bet · GN01KU10 · 1999-12-15 00:00:00 — Utskottethar vid tidigare behandlingar av frågan omriksdagens arbete med EU-frågor understrukitutskottens roll och på utskottets förslag harriksdagen beslutat att det i riksdagsordningen 10kap. 3 § skall anges att utskotten skall följaarbetet inom Europeiska unionen inom sina respektiveämnesområden (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU22,bet. 1996/97:KU2). Utskottet kan konstatera att deti direktiven till den av talmanskonferensentillsatta anges att behovet avförändringar i organisation ocharbetssätt i syfte att stärka ställningrörande EU-frågor skall utredas. uppdrag ingår att följa upputskottens hantering av EU-frågorna och att utvecklaoch förbättra stödet till utskotten. Vidare hartalmanskonferensen lagt ett förslag omändrad parlamentarisk ledningsorganisation (förs.1999/2000:TK1). I den nya organisationen föreslåsinrättandet av en ordförandekonferens som skallbestå av talmannen som ordförande samt utskottensoch ordförande. förslag ges iordförandekonferensen möjlighet tillerfarenhetsutbyte mellan utskotten om t.ex. arbetetmed EU-frågor.Utskottet utgår från att de iakttagelser som gjortsi denna granskning beaktas i både Riksdagskommitténoch ordförandekonferensen. För att det skall varameningsfullt för utskotten att följa arbetet inom EUbör utskotten komma in i processen redan innankommissionen lägger de formella förslagen tillnormgivning. Utskotten vill understryka attregeringen har ett ansvar för att ochutskotten informeras tidigt.Granskningen föranleder i övrigtingen kommentar från utskottet.8 Regeringens organisation förhandläggning av mål enligtEuropakonventionen och mål i EG:sdomstolarInledningUtskottet har tagit upp regeringens organisation förhandläggning av mål enligt ochmål i EG:s domstolar till granskning. För dettaändamål begärde utskottet en redogörelse förhanteringen av de aktuella måltyperna.Regeringskansliet har överlämnat två inomUtrikesdepartementet upprättade promemorior.Mål i EG:s domstolarRegeringskansliets promemoriaAv promemoria avseenderegeringens organisation för handläggning av mål iEG:s domstolar, bilaga 6.1, framgår bl.a. följande.Enligt 12 § förordningen (1996:1515) med instruktionför och bilagan till förordningenhandläggs förvaltningsärenden som gäller mål vid och förstainstansrätt iUtrikesdepartementet. Enligt 39 § med arbetsordning förUtrikesdepartementet skall rättschefen för huvudmans ansvar handlägga mål vid EG-domstolenoch EG:s förstainstansrätt.Beredningen av ärenden som gäller målenMålen vid är av olika slag. Deviktigaste måltyperna är mål om förhandsavgöranden,mål om fördragsbrott, mål om ogiltighet och mål ompassivitet.Mål om förhandsavgörandenDen vanligaste måltypen i domstolen är mål omförhandsavgöranden. Det rör sig om mål, i vilkanationella domstolar i medlemsstaterna har begärtatt uttalar sig om tolkningen av EG-fördraget eller någon EG-rättsakt. Medlemsstaternaskall underrättas när ett sådant mål haranhängiggjorts i domstolen. Medlemsstaterna har rättatt inom en tvåmånadersfrist inkomma med skriftligayttranden till domstolen. Handlingarna i målentillställs samtliga medlemsstaters regeringar. IRegeringskansliet handläggs målen vid UD-ERS(för EU-frågor). När ett nytt målinkommer identifierar handläggaren av målet vilkadepartement som kan vara berörda av målet.Rättschefen i respektive berört departementunderrättas om målet och anmodas att ge besked omdet kan finnas anledning för att yttra sig imålet. Om det finns anledning för attinkomma med yttrande utarbetar UD-ERS i samarbetemed de departement som berörs av sakfrågan i måletett förslag till svenskt yttrande. Yttrandet beredsi den interdepartementala arbetsgrupp som regeringeninrättat (integrationsrättsliga arbetsgruppen).Yttranden i mål om förhandsavgöranden föregås inteav regeringsbeslut. Beredningen sker på politisknivå i och berörtfackdepartement genom föredragning hos statsrådeller statssekreterare.Övriga målDe viktigste övriga måltyperna är mål omfördragsbrott, mål om ogiltighet och mål ompassivitet. Mål om ogiltighet och passivitethandläggs av förstainstansrätten, om talan väcks aven enskild fysisk eller juridisk person. I övrigafall handläggs målen av EG-domstolen.Förstainstansrättens domar kan överklagas till . kan vara part i dessa mål,antingen genom att väcker ogiltighetstalaneller passivitetstalan mot en institution ellergenom att kommissionen väcker en fördragsbrottstalanmot . Vidare kan överklaga en domfrån förstainstansrätten eller vara motpart i ettmål om överklagande av en sådan dom. harockså möjlighet att intervenera i mål i EG-domstolenoch dess förstainstansrätt. Notiser om nya målinförs i Europeiska gemenskapernas tidskrift (EGT).I det fall ett mål bedöms vara av svenskt intressekan ansöka om rätt att få intervenera imålet. Efter att en sådan ansökan om interventionhar beviljats får del av inlagorna idomstolen. Beslut om att skall väcka talaneller ansöka om att få intervenera fattas avregeringen. Föredragande i regeringen ärutrikesministern. Gemensam beredning införregeringsbeslutet sker med övriga departement. I defall kommissionen väckt talan mot angåendefördragsbrott fattas inte något regeringsbeslutinnan inger svaromål. UD-ERS utarbetar isamarbete med berört departement förslag tillinlagor i målen. Inlagorna bereds iintegrationsrättliga arbetsgruppen.Muntlig förhandlingHandläggningen av målen i ochförstainstansrätten innefattar normalt också enmuntlig förhandling. Ett mål kan dock avgöras utanmuntlig förhandling. I mål om förhandsavgörandeförutsätter detta att inte någon part ellermedlemsstat begär muntlig förhandling. I andra målförutsätts att parterna lämnar sitt uttryckligasamtycke. Det muntliga anförandet utarbetas av UD-ERS i samarbete med berörda departement. Anförandetbereds i den integrationsrättsliga arbetsgruppen.Inför den muntliga förhandlingen sker normalt pånytt beredning på politisk nivå genom föredragninghos statsråd eller statssekreterare iUtrikesdepartementet och i övriga berördadepartement.Beredning på politisk nivåBeslut om att skall väcka talan eller ansökaom att få intervenera fattas av regeringen.Föredragande i regeringen är utrikesministern.I övriga fall fattas inte något regeringsbeslut.Beredningen sker på politisk nivå iUtrikesdepartementet och övriga berörda departementgenom föredragning hos statsråd ellerstatssekreterare. Ansvarig i regeringen ärutrikesministern.Regeringens ombudEnligt regeringsbeslut harregeringen bemyndigat chefen förUtrikesdepartementet att förordna ombud för densvenska regeringen i mål vid , och . Som huvudregelförordnas som ombud rättschefen för vid UDeller biträdande chefen för rättssekretariatet förEU-frågor vid UD. Regeringens ombud har att vid företräda den hållning i målet som harberetts enligt vad som har sagts i det föregående.Enligt regeringsbeslutet har chefen förUtrikesdepartementet även bemyndigats att förordnasakkunniga att biträda ombudet. Iprocessdelegationen ingår representanter för dedepartement som är närmast berörda avfrågeställningen i målet liksom också vid behovexperter från berörda fackmyndigheter. De sakkunnigai processdelegationen biträder ombudet medupplysningar i frågor som uppkommer under denmuntliga förhandlingen. Med de sakkunniga iprocessdelegationen sker också samråd när det gälleratt bemöta vad övriga parter anfört underförhandlingen eller att besvara eventuella frågorfrån domstolens ledamöter.Kommunikation med motpartenI formell mening förekommer motparter endast i demål där är part. I mål om förhandsavgörandenkan en part företräda ett motsatt intresse motSverige utan att för den skull vara motpart.Kontakter med andra parter förekommer i begränsadutsträckning. Exempel på fall där kontakterförekommer är då en part företräder samma intressensom och en samordning är önskvärd. Sådanakontakter sker informellt. Kontakterna sker antingenpå svenskt initiativ eller på initiativt av en annanpart. Inför muntliga förhandlingar kan ibland ensådan samordning ske på begäran av domstolen.Andra länderUtskottet har hos inhämtat attdet är i respektive medlemsstatsom ansvarar för handläggningen av mål i EG:sdomstolar men att formerna för organisationen kanvara olika. har systemet med enberedningsgrupp, med företrädare för olikadepartement, som gör ställningstagandena. Sedan ärdet som utarbetar yttrandet. IFinland har de ett liknande system men beredningenär mer politisk. I vissa länder förekommer "externaombud" i stället för "interna ombud". Även de"externa ombuden" agerar för regeringens räkning.Mål enligt EuropakonventionenRegeringskansliets promemoriaAv promemoria, bilaga 6.1,framgår bl.a. följande.Hur bereds ärenden som gäller målen?Beredningen av förvaltningsärenden som gäller målanhängigjorda av enskilda klagande enligtkonventionen följer de föreskrifter i ämnet somutfärdades . I praktiken går dettill på följande sätt.När domstolen beslutar inhämta regeringens yttrandekommuniceras målet med regeringen genom att enbegäran om yttrande riktas tillUtrikesdepartementets rättschef, som är regeringens"huvudombud" inför domstolen. Diarieföringen sker hosrättschefens assistent, som också lägger upp akten iärendet. Akten med dagboksblad och de handlingar sominkommit från domstolen överlämnas därefter tillenheten för folkrätt, mänskliga rättigheter ochtraktaträtt (FMR) där handläggningen äger rum. Detsom sedan sker är att handläggaren går igenomärendet och identifierar de rättsområden som berörsav målet inför domstolen. Den person som rättschefenutsett att ersätta honom som ombud i målet infördomstolen skickar ett brev till den eller derättschefer i andra departement där de sakområdenmålet rör hanteras. I brevet uppmanas rättschefenatt bistå med underlag för yttrandet när det gällerinnehållet i den inhemska lagstiftningen och enfaktaredovsining, den senare i den mån det behövsför att kontrollera och eventuellt komplettera denfaktasammanställning som domstolen redan gjort.Faktaredovisningen förutsätter att det berördafackdepartementet lånar in akterna från demyndigheter och domstolar som varit inblandade i deinhemska förfarandena. Fackdepartementet har somregel på sig att överlämna sitt underlagtill UD/FMR. Det bör i sammanhanget nämnas att detofta händer att inte bara ett utan fleradepartements ansvarsområden är berörda av måletinför domstolen. Ett flertal rättschefer, andrachefstjänstemän och handläggare på olika enheterblir då inblandade. I detta inledande skedeunderrättar rättschefen domstolen om vem av de s.k.handläggarna på FMR som han utsett som sin ersättareoch som kommer att fungera som regeringens ombudinför domstolen.När underlaget väl kommit till FMR upprättas ettutkast till inlaga till domstolen. Arbetet medutkastet föranleder ofta många underhandskontaktermellan ombudet/handläggaren och berördachefstjänstemän/handläggare på det eller dedepartement som lämnat underlaget eller på någotsätt bidragit till det. förekommer det olikauppfattningar departementen emellan. Då är detombudets sak att försöka jämka ihop de olikaståndpunkterna till en gemensam linje. Utkastet tillinlaga delges för synpunkter med samtliga medlemmari samrådsgruppen. Det ankommer på chefstjänstemänneni respektive fackdepartement att avgöra om och ivilken utsträckning utkastet bör föredras för detansvariga statsrådet.I regeringens första inlaga till domstolen redogörsför regeringens inställning, inte bara i frågan omdomstolen skall ta upp klagomålet till prövningeller inte, utan också till hela sakfrågan om enkränkning av en konventionsrättighet ägt rum ellerinte. Ofta är det inte fråga om bara en påståddkonventionskränkning. Relativt vanligt är attklagomålen rör påståenden om flerakonventionskränkningar. Det är ombudets uppgift attmot bakgrund av redogörelsen för den inhemskalagstiftningen och fakta i det aktuella falletargumentera för regeringens inställning i ljuset avdomstolens praxis. Samråd sker regelmässigt mellanombudet och övriga personer i samrådsgruppen omregeringens inställning i frågan om klagomålen skallbestridas eller medges. Presumtionen är i regel denatt inte har kränkt klagandens rättigheterenligt konventionen. Dock har det ibland förekommitatt regeringen i klara fall av konventionsbrott harmedgett klagandens talan.Det förekommer ibland, och då i synnerhet i målinför domstolen som rör utlänningars möjligheter attstanna i , att handläggningen kräver mycketsnabba åtgärder. Ett ärende initieras i sådana fallofta genom ett telefonsamtal från domstolenssekretariat som sedan bekräftas skriftligen.Domstolen har också möjlighet att rekommenderastaten att vidta vissa interimistiska åtgärder. Isådana fall gäller det att skyndsamt underrätta deberörda instanserna så att de kan vidta de åtgärdersom behövs, t.ex. avbryta verkställigheten av ettavvisningsbeslut.I ett mål av det vanligare slaget är det alltså iden första inlagan som regeringens inställning imålet s.a.s. läggs fast. Den skriftväxling som sedanföljer rör kompletteringar av olika slag, synpunkterpå klagandens begäran hos domstolen om rättshjälp,frågan om det skall vara muntlig förhandling infördomstolen i frågan om målet skall tas upp tillprövning i sak, osv. Bland de viktigare dokumentenkan nämnas det s.k. memorial som domstolen brukarbegära inför sitt ställningstagande i sakfrågorna. respektive memorial sammanfattar parterna sinaståndpunkter. Både memorialet och underlaget förregeringens plädering vid förhandling infördomstolen får sin slutliga utformning efter ingåendekonsultationer med samrådsgruppen.Domstolen försöker medverka till att parternaträffar förlikning i målet. Liksom alla övrigafrågor målet handläggs bereds frågan omen eventuell förlikning med medlemmarna isamrådsgruppen. En inlaga med ett förlikningsbudbrukar inte skickas in till domstolen utan attfrågan har föredragits för det statsråd som ansvararför den del av lagstiftningen eller det sakområdesom målet rör. Förlikningsbud lämnas med förbehållför regeringens godkännande vid ettregeringssammanträde. Detsamma gäller godtagande avförlikningsbud.Den policy som följs på närdet gäller delgivning och kommunikation i dessaärenden är att samtliga inblandade, alltså alla somingår i samrådsgruppen, skall få del av i principalla inkommande handlingar. Vidare skickas intenågon inlaga in till domstolen utan att avstämninghar skett med samtliga i gruppen. Alla utkast tillinlagor skickas för synpunkter till samtliga isamrådsgruppen. Dessutom delges slutversionen avinlagan med samtliga.Hur sker samarbetet mellan tjänstemän och politisktansvariga vid beredningen?I det brev som ombudet i målet inledningsvis skickartill rättschefen i det berörda fackdepartementetuppmanas denne att informera det ansvarigastatsrådet om målet. I vilken utsträckning statrådetdärefter fortlöpande hålls informerat om måletshandläggning varierar beroende på vad målet handlarom. Det ankommer på chefstjänstemännen i respektivefackdepartement att bedöma när en fråga behöver"lyftas" till politisk nivå. HosUtrikesdepartementet har man intrycket att utkastentill viktigare inlagor i betydande utsträckningföredras av tjänstemännen i respektivefackdepartement för antingen det ansvarigastatsrådet eller dennas statssekreterare.Det förekommer mycket sällan att utrikesministerninformeras särskilt om förekomsten av ett mål enligtkonventionen. Anledningen till det är att desakfrågor som är uppe i målen oftast rör ett ellerflera fackdepartements områden.I början av upprättar UD/FMR en särskildpromemoria över klagomålen mot enligtkonventionen. Promemorian delges bl.a. samtligastatsråd i regeringen.I vilken utsträckning fattas regeringsbeslut omhandläggningen av målen? Vilket statsråd är i sådanafall föredragande?Regeringsbeslut om handläggningen av målenförekommer i två fall. Det ena är när en förlikninghar förhandlats fram av ombudet, i samråd medmedlemmarna i samrådsgruppen, och klaganden ellerdennes ombud, med eller utan domstolens medverkan.Ofta är det regeringens ombud som upprättarförlikningsavtalet och då skrivs förbehållet förregeringens godkännande vid ett regeringssammanträdein. I andra fall ingås förlikningen genomskriftväxling via domstolen. Även då tas förbehålletmed. Föredragande statsråd är i förlikningsfalletdet statsråd som ansvarar för den sakfråga måletrör.Det andra fallet när handläggningen innefattarregeringsbeslut är när domstolen konstaterat attSverige kränkt klagandens rättigheter enligtkonventionen och utdömt skadestånd och/ellerersättning för dennes rättegångskostnader.Föredragande statsråd är i det falletutrikesmininstern.Vad innebär ställningen som regeringens ombud?Av domstolens procedurregler framgår attkonventionsstaterna skall representeras av ombud,"agents". Dessa får i sin tur biträdas av "advocatesor advisers".Utrikesdepartementets rättschef har genom ettbeslut av regeringen utsetts att vara regeringensombud i mål enligt konventionen. I beslutetbemyndigas utrikesministern att utse ersättare förhonom. finns två sådana ersättare.Som tidigare nämnts riktar domstolen sin förstabegäran om yttrande i varje mål till rättschefen,eftersom denne anmälts till domstolen somregeringens "huvudombud". Denne utser som regeldärefter någon av sina ersättare att vararegeringens ombud i det enskilda målet. Domstolenunderrättas sedan om vem som är regeringens ombud imålet. Därefter tas alla domstolens kontakter i detmålet med ombudet såsom företrädare för regeringen.Ombudet är m.a.o. regeringens "språkrör" i målet.Vilken handlingsfrihet kan ombudet anses ha iförhållande till regeringen?Sveriges åtagande enligt konventionen innebär ju ettfolkrättsligt bindande åtagande, godkänt avriksdagen. Det är regeringen som företräder Sverigei dessa och liknande frågor.Förhållandet mellan ombudet i ett mål enligtkonventionen och regeringen kan liknas vid det sområder mellan en fullmaktsgivare och den som harfullmakten. Domstolen utgår alltså från att deåtgärder ombudet vidtar vidtas på regeringens vägnaroch för dess räkning. I förhållande till domstolenbinder ombudet regeringen. För att så inte skallske, måste domstolen i varje speciell situtationupplysas om att ombudets befogenhet är begränsad.Det är av detta skäl som fölikningsbud lämnasrespektive godtas med förbehåll för regeringensformella godkännande vid ett regeringssammanträde.Förordnandet att vara ombud kan självklart när somhelst återkallas.Av den redogörelsen framgår att det ganskaofta är bråttom. Redan av det enkla skälet skulledet i praktiken vara svårt att underställaregeringen varje enskild fråga i ett mål. kandet dessutom var fråga om ganska omfattandeskriftväxling inför domstolen i ett enskilt mål, enskriftväxling som kan pågå . Flertaletmål gäller inte heller principiellt eller politisktviktiga frågor, det kan i stället röra sig om denjuridiskt-tekniska tillämpningen av befintliglagstiftning. Om olika frågor i sådana mål skulleunderställas regeringen, skulle denna riskera attbelastas på ett omotiverat sätt. Chefstjänstemänneni det eller de berörda departementen bedömer, ilikhet med i flertalet andra frågor, i vilkenutsträckning frågan bör föras upp på politisk nivå.Ombudet litar på att dessa bedömningar görs på ettriktigt sätt. De diskussioner och det samråd somäger rum inom samrådsgruppen för att så ärfallet.I vilken mån förekommer direkt kommunikation medmotparten?Att regeringens ombud kommunicerar direkt medklaganden eller dennes ombud tillhör intevanligheterna, om man bortser från eventuellaförlikningsförhandlingar. Kommunikationen medmotparten sker som regel via domstolen. kandet dock inträffa att det är så bråttom attdomstolen instruerar regeringens ombud att skicka enkopia av en inlaga direkt till klaganden ellermotpartsombudet. Detta tillhör emellertidundantagsfallen.Däremot är det desto vanligare med direktkontaktermed motparten, när målet är inne i ett sådant skedeatt det finns intresse av att undersöka om det finnsförutsättningar för förlikning. Om ombudet, på basisav sin erfarenhet av domstolens praxis och eftersamråd med medlemmarna i samrådsgruppen, anser bör undersöka om det finns någon möjlighet attträffa en överenskommelse med klaganden tas kontaktdirekt med dennes ombud eller, om klaganden saknarombud, med klaganden själv. Det är alltidregeringens ombud i målet som sköter dessakontakter. Som redogjorts för föredrasfrågan om ett förlikningsbud skall lämnas ellergodtas regelmässigt för det ansvariga statsrådet.Först om en förlikning ingås och det finns ett avtalmellan ombudet och motparten, med förbehåll förregeringens godkännande vid ettregeringssammanträde, blir det aktuellt med ettregeringsbeslut.Andra länderEnligt vad utskottet inhämtat från regeringskanslieti är det chefen för "Juridisk tjänst" iutrikesdepartementet som för talan iStrasbourgdomstolen. Denne person kan emellertidanlita advokat eller annan juridisk expertis.I finns myndigheten är enligt vad utskottet inhämtat den s.k.regeringsadvokaten som för staten talan iinternationell domstol. Denne kan också föra statenstalan i nationell domstol. Regeringsadvokaten kanöverlåta processföringen till en av de två "actingagents" som finns vid Regeringsadvokatämbetet.Regeringsadvokaten bistår regeringen i juridiskafrågor. Regeringsadvokaten är den som har kontaktenmed domstolen i , men informerarutrikesdepartementet, ocheventuellt annat berört departement om aktuellaspörsmål. Vid förberedelsen inför ett mål samråderregeringsadvokaten med representanter för berördadepartement. Det är regeringsadvokaten som lederarbetet i en sådan samrådsgrupp.Justitiedepartementet har emellertid en viktig rollnär det gäller principiella frågor.Regeringsadvokaten för processen iStrasbourgdomstolen självständigt men måste tahänsyn till representantersinställning, regeringsadvokaten får "instruktion"från regeringskansliet.Utskottets bedömningEnligt 12 § förordningen (1996:1515) med instruktionför skall förvaltningsärenden somgäller mål vid den europeiska domstolen för demänskliga rättigheterna () handläggasi . Det är enligt 36 §arbetsordningen (UF 1997:1) för Utrikesdepartementeträttschefen som med huvudmans ansvar skall handläggaärenden som rör klagomål mot inför domstolenenligt regeringens särskilda beslut. Utskottet har isin beredning av detta granskningsärende fåttmuntlig information från företrädare förRegeringskansliet. Rättschefen iStatsrådsberedningen, Per Virdesten, uppgav därvidatt om ett mål vid domstolen gäller andradepartements ansvarsområden så sker gemensamberedning med berörda departement. Den reellaberedningen av en särskild fråga görs ifackdepartementet. Politisk förankring sker i allaberörda departement.Utskottet konstaterar att det är den svenskaregeringen som företräder i ochEuropadomstolen i . Beredningen skerhuvudsakligen i men också i deteller de departement som är ansvariga för desakområden som målet kan gälla. När det gäller målenligt fattar regeringen beslutom handläggningen endast i två fall nämligen dels dådet gäller att godkänna en förlikning i målet, delsdå domstolen konstaterat att kränktklagandens rättigheter enligt konventionen ochutdömt skadestånd och /eller ersättning för dennesrättegångskostnader. Utskottet behandlade engranskningsanmälan avseende regeringens agerande vidEuropadomstolens prövning av målet mellan TorgnyGustafsson och svenska staten, betänkande1998/99:KU25. Det framkom att Utrikesdepartementetsåväl som ochJustitiedepartementet deltagit i beredningen avmålet inför domstolen. Det kan under sådanaomständigheter vara svårt att konstatera vilketeller vilka statsråd i regeringen som skall ansesansvariga för beredningen.