bet · GM01FöU5 · 1999-05-11 00:00:00 — Utskottetföreslår därför att riksdagengodkänner regeringens förslag till försvarspolitikens inriktning,beslutar att den av regeringen föreslagna huvuduppgiften "bidra till fredoch säkerhet i omvärlden" skall ersätta de försvarsbeslutangivna huvuduppgifterna "hantera konsekvenser av kriser och konflikter ivårt närområde" respektive "delta i fredsfrämjande och humanitärauppgifter",avslår partimotion Fö6 (m) yrkandena 4 och 10 i denna del.Behov av beredskapRegeringenRegeringen bedömer att i nuvarande omvärldsläge kan utsättas förbegränsade väpnade hot samt våld och skadegörelse riktade mot viktigasamhällsfunktioner. måste därför ha beredskap att möta dessa slagshot.Härutöver skall beredskapen gälla även andra typer av hot ochpåfrestningar som kan uppstå i det fredstida samhället. Ansvaret för atthantera sådana hot eller händelser åligger alla berörda samhällssektorer.Totalförsvarsresurserna bör emellertid utformas så att de också kan stärkasamhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar.I ett något längre tidsperspektiv, upp till , finns det enligtregeringen ett behov av beredskap att kunna möta begränsade väpnade angreppmot från en angripare som haft viss förberedelsetid att bygga uppoch iståndsätta sina styrkor. Även om inte skulle utgöra detprimära målet för angriparen eller centrum för stridshandlingarna, kanlandet komma att beröras av spridningseffekterna av en sådan konflikt.Sverige bör därför ha en militär förmåga som gör att en angripare måstevidta omfattande förberedelser för att kunna utsätta oss för ett trovärdigthot.Sverige måste vidare ha en ständig beredskap att kunna möta och avvisakränkningar av territorium och begränsade hot som skulle kunnariktas mot oss i syfte att utöva påtryckningar. Hela totalförsvaret berörsav detta beredskapskrav.Enligt regeringen överensstämmer här redovisade beredskapskrav med deförändrade beredskapsmål som beslutade (prop. 1997/98:84, bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268).MotionenKristdemokraterna anför i sin kommittémotion Fö9 (kd) att det är nödvändigtatt på en trovärdig nivå behålla en personell och materiell bas, dels föranpassning, dels för de försvarsbehov som alltid finns för att möta ochavvisa kränkningar av nationella integritet, stöd till samhälletoch för att delta i internationella insatser. Motionärerna hemställerdärför att regeringen redovisar vilken beredskapsnivå som krävs för att påett trovärdigt sätt kunna hävda nationella integritet (yrkande 5).UtskottetRegeringen redogör i propositionen för sina bedömningar av behovet avberedskap i nuvarande omvärldsläge och i ett något längre tidsperspektiv.Regeringen pekar också på behovet av en ständig beredskap för att kunnaupptäcka och avvisa kränkningar av vårt territorium.Utskottet kan ställa sig bakom regeringens bedömningar och anser att dessainte motsäger vad som i kommittémotion Fö9 (kd) av m.fl. anförsom nödvändigheten av att behålla en trovärdig personell och materiell nivå,bl.a. för att kunna upprätthålla erforderlig beredskap. Utskottet utgårfrån att regeringen i de årliga budgetförslagen tydligt redovisarberedskapsläget, eventuella brister i detta i förhållande till beslutadeberedskapsmål samt härav föranledda förslag till . Utskottet anserdärmed att motionens yrkanden om att regeringen skall informera riksdagenom erforderliga beredskapsnivåer (yrkande 5) kommer att tillgodoses.Yrkandet bör därför inte bifallas.Utveckling av anpassningsförmåganRegeringenRegeringens förslag och bedömningRegeringen föreslår att förmågan till anpassning även fortsättningsvisskall tillmätas stor vikt när totalförsvarsresurserna utformas.Anpassningsförmågan skall förbättras genom attunderrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpassningens behov,kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas,planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårsperspektiv,åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel,materielförsörjning i internationellt samarbete främjas.Regeringen hemställer att godkänner regeringens förslag i frågaom fortsatt utveckling av förmågan till anpassning.Om totalförsvarsförmågan skall kunna anpassas , är det enligtregeringens bedömning nödvändigt med förmåga att tidigt kunna upptäcka ochtolka förändringar i omvärlden. Vidare krävs det en medvetenhet om viktenav att fatta tidiga beslut.Regeringen bedömer vidare det vara nödvändigt att förbereda såvältillförsel av nya försvarsförmågor som att minska ambitionerna inom lägreprioriterade områden. Anpassningsåtgärder kommer annars inte att kunnagenomföras på ett effektivt sätt.Anpassning kan ske inom befintliga eller förändrade ekonomiska ramar.Regeringen utvecklar sina ställningstaganden i dessa delar och anför bl.a.:Behovet av anpassningTanken bakom den valda anpassningsfilosofin för försvaret är att tidigasignaler om förändringar i vår säkerhetspolitiska situation skall kunnaupptäckas i så god tid att vi står väl rustade när förändringarna harinträffat. För att filosofin skall fungera väl i sin tillämpning krävs enmedvetenhet om vikten av tidiga beslut och genomtänkta förberedelser.Regeringen anger fyra frågeställningar som grund för en analys:Vilka signaler om ett förändrat omvärldsläge kan vi få?Vilka kapaciteter behövs för att upptäcka och tolka dessa signaler?Vilka krav ställs på beslutsprocessen för att beslut om anpassningsåtgärderskall tas ?Vilka kompetenser, förberedda handlingsalternativ etc. bör finnas för attbeslut om anpassning skall kunna förändra försvaret inom rimlig tid?När det gäller att identifiera och tolka de ofta svaga signaler som kanföranleda anpassningsbeslut, dvs. bestämma en strategi för successivabeslut om anpassningsåtgärder bör, enligt regeringen, bl.a. följandebeaktas:Det är viktigt med en mångfald underrättelseinformation för att ökasannolikheten att upptäcka kritiska signaler.Förändringar i små steg kan vara svåra att tolka innan det blir för sent.Det är ofta svårt att förutspå händelseutvecklingar som kraftigt avvikerfrån de senare årens mönster. Ännu svårare är det att ange tidpunkter förkommande händelser.Traditionell militär underrättelseverksamhet är, relativt sett, mindrebetydelsefull som grund för anpassningsbeslut än som underlag förberedskapsbeslut.Förmåga att vidta anpassningsåtgärderRegeringen anser att signaler om en från våra utgångspunkter oönskadutveckling i omvärlden kan mötas på några principiellt olika sätt:Utvecklingen kan aktivt motverkas. Möjligheterna till detta är nu störreberoende på det slut och vårt medlemskap i och i andrainternationella organisationer.En bred och flexibel totalförsvarsstruktur utformas för att kunna mötamånga olika typer av hot.En anpassningsförmåga för tillväxt eller förändrad inriktning.Regeringen anser att man måste välja en kombination av de tre olika sätten.Det är svårt att bedöma erforderlig tid för anpassningsåtgärder. Ensäkerhetspolitisk förändring kan ställa krav på snabb anpassning i vissaavseenden och mer långsiktig i andra. Dessa slags anpassningsåtgärder måstesåledes vägas mot varandra.Sedan länge har totalförsvaret tillämpat en långsiktig planering. Såvälpersonalutveckling som utveckling och produktion av materiel omspännerlånga tidsperioder. På den civila sidan har många infrastrukturellainvesteringar lång livslängd. Enligt regeringen finns det i vissutsträckning fortfarande goda skäl för sådan långsiktighet. Samtidigtmedför långsiktigheten omfattande bindningar i personal och materiel.Utformningen av ett mer flexibelt totalförsvar kommer att innebäragenomgripande förändringar. Dessa kommer att ta relativt attgenomföra om personal och försvarsindustribeställningar skall reduceras. Ensnabbare omställning innebär vissa tillkommande kostnader. Behovet avförbättrad anpassningsförmåga gör dock att regeringen föredrar en snabbomställning.Regeringen anser att anpassningsförmågan skall förbättras genom att:utveckla underrättelsetjänsten med hänsyn till anpassningens behov,utveckla kunnandet om olika typer av hot och hur de kan mötas,utarbeta femåriga planer för anpassningsåtgärder,vidta åtgärder för att reducera bindningarna i personal och materiel,främja materielförsörjning i internationellt samarbete.Regeringskansliet avser att utveckla kompetens och arbetsformer för atttidigt kunna upptäcka säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden ochanalysera deras konsekvenser för säkerhet. Underlag skapas därmedför eventuella anpassningsåtgärder. Arbetet inför den nu aktuellakontrollstationen har, enligt regeringen, utgjort ett steg i denna riktning.För att kunna genomföra anpassningsåtgärder på medellång och lång sikt ärdet enligt regeringen väsentligt att det inom totalförsvaret finns kunnandeom olika typer av hot och om vilka medel som är lämpliga mot olika typer avhot.För att skapa tilltro till anpassningsprincipen som styrande förtotalförsvarets dimensionering och utformning är det angeläget att ävenutarbeta planer som på medellång sikt på ett övertygande sätt visar hurförsvarsförmågan kan ökas. Enligt regeringen är det således angeläget meden planering som belyser vilken organisation i stort som kan blikrigsduglig på mindre än och vilken beredskap som kan utvecklas inomdet civila försvaret.Vidare behövs - för att kunna skapa en fungerande krigsorganisation - enplanering dels för att säkerställa tillförsel av materiel som tar lång tidatt anskaffa, dels för att lämplig personal skall kunna disponeras i ettutgångsläge.Regeringen bedömer det mindre meningsfullt att ha anpassningsplaner somomfattar än cirka fem år.Följande systemförändringar kan enligt regeringen vidtas för att på siktutveckla ett totalförsvar där reduceringar underlättas:En flexibel beredskapsplanering med nya former för samverkan inom civiltförsvar.Försvarsmaterielkontrakten görs mindre långsiktigt bindande.Styckkostnaderna för materiel kan då i vissa fall blir högre.Ökad personalrörlighet.Lokaler, mark och anordningar för utbildning och övning hyrs på kortaresikt. Realiserbarheten och den ekonomiska rationaliteten förhyresalternativ behöver dock först prövas.Sveriges militära alliansfrihet förutsätter att vi har förmåga attsjälvständigt försvara vårt eget territorium. Denna förmåga har tidigareunderstötts av en omfattande inhemsk försvarsindustri. Efter det kallakrigets slut har de flesta länder minskat sina beställningar avförsvarsmateriel. Den internationella konkurrensen har ökat somförsvarssystemen blivit mer komplexa. De internationella, liksom de svenska, försvarsmaterielproducenterna söker därför ökat industriellt samarbete.För att få till stånd ett aktivt internationellt samarbete fordrasgemensamma materielprojekt. Enligt regeringen räcker det således inte medatt delta i internationella samarbetsforum och i förändringar avförsvarsindustrins struktur och ägandeförhållanden.Forskning kan ge värdefulla bidrag till förståelsen avomvärldsutvecklingen och därmed av vår säkerhetspolitiska situation.Analyser kräver bidrag från många forskningsområden, samhällsvetenskapligasåväl som naturvetenskapliga och tekniska.Väpnade konflikters framtida karaktär är enligt regeringen ettforskningsområde av stor betydelse för utformningen av vår framtidakrishanteringsförmåga. Forskning är också ett sätt att skapa förvarning.Forskning kan dessutom ta fram medel för att möta dessa hot och säkra attockså kan exploatera nya tekniska möjligheter somteknikutvecklingen i hela dess bredd kan erbjuda.MotionernaI Moderata samlingspartiets partimotion Fö6 (m) anförs attanpassningsprincipen kan ges ett reellt innehåll. Det kan ske dels genom enrelevant kompetensorganisation, dels genom successiv överföring avinsatsorganisationens äldre styrkor. Planerna för hur och med vad försvaretskall kunna förstärkas måste fastställas löpande och avse såväl ettårs- somfemårsperspektiven.Ett beslut om anpassning sägs innebära ett svårt ställningstagande grundatpå en hypotetisk utveckling. Risken sägs vara uppenbar att varje sådantbeslut kommer att fattas som en konsekvens av redan skedd förändring ochdärmed till sin natur är reagerande i stället för förutseende och agerande.Enligt motionärernas mening måste detta beaktas vid utformningen avförsvarets egenskaper och förmågor. Det är därför nödvändigt att regeringensnarast uppfyller de av ställda kraven på redovisning av gällandekrigsduglighet samt av förberedelserna hur denna kan höjas i såväl kortaresom längre tidsperspektiv. Propositionens förslag sägs i detta hänseendevara långt ifrån tillräckliga. Motionärerna hemställer därfördels att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om anpassning (yrkande 8),dels att avslår regeringens förslag i fråga om fortsattutveckling av förmågan till anpassning (yrkande 5).·.Kristdemokraterna pekar i sin kommittémotion Fö9 (kd) påanpassningsprincipens centrala betydelse. Motionärerna anser att degrundläggande förutsättningarna för anpassnings- och tillväxtförmågan är enkvalitativt utvecklad och kompetent insatsorganisation. Härav följer attriksdagen i samband med budgetpropositionen bör få en särskildskrivelse om anpassning i vilken det finns en tydlig redovisning av hur bl.a. insatsorganisationen, beredskapsorganisationen ochtillväxtorganisationen utvecklas (yrkande 14).Motionärerna anför vidare att det erfarenhetsmässigt är ett omfattande ochkostnadskrävande arbete att skapa och utveckla kompetens.Övningsverksamheten har här en central roll. Den är nödvändig för att kunnabehålla och inspirera kvalificerad personal. vill därförbetona betydelsen av en grundläggande och kontinuerlig verksamhet somvidmakthåller och utvecklar erforderliga förmågor (yrkande 15).UtskottetAnpassningsprincipen är sedan 1996 års försvarsbeslut ett avförsvarspolitikens fundament. I anslutning till regeringens redovisning avanpassningprincipens förutsättningar och tillämpning vid detta tillfälleanförde utskottet (bet. 1996/97:FöU1 s. 40) att betydande utvecklingsarbeteåterstod när det gällde att skapa grund för den långsiktigaanpassningsförmågan. Det som då redovisades av regeringen var enligtutskottet endast ett första steg. Resultatet av det fortsattautvecklingsarbetet borde redovisas så att kunde följa upp ochkontrollera om - och hur - förmågan byggs upp för att dels höjakrigsdugligheten, dels mer långsiktigt anpassa totalförsvaret. Utskottetförutsatte sålunda att regeringen skulle återkomma till med enredovisning av vidtagna åtgärder och kompletterande förslag. Därmed skulledet bli möjligt för att pröva hur anpassningsförmågan utvecklasoch om den gällande inriktningen behövde ändras.Regeringen anmälde i budgetförslaget för att den isamband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen avsåg värderamöjligheterna till att genomföra anpassning. Utskottet återkom då (bet.1997/98:FöU1 s. 27 f.) till de synpunkter som det framfört tidigare.Utskottet kan konstatera att det som anförs i propositionen (prop. 1998/99:74 s. 65-72) är den första samlade redovisningen till avförutsättningarna för anpassningprincipen och hur den avses bli tillämpad.Utskottet delar regeringens uppfattning att förmåga till anpassning ävenfortsättningsvis bör ha central betydelse vid totalförsvarets utformning.De två motioner som uttalar sig i frågan - partimotion Fö6 (m) ochkommittémotion Fö9 (kd) - har också denna utgångspunkt.I sin redogörelse över vad som krävs för en reell anpassningsförmågaframhåller regeringen vikten av genomtänkta förberedelser och tidiga beslut. Utskottet delar den uppfattningen. Det är ofrånkomligt att beslut omanpassningsåtgärder kommer att behöva fattas under betydande osäkerhet ochmed inslag av politiskt risktagande. Förmågan att kunna uppfatta och rätttolka de ofta svaga signalerna om säkerhetspolitiska förändringar blirbetydelsefull.Hot och risker bedöms kunna komma att förändras snabbare än under detkalla kriget. Behovet av att kunna vidta anpassningsåtgärder ökar därför.Det är då rimligt att en större andel av resurserna går till åtgärder föratt förbättra anpassningsförmågan.Utskottet biträder också vad som anförs om en flexibeltotalförsvarsstruktur för att kunna möta olika hot eller för att kunnautvecklas mot att möta sådana hot. Det är då nödvändigt att utarbeta planersom på medellång sikt klargör skilda handlingsmöjligheter förtotalförsvarets utveckling. Denna planering måste präglas av ett dynamisktsynsätt. Den bör vara en kontinuerlig process där handlingsmöjlighetersuccessivt värderas och där alternativ eller optioner tillförs ochutmönstras i takt med ändrade förutsättningar.Utskottet anser vidare det vara nödvändigt att reducera bindningarna ipersonal och materiel. måste det, som motionärerna också påpekari kommittémotion Fö9 (kd), finnas grundläggande förutsättningar föranpassning i form av en kvalitativt utvecklad och kompetentinsatsorganisation. Det måste också finnas häremot svarandeutbildningsanordningar, försvarsindustriella resurser och forskning.Exempelvis bör materielförsörjning i internationellt samarbete främjas.Enligt utskottet behövs vidare, vilket också framhålls i den nämndamotionen, en grundläggande och kontinuerlig verksamhet som vidmakthålleroch utvecklar erforderliga förmågor. Utskottet anser således att det idenna del inte finns något motsatsförhållande mellan regeringens bedömning,som alltså utskottet delar, och kommittémotion Fö9 (kd) yrkande 15. Dettayrkande bör därför inte bifallas.Som utskottet nämnt inledningsvis har utskottet förutsatt att regeringenårligen informerar för att denna skall kunna pröva huranpassningsförmågan utvecklas. Utskottet utgår således från att regeringeni budgetförslaget, eller vid behov i annan ordning, lämnar en sådanredogörelse. Beredskapskraven på insatsorganisationen och graden avupprätthållen beredskap skall framgå. Härmed bör yrkande 14 i nämnda motiontillgodoses. Yrkandet bör således inte bifallas.I partimotion Fö6 (m) ställs krav på att regeringen uppfyller deav ställda kraven på redovisning av gällande krigsduglighet ochförberedelser för hur denna skall kunna höjas. Med de uttalanden somutskottet gjort i det föregående anser utskottet att också denna motionsredovisningskrav i fråga om anpassning bör bli tillgodosett. Härav följeratt yrkandena 5 och 8 inte bör bifallas av riksdagen.Utskottet föreslår sammanfattningsvis att med bifall tillpropositionen och med avslag på motionerna Fö6 (m) yrkandena 5 och 8 ochFö9 (kd) yrkandena 14 och 15 godkänner förslaget i fråga om fortsattförmåga till anpassning.Det militära försvaretUtskottet behandlar här vad regeringen i propositionen (s. 101-111 och 118-125) anfört om operativa förmågor, krigsorganisationens utveckling,grundorganisationens utveckling och materielförsörjning. Utskottetbehandlar även motionerna Fö5 (m) yrkandena 1 och 2, Fö6 (m) yrkandena 12-15 och 19, Fö7 (fp) yrkande 5 och 6, Fö8 (v) yrkandena 2, 4, 6, 7 och 9,Fö9 (kd) yrkandena 1, 2, 4, 6-11 och 26-28, Fö10 (kd), Fö13 (s), Fö14 (mp m.fl.) yrkandena 1 och 2 samt Fö15 (mp) yrkandena 5-9.Propositionens avsnitt 7.4 Förmåga och organisation för internationelltsäkerhetssamarbete inom det militära försvaret m.m. (s. 111-117) samt 7.5.6Exportstödjande verksamhet och 7.5.7 Inriktning av mellanstatligt samarbetepå materielområdet (s. 125-128), jämte tillhörande motioner, behandlas avdet tillfälligt sammansatta utskottet i betänkande 1998/99:UFöU1.Operativa förmågor och beredskapRegeringenRegeringen beskriver på annan plats i propositionen en metod för hur man iplaneringsprocessen, med utgångspunkt i säkerhetspolitikens mål ochförsvarspolitikens inriktning, bedömer och formulerar s.k. målbilder. Dessatas i sin tur till utgångspunkt för krav på s.k. operativa förmågor förFörsvars-makten. Från de operativa förmågorna kan sedan behov av olikaslags förbandstyper härledas.Regeringen anser att det förändrade omvärldsläget motiverar förändringar ide operativa förmågorna för Försvarsmakten.Regeringens förslag och bedömningRegeringen föreslår att Försvarsmakten skall ha följande operativa förmågor:När det gäller uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall Försvarsmakten:ha förmåga att upptäcka, analysera och möta hot om begränsade insatsermot med i första hand fjärrstridsmedel,ha förmåga att minska verkningarna av nukleära, biologiska och kemiskastridsmedel (NBC-stridsmedel),ha förmåga som skapar handlingsfrihet att hantera förändradeförutsättningar ,ha förmåga till skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila ochmilitära funktioner och infrastruktur,ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhälletstotala motståndsförmåga,ha förmåga att möta avsiktliga intrång på vårt territorium.·.Försvarsmakten skall också på kort sikt (enstaka år):Kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som medför att samhället kanmotstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur,kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel ochbegränsade luftrörliga insatsstyrkor.Försvarsmakten skall vidare på medellång sikt (), efter beslutom anpassningsåtgärder, kunna utveckla förmåga att möta mer omfattandemilitära operationer och på lång sikt () kunna utvecklaförmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp.Beträffande uppgiften att hävda svensk territoriell integritet skallFörsvarsmakten:Kunna upptäcka och ingripa mot varje form av kränkning av territoriet.Förmågan skall, särskilt i , snabbt kunna ökas i anslutningtill akuta kriser.Beträffande uppgiften bidra till fred och säkerhet i omvärlden skallFörsvars-makten:kunna delta i fredsframtvingande och fredsbevarande insatser medmarkförband i och dess närhet,kunna genomföra fredsbevarande insatser med markförband även globalt,kunna medverka globalt i fredsfrämjande och humanitär verksamhet medtransportresurser, minröjningskapacitet och andra specialenheter,kunna delta med mark-, sjö- och luftstridskrafter i övningsverksamhetinom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet.På medellång sikt skall Försvarsmakten även:kunna delta i begränsade fredsframtvingande företag med markförbandglobalt,kunna delta i fredsbevarande insatser med sjö- och luftstridskrafter ivårt närområde.Uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fredskall inte vara dimensionerande. Uppgiften skall däremot beaktas vid dennärmare utformningen av de olika försvarsresurserna. Förberedelser i övrigtsom underlättar ett snabbt och smidigt resursutnyttjande skall varavidtagna.Regeringen bedömer att Försvarsmakten måste kunna variera sin beredskap iförhållande till akuta kriser och hot i vårt närområde. Det måste finnas engrundberedskap och förmåga att höja beredskapen för att möta de hot som kanuppstå inom ett år.Regeringen hemställer att godkänner regeringens förslag i frågaom operativa förmågor för det militära försvaret.Regeringen utvecklar sina ställningstaganden i dessa delar och anför bl.a.Grunden för det militära försvaret är förmåga till väpnad strid.Ett invasionsföretag syftande till ockupation av ter sig intemöjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förutsatt att vi harkvar en grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp främst genom lufteneller genom sabotageinsatser mot begränsade mål i eller andra typerav avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens bedömningalltjämt möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skullekunna aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftetskulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller attpåverka agerande.