bet · GM01NU13 · 1999-05-18 00:00:00 — I de förhandlingarsom förs bland länderna i EU-kretsen för att mejslaut de positioner som gemenskapen skall inta inför dekommande förhandlingarna är det viktigt att Sverigeenergiskt försöker vinna stöd för en linje som gårut på ytterligare avregleringar, inte minst påjordbruksområdet, så att viktigasteexportvaror kan få avsättning på den europeiskamarknaden.Utskottet ställer sig bakom regeringensprincipiella uppfattning att en kommande WTO-rundabör ha en bred och omfattande dagordning. Etttjugotal förhandlingsområden diskuteras, och ursvensk synpunkt utgör jordbruk och tjänster, liksommiljö och mänskliga rättigheter, prioriteradeområden. I likhet med utrikesutskottet anserutskottet att flera nya områden, såsom investeringaroch konkurrensfrågor, behöver föras in i WTO.Utskottet kan konstatera att det i ett väsentligtantal frågor finns en värdegemenskap mellan häraktuella motioner och regeringens skrivelse i synenpå förutsättningarna för de kommande förhandlingarnaoch inriktningen på de svenska positionerna inom deviktigaste förhandlingsområdena. De synpunkter somframförs i motionerna 1998/99:N7 (m) och 1998/99:N9(fp) om inriktningen på förhandlingarna rörandejordbruksområdet, industritullarna, tjänstehandeln,konkurrenspolitiken, antidumpning, offentlig handeloch korruption synes i stora delar stå iöverensstämmelse med de uppfattningar som uttrycks iregeringens skrivelse.Jordbruket är en nyckelfråga i de kommandeförhandlingarna, vilket också påpekas i yttrandetfrån utrikesutskottet. Den jordbrukspolitisktreglerade högprislinjen inom EU och ett antal andrai-länder driver produktionen inom dessa länder ochresulterar i en överskottssituation. Ett viktigtsteg är att minska jordbrukssubventionerna ochdärmed den dumpning av överskott som bönder i inte kan konkurrera med. Utskottet kan ilikhet med vad som sägs i motion 1998/99:N8 (c) sefördelar med vad som i motionen karakteriseras somden europeiska modellen där en levande landsbygd, engod djuromsorg och miljöhänsyn står i förgrunden.Detta får dock inte enligt utskottets uppfattningförhindra en nödvändig anpassning och en avregleringav EG:s jordbrukspolitik. De mål som nämns imotionen måste alltså uppfyllas inom ramen för enfortsatt marknadsanpassning av den europeiskajordbrukspolitiken.I sistnämnda motion anförs också att en nyförhandlingsrunda i WTO måste omfattafrågeställningar av betydelse för handel och miljörespektive handel och arbetsvillkor. När det gällersambanden mellan de kommande WTO-förhandlingarna ochhänsynen till miljö och arbetsvillkor finns detanledning att erinra om att både och EU iWTO:s arbete verkar för att handelsregelverket skallkunna stödja handelsbegränsande åtgärder vidtagnainom ramen för miljökonventioner. Det finns behov avatt se över relationen mellan handels- ochmiljöregler samt att i förhandlingarna innefattarelationerna mellan ägande, miljö, arbetsrätt och defattiga ländernas situation - något som ocksåpåpekas i motion 1998/99:MJ749 (c). I likhet med vadutrikesutskottet anför får inte de åtaganden somvärldens länder har gjort på miljöområdet, inomramen för bl.a. , undergrävas av ett . Dock inser utskottet de svårigheter somföreligger att hantera dessa frågor; många u-länderser de krav som reses från i-ländernas sidabeträffande mänskliga rättigheter i arbetslivet ochmiljöhänsyn mer som förtäckta protektionistiskasträvanden än omsorg om de värden som anspråken sägsämna skydda. Även här måste balanseradeförhandlingslösningar sökas som förmår undanröja denatmosfär av misstänksamhet som omgärdar dessa tvåfrågeområden.Avslutningsvis välkomnar utskottet denberedningsorganisation som regeringen anmäler iskrivelsen. Den breda kontaktyta mot näringsliv,fackföreningsrörelse och folkrörelser someftersträvas under förhandlingsarbetet kommer attinnebära goda möjligheter till insyn, ökadekunskaper om innebörden i olikaförhandlingslösningar samt en öppen dialog mellan deförhandlingsansvariga och den mångfald av intressensom av olika skäl anmäler sig i det stora antalfrågor som skall dryftas under förhandlingsperioden.Utskottet vill också för sin del framhålla vikten avatt på lämpligt sätt med viss frekvensinformeras om förhandlingsläget.Med det sagda avstyrker utskottet motionerna1998/99:N7 (m), 1998/99: N8 (c), 1998/99:MJ749 (c) ihär berörd del och 1998/99:N9 (fp).Det multilaterala investeringsavtaletInledningFörhandlingarna om ett multilateralt avtal ominvesteringar () pågick framtill mellan de 29 samt . Målet för förhandlingarna var attskapa ett avtal med hög standard på åtaganden ominvesteringsliberalisering, att värna om icke-diskriminering och investeringsskydd samt attåstadkomma en effektiv tvistlösningsmekanism.Avsikten var att avtalet skulle vara öppet föranslutning även för länder utanför OECD-kretsen.Bakgrunden till förhandlingarna var bl.a. detarbete som hade pågått med attliberalisera kapitalrörelserna mellan OECD-ländernaoch att säkerställa likabehandling förinvesteringar. Problemen med olikainvesteringsvillkor hade framstått som allttydligare. Bristen på överskådliga, lätttillgängliga regler och ett sammanhängande gemensamtsynsätt ansågs ha inneburit ett stort mått avosäkerhet och oförutsägbarhet både för offentligaoch privata aktörer på marknaden. somMAI-förhandlingarna pågick bedömdes ca 1 600bilaterala investeringsavtal vara i kraft. Därutöverexisterade ett stort antal olika internationellaavtal som i varierande grad innehöll skilda formerav regler för internationella direktinvesteringar.Avsikten med att åstadkomma ett enhetligtmultilateralt regelverk för investeringar var attskapa en större tydlighet, en minskad osäkerhet bådeför enskilda stater och investerare samtförenklingar jämfört med den föreliggandesituationen.En hörnsten i förhandlingarna var alltså att fåtill stånd en likabehandling mellan utländska ochinhemska investerare. Detta betydde att en utländskinvesterare inte skulle behandlas vare sig sämreeller bättre än en inhemsk investerare. Ett land somanslöt sig till skulle inte tvingas att ändrasina bestämmelser för företagens investeringarförutsatt att regelverket tillämpades icke-diskriminerande. Ett land med t.ex. höga miljökravkunde behålla dessa, och även förstärka dem, underförutsättning att reglerna inte gjorde åtskillnadmellan utländska och inhemska investerare. Undantagkunde begäras i avtalet om ett land till följd avden nationella lagstiftningen bedömde att det intefullt ut kunde rätta sig efter vissa MAI-åtaganden.I MAI-förhandlingarna fanns också en avsikt attskapa en bindande internationelltvistlösningsmekanism mellan såväl defördragsslutande parterna som mellan investerare ochvärdland.Utkastet till , som enligt planernaskulle slutförhandlas med början ,utsattes för stark kritik. De invändningar somriktades mot förslaget gick bl.a. ut på att riskerade att hamna i ett kraftigtunderläge i förhållande till de transnationellaföretagen med hänsyn tagen till de villkor som dessaföretag kunde ställa för att genomföra investeringari ett enskilt land. Kritik framfördes också mot attavtalsförslaget inte tog hänsyn till miljöfrågor,inhemsk skyddslagstiftning avseende t.ex. kultur,djur, minoriteter och hälsa, skydd för mänskligarättigheter, arbetsvillkor och sociala frågor. Motbakgrund av den starka opinion som kom till uttryckmot avtalsförslaget och att i oktober 1998uttryckte stark tveksamhet till ett fortsatt arbetehar förhandlingarna i OECD-kretsen de facto upphört.SkrivelsenAv skrivelsen framgår att det inte är aktuellt attföra över utkastet till till WTO. Enligtregeringens uppfattning måste eninvesteringsförhandling i WTO starta om på nytt. Härsägs att omfattning, målsättning och prioriteringari förhandlingen bör fastställas. I skrivelsenunderstryks att i en konsensusorganisation som WTOmåste samtliga medlemsländer vara överens omförhandlingsupplägget. Ett investeringsavtal i WTOskulle innebära en fortsättning på tidigare arbeteinom organisationen på investeringsområdet. Härnämns att WTO-länderna studerarsambandet mellan handel och investeringar i ensärskild arbetsgrupp, dock utan att binda sig förnya förhandlingar. Arbetet i gruppen sker isamarbete med för handel ochutveckling (). Men det finns somberör investeringar. (GATS)täcker investeringar på tjänsteområdet. Utöver detfinns regler i avtalet om handelsrelateradeinvesteringsvillkor (TRIMS) där beslut även finns omatt se över avtalet och eventuellt komplettera detmed bestämmelser om investeringspolitik ochkonkurrenspolitik. Vidare innehåller avtalet omhandelsrelaterade aspekter av immaterialrättigheter(TRIPS) och subventionsavtalet bestämmelser ominvesteringar.Det är, skriver regeringen, och övriga mål att förhandlingar inom WTO om ettregelverk för investeringar skall kunna inledas som en del av nästa förhandlingsrunda.I dagsläget är det oklart hur ett framtidainvesteringsavtal i WTO skulle kunna se ut. Någotfärdigt "recept" för ett sådant avtal finns inte.Regeringen anför att det från svensk utgångspunkt ärönskvärt med regler som stimulerar till öppnaremarknader och minskar risken att investerare utsättsför diskriminerande och godtycklig behandling, såvälnär det gäller en investeringsetablering som dessfortsatta verksamhet. Det är angeläget, sägs det,att ett nytt avtal innehåller regler ominvesteringsskydd. Vidare måste ett avtal, enligtregeringens uppfattning, även så långt som möjligtstävja osund konkurrens om utländska investeringar.Exempel på sådan osund konkurrenssnedvridning ärskatterabatter, subventioner, sänkta miljökrav ochförsämrad arbetsrätt.I skrivelsen understryks att ett ominvesteringar inte kan ses isolerat från andrapolitikområden. Dess förenlighet med t.ex. målen fören hållbar utveckling och grundläggande mänskligarättigheter måste framgå. I likhet med t.ex.gällande regler i GATS måste ländernas möjligheteratt skydda sig mot balansrubbande spekulativakapitalrörelser tillvaratas. En viktig utgångspunktför arbetet är att slå vakt om ländernashandlingsfrihet att i nationell lagstiftningförverkliga andra internationella åtaganden somvärldssamfundet ställt sig bakom och slå vakt omutrymmet till nationella regleringar inom miljö-,social- och regionalpolitik. Ett investeringsavtal iWTO bör också förankra relevanta principer ommultinationella företags uppförande som harutarbetats i och (). måste särskilda behov beaktas underhänsynstagande till deras olika grad av industriellutveckling. Regeringen betonar att om arbetet medinvesteringsfrågor skall kunna förankras i samhälletär det också av stor vikt att det präglas avöppenhet så att företrädare för t.ex.fackföreningsrörelsen, näringslivet,frivilligorganisationer och andra opinionsbildarekan följa utvecklingen.MotionernaI motion 1998/99:U211 (v) sägs att det avtal ommultilaterala investeringar som var på väg attförhandlas fram inom skulle hainneburit ett steg mot en värld där makten flyttasfrån medborgarna till ett fåtal transnationellaföretag. Enligt motionärerna innehöll iden form som det presenterades en farligkombination av begränsningar för vad regeringar fårgöra och möjligheter för företag att stämma stater iprocesser utan insyn. Det var framför alltinvesterarnas intressen som avsåg attskydda. Möjligheter öppnades för de stora företagenatt utmana existerande eller föreslagna lagar, elleranvända skiljedomsprocesser, för att förhindraoönskad lagstiftning.Motionärerna konstaterar att MAI-förhandlingarnanumera är avbrutna. Detta innebär, anförs det, atten diskussion om förutsättningarna för ochinriktningen på nya förhandlingar kan påbörjas. Ettnytt avtal bör, framhålls det, inriktas på attstärka demokratin och utformas så att detlångsiktiga arbetet för att skapa en ekologiskthållbar värld med respekt för mänskliga och fackligarättigheter förstärks.I motionen argumenteras för att ett nyttmultilateralt investeringsavtal skall vara ettverktyg för de internationella planer och avtal somär formulerade inom FN-systemet. Det sägs att ettkommande avtal måste göra skillnad mellan olikainvesteringar; tillämpningen av nationellmiljölagstiftning får inte förhindras om denuttryckligen avser att stärka skyddet för miljön ochatt främja en hållbar utveckling. Ettinternationellt investeringsavtal får vidare intebegränsa möjligheterna för ett effektivtgenomförande av internationella miljöavtal ellerannat miljöarbete. Det måste också, enligtmotionärerna, stå helt klart att mänskligarättigheter, såsom de definieras av FN, går föreföretagens rättigheter.Motionärerna anser att ett nytt avtal bör blimindre omfattande än det som OECD-ländernaförhandlade om. Utgångspunkten för ett sådant avtalbör vara en generalklausul som garanterar att allaFN-konventioner - nu gällande eller framtida -överordnas ett internationellt investeringsavtal.Vidare måste hänsynen till fattiga länders speciellavillkor och situation prägla avtalsarbetet. Imotionen framhålls vikten av att förhandlingarnasker under öppenhet och under sådana former attinsyn och inflytande över förhandlingsprocessensäkras för parlament, medborgare och folkrörelser.De krav, skriver motionärerna, som ställs på ettnytt multilateralt avtal om investeringar bör i alltväsentligt även omfatta de förhandlingar som försmellan och om etttransatlantiskt frihandelsområde (New TransatlanticMarket-place, NTM). I motionen varnas för att dessaförhandlingar annars kan leda till regler somliberaliserar den internationella synen påinvesteringar och påtvingas parter som varken haftinflytande över eller insyn i dessa förhandlingar.I motion 1998/99:So461 (fp) hävdas att inteinnehöll den undantagsklausul som normalt gerstaterna rätt att utan hinder av avtalet vidtaåtgärder som skyddar hälsa och miljö. I motionen gesexempel på effekter vad gäller tobak och alkohol sommotionärerna anser kan uppstå när en sådan rätt intefinns i ett investeringsavtal. Det påpekas attflertalet västländer har infört skyddandelagstiftning beträffande tobak. Inom EU finns beslutom totalförbud mot tobaksreklam, maximigräns förtjärhalt i cigaretter, varningstexter m.m. Om ettinvesteringsavtal hade trätt i kraft med den lydelsesom hade i denna del skulle länder i framtideninte kunnat införa sådan lagstiftning. Här sägermotionärerna att om t.ex. hade stadgat ettförbud mot tobaksreklam hade landet kunnat drasinför domstol och dömas att betala skadestånd tilltobaksbolagen för att landet "exproprierat" derasinvesteringar som utgått från en rätt till att frittmarknadsföra produkten. På motsvarande sätt påpekasatt har ett reklamförbud motalkohol. Om t.ex. hade infört motsvarandeförbud i en situation där hade varit i kraftenligt den utformning avtalet hade skullestora alkoholföretag kunnat kräva kompensation ochskadestånd. I motionen sägs att sådana effekter intekan accepteras, och att stater även i fortsättningenmåste kunna vidta åtgärder som skyddar hälsa ochmiljö.Även i motion 1998/99:U207 (mp) tecknas vissaprincipiella utgångspunkter som motionärerna anserskall gälla för nya förhandlingar om ett nyttmultilateralt investeringsavtal. En förutsättning äratt ett avtal inte får förhindra enskilda länder attgå före när det gäller att ställa både miljökrav ochsociala krav - rätten att införa hårdare miljölagar,miljöskatter, bättre arbetsmiljö, lagar som syftartill jämställdhet och jämlikhet etc. bör varagrundläggande. Vidare sägs att vid en konfliktmellan en och det multilateralainvesteringsavtalet skall konventionen varaöverordnad.Motionärerna karakteriserar hållning tilldet multilaterala investeringsavtalet som oklar ochotydlig. skapar denna obestämdhet, enligtvad som framförs i motionen, möjligheter till enbredare och djupare debatt om hur regeringen böragera. Mot denna bakgrund föreslår motionärerna attregeringen upprättar en skrivelse om förhandlingarnaoch att denna går ut på en bred remiss tillfolkrörelser. Offentliga utfrågningar bör ocksåanordnas om viktiga frågeställningar ochkonsekvensutredningar bör utarbetas i brettsamförstånd med en vid krets av intressenter.Motionärerna kräver att frågan behandlas på ettdemokratiskt riktigt sätt i , och atttidtabellen för förhandlingarna anpassas tilldemokratiska principer.Vissa kompletterande uppgifterI näringsutskottets yttrande (1997/98:NU4y) tillutrikesutskottet med anledning avskrivelsen (1997/98:60) från regeringen medberättelse om verksamheten i Europeiska unionenunder underströks (s. 9) att det svenskastödet för och det aktiva deltagandet iförhandlingarna inom är i linje med dettraditionella svenska engagemanget för en fri ochöppen världshandel baserad på gemensamma regler. Iyttrandet erinrade utskottet om att målet medförhandlingarna är att skapa ett avtal med högstandard på åtaganden om investeringsliberalisering,att värna om icke-diskriminering ochinvesteringsskydd samt att åstadkomma en effektivtvistlösningsmekanism. Utskottets bedömning var attett enhetligt multilateralt regelverk förinvesteringar skulle innebära minskad osäkerhet ochen kraftig förenkling jämfört med den nuvarandesituationen. Det skulle också på ett positivt sättpåverka flödet av internationella investeringar tillutvecklingsländerna. påminde ocksåom att det från svensk sida förespråkas attbestämmelser skall införas i avtalet som skallförbjuda s.k. positiv diskriminering på miljö- ocharbetsrättsområdet samt att skrivningar skallinarbetas i avtalet så att statens normalaregleringsmöjligheter på t.ex. miljöområdet inte kanifrågasättas.I en avvikande mening (v, mp) uttrycktes (s. 11)oro för det sätt på vilket MAI-förhandlingarna hadebedrivits. Kritik riktades mot att förhandlingarnahade förts i tysthet och att den nödvändigademokratiska insynen i processen hade varitundermålig. Företrädarna för ochMiljöpartiet ansåg också att det föreliggandeavtalsutkastet uppvisade mycket stora brister vadgäller miljö- och kulturfrågor samt sociala frågor.Dessutom framstod avtalets förhållande tillkonventioner om skydd för mänskliga rättigheter somytterst oklart. Vidare hävdades att det ärinvesterarens rätt till en oavkortad handlingsfrihetsom styrt utformningen av avtalet. Inriktningen pådet fortsatta förhandlingsarbetet måste därför,sades det, vara att hävda staters rätt att pådemokratisk grund besluta om regelverk som syftartill skydd mot t.ex. miljöförstöring, djurplågerioch utnyttjande av arbetskraft, utan att detuppfattas som handelshinder.I det tidigare nämnda handelspolitiska betänkandetfrån (bet. 1997/98:NU13) hänvisades tilldet nämnda yttrandet till utrikesutskottet.Utskottet konstaterade (s. 11) attförhandlingsarbetet var starkt försenat beroende påden omfattande diskussion som uppstått kringavtalet. I betänkandet uttalade utskottetuppfattningen att det varit en styrka om ettenhetligt, globalt regelverk för investeringar hadekunnat förhandlas fram inom ramen för WTO.I en reservation (v, mp) uttalades (s. 21) på nyttde ståndpunkter som fördes fram i samband med detovan redovisade yttrandet till utrikesutskottet.Utrikesutskottets yttrandeUtrikesutskottet konstaterar i yttrandet att MAI-förhandlingarna har avbrutits och inte kommer attåterupptas i . När det gäller eventuellaförhandlingar om investeringar i nästa WTO-rundanoterar utrikesutskottet regeringens bedömning attsådana förhandlingar kommer att starta om på nytt.En överföring av MAI-utkastet till de nyaförhandlingarna är alltså inte aktuellt, konstaterasdet. I yttrandet understryks vikten av att framtidaförhandlingar sker i öppenhet och att hänsyn tastill behov. Om nya förhandlingar ominvesteringar inleds inom WTO förutsätter det,enligt utrikesutskottets mening, en förändradinriktning med större öppenhet och bredd. Ett avtalsom bygger på principen om icke-diskriminering fårinte innebära att enskilda länder förhindras attdriva en självständig politik på t.ex. miljöområdet.Utskottet påminner även i detta sammanhang om dentidigare nämnda Århusdeklarationen där det sägs attmultilaterala investeringsavtal effektivt skallintegrera miljöhänsyn så att en hållbar utvecklingstöds och så att möjligheter att bedrivainternationell och nationell miljöpolitik intebegränsas. Avsikten med ett nytt multilateraltinvesteringsavtal i WTO:s regi är att skapa ettgemensamt regelverk för utländskadirektinvesteringar i olika länder. Eftersom är i majoritet i WTO bör stor hänsyn kunnatas till deras intressen, anförs det i yttrandet.Därutöver konstaterar utrikesutskottet att både OECDoch har tagit fram riktlinjer som bl.a. berörarbetsvillkor. har, sägs det,också tagit initiativ till en uppförandekod förmultinationella företag.Utrikesutskottet föreslår inget initiativ avriksdagen med anledning av de nu aktuellamotionsyrkandena.Utskottets ställningstagandeSom utrikesutskottet konstaterar i sitt yttrande ärMAI-förhandlingarna numera avbrutna och kommerheller inte att återupptas i . Av regeringensskrivelse framgår att det inte är aktuellt att föraöver utkastet till till WTO-förhandlingarna. De kommande förhandlingarna om ettmultilateralt handelsavtal i WTO måste alltså startaom på nytt. Det är och övriga EG-ländersmål att förhandlingar om ett regelverk förinvesteringar skall kunna vara en del av nästaförhandlingsrunda i WTO. Enligt utskottetsuppfattning innebär detta starkt förändradeförutsättningar att nå en förhandlingslösning ochvad en sådan i slutändan kommer att innehålla. Idagsläget är det oklart hur ett framtidainvesteringsavtal i WTO skulle kunna se ut. Någotfärdigt recept för ett sådant avtal finns inte.Närmast på dagordningen står att fastställaomfattning, målsättning och prioriteringar förförhandlingarna. I en konsensusorganisation som WTOmåste samtliga medlemsländer vara överens omförhandlingsupplägget.Enligt utskottets uppfattning är det från svenskutgångspunkt önskvärt med regler som stimulerar tillöppnare marknader och minskar risken att investerareutsätts för diskriminerande och godtyckligbehandling, såväl när det gäller eninvesteringsetablering som dess fortsattaverksamhet. Avsikten med ett nytt multilateraltinvesteringsavtal i WTO:s regi är att skapa ettgemensamt regelverk för utländskadirektinvesteringar i olika länder, och därför ärdet angeläget med regler om investeringsskydd.Enligt utskottets mening är det viktigtatt förhandlingarna sker under öppenhet, och atthänsyn tas till behov. Ett avtal sombygger på principen om icke-diskriminering får inteinnebära att enskilda länder förhindras att driva ensjälvständig politik inom områden som reglerar t.ex.hälso- och miljöskydd. Eftersom är imajoritet i WTO bör stor hänsyn kunna tas till derasintressen; en synpunkt som även utrikesutskottetförmedlar i sitt yttrande. Här nämns också att OECDoch har tagit fram riktlinjer som bl.a. berörarbetsvillkor samt att har tagitinitiativ till en uppförandekod för multinationellaföretag.Den beredningsorganisation som regeringen avser attskapa för förhandlingarna kommer enligt utskottetsmening även här att innebära goda möjligheter tillinsyn och ökade kunskaper om innebörden i olikaförhandlingslösningar. Även beträffandeinvesteringsfrågorna förutsätter utskottet attregeringen med viss regularitet delger riksdageninformation om förhandlingarnas förlopp. Med detsagda avstyrker utskottet här berörda motioner.Exportkrediter och miljöprövningMotionernaI motion 1998/99:N270 (s) hänvisas till uppgiftersom säger att statliga exportkrediter ochriskgarantier världen över stöder handel ochinvesteringar motsvarande av världenstotala export. gårtill långfristiga lån och garantier förexportaffärer till främst olika typer av projekt itredje världen och i östländerna. Svenska statenställer upp med riskgarantier genomExportkreditnämnden (EKN) och krediter genom ABSvensk Exportkredit (SEK). Garanti- ochkreditgivningen är viktig för att främja den svenskaexporten, skriver motionären.