bet · GN01SfU13 · 1999-05-16 00:00:00 — Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1999/2000:91 Efterlevan-depension och efterlevandestöd till barn jämte motioner som väckts medanledning av propositionen.I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i regelverket fördet allmänna efterlevandepensionssystemet. Förslagen är i huvudsak motive-rade av behovet av att anpassa reglerna för efterlevandepension till det re-formerade ålderspensionssystemet.Förslagen innebär att ett efterlevandepensionsunderlag som anknyts till detreformerade ålderspensionssystemet skall användas för beräkning av in-komstgrundade efterlevandepensioner (omställningspension och barnpen-sion) som beviljas på grund av dödsfall efter ikraftträdandet. Underlaget skallnormalt baseras på den faktiska pensionsbehållning som den avlidne hartjänat in t.o.m. året före dödsfallet och en antagen pensionsbehållning föråren därefter t.o.m. det år den avlidne skulle ha fyllt 64 år.Omställningspension skall vid dödsfall som inträffar efter ikraftträdandetutges av efterlevandepensionsunderlaget. Sådan pension skallliksom utges till en efterlevande som stadigvarande sammanbott medsin make (eller likställd) fram till dödsfallet. Dessutom skallomställningspension utges när den efterlevande har barn som inte fyllt 18 årtill skillnad från dagens åldersgräns . Omställningsperiodens längdskall vidare ökas från nuvarande . Därtill skallförlängd omställningspension utges om detfinns barn mellan . Är något eller några av barnen yngre än 12 årskall som gälla att omställningspension, utöver den inledande perioden,utges till dess att det yngsta barnet fyllt . Av propositionen framgår attregeringen bedömer att den inledande omställningsperioden fr.o.m. år 2005bör förlängas . Som en utfyllnadsförmån till omställ-ningspensionen skall det finnas en garantipension. Rätten till garantipensiongäller som rätten till den inkomstrelaterade förmånen.Barnpension skall, om dödsfallet inträffar efter ikraftträdandet, utges med35 % av efterlevandepensionsunderlaget om det finns barn . Iannat fall utges sådan pension av underlaget. Finns flera barn skallbarnpension ökas respektive för varje barn utöver det första.Barnpension skall liksom utges till barn som inte fyllt samt i vissafall vid studier t.o.m. juni månad det år barnet fyller . Barnpensionföreslås kompletteras med ett grundskydd, benämnt efterlevandestöd tillbarn. Genom efterlevandestödet garanteras en ersättning om 0,4 prisbasbe-lopp för barn som bor i och som uppfyller förutsättningarna för rätttill barnpension.Änkepensionen föreslås bli kvar enligt i huvudsak nuvarande regler ochbestå dels av en del som motsvarar tilläggspensionen i det nuvarande sys-temet, dels av ett s.k. 90-procentstillägg som motsvarar den folkpension somi dag beräknas i förhållande till antalet år med ATP-poäng. Även till änke-pensionen skall det finnas en garantipension. Rätten till garantipension tillänkepension föreslås begränsas såtillvida att förmånen skall kunna beviljaspå grund av dödsfall efter ikraftträdandet endast om änkan är född år 1944eller tidigare.Särskild efterlevandepension skall, enligt förslaget, avvecklas efter ut-gången av . Övergångsbestämmelser föreslås gälla vid beräkning avsärskild efterlevandepension om förmånen har beviljats eller rätt härtill upp-kommit före år 2003.Övergångsbestämmelser föreslås också gälla vid beräkning av barn-pension, omställningspension och änkepension om dödsfallet har inträffatföre . Dessa innebär bl.a. att omställningspension vid dödsfall sominträffar skall utges enligt i huvudsak samma regler som i dag.Under den inledande perioden skall omställningspensionen således också ifortsättningen utges under sex månader.Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.Enligt propositionen skall frågan om inkomstprövning av grundskyddetinom änkepensioneringen behandlas i samband med den fortsatta beredning-en av betänkandet Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer ().Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ett anpassat efterlevandepen-sionssystem och avstyrker samtliga motioner.I ärendet finns sex reservationer. I proposition 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd tillbarn föreslår regeringen () att antar de i propo-sitionen framlagda förslagen till1. lag om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn,2. lag om införande av lagen (2000:000) om efterlevandepension och ef-terlevandestöd till barn,3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,4. lag om ändring i lagen (1962:382) angående införande av lagen om all-män försäkring,5. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.Lagförslagen finns som bilaga i betänkandet. 1999/2000:Sf19 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att likställa alla familjebildningar inför lagen,2. att hos regeringen begär utredning om hur gällande familje-lagstiftning skall kunna förändras så att familjer inte diskrimineras,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en efterlevandepensionspolitik som sätter barnens behov i cen-trum,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det reformerade pensionssystemet,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om efterlevandestöd till barn,6. att hos regeringen begär en generationsöversikt vad gäller ut-betalning av barnpensioner.1999/2000:Sf20 av m.fl. (c) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omställnings-periodens längd och införande av de nya reglerna.1999/2000:Sf21 av m.fl. (m, kd, fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att fr.o.m. återställa änkepensionens över-gångsregler till vad som gällde före ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att fr.o.m. återställa utbetalningstiden föromställningspensionerna , till vad som gällde före den 1april 1997.1999/2000:Sf22 av m.fl. (v) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att undersökamöjligheten att återställa omställningsperiodens längd än den som propositionen föreslår. Bakgrund1990 års efterlevandepensionsreformEfterlevandepensioneringen har förändrats vid upprepade tillfällen underårens lopp. skedde ett omfattande reformarbetebeträffande de då gällande familjepensionsbestämmelserna. Reformarbetetledde fram till det nuvarande efterlevandepensionssystemet som trädde ikraft den 1 januari 1990.Genom reformen har barnpensionernas ställning förstärkts. Vidare harförmånerna till vuxna efterlevande gjorts könsjämlika, dvs. samma reglergäller för kvinnor och män. Förmånerna har även gjorts mer tidsbegränsadeoch behovsinriktade än de tidigare änkepensionsreglerna. Reformen harvidare inneburit att det ekonomiska stödet till efterlevande huvudsakligenbetalas ut . En särskild pensionsförmån har dock in-förts som stöd till efterlevande som saknar möjlighet att klara sin försörjninggenom eget förvärvsarbete på grund av dödsfallet.De nya formerna av efterlevandepension som infördes den 1 januari1990 är omställningspension, förlängd omställningspension, särskildefterlevandepension och barnpension. I samband med reformenbeslutades även om omfattande övergångsregler. Av dessa följer att detidigare reglerna, dvs. reglerna som gällde före , i storomfattning alltjämt gäller vid nybeviljande av efterlevandepensionerefter den 31 december 1989.Det nya ålderspensionssystemetI beslutade om reformerade regler för inkomstgrundadålderspension och ett nytt grundtrygghetssystem, garantipension (prop.1997/98:151-152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315-316och 320). Reformen bygger på en överenskommelse som träffats mellan femav partier (s, m, kd, c och fp).Genom reformen skapas ett obligatoriskt ålderspensionssystem som är merföljsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Detreformerade ålderspensionssystemet omfattar såväl ett standardskydd enligtinkomstbortfallsprincipen som ett grundskydd för dem som haft inga ellerlåga förvärvsinkomster. Grundskyddet finansieras med allmänna skattemedelmedan den inkomstgrundade pensionen är avgiftsfinansierad. Huvuddelen avdet inkomstgrundade pensionssystemet är uppbyggt som ett avgiftsbaseratfördelningssystem medan en mindre del utformas som ett renodlat premie-pensionssystem.Beräkningen av inkomstgrundad ålderspension bygger på den s.k. livsin-komstprincipen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomsterunder livet har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt oberoendeav när under livet de tjänas in.Tillgodoräknad pensionsrätt och avgiften till ålderspension utgör 18,5 %av den pensionsgrundande inkomsten och andra s.k. pensionsgrundandebelopp som skall läggas till grund för pensionsrätt. Vid beräkning av pen-sionsgrundande inkomst, som högst kan uppgå till 7,5 förhöjda prisbasbelopp(inkomstbasbelopp ), skall avdrag ske för den allmänna pen-sionsavgiften, som utgör av avgiftsunderlaget. Av pen-sionsrätten utgör pensionsrätt för inkomstpension och 2,5procentenheter pensionsrätt för premiepension.Någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt finns inte. Däremotkan inkomstgrundad pension tas ut tidigast fr.o.m. ålder.Den enskilde tillgodoräknas pensionsrätt baserad på summan avpensionsgrundande förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom,arbetslöshet, föräldraledighet m.m. Därutöver är vissa fiktiva inkomsterpensionsgrundande, s.k. pensionsgrundande belopp. Det gäller i vissa fall förföräldrar med små barn, för plikttjänstgöring och för studier med studiemedelsamt för förtidspensionärers antagandeinkomst. För att dessa fiktiva in-komster skall ge upphov till utbetalning av pension måste den försäkrade hauppfyllt ett s.k. förvärvsvillkor, dvs. haft pensionsgrundande inkomster somför vart och ett av uppgår till minst två gånger det förhöjda prisbas-beloppet (inkomstbasbelopp). Vad nu sagts gäller dock intepensionsgrundande belopp för förtidspensionärers antagandeinkomst.De ackumulerade pensionsrätterna, pensionsbehållningen, skall räknas uppmed ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen. Även intjänan-detaket skall räknas upp i takt med den allmänna inkomstutveckling-en.Den årliga ålderspensionen inom fördelningssystemet, inkomstpensionen,beräknas genom att summan av de uppräknade pensionsrätterna dividerasmed ett delningstal. Detta bestäms med hänsyn till bl.a. den genomsnittligaförväntade livslängden för pensionsuttaget och tillväxtnormen1,6. Genom att beräkna begynnelsepensionen med hänsyn till en tillväxtnormblir begynnelsepensionen relativt sett högre medan det utgående pensions-beloppet inte ökar lika kraftigt år . Den fortsatta pensionen skall följsamhetsindexeras, vilket innebär att ålderspensionen räknas upp fullt ut medprisutvecklingen. Om den faktiska realtillväxten avviker från 1,6görs vid indexeringen dessutom ett avdrag eller ett påslag med vad sommotsvarar avvikelsen.Av den totala pensionsavgiften på sätts av tillett premiepensionssystem. Avsättningar till premiepensionssystemet har skettsedan 1995, men gjordes avsättningarna av underlaget.I premiepensionssystemet skall inbetalda medel fonderas individuellt ochtillgodohavandet redovisas på individuella premiepensionskonton.Vid pensioneringen skall pensionsbeloppet från premiepensionssystemetbestämmas på försäkringsmässiga grunder utifrån behållningen på den en-skildes premiepensionskonto.Inom premiepensionssystemet finns det möjlighet till ett frivilligt efterle-vandeskydd. Skyddet skall bekostas av den försäkrade och skall kunna teck-nas endast då det föreligger behov av ett efterlevandeskydd. Under den s.k.spartiden är efterlevandeskyddet utformat som en ren riskförsäkring där denförsäkrade kan välja mellan två olika bestämda försäkringsbelopp. Underpensionstiden innebär efterlevandeskyddet att pensionen till den försäkraderäknas om för att gälla för den försäkrades eget och makens (eller motsva-rande) liv. Pensionen utges så länge någon av makarna lever. Omräkningeninnebär att den försäkrades egen ålderspension sänks så mycket som behövsför att tillgodohavandet skall räcka under båda makarnas beräknade livstid.Det nya inkomstgrundade pensionssystemet omfattar fullt ut personer föd-da eller . Personer födda , den s.k. mellange-nerationen, omfattas av de reformerade intjänandereglerna enligt en s.k.tjugondelsinfasning. Det innebär att de får ett i förhållande till födelseåretökat antal tjugondelar av pensionen från det nya systemet och resterandeantal tjugondelar från ATP-systemet. Pensionsrätt tillgodoräknas även 1999.För personer födda eller tidigare gäller i princip äldre bestämmel-ser.Den inkomstgrundade pensionen kompletteras med ett grundskydd i formav en garantipension för den som haft inga eller låga inkomster under för-värvslivet. Garantipensionen, som finansieras med allmänna skattemedel,skall följa den allmänna prisutvecklingen och vara skattepliktig. Det särskil-da grundavdraget vid beskattningen slopas. För rätt till oavkortad garantipen-sion krävs bosättning i . Försäk-ringstid räknas dock i princip endast om pensionsgrun-dande inkomst har tillgodoräknats med minst ett inkomstbasbelopp per år.För den som inte har rätt till någon inkomstgrundad pension utges garanti-pensionen som ett fast belopp. För övriga pensionsberättigade skall garanti-pensionen utgöra en viss utfyllnad till den inkomstgrundade pension som dehar tjänat in. Garantipensionen avräknas mot den inkomstgrundade ålders-pensionen och övergångsvis utgiven änkepension från ATP och viss utländskpension, däremot inte mot tjänstepension.Garantipensionen för en ensamstående pensionär beräknas med utgångs-punkt i en basnivå om 2,13 prisbasbelopp (motsvarar enligt prisbas-belopp ca ). Denna basnivå trappas av med ett belopp som motsva-rar av den inkomstgrundade ålderspensionen till den del denna inteöverstiger 1,26 prisbasbelopp (ca ). För inkomstgrundad pensiondäröver görs en avtrappning med ett belopp motsvarande . Garantipen-sionen är helt bortreducerad vid en inkomstgrundad pension på 3,07 prisbas-belopp (ca ).För en gift pensionär är basnivån 1,90 prisbasbelopp (ca i 2000års prisbasbelopp). En avtrappning från basnivån görs med ett belopp sommotsvarar av den inkomstgrundade ålderspensionen upp till 1,14prisbasbelopp (ca ) och med ett belopp som motsvarar avpensionen till den del denna överstiger 1,14 prisbasbelopp. Garantipensionenär helt bortreducerad vid en inkomstgrundad pension på 2,76 prisbasbelopp(ca ).Garantipension skall kunna tas ut fr.o.m. ålder.Det nya garantipensionssystemet skall omfatta personer födda ellersenare. För personer födda eller tidigare skall nuvarande grundtrygg-hetssystem ersättas av en övergångsvis garantipension. Beredning av förslagom en sådan övergångsvis garantipension pågår inom Regeringskansliet.Grundskydd i form av bosättningsbaserad folkpension enligt nuvaranderegler kan inte utges för personer födda år1938 eller senare.Regler om inkomstgrundad ålderspension har tagits in i lagen (1998:674)om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och ikraftträdande- och övergångs-bestämmelser finns i lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) ominkomstgrundad ålderspension (införandelagen). Reglerna om intjänande avpensionsrätt har trätt i kraft , och regler om beräkning avförmånernas storlek och utbetalning träder i kraft . Garan-tipensionen regleras i en ny lag, lagen (1998:702) om garantipension, somträder i kraft den 1 januari 2001.Frågor som ännu inte fått sin slutliga utformning i det nyapensionssystemet är bl.a. övergångsvis garantipension,bostadstillägg till pensionärer och automatisk balansering avålderspensionssystemet.Huvudprinciper för en anpassad efterlevandepensionering m.m.PropositionenMed det reformerade ålderspensionssystemet har det enligt vad som anges ipropositionen skapats ett från andra socialförsäkringar avskilt system. Samti-digt har grundläggande förändringar skett av den inkomstgrundade ålders-pensionen och grundskyddet. Den inkomstgrundade pensionen kommer - tillskillnad från vad som gäller i tilläggspensionssystemet med dess 15/30-regel- att baseras på hela livsinkomsten och beräknas på inkomster från den förstakronan. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pen-sionstillskott kommer vidare att ersättas med en garantipension som avräknasmot den inkomstgrundade pensionen. Garantipensionsnivån är avpassad tillatt det särskilda grundavdraget för pensionärer () avskaffas.Efterlevandepension bygger på den avlidnes ålders- och förtidspen-sion enligt bestämmelserna om tilläggspension och folkpension. Med hänsynhärtill och mot bakgrund av det reformerade ålderspensionssystemets ikraft-trädande är det enligt regeringen nödvändigt att även se över reglerna omefterlevandepension.I propositionen anförs att förmånerna till efterlevande barn även i ett an-passat efterlevandepensionssystem bör ha en framträdande roll. Syftet medbarnpensionen bör också vara att trygga efterlevande barns rätt likvärdig standard även efter en eller båda föräldrarnas frånfälle. De förutsättningar som gäller för rätt till barnpension bör därför gälla i ett sytem som är anpassat till den reformerade ålderspensionen.När det gäller efterlevandepension till vuxna bör enligt propositionen rätttill sådan pension även föreligga endast när det generellt sett kanförutsättas finnas ett särskilt behov av stöd. Förmånen bör dessutom endastses som en kompletterande inkomst vars syfte är att ge ekonomisk kompen-sation efter ett dödsfall. Även i fortsättningen bör det således finnas rätt till omställningspension efter ett dödsfall.Denna tidsperiod bör i princip vara densamma för alla och oberoende av denavlidnes eller den efterlevandes ålder för dödsfallet. Emeller-tid bör, liksom , omställningspension inte betalas ut efter det att denefterlevande har fyllt . På samma sätt som bör förlängd omställ-ningspension kunna betalas ut när den efterlevande har hemmavarande barn.Enligt regeringens uppfattning bör emellertid skyddet i denna del förstärkas,om den efterlevande har hemmavarande barn under 18 år.Reglerna om änkepension tillskapades för en helt annan samhällsstrukturän den nuvarande, där behovet av ekonomisk försörjning från ett allmäntsystem var stort för kvinnor som blivit änkor efter en tids äktenskap. Enligtregeringens uppfattning är reglerna om omställningspension betydligt bättreavpassade till dagens och framtidens förvärvsförhållanden. Bakom beslutetom övergångsbestämmelser för rätt till änkepension låg emellertid en bredpolitisk enighet. På grund härav anser regeringen att några mer ingripandeförändringar av övergångsbestämmelserna inte bör ske. En änka som bevil-jats änkepension före ikraftträdandet av förslaget till lag om efterlevandepen-sion och efterlevandestöd till barn kommer därmed, oavsett ålder, att ha rätttill sådan änkepension även efter denna tidpunkt. Vidare kommer änkepen-sion att beviljas enligt regler som överensstämmer med nu gällande över-gångsregler även efter denna tidpunkt.För kvinnor som är födda eller senare, och som beviljas änkepen-sion på grund av dödsfall som inträffar efter utgången av , innebärregeringens förslag dock vissa förändringar i förhållande till dagens regler, snedan avsnittet Änkepension och garantipension .Enligt regeringens uppfattning finns det skäl att ifrågasätta om det är moti-verat med bestämmelser inom efterlevandepensioneringen som syftar till attge efterlevande med egna försörjningssvårigheter en pension i händelse avmakens död. Särskild efterlevandepension betalas ut till efterlevande som harsvårigheter att försörja sig genom eget arbete. Regeringen anser att det mestadekvata är att lösa dessa problem inom ramen för arbetslöshetsförsäkringeneller på annat sätt genom arbetsmarknadsmässiga åtgärder. För det fall ar-betsoförmågan i stället har sin grund i medicinska skäl bör frågan lämpligenbehandlas inom ramen för sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen. Ipropositionen föreslås därför att särskild efterlevandepension inte skall fin-nas kvar i en anpassad efterlevandepensionering.Bestämmelserna om efterlevandepension och efterlevandestöd till barnskall enligt förslaget samlas i en särskild lag om efterlevandepension ochefterlevandestöd till barn som skall träda i kraft . Samti-digt skall enligt förslaget bestämmelserna i 8 och 14 kap. AFL upphävas.Bestämmelser om ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m. skall tasin i en särskild lag om införande av lagen om efterlevandepension och efter-levandestöd till barn.Det i propositionen framlagda förslaget kräver följdändringar i lagen(1969:205) om pensionstillskott, lagen (1996:1030) om underhållsstöd, soci-alförsäkringslagen (1999:799) (SofL), inkomstskattelagen (1999:1229) samti lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Regeringen avser att åter-komma med förslag till sådana ändringar.Systemet för bostadstillägg till pensionärer är föremål för översyn. Ibetänkandet Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer () har lagt fram förslag till ny reglering av in-komstprövningen av bostadstillägget till pensionärer () och inkomst-prövningen av änkepension. Enligt vad som anges i propositionen skallfrågan om efterlevande som beviljats eller kommer att beviljasefterlevandepension till vuxna också skall ha rätt till BTP att behandlas isamband med den fortsatta beredningen av utredningens förslag.Betänkandet, som varit föremål för remissbehandling, bereds förnärvarande inom , och regeringen planerar attunder eller till överlämna förslag idessa delar.MotionenI motion Sf19 av () begärs i yrkande 4 ett tillkänna-givande om att de allmänna försäkringssystemen bör inrikta sig på att gemänniskor en grundtrygghet. Däremot bör det inte vara en uppgift för dessasystem att säkra redan uppnådd levnadsstandard. Dessutom anser motionärenatt det nya pensionssystemet är utomordentligt krångligt.I samma motions yrkande 5 kritiseras att det föreslagna systemetmedför att barn med rika föräldrar kommer att få ut mer barnpensionän barn till fattiga föräldrar.Utskottets bedömningRegeringens förslag till ett anpassat efterlevandepensionssystem innehållerregler om såväl inkomstgrundad efterlevandepension (barnpension, omställ-ningspension, särskild efterlevandepension och änkepension) som ett grund-skydd i de fall den avlidne inte tjänat in någon inkomstgrundad pension ellerendast tjänat in en låg sådan (garantipension och efterlevandestöd till barn).Utskottet anser att ett system som enbart bygger på principen om grund-trygghet riskerar att leda till att efterlevande i många fall får en kraftigt fsämrad levnadsstandard i händelse av ett dödsfall. Såvitt gäller systemetskomplexitet kan utskottet inte annat än instämma i Lagrådets uttalande attåtskilliga bestämmelser i förslagen till lag om efterlevandepension och ef-terlevandestöd till barn och till lag om införande av denna lag hör till de meskomplicerade föreskrifterna i lagstiftningen om allmän pensionering för attinte säga i svensk lagstiftning över huvud taget. I detta sammanhang börerinras om att pensionssystem är mycket långsiktiga åtaganden. Vid mergenomgripande förändringar fordras därför omfattande övergångsregler föratt undvika att övergången till ett nytt system får oönskade effekter för en-skilda individer. Övergångsregler är alltid till sin natur detaljrika och komp-lexa. Även om ett grundtrygghetssystem skulle kunna göras mindre kompli-cerat anser dock utskottet att efterlevandepensionssystemet, liksom ålders-pensionssystemet, bör vara inkomstrelaterat som det måste inne-hålla ett grundskydd i de fall den avlidne haft inga eller endast låga pen-sionsgrundande inkomster.