bet · GM01FiU20 · 1999-06-01 00:00:00 — Trots det ökade statsskulden mednärmare , vilket förklaras av att ungefär en fjärdedelav statsskulden är upplånad i utländsk valuta och denna del av skuldenökade till följd av en försvagad krona.Under perioden 1999-2002 väntas emellertid statsskulden minska med ca 400miljarder kronor till ca . Delvis beror detta på attkronan åter antas bli starkare, men framför allt förklaras minskningen avde mycket stora budgetöverskott som förutses för åren framöver på grund avvissa större transaktioner av extraordinär karaktär.Som ett led i pensionsreformen kommer mer än 300miljarder kronor att överföras från AP-fonden till statsbudgeten.Försäljning-en av statliga bolag m.m. väntas ge ett tillskott påytterligare , och slutligen påverkas budgetsaldot ocksåav stora in- och utbetal-ningar av premiepensionsmedel som stått underRiksgäldskontorets förvalt-ning. Utan dessa transaktioner av extraordinärkaraktär skulle statsbudgeten under närmast efterföljande år ha uppvisatett överskott bara . Det framgår av efterföljande tabell somär hämtad ur vårpropositionen.Beaktas också den engångseffekt som uppkommer för staten tillföljd av aktieutdelning och inbetalning avreavinst-skatt med anledning av försäljningen av aktieinnehavet i & på ca uppkommer även detta år ett underskott idet under-liggande saldot på 3,6 miljarder kronor.Tabell 8. Statsbudgetens underliggande saldo efter överföring tillhushållen samt efter justering för större engångseffekterMiljarder kronor1998 1999 2000 2001 2002Statsbudgetens saldo +9,7 +93,2 +70,8 +192,9 +62,8Beräkningsteknisk överföring till hushåll - - - -22,1 -41,0Statsbudgetens saldo (efter beräknings-teknisk överföring till hushållen) +9,7 +93,2 +70,8 +170,8 +21,8Större engångseffekter +24,9 +112,5 +59,4 +210,6 +28,6varav Försäljning av statliga bolag m.m. +11,2 +45,0 +45,0 +35,0 +15,0Överföring från AP-fonden - +45,0 +45,0 +175,6 +13,6Premiepensionsmedel, netto +13,7 +22,5 -30,6 - -Underliggande budgetsaldo -15,2 -19,3 +11,4 -39,8 -6,8Som mål för budgetpolitiken gäller att det finansiella sparandet i denoffent-liga sektorn skall motsvara av BNP under närmast efterföljandeår. väntas detta mål överträffas med ca 22respektive . I vårpropositionens kalkyler har regeringenförutsatt att dessa överskjutande belopp skall tillföras hushållssektorn ien eller annan form så att budgetmålen uppnås exakt. Eftersom det ännu inteavgjorts hur detta skall ske har posterna lagts in i propositionenstabeller som beräk-ningstekniska överföringar till hushållen.De stora överskotten på statsbudgeten bidrar till att statsskulden mätt somandel av BNP minskar från till mellan 1998 och 2002.Därefter förutses inga fortsatta minskningar. I propositionen räknarregering-en med att statsskulden vid ett målsatt överskott på av BNP påsikt skall vara nominellt oförändrad eller öka. Större delen av detmålsatta överskottet i de offentliga finanserna väntas i stället uppkomma iålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.Ekonomistyrningsverket () har presenterat sin andrabudgetprognos (1999:2) för året, och i den räknar verket med att budgetöver-skottet kommer att uppgå till . Det underlig-gande saldot bedöms vara negativt och uppgår enligt ESV till 19,3miljarder kronor, dvs. till samma nivå som i vårpropositionen. Medan ESV:soch vår-propositionens bedömning av det underliggande saldot alltsåöverensstäm-mer är skillnaden mellan de båda prognoserna över detredovisade saldot alltså ca . Denna skillnad förklaras iallt väsentligt av att ESV inte beaktat regeringens planeradebolagsförsäljningar på eftersom något formelltregeringsbeslut i frågan ännu inte föreligger.Med de förslag som redovisas i vårpropositionen räknar ESV med att ut-giftstaket för staten 1999 kommer att överskridas med 1,2 miljarder kronor.I närmast föregående prognos, som gjordes innan vårpropositionen hade lagtsfram, räknade ESV med att utgiftstaket skulle överskridas med 6,7miljarder kronor.2.2 Budgeteringsmarginal och begränsningsbelopp2.2.1 Behovet av en budgeteringsmarginalBakgrundBudgetpolitiken har innefattat såväl utgiftstak som mål omöverskott i de offentliga finanserna på i genomsnitt av BNP sett överen konjunkturcykel.Utgiftstak förekommer i två former, ett för hela den offentliga sektorn ochett för enbart staten inklusive ålderspensionssystemet. Skillnaden dem emel-lan utgörs av kommunernas utgifter samt av interna transaktioner mellankommunsektorn och staten.Utgiftstaket för den offentliga sektorn anger i princip hur stort utrymmesom statsmakterna anser att de offentliga utgifterna kan tillåtas ta, menhar i övrigt inte någon direkt styrande effekt på budgetpolitiken. Det hardäremot utgiftstaket för staten som omfattar dels utgifterna påstatsbudgetens samtliga anslag med undantag av dem som hänför sig tillutgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., dels utgifterna förålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.För att ge ökad långsiktighet åt budgetarbetet fastställs utgiftstaket i taget enligt ett rullande schema där taken för de båda första årennormalt inte omprövas. årliga beslut om utgiftstaket avserdärför i all-mänhet bara det tillkommande tredje året.Av intresse i sammanhanget är också att utgiftstaket anges i nominellatermer vilket innebär att det inte skall justeras med hänsyn tillinflationen när det väl lagts fast. Bakgrunden till detta är kopplingentill den ekonomiska politiken och det prisstabiliseringsmål som gäller.Med hänsyn till det förhållandevis långa tidsperspektivet och osäkerhetenkring den ekonomiska utvecklingen anges det fastställda utgiftstaket medviss marginal. Skillnaden mellan fastställt tak och summan av de utgiftersom beräknats under taket är en budgeteringsmarginal som är ofinansieradoch som inte finns uppförd på statsbudgeten. Behöver budgeteringsmargina-len tas i anspråk får detta automatiskt till följd att belastningen påstatsbud-geten ökar och att budgetsaldot försvagas. Ett utnyttjande sominte motsvaras av en lika stor inkomstökning på statsbudgeten kan därförkomma i konflikt med det uppställda delmålet om ett överskotti de offentliga finanserna.Regeringens förslag till utgiftstak för innebär att budgeteringsmar-ginalen på nuvarande stadium beräknas till för dettaår. Det motsvarar av de takbegränsade utgifterna och är något mer änvad som gällt när tredje årets tak tidigare fastställts.Ett förslag om utgiftstak för de kommande tre åren fördes för första gång-en fram ekonomiska vårpropositionen. Regeringen redovisade därsin principiella syn på behovet av en budgeteringsmarginal och angav somfrämsta motiv för detta den osäkerhet som är förknippad med sådana makro-ekonomiska variabler som inflation, räntenivå och arbetslöshet. En budgete-ringsmarginal bedömdes nödvändig för att minska risken för att utgiftsbe-slutet skulle behöva revideras. I propositionen hänvisades också tillsvårig-heten att rätt beräkna myndigheternas förbrukning av sparadeanslagsmedel på reservations- och ramanslag. Regeringen framhöll vidare attdimensione-ringen av budgeteringsmarginalen måste baseras på en avvägningmellan kraven på stramhet i finanspolitiken och risken för att utgiftstaketinte kan hållas om det saknas utrymme för att hantera effekterna av enannan ekono-misk utveckling än väntat. Rådande osäkerhet beträffandeutgiftsutveckling-en talade enligt regeringen för en marginal på en tillett par procent. Eftersom osäkerheten stiger över tiden borde detta ocksågälla budgeteringsmargina-len, ansåg regeringen. Mot bakgrund häravföreslog regeringen en budgete-ringsmarginal på , för1998 och . Finansut-skottet och hade vid sinbehandling av frågan inget att erinra mot att en sådanbudgeteringsmarginal räknades in under utgiftstaket.I årets ekonomiska vårproposition återkommer regeringen till frågan ombudgeteringsmarginalen och dess användning och framhåller därvid följande.VårpropositionenI propositionen (s. 138-139) erinrar regeringen om att den ekonomiska ut-vecklingen i stort, liksom de ekonomiska konsekvenserna av befintliga ellerbeslutade regler, kan avvika från vad som antas när ett utgiftstakfastställs. Eftersom utgiftstaket är nominellt och inte skall ändras medhänsyn till nya tillväxtförutsättningar skall budgeteringsmarginalen utgöraen buffert mot bl.a. högre prisnivå, lägre tillväxt och högre arbetslöshet.Budgeteringsmar-ginalen skall enligt regeringen också utgöra en buffert motden osäkerhet som följer av att myndigheterna har rätt att anslagsspara ochatt utnyttja en anslagskredit. Budgeteringsmarginalen för det kommandebudgetåret skall rymma denna osäkerhet, framhåller regeringen.Vad gäller de därpå följande budgetåren skall enligt regeringens uppfatt-ning budgeteringsmarginalen dessutom omfatta ett utrymme för framtidareformer på budgetens utgiftssida. I propositionen betonas att budgeterings-marginalen inte får innebära att respekten för målen för finansielltsparande i den offentliga sektorn minskar, utan marginalen skall i förstahand ge flexi-bilitet och därmed förhindra revideringar av utgiftstaket.Budgeteringsmarginalen ingår inte i redovisningen av statens och den of-fentliga sektorns finansiella sparande. Utnyttjas budgeteringsmarginalenförsämras därmed statens och den offentliga sektorns finanser, påpekar rege-ringen.Ju längre fram i tiden ett visst budgetår ligger desto större ärosäkerheten om såväl den allmänekonomiska utvecklingen som effekterna avredan fatta-de beslut. Osäkerheten i beräkningarna ökar därför ,och den bud-geteringsmarginal som krävs för att hantera denna osäkerhetmåste därför vara större längre fram i tiden. Regeringen hänvisar till atten sådan bedöm-ning gjordes även ekonomiska vårproposition därprinciperna för budgeteringsmarginalen redovisades.Av vårpropositionen framgår också att regeringen har beslutat atttillkalla en särskild utredare för att bedöma om den nya budgetprocessensmål och intentioner har infriats. Utredaren skall bl.a. pröva omutgiftstakets nuvarande konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inomoch mellan åren. Vidare skall utredaren analysera hur olika former avosäkerhet och risk har hanterats inom utgiftstaket och hurbudgeteringsmarginalen därvid har an-vänts. Utredaren skall också föreslåriktlinjer för vilken nivå budgeterings-marginalen bör ha under de tre årenför att dessa osäkerhetsfaktorer skall kunna hanteras. Betydande prognosfelkan förekomma även under löpande budgetår, bl.a. till följd av attmyndigheterna har möjlighet att utnyttja an-slagssparande och anslagskredit. I utredningsuppdraget ingår därför också att ta fram riktlinjer förvilken minsta nivå budgeteringsmarginalen bör ha under ett pågåendebudgetår för att utgiftstaket med stor sannolikhet skall kunna utanextra besparingar.MotionernaModerata samlingspartiet avvisar i motion Fi14 användningen av en budge-teringsmarginal eftersom den påverkar budgetdisciplinen negativt. Någotformellt yrkande i frågan framförs dock inte i motionen. Om föreslagna takför statens utgifter behöver överskridas, bör enligt motionärernaregeringen återkomma till med en redovisning av hur det ökaderesursbehovet uppstått samt med förslag till åtgärder som innebär att detursprungligen fastställda taket kan hållas.Motionärerna anser att principerna i den nya budgetprocessen skall följasstrikt, vilket enligt deras uppfattning innebär att budgetöverskridandenskall finansieras genom motsvarande utgiftsneddragningar , helstinom samma utgiftsområde. Vidare anser de att nya utgiftsåtaganden underpågå-ende budgetår skall finansieras genom minskningar av andra utgiftersamma år.Även kommenterar i sin motion Fi15 budgeteringsmargi-nalens användning utan att framföra något yrkande i frågan. Till skillnadfrån alla tidigare propositioner som behandlat frågan ombudgeteringsmarginalen skriver regeringen nu öppet attbudgeteringsmarginalen även skall omfatta utrymmen för framtida reformer,påpekar motionärerna. anser att detta är en helt felaktiganvändning av budgeteringsmarginalen, en användning som strider mot alla deintentioner regeringen själv tidigare angivit. Enligt motionärerna skallbudgeteringsmarginalen enbart vara en buffert för att klara den osäkerhetsom följer av förändringar i den makro-ekonomiska utvecklingen,demografiska förändringar och förändringar i systemet med anslagssparandeoch anslagskredit.Finansutskottets ställningstagandeUtgiftstaket är flerårigt och nominellt och dess tillämpning regleras ilagen (1996:1059) om statsbudgeten. Utgiftstakets utformning preciserasdock inte där. Dess sammansättning i stort liksom användningen av enofinansierad budgeteringsmarginal godkändes av närriksdagen fastställde ett utgiftstak.Utgiftstaket anger den nivå på de statliga utgifterna som regeringen avseratt hålla och är ett komplement till detsaldorelate-rade mål som också styr budgetpolitiken. Liksom andra ekonomisk-politiska mål fastställs utgiftstaket genom ett riktlinjebeslut, vilketinnebär att beslutet inte är rättsligt bindande. Lagregleringen med desskrav på motåtgärder om taket riskerar att överskridas markerar dock attutgiftstaket är ett mycket starkt och allvarligt menat budgetpolitisktåtagande från regeringens sida.Nivån på de statliga utgifterna påverkas i hög grad av den allmänekono-miska utvecklingen som emellanåt kan vara svårbedömd, särskilt för längreperioder. Eftersom utgiftstak fastställs i taget är beräkningenav det sista årets utgiftsnivåer därför ofrånkomligen behäftad medosäkerhet. Inte minst gäller det bedömningen av den ekonomiska utvecklingenoch de kon-sekvenser som en minskad tillväxt och ökad inflation kan ha påutgifterna för arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadspolitiska åtgärdersamt olika basbe-loppsanknutna transfereringar. är det önskvärtatt ett en gång fast-ställt utgiftstak inte skall behöva omprövas, eftersomdet skulle kunna rubba tilltron till den förda politiken. Enbart av dettaskäl är det enligt finansut-skottets mening motiverat att använda sig av enbudgeteringsmarginal som kan fånga upp denna osäkerhet.Till detta kommer att myndigheter har givits en tämligen stor frihet attför-dela sina utgifter över tiden. Ramanslag som inte utnyttjas fullt utett år kan sparas till efterföljande år. På motsvarande sätt kan enmyndighet använda tidigare sparade anslagsmedel som komplement till åretsanslag för att finan-siera en större utgift. Myndigheter har ocksåmöjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag ommedelstilldelningen ett visst år är otill-räcklig.Förskjutningar av detta slag redovisas på statsbudgeten som en för allaram-anslag och reservationsanslag gemensam nettopost kallad Ökning alter-nativt Minskning av anslagsbehållningar. Ökar anslagsbehållningarna inne-bär det att man räknar med att myndigheterna som grupp kommer att bygga uppsitt anslagssparande, dvs. utgifterna på de 27 utgiftsområdena väntas blilägre än vad som anvisas över anslag. Omvänt gäller att en minskning avanslagsbehållningarna är liktydigt med att utgifterna på de 27utgiftsområde-na väntas bli större än vad som anvisats på anslag för detåret.Erfarenhetsmässigt har det visat sig svårt att korrekt förutseanslagsbehåll-ningarnas nettoförändring, och denna svårighet kvarstår ävenmot slutet av det år som beräkningen avser.Även av detta skäl ter det sig därför motiverat att använda sig av en bud-geteringsmarginal som fångar upp osäkerheten i beräkningarna.Moderata samlingspartiet motsätter sig helt användningen av en budgete-ringsmarginal och anser att regeringen i stället bör återkomma tillriksdagen varje gång utgiftstaket är på väg att överskridas.Budgeteringsmarginalen påverkar nämligen budgetdisciplinen negativt, ansermotionärerna.Enligt utskottets mening kan den av motionärerna förordade lösningensvårligen förenas med de villkor som gäller för ramanslag och reservations-anslag. Myndigheternas rätt att självständigt fördela sina utgifter övertiden kan inte inordnas i ett stelbent ramsystem av moderat slag eftersomdet inte ger utrymme för förskjutningar. Varje förändring avanslagssparandet som överstiger den beräknade förbrukningen avanslagsbehållningarna leder ju till att de samlade utgifterna ökar vilketautomatiskt skulle få till följd att utgifts-taket överskrids, hurobetydlig ökning det än är fråga om. Det framstår inte som rimligt attriksdagen återkommande skall behöva ta ställning till varje litenförändring av detta slag.Utan en budgeteringsmarginal går det alltså knappast att behålla nuvarandeanslagsvillkor, som ger myndigheter en tämligen stor frihet attsjälvständigt förfoga över sina anslag, en frihet som för övrigt är ettviktigt inslag i mål-styrningen av den statliga verksamheten.Utan en budgeteringsmarginal skulle utgiftstaket i princip också behövaanpassas till varje ny konjunkturbedömning, och varje sådan justeringskulle som utskottet ser det rubba tilltron till utgiftstaket som ettallvarligt menat budgetpolitiskt mål.Finansutskottet delar därför inte Moderata samlingspartiets uppfattning attbudgeteringsmarginalen bör slopas.Kristdemokraterna motsätter sig den i propositionen redovisade uppfattning-en att budgeteringsmarginalen under det andra och tredje året också skallge utrymme för framtida reformer. Det är, anser , enfelaktig användning av budgeteringsmarginalen som helt strider motregeringens tidigare redovisade intentioner.Finansutskottet gör inte samma bedömning som . Erfa-renheterna från de gångna årens användning av en budgeteringsmarginal visaratt den i praktiken också kommit att omfatta framtida reformer. Det är enordning som enligt utskottets mening är rimlig så länge som de nya utgif-terna finansieras med inkomstökningar och nivån på budgeteringsmarginalenalltjämt är så stor att den kan parera oförutsedda utgiftsökningar underefter-följande budgetår. När utgiftstaket fastställs måste nivån på deningående budgeteringsmarginalen självklart också prövas mot erforderligakrav på stramhet i finanspolitiken.I likhet med regeringen anser finansutskottet att respekten för målen förfinansiellt sparande i den offentliga sektorn inte får eftersättas. Etteventuellt utnyttjande av budgeteringsmarginalen får således inte leda tillatt dessa mål åsidosätts.Under innevarande och föregående budgetår har det visat sig att så liteåter-stått av budgeteringsmarginalen att kompletterandeutgiftsbegränsningar har fått tillgripas för att undvika att utgiftstaketöverskrids.Enligt utskottets mening är det önskvärt att utgiftstaket kan upprätthållasutan att dylika extra besparingar behöver tillgripas. Utskottet noterar attden särskilde utredare som tillkallats för att se över den nyabudgetprocessen också skall ta fram riktlinjer för vilken minsta nivåbudgeteringsmarginalen bör ha under ett pågående budgetår för attutgiftstaket med stor sannolikhet skall kunna utan extra besparingar.2.2.2 Användningen av begränsningsbeloppVårpropositionenFör att hindra ett väntat överskridande av utgiftstaket harregeringen fattat beslut om åtgärder som begränsar utgifterna med totalt ca8 miljarder kronor. Drygt hälften härav utgörs av besparingar, medanomkring 3,7 mil-jarder kronor av utgiftsreduktionen beräknas uppkomma tillföljd av att ett s.k. begränsningsbelopp införts för anslagsförbrukningenpå vissa anslag. Syftet med detta nya budgetpolitiska instrument är attsäkerställa att förbruk-ningen på vissa anslag inte överstiger en vissbestämd nivå . Av propositionen framgår (s. 81-82) att sammanlagt15 utgiftsområden berörs av begränsningsbelopp. Bland annat omfattasanslagen på verksamhetsområ-det Internationellt utvecklingssamarbete påutgiftsområde 7 samt anslagen A 2 Väghållning och statsbidrag samt A 4Banverket: Banhållning på ut-giftsområde 22.MotionernaCenterpartiet riktar i motivtexten till motion Fi16 kritik mot det enligtmo-tionärernas uppfattning orimligt snäva begränsningsbelopp som satts fördet internationella utvecklingssamarbetet. Med vårpropositionensbegränsnings-belopp saknas utrymme för av Sidasplanerade verk-samhet och beräknade utbetalningar, vilket får drastiskakonsekvenser då hela utgiftsramen redan är intecknad av ingångna avtal.Centerpartiet finner det upprörande att regeringen försöker göra ett pa-radnummer av att biståndsramen får en liten höjning i en avlägsen framtidsamtidigt som Sida förbjuds att använda de resurser som verket har reserve-rat i tidigare budgetar. Det handlar inte om några nya pengar, betonarmotio-närerna som utgår från att regeringen vidtar nödvändiga åtgärder föratt tilltron till som samarbetspartner och biståndsgivare inteskall erode-ras.Folkpartiet kritiserar i motion Fi17 den enligt motionärerna bristfälligaredo-visningen i propositionen av begränsningsbeloppens effekter. Avpropositio-nen framgår inte hur mycket regeringen anser sig spara på t.ex.biståndsom-rådet genom det angivna begränsningsbeloppet . Förstframåt hösten kommer den närmare innebörden av regeringens panikåtgärderatt stå klar, hävdar motionärerna som inte kan acceptera en sådan ordning.Regeringen gör enligt motionärerna säkert inget formellt fel men har endemokratisk skyldighet att visa innehållet i de mansäger sig spara. Motionärerna anser att det, sett i ett demokratisktperspektiv, är principiellt anmärkningsvärt att man av vårpropositioneninte kan utläsa vare sig effekterna av regeringens åtgärder för att hållautgiftstaket eller de bespa-ringar och s.k. begränsningsbelopp somregeringen fattat beslut om. Motio-närerna föreslår att skallgöra ett tillkännagivande av denna inne-börd (yrkande 9).Yttranden från andra utskottUtrikesutskottet tar i sitt yttrande (UU1y s. 10-12) upp regeringens använd-ning av begränsningsbelopp och kommenterar ingående vilken effekt dettahar för framför allt biståndsgivningen. är kritiskt tilldet sätt på vilket förslaget redovisas i propositionen. Med det underlagsom proposi-tionen erbjuder är det enligt utrikesutskottet inte möjligt attbedöma om de av regeringen beslutade begränsningsbeloppen påverkar statensmöjlighet att fullfölja sina avtalsenliga åtaganden. anserdet väsentligt att begränsningsåtgärderna utformas så att tilltron tillSverige som samar-betspartner och biståndsgivare inte eroderas.Utrikesutskottet erinrar om att vid sin beredning avförslaget till lag (1996:1059) om statsbudgeten framhållit att regeringenär bunden av anslagsvillkor. I anslutning härtill påpekarutrikesut-skottet att vid sitt beslut om de anslag som ingår ibiståndsramen förutsåg att utbetalningsnivån skullekunna hållas på en högre nivå genom ett bättre utnyttjande av reservationer(bet. 1998/99:UU2).I yttrandet återges biståndsministerns uttalande i frågestundden då han framhöll att begränsningarna på utgiftsområde 7inte innebär att några pengar försvinner utan att de blir disponibla nästaår. anser dock att det kan finnas risk för attbegränsningsåtgärder på utgiftsområde 7 leder till attreservationer åter byggs upp vilka senare kan vara svåra att nedbringa bl.a. till följd av bristande mottag-ningskapacitet i samarbetsländerna.Utrikesutskottet erinrar också om att regeringen i vårpropositionen (s. 142) förutskickat att det kommer att göras en bedömning av de kort-och långsiktiga konsekvenserna av de genomförda ut-giftsbegränsningarna på utgiftsområde 7. utgår från attden-na utvärdering kommer att innehålla en allsidig belysning avproblematiken, och att den på lämpligt sätt kommer att redovisas förriksdagen så snart som möjligt.Vid samma frågestund förklarade biståndsministern också att de medel somefter vidtagna utgiftsbegränsningar kan disponeras är tillräckli-ga för de stora insatser som görs bl.a. i och utgår från att regeringen i lämplig form återkommer tillriksdagen om den aviserade konsekvensbedömningen skulle visa att så trotsallt inte blir fallet, eller att andra oöverblickbara konsekvenseruppkommer vilka allvarligt skulle försvåra biståndets genomförande.I propositionen aviseras inte några utgiftsbegränsningar .