bet · GN01FiU13 · 1999-12-02 00:00:00 — Utvecklingen av den ekonomiska styrningen(prop. 1999/2000:1) Regeringen redovisar i propositionen vissautgångspunkterna för det fortsattautvecklingsarbetet avseende den ekonomiskastyrningen i staten. Det kommande utvecklingsarbetetoch analysen syftar i huvudsak till att få de olikadelarna i den ekonomiska styrningen att i ökadutsträckning stödja varandra, bl.a. genom entydligare koppling mellan finansiell styrning ochresultatstyrning. I propositionen sägs att i enbudget som presenteras i termer av intäkter ochkostnader, inbetalningar och utbetalningar samttillgångar och skulder kommer uppställda mål ochresultat att bättre kunna ställas i relation tillförbrukade resurser. Utskottet välkomnar ettutvecklingsarbete med en sådan inriktning. Utskottetredovisar härutöver i betänkandet någrautgångspunkter som ur ett riksdagsperspektiv ärsärskilt angelägna att beakta i det fortsattaarbetet. Vad utskottet anför i betänkandet om denfortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningenbör som sin mening ge regeringen tillkänna. Som utskottet anför förutsätts denparlamentariska referensgruppen löpande kunna följadet fortsatta arbetet.Regeringen aviserar i propositionen att resultatetav den fortsatta analysen kommer att redovisas i enrapport i departementsserien under våren 2000.Regeringens slutsatser och förslag till framtidautformning av den ekonomiska styrningen medanledning av rapporten förutsätts därefter bliföremål för ställningstagande. Om detanses lämpligt bör regeringen i vårpropositionenkunna redovisa hur arbetet fortskrider. Tremotionsyrkanden avstyrks av utskottet.Till betänkandet fogas enx reservationer och ettsärskilt yttrande.InledningPropositionens förslagI proposition 1999/2000:1 Budgetpropositionen för2000, i vad avser förslag till statsbudget,finansplan m.m., föreslår regeringen14. att godkänner de riktlinjer för denfortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningeni staten som regeringen förordar (avsnitt 9.3).Motionsyrkandena1999/2000:Fi203 av () med förslagatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att återinförainvesteringsbudget.1999/2000:Fi510 av m.fl. (fp) medförslag7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om resultatbudgeteringoch redovisning,8. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om införande avmodeller för Public Private Partnership. I årsredovisning för staten 1998 (skr. 1998/99:150)behandlades det arbete som bedrivits under desenaste åren med utveckling av den ekonomiskastyrningen i staten, det utvecklingsbehov som finnssamt en rad principiella frågeställningar.Regeringen återkommer med förslag till riktlinjerför det fortsatta utvecklingsarbetet.Förslagen till riktlinjer har diskuterats med denparlamentariska referensgrupp som följer arbetet medutveckling av den ekonomiska styrningen i staten.Den ekonomiska styrningens främsta uppgift är attvara ett verktyg för politikens förverkligande. Detinnebär att den måste skapa förutsättningar för· god kontroll av statens finanser,·· resursfördelning i enlighet med politiskaprioriteringar, samt·· hög produktivitet och effektivitet i användandetav statens resurser.·Regeringen har i budgetpropositionen (prop.1997/98:1) angett att den ekonomiska styrningen istaten omfattar såväl planering som uppföljning ochutvärdering, och såväl finansiell styrning somresultatstyrning.Finansiell styrning avser de delar av denekonomiska styrningen som är inriktade på deresurser som används i verksamheten, medanresultatstyrning avser de delar av den ekonomiskastyrningen som är inriktade på de prestationer ocheffekter som blir resultatet av verksamheten.I samma proposition betonade regeringen attresultatstyrningen och den finansiella styrningenmåste stödja varandra om den ekonomiska styrningenskall bli effektiv.UtvecklingsbehovDe senaste årens utvecklingsarbete har bidragit tillatt långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningeni staten. Bland annat har den reformeradebudgetprocessen skapat förutsättningar för ökadbudgetdisciplin. Utvecklingen av den statligaredovisningsmodellen, myndigheternasårsredovisningar och årsredovisningen för staten harvidare bidragit till att förbättrauppföljningsinformationen på olika nivåer i staten.Samtidigt finns det områden inom vilka det finns ettfortsatt utvecklingsbehov som hänger samman medbl.a. två förhållanden.För det första har enskilda delar i den ekonomiskastyrningen getts stort utrymme i utvecklingsarbetet,medan samverkan mellan delarna har fått mindreuppmärksamhet.För det andra har styrningen av myndigheterna gettsstort utrymme i utvecklingsarbetet, medanverksamhetsperspektivet har fått mindreuppmärksamhet.Mot den bakgrunden är målen för utvecklingsarbetetbl.a. att förbättra möjligheterna attq utifrån statsbudgeten få en god bild av denstatliga ekonomin,q· relatera den budgeterade resursförbrukningen tillfastställda mål så att prioriteringsdiskussionerunderlättas,·· ställa resultatet av en verksamhet mot de resursersom förbrukats inom verksamheten.·.Regeringen föreslår följande utgångspunkter förutvecklingsarbetet:· Statsbudgeten skall kunna presenteras i termer avintäkter och kostnader, inbetalningar ochutbetalningar samt tillgångar och skulder.·· I statsbudgeten skall utöver mål ävenkostnadsramar föreslås för statlig verksamhet.·· Styrningen av enskilda myndigheter och derassakverksamheter skall verksamhetsanpassas.·Regeringen avser att ytterligare fördjupa analysenav hur den ekonomiska styrningen skall kunnautvecklas i enlighet med de redovisadeutgångspunkterna för arbetet. Resultatet avanalysen, som bl.a. kommer att redovisas i enrapport i departementsserien, kommer att ges en bredförankring i förvaltningen.Regeringen kommer fortlöpande att informera denparlamentariska referensgruppen omutvecklingsarbetet.Principer för budgetering och redovisningFör närvarande är anslag för förvaltningsändamål ochinvesteringar inkomst- och utgiftsmässiga istatsbudgeten, medan transfereringar m.m.presenteras enligt kassamässiga principer. Iredovisningen baseras olika dokument på olikaprinciper. Myndigheternas årsredovisningar ochårsredovisningen för staten är uttryckta i termer avintäkter och kostnader, in- och utbetalningar samttillgångar och skulder. Redovisningen mot anslag ochinkomsttitlar i statsbudgeten är däremot uttryckt itermer av inbetalningar och utbetalningar respektiveinkomster och utgifter beroende på vilken grundbudgeten beslutats.Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är attprinciperna för statsbudgeten bör ändras så attbudgeteringen och redovisningen konsekvent kanuttryckas i termer av intäkter och kostnader,inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar ochskulder.En budgetering som uppfyller dessa krav gör detmöjligt att presentera utvecklingen av den statligaekonomin på ett bättre sätt. En resultatbudget kanupprättas som visar resursförbrukning ochresurstillskott, en finansieringsbudget kanupprättas som visar betalningsflöden mellan statenoch övriga samhällssektorer, en balansbudget kanupprättas som visar förändringar i statenstillgångar och skulder, en driftsbudget kanupprättas som visar kostnader för olika verksamheteroch en investeringsbudget kan upprättas somkomplement till finansieringsbudgeten.Budgeteringens och redovisningens avgränsningBudgeteringens och redovisningens avgränsninghandlar om hur staten avgränsas i de olika budget-och redovisningsdokumenten.För närvarande tillämpas olika avgränsningar avstaten i olika dokument. Statsbudgeten ochredovisningen mot statsbudgeten omfattar de statligaverksamheter som anslagsfinansieras.Årsredovisningen för staten omfattar bådeanslagsfinansierad verksamhet och verksamhet somfinansieras på annat sätt. Därmed kompliceraspresentationen av den statliga ekonomin ochsambandet mellan olika dokument blir oklart.Utgångspunkten för val av den framtidaavgränsningen bör vara att budgeten ochredovisningen skall omfatta alla delar av denstatliga verksamheten som det är relevant att beaktai budgetprocessen.Budgeteringens och redovisningens presentationBudgeteringens och redovisningens presentationhandlar om vilka indelningar som görs avinformationen.För närvarande innehåller budget- ochredovisningsdokumenten en blandning avverksamhetsmässiga och organisatoriska indelningar.Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är attbudgeten på ett mera renodlat sätt bör presenteras ien verksamhetsmässig och en organisatoriskindelning.Mål och ekonomiska ramar för verksamheterBudgetering enligt de principer som presenteras ovanmöjliggör förbättrad koppling mellan finansiellstyrning och resultatstyrning.En viktig förutsättning för en sådan koppling ärden översyn av mål och målstrukturer som regeringenaviserade i budgetpropositionen (prop.1998/99:1, volym 1, s. 150) och som skall genomförasunder . Denna s.k. tvåårsöversynlägger grunden för en verksamhetsindelning istatsbudgeten.Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är attstatsbudgeten skall innehålla förslag till såväl målsom kostnadsramar för den statliga verksamheten. Närdet gäller resultatstyrningen av enskildamyndigheter är regeringens inriktning attverksamhetsanpassningen måste öka, dvs. att målenmåste anpassas till vad som är mest lämpligt medavseende på förutsättningarna för den enskildaverksamheten.MålöversynenNär översynen är avslutad bör detockså finnas uttalade strategier för hur målen skallföljas upp och utvärderas. Detta för att bl.a.säkerställa att resultatinformationen till riksdagenförbättras.Resultatet av översynen av mål och målstrukturerkommer att märkas successivt i kommandebudgetpropositioner. Förändringar i resultatinforma-tionen till dröjer . I motion Fi510 av m.fl. (fp) hävdas(yrkande 7) att för att den nya budgetprocessen ochsystemet med utgiftstak skall fungera väl krävs enövergång till resultatbudgetering ochresultatredovisning. Investeringar skall kunnabeslutas och genomföras utan att undantränga löpandedriftskostnader eller tvärtom. Statens budget måstekunna följas upp genom en redovisning i sammatermer. Det är angeläget att kapitalkostnader kanmätas och redovisas löpande.Vidare yrkas att modeller för Public PrivatePartnership (PPP) införs, där fristående aktörertecknar avtal med staten om anläggning, drift ochunderhåll av exempelvis vägsträckor eller broar menlika gärna andra anläggningar och verksamheter(yrkande 8).I motion Fi203 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att återinförainvesteringsbudget. En särskild investeringsbudgetbör införas vid sidan av driftsbudgeten ochtillföras medel i tider av överskott. Medlen böranvändas för investeringar i infrastruktur. Den ekonomiska styrningenInledningRegeringen redovisar i propositionenvissautgångspunkterna för det fortsattautvecklingsarbetet avseende den ekonomiskastyrningen i staten. som initierats inomregeringskansliet.Detta utvecklingsarbete bör sessom en fortsättning av det arbete som pågått underden senaste tioårsperioden. Den reformeradebudgetprocessen och utvecklingen av den statligaredovisningen har skapat förutsättningar för störreöverskådlighet, mer rationella beslut och bättreuppföljningsinstrument. Dessa erfarenheter bör varautgångspunktern för det fortsatta arbetet. Detkommande utvecklingsarbetet och den kommandeanalysen syftar i huvudsak till att få de olikadelarna i den ekonomiska styrningen att i ökadutsträckning stödja varandra, bl.a. genom entydligare koppling mellan finansiell styrning ochresultatstyrning. I propositionen sägs att i enbudget som presenteras i termer av intäkter ochkostnader, inbetalningar och utbetalningar samttillgångar och skulder kommer uppställda mål ochresultat att bättre kunna ställas i relation tillförbrukade resurser. Utskottet välkomnar ettutvecklingsarbete med en sådan inriktning.Regeringen aviserar i propositionen att resultatetav den fortsatta analysen kommer att redovisas i enrapport i departementsserien under våren 2000.Utskottet vill mot bakgrund av detta redovisa någrautgångspunkter, som ur ett riksdagsperspektiv, detär särskilt angeläget iatt beakta i det fortsattaarbetet. Utskottet vill också erinra om detangelägnaframhålla att det även fortsättningsvis ärangeläget i att den parlamentariska referensgruppsom utsetts att följa arbetet löpandehålls välinformerad om hur utvecklingsarbetetframfortskrider.Utskottet vill först som en allmän bakgrund tillsitt ställningstagande redovisa något omredovisningsprinciperna samt kort beskriva dengöravissa internationella utvecklingen. jämförelser.RedovisningsprinciperMan brukar tala om i huvudsak tre olika baser förredovisningen.· Kassamässig bas (eng. cash basis), där deekonomiska händelserna registreras när de betalas.Det innebär att nettoutfallet på anslag ochinkomsttitlar (saldot) helt motsvarar statenslånebehov.·· Utgiftsmässig/inkomstmässig bas (eng. modifiedaccrual basis), där de ekonomiska händelsernaregistreras när de uppstår oavsett när de betalas.Det innebär att anslaget avräknas när en myndighettagit emot en vara eller tjänst och kan fastställahur mycket den är skyldig även om utbetalningengörs först . Anslaget kommer därmed snarareatt avse anskaffningen av resurser än betalningen.Det uppstår ett tidsmässigt glapp mellananskaffning och utbetalning som gör att nettotmellan inkomsterna och anslagsutfallet inte exaktmotsvarar lånebehovet. Om detta glapp intevarierar alltför mycket över åren kommernettoutfallet att i det närmaste motsvaralånebehovet.·· Kostnadsmässig/intäktsmässig bas (eng. fullaccrual basis), där registrering sker när denfaktiska förbrukningen av resurserna sker ochinkomster förs till det år de hör.Anskaffningskostnaden för anläggningstillgångarfördelas med hjälp av avskrivningar över ett antalår som motsvarar den ekonomiska livslängden. I ettprivat företag är det naturligt att jämföra åretsintäkter med de kostnader som hänför sig tillåret. Det ger en indikation på att prissättningenär riktig på de varor och tjänster som producerasoch säljs av företaget.·Det kan konstateras att alla tre redovisningsbasernasammanfaller på tillräckligt lång sikt. Då kommerutbetalningar, nettoutgifter och nettokostnader attuppgå till samma belopp. Problemet är att dela uppde ekonomiska skeendena i perioder - ju kortaredesto svårare.Internationell jämförelseI de flesta länder är statsbudgeten utformad eftervissa grundläggande principer nämligen:· Fullständighetsprincipen - budgeten skallomfatta hela den statliga verksamheten, ingaverksamheter redovisas vid sidan av budgeten,·· bruttoprincipen - inkomster tas upp för sig påinkomstsidan och utgifterna för sig påutgiftssidan,·· kassaprincipen - inkomster och utgifter tas uppnär de betalas.·I praktiken görs dock ofta avsteg från dessaprinciper. Statsbudgetens struktur och principer ärvanligtvis styrande för redovisningen på anslag ochinkomsttitlar. I flera länder pågår en utveckling avredovisningen som bättre återspeglarresursförbrukningen i olika verksamheter. Så harskett även i på myndighetsnivå genom den nyaredovisningsmodell som tillämpas . Dessaförändringar har inte föranlett någrastörre förändringar av principerna förstatsbudgeten. I ett fåtal länder (,, och i viss mån )har man även ändrat principerna för statsbudgetensom en följd av ändrade redovisningsprinciper påmyndighetsnivå. I andra länder (, ,, m.fl.) försöker man kombinera en utgifts-eller kostnadsbaserad redovisning i verksamheten meden kassamässig statsbudget.Utvecklingstendenserna internationellt visar attredovisningen alltmer renodlas mot kostnads- ochkassamässiga principer. En annan utvecklingstendensär att uppställda mål och resultat bättre skallkunna ställas i relation till förbrukade resurser.Riksdagens behandling av budgeten baserad på nyabudgeteringsprinciperDen reformerade budgetprocessen som tillämpats sedanhösten 1996 har inneburit en mer överskådlig ochkonsekvent hantering av budgetfrågorna i riksdagen.Genom att fastställa de budgetpolitiska målen isaldorelaterade termer och som finansiellt sparandesamt i form av ett treårigt utgiftstak fördelat påettåriga ramar för utgiftsområden harbudgetpolitiken givits en övergripande inriktningsom direkt kan knytas till statsbudgetens omfattningoch den statliga verksamhetens inriktning iväsentliga avseenden. Målen kan också ställas irelation till de s.k. Maastrichtkriterierna omfinansiellt sparande och som statsskuld i relationtill bruttonationalprodukten. Inte minstbetydelsefullt har varit att innefatta i budgetenviss in- och utlåningsverksamhet iRiksgäldskontoret. Det har gjort att begreppetbudgetsaldo blivit liktydigt med statligtupplåningsbehov och därmed fått en tydlig kopplingtill statsskuldens förändring. Ett starkt motiv föratt inrätta och bedriva verksamheter vid sidan avbudgeten har därmed försvunnit. Likaså har den ökadegraden av bruttoredovisning lett till att nästan allstatlig verksamhet blir föremål för en årlig budget-prövning där olika utgiftsanspråk ställs motvarandra och därmed blir en del av denpolitiska beslutsprocessen i riksdagen.I den beslutsordning som tillämpades före 1996behandlades de övergripande frågorna i form av s.k.riktlinjer för budgetregleringen. Regeringenredovisade och lade fram förslag till sådana i depreliminära och reviderade finansplanerna. Partiernasvarade med att ange motsvarande riktlinjer i sinaekonomisk-politiska partimotioner. Riktlinjernakunde vara mycket allmänt hållna eller på enstakapunkter vara mycket specifika men de hade ingenformell koppling till statsbudgeten och än mindretill finansiella frågor som t.ex. upplåningsbehovoch statsskuldens utveckling. De beslut om debudgetpolitiska riktlinjerna som fattades som ettresultat av finansdebatterna hade mycketliten styrande verkan på de följande budgetpolitiskabesluten i eller för arbetet iRegeringskansliet.Det hände till och med på1970- och 1980-talen att regeringen led nederlag iriksdagen på de budgetpolitiska riktlinjerna, mendetta hade på intet sätt någon inverkan på beslutenom statsbudgeten som fattades därefter. Våren 1976förlorade den socialdemokratiska regeringen medlottens hjälp omröstningen om riktlinjerna (se prot.1975/76:80 resp. 148), och avstodModeraterna från att stödja tredje regeringvilket fick till följd att de socialdemokratiskariktlinjerna för budgetregleringen (FiU:s bet.1981/82:20 s. 74) med hjälp vannriksdagens stöd. skulle ett motsvarandenederlag ha inneburit att regeringens förmåga att fåigenom sin budget allvarligt skulle ha ifrågasattsoch sannolikt skulle regeringen ha varit tvungen attavgå.Sett mot denna bakgrund har således riksdagenspolitiska inflytande över de övergripande frågorna ibudgetprocessen ökat. I frågor på anslagsnivå harriksdagens inflytande alltid varit, och är alltjämt,stort. Detta kommer till uttryck i särskilt hög gradpå vissa områden och har sin grund i regerings-formens bestämmelser att statens medel ej fåranvändas på annat sätt än har bestämt (RF9:2) och att anvisar anslag till angivnaändamål (RF 9:3 första stycket).Det är således entydigt att de övergripande beslutsom numera fattar om statsbudgetensinriktning och omfattning har en tydlig och klarkoppling både till den politiska debatten för atttydliggöra de skillnader som där finns och tillstatsbudgeten med dess styrning av den statligaverksamheten. Att ett parti föreslår en annan nivåpå utgiftstaket är ett uttryck för enannan politisk inriktning och ambitionsnivå. Det ärdessutom uppenbart att partiernas budgetalternativnumera utformas efter striktare principerbeträffande förslagens finansiering . Detär naturligtvis möjligt att gå vidare och utvecklabesluts- och styrformerna ytterligare. Regeringensförslag i budgetpropositionen om ekonomisk styrningkan ses som ett steg i en sådan riktning. Det äremellertid enligt utskottets mening viktigt attomsorg också ägnas åt att överväga på vilket sättriksdagens arbete påverkas av förändringarna samthur inflytande kan utvecklas och stärkasi dessa avseenden.Regeringen säger i årets budgetproposition attutgångspunkten för utvecklingsarbetet är attprinciperna för statsbudgeten bör ändras så attbudgeteringen och redovisningen konsekvent kanuttryckas i termer av intäkter och kostnader,inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar ochskulder. En budgetering som uppfyller dessa krav gördet möjligt att presentera utvecklingen av denstatliga ekonomin på ett bättre sätt. Enresultatbudget kan upprättas som visarresursförbrukning och resurstillskott, enfinansieringsbudget kan upprättas som visarbetalningsflöden mellan staten och övrigasamhällssektorer, en balansbudget kan upprättas somvisar förändringar i statens tillgångar och skulder,en driftsbudget kan upprättas som visar kostnaderför olika verksamheter och en investeringsbudget kanupprättas som komplement till finansieringsbudgeten.Informationen till blir på detta sätt meromfattande och heltäckande, men det finns en riskför att den också blir mer komplex ochsvåröverskådlig. När tar ställningtill budgeten och anslagen kan den om den finner detlämpligt företa ändringar av anslagen. Av dessaförändringar framgår direkt också hurutgiftsramarna, den statliga budgetens omfattningoch det statliga lånebehovet och statsskuldenförändras.Om skall ta ställning tillresultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- ochdriftsbudgetar samt investeringsbudgetar kräverdetta andra typer av beslut av än dåman begränsar sig till att ta ställning till deposter som direkt kan besluta om. Om ettparti anser att det statliga åtagandet isamhället totalt sett bör minskas kan dettauttryckas i form av ett sänkt utgiftstak. Om ettparti vill öka byggandet av motorvägar ellerförändra det familjepolitiska stödet är det relativtenkelt att anvisa medel för detta och det framgårtydligt av beslutsprocess hur dessaförslag påverkar den statliga budgeten, hur det slårpå utgifterna och inkomsterna samt på det statligalånebehovet. Det kan möjligen bli svårare att fåöverblick över sådana förändringar i termer avresultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- ochdriftsbudgetar samt investeringsbudgetar. Det kommersannolikt också att ställa större krav på partiernaoch de enskilda ledamöterna om de, under de tvåveckor motionstiden löper, skall kunna utarbeta sinabudgetalternativ i sådana termer. Det är dock enligtutskottet angeläget att inte återgår tillatt diskutera och besluta om frågor kring budgeten iallmänna termer utan att dessa beslut direkt kopplastill budgeten. Utskottet förutsätter att man inomriksdagen analyserar hur de föreslagnaförändringarna kommer att påverka riksdagensberedning och beslutsfattande kring budgetfrågorna.Det är naturligt att dessa frågor t.ex.uppmärksammas av den inom . Vidare vill utskottet erinra omatt man inom den parlamentariska referensgrupp somknutits till det s.k. följer arbetetmed utvecklingen av den ekonomiska styrningen.Tyvärr finns det inte något parlament i världen somkan tjäna som förebild för hur skullekunna hantera en budget i ett kostnads- ochintäktsbaserat system. I det fåtal länder där sådanasystem har införts ägnar inte parlamentetbudgetbehandlingen något större intresse. Detförekommer t.ex. inte att parlamentet ändrar iregeringens förslag. Det är inte heller ovanligt attbudgetförslaget lämnas så sent att parlamentetsexpediering kan ske först några månader in på detnya budgetåret.Effekter på skatter och transfereringar av enkostnads- och intäktsmässig redovisningSkatterna är den dominerande inkomstkällan förstatsbudgeten och transfereringarna svarar förhuvuddelen av utgifterna. Inkomsterna är i daghuvudsakligen redovisade i kassamässiga termer mendet finns även vissa inkomsttitlar som redovisasintäktsmässigt fastän med något års eftersläpning.Att göra redovisningen av inkomsterna helt i form avintäkter kräver att skatterna periodiseras till detinkomstår som de rätteligen tillhör. För enperiodisering krävs att de skattskyldiga lämnardeklarationer och att taxeringen fastställs. Förstdärefter kan en intäktsmässig redovisning göras avinkomsterna. Taxeringsutfallet föreligger inteförrän sent året efter inkomståret och därefter skerytterligare skatteinbetalningar hänförliga tillinkomståret.