bet · GM01FiU23 · 1999-05-20 00:00:00 — Fr.o.m. har genomgrundlagsändring fått en mer oberoende ställninggentemot riksdag och regering. Enligt utskottetsmening innebär det bl.a. att behovet av att iefterhand granska och utvärdera Riksbankenspenningpolitik ökar. Utskottet avser därför attvarje år utföra en granskning i efterhand av denförda penningpolitiken i anslutning till utskottetsbehandling av årsredovisning ochRiksdagens revisorers granskning av Riksbankensverksamhet. Granskningen kommer att omfatta degångna tre åren, vilket innebär att den utvärderingsom nu görs omfattar perioden 1996-1998.Enligt utskottet är , i motsats tillflera andra centralbanker, relativt öppen med attoffentliggöra information som har betydelse förutformningen av penningpolitiken. Det görs bl.a. ide s.k. inflationsrapporter som normalt publicerasfyra gånger . Innehållet iinflationsrapporterna har också enligt utskottetsmening efterhand blivit utförligare och meromfattande. Inflationsrapporterna är en del av detmaterial som ligger till grund för utskottetsutvärdering av penningpolitiken.Utskottet konstaterar att inflationen legat under Riksbankensinflationsmål om en inflation, mätt somkonsumentprisindex (KPI), på i årligförändringstakt med ett toleransintervall på ± enprocentenhet. I genomsnitt har KPI ökat med 0,7 %per år: 1996, 1997 och 1998.Utskottet konstaterar vidare att en svaghet med attanvända KPI som målvariabel för penningpolitiken äratt det kan påverkas av tillfälliga faktorer sominte har någon bestående effekt på inflationen ellerinflationsprocessen, eller att det påverkas avRiksbankens eller egna åtgärder. T.ex.har fallande räntor bidragit till en relativt stordel av de senaste årens nedgång i inflationstaktenmätt enligt KPI.Utskottet behandlar särskilt inflationsutvecklingeni slutet av 1996 och slutet av 1998, då KPI-inflationen gått under noll ochflertalet mått på den underliggande inflationen isamhället varit lägre än inflationsmålet.När det gäller 1996 menar utskottetsammanfattningsvis att mycket talar för att entidigare och snabbare räntesänkning och1996 hade kunnat medföra att både KPI-inflationenoch den underliggande inflationen hamnat närmareinflationsmålet under den studerade treårsperioden.Vad gäller utvecklingen under 1997 och 1998konstaterar utskottet att under hösten1997 gjorde en felbedömning av både KPI och denunderliggande inflationens utveckling under 1998.Utskottet menar vidare att delar dennamissbedömning med flertalet prognosmakare, bådesvenska och internationella. Bl.a. blev Asienkrisendjupare än vad bedömarna i allmänhet förväntade sigi slutet av 1997. Trycket nedåt på priserna blevbetydligt kraftigare än förväntat. En del avöverskattningen i prognos kanockså förklaras av oväntade sänkningar av indirektaskatter som sänkte inflationstakten. Vid utskottetsoffentliga utfrågning menaderiksbankschefen att höjningen avreporäntan var fel i ljuset av detvi nu vet. Enligt utskottets mening kan detifrågasättas om det var rimligt att vänta nästan etthalvt år, till , innan misstagetkorrigerades.Utskottet tillstyrker att riksbanksfullmäktigebeviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning under1998.Utskottet ställer sig också bakom fullmäktigesförslag till disposition av resultatsamt föreslår att fastställer Riksbankensbalansräkning och resultaträkning.Utskottet anser slutligen också att skallavslå en i sammanhanget väckt motion om att avskaffapriset i ekonomi till minne.Till betänkandet har två reservationer och ettsärskilt yttrande fogats.Redogörelserna och förslaget m.m.Årsredovisning för riksbank för år1998I årsredovisningen (redog. 1998/99:RB1) redogörRiksbankens direktion för den förda penning- ochvalutapolitiken samt för bankens verksamhet iövrigt. Direktionen föreslår att skallfastställa de i årsredovisningen intagna balans- ochresultaträkningarna enligt förslaget.Fullmäktiges i förslag tilldisposition av vinst m.m.Riksbanksfullmäktige föreslår (förs. 1998/99:RB2)att beslutar att disponera Riksbankensresultat på följande sätt:-------------------------------------------------Till statsverket inlevereras -------------------------------------------------Till 10 639 mkrförs-------------------------------------------------Till 3 624 mkrresultatutjämningsfond förs-------------------------------------------------Summa -------------------------------------------------revisorers berättelse över granskningen avRiksbankens verksamhet under år 1998I sin granskningsberättelse (redog. 1998/99:RR5) tillstyrkerRiksdagens revisorer1. att beviljar fullmäktige i Riksbankenansvarsfrihet,2. att beviljar direktionen i Riksbankenansvarsfrihet,3. att fastställer iförvaltningsberättelsen återgivna balans- och resultaträkningarför år 1998.Riksdagens revisorer har till utskottet också överlämnat en merutförlig granskningsrapport (daterad ) som utarbetatsgemensamt av och denrevisionsbyrå som på revisorers uppdrag svarar förgranskningsarbetet, KPMG har dessutom haft tillgång till en av Riksbankensrevisionsavdelning framlagd granskningsrapport (daterad ) rörande fullmäktiges förslag till vinstdisposition avRiksbankens resultat för 1998.Fullmäktiges protokollUtskottet har som underlag för sin prövning även haft tillgångtill riksbanksfullmäktiges protokoll för år 1998.UtfrågningarFinansutskottet anordnade en offentligutfrågning av riksbankschefen angåendepenningpolitiken och inflationen.Protokoll från utfrågningen återfinns som bilaga 3 ibetänkandet.Den 18 maj 1999 hade utskottet en intern utfrågning avriksbankschefen angående penningpolitiken1996-1998.Motionen1998/99:Fi8 av m.fl. (v) i vilken föreslås attriksdagen som sin mening ger till känna vad imotionen anförts om att avskaffa priset i ekonomi till AlfredNobels minne. I motion Fi8 av m.fl. (v) begärVänsterpartiet att i ekonomiskvetenskap till minne skall avskaffas. Motionärerna föreslåratt skall vända sig till medett tillkännagivande av denna innebörd.Motionärerna är kritiska mot att ingen kvinna tilldelats priset under de30 år som det funnits. De anser också attekonomipriset bidrar till att förläna ett starkt politiserat ekonomiämneett falskt drag av vetenskaplighet och föreslår att1998 års ekonomipris till Amartya Sen skall utgöravärdig slutpunkt för priset. Bakgrund Priset i ekonomisk vetenskap till AlfredNobels minne instiftades 1968 som ett led i firandet avRiksbankens 300-årsjubileum. Riksbanksfullmäktige beslöt den 14maj att till Nobelstiftelsensförfogande ställa erforderliga medel för att göra detmöjligt för stiftelsen att medutdelningen av de ordinarie nobelprisen kunna dela ut ett pris iekonomi. Priset skulle liksom de ordinarie"vetenskapliga nobelprisen vara öppet för vetenskapsmänöver hela världen och utgå som belöning för framståendevetenskapliga insatser på området för ämnet ekonomi,taget i vidaste mening". Priset skulle fördelas av Svenskavetenskapsakademien och utgå med samma beloppsom de ordinarie nobelprisen. Därutöver skulle varjeår tillskjuta ett bidrag motsvarande avprissumman för och Vetenskapsakademienskostnader för prisbedömning, administration m.m.Fullmäktiges beslut innebar vidare att "Riksbankensutfästelse för det nya prisets skapande skullevara oåterkallelig och bindande".Vid sin granskning av under 1968ifrågasatte revisorer om intefullmäktige överskridit sina befogenheter genom att fatta ett beslut avdenna innebörd. Då frågan kom upp tillbehandling i konstaterade bankoutskottet (BaU 1969:11:2)att kompetensfrågan inte var helt klarlagd. Föratt full klarhet skulle skapas om de rättsligaverkningarna av fullmäktiges beslut föreslog därför bankoutskottetatt i efterhand skulle bekräfta beslutetgenom att uttryckligen konfirmera de utfästelser som fullmäktigegjort till och Vetenskapsakademienom ett pris i ekonomisk vetenskap. Detta blev ocksåriksdagens beslut. Av Riksbankensårsredovisning framgår (s. 56) att bankens utgifter förekonomipriset uppgått till under1997 och under 1998.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet är inte berett att ta något initiativ för att avskaffaekonomipriset till minne och avstyrkerdärför motion Fi8 (v). Utvärdering av penningpolitiken efter dramatiken då den fastaväxelkursen övergavs och kronan började flyta på deninternationella valutamarknaden beslutade riksbanksfullmäktigeatt målet för den svenska penningpolitiken skulle varaprisstabilitet. I operativa termer formulerades målet som attinflationen, mätt som konsumentprisindex (KPI), skullebegränsas till i årlig förändringstakt med etttoleransintervall på ± en procentenhet. Målet började gällafullt ut fr.o.m. 1995.Fr.o.m. har genom en grundlagsändringfått en mer oberoende ställning gentemot riksdag och regering.Enligt utskottets mening innebär det bl.a. att behovet av att iefterhand granska och utvärdera penningpolitikökar. Utskottet avser därför att utföra en granskningi efterhand av den förda penningpolitiken i anslutning tillutskottets behandling av årsredovisning ochRiksdagens revisorers granskning av verksamhet.Granskningen kommer att omfatta de gångna tre åren, vilketinnebär att den utvärdering som görs omfattar perioden1996-1998. läggs 1996 till handlingarna och 1999 försin i granskningsperioden. Det innebär att utvärderingen som nugörs omfattar treårsperioden före förändringen av Riksbankensställning.Enligt ändringarna i riksbankslagen har ordförande och viceordförande i riksbanksfullmäktige rätt att närvara och yttrasig vid riksbanksdirektionens sammanträden. Syftet med dennabestämmelse är att via riksbanksfullmäktige som väljs avriksdagen stärka den demokratiska insynen i besluten överpenningpolitiken. För att detta skall fungera är det viktigtatt direktionens möten präglas av öppen diskussion där olikameningar kan brytas mot varandra. Annars är risken att olikaställningstaganden och ståndpunkter formas före debeslutsfattande direktionsmötena. Efter att ha tagit del av detsärskilda protokollet från direktionens möte den 11 februari1999 konstaterar utskottet att mötets uppläggning stämmer välöverens med intentionerna i beslut. Protokolletvisar på en öppen och fri debatt om det ekonomiska läget ochpenningpolitikens inriktning.För att penningpolitiken skall kunna förstås av medborgarnaoch utvärderas av både och andra intressenter krävsstor öppenhet med information, statistik, metoder ochanalysinstrument. Det är angeläget att som huvudmanför får del av information omde bedömningar som ligger till grund för bankens agerande.Utskottet konstaterar att den svenska , i motsatstill flera andra centralbanker, är relativt öppen med attoffentliggöra relevant information. Det görs bl.a. i de s.k.inflationsrapporter som normalt publiceras fyra gånger per år.Innehållet i inflationsrapporterna har också enligt utskottetsmening efter hand blivit utförligare och mer omfattande.Inflationsrapporterna är en del av det material som ligger tillgrund för utskottets utvärdering av penningpolitiken. Iutvärderingen bör beaktas att det kan dröja ett till två årinnan t.ex. ränteförändringar får fullt genomslag i ekonominoch på inflationen.Utskottet gör sin utvärdering i ljuset av många goda resultatför den ekonomiska politiken, inklusive penningpolitiken.Boenderäntor och investeringsräntor har sjunkit dramatisktunder de gångna tre åren.Inflationen är låg och det föreligger goda förutsättningar fören låg inflation även åren framöver.Inflationens utvecklingUtskottet konstaterar till att börja med att inflationen i Sverigeunder gått ned väsentligt jämfört med de nivåer sområdde och . Förväntningarnaom inflationens utveckling bland ekonomins olika aktörer har fallitkraftigt och inflationstakten ligger nu under genomsnittet i EU.Under senare tid har inflationen t.o.m. varit en av de lägsta i EU ochOECD-området.Diagram 1. Konsumentprisindex (KPI) . 12-månaderstalKälla: , SCBSom framgår av diagram 1 har inflationstakten mätt med KPIunder varit fallande. I genomsnitt har KPIökat : 1996, 1997 och 1998.Det innebär att inflationsmålet på underskridits under denundersökta perioden. Dessutom har KPI legat utanför och underdet s.k. toleransintervallet. Denna utveckling får också sinbelysning om inflationsutvecklingen för studeras.KPI (mätt som förändringen i procent) har under23 av de undersökta 36 månaderna legat utanförinflationsmålets toleransintervall. I samtliga dessa fall harKPI legat under den nedre gränsen i intervallet. har KPI legat innanför toleransintervallet, men isamtliga fall under målet på 2 %.Riksbanken anger i inflationsrapporterna att inflationsmåletsuppfyllelse bör utvärderas i ett lite längre perspektiv istället för i inflationstal (s.k. 12-månaderstal) för enskildamånader. Därför bör ett rullande genomsnitt av de enskildamånadstalen användas. När rullande genomsnitt används minskarantalet månader utanför toleransintervallet till 16 medanantalet månader innanför intervallet ökar till 20. mening kan emellertid användandet av ett rullandegenomsnitt av 12 månaderstal göra att analysen blir lite förtillbakablickande och kanske också något svårare att förstå.Redovisningen ovan visar således att officiellainflationsmål inte uppfyllts under de gångna tre åren.Formuleringen av inflationsmåletBakgrunden till att KPI valts som målvariabel i inflationsmåletär bl.a. att det är ett välkänt mått bland allmänheten, detpubliceras regelbundet och är det mest heltäckande måttet påinflationen.En svaghet med det officiella KPI-målet är dock att det kanpåverkas av en del tillfälliga faktorer som inte har någon merbestående effekt på inflationen eller inflationsprocessen.Vidare påverkas måttet av egna åtgärder. En del avde senaste årens nedgång i inflationstakten förklaras t.ex. avdet kraftiga fallet i marknadsräntorna. Obligationsräntorna,som styr nivån på de bundna bostadsräntorna, har mer änhalverats . De korta räntorna, som liggertill grund för de rörliga bostadsräntorna, har fallit ungefärlika mycket. I genomsnitt har fallande räntekostnader ihushållens bostadsutgifter minskat KPI:s årliga ökningstakt medomkring ,enligt beräkningar. Andra effekter på KPI som kanbedömas som tillfälliga är ändringar av indirekta skatter ochsubventioner. Förändringar i indirekta skatter och subventionerhar, i likhet med räntorna, haft en relativt storinverkan på utfallet i KPI under de senaste åren.Att det officiella KPI-målet lider av den svaghet som berörtsovan ger anledning att ifrågasätta om inte prisstabilitetsmåletbör definieras så att man kan justera utfallet i KPI för sådanapriseffekter som kan bedömas som tillfälliga. Som nämnts ledersänkta räntor från sida till att KPI sjunker tillföljd av att hushållens räntekostnader för boendet minskar.Skulle motverka nedgången i KPI genom att t.ex.ytterligare sänka räntan uppstår ett beteendemönster som kanliknas vid att jagar sin egen svans. Ofta kan detinte heller anses rimligt att motverkar deinflationseffekter som uppstår när indirekta skatter ochsubventioner ändras. T.ex. kan ha beslutat om enhöjning av momsen, som ger en höjning av KPI, för att dämpaaktiviteten i ekonomin och därmed också på lite sikt dämpauppkomna inflationstendenser.Utskottet konstaterar att numera anser att detofficiella inflationsmålet varit felformulerat i den meningenatt ett användande av KPI som målvariabel, på grund av dekraftiga tillfälliga effekterna, inte varit ett stöd för enstabil ekonomisk utveckling. Om enbart försökt uppnådet officiella målet hade risken varit en större instabilitet iräntor, växelkurs samt i den reala ekonomin.Utskottet konstaterar emellertid att under denperiod som utvärderingen omfattar valt att hålla fast vid denursprungliga formuleringen av inflationsmålet, trotskonstaterade brister.I samband med sitt tillträde beslutade den nyariksbanksdirektionen att inflationsmålet även i fortsättningenskall vara definierat i KPI-termer. Utskottet konstateraremellertid att direktionen förändrade målet genom attRiksbanken nu i förväg skall kunna ange hur stor avvikelse fråninflationsmålet som kan vara motiverad på ett till två årssikt. Enligt direktionen finns det två skäl av avvika från KPI-målet. Det första skälet är om KPI ett till framåtpåverkas av faktorer som inte bedöms få en varaktig inverkan påinflationen, t.ex. förändringar i hushållens räntekostnadereller förändringar av indirekta skatter och subventioner. Detandra skälet är om inflationen ligger utanför målet. I detläget kan en snabb återgång till målet via storaränteförändringar innebära stora samhällsekonomiska kostnader.Då bör uppfyllandet av målet i stället ske gradvis.Olika mått på den underliggande inflationenDen s.k. underliggande inflationen anger inflation rensad förtillfälliga effekter. I diagram 2 framgår utvecklingen i denunderliggande inflationen enligt det s.k. UND1X. UND1X beräknasoch publiceras av SCB på uppdrag och angerutvecklingen i KPI exklusive ändrade räntekostnader och direktaeffekter av förändrade indirekta skatter och subventioner. Ilikhet med KPI har inflationstakten mätt enligt UND1X sjunkitunder : 1996, 1997 och 1,0 %1998. I genomsnitt har UND1X stigit . Det är lägre än inflationsmålet, men inomdet uppsatta toleransintervallet.Ett ytterligare mått på den underliggande inflationen somRiksbanken använder i sin inflationsanalys är det s.k. UNDINHX.I likhet med UND1X beräknas och publiceras UNDINHX av SCB påRiksbankens uppdrag. UNDINHX definieras som UND1X exklusiveimportprisförändringar. Genom att importprisförändringarnaexkluderas tas en relativt stor del av de varor som ingår i KPIbort i beräkningarna. Det är därför tveksamt om UNDINHX kananvändas som mått på den allmänna inflationsutvecklingen isamhället.I diagram 2 visas också utvecklingen i HIKP, vilket är det mellanländerna harmoniserade inflationsmått som tas fram inom EU. HIKPanvänds t.ex. som målvariabel i penningpolitiken av Europeiskacentralbanken, ECB. Till skillnad från KPI exkluderar HIKPräntekostnader för egna hem, bostadsrättsavgifter, avgifter för visshälso- och sjukvård, fastighetsskatt, avskrivningar, tomträttsavgäldoch försäkringar för egna hem, del av reparationer samt lotterier ochtips. Enligt HIKP för har inflationen stigit 1996,1,1997 och 1998. Det ger ett genomsnitt för perioden1996-1998 på , dvs. under inflationsmålet på men inomtoleransintervallet.Diagram 2. Utvecklingen av den underliggande inflationen (UND1X) ochHIKP . 12-månaderstalKälla: SCB, RiksbankenUtskottet konstaterar att riksbanksdirektionen har diskuterat HIKP som ettmöjligt alternativ till KPI som målvariabel i penningpolitiken.Ett problem är emellertid att HIKP är underutveckling. På regeringens uppdrag genomförs just nu enutredning om KPI. På begäran skall utredningen ävenprecisera ett mått på den underliggande inflationen, typ UND1Xi diagram 2. Behandlingen av räntorna och den s.k. egnahems-posten i KPI är en av huvudfrågorna för utredningen.Utredningen, som skall avlämna sitt betänkande , kankomma att föreslå relativt genomgripande förändringar i sättetatt beräkna egnahemsposten. KPI skulle därigenom mer komma attlikna HIKP.Reporäntans utvecklingSom framgår av diagram 3 kan utvecklingen av Riksbankensstyrränta, den s.k. reporäntan, delasin i tre delperioder. Den första perioden sträcker sig frånjanuari 1996 till då i små stegsänkte reporäntan från till , till följd avden minskade aktiviteten i den svenska ekonomin ochtendenser till fallande inflationstakt. Den andra periodensträcker sig 1998 då reporäntanlåg stilla, med undantag för då Riksbankenhöjde reporäntan . En nyräntesänkningsperiod påbörjades och pågick tilldecember 1998, då på grund av bl.a. attinflationen i Asienkrisens spår utvecklats svagare änväntat sänkte reporäntan från till 3,40 %.Sänkningarna har fortsatt in i 1999 och den svenskareporäntan har legat under ECB:s styrränta.Diagram 3. reporänta och KPI åren 1995-1998.ProcentKälla: , SCBKronans utvecklingDen svenska kronan förstärktes kraftigt tillslutet av , mätt enligt det s.k. TCW-index(ett konkurrensvägt index som mäter kronans värde och somanvänds av t.ex. vid analyser av växelkursensförändring). Som framgår av diagram 4 fortsatte kronan attstärkas under i stort sett hela 1996 med smärre avbrott medförsvagning.Detta innebär att kronan mätt i TCW-termer under större delen av 1996låg inom det intervall som i analyser bedömt vara en rimligjämviktskurs för den svenska kronan. försvagadeskronan något, bl.a. på grund av internationell osäkerhet kring EMU-processen. Kronan steg ånyo med några procentenheter under senaredelen av 1997, men försvagades och början av 1998,delvis till följd Asienkrisens effekter på den internationellavalutamarknaden. konstaterar i inflationsrapporten frånmars 1998 att höjningen av reporäntan inte fått någonförstärkande effekt på kronkursen. steg kronans värdepå nytt när oron kring Asienkrisens effekter tillfälligt dämpats. Pågrund av bl.a. den starka internationella oron närRyssland ställde in betalningarna på den inhemska statsskulden ochamerikanska hegdefonden, ,kollapsade, försvagades kronan kraftigt . Islutet av 1998 låg kronan nere på nivåer som inte noterats sedan 1995.Hittills har kronans värde stigit med 2-3 procentenheterjämfört med nivåerna och början av 1999.Diagram 4. Kronans utveckling enligt TCW-indexKälla: RiksbankenRealräntans utvecklingDen långa realräntan (femårig obligationsränta justerad förinflationsutfallet) har stadigt gått ned ochlåg på i genomsnitt . Det är ett kraftigt falljämfört med de historiskt mycket höga nivåer på realräntan somnoterades . Den korta realräntan (tre månadersstatsskuldväxelränta justerad för inflationsutfallet), som framförallt styrs av reporänta, sjönk mensteg något till följd av att inflationen sjönk mer änräntan.Diagram 4. Realräntan åren 1995-1996Källa: , SCBDen låga inflationen och andra halvåret 1998Som framgår av diagram 1 har inflationen mätt enligt KPI vidtvå tillfällen - vid slutet av1996 och början av 1997 och - legat kringnoll och gått under nollstrecket. Samtidigthar den underliggande inflationen gått under den nedre gränseni inflationsmålets toleransintervall. Dessutom har också dets.k. harmoniserade måttet över inflationen, HIKP, vid dessatillfällen legat under toleransintervallets nedre gräns. Detframgår av diagram 2 ovan.Utskottet gör nedan en grov genomgång av inflationen, ekonominoch penningpolitiken under dessa bägge perioder. Genomgångenbygger på att det kan ta omkring ett till innanpenningpolitiska åtgärder får fullt genomslag i ekonomin och påinflationen. Intressant för perioden ochbörjan av 1997 blir således utvecklingen och vilka övervägandensom gjordes och första halvåret 1996.För perioden blir på samma sätt andra halvåret 1997och intressanta.Utvecklingen inför den låga inflationen i slutet av 1996Från höjde styrräntanmed för att motverka deinflationstendenser som kom i samband med uppgången iindustrikonjunkturen /94 och den svaga utvecklingen avkronkursen. Inflationstakten enligt KPI steg från ibörjan av 1994 till , framför allttill följd av stigande producent- och importpriser. Under 1994och 1995 steg BNP med i genomsnitt . Motorni tillväxten var nästan uteslutande utrikeshandeln och från1995 även investeringsverksamheten. Både den privata ochoffentliga konsumtionen var svag bl.a. på grund av saneringenav statsfinanserna som dämpade aktiviteten i de offentligaverksamheterna och bidrog till en svag utveckling avhushållsinkomsterna. Hushållens sparande var också historiskthögt efter realräntechocken i början av 1990-talet.Realräntorna låg även på en mycket högnivå.Som framgår av tabell 1 räknar i inflationsrapporten frånjuni 1995 med en fortsatt god tillväxt . Riksbankengör vidare bedömningen att inflationstakten ochunder 1996 överstiger den övre gränsen i inflationsmåletstoleransintervall. Olika mått på inflationsförväntningarna tyder,enligt , på att den övre gränsen klart kommer attöverskridas 1996. gör också bedömningen att det s.k.produktionsgapet sluts och att gapet inom vissa delar avekonomin redan har slutits. Inflationsutsikterna bedöms inte varaförenliga med vad som kan betecknas som god europeisk nivå.