendevaldarevisionen enligt propositionen kompletteras med enyrkesrevisionell kunskap i form av sakkunnigtbiträde. Regeringen avser enligt propositionen att,om det skulle visa sig att detta inte är entillräckligt stark ordning, åter överväga behovet aven yrkesmässigt oberoende revision som komplementtill den revision som sker av de förtroendevaldarevisorerna.Beträffande beredningen av revisorernas budgetpåpekar regeringen att det i olika sammanhang harframförts att revisorernas budget bör beredassärskilt. förordade attbudgetberedningen skulle ske av fullmäktigespresidium eller ett av fullmäktige tillsattberedningsorgan.Regeringen hänvisar vidare (prop. s. 68) till attdet i Svenska Kommunförbundets ochLandstingsförbundets förslag tillrevisionsreglemente anges att det kan vara lämpligtatt fullmäktige utser en särskild budgetberedningför revisionsanslaget för att markera revisionensoberoende ställning. Detta tillämpas av vissakommuner och landsting på så sätt att revisorernasbudget inte bereds av styrelsen utan av ett särskiltorgan. Detta organ är t.ex. fullmäktiges presidiumeller ett särskilt av fullmäktige tillsattberedningsorgan, bestående av fullmäktigeledamöter,som svarar för budgetberedningen avrevisionsanslaget i stället för styrelsen. Enligtregeringens mening kan detta vara en lämpligordning. Regeringen framhåller att det ändå ärkommunstyrelsens ansvar att se till att förslagetfrån en sådan budgetberedning ingår som en del avdet samlade förslaget till budget som fullmäktigeskall ta ställning till.MotionerFrågan om oberoende, professionell revision tas uppi två motioner.I motion 1998/99:K21 av Per m.fl. (m)yrkande 1 önskar motionärerna en försöksverksamhetmed oberoende revision, vilket skulleinnebära möjlighet för en kommun eller ett landstingatt välja en ordning med enbart professionellrevision. bör enligt motionärerna begäraatt regeringen skall lägga fram förslag till ensådan försöksverksamhet.I motion 1998/99:K22 av m.fl. (fp)begärs ett tillkännagivande om oberoende revision ikommunerna (yrkande 1). Motionärerna anser attåtskillnad bör göras mellan förtroendevaldförvaltningsrevision och yrkesmässig oberoenderedovisningsrevision.Frågan om ansvaret för beredningen av revisorernasbudget tas också upp i två motioner.I motion 1998/99:K22 av m.fl. (fp)yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om särskildbudgetberedning för revisionen. Det är enligtmotionärerna olämpligt att styrelsen - som själv ärföremål för revisorernas granskning - skall ha ettavgörande inflytande över i vilken utsträckninggranskning skall ske. Den ordning som föreslås iKommunförbundets och förslagtill revisionsreglemente, nämligen att fullmäktigeutser en särskild budgetberedning förrevisionsanslaget för att markera revisionenssjälvständiga ställning, bör lagfästas.I motion 1998/99:K23 av () begärsatt beslutar att de i propositionenföreslagna obehörighetsföreskrifterna i 5 kap. 20 a§ kommunallagen skall kompletteras med en punkt sominnebär att den som är redovisningsskyldig tillkommunen eller inte får delta iberedningen av budget för de revisorer som skallgranska den verksamhet som omfattas avredovisningsskyldigheten. De som ärredovisningsskyldiga bör enligt motionären intedelta i beredningen eller i beslut om vilka resursersom de förtroendevalda revisorerna skall tilldelasav fullmäktige, dvs. inte ha inflytande på i vilkenomfattning de skall granskas. I stället bör ett avfullmäktige tillsatt särskilt organ - lämpligenfullmäktiges presidium - bereda revisorernas budget.Finansutskottets yttrandeEn oberoende revisionFinansutskottet vill understryka den kommunalaverksamhetens särart, något som bl.a. tar siguttryck i att det är de förtroendevalda som ansvararför verksamheten i dess helhet. Mot denna bakgrundanser utskottet det viktigt att revisionen inteminst ses som ett instrument för kommunaldemokratisksjälvkontroll. Detta system har enligt utskottethittills fungerat tillfredsställande. Utskottetdelar därför regeringens bedömning att det förnärvarande inte finns skäl att genomföra engenomgripande förändring i det nuvarandeansvarssystemet.Finansutskottet konstaterar med anledning av motionK22 att regeringen är beredd att överväga behovet aven yrkesmässigt oberoende revision som komplementtill den revision som sker av de förtroendevaldarevisorerna om de i propositionen föreslagnareglerna om sakkunnigt biträde inte skulle visa sigvara tillräckliga. Någon åtgärd av det slag somföreslås i motionen är därför enligt utskottetsmening inte påkallad.Finansutskottet kan vidare, med hänsyn till attutskottet anser att det nuvarande systemet medförtroendevalda revisorer bör bestå, inte utanvidare ställa sig bakom förslaget i motion K21 om enförsöksverksamhet med en ordning med enbartprofessionell revision.Beredningen av revisorernas budgetFinansutskottet anser det väsentligt att denkommunala revisionen tillförsäkras tillräckligaekonomiska resurser för att en kvalitativt godrevisionsverksamhet skall kunna genomföras. När detgäller beredningen av anslaget till revisorernahänvisar utskottet till att regeringen pekar på attdet i Svenska Kommunförbundets ochLandstingsförbundets förslag tillrevisionsreglemente anges att det kan vara lämpligtatt fullmäktige utser en särskild budgetberedningför revisionsanslaget för att markera revisionensoberoende ställning. Utskottet anser i likhet medregeringen att detta kan vara en lämplig ordning.Det finns däremot enligt utskottets mening intetillräckliga skäl att lagfästa en sådan ordning.Utskottets bedömningEn oberoende revisionKonstitutionsutskottet delar finansutskottetsbedömning i frågan om en ordning med förtroendevaldarevisorer eller en ordning med enbart professionellrevision. Motionerna 1998/99:K21 (m) yrkande 1 och1998/99:K22 (fp) yrkande 1 avstyrks.Beredningen av revisorernas budgetKonstitutionsutskottet delar regeringens ochfinansutskottets bedömning. Motionerna 1998/99:K22(fp) yrkande 2 och 1998/99:K23 (s) avstyrks.RepresentativitetGällande ordningSom framgår ovan skall minst tre revisorer och likamånga revisorsersättare väljas för granskning avverksamheten. Några regler om sammansättningen avgruppen revisorer finns inte i lagstiftningen. Inteheller finns det någon bestämmelse om att det blandrevisorerna skall finnas en ordförande.Propositionen m.m.Regeringen bedömer (prop. s. 36) att valet avrevisorer bör ske med bredast möjligarepresentativitet.Regeringen anför att representativiteten bör gällainte bara med avseende på partierna i fullmäktigeutan även i fråga om ålder och erfarenhet, kön,etnicitet, funktionshinder m.m.Regeringen påpekar att ett antal kommuner ochlandsting har valt att låta ordförandeskapet irevisionen innehas av minoriteten. Även om dettarent faktiskt borde sakna betydelse mot bakgrund avatt varje revisor kan agera självständigt, anserregeringen att en ordning som innebär attordföranden i revisionen utses från minoriteten kanvara ett sätt för kommuner och landsting att påfrivillig väg markera revisorernas oberoende iförhållande till den politiska majoriteten. Ensträvan bör vidare enligt regeringen vara attsamtliga partier i fullmäktige ges möjlighet attantingen bli representerade i revisionen eller påannat sätt följa revisionens arbete.Något förslag till lagändring i denna del läggsinte fram.MotionerI motion 1998/99:K21 av Per m.fl. (m) yrkande2 önskar motionärerna med hänvisning tillKommunrevisionsutredningens förslag att ordförandeni revisionen skall utses från minoriteten och anseratt bör uttala sig för denna princip.I motion 1998/99:K26 av m.fl. (kd)yrkande 2 begärs att beslutar att denkommunala revisionen normalt skall ledas avoppositionen.I motion 1998/99:K22 av m.fl. (fp)yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om attordföranden bör utses av oppositionen.