bet · GM01LU15 · 1999-03-09 00:00:00 — Ändringar i lagen om näringsförbud, m.m. I betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /99:44 om ändringar i lagen omnäringsförbud och två med anledning av propositionenväckta motioner. I propositionen föreslås bl.a. attäven kronofogdemyndigheten får rätt att ansöka omnäringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkursunder förutsättning att åklagaren förklarat sigavstå från att ansöka.Vidare behandlas två motioner från allmännamotionstiden som rör frågor om åtgärder föratt hindra att stiftelser används som redskap videkonomisk brottslighet respektive införande avlämplighets- eller kompetenskontroll av företagare.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrkermotionerna.Till betänkandet har fogats två reservationer (m,kd, fp) och ett särskilt yttrande (c). I proposition 1998/99:44 föreslår regeringen(Närings- och ) - efter hörandeav Lagrådet - att antar det ipropositionen framlagda förslaget till lag omändring i lagen (1986:436) om näringsförbud.Lagförslaget har intagits som bilaga 1 tillbetänkandet. Motioner väckta med anledning avproposition 1998/99:441998/99:L4 av m.fl. (m, kd, fp) variyrkas att avslår förslaget till ändraderegler beträffande förordnande av offentligförsvarare i mål om näringsförbud i enlighet med vadsom anförts i motionen.1998/99:L5 av m.fl. (kd, m, fp) variyrkas att avslår de förslag som anförts ipropositionen vad gäller kronofogdemyndighetensmöjlighet att ansöka om näringsförbud vidbetalningsunderlåtelse och konkurs.Motioner väckta /991998/99:L202 av och (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts omskärpning av regelverket för stiftelser.1998/99:L905 av och () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av någon form av "näringskörkort" för egnaföretagare. Ändringar i lagen om näringsförbudLagen (1986:436) om näringsförbud har till ändamålatt förhindra att personer som orsakar stora skadorgenom sin näringsverksamhet skall kunna fortsättamed detta. Lagen innebär en möjlighet att ingripamed förbud i ett fall då det skulle framstå somstötande om en person som har begått allvarligaoegentligheter i näringsverksamhet trots dettaskulle få fortsätta att ägna sig åt sådanverksamhet. Vid lagens tillämpning skallallmänpreventiva hänsyn tas som det ärviktigt att rättssäkerheten för den enskilde blirtillfredsställande.Näringsförbud skall, om det är påkallat från allmänsynpunkt, meddelas den som i egenskap av enskildnäringsidkare grovt har åsidosatt vad som ålegathonom i näringsverksamheten och därvid gjort sigskyldig till brottslighet som inte är ringa (1 §).Har näringsidkaren i näringsverksamhet gjort sigskyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivnastraffet är fängelse , skall ettnäringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt,såvida inte särskilda skäl talar mot det. Vidare fårnäringsförbud meddelas den som i egenskap av enskildnäringsidkare grovt har åsidosatt vad som ålegathonom i näringsverksamheten och därvid i avsevärdomfattning underlåtit att betala skatt, tull elleravgift som omfattas av lagen (1978:880) ombetalningssäkring för skatter, tullar och avgifter(1 a §). Även i detta fall krävs att åtgärden skallvara påkallad från allmän synpunkt. Vid bedömningenav om näringsidkaren, i de fall hans verksamhetförsatts i konkurs, grovt har åsidosatt sinaåligganden får hänsyn tas endast till sådanaoegentligheter som förekommit i den verksamhet somförsatts i konkurs (2 §). Har näringsverksamhetenbedrivits av en juridisk person får, under deförutsättningar som enligt vad nu nämnts gäller fören enskild näringsidkare, näringsförbud meddelas densom företräder den juridiska personen. Ettnäringsförbud skall vara tidsbegränsat och gällaunder lägst tre och högst tio år.Den som är underkastad näringsförbud får i principinte driva näringsverksamhet. En sådan person fårinte heller vara bolagsman i handelsbolag eller havissa närmare angivna befattningar, såsom exempelvisstyrelseledamot i aktiebolag. Inte heller får densom är underkastad näringsförbud faktiskt utövaledningen av en näringsverksamhet eller äga så mångaaktier i ett aktiebolag att vederbörandes andel avröstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger50 %. För att förhindra att ett näringsförbudkringgås har den som är underkastad ett sådantförbud inte rätt att vara anställd i ennäringsverksamhet som drivs av en närstående eller iden näringsverksamhet där vederbörande åsidosattsina skyldigheter.Frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol påtalan av allmän åklagare (8 §). Angående utredningenoch förfarandet i mål om näringsförbud skall iprincip tillämpas regler om målsom rör allmänt åtal för brott där straffet ärfängelse i högst . Det innebär bl.a. att densom förbudsyrkandet avser i mål om näringsförbud ärbiträdd av en advokat, som av tingsrätten förordnatstill offentlig försvarare. Om det är uppenbart attgrund för näringsförbud föreligger kan domstolen, iavvaktan på slutligt beslut, meddela tillfälligtnäringsförbud. Tillsynen över efterlevnaden avmeddelade näringsförbud utövas avkronofogdemyndigheterna i egenskap avtillsynsmyndigheter i konkurs. Överträdelse av ettmeddelat näringsförbud är straffbart. Om ettnäringsförbud överträds, skall det förlängas medhögst , såvida det inte finns särskilda skälför att underlåta en förlängning.Frågan om näringsförbudsinstitutet fungerareffektivt har aktualiserats i olika sammanhang.Förslag om en översyn i skilda avseenden av reglernaom näringsförbud har förts frami motioner i . har ocksåflera ändringar vidtagits i lagen om näringsförbud.De senaste ändringarna, som beslutadevåren , innebar skärpningar i fråga omnäringsförbud i anledning av brott (prop.1995/96:98, bet. LU22, rskr. I den då aktuellapropositionen angav regeringen att frågan omnäringsförbud i anledning av betalningsunderlåtelseoch konkurs borde utredas ytterligare.Våren 1996 beslutade regeringen att tillkalla ensärskild utredare för att se över bestämmelserna omnäringsförbud i samband med betalningsunderlåtelseoch konkurs i lagen om näringsförbud. Utredningen,som antog namnet ,överlämnade betänkandet (SOU1997:123) Ett effektivare näringsförbud. Betänkandethar remissbehandlats, och de i propositionenföreslagna ändringarna bygger på utredningensförslag i vissa delar.I propositionen föreslås att den personkrets somkan meddelas ett näringsförbud i konkursfallet skallutvidgas till att omfatta inte bara den som varställföreträdare för den juridiska personen när denförsattes i konkurs utan även den som innehade ensådan ställning senare än innankonkursansökan kom in till tingsrätten. För attnäringsförbud i detta fall skall kunna komma i frågaförutsätts, liksom i andra fall, att näringsidkarenförfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna elleratt han eller hon på något annat sätt grovtåsidosatt vad som ålegat honom eller henne inäringsverksamheten.Vidare föreslås att kronofogdemyndigheten skall fåmöjlighet att ansöka om näringsförbud i de fall somavses i 1 a och 2 §§ lagen om näringsförbud, dvs.vid betalningsunderlåtelse och konkurs, underförutsättning att åklagaren förklarat sig avstå frånatt ansöka om näringsförbud. Under sammaförutsättning skall enligt förslagetkronofogdemyndigheten också få ansöka om tillfälligtförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs.Ansökningar om näringsförbud och tillfälligtnäringsförbud i anledning av betalningsunderlåtelseoch konkurs skall enligt förslaget handläggas enligtlagen (1996:242) om domstolsärenden. Detta skallgälla oavsett om det är åklagaren ellerkronofogdemyndigheten som ansöker om näringsförbud.Även frågor om upphävande av förbud och förlängningav näringsförbud skall handläggas enligt lagen omdomstolsärenden. Ett ärende om näringsförbud skalltas upp av tingsrätten i den ort där näringsidkarenhar sitt hemvist. Om näringsidkaren inte har hemvisti skall ärendet tas upp av Stockholmstingsrätt. I konkursfallet får ärendet omnäringsförbud tas upp av den tingsrätt somhandlägger eller har handlagt konkursen. I fråga omrätten till offentlig försvarare i ärenden omnäringsförbud föreslås att offentlig försvarareskall förordnas för den som ansökan avser, om detfinns särskilda skäl. Bestämmelserna irättegångsbalken skall gälla i fråga om offentligförsvarare.När det gäller tillsynen över efterlevnaden avnäringsförbud föreslås i propositionen attkronofogdemyndigheten i den ort där den som harmeddelats förbudet är bosatt skall utöva tillsynen.Är den som meddelats näringsförbud inte bosatt iSverige utövas tillsynen av kronofogdemyndigheten iStockholm.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli1999.Förslaget om att kronofogdemyndigheten skall fårätt att ansöka om näringsförbud och tillfälligtnäringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurskritiseras av m.fl. (kd, m, fp) imotion L5. I motionen framhålls att en talerätt förkronofogdemyndighen, såsom den utformats enligtregeringens förslag, inte är omgärdad av någrarättssäkerhetsgarantier i samma utsträckning somfinns för brottmålens del. Dessutom kan, anförs det,kronofogdemyndigheternas processerfarenhet iallmänhet inte anses vara tillräcklig för att på ettbra sätt föra talan inför domstol. Enligtmotionärerna bör inte ett problem, som egentligenhar att göra med bristande resurser hos åklagarna,lösas genom en utökad talerätt på det sätt som nuföreslås. Åklagarnas exklusiva talerätt påförevarande område bör enligt motionärerna interubbas. I motionen yrkas att avslårlagförslaget vad gäller kronofogdemyndighetensmöjlighet att ansöka om näringsförbud vidbetalningsunderlåtelse och konkurs.I likhet med motionärerna anser utskottet att ettnäringsförbud är en ingripande åtgärd för denenskilde och att det därför är nödvändigt attregelverket i alla dess delar är omgärdat avsärskilda rättssäkerhetsgarantier. Utskottet kanemellertid inte finna att enbart den omständighetenatt kronofogdemyndigheten får rätt att ansöka omnäringsförbud och tillfälligt näringsförbud vidbetalningsunderlåtelse och konkurs kan anses medföranågot hot mot rättssäkerheten. Enligt utskottetsmening torde det allmänt sett vara en fördel attkronofogdemyndigheten ges en rätt att föra talan.Kronofogdemyndigheten har nämligen, såsom ocksåframhålls i propositionen, i regel en bättresakkunskap än åklagarmyndigheten i frågor som gällerbetalningsunderlåtelser och konkurser, vilket i sintur kan leda till att fler ärenden om näringsförbudpå ett sakkunnigt sätt kan komma under domstolsprövning.Vad som däremot kan diskuteras utifrånrättssäkerhetssynpunkt är, enligt utskottets mening,den i propositionen föreslagnahandläggningsordningen i betalningsunderlåtelse- ochkonkursfallen. Enligt gällande ordning handläggsalla ansökningar om näringsförbud med tillämpning avreglerna i för brottmål; det gälleräven yrkanden i anledning av betalningsunderlåtelseoch konkurs som inte har samband med brott.Härigenom blir reglerna om rätt till offentligförsvarare tillämpliga liksom de grundlägganderättsskyddsprinciperna angående bl.a. objektivitetoch muntlighet. I propositionen föreslås attansökningar om näringsförbud i anledning avbetalningsunderlåtelse eller konkurs, oberoende avom ansökan görs av åklagare ellerkronofogdemyndighet, skall handläggas enligt lagenom domstolsärenden (ärendelagen). I ärendelagenfinns inga bestämmelser som direkt kan anses svaramot regler om de grundlägganderättsskyddsprinciperna. Regeringens förslag tilländringar i lagen om näringsförbud innehålleremellertid ett flertal regler som - med frångåendeav ärendelagens reglering - innebär ett närmandetill de rättsskyddsprinciper som gäller förbrottmål. Förslaget att tingsrätten skall hålla ettsammanträde innan ett ärende avgörs i sak harsålunda denna innebörd. Detsamma gäller atttingsrätten, om sammanträde hålls, skall bestå av enlagfaren domare och tre nämndemän, att ärendet skallavgöras av samma domare samt att omröstningsreglernai 29 kap. skall tillämpas. Atträttegångsbalkens omröstningsregler skall gällainnebär att vid lika röstetal den åsikt skall gällasom leder till det förmånligaste resultatet för denmot vilket förbudsyrkandet riktas. Utskottet kan motdenna bakgrund inte se att den föreslagnahandläggningsordningen för betalningsunderlåtelse-och konkursfallen skulle utmana viktigarättsskyddsprinciper, och sammantaget anserutskottet att den nu behandlade nyordningen kangodtas.Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslageti ifrågavarande delar och avstyrker bifall tillmotion L5.Stig Rindborg m.fl. (m, kd, fp) framhåller i motionL4 att det är av största vikt att den som avses medett förbudsyrkande får möjlighet att på ett fullgottsätt lägga fram sin sak. Ett yrkande omnäringsförbud kan gälla små företagaresom har svårt att själva tillvarata sinarättigheter. Enligt motionen måste avrättssäkerhetsskäl utgångspunkten vara attnäringsidkaren skall ha rätt till offentligförsvarare när yrkande framställs om näringsförbud.Mot denna bakgrund kritiserar motionärerna att det iregeringens lagförslag ställs upp krav på särskildaskäl för att få offentlig försvarare i ärenden omnäringsförbud, och i motionen yrkas att riksdagenavslår förslaget i denna del.Med anledning av den nu aktuella motionen villutskottet uttala en viss tveksamhet till detföreslagna kravet på särskilda skäl för förordnandeav offentlig försvarare i betalningsunderlåtelse-och konkursfallen. Enligt utskottets mening måsteför den enskilde ett näringsförbud framstå som enlika ingripande påföljd oavsett om förbudet grundaspå brott eller om det meddelats i anledning avbetalningsunderlåtelse eller konkurs. Dessutom tordedet vara så att en näringsidkare motvilken en förbudstalan riktas saknar egna medel attbekosta ett ombud och inte på ett tillfredsställandesätt själv kan utföra sin talan. I propositionenframhåller regeringen emellertid att kravet påsärskilda skäl inte skall medföra en alltförrestriktiv bedömning av behovet av offentligförsvarare. Det finns enligt utskottets meninganledning att ta fasta på detta uttalande och att, iavvaktan på hur den föreslagna bestämmelsen kommeratt tillämpas av domstolarna, godta regeringensförslag också i denna del. Utskottet utgår från attregeringen är uppmärksam på rättsutvecklingen iifrågavarande hänseende och, om det visar sigerforderligt, tar initiativ till lagändring.Det anförda innebär att utskottet tillstyrkerregeringens förslag också i denna del och avstyrkerbifall till motion L4.Utöver vad utskottet anfört i det föregåendeföranleder propositionen och motionerna inte någrauttalanden från utskottets sida.Övriga frågorStiftelselagen (1994:1220), som trädde i kraft den 1januari 1996, innehåller en civilrättslig regleringav stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn.I den civilrättsliga regleringen, som i stora delaranknyter till äldre rätt, återfinns en definition avbegreppet stiftelse. Enligt denna bildas enstiftelse genom att egendom enligt ett förordnandeav en eller flera stiftare avskiljs för attvaraktigt förvaltas som en självständig förmögenhetför ett bestämt ändamål. Egendomen skall ansesavskild när den tagits om hand av någon som åtagitsig att förvalta den i enlighet medstiftelseförordnandet. Stiftelsen är en juridiskperson och för dess förpliktelser svarar barastiftelsens tillgångar. Stiftelselagen innehållerbestämmelser om två olika förvaltningsformer,nämligen egen förvaltning respektive anknutenförvaltning. Egen förvaltning innebär attförvaltningsåtagandet har lämnats av en eller flerafysiska personer. Dessa bildar stiftelsens styrelse.Vid anknuten förvaltning har förvaltningsåtagandetlämnats av en juridisk person. En sådan juridiskperson betecknas som stiftelsens förvaltare.Alla stiftelser skall stå under tillsyn. Avsiktenär dock att tillsynen skall vara koncentrerad tillde stiftelser som är bokförings- ochårsredovisningsskyldiga, bl.a. stiftelser sombedriver näringsverksamhet. Sådana stiftelser skallvara registrerade i ett stiftelseregister.Registrerings- och tillsynsmyndighet ärlänsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelseeller dess förvaltare har sitt säte.I motion L202 anför och AndersKarlsson (båda s) att stiftelser i allt störreutsträckning används som täckmantlar för ekonomiskbrottslighet. Bl.a. används stiftelser för att begåolika typer av bedrägerier, exempelvis insamlings-och momsbedrägerier, varvid man utnyttjarsvårigheten att identifiera de personer somföreträder stiftelsen. För att komma till rätta medmissbruket anser motionärerna att en rad åtgärdermåste vidtas. Högre krav bör ställas pådokumentation och redovisning. Vidare bör detinföras hinder för den som har näringsförbud attbilda en näringsdrivande stiftelse. I motionen yrkasatt ger regeringen till känna vad som imotionen anförts om skärpning av regelverket förstiftelser.Utskottet vill först erinra om de ändringar istiftelselagen som beslutade (se bet. 1997/98:LU22, rskr. Fr.o.m. den 1juli 1998 gäller att anmälan för registrering istiftelseregistret skall innehålla uppgift omstyrelseledamöternas personnummer eller förvaltarensorganisationsnummer. Syftet med dessa ändringar varatt komma till rätta med svårigheterna attidentifiera stiftelsens företrädare. Samtidigtinfördes vissa ändringar i handelsregisterlagen(1974:157), som innebar bl.a. att det vidregistrering av handelsbolag, i vilka en stiftelsemed egen förvaltning är bolagsman, skall antecknaspersonuppgifter för dem som är styrelseledamöter istiftelsen. Enligt utskottets mening torde dessalagändringar i betydande grad förhindra attstiftelser bildas i syfte att begå ekonomiska brott.Enligt vad utskottet erfarit kommerJustitiedepartementet att i endepartementspromemoria framlägga förslag omytterligare lagändringar i syfte att förhindra attstiftelseformen används för ekonomisk brottslighet.Den aviserade departementspromemorian kommer attbygga på Åklagarväsendets rapport 1997:4, Stiftelser- Ett redskap i ekonomisk brottslighet? samt förslagfrån för speciella mål.Enligt utskottets mening bör mot denna bakgrundmotion L202 inte föranleda någon vidareåtgärd, och utskottet avstyrker bifall tillmotionen.I motion L905 anför och (båda s) att det inte finns några krav påbranschvana eller på kunskaper om regler gällandebokföring, bokslut, skatter m.m. för att få startaföretag. Enligt motionärerna har många som villstarta företag brister i nämnda avseenden,vilket leder till svårigheter i näringsverksamheten.Mot denna bakgrund bör enligt motionen införas kravpå viss utbildning i bokföring, skattelagstiftningm.m. Dessutom bör krävas kompetensbevis förerhållande av registrering av företaget. I motionenyrkas ett tillkännagivande om behovet av någon formav "näringskörkort" för egna företagare.Enligt utskottets mening är det naturligtvisangeläget att det i ett nystartat företag finnskunskaper om de regler som är av betydelse förnäringsverksamheten och att företagaren allmänt settär lämplig för uppgiften. Som näringsutskottetuttalade , då motioner med liknandeinriktning som den nu aktuella behandlades (se bet.1992/93:NU1), bör emellertid brister iföretagskunnande inte åtgärdas genom införande avkrav på kompetensbevis eller liknande förföretagare. Ett lagstadgat krav på viss kompetensför att få bedriva näringsverksamhet torde nämligenvara förenat med betydande komplikationer av olikaslag och ligger inte heller i linje med nuvarandesträvanden att underlätta företagsamheten.Med det anförda avstyrker utskottet bifall tillmotion L905. beträffande kronofogdemyndighetenstalerättatt , med avslag på motion 1998/99:L5, antar 8 a,10, 13, 22 och 26 §§ regeringens förslag tilllag om ändring i lagen (1986:436) omnäringsförbud,res. 1 (m, kd, fp)2. beträffande rätten till offentligförsvarareatt , med avslag på motion 1998/99:L4, antar 8 d §förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436)om näringsförbud,res. 2 (m, kd, fp)3. beträffande lagförslaget i övrigtatt antar förslaget till lag om ändring i lagen(1986:436) om näringsförbud, i den månlagförslaget inte omfattas av vad utskottethemställt ovan,4. beträffande missbruk av stiftelseratt avslår motion 1998/99:L202,5. beträffande lämplighets- ochkompetenskontrollatt avslår motion 1998/99:L905.Stockholm den 9 mars 1999På lagutskottets vägnarTanja LinderborgI beslutet har deltagit: TanjaLinderborg (v), (), (), StigRindborg (m), (),(), (m), (),(), ChristinaNenes (s), (),(), BeritAdolfsson (m), (),(), () och (). talerätt (mom. 1)(), (), (), (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 4börjar med "I likhet" och på s. 5 slutar med "motionL5" bort ha följande lydelse:Enligt utskottets mening är det ett oeftergivligtkrav att näringsförbudet är omgärdat av sammarättssäkerhetsgarantier som gäller i brottmål. Sommotionärerna och flera remissinstanser framhållitinnebär en talerätt för kronofogdemyndigheten, såsomden utformats enligt regeringens förslag, intesådana garantier. Framför allt innehåller förslagetinte några rättsskyddsregler för förfarandet hoskronofogdemyndigheten motsvarande de som finns förförundersökning i brottmål enligt 23 kap. 4 §rättegångsbalken. Det innebär attobjektivitetsprincipen samt myndigheternasskyldighet att iaktta diskretion och att ta hänsyntill de inblandades integritet inte lika uttryckligtgäller för kronofogdemyndighetens handläggning.Dessutom kan kronofogdemyndigheternasprocesserfarenhet i allmänhet inte anses varatillräcklig för att på ett bra sätt föra talan infördomstol.Med hänsyn till det anförda bör enligt utskottetsmening av rättssäkerhetsskäl talerätten påförevarande område även i fortsättningen förbehållasallmänne åklagaren. Regeringens ändringsförslag börsålunda inte genomföras i ifrågavarande delar. Istället förordar utskottet att de berördaparagraferna utformas i enlighet med reservanternasförslag i bilaga 2.dels att utskottets hemställan under 1 bort haföljande lydelse:1. beträffande kronofogdemyndighetens talerättatt med anledning av motion 1998/99:L5antar 8 a, 10, 13, 22 och 26 §§ regeringensförslag till lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud med den ändringen attparagraferna erhåller i bilaga 2 somReservanternas förslag betecknade lydelse.2. Rätten till offentlig försvarare(mom. 2)(), (), (), (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 5börjar med "Med anledning" och på s. 6 slutar med"motion L4" bort ha följande lydelse:Som framhålls i motionen är näringsförbud eningripande åtgärd som har karaktär av en offentligsanktion mot den enskilde. Det är därför av störstavikt att ingen meddelas ett näringsförbud utan attha fått möjlighet att på ett fullgott sätt läggafram sin sak. En talan om näringsförbud gäller mångagånger småföretagare som kan ha svårt att själva tatill vara sina rättigheter, eftersom förfarandetinrymmer svårbedömda juridiska och andra aspekter.Av hänsyn till rättssäkerheten måste, enligtutskottets mening, utgångspunkten vara attnäringsidkaren skall ha rätt till offentligförsvarare när yrkande framställs om näringsförbud.Mot denna bakgrund är det, som framhålls i motionen,olyckligt att regeringen i propositionen intar enrestriktiv hållning och föreslår att det skallkrävas särskilda skäl för att få offentligförsvarare i ärenden om näringsförbud. mening leder dessutom regeringensuttalande i motiven, att kravet på "särskilda skäl"inte skall medföra en alltför restriktiv bedömningav behovet av offentlig försvarare, bara tillosäkerhet i rättstillämpningen.Med hänsyn till det anförda anser utskottet, ilikhet med motionärerna, att regeringens lagförslaginte bör genomföras i ifrågavarande del.