bet · GM01SkU20 · 1999-06-01 00:00:00 — Enligt artikel 93.3 i EG-fördraget ärmedlemsstaterna skyldiga att i förväg anmäla en sådan frågatill kommissionen. Av propositionen framgår att regeringen den26 erhöll ett formellt beslut om godkännande avförslaget enligt artikel 92 i EG-fördraget. Sedan en separatanmälan i enlighet med Kol- och stålfördraget visat signödvändig gjordes en sådan anmälan den 21 december 1998.Utskottet har erfarit att kommissionen inte avser att anförainvändningar mot införande av en avfallsskatt. Detta tordeinnebära att förslaget kommer att godkännas även enligt Kol-och stålfördraget. Miljö- och jordbruksutskottet förutsätteratt skatteutskottet i sin fortsatta beredning av ärendetbeaktar de formella förutsättningarna för ett riksdagsbeslut ifrågan.Behovet av en avfallsskattPropositionenRegeringen föreslår att en skatt införs på avfall somdeponeras. Skatten skall omfatta såväl konventionellt avfallsom industrins branschspecifika avfall. Regeringen har föravsikt att följa upp och utvärdera hur det föreslagnasystemet för avfallsbeskattning har fungerat och därefter vidbehov genomföra förändringar i systemet.MotionernaI motion Sk27 (m) yrkas avslag på propositionen. Motionärernaanser att en avfallsskatt skulle bestraffa de återvinnings- ochbehandlingsverksamheter som bedrivs vid befintliga deponier.Skatten skulle också innebära en styrning mot ökad förbränningoch därmed sannolikt en väsentlig ökning av samladeutsläpp av koldioxid. Dessutom skulle skatten hindra ut-vecklingen av miljövänlig teknik och öka risken för illegaldeponering.Enligt motionären bakom motion Sk31 (mp) kan den nuvarandeutformningen av producentansvaret och införande av enavfallsskatt komma att orsaka problem för såväl kommuner somenskilda. Eftersom materialbolagen kan uppfylla sina åtagandenutan insamling av allt avfall, förekommer i vissa kommuner intenågon insamling. Konsumenter i glesbygd har därmed ingenmöjlighet att källsortera men riskerar att ändå drabbas avavfallsskatt. Detsamma gäller vissa kommuner. Dessa problemmåste lösas innan en avfallsskatt införs (yrkande 2).Utskottets övervägandenFrågor om avfallshantering har länge varit föremål för såvälstatsmakternas som näringslivets och allmänhetens intresse. Iarbetet med att åstadkomma ett ekologiskt hållbart samhälle harriksdag och regering fattat beslut som bl.a. bygger pånödvändigheten av resurshushållning, avfallsminimering ochminskning av avfallets farlighet. Insikten om avfallet som enresurs har lett till införandet av återanvändning ochåtervinning som ledande principer för avfallshanteringen. Genomsina möjligheter att kretsloppsanpassa produktionsprocesserna,utveckla nya miljöanpassade produkter, minska mängden avfalloch reducera avfallets farlighet spelar näringslivet enavgörande roll i detta sammanhang. Konsumenternas ochhushållens engagemang utgör också ett betydelsefullt bidragtill det gemensamma arbetet för att uppnå ettkretsloppssamhälle.Ett av de viktigaste målen för dagens avfallspolitik är attminska mängden avfall som deponeras. Alternativen är dååteranvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande ellerförbränning med energiutvinning. är emellertid deponeringdet helt dominerande sättet att ta hand om avfallet. En starktbidragande orsak härtill är att deponering är en i vårt landbillig metod för omhändertagande av avfall. Detta medför i sintur att det i många fall saknas ekonomiska incitament attbehandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättresätt. Som regeringen anför kan en avfallsskatt förbättrasituationen och göra återanvändning, återvinning och andrabehandlingsmetoder lönsamma. Skatten bör också kunna bidra tillatt avfallsmängderna minskar. Även om andra styrmedelsåsom producentansvar, kommunernas avfallsplanering och dekommunala renhållningstaxorna verkar i samma riktning delarutskottet regeringens uppfattning att en avfallsskatt behövsför att skapa förutsättningar för ett acceptabeltomhändertagande av avfallet. Som en allmän synpunkt beträffandelagförslaget vill utskottet emellertid framhålla att denlagtekniska konstruktionen är relativt komplicerad och att detfinns anledning att noggrant följa de praktiska konsekvensernai olika avseenden. Utskottet konstaterar för sin del att detknappast varit möjligt att i alla delar överblickaavfallsskattens förväntade effekter från miljö- och na-turresurssynpunkt.När det gäller avfallsförbränning finns 21 sådanaanläggningar i . Enligt propositionen utnyttjas vidsamtliga anläggningar energin till förvärmeproduktion och tre av anläggningarna har dessutom elpro-duktion. Sammanlagt produceras ca värme och elvid anläggningarna. Förbränningen sker vid tekniskt settmoderna anläggningar, och anläggningarna är utrustade medavancerad rökgasrening för omhändertagande av föroreningarna iavfallet. Utskottet gör i det följande samma bedömning somregeringen att det inte finns skäl att låta avfall somgår till förbränningsanläggningar omfattas av en avfallsskatt.Som regeringen anför kan frågan dock komma att behövaanalyseras på nytt . En sådan analys bör enligtutskottets mening särskilt inriktas på frågan huruvidaavfallsskatten leder till ökad avfallsförbränning och därmedmotverkar de miljö- och resursmässiga överväganden somavfallshanteringen grundas på.Utskottet delar regeringens uppfattning att en viktig aspektvid utformandet av ett uppbördssystem för avfallsskatt är attsäkerställa att systemet inte bidrar till att motverkaanvändningen av miljömässigt bra behandlingsmetoder för vissaavfallsslag i stället för deponering. Genom att kompletteranettodeponimetoden med uttrycklig skattebefrielse för vissabehandlingsformer kan enligt utskottets mening sådana oönskadeeffekter undvikas. Som anförs i propositionen är debehandlingsformer som bör komma i fråga för skattebefrielsekompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning och till-verkning av fast lagringsbart bränsle. När det gäller deponigasgör utskottet på annan plats i detta yttrande (s. 11 f.) ettuttalande om behovet av åtgärder för att stimulera användningenav gasen för energiutvinning.Sammantaget innebär det ovan anförda att utskottet i huvudsaktillstyrker regeringens förslag om införande av en avfallsskattpå deponerat avfall. Utskottet avstyrker därmed motion Sk27 (m)om avslag på propositionen.Som anförs i motion Sk31 (mp) förekommer vissa problem i detpraktiska arbetet med källsortering och insamling av vissaavfallskategorier. Måluppfyllelsen när det gäller återvinningav de flesta förpackningsslagen är visserligen god, men dettakan emellertid, vilket påpekas i motionen, få till följd attmaterialbolagen helt eller delvis upphör med avfallsinsamlingeni vissa regioner sedan den föreskrivna nationellaåtervinningsnivån uppnåtts. Framför allt i glesbygd försämrasdärmed konsumenternas möjligheter att genom källsorteringminimera det avfall som deponeras och som föreslås bli skatte-pliktigt. Kommunerna har inte längre det formella ansvaret förtidningar eller förpackningar som hushållen har sorterat ut förbortforsling av ansvariga producenter. Återvinningsmålen enligtproducentansvaret varierar från till . Regeringen hardock beslutat om att öka kraven . Utskottet villäven erinra om uppdrag att till rege-ringen redovisa en utvärdering av producentansvaret. förslag arbetar även revisorer med engranskning av avfallshantering och återvinning. Enligt vadutskottet erfarit har miljöministern tagit initiativ tilldiskussioner med materialbolagen, ,och om bl.a. dessa problem. Defrågor som är föremål för diskussioner är information tillhushållen, samarbetet mellan kommunerna och materialbolagensamt utveckling av nya system och ny teknik. Ett möte ägde rumi och ett nytt möte för fortsatta diskussionerskall äga rum . I den nu aktuella propositionenuttalar regeringen dessutom sin avsikt att följa upp ochutvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattningkommer att fungera. I det fall behov föreligger kommerregeringen att därefter ta initiativ till förändringar avsystemet. Utskottet utgår från att de frågor som tas upp imotion Sk31 (mp) kommer att beaktas i det arbete som pågår påområdet. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet attmotionen i aktuell del lämnas utan vidare åtgärd.Förfarandet vid beskattningPropositionenRegeringen föreslår att avfallsskatten skall tas ut efter ennettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i principallt avfall som förs till en skattepliktig avfallsanläggning.Skyldigheten att betala skatt skall inträda då avfallet förs intill avfallsanläggningen. För avfall som förs ut frånavfallsanläggningen skall avdrag medges. Vissabehandlingsformer som bedrivs inom anläggningen skall undantasfrån skatt.Vad gäller avfall som deponeras vid anläggningar därhuvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs,skall skyldigheten att betala skatt inträda när avfalletuppkommer.I fråga om sådant avfall som förs ut från anläggningen skallenligt propositionen avdrag inte medges för lak- ochreningsvatten.Avdrag skall inte heller medges för gas som bildats vidnedbrytning av organiskt avfall som förs ut från enavfallsanläggning (deponigas).Redovisningsperioden för avfallsskatten föreslås varakalenderkvartal. Samma regler som för övriga punktskatter skallgälla beträffande möjligheten att utnyttja avdrag somöverstiger skattens bruttobelopp för en redovisningsperiod.MotionernaAvdragsrätt även för deponigas begärs i tre motioner. Enligtmotion Sk28 (v) skulle en avdragsrätt utgöra ett incitament föranvändning av deponigas som energikälla och medföra minskadeemissioner från deponierna (yrkande 5). Enligt motion Sk29 (mp)bör besluta om sådan ändring i förslaget till lag omskatt på avfall att skatteavdrag får göras för gas som harbildats vid nedbrytning av organiskt avfall och som har samlatsupp för användning till energiutvinning (yrkande 2). I motionSk30 (kd) begärs ändring av förslaget om skatt på avfall så attavdragsrätt skall gälla för deponigas som förs ut frånavfallsanläggningar (yrkande 4).Utskottets övervägandenUtskottet tillstyrker regeringens förslag att avfallsskattenskall tas ut efter den nettodeponimetod som beskrivs ipropositionen. Utskottet tillstyrker vidare att lagenkonstrueras så att vissa behandlingsformer som bedrivs inomanläggningen skall undantas från skatt. Vad gäller avfall somdeponeras vid anläggningar där huvudsakligen annan verksamhetän avfallshantering bedrivs tillstyrker utskottet attskyldigheten att betala skatt skall inträda när avfalletuppkommer. I likhet med regeringen anser utskottet att avdraginte skall medges för lak- och reningsvatten.Gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall (deponigas)Organiskt avfall utgör grunden till huvuddelen av demiljöproblem som en deponi ger upphov till under sin driftstid.Avfallet bidrar även i hög grad till de framtida problemen. deponier som innehåller organiskt avfall sker en nedbrytningav avfallet varvid s.k. deponigas bildas. Deponigasen bestårtill stor del av metan men även av koldioxid och spårämnen. Detallvarligaste miljöproblemet med utsläpp av metangas är dessbidrag till växthuseffekten. Det bör påpekas att metan är en avde gaser som omfattas av Kyotoprotokollet. De störreavfallsanläggningarna har deponigasuttag av kommersiellaskäl. Mindre anläggningar som av samma skäl inte hardeponigasuppsamling kan i vissa fall ha uppsamling som villkorför miljötillståndet.Våren 1993 (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19) beslutaderiksdagen att metangasutsläppen från avfallsupplag skallminskas . Detta mål kan i princip uppnåsdels genom minskning av deponeringen av organiskt avfall, delsgenom ökad uppsamling av deponigas från deponierna. En ändradhantering av organiskt avfall genom successiv övergång tillrötning, omhändertagande av gasen, förbränning ellerkompostering torde ge en betydande minskning av metanutsläppen.Enligt beslut kommer ett förbud motdeponering av utsorterat brännbart avfall att införas från år2002. gäller ett generellt förbud mot deponeringav organiskt avfall (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7).Genom EG:s antagna direktiv om deponering av avfallkommer krav att ställas på att i princip alla deponier skallsamla upp och utnyttja eller fackla deponigasen.Enligt utskottets mening innebär det arbete som bedrivs såvälnationellt som inom EU att kraftfulla styrmedel finns ochkommer att finnas i syfte att öka uttaget av deponigas. Mot denbakgrunden delar utskottet till viss del regeringensuppfattning att en möjlighet till avdrag för avfallsskattskulle ha mindre betydelse som stimulans för åtgärder påområdet. Utskottet är inte nu berett att frångå regeringensförslag att avdrag inte skall medges för deponigas som förs utfrån avfallsanläggningar. Utskottet vill emellertid i dettasammanhang erinra om uttalande i samband med attförbud infördes mot deponering av brännbart och organisktavfall (bet. 1997/98:JoU7 s. 14). Som framgår av betänkandetansågs det viktigt att kommunerna gavs möjlighet att utarbetalokalt och miljömässigt lämpliga lösningar, att forskning omoch utveckling av återvinningsmetoder för såväl energi som nä-ringsämnen inte försvåras samt att miljömässigt godtagbarabehandlingsmetoder för nyttiggörande av deponigasenunderlättas. Utskottet kan för sin del inte utesluta attregeringens förslag såvitt avser deponigasen kan leda till enutveckling som är svår att förena med den allmänna målsättningsom ställt sig bakom enligt angivna betänkande.Utskottet anser därför att regeringen bör återkomma tillriksdagen med förslag som syftar till att användningen avdeponigas för energiutvinning stimuleras. Vad utskottet anförtmed anledning av motionerna Sk28 (v) yrkande 5, Sk29 (mp)yrkande 2 och Sk30 (kd) yrkande 4 bör ges regeringen tillkänna.Skattenivå och fastställande av skattenPropositionenRegeringen föreslår att skatten skall utgå med per ton och bestämmaspå grundval av vägning. Om tillförseln sker i mindre omfattningeller det av annan anledning finns särskilda skäl får skattenbestämmas på annan grund än vägning.MotionernaI motion Sk29 (mp) begärs förslag till ändring i lagen om skattpå avfall så att skatteuttag kan göras efter två olikaskattesatser. Dessa bör bestå av en normalskattesats om 340 krper ton och en enhetlig lågskattenivå i stället förskattebefrielse på flertalet av de verksamheter som regeringenvill undanta från skatt (yrkande 4).Motionärerna i motion Sk28 (v) varnar för konsekvenserna av enviktbaserad avfallsskatt som ensidigt belastar avfall som gårtill deponering. Motionärerna anser att mängderna avfall somförbränns vid befintliga och nya sopförbränningsanläggningarsannolikt kommer att öka kraftigt och därmed också de totalautsläppen av miljögifter (yrkande 2).Utskottets övervägandenUtskottet gör samma bedömning som regeringen att en rimligambitionsnivå är att uppnå en halvering av detavfall som deponeras. Enligt Deponiskatteutredningensberäkningar (SOU 1996:139) kommer på grund av olika styrmedelkostnaden för deponering per ton avfall att öka från ca200 kr till per ton för företagen och till ca 800 krper ton för hushållen. För hushållen tillkommer ävenmervärdesskatt. Förutom av skatten påverkas kostnaderna av dehögre miljökrav som kommer att ställas påavfallsanläggningarna. Utredningen bedömer att en kostnad pådenna nivå kommer att innebära en kraftfull styrning fråndeponering mot ökad återvinning och ökat energiutnyttjande. Föratt åstadkomma en halvering av det avfall somdeponeras krävs enligt regeringens bedömning, till vilkenutskottet ansluter sig, en skatt i nivå med den som före-slås, alltså per ton. Som regeringen anför finns i daginget behov av att differentiera skattesatsen för olikaavfallsslag. Vid en framtida utvärdering av skattenskonsekvenser kan dock frågan åter bli aktuell. Det anfördainnebär att utskottet tillstyrker regeringens förslag omskattenivå och avstyrker motion Sk29 (mp) yrkande 4.Som utskottet tidigare framhållit kan en avfallsskatt utgöraett ekonomiskt incitament att behandla avfallet på ett frånmiljö- och resurssynpunkt bättre sätt än deponering och göraåteranvändning, återvinning och andra behandlingsmetoderlönsamma. bör skatten också kunna bidra till attavfallsmängderna minskar. I likhet med regeringen anserutskottet att skatten skall vara viktbaserad. Utskottetavstyrker motion Sk28 (v) yrkande 2 och hänvisar i övrigt tillde uttalanden som görs i det föregående om uppföljningen avavfallsskattens effekter.Allmänna utgångspunkter för skattefrihetPropositionenEnligt regeringens förslag skall utgångspunkten förskattefrihet för vissa avfallsslag vara att det för dessa underöverskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptablaalternativ till deponering och att möjligheterna att minskaavfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc.är avsevärt begränsade. Skattens styreffekt skulle således idessa fall vara mycket liten. Utvecklingen på området skallkontinuerligt följas i syfte att möjliggöra en omprövning av debeviljade fallen av skattebefrielse.MotionernaI motion Sk29 (mp) framförs invändningar mot regeringensallmänna utgångspunkter för skattebefrielse. Enligtmotionärerna kan det inte avgöras vilken teknikutveckling somär möjlig på lång sikt, och det är en omfattande uppgift attfölja denna utveckling. Mot den bakgrunden är en, i motioneninte närmare angiven, lågskattesats att föredra framförskattebefrielse (yrkande 5).Enligt motion Sk28 (v) måste även förbränning av avfallbeskattas så att återanvändning blir lönsam (yrkande 1).Förbränning av blandat restavfall kan inte anses som förenligtmed målsättningarna om ett uthålligt och resursbevarandesamhälle (yrkande 6). Skatten bör vara minst lika hög föravfallsförbränning som för konventionell deponering. För attstimulera avfallsminimering, materialåtervinning och biologiskabehandlingsmetoder bör skatten införas för dessabehandlingsformer (yrkande 4). I motion Sk29 (mp) begärsförslag till komplettering av lagen om skatt på avfall så attavfall till förbränning omfattas av skatteplikten. Härigenomskulle enligt motionärerna incitament skapas för styrning avflödena till energiutvinning. Förbränning av osorterathushållsavfall skulle motverkas och kompostering främjas(yrkande 1). Även motionären bakom motion Sk31 (mp) anser attlagförslaget måste få en sådan utformning att ökad förbränningundviks. En konsekvensanalys bör göras innan avfallsskatteninförs (yrkande 1).Enligt motion Sk30 (kd) bör en inventering göras av deavfallsslag som saknar alternativ till deponering (yrkande 2).Utskottets övervägandenDeponering av avfall innebär som regeringen framhåller en ickeönskvärd belastning av miljön. Införande av en avfallskatt ärenligt utskottets mening ett av flera sätt att frånstatsmakternas sida tydliggöra denna värdering. För den alltövervägande delen av såväl det konventionella som detbranschspecifika avfallet bör skatten kunna utgöra ett verksamtstyrmedel mot minskad deponering. Detta kan ske genom attavfallet återanvänds eller återvinns för materialutnyttjandeeller för energiändamål. Skatten skall också styra mot minskaduppkomst av avfall som inte kan utnyttjas på de angivna sätten.Med utgångspunkt från dagens kunskaper om processtekniker,återvinningsmöjligheter m.m. kommer skatten emellertid inte attkunna få någon styrande effekt för vissa avfallsslag. Detgäller såväl uppkomsten av avfall som möjligheten att underöverskådlig tid finna acceptabla alternativ till deponering förannat än marginella delar av det uppkomna avfallet. I dessafall får deponering anses som den för tillfället miljömässigtbästa lösningen. Utskottet delar regeringens uppfattning attskattebefrielse skall gälla för sådana avfallsslag.Utvecklingen inom området för avfallshantering är emellertiddynamisk. I propositionen uttalar regeringen sin avsikt attnoga följa utvecklingen och kontinuerligt pröva i vad månförutsättningar för skattebefrielse alltjämt föreligger. Om detvid denna prövning skulle föreligga behov av en differentieradskattesats förutsätter utskottet att regeringen på nytt kommeratt ta frågan under övervägande. Med det anförda och medhänvisning till utskottets ställningstagande ovan om enenhetlig skattesats avstyrker utskottet motion Sk29 (mp)yrkande 5.Deponering är det helt dominerande sättet att ta hand omavfallet. Ett av de viktigaste målen för dagens avfallspolitikär därför att minska mängden avfall som deponeras. Alternativenär då återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjandeeller förbränning med energiutvinning. Som utskottet anförtovan utnyttjas vid samtliga anläggningar för avfallsförbränningenergin till för värmeproduktion, och tre avanläggningarna har dessutom elproduktion. Den sammanlagdaårliga produktionen uppgår till ca värme och el ochförbränningen sker vid tekniskt sett moderna anläggningar.Enligt regeringens bedömning kommer förbränningen av avfall attöka . Det bör emellertid noteras att denföreslagna avfallskatten förväntas medföra att brännbarafraktioner, som deponeras, kommer att omhändertas genomförbränning. Genom stimulans av sorteringsåtgärder, helst vidkällan, kan dessutom en effektiv sortering och därmed etthomogent avfall åstadkommas. Det anförda innebär att utskottetdelar regeringens uppfattning att det inte finns skäl attlåta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas aven avfallsskatt. Som regeringen anför kan frågan dock komma attbehöva analyseras på nytt . I det fall förbränningenskulle öka på ett omotiverat sätt förutsätter utskottet attregeringen på nytt överväger frågan om införande av enavfallsskatt även på förbränning. Utskottet tillstyrker såledesregeringens förslag och avstyrker motionerna Sk28 (v) yrkandena1, 4 och 6, Sk29 (mp) yrkande 1 och Sk31 (mp) yrkande 1.Som utskottet anfört ovan kommer regeringen att följateknikutvecklingen för de avfallsslag för vilka det i dagsaknas godtagbara alternativ till deponering. Enligt utskottetsmening torde syftet med motion Sk30 (kd) yrkande 2 i alltväsentligt bli tillgodosett inom ramen för detta arbete utannågot uttalande om en inventering i enlighet medmotionsyrkandet.Skattebefrielse för vissa anläggningar ochbehandlingsmetoder m.m.PropositionenLagen skall inte gälla för anläggningar där deponering skeruteslutande av ett eller flera av följande avfallsslag,nämligen1. jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annansten,2. bergrester från gruvindustriell verksamhet eller3. avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall frånvattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall frånrökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets.Vidare föreslås att anläggningar där radioaktivt avfalldeponeras undantas från skatteplikt.Enligt regeringens förslag skall avfallsskatt inte betalas förmaterial som är avsett att användas för driften avavfallsanläggningen eller som förs in till anläggningen utandirekt samband med avfallshanteringen.När det gäller vissa behandlingsformer föreslår regeringen attavfallsskatt inte skall betalas för avfall som är avsett attinom en anläggning behandlas genom1. kompostering eller reaktorbaserad rötning,2. förbränning,3. användning för tillverkning av fast lagringsbart bränsle.Avfallsskatt skall dock betalas för de rester som uppstår eftergenomförd behandling. Några särskilda undantagsregler försorteringsverksamhet införs inte.MotionernaI motion Sk29 (mp) yrkande 3 begärs avslag på 6 § 2 b och c iregeringens lagförslag, dvs. skattebefrielse för avfall sombehandlas genom förbränning och användning för tillverkning avfast lagringsbart bränsle (yrkande 3).Enligt motion Sk30 (kd) bör förslaget om skatt på avfallavseende 6 § 2 ändras enligt följande (yrkande 5): Avfallsskattskall inte betalas för2.