bet · GM01KU21 · 1999-03-09 00:00:00 — I betänkandet behandlas 16 motioner som väckts underden allmänna motionstiden . I motionernabehandlas frågor om kommundelningar, kommunalbeskattningsrätt, direktval till kommundelsorgan,nyval i kommuner och landsting, medborgarinitiativoch andra inflytandefrågor samt frågor om lagtrots,fullmäktiges beslut om årsredovisning ochansvarsfrihet samt borgmästarebegreppet.Med anledning av motioner (kd), (fp) och (c)föreslår utskottet ett tillkännagivande tillregeringen med innebörd att regeringen bör återkommatill med förslag som syftar till att göradet lättare att dela kommuner genom att procedurernasom har samband med delningar underlättas. Medanledning av motioner (kd), (c), (m) och (mp)föreslår utskottet vidare ett tillkännagivande omatt en förstärkning av medborgarnas inflytandebeträffande folkinitiativ i fråga om kommunalafolkomröstningar bör utredas. Utskottet avstyrker iövrigt motionerna.Till betänkandet fogas 10 reservationer och 3särskilda yttranden. 1998/99:K242 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om borgmästare.1998/99:K268 av m.fl. (kd) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om kommunalafolkomröstningar,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en generös syn påkommundelningar.1998/99:K276 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av att motverkakommunernas ovilja mot att verkställa domar tillförmån för medborgare.1998/99:K280 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av att ändra 4kap. 23 § kommunallagen med syfte att fördjupa ochutveckla den lokala demokratin.1998/99:K281 av m.fl. (v) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av lämpligsanktion mot kommuners och landstings lag- ochdomstolstrots.1998/99:K296 av Per m.fl. (mp) vari yrkas1. att hos regeringen begär enparlamentarisk utredning angående ändring ikommunallagen med syfte att möjliggöra förkommunfullmäktige att ge de kommunaltröstberättigade motionsrätt,2. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att misstroendeförklaring kan riktasfrån kommunfullmäktige gentemot kommunstyrelsen ochenskilt majoritetskommunalråd,3. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att en majoritet i kommunfullmäktigekan utlysa nyval enligt samma principer som gäller iriksdagen.1998/99:K298 av m.fl. (c) vari yrkas1. att begär att regeringen återkommermed förslag till åtgärder för att underlätta förkommundelningar,2. att begär att regeringen låter utredafrågan om kommunala folkomröstningar.1998/99:K313 av och (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om det kommunalasjälvstyret,2. att beslutar att uppdra åtlagutskottet att inkomma med förslag till en ändringi kommunallagen som stärker det kommunalasjälvstyret, vad avser rätten att utdebiteraskattesats för invånarna i den egna kommunen ienlighet med vad som anförts i motionen.1998/99:K314 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om kommunalafolkomröstningar.1998/99:K328 av och () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det skall blilättare att genomföra kommundelningar,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det skall blilättare att införa direktval till kommundelsnämnder,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det skall blimöjligt att genomföra extraval i kommuner ochlandsting,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att öka dedirektvalda organens inflytande och bestämmanderätt,1998/99:K335 av de () variyrkas att hos regeringen begär förslagtill sådan ändring i kommunallagen attbehandlingsordningen mellan årsredovisning ochansvarsfrihet ändras i enlighet med vad som anförtsi motionen.1998/99:K338 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om lag- och domstolstrots.1998/99:K346 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om åtgärder så atträttighetslagstiftningen kan efterlevas.1998/99:K352 av Per m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att kommunala folkomröstningar blirbindande,2. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att ärende om folkomröstning somväckts av tillräckligt många av kommunens ellerlandstingets medlemmar skall bli bindande,3. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att ärende om att hålla folkomröstningi en viss fråga i fullmäktige måste väckas av minst10 % av de röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna,4. att beslutar om sådan ändring ikommunallagen att ärende om att hålla folkomröstningsom väckts av minst en tredjedel avkommunfullmäktiges eller landstingsfullmäktigesledamöter skall bli bindande.1998/99:So465 av m.fl. (fp) variyrkas22. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att införasanktioner mot de kommuner som begår domstolstrots.1998/99:Bo507 av m.fl. (c) variyrkas14. att som sin meningger regeringen till känna vad imotionen anförts om direktvaldastadsdelsnämnder. KommundelningarMotionernaI kommittémotion 1998/99:K268 hemställer IngvarSvensson m.fl. (kd) att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om engenerös syn på kommundelningar (yrkande 2). Enligtmotionen har de stora kommunsammanslagningarnaminskat medborgarnas möjlighet till insyn ochöverblick över den kommunala verksamheten ochminskat antalet politiskt aktiva avsevärt. Det börenligt motionärerna ligga i ochregeringens intresse att den lokala demokratin är såvital som möjligt, och därför bör regeringenmedverka till en generös och positiv syn pågenomförande av relevanta kommundelningar.I kommittémotion 1998/99:K298 hemställer ÅsaTorstensson m.fl. (c) att begär attregeringen återkommer med förslag till åtgärder föratt underlätta kommundelningar (yrkande 1). Imotionen redovisas exempel på såväl en ökad viljahos människor att engagera sig för olika lokalafrågor som upplevelsen att avståndet till debeslutande församlingarna är stort. Dessa tendenserhar bl.a. medfört att alltfler kommundelar villbilda en egen kommun. Vägen dit är emellertid enligtmotionen lång och omständlig. Ordningen attKammarkollegiet beslutar om en utredning avförutsättningarna för en kommundelning kan starktifrågasättas, anser motionärerna. Ett politisktorgan bör i stället vara beslutande i denna del. Enmöjlighet att genomföra en kommundelning underpågående mandatperiod bör också införas. De förslagfrån regeringen som efterlyses i motionen börinriktas på en förenklad process, innebärande bl.a.att kommundelningar skall genomföras om en majoritetav invånarna i kommundelen så önskar. Lagen omkommunal skatteutjämning bör också utformas så attkommundelningar underlättas.I kommittémotion 1998/99:K328 hemställer HelenaBargholtz och , båda (fp), attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att det skall bli lättareatt genomföra kommundelningar (yrkande 2). Ett skältill yrkandet är att avståndet mellan väljare ochvalda är för stort.BakgrundEnligt 1 kap. 1 § kommunallagen är indelat ikommuner och landsting. Den kommunala indelningenregleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting(indelningslagen).Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen skall en ändringför att komma till stånd antas medföra beståendefördel för en kommun eller en del av en kommun ellerandra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning avfrågan om indelningsändring skall särskild hänsyntas till önskemål och synpunkter från den eller dekommuner som närmast berörs av ändringen. Om ensådan kommun motsätter sig en indelningsändring, fårbeslut om ändring meddelas endast om det finnssynnerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tastill befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 4§ indelningslagen får Kammarkollegiet avslå enansökan om indelningsändring om det finner attändringen inte bör ske.Enligt 12 § indelningslagen träder enindelningsändring i kraft det år sombestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är avsådan omfattning att en kommun enligt den nyaindelningen inte bör företrädas av de gamlafullmäkige, träder ändringen i kraft den 1 januariåret då val i hela riket av fullmäktigeägt rum. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 §skall meddelas senast innan ändringen skallträda i kraft eller, om det finns synnerliga skäl,, dock inte senare än åttamånader före ikraftträdandet.Det praktiska förfarandet inför ett beslut omdelning av en kommun regleras i 20-26 §§indelningslagen. Därav framgår bl.a. följande. Frågaom ändring i den kommunala indelningen väcks av enkommun eller medlem av en kommun som skulle berörasav förändringen. Ansökan skall inges tillKammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet ochlänsstyrelsen kan ta upp en fråga om ändradindelning på eget initiativ. Kammarkollegiet skallgöra den utredning som behövs eller överlämna åtlänsstyrelsen att göra en utredning. Kammarkollegietfår vid behov uppdra åt en särskild utredare attgöra en utredning. Samråd skall ske med berördakommuner vid utredningen. När det finns särskiltskäl skall en särskild undersökning, efter beslut avKammarkollegiet eller , göras ombefolkningens inställning till en ändrad indelning.Om utredningen visar att en indelningsändring börgöras, skall ett förslag upprättas till ändring samttill den ekonomiska regleringen m.m. Regeringenfattar därefter beslut om indelningsändringen.När det gäller förutsättningarna för enindelningsändring framhölls i proposition1978/79:157 att en indelningsändring inte bör fågenomföras utan att det föreligger från allmänsynpunkt objektivt bärande skäl för ändringen. Detär enligt propositionen p.g.a. de skildaförhållanden som gäller från fall till fall intemöjligt att dela upp indelningsändringar i välavgränsade kategorier för vilka bestämdaförutsättningar för genomförandet av en ändringskall gälla. Föredragande statsråd framhöll attbestämmelsernas huvudsyfte bör vara att säkerställaatt olika intressen som vägs mot varandra börbeaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl fören indelningsförändring som måste föreligga och hurtungt de skall väga i förhållande till eventuellaskäl mot en ändring måste enligt propositionen ihuvudsak överlämnas åt praxis.Enligt propositionen borde bestämmelsen omförutsättningarna för en indelningsförändring inteinnehålla någon exemplifiering av omständigheter somkunde utgöra skäl för en indelningsändring. Istället borde som en allmän förutsättning för enändring gälla att ändringen kunde antas medförabestående fördel för en kommun eller del av kommuneller andra fördelar från allmän synpunkt. Engrundtanke borde vidare vara att kommunernasinställning borde ges särskilt stor tyngd.I specialmotiveringen i propositionen framhölls attvid prövningen av en indelningsfråga bör allaomständigheter som talar för eller mot en indel-ningsändring uppmärksammas. En rad olika faktorerinverkar på bedömningen, t.ex.befolkningsutveckling, näringsgeografiskaförhållanden, indelningsändringens påverkan på denkommunala servicen och de kommunalekonomiskakonsekvenserna. Fördelar av enbartkommunaldemokratisk karaktär är enligt propositioneninte tillräckliga, utan den nybildade kommunen börockså uppfylla rimliga krav i fråga om de övrigafaktorerna.Konstitutionsutskottet behandlade flera motioner omkommundelningar i samband med behandlingen avpropositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117,bet. 1990/91:KU38). I betänkandet anförde utskottetatt det liksom tidigare ansåg att demokratiska skälkunde motivera att en kommun delades men att dekommunala demokratifrågorna borde lösas på annnatsätt än genom ytterligare delningar av kommuner.Enligt utskottet hade det inte framkommit något somgivit utskottet anledning att frångå dennaståndpunkt, varför motionerna avstyrktes.Den regering som tillträdde valförklarade i regeringsdeklarationen att den sågpositivt på kommundelningar. Denna ståndpunktåterkom i direktiven till (dir. 1992:12), där regeringen bl.a. anförde att ettsätt att stärka den lokala demokratin var att delakommuner där det finns ett starkt önskemål hosbefolkningen om en delning och där det finnsförutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) ansåg siginte kunna uttala sig om huruvida de kommundelningarsom genomförts medfört bestående fördelarfrån kommunalekonomisk eller kommunaldemokratisksynpunkt. Kommittén ansåg emellertid att de nya,mindre kommuner som uppkommit genom de genomfördadelningarna inte hade sämre ekonomiskaförutsättningar än flertalet andra, jämförbarakommuner.Något behov av att reformera indelningslagen ansågkommittén inte att det fanns. Eventuellainskränkningar i regeringens skönsmässiga prövningoch införande av t.ex. obligatorisk delning undervissa förutsättningar skulle enligt kommittén fånegativa effekter.Kommittén redovisade också en genomgång av debeslut regeringen fattat i indelningsärenden framtill och drog därav vissaslutsatser om utsikterna att en delningsansökanskall beviljas. Bland omständigheter som hade enavgörande betydelse hade kommittén funnit att denursprungliga (odelade) kommunen skall vara positivtill en delning, att det bör finnas en ganska bredpolitisk enighet i den del som vill bryta sig lossoch att de ekonomiska förutsättningarna bör varauppfyllda. Vidare framhölls betydelsen av att enfolkomröstning, som bör föregå ansökningen, bör hahögt valdeltagande och visa en stor ja-andel i dendel av kommunen som vill bryta sig loss samtidigtsom ett eventuellt nej i den övriga delen inte börvara för kraftigt. Ju fler av dessa förutsättningarsom uppfylls, desto större är enligt kommitténmöjligheten att en delning kommer till stånd.Sedan 1979 har regeringen beslutat om delning av 11kommuner vilket givit upphov till 23 nyakommunbildningar.Under motsvarande tid har regeringen avslagitansökningar om kommundelningar i 22 fall.Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällenunder avstyrkt motioner om ändradevillkor för kommundelningar m.m. med hänvisningbl.a. till sitt tidigare uttalande i samband medbehandlingen av kommunallagspropositionen (bet.1993/94:KU9, 1993/94:KU40, 1995/96:KU9 och1997/98:KU4). Vid det senaste tillfället avstyrktesockså motioner i vilka föreslogs olika ändringar ireglerna för kommundelningar. Utskottet framhöll attindelningslagen fungerat tillfredsställande under desnart som den har funnits och att den är klaroch tydlig vad avser initiativ, rollfördelning samtprocedurer och tidpunkter för genomförande avkommundelningar samt att 10 kommuner delats sedan1979 på basis av bestämmelserna i indelnings-lagen.Mot beslutet reserverade sig representanterna för(m), (fp), (c) och (mp).Utskottets bedömningUtskottet instämmer i vad som sägs i motionerna omatt kommunsammanslagningarna har minskatmedborgarnas möjlighet till insyn och överblick överden kommunala verksamheten samt att de politisktaktiva minskat i antal. En möjlighet att öka dendemokratiska vitaliteten och delaktigheten är enligtutskottets mening att dela upp större kommuner imindre. Utskottet vill med anledning av motionernaK268 yrkande 2 (kd), K298 yrkande 1 (c) och K328yrkande 2 (fp) framhålla att det bör bli lättare attdela kommuner genom att procedurerna som har sambandmed kommundelningar underlättas. Regeringen böråterkomma med förslag till med dettasyfte. Detta bör ges regeringen till känna.Kommunal beskattningsrättMotionenI motion 1998/99:K313 hemställer , båda (m), att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det kommunala självstyret (yrkande 1). Imotionen hemställs vidare att beslutaruppdra åt lagutskottet att inkomma med förslag tilländring i kommunallagen som stärker det kommunalasjälvstyret vad avser rätten att utdebiteraskattesats för invånarna i den egna kommunen ienlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2).Motionärerna anför att staten de senaste årenbegränsat kommunernas självstyrelse vad avserskatteuttaget. Som exempel på detta anförs delslagstiftningen med anledning av propositionen1995/96:213 Minskning i särskilda fall av detgenerella statsbidraget till kommuner och landstingåren 1997 och 1998, dels det nya bidrags- ochutjämningssystem för kommuner och landsting somträdde i kraft . Enligtmotionärerna är den kommunala skattenivån ytterst enfråga som de folkvalda exklusivt har att besluta om.Huruvida skattesatsen uppfattas som relevant är enfråga som väljarna avgör vid allmänna val. Det partisom föreslår väljarna en ändrad skattesats och fårgehör för den skall utan statens sanktioner kunnaändra densamma. Om en kommun med för låg egenskattekraft behöver ytterligare resurser, skalldetta regleras mellan staten och den enskildakommunen. Ingen kommun skall enligt motionen tvingashöja skatten för att finansiera andra kommunersåtaganden.BakgrundGällande bestämmelserKommuner och landsting har som ett led i denkommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.Regler om detta finns i 1 kap 7 § RF, där det sägsatt kommunerna, dvs. kommuner och landsting, får taut skatt för skötseln av sina uppgifter. (I 2 kap. 5§ kommunallagen erinras om denna bestämmelse ochandra bestämmelser om rätten att meddelaföreskrifter. )Den aktuella bestämmelsen i RF innebär attkommunerna och landstingen får besluta om storlekenav den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.I övrigt är det som reglerarskattebestämmelsernas innehåll. Som exempel kannämnas att det är en bestämmelse ikommunalskattelagen (1928:370) som säger att denkommunala inkomstskatten skall vara procentuell(proportionell).Bestämmelsen i RF är ett principstadgande ochenligt förarbetena till regeringsformen (prop.1973:90 s. 231) garanterar det inte att varje kommunhelt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.Enligt uttalanden av måsteemellertid en lagreglering som sätter ett tak förden kommunala utdebiteringen alltid ge utrymme fören fri sektor för kommunerna och behålla åtminstoneen viss frihet för dem när det gäller att bestämmaskattens storlek (bet. 1980/81:KU22 och yttr.1981/82:KU6y).Uttalanden av m.m.KU har gjortprincipiella uttalanden i frågor om den kommunalasjälvstyrelsen och beskattningsrätten m.m. 1990behandlade utskottet i ett yttrande tillfinansutskottet frågan om en begränsning avkommunernas rätt att ta ut skatt i form av ettskattestopp (yttr. 1989/90:KU9y).Riksdagen ställde sig bakom degrundläggande principerna för ett nytt bidrags- ochutjämningssystem som regeringen föreslagit när detgällde syfte, inriktning, omfattning ochinföranderegler (prop. 1994/95:150). Underriksdagsbehandlingen aktualiserades frågan omgrundlagsenligheten i den lagtekniska lösning somförordats i kompletteringspropositionen.Finansutskottet inhämtade därför yttranden frånLagrådet och KU. Lagrådet avstyrkte lagförslaget medhänvisning till vad som i regeringsformen anges omändamålet med den kommunala beskattningen. EnligtLagrådet skulle emellertid ett system med avgifteroch bidrag inte anses strida mot grundlagensbestämmelser. KU (yttr. 1994/95:KU6y) ansåg att detfanns flera omständigheter som gav utrymme åt enannan tolkning av regeringsformen än den Lagrådetgjort. I detta sammanhang anförde utskottet bl.a.följande:Bestämmelserna i 1 kap. 7 § (regeringsformen) börenligt utskottets mening tolkas så att de dels gerkommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsardenna rätt till att gälla skatt för sådana uppgiftersom de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformengetts kompetens respektive ålagts att sköta.Bestämmelsen när det gäller begreppet "skötseln avsina uppgifter" kan då ses som i första hand riktadtill kommunerna och mindre mot staten. Vad somnärmare skall anses ligga inom ramen för kommunernasåligganden enligt regeringsformens principstadgandefår närmare bestämmas genom lagstiftning.Utvecklingen av denna praxis har varit tydlig.Enligt KU:s mening var det mycketangeläget att det inte skulle finnas någontveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen.Utskottet pekade i sammanhanget på möjligheten attavdragen och tilläggen enligt lagförslagetomvandlades till avgift respektive statligtutjämningsbidrag.Mot bakgrund av KU:s analys av grundlagsfråganansåg finansutskottet (bet. 1994/95:FiU19) att det ioch för sig hade varit möjligt för attgodkänna det då föreliggande förslaget. Bl.a. föratt undvika all tveksamhet kring tillämpningen avregeringsformen borde i första hand emellertid enannan lagstiftningsteknik väljas för att uppnå deeftersträvade utjämningseffekterna. Regeringen bordedärför återkomma till med ett nyttförslag. Efter hörande av Lagrådet, som inte villemotsätta sig att det nya förslaget lades till grundför lagstiftning, förelades hösten 1995det nya förslaget (prop. 1995/96:64). Dettagodkändes av (bet. 1995/96:FiU5).KU yttrade sig till finansutskottet överden ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150)avseende bl.a. propositionens förslag tillutformning av ett utgiftstak för den offentligasektorn och uttalanden om kommande förslag på detkommunala området jämte motioner (yttr.1995/96:KU10y). I huvudfrågan anförde utskottet attdet inte fanns skäl att ta ställning till förslageninnan ett utformat förslag förelåg. Representanternaför och anförde att deaviserade förslagen stred mot principerna för denkommunala självstyrelsen.I samma yttrande gjorde utskottet ett uttalande medanledning av ett motionsyrkande (m), enligt vilketriksdagen hos regeringen skulle begära förslag om"ett grundlagsenligt bidragssystem" för kommunernafrån . Utskottet anförde attmotionen byggde på den felaktiga föreställningen attdet statsbidragssystem som infördes den 1 januari1996 skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövadesgrundligt i samband med införandet . Frånkonstitutionell synpunkt behövdes således enligtutskottets mening ingen omprövning avstatsbidragssystemet. Representanterna för Moderatasamlingspartiet anmälde i denna del avvikande meningoch anförde att statsbidragssystemetsöverensstämmelse med om denkommunala självstyrelsen var diskutabel.KU har också gjort uttalanden i samband med ettyttrande till finansutskottet (yttr. 1996/97:KU3y)med anledning av propositionen 1995/96:213 Minskningi särskilda fall av det generella statsbidraget tillkommuner och landsting , ett av deexempel som åberopas i den här aktuella motionen.Utskottet konstaterade att det då aktuella förslagettill lagstiftning hade samband med såväl det nyabidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft den1 som det utgiftstak för de offentligafinanserna som skulle införas . Utskottet deladeLagrådets uppfattning att det aktuella förslagetkunde ses som ett alternativ till sådanalagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gälltunder . Lagrådet hade med beaktande avsina tidigare ställningstaganden uttalat att detaktuella förslaget fick godtas från konstitutionellasynpunkter, och utskottet instämde i dennabedömning. Representanterna för ochMiljöpartiet anförde avvikande mening i denna del.Partierna yrkade att förslaget skulle avstyrkas medmotiveringen att det stred mot den kommunalasjälvstyrelsens principer. Även representanterna förModerata samlingspartiet anförde avvikande mening.De ansåg att frågan ännu ej fått en konstitutionellttillfredsställande lösning och efterlyste ettreviderat förslag från regeringen.Utskottet anförde också att det var viktigt att denkommunala självstyrelsen och dess förhållande tillgrundlagen blev föremål för en grundlig analys.Utskottet konstaterade att detta skedde inom ensärskild parlamentarisk kommitté som inom kortskulle komma att avsluta sitt arbete.Denna kommitté redovisade sina överväganden hösten1996 i betänkandet Den kommunala självstyrelsen ochgrundlagen (SOU 1996:129).