bet · GM01KU25 · 1999-05-06 00:00:00 — Utskottet harockså framhållit att uttalanden som kan uppfattasstå i strid med regeringens officiella hållning kanskapa oklarhet och risk för komplikationer, särskiltom de berör förhållanden till utländsk stat(1991/92:KU30 s. 43 f., 1993/94:KU30 s. 60 f.).I det fall som är aktuellt har det uppenbarligeninte varit fråga om något som kan vållakomplikationer från konstitutionell synpunkt. Vadsom har förekommit ger inte anledning till någotvidare uttalande av utskottet.5 Förmåner m.m.5.1 Statsministerns tjänsteresorÄrendetI en anmälan , bilaga A 5.1.1,begärde () en granskning av vissafrågor kring statsministerns tjänsteresor.I anmälningen anför att enligt vad somuppgetts i massmedierna har kostnaden för en avstatsministerns tjänsteresor blivit extremt hög,. Den tjänsteresa som åsyftasvar en resa till med utresa onsdagen den 29oktober 1997 och återvändande onsdagen den 5november 1997. I anmälningen hemställer Bo Könbergatt utskottet skall granska upphandlingen ochkostnaderna för resan, samt om rekreationsdagar isamband med resan lett till någon fördyring för detallmänna. Anmälningen gäller också frågan om någonfördyring uppkommit för det allmänna till följd avatt statsministern tagit ut rekreationsdagar isamband med vissa andra utrikes tjänsteresor.Utredningen i granskningsärendet m.m.Vid sitt sammanträde beslutadeutskottet att från Statsrådsberedningen begära enpromemoria med svar på frågan om statsministerntagit ut rekreationsdagar i samband med tjänsteresoroch om dessa rekreationsdagar i så fall medförtökade kostnader för det allmänna. Svar inkom den 14april 1998, bilaga A 5.1.2.Utskottet beslutade att bordläggahela granskningsärendet.Efter beslut av regeringen den 27 november 1997tillkallades en kommitté för att utredaflygtransporterna med statligt ägda eller chartradeflygplan för . Kommittén, som antognamnet , överlämnade i juni 1998betänkandet (SOU 1998:81) Användningen av vissastatsflygplan, m.m. till statsministern.Den 11 februari 1999 beslutade utskottet att frånRegeringskansliet begära en redogörelse dels förflygkostnaderna i samband med statsministerns resatill , dels för vilka åtgärderStatsflygutredningens betänkande givit anledningtill. Svar inkom till utskottet ,bilaga A 5.1.3. Ytterligare upplysningar hardärefter inhämtats från enligt vadsom framgår av bilaga A 5.1.4.I de redogörelser som lämnats från Regeringskanslietanförs följande.Under år 1997 och togstatsministern ut rekreationsdagar vid tre utrikestjänsteresor, nämligen vid resor till- för samtal med premiärminister och PDS-ledaren den 25-26 mars 1997- Natotoppmötet i , och- för samtal med FN:s generalsekreterareoch för anföranden och möten på m.m. oktober/november 1997.Resan till reste statsministern tillRom. Han reste med reguljärflyg och inkvarterades påSveriges ambassads residens i . Tjänsteärendet iRom slutfördes . Resten av veckananvände han för rekreation. Återresan från tillSverige skedde () medregeringsplanet 102.Regeringskansliet betalade reguljärflygbiljettenoch betalade också ersättning till Försvarsmaktenför transporten med TP 102. Det förhållandet attstatsministern tog ut rekreationsdagar i samband medtjänsteresan beaktades vid beräkningen avtraktamente för resan. Hans traktamente beräknadessom om han hade återvänt hem den 27mars. Rekreationsdagarna medförde inte ökadekostnader för Regeringskansliet.Resan till Natotoppmötet i tog ut rekreationsdagar i början ochslutet av reste han med TP 102 från Malmötill . Han vistades där förrekreation och fortsatte sedan med bil till mötet iMadrid. Under vistelsen i bodde han påhotell. återvände han med biltill för rekreation. Vistelsen i Malagavarade till . Han reste då medTP 102 från till Malmö.Regeringskansliet har betalat ersättning tillFörsvarsmakten för flygtransporten. Ersättningen förtransporten och vardensamma som för en transport ochMadrid-Stockholm. har ocksåbetalat inkvarteringen på hotell i . Detförhållandet att statsministern tog utrekreationsdagar i samband med tjänsteresanbeaktades vid beräkningen av traktamente för resan.Hans traktamente beräknades som om han hade rest utförst och återvänt hem . Rekreationsdagarna medfördeinte ökade kostnader för Regeringskansliet.Resan till New YorkVid resan till använde sig avett flygplan som chartrade fördenna resa. Anledningen var att en årlig service påregeringsplanet 102 inte skulle vara klar iberäknad tid, varför detta plan inte kunde användasför resan. Via en mäklare begärde Regeringskansliettre skriftliga anbud. Det anbud som antogs var detlägsta och kom från ett schweiziskt företag och varpå . Upphandlingengrundades på en planering som innebar att utresaskulle ske och återresatisdagen den 4 november 1997.Statsministern reste tillNew . Han använde sig av det flygplan somRegeringskansliet hade chartrat för resan. Undervistelsen i bodde han på hotell.Han hade samtal med FN:s generalsekreterare föreden helg som inföll . Anförandenoch möten på m.m. genomförde han efterhelgen. var han sålunda inte engageradi några tjänsteaktiviteter. Dessa användehan för rekreation i New York.Han återvände till den 5 november.Regeringskansliet betalade flygtransporten ochinkvarteringen på hotell. Rekreationsdagarnamedförde inte ökade kostnader för Regeringskansliet.Valet av färdsättStaten har de s.k. regeringsplanen för att bl.a.statsministern skall kunna planera och genomföraresor utan att vara bunden av de begränsningar iform av fasta avgångstider m.m. som användningen avregujärt flyg innebär. Enligt ett regeringsbeslutden (dnr SB1996/5375) skall dessaflygplan användas för statschefens och den högstacivila och militära ledningens behov av snabba ochsäkra transporter.Med jämna mellanrum - cirka en gång -diskuteras livvaktsskyddet och andrasäkerhetsskyddsfrågor vid statsministerns resor medföreträdare för Säkerhetspolisen. Allmänt gäller attutfallet av dessa diskussioner är ett viktigtelement i det val av färdsätt som sedan görs införvarje resa. Andra omständigheter som vägs in vidvalet är snabbhet, flexibilitet vid ändrade planer,behov av genomgångar och förberedelser under resansamt de ekonomiska aspekterna.Slutsatsen av en sammanvägning av de faktorer somhar har angetts har oftast blivit att resan börgöras med regeringsplan. Det gäller bl.a. återresanfrån samt flygningarna Malmö-Malagaoch . Attstatsministern tog ut rekreationsdagar i samband meddessa resor påverkade inte valet att använda ettregeringsplan.I en del fall har avvägningen utfallit så attreguljärflyg valts. Ett sådant fall var flygningentill . Att statsministern tog utrekreationsdagar under vistelsen där påverkade intevalet av färdsätt.Ibland har oförutsedda händelser gjort att ettregeringsplan inte är tillgängligt för en resa därprogrammet bygger på att detta plan kan användas. Isådana fall har valet av färdsätt omprövats efter enny sammanvägning av alla relevanta faktorer(säkerhetsskyddsaspekter, snabbhetskrav osv.). Resantill oktober/november1997 är ett exempel. Omprövningen i det falletresulterade i att charterflyg valdes. Attstatsministern tog ut rekreationsdagar undervistelsen i påverkade inte detta val.Som svar på en fråga från utskottet omsäkerhetsbedömningen var annorlunda vid resan frånRom än vid resan till har från Regeringskanslietden anförts följande.Med hänsyn till den tid som gått sedan dessa resorär det inte möjligt att i alla detaljer rekonstruerade omständigheter som vägdes in vid valet avfärdmedel. Något säkert svar på utskottets fråga kandärför inte ges. Det bör dock observeras att ävennär t.ex. hotbilden är densamma, så kan tidskrav ochandra faktorer som är relevanta vid en sammanvägningvariera så att valet av färdsätt vid en resautfaller annorlunda än vid en annan resa.StatsflygutredningenRörande betänkande anförs iRegeringskansliets svar att utredningens förslag ochremissinstansernas synpunkter nu ligger till grundför ett arbete med att utforma rutiner somsäkerställer tillräcklig transportkapacitet till sålåga kostnader som möjligt. Inslag i detta arbetegäller bl.a. rutiner för planering ochdokumentation. Vidare övervägs en sammanhållenadministration för flygtransportverksamheten.Utskottets bedömningUtskottets granskning har inte visat att detallmänna har fått bära ökade kostnader till följd avatt statsministern tagit ut rekreationsdagar isamband med vissa utrikes tjänsteresor under år 1997och . Granskningen har inteheller gett grund för antagande att flygresan tilloch från hade kunnat upphandlas påfördelaktigare villkor än som skett.Utskottet anser det angeläget att den påbörjadeöversynen av praxis leder fram till såkostnadseffektiva regler som möjligt. Reglerna måstegivetvis utformas med tanke på de viktiga uppgiftersom statsministrarna och övriga statsråd har.Vad som förekommit föranleder intenågot ytterligare uttalande avutskottet.Utskottets anmälanResultatet av den i det föregånde redovisadegranskningen av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning får utskottet härmedför riksdagenanmäla. den 6 maj 1999På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), GöranMagnusson (s), (), (), (), (), (), (), IngerRené (m), (), (), (), von der Esch (kd),(), Per (), ÅsaTorstensson (c) och ()Vid behandlingen avavsnitten 1.1, 2.1 och 3.1 har Per ()ersatt Per () som på grund av jäv avståttfrån att delta,avsnitten 2.5-2.7 har () ersattBarbro (),avsnitt 2.10 har () ersattMats (),avsnitt 4.5 har () ersatt BarbroHietala () och ()ersatt (). Regeringens agerande vidEuropadomstolens prövning av målet mellanTorgny och svenska staten(avsnitt 2.1)(), (), IngerRené (m), von der Esch (kd), (), (), () och Per () anser att den del avutskottets yttrande som på s. 32 börjar med "Närtalan väcks" och på s. 34 slutar med "uttalande frånutskottet " bort ha följande lydelse:Sommaren 1987 drev på . Av principiella skälvägrade han att teckna kollektivavtal med Hotell-och (). Gustafssonville inte ansluta sig till enarbetsgivarorganisation och hans anställda villeinte vara fackanslutna. I syfte att förmå Gustafssonatt teckna antingen kollektivavtal eller hängavtalförsattes hans rörelse i blockad av HRF. Ett antalandra anslöt sig genom stridsåtgärder.Enligt fick den långvariga konflikten sånegativa ekonomiska konsekvenser för hans rörelseatt han slutligen tvinga-des sälja den.I juli 1989 vände sig tillEuropakommissionen för de mänskliga rättigheternaoch anmälde för brott mot Europakonventionenangående skydd för de mänskliga rättigheterna ochgrundläggande friheterna. De fackligastridsåtgärderna som rörelsen utsatts för utgjordeenligt en kränkning av hans rättigheterenligt konventionen, främst hans rätt till skydd förden negativa föreningsfriheten. gjordevidare gällande att hans rättigheter kränkts då densvenska staten brustit i sin skyldighet att skyddahonom mot denna kränkning genom att intetillhandahålla lagstiftning som gjorde det möjligtför honom att angripa stridsåtgärderna. Staten vardärför ansvarig för de skador som stridsåtgärdernainneburit för hans rörelse.När den borgerliga regeringen tillträdde hösten1991 var anmälan mot ett faktum.Saken rörde dels den negativa föreningsfriheten(artikel 11), dels rätten till domstolsprövning avtvister rörande enskildas civila rättigheter ochskyldigheter (artikel 6).Den borgerliga regeringen hade gått till val pålöften om bl.a. en reformerad arbetsrätt och enförstärkning av det konstitutionella skyddet motkränkning av den enskildes fri- och rättigheter.Regeringens ambitioner på dessa områden avspegladesockså i det utredningsarbete som omgåendepåbörjades. Under Arbetsmarknadsdepartementettillsattes utredningar på arbetsrättens område ochJustitiedepartementet tog initiativ till en översynav regeringsformen. I direktiven till var frågan om den negativaföreningsfriheten särskilt nämnd. I den borgerligaregeringens proposition om en ny småföretagspolitik(prop. 1991/92:51) framhölls att en utredning ombl.a. frågan om den negativa föreningsfriheten varen huvudfråga för att förbättra småföretagarnassituation.I beredningen av Gustafssonärendet förhöll sig denborgerliga regeringen neutral till den bakomliggandekonflikten. Regeringen tog således inte ställning itvisten mellan och fackföreningen utaneftersträvade en strikt belysning av rättsfrågan.Regeringens beredning av ärendet inriktades på attSverige som stat skulle bemöta vad anförti rättsfrågan. Med den utgångspunkten framstod detinte som motiverat för den borgerliga regeringen attnärmare undersöka konfliktens orsaker eller i övrigtupprätta kontakt med HRF eller LO.Om kränkning av artiklarna 11 och 6 iEuropakonventionen förelåg, som gjortgällande, innebar det att inte levde upptill konventionsåtagandena. Som framgår av dendåvarande regeringens yttrande tillEuropakommissionen från bestredregeringen att negativa föreningsfrihethade påverkats av konflikten och att artikeln därförinte var tillämplig i målet. Om kommissionen å andrasidan skulle finna att artikeln var tillämplig ochatt svensk rätt stred mot åtaganden enligtkonventionen tillstod regeringen naturligtvis att defackliga stridsåtgärderna mot rörelseinte varit befogade. För den borgerliga regeringenstod det helt klart att i det läget måste Gustafssonkompenseras för kränkningen och den svenskalagstiftningen anpassas efter konventionen, somnumera gäller som svensk rätt. Endast på en punkt(artikel 6) överlät regeringen åt kommissionen atträttsligt pröva om svensk rätt stod iöverensstämmelse med konventionen. hade vidett flertal tidigare tillfällen funnits agera istrid mot artikel 6.Den 10 januari 1995 fann kommissionen attkonventionsbrott ägt rum. Svenska staten hade varkengett erforderligt skydd förföreningsfriheten eller levt upp till konventionenskrav på ett effektivt rättsmedel.Regeringsskiftet 1994 medförde en ny syn påSveriges agerande inför konventionsorganen, som komatt prägla den fortsatta handläggningen av ärendetnär det efter kommissionens utslag fördes vidaretill . Den socialdemokratiskaregeringens inställning var: "fackföreningensbevekelsegrunder för att starta konflikten måsteredovisas för domstolen, att konventionsbrott måstebestridas och att stridsåtgärderna försvaras".Den socialdemokratiska regeringen vände sig till LOoch begärde en redovisning av de överväganden somlegat till grund för HRF:s stridsåtgärder motGustafssons rörelse. LO svarade att Gustafssonvägrat teckna s.k. AMF-försäkring för sina anställdaoch att han tillämpat sämre anställningsvillkor änkollektivavtalets. Vidare påstods att Gustafssonvarken skulle ha betalat ut semesterersättning ellerbetalat ut lön vid dåligt väder, något som senarehar förnekats av anställda. Iregeringens inlaga till från den 12september 1995 åberopades bl.a. LO:s uppgifter, somhärrörde från HRF, som stöd för fackföreningensagerande.Den 25 april 1996 fann domstolen (med rösterna 11mot 8) att artikel 11 om negativ föreningsfrihet,dvs. rätten att stå utanför exempelvis enarbetsgivarorganisation, visserligen var tillämpligpå svensk arbetsmarknad men att någon kränkning (medrösterna 12 mot 7) av den negativa föreningsfriheteninte förelåg i fall. Majoritetensbedömning grundades på att artikel 11 inte var ettskydd mot kollektivavtal som sådant och att dettvång som förelegat i fall fickaccepteras inom ramen för den nationella ordning somSverige uppvisar.Domstolens tolkning av artikel 11 i falletGustafsson fäster avseende vid skillnaden mellanhängavtal och kollektivavtal. Domen bygger på attGustafsson som arbetsgivare hade kunnat förhandlasig till ett hängavtal med innehåll som varindividuellt anpassat till rörelse.Detta var också den bild som den socialdemokratiskaregeringen förmedlade till domstolen och som ävenföreträdaren för LO:s rättsskydd, , gavutskottet under utfrågningen. För att kunna påvisasådana exempel fick Junesjö i uppdrag att redovisanågra exempel till utskottet. Några exempel påindividuellt anpassade hängavtal röranderestaurangbranschen har emellertid inte inkommittill utskottet. Utskottets granskning och offentligautfrågningar i ärendet har inte kunnat påvisa attdet föreligger några reella möjligheter för enarbetsgivare inom hotell- och restaurangbranschenatt förhandla sig till s.k. hängavtal medindividuella klausuler. Farhågan om attEuropadomstolen byggde domen på felaktiga premisserhar därför stärkts ytterligare.Under hösten 1996 ansökte hosEuropadomstolen om resning i målet. Som stöd för sinbegäran anförde han att den socialdemokratiskaregeringens uppgifter om bl.a. arbetsvillkoren ihans restaurangrörelse var missvisande ellerfelaktiga, vilket även intygats av den då anställdapersonalen. beslutadeEuropadomstolen att inte bevilja Gustafssonomprövning. I sin motivering konstaterade domstolenatt de uppgifter som regeringen lämnat omanställningsvillkoren i rörelse intehade godtagits som ostridiga.Den företagna granskningen och den offentligautfrågningen i detta ärende föranleder utskottet attanföra följande.Under utskottets granskning har framkommit hur densocialdemokratiska regeringen såg på sin roll.Fackförbundets uppgifter och problemformuleringarvidarebefordrades till i regeringensinlaga till domstolen i syfte att visa att facketfick anses ha haft fog för stridsåtgärderna. Någotegentligt försök från regeringens sida attkontrollera huruvida uppgifterna var sanna ellerfalska gjordes över huvud taget inte. Avutfrågningarna har vidare framkommit att regeringeninte heller ansåg sig ha haft vare sig möjligheteller skyldighet att genomföra erforderligafaktakontroller. Om regeringens åberopade uppgifterdäremot hade bedömts vara direkt oriktiga så hadedessa enligt utfrågade socialdemokratiskaföreträdare inte vidarebefordrats tillEuropadomstolen.Oberoende av att inte har ansettLO:s och HRF:s felaktiga uppgifter omanställningsförhållandena hos somostridiga framstår den socialdemokratiskaregeringens inställning till vikten av attkontrollera uppgifternas sanningshalt närmast somstötande och i strid mot den allmänna rättskänslan.Trots att regeringen upplystes om att uppgifternakunde betecknas som ytterligt vanskliga fördes ingasådana reservationer vidare till Europadomstolen.Den socialdemokratiska regeringen kom därmed attframstå som en okritisk förmedlare och försvarare avde fackliga intressena. Man kom i praktiken attuppträda som ombud för och utskottets mening har regeringen, i sinfunktion som företrädare för staten, på denna punktbrutit mot skyldigheten att alltid sträva efter attkonventionsorganen erhåller fullständig och korrektinformation, även när informationen talar emot denståndpunkt som regeringen intagit i processen (jfrJK-beslut s. 173).Utskottets granskning visar att harutgått från att hade kunnat teckna ettindividuellt hängavtal om velat. Någotexempel på sådant avtal har emellertid inte kunnatförebringas. Regeringen upplyste inte domstolen omatt sådana avtal i praktiken inte förekommer. Ocksåi fråga om hängavtalens karaktär finner utskottetatt regeringen inför domstolen brustit i kraven påen allsidig belysning av svenska förhållanden avbetydelse för saken. Det är sannolikt att dennaomständighet har haft en direkt betydelse fördomstolens utslag.Europadomstolens dom innebär att det nuvarandeorganisationsmonopolet, som i praktiken jämställerkollektivavtal genom medlemskap i organisation ochhängavtal, kan sägas vara brutet. Förhandlingarnamåste omfatta individuella avvikelser för att inteockså ett framtvingande av ett hängavtal skall ansessom en kränkning. Att åberopa den negativaföreningsfriheten också på den svenskaarbetsmarknaden framstår alltsedan den 25 april 1996därför som en i hög grad relevant och legitimåtgärd.Mot bakgrund av vad som framkommit vid utskottetsgranskning finner utskottet skäl att rikta allvarligkritik mot den socialdemokratiska regeringensagerande i målet mot svenskastaten.2. Näringsminister av en ansökan om kompletteringav koncessionen för Polenkabeln (avsnitt2.2)Per () anser att den del av utskottetsyttrande som på s. 39 börjar med "Som framgår " ochpå s. 40 slutar med "utskottets sida" bort haföljande lydelse:Utskottet konstaterar att den beredningsordning förkoncessionsärenden som är reglerad i 4 §elförordningen innebär att nätmyndigheten, iegenskap av expertmyndighet, i ett första skedevidtar erforderlig utredning av ärendet. Därefterlämnar myndigheten med eget yttrande över ärendettill regeringen för prövning. Nätmyndighetensyttrande kan med denna ordning göras med beaktandeav de synpunkter som övriga berörda instanser haranfört i ärendet. Yttrandet från nätmyndigheten gesdärmed en särskild tyngd i beredningsprocessen.Genom att regeringen i förevarande fall har beslutatatt ärendet med undantag från 4 § elförordningenskall beredas i harnätmyndighetens yttrande fått avges utan möjlighettill beaktande av övriga remissinstanserssynpunkter. Enligt utskottets mening har det nuaktuella koncessionsärendet emellertid varit avsådan vikt att beredning borde ha skett enligt den i4 § elförordningen fastlagda ordningen. Att ärendetvar brådskande kan vidare i sig inte anses utgöraskäl att frångå den gängse beredningsordningen.Utskottet anser sålunda att det i förevarande fallvar olämpligt att besluta om undantag från 4 §elförordningen. Enligt utskottets mening kan därmedberedningskravet i 7 kap. 2 § RF inte anses hauppfyllts i det aktuella regeringsärendet.3. Beredningen av propositioner om röddiesel, m.m. ´(avsnitt 2.4)Per (), (), JerryMartinger (m), (), () och von der Esch (kd), anser att den delav utskottets yttrande som på s. 62 börjar med "Iberedningen" och slutar med "utskottets sida" bortha följande lydelse:Utskottet konstaterar att iberedningen av proposition 1995/96:57, där ettförbud mot användning av rödmärkt olja i samtligamotordrivna fordon föreslogs, endast såg till destatsfinansiella frågorna. Ett uttryck för detta äratt i sina kontakter medkommissionen endast vände sig till generaldirektoratXXI för tullunion och indirekta skatter och intetill generaldirektorat XV för inre marknad ochfinansiella tjänster. En sådan kontakt hadesannolikt klargjort att förslaget bröt motgemenskapsrätten såväl i fråga om EG:s direktiv ompunktskatter på mineralolja som i fråga om attSverige inte ensidigt får kompensera sig för att ettannat medlemsland bryter mot gemenskapsrätten. Ettannat uttryck för ensidigainriktning på den statsfinansiella sidan är att detinte togs hänsyn till de försämradekonkurrensvillkor som drabbade näringslivet iNorrbotten. Denna ensidiga inriktning har kommit attvisa sig kostsam för staten. Efter beslut avJustitiekanslern har staten, på grund avöverträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG-direktiv angående punktskatt på mineraloljor,tvingats betala ut i ersättning.I proposition 1996/97:122 föreslogs att förbudetmot användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivnafordon skulle slopas såvitt gällde motorredskap,traktorer samt personbilar. Det fortsatt gällandeförbudet för användning av finsk, rödmärkt olja ifordonstankar på lastbil och buss stred emellertidäven det mot gemenskapsrätten. IStatsrådsberedningens promemoria framhålls att denfinska lagstiftningen på området är komplicerad ochsvåröverskådlig. I en fullgod beredning hadeemellertid även en komplicerad lagstiftningbemästrats, t.ex. genom mer intensiva kontakter meddet ansvariga finska departementet. En fullgodberedning hade resulterat i att även det gällandeförbudet mot användning i lastbilar och bussarslopats redan i och med proposition 1996/97:122.Utskottet finner av dessa skäl attberedningen av såväl proposition 1995/96:57som proposition 1996/97:122 inte har sketti enlighet med regeringsformens krav påinhämtande av behövliga upplysningar ochyttranden. För denna bristande beredningkan regeringen inte undgå kritik.4.