bet · GM01FiU15 · 1999-02-02 00:00:00 — Investerarskydd (prop. 1998/99:30) Utskottet behandlar i detta betänkande det iproposition 1998/99:30 framlagda förslaget till enlag om investerarskydd samt därav föranleddaändringsförslag i vissa andra lagar. Vidarebehandlar utskottet en motion som väckts medanledning av propositionen.I propositionen föreslås att en lag ominvesterarskydd införs. Förslaget är föranlett avett EG-direktiv. Genom lagen införs ett skydd förinvesterares finansiella instrument och likvidamedel som handhas av värdepappersinstitut i sambandmed tjänster som instituten utför. Skyddet kan sessom en motsvarighet till den garanti som gäller förinsättningar i bank enligt lagen (1995:1571) ominsättningsgaranti.Investerarskyddet träder in om ettvärdepappersinstitut försätts i konkurs, eller om enutländsk myndighet förklarar att finansiellainstrument och likvida medel är indisponibla, ochinvesteraren inte kan få tillbaka sina tillgångar.Värdepappersinstitut är i regel skyldiga att hållafinansiella instrument och likvida medel som tillhörinvesterare åtskilda från sina egna tillgångar.Investerarna skall därför ha separationsrätt tillsina tillgångar om institutet går i konkurs. Förstom tillgångarna sammanblandats med institutets egna,eller om de på grund av brottslig handling intefinns kvar, uppkommer en situation därinvesterarskyddet kan behöva ersätta investerare.Medel som finns på konto hos ettvärdepappersinstitut täcks avinsättningsgarantin och kommer även att göra det ifortsättningen.Investerarskyddet skall enligt förslagetadministreras av - dvs.den myndighet som har hand om administrationen avinsättningsgarantin - och finansieras genom avgifterav de institut som tillhör skyddet.Insättningsgarantinämnden skall fastställa denärmare grunderna för hur avgifterna skall beräknas.Nämnden ges även stor valfrihet när det gäller valetav metod för att säkerställa utbetalningar fråninvesterarskyddet.Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 maj1999. Övriga ändringsförslag föreslås träda i kraftden respektive den 1 juli 1999.Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Motionenavstyrks.Till betänkandet har fogats 4reservationer.Proposition 1998/99:30I proposition 1998/99:30 föreslås att riksdagenantar regeringens förslag till1. lag om investerarskydd,2. lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),3. lag om ändring i lagen (1991:981) omvärdepappersrörelse och4. lag om ändring i lagen (1995:1571) ominsättningsgaranti.Propositionens lagförslag återfinna i bilaga 1 tillbetänkandet.Proposition 1997/98:186 i viss delI betänkande 1998/99:FiU14 behandlar utskottetproposition /98:186 Ny beslutsordning på bank-och försäkringsområdet. Utskottet har tillstyrktpropositionen men har överfört denförfattningstekniska regleringen rörande vissalagrum till förevarande ärende för att en samordningskall kunna ske med de ändringar i samma lagrum somföreslås i proposition 1998/99:30. De aktuellalagrummen är 1 kap. 4 § och 7 kap. 18 §bankrörelselagen (1987:617).Propositionens lagförslag såvitt nu är i frågaåterfinns i bilaga 2 till betänkandet.Motionen1998/99:Fi7 av m.fl. (m) vari yrkasatt avslår propositionen såvitt avseradministrationen av investerarskyddet, vilkainvesterare som omfattas av skyddet, övertagande avfordran och investerarskyddets finansiering samtbegär nya förslag i enlighet med vad som anförts imotionen. BakgrundSystem som har till uppgift att ersätta investerareom det institut som in-vesteraren anlitat förvärdepappersaffärer inte kan återlämna värdepappereller pengar som tillhör denne(investerarskyddssystem) finns i några länder inomEU . Som ett led i strävan attförbättra den inre marknaden förvärdepapperstjänster antogs ochrådets direktiv av om system förersättning till investerare (97/9/EG,investerarskyddsdirektivet), för att se till attliknande system skapas i alla medlemsländer.EG:s investerarskyddsdirektiv har utformats medinriktning på att få till stånd ett förmedlemsländerna gemensamt lägsta skydd förinvesterare om ett värdepappersföretag inte kanfullgöra sina skyldigheter gentemot dessa. Skyddetär avsett att komplettera de verksamhets- ochtillsynsbestämmelser som finns i rådets direktiv93/22/EEG av om investeringstjänsterinom värdepappersområdet(investeringstjänstedirektivet) och rådets direktiv93/6/EEG av om kapitalkrav förvärdepappersföretag och kreditinstitut(kapitalkravsdirektivet).Till skillnad från det skydd som föreskrivs idirektivet om insättningsgaranti torde det främstvara omfattande brottsliga förfaranden ellerhanteringsfel som kan ge upphov till attinvesterarskyddet aktualiseras. Att det är så berorpå att ett värdepappersföretag vid utförandet av eninvesteringstjänst i regel är skyldigt att hållakundens likvida medel och finansiella instrumentåtskilda från företagets egna tillgångar. Detinnebär i sin tur att kundernas tillgångar skallfinnas i behåll även om företagets rörelse skulle gådåligt och att investerarna har separationsrätt tilldessa. Ett kreditinstitut däremot kan användakundernas insatta medel i sin rörelse. Om rörelsen iett kreditinstitut går dåligt innebär det samtidigtatt insättarnas medel sätts i fara. Fallissemang avdet slag som skulle ha kunnat omfattas av ettinvesterarskydd enligt direktivet har varitsällsynta i Sverige.Även om det inte finns något svensktinvesterarskydd innebär inte detta att kunder hosvärdepappersinstituten saknar varje form avskyddsarrangemang. Redan den omständigheten att denverksamhet som värdepappersinstitut bedriver ärkringgärdad av regler samt föremål för till-ståndsprövning och löpande tillsyn avFinansinspektionen innebär ett visst skydd förinstitutens kunder, liksom för dess fordringsägare.Som framgått ovan är värdepappersinstitutenregelmässigt skyldiga att hantera investeraresegendom så att dessa har separationsrätt ominstitutet går i konkurs. I undantagsfall kan detemellertid förekomma allvarliga fel som medför atten investerare inte har separationsrätt tillegendomen vid en konkurs. Ett exempel kan vara attden egendom det är fråga om helt enkelt inte finns ibehåll. Detta kan ha orsakats av brottsligaförfaranden antingen inom institutet eller frånnågon utomstående. En annan tänkbar orsak kan varaatt institutet hanterat egendomen oskickligt ochbrutit mot gällande rutiner. Datasystem somhavererar eller andra tekniska missöden skulle ocksåkunna orsaka en situation där det t.ex. inte går attavgöra vem som är ägare till vissa finansiellainstrument.Det finns även andra arrangemang som ger skydd åtinvesterare. Enligt ersättningsbestämmelserna ilagen (1998:1479) om kontoföring av finansiellainstrument kan en investerare som förorsakas skadatill följd av fel vid hanteringen hos en centralvärdepappersförvarare eller ett kontoförandeinstitut få ersättning av den centralavärdepappersförvararen och/eller det kontoförandeinstitutet. En ytterligare skyddsanordning är denansvarsförsäkring som ett värdepappersinsitut måsteha för den skadeståndsskyldighet som det kan kommaatt ådra sig vid utförande av tjänster i sinvärdepappersrörelse.Med tanke på de olika typer av skyddsanordningarsom således redan finns för kunder hosvärdepappersinstitut och den begränsade utsträckningi vilken ekonomisk skada uppkommit förkunderna vid fallissemang i sådana institut kan detifrågasättas om det utan investerarskyddsdirektivetöver huvud taget skulle ha funnits något behov avatt införa ett investerarskyddssystem i . Detfinns emellertid inte någon sådan valmöjlighet. Motbakgrund av nu nämnda förhållanden kan detemellertid inte anses motiverat att införa ettersättningssystem som skulle gå nämnvärt utöver vadinvesterarskyddsdirektivet kräver som lägsta skydd,vare sig i fråga om de situationer där ersättningkan bli aktuell eller när det gällerersättningsnivåerna. Ett svenskt investerarskydd bördärför i sina grunddrag ansluta till den inriktningoch de nivåer som följer av direktivet. Skyddet fårdärmed huvudsakligen en inriktning på småinvesterare. För att det svenska investerarskyddetges en omfattning och nivå som anknyter tilldirektivets minimikrav talar även det förhållandetatt insättningsgarantin utformats på sådant sätt.Det finns en rad praktiska fördelar med att dessabåda skydd ges liknande huvuddrag eftersom deföreslås få flera viktiga beröringspunkter.Administrationen av investerarskyddetPropositionenI investerarskyddsdirektivet finns inga bestämmelser om hurett investerarskydd skall vara organiserat eller hurdet skall administreras. Inte heller anges hur ettinvesterarskydd skall vara organisatoriskt placerati det finansiella systemet eller arten och graden avregleringen. Dessa frågor måste därför bli föremålför nationella överväganden. Investerarskyddet ärett statligt åtagande i så måtto att det är statensom åtagit sig gentemot EU - och investerarna - attinföra ett investerarskydd. Detta innebär dock inteatt investerarskyddet också måste drivas i offentligregi. Regeringen kan inte se några principiella skälsom talar mot att investerarskyddet hanteras av ettprivat organ. Emellertid måste man vid bedömningenbeakta att det i redanfinns en organisation som synes vara lämplig för attadministrera även investerarskyddet. En sådanordning skulle också innebära att kostnader för attbygga upp och driva ytterligare en organisation kanundvikas.De två systemen - insättningsgarantin och detföreslagna investerarskyddet - har i sina huvuddraglikartade uppgifter. De skall samla in medel i formav avgifter, förvalta dessa, försäkra sig ommöjlighet till extra resurser för störreersättningfall samt - i händelse av konkurs i enbank eller ett värdepappersbolag - besluta om ochbetala ut ersättning. Inget av systemen skall drivanågon annan verksamhet vid sidan om. Under perioderdå hantering av ersättningsfall inte förekommerbestår göromålen i de båda systemen avadministrativa uppgifter.Härtill kommer att både banker som bedrivervärdepappersrörelse och värdepappersbolag medtillstånd till inlåning på konto kommer att tillhöraoch betala avgifter till båda systemen. Vid enkonkurs i ett sådant institut aktualiseras bådasystemen , vilket leder till att flera avinstitutets kunder kan tänkas ha krav på ersättningenligt båda systemen. Eftersom investerarskyddetsoch insättningsgarantins tillämpningsområden i vissmån överlappar varandra är det av värde om denrättsliga regleringen görs likformig vilket ärmöjligt vid en gemensam administration imyndighetsform.Ett annat skäl som talar för att låta en myndighetadministrera investe-rarskyddet är att det i enframtid kan bli aktuellt att ge garantisystemen enbefogenhet att träda in redan innan en konkursinträffar, om det innebär att kostnaderna därigenomkan förväntas bli lägre för systemen. (dir. 1995:86) överväger förnärvarande lämpligheten av en sådan ordning förinsättningsgarantin. Att låta ett privat organ, därbranschen i fråga är representerad, handha sådanafrågor framstår enligt regeringen som tveksamt.Regeringen anser att samordningsfördelarna med engemensam administration av skydden i myndighetsformär tydliga. Regeringen föreslår därför attinvesterarskyddet - på samma sätt sominsättningsgarantin - bör drivas i offentlig regioch att investerarskyddet skall administreras avInsättningsgarantinämnden.MotionenI motion Fi7 av m.fl. (m), i dennadel, anför motionärerna att det mesta talar för attett privat administrerat investerarskydd är mestkostnadseffektivt. Detta föreslogs även avInvesterarskyddsutredningen. Tänktasamordningsfördelar mellan insättningsgarantin ochinvesterarskyddet är mycket små eftersom systemensuppgifter är av helt olika karaktär. Motionärernaförordar därför att propositionen avslås i denna deloch att i stället förordar en privatadministratör av investerarskyddet.Utskottets ställningstagandeUtskottet inleder med att konstatera att de tvåsystemen - insättningsgarantin och det föreslagnainvesterarskyddet - i sina huvuddrag har likartadeuppgifter. Vid bedömningen av hur ettinvesterarskydd skall organiseras och administrerasanser utskottet att man måste beakta att det iInsättningsgarantinämnden redan finns enorganisation som måste anses vara lämplig för attadministrera även investerarskyddet. denna uppgift medför ocksåatt kostnader för att bygga upp och drivaytterligare en organisation kan undvikas. Härtillkommer att både banker som bedrivervärdepappersrörelse och värdepappersbolag medtillstånd till inlåning på konto kommer att tillhöraoch betala avgifter till båda systemen. Vid enkonkurs i ett sådant institut kommer de bådasystemen att aktualiseras . Eftersom debåda systemens tillämpningsområden i viss månöverlappar varandra anser utskottet att det är avvärde om den rättsliga regleringen görs likformig,vilket är möjligt vid en gemensam administration imyndighetsform.Med hänvisning till det ovan anförda delarutskottet regeringens bedömning attsamordningsfördelarna med en gemensam administrationav skydden i myndighetsform är tydliga. Utskottettillstyrker således regeringens förslag attinvesterarskyddet bör drivas i offentlig regi ochatt investerarskyddet skall administreras avInsättningsgarantinämnden. Motion Fi7 (m) i dennadel avstyrks.Investerarskyddets omfattningVerksamheter och tillgångar som omfattas avinvesterarskyddetPropositionenRegeringen föreslår att investerarskyddet skall gälla när eninvesterare anlitar ett en sådan tjänst som är tillståndspliktigenligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse ellernär ett värdepappersinstitut tar emot värdepapperför förvaring, tar emot medel medredovisningsskyldighet eller är förvaringsinstitutenligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder.Investerarskyddet skall omfatta finansiellainstrument enligt lagen (1991:980) om handel medfinansiella instrument. Instrumenten omfattas avinvesterarskyddet om ett värdepappersinstitut tarbefattning med dem i samband med att eninvesteringstjänst utförs. Investerarskyddet skalläven omfatta medel som ett värdepappersinstitut hartagit emot av en investerare medredovisningsskyldighet. För medel som även omfattasav lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall istället bestämmelserna i den lagen tillämpas.Finansiella instrument eller penningmedel somhanteras inom ramen för det individuellapensionssparandet enligt lagen (1993:931) omindividuellt pensionssparande skall inte omfattas avinvesterarskyddet. Frågan om skydd för IPS-tillgångar bör enligt regeringen övervägasytterligare.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Vilka investerare omfattas av skyddet?PropositionenEnligt direktivet ges medlemsländerna möjlighet att undantavissa investerare, bl.a. professionella ochinstitutionella investerare. I propositionen anförregeringen att eftersom kostnaderna förinvesterarskyddet torde komma att övervältras påsamtliga investerare kan det hävdas att även storaföretag och institutionella investerare är med ochbetalar för skyddet och att de därför också bordekomma i åtnjutande av det, låt vara attersättningsbeloppet inte torde vara av någon störrebetydelse för dessa typer av investerare. Till dettakan läggas att kostnaderna för investerarskyddet viden ersättningssituation sannolikt inte kommer attpåverkas nämnvärt av att även större företag ochinstitutionella placerare omfattas, eftersom det rörsig om endast ett fåtal av den totala mängdeninvesterare.När det gäller insättningsgarantin har de institutsom omfattas av ga-rantisystemet inte rätt tillersättning från detta. Mot bakgrund av attinvesterarskyddet bör ha samma omfattning sominsättningsgarantin föreslår regeringen att banker,värdepappersbolag och utländska värdepappersinstitutsom tillhör det svenska skyddet skall undantas frånrätt till ersättning även när det gällerinvesterarskyddet.När det gäller fonder är det, enligt direktivet,företaget för de kollektiva investeringarna, ochinte fondandelsägarna, som är att anse sominvesterare avseende de tillgångar som fonden bestårav. För svenska förhållanden gäller således enligtdirektivet att ett fondbolag kan få ersättning omfinansiella instrument i ett förvaringsinstitut inteskulle finnas kvar vid förvaringsinstitutetskonkurs. Fondandelsägarna har dock inte någonenskild rätt till ersättning. På grund av detanförda föreslår regeringen att fondandelsägare inteskall ha rätt till ersättning för tillgångar somingår i en värdepappersfond.MotionenI motion Fi7 av m.fl. (m), i dennadel, anförs att regeringen - i förhållande tillutredningens förslag - har vidgat den krets som kankomma i fråga för ersättning från investerarskyddet.Detta innebär att regeringen har avstått från attutnyttja de undantagsregler som direktivet medger.Motionärerna anser att detta innebär ett brott motgrundtanken med investerarskyddet som ett i förstahand verksamt konsumentskydd för privatpersoner ochmindre företag. Motionärerna förordar därför attpropositionen avslås i denna del och att EG-direktivets möjlighet till undantag för att minskakretsen av potentiella förmånstagare fråninvesterarskyddet utnyttjas fullt ut.Utskottets ställningstagandeSkyldigheten för institut att delta igarantisystemet är beroende av vilken typ avverksamhet de bedriver. Vilken kategori investeraresom instituten betjänar saknar därvid betydelse.Utskottet anser liksom regeringen att denadministrativa vinsten av att minimera den kategoriav investerare som omfattas av skyddet kanifrågasättas. Tvärtom kan i stället en sådan ordningleda till att administrationen ökar, eftersom man dåmåste särskilja vissa kategorier vidersättningsfall.Utskottet delar regeringens bedömning attkostnaderna för investerarskyddet torde komma attövervältras på samtliga investerare. Eftersom ävenstora företag och institutionella investeraredärigenom är med och betalar för skyddet anserutskottet, i motsats till motionärerna, att de ocksåbör komma i åtnjutande av skyddet. Det är inteheller sannolikt att kostnaderna för inve-sterarskyddet vid en ersättningssituation skullepåverkas nämnvärt av att även större företag ochinstitutionella investerare omfattas avinvesterarskyddet.Med det anförda tillstyrker utskottet regeringensförslag. Motion Fi7 (m) i denna del avstyrks.När skyddet aktualiseras och förhållandet tillutländska investerarskyddPropositionenEn förutsättning för rätt till ersättning är attvärdepappersinstitutet försatts i konkurs eller atten behörig utländsk myndighet förklarat attinvesteringar hos ett utländsktvärdepappersinstitut, vars filial i tillhördet svenska investerarskyddet, inte är tillgängliga.Regeringen föreslår att om ett svensktvärdepappersinstitut driver vär-depappersrörelsefrån filial i ett annat EES-land gäller det svenskain-vesterarskyddet även filialen. Investerarna hosfilialen får dock inte ett bättre skydd än vad somgäller enligt värdlandets investerarskydd (det s.k.exportförbudet). Om ett svenskt institut drivervärdepappersrörelse från filial i ett land utanförEES får institutet ansöka hosInsättningsgarantinämnden om att investerarskyddetskall gälla även filialens verksamhet.Värdepappersinstitut från länder inom EES skallkunna ansöka om att en filial i skalltillhöra det svenska investerarskyddet somkomplettering till det investerarskydd som detillhör i hemlandet.Värdepappersinstitut från länder utanför EES med enfilial i skall vara skyldiga att ansöka omatt en filial skall tillhöra det svenskainvesterarskyddet, om den inte tillhör ett skydd somminst motsvarar de krav som gäller inom EES. Vidareskall sådana institut kunna ansöka om att en filialkompletteringsvis skall tillhöra det svenskaskyddet, om filialen omfattas av ett skydd somuppfyller kraven inom EES, men som är sämre än detsvenska investerarskyddet.Som framgått ovan får filialer till institut inomEES inte ta med sig sitt hemlandsskydd till Sverigei den mån skyddet är bättre än det som gäller här.Något exportförbud av hemlandsskyddet för filialertill institut utanför EES finns inte i dag.Exportförbudet i investerarskyddsdirektivet - liksommotsvarande förbud i insättningsgarantidirektivet -skall utvärderas före den 31 december 1999.Regeringen gör bedömningen att det inte bör införasnågot förbud för värdepappersinstitut från länderutanför EES - som omfattas av ett skydd som ärbättre än vad som gäller inom EES - att etablera enfilial i innan utvärderingen har gjorts. Avsamma skäl föreslår regeringen att etablerings-förbudet för filialer till bankföretag från länderutanför EES - som har ett bättre hemlandsskydd ändet skydd som gäller inom EES - tills vidare tasbort.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag och delarregeringens bedömning.Ersättningens storlekPropositionenEn investerare skall kunna få ersättning fråninvesterarskyddet med sammanlagt högst 250 000 krper institut. Ingen självrisk tas ut vid ersättning.Till den del investeraren erhållit utdelning ivärdepappersinstitutets konkurs, betalning urinstitutets ansvarsförsäkring eller skadeståndenligt lagen (1998:1427) om kontoföring avfinansiella instrument, har han inte rätt tillersättning av investerarskyddet, om det utbetaladebeloppet avser en förlust som omfattas avinvesterarskyddet.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Insättningsgarantinämndens handläggning avinvesterarskyddetUtredning av krav samt utbetalning och återbetalningav ersättningPropositionenEn investerare som vill ha ersättning från investerarskyddetskall framställa sitt krav tillInsättningsgarantinämnden från den dagdå institutet försattes i konkurs. Om en investerarevarit förhindrad att framställa krav, skall fristenräknas från den dag hindret upphörde.Ansvaret för utredningen av investerarens kravskall ligga på Insätt-ningsgarantinämnden.Förvaltaren i institutets konkurs skall underrättainvesterare, om han anser att det kan föreligga rätttill ersättning från investerarskyddet. Vidare skallförvaltaren bistå nämnden med uppgifter som behövsför utredningen.Utbetalning av ersättning skall ske ochsenast från det att ersättningen blivitslutligt fastställd. Om ersättningskrav avsertillgångar som är pantsatta skall panthavaren hapanträtt i ersättningen.Om någon genom oriktiga uppgifter eller på annatsätt har orsakat att ersättning har betalats ut medför högt belopp, får Insättningsgarantinämndenbesluta att beloppet jämte ränta skall betalastillbaka. Nämnden får också besluta om återbetalningom någon i annat fall har tagit emot ersättning medför högt belopp och skäligen borde ha insett detta.Beslut om återbetalning får verkställas enligtutsökningsbalken. Om det finns särskilda skäl, fården återbetalningsskyldighet nämnden beslutat omefterges helt eller delvis.Den som har dömts för häleri eller penninghäleriskall inte kunna få ersättning fråninvesterarskyddet, om investerarens krav gällertillgångar som kan härledas till någon transaktionsom haft samband med den eller de gärningar somdomen avser. Om åtal har väckts för ett sådant brottskall besluta attersättning tills vidare inte skall betalas ut.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag.Övertagande av fordranPropositionenEnligt direktivet skall ersättningssystemen ha rätt att trädai investerarens ställe mot institutet intill ettbelopp som motsvarar vad systemet har betalat uttill investeraren. I direktivet regleras inte hurprioriteringen skall ske mellan garantisystemetsregressrätt och insättarens eller investerarenseventuella restanspråk om utdelning sker iinstitutets konkurs. Samma fråga uppkommer även närdet gäller rätt till ersättning ur ett institutsansvarsförsäkring och rätt till skadestånd enligtlagen (1998:1479) om kontoföring av finansiellainstrument. Regeringen anser att den inbördeskonkurrensen mellan investeraren ochinvesterarskyddet bör regleras på samma sätt i deovan beskrivna situationerna.Beträffande insättningsgarantin gäller enligt 19 §lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att statenträder in i insättarens rätt mot institutet vadgäller utbetalade ersättningar enligt garantin.