bet · GM01KU11 · 1999-02-04 00:00:00 — EU-frågornas behandling i riksdag och regering I betänkandet behandlas revisorersförslag angående införlivande av EG-rätten.Vidare behandlas motioner från allmänna motionstidensom huvudsakligen tar upp behandling avEU-frågor.Utskottet framhåller att revisorersgranskning tar sikte på ett viktigt område och attde frågor som revisorerna aktualiserar är angelägna.Revisorernas rapport ger en överblick över viktigaaspekter av det svenska EU-arbetet. Genommedlemskapet i Europeiska unionen har attfölja EG-rätten och det är angeläget att Sverigefullgör sina förpliktelser på ett korrekt ocheffektivt sätt. Av revisorernas rapport framgår attden svenska uppbyggnaden och strukturen förgenomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerartillfredsställande.Utskottet kan konstatera att revisorernasgranskning koncentreras till genomförandet avdirektiv som beslutats innan blev medlem iEU. Medlemskapet i EU innebär att kan följa- och ges möjlighet att påverka - förslag tilldirektiv i ett tidigt skede. Utskottet konstaterarvidare att regeringen har vidtagit åtgärder inomområdet.Utskottet finner inte att någon åtgärdär påkallad och avstyrker således revisorernasförslag.Motionerna om hantering av EU-frågornaavstyrks med hänvisning till att den avtalmanskonferensen tillsatta skallse över hantering av EU-frågorna.Till betänkandet fogas två reservationer (mp).Förslaget från revisorer1997/98:RR11 införlivande av EG-rätten variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 omsamordning, kompetens och tillgång till EG:srättsakter,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 omarbetet med att införliva EG:s rättsakter,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 omutredning av EG-rättens effekter ochförberedelsearbetet vad gäller EU-frågor.Ingen motion har väckts med anledning av förslaget. Motioner väckta under allmänna motionstiden19981998/99:K210 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar att de ordinarieriksdagsutskotten skall överta arbete,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att denparlamentariska insynen inför ministerrådsmötenaskall inträda som ärendena börjarhandläggas i Coreper,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att en remiss tillberörda organisationer skall genomföras inför varjebeslut av betydelse i ,1998/99:K293 av Per m.fl. (mp) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att kommittéer böranvändas i högre grad i beredningsprocessen införställningstaganden i EU,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att tillsättaskuggutredningar till kommissionens arbete.1998/99:K295 av Per () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en utredning om EG-rättensoch den nya rättskulturens effekter på den svenskanationella rätten.1998/99:K315 av () vari yrkas attriksdagen beslutar tillsätta en riksdagsutredning ienlighet med vad som anförts i motionen.1998/99:U506 av m.fl. (v) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att riksdagensfackutskott och bör kopplas in på etttidigt stadium,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det bör skapasorganisatoriska former för att bindaregeringen vid en viss handlingslinje iministerrådet,UtfrågningUtredningschef revisionsdirektör , revisorer,lämnade information om revisorernasgranskning till utskottet den 26januari 1999. revisorers förslag angåendeSveriges införlivande av EG-rättenInledningRiksdagens revisorer har granskat hur harinförlivat EG-rätten. Granskningen visar attinförlivandet av EG-rätten i stort sett fungerartillfredsställande. Granskningsrapporten återfinnssom bilaga 1 till förslaget. Inledningsvis ges hären översiktlig beskrivning av EG-rätten i delar somär av särskild vikt för revisorernas granskning.EU:s verksamhet brukar illustreras med tre pelare.Den första pelaren består i huvudsak av dettraditionella ekonomiska samarbetet, EG. Andrapelaren utgörs av den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken, GUSP. Tredje pelaren omfattarsamarbetet i rättsliga och inrikes frågor, t.ex.polisiärt samarbete. Inom EU är det endast EG somhar normgivningskompetens, dvs. rätt att utarbetarättsakter. Samarbetet i den första pelaren ärdessutom överstatligt, vilket innebär att bindandebeslut kan fattas med majoritetsbeslut.EG-rätten kan delas in i fyra huvudtyper:primärrätt, sekundärrätt, praxis ochinternationella avtal. Primärrätten består av degrundläggande fördragen, medan sekundärrätten ihuvudsak består av förordningar och direktiv. Tillden sekundära rätten hör också beslut av rådet ellerkommissionen samt rekommendationer och yttrandenutfärdade av rådet eller kommissionen. Rättsakternapubliceras i Europeiska gemenskapernas officiellatidning, EGT.Grundmodellen för beslut om förordningar ochdirektiv är att beslut fattas av rådet på förslagfrån kommissionen och oftast efter det attparlamentet har yttrat sig. Det är kommissionenensam som besitter den formella initiativrätten,dvs. rätten att ge förslag till rådet, och det ärförst efter beredning och beslut i kommissionen somett normgivningsärende initieras.Förordningar är direkt tillämpliga imedlemsländerna och används när det krävs enenhetlig reglering inom hela gemenskapen. Direktivriktar sig till medlemsländerna och anger ett visstresultat som skall uppnås inom en bestämd tid.Gemenskaperna låter emellertid medlemsländernasjälva bestämma form och tillvägagångssätt fördirektivets införlivande i den nationellanormgivningen.Sverige har genom EU-medlemskapet att följa EG-rätten. Flertalet av EG:s rättsakter införlivadesredan i samband med , vilket trädde ikraft . När sedan blevmedlem i EU från hade således del av rättsakterna redan införlivats.Medlemskapet innebär att deltar i arbetetmed att utforma nya regler. Det är den svenskaregeringen som ansvarar för att det inte utfärdasnågra svenska författningar som strider mot EG-rätten. Administrationen och verkställandet av EG-rätten har dock kommit att till stor del genomförasav förvaltningsmyndigheterna.Som nämnts gäller de av EG utfärdade förordningarnai den nationella rätten utan ett införlivande, medandirektiven kräver att den nationella lagstiftningenändras så att direktivens krav och mål uppfylls.Revisorernas granskning koncentreras därför tillinförlivandet av EG-direktiv i den svenskarättsordningen. Eftersom flertalet direktivinförlivades för hargranskningen framför allt kommit att koncentrerastill införlivandet av direktiv beslutade föreSveriges EU-medlemskap.Revisorernas granskning visar att införlivandet avEG-rätten i stort sett fungerar tillfredsställande.Detta beror bl.a. på att införlivandet i principöverensstämmer med det sedvanliganormgivningsarbetet i för vilket fastarutiner finns . Enligt revisorerna finnsdet dock skäl att ytterligare förbättra ochförstärka det svenska arbetet med införlivandet avEG-rätt.Före medlemskap i konstaterades i flerautredningar att EU-arbetet och införlivandet av EG-rätten skulle innebära stora förändringar förarbetet i departement och myndigheter, liksom iintresseorganisationer och andra organ. Dettabekräftas också av revisorernas granskning. EU-medlemskapet och EU-arbetet har dock inte medförtatt myndigheterna i någon större omfattningomorganiserats eller omstrukturerats. Inte hellerarbetet med att införliva EG-rätten har föranlettnågra större strukturella förändringar. EU-arbetethar fördelats över departementens och myndigheternassakenheter, och det nationella och internationellaarbetet har vävts samman. I princip har det endastinom två organisationer skapats särskilda enheterför EU-arbetet, i i riksdagen.I den rapport från revisorerna som ligger tillgrund för förslaget till redovisasstatistik från som visar att detsvenska införlivandet av EG-rätten fungerat braunder den inledande fasen. Detta gäller bådekvalitativt och kvantitativt och i jämförelse medövriga medlemsländer. De anmärkningar som kommitfrån kommissionen har oftast haft sin grund iformella brister som har kunnat åtgärdas relativtomgående. Det skall även hållas i åtanke att Sverigeinförlivat en omfattande mängd rättsakter i förhållande till flertalet övrigamedlemsländer.Revisorerna föreslår tre tillkännagivanden tillregeringen med anledning av granskningen.Revisorernas förslag och den bakomliggandegranskningsrapporten redovisas i det följande.Samordning, kompetens och tillgång till EG:srättsakterRiksdagens revisorerDen svenska förvaltningsmodellen samt samordning ochansvarsfördelningRevisorerna erinrar om att inför EU-medlemskapetdiskuterades huruvida den svenskaförvaltningsmodellen, med ett litet regeringskanslioch fristående myndigheter, skulle kunna bibehållas.I utredningen och EG (SOU1993:80) anfördes att den svenskaförvaltningsmodellen inte skulle komma att innebäranågra problem ur konstitutionell synvinkel vid ettEU-inträde.Den svenska förvaltningsmodellens idé har ocksåbibehållits, även om många praktiska anpassningarhar gjorts. Såsom diskuterades före EU-medlemskapetkan dock konstateras att förvaltningsmyndigheternahar blivit mycket aktiva i EU-arbetet och att denstörsta delen av införlivandet av EG-rätten sker påmyndighetsnivå.I revisorernas rapport framhålls att införlivandetav EG-rätten förutsätter medverkan av stora delar avden svenska statsförvaltningen. I de flesta fall dåett direktiv berör flera myndigheter haransvarsfördelningen mellan myndigheterna klarats ut,men i vissa fall råder ännu oklarheter. Fleradepartement och myndigheter kan vara berörda av enviss fråga och ett visst EG-direktiv samt dessinförlivande. Detta kan i vissa fall leda tilleffektivitetsförluster och samordningsproblemeftersom flera myndigheter därmed kan vara tvingadetill att utfärda föreskrifter.Revisorerna anser att det finns skäl att stärkaarbetet med att införliva EG:s rättsakter. T.ex. fården svenska förvaltningsstrukturen, som skiljer sigfrån övriga medlemsländers, konsekvenser förinförlivandearbetet.Revisorerna påpekar att flera remissinstanser harbetonat behovet av samordning i införlivandearbetet,särskilt då olika departement och myndigheter ärberörda av föreskrifterna. Revisorerna anser attregeringen bör försöka reducera de negativakonsekvenser som uppkommer till följd avförvaltningens struktur i . Regeringen börsamordna normgivningen på områden som berör fleradepartement och myndigheter.ArbetsbelastningenDet svenska är av traditionjämförelsevis litet. av den anledningen kommit att involveras i höggrad i EU-arbetet. Resurs- och tidsåtgången för attutföra de EU-relaterade arbetsuppgifterna har blivitlångt större än vad som bedömdes troligt föremedlemskapet.Vid revisorernas granskning har framkommit att detsvenska EU-medlemskapet har inneburit storaförändringar för verksamheten inom departement ochmyndigheter. Det har medfört en ökning avarbetsbelastningen, mängden externa kontakter samtarbetstempot. Omfattningen av myndigheternasföreskriftsverksamhet har dessutom ökat.Den största delen av införlivandearbetetgenomfördes, som påpekats ovan, redan inför , dvs. , samt inför EU-medlemskapet. har antalet beslutade direktivsom skall införlivas i den svenska normgivningenminskat. Arbetsbelastningen är nu mer "normal", menhur den framtida situationen utvecklar sig ärosäkert. EG-rätten är under ständig utveckling, ochgemenskapen har även diskuterat gemensam normgivninginom ytterligare områden.I budgetpropositionen anger regeringen attEU-medlemskapets konsekvenser för dimensioneringenav skall analyseras. Revisorernaförutsätter att regeringen i den nämnda analysensärskilt uppmärksammar behovet av resurser förarbetet med att införliva EG-rätten.Kompetensfrågor och tillgång till EG:s rättsakterEnligt revisorerna behöver kompetensen vad gällerEG-rätten och EG-rättens krav förbättras inom helastatsförvaltningen. Särskilt behövs en bättre insikti den nya rättsordningens betydelse för den svenskanormgivningen och den svenska rättstillämpningen.Kompetenshöjande åtgärder har visserligen vidtagits,men ytterligare åtgärder vore betydelsefulla.Även tillgängligheten av EG:s rättsakter behöverförbättras. Under granskningen framkom bl.a. att detinte är ovanligt att myndigheter saknar tillgångtill databaser eller liknande, där de kan ta del avEG:s rättsakter. Inte heller hos domstolarna ärtillgången på rättsakterna tillräckligt god. Dettainnebär bl.a. att grunden för en god efterlevnad ochen god tillämpning av EG-rätten saknas.Revisorerna anser således att kompetensen bör höjasinom statsförvaltningen för att öka förståelsen ochkunskapen om EG-rätten och dess krav i förhållandetill den sedvanliga normgivningen. Tillgången påEG:s rättsakter måste dessutom förbättras i syfteatt stärka efterlevnaden och tillämpningen av EG-rätten.Revisorernas förslagRevisorerna föreslår, sammanfattningsvis, attregeringen stärker sina insatser för att samordnainförlivandet av normgivningen inom områden somberör flera departement och myndigheter. Regeringenbör se över resurserna för arbetet med att införlivaEG-rätten inom , vidta åtgärder föratt förbättra kompetensen och kunskapen om EG-rätteninom statsförvaltningen samt förbättra tillgången påEG:s rättsakter (yrkande 1).Utskottets bedömningUtskottet vill inledningsvis framhålla attRiksdagens revisorers granskning tar sikte på ettviktigt område och att de frågor som revisorernaaktualiserar är angelägna. Rapporten ger enöverblick över viktiga aspekter av det svenska EU-arbetet. Genom medlemskapet i Europeiska unionen harSverige att följa EG-rätten och det är angeläget attSverige fullgör sina förpliktelser på ett korrektoch effektivt sätt. Av revisorernas rapport framgåratt den svenska uppbyggnaden och strukturen förgenomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerartillfredsställande. Vidare redovisas i rapportenstatistik från som visar att detsvenska genomförandet av EG-rätten fungerat braunder den inledande fasen.Utskottet kan konstatera att revisorernasgranskning koncentreras till genomförandet avdirektiv som beslutats innan blev medlem iEU. Medlemskapet i EU innebär att kan följa- och ges möjlighet att påverka - förslag tilldirektiv i ett tidigt skede. Redan innankommissionen lägger fram ett normgivningsförslag kansvenska representanter uppmärksamma aspekter iförslaget som kan försvåra ett genomförande i svensklagstiftning. kan då verka för att förslagetutformas så att det smidigt kan genomföras i svensklagstiftning.Genom att förslagen till normgivning kan följasunder EU:s hela beslutsprocess ges också mer utrymmeför att förbereda genomförandet i nationelllagstiftning. Enligt riktlinjerskall de ståndpunktspromemorior som skall tas framinom departementen för nya förslag från kommissioneninnehålla en beskrivning av förslagets effekter pågällande svenska regler (cirkulär3 Riktlinjer för beredningen i avsvenska ståndpunkter i EU-frågor). Också ifaktapromemoriorna, som regeringen överlämnar tillriksdagen rörande viktigare kommissionsförslag,skall effekterna på svenska regler redovisas. Dettainnebär att senast när dessapromemorior framställs - vilket för faktapromemoriorskall vara efter det att förslagetlämnats till rådet i officiell översättning - måsteöverväga om och i så fall hur svensk lagstiftningpåverkas.Utskottet förutsätter att de myndigheter varsverksamhet så kräver ser till att de har tillgångtill EG:s rättsakter. Rättsakterna publiceras iEuropeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT.Denna finns - för övrigt i likhet med Svenskförfattningssamling (SFS) - tillgänglig både ipappersform och i elektronisk form och i takt medatt allt fler rättsakter läggs ut på Internet ökartillgängligheten ytterligare.Beträffande resursfrågan kan påpekas att ibudgetpropositionen för föreslog regeringenatt anslaget till skulle höjas med250 för att bl.a. förbereda ochgenomföra det svenska ordförandeskapet i EU år 2001.Riksdagen biföll regeringens förslag (prop.1998/99:1, utg. omr. 1, bet. 1998/99:KU1, rskr.1998/99:90-96). Vidare kan nämnas att i eninterpellationsdebatt framhöllvice statsminister att inför detsvenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001görs ett antal organisatoriska förändringar för attöka effektiviteten och kraften i det svenska EU-arbetet. Ute i departementen har redan påbörjats ettarbete med att höja EU-kompetensen hos personalen.I genomfördagranskning av organisation förhantering av EU-frågor (bet. 1998/99:KU10, avsnitt2.3) anförde utskottet att det avsåg att återkommatill hantering av EU-frågorna.Utskottet anförde att hanteringav enskilda frågor genom EU:s hela beslutsprocesskan studeras. Frågorna kan följas från de informellaprocesser där frågorna initieras genom EU:sbeslutsprocess tills det formella beslutet ärfattat. Därefter kan Regeringskan-sliets hanteringav beslutet följas, t.ex. hur ett beslutat direktivgenomförs i svensk lagstiftning. Bland de aspektersom var aktuella att följa nämnde utskottetregeringens förhållande till myndigheterna och hurden svenska förvaltningstraditionen med avseende påmyndigheternas ställning fungerar när EU-frågorbehandlas. Den nu aktuella rapporten frånrevisorerna kan i utskottets fortsatta granskning avRegeringskansliets hantering av EU-frågor tjäna somett underlag.Utskottet finner med hänvisning till det anfördainte något tillkännagivande påkallat idenna del. Således avstyrks revisorernas förslagrörande samordning, kompetens och tillgång tillrättsakter (yrkande 1).InförlivandearbetetRiksdagens revisorerRiksdagens revisorer konstaterar i rapporten att detsvenska lagstiftningsförfarandet väl klararinförlivandet av EG-rätten och attinförlivandearbetet inte avviker på något avgörandesätt från sedvanligt normgivningsarbete. Isedvanligt svenskt författningsarbete finns det dockofta en politisk vilja som skall uppfyllas, någotsom är mindre tydligt i samband med införlivandet avEG-rätten. I det senare fallet är det svenskanormgivningsarbetet bundet av det som framgår avdirektiven. Ofta finns dock oklarheter i EG-direktiven som kan bero på att de formuleratsutifrån kompromisser mellan kommissionen, rådet ochde olika medlemsstaterna. Detta underlättar inteinförlivandearbetet men skapar ett vissttolkningsutrymme för den nationelle lagstiftaren.UtredningsunderlagetInför EU-medlemskapet diskuterades frågorna omutredningsväsendet och remissförfarandet ipropositionen (prop. 1994/95:19) om Sverigesmedlemskap i unionen. Där sägs bl.a. attutredningsväsendet inte kommer att minska vare sig iomfattning eller betydelse till följd avmedlemskapet men att det kan komma att få en delvisannan inriktning.I granskningen har framkommit att dessa tankegångarinte helt har följts. De utredningar som i dagtillsätts för sedvanligt svenskt normgivningsarbetehar inte förändrats, men utredningar vidinförlivande av EG-rätt tycks vara av en annankaraktär. Utredningar kan tillsättas i de fallfrågorna är mer omfattande, som t.ex. i samband medEG:s datadirektiv respektive arbetstidsdirektiv. Ivissa fall utarbetas en departementspromemoria föratt klargöra hur införlivandet lämpligen bör ske. Desamordningsproblem som kan följa av den svenskaförvaltningsstrukturen kan då också uppmärksammas.Under revisorernas granskning har utredningarnasförsämrade kvalitet understrukits av flertaletintervjuade organisationer. revisorer hartidigare riktat kritik mot kommittéväsendet (förs.1997/98:RR3). I granskningen framkom dessutom attdet inte alltid framgår vilka tolkningsutrymmen somfinns inom EG-direktivens ramar samt skälen till attutredaren, och senare regeringen, föreslår en visslösning. Bristen på klarhet i dessa avseenden ledertill att remissinstanserna inte alltid vet vad somär möjligt att påverka då de utformar sinaremissyttranden. Det är dessutom ofta oklart vilkakonsekvenser en viss lösning medför på övrig svensklagstiftning. I samband med införlivande av EG-rättgenomförs ibland även ändringar i normgivningen sominte är föranledda av EG-rättens krav. Dessaändringar anses inte tillräckligt tydliggjorda iutredningarna, vilket leder till att t.ex.remissinstanserna inte uppmärksammar att deföreslagna ändringarna är påverkbara.Vid granskningen har dock inte framkommit något somtyder på att departement eller myndigheteravsiktligt föreslår regler som inte har sin grund iEG-rätten utan att detta särskilt anges. Inte hellerhar det framkommit att departement eller myndigheteravsiktligt beslutar om föreskrifter som är meromfattande än vad EG-rätten kräver. För att klargöradessa förhållanden i detalj skulle krävas enmateriell granskning av den svenska normgivningen iförhållande till EG-rätten. En sådan genomgångligger utanför revisorernas granskning.Genomarbetade utredningar är av stor betydelse förnormgivningens kvalitet. Detta gäller ävennormgivning föranledd av EG-rätt. Eftersom det inomEG-direktiven kan finnas tolkningsutrymmen inomvilka den nationelle lagstiftaren kan tillvaratasärskilda nationella intressen, är remissförfarandetav stor betydelse vid normgivning föranledd avdirektiv. Tolkningsutrymmets omfattning samteventuella frågor angående hur införlivandet bör skemåste dock tydliggöras för att remissförfarandetskall få den önskade effekten.Efter att ha tagit del av remissinstansernassynpunkter anser revisorer att regeringenbör öka framförhållningen inför införlivandet avkommande EG-direktiv och se över formerna förutredningsarbetet i samband med detta. Utredningarnabör hålla en hög kvalitet och på ett mer allsidigtsätt belysa konsekvenserna för övrig svensklagstiftning, bl.a. vilket tolkningsutrymme somfinns inom EG-direktivens ramar.Myndigheternas föreskrifterMyndigheterna har kommit att få en betydelsefullroll i införlivandeprocessen eftersom den storaandelen direktiv införlivas viamyndighetsföreskrifter. Innan nya eller ändradeföreskrifter beslutas av myndigheterna skickas devanligtvis ut på remiss till olika berördaintresseorganisationer och andra myndigheter.Remissinstansernas möjligheter att påverka förslagenanses dock vara små, eftersom föreskrifterna ärutformade utifrån det materiella innehållet i redanbeslutade EG-direktiv.Vid revisorernas granskning har framkommit attdepartementens uppföljning och kontroll avmyndigheternas föreskriftsverksamhet är varierande.Departementen gör vanligtvis inte någon kontrolleller uppföljning av myndigheternas föreskrifter.Av revisorernas rapport framgår att de föreskriftersom föranleds av EG-direktiv ofta är mycketdetaljerade och rör specifika sakområden, vilkakräver särskild kompetens för regelutformningen.Regeringskansliets tjänstemän saknar oftast dennasärskilda kompetens, vilket också innebär attmöjligheten att kontrollera myndigheternasföreskrifter i förhållande till direktivenbegränsas. har enligt uppgift inteheller tillräckliga resurser för att kontrollera ochfölja upp föreskriftsverksamheten. OmRegeringskansliet skall åläggas att kontrolleramyndigheternas föreskrifter krävs både ökaderesurser samt en ändrad kompetens iRegeringskansliet.Vid de intervjuer som gjorts i revisorernasgranskning har det inte uttryckts något behov avuppföljning eller kontroll avmyndighetsföreskrifterna. ,myndigheterna och övriga organisationer upplever attdagens föreskrifter är av så god kvalitet att engenerell kontroll inte skulle innebära ett välutnyttjande av resurser. Dessutom granskas denationella författningarna i samband mednotifikationen hos kommissionen, och eventuellaavvikelser åtgärdas i samråd med kommissionen.Eventuella avvikelser mellan nationell rätt och EG-direktiv framkommer dessutom vanligtvis inte isamband med en uppföljning eller kontroll utan försti samband med tillämpningen i enskilda ärenden.Revisorerna påpekar att regeringen är ansvarig förinförlivandet av EG-rätten och för attmyndigheternas föreskrifter överensstämmer med deuppställda målsättningarna och kraven i EG-direktiven.