bet · GM01KU25 · 1999-05-06 00:00:00 — Begränsningen av rätten att ta del avallmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelsei en särskild lag eller, om så i visst fall befinneslämpligare, i en annan lag vartill den särskildalagen hänvisar.Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gällersekretess för uppgift som angår Sverigesförbindelser med annan stat eller i övrigt rör annanstat, mellanfolklig organisation, myndighet,medborgare eller juridisk person i annan stat ellerstatslös, om det kan antas att det stör Sverigesmellanfolkliga förbindelser eller på annat sättskadar landet om uppgiften röjs.Av den i bilagan till Europeiska kommissionensbeslut av om allmänhetenstillgång till kommissionens handlingar angivnauppförandekodexen framgår bl.a. följande.Allmän principAllmänheten skall ha största möjliga tillgång tillkommissionens och rådets handlingar.UndantagInstitutionerna skall vägra tillgång till enhandling om ett offentliggörande kan skada bl.a.- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmänsäkerhet, internationella förbindelser, monetärstabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner ochundersökningar),- skyddet för den enskilde och privatlivet,Enligt den återgivna bestämmelsen i 2 kap. 1 §sekretesslagen om utrikessekretess gäller sekretessför en uppgift endast om det kan antas att ettutlämnande av uppgiten skadar landet. Bestämmelsensskadebegrepp tillkom genom införandet av 1980 årssekretesslag. I fråga om den närmare innebörden iskadebegreppet anförde föredragande statsrådetföljande i den proposition genom vilken förslagettill sekretesslag lades fram.Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen börinte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sigom någon olägenhet för landet för att skada skallkunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga omstörningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Attmindre och tillfälliga störningar eller irritationerinom ett annat lands ledning inte kan uteslutas omuppgifter lämnas ut bör således inte alltid ledatill sekretess.2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande lydelsegenom lagändring (prop. 1994/95:112, bet.1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:1695). Den nya regleringen innefattar ett s.k. raktskaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten vidprövningen av om en uppgift kan lämnas ut utan attdet stör mellanfolkliga förbindelser ellerpå annat sätt skadar landet skall vara en presumtionför att uppgiften kan lämnas ut. En sådan ordningansågs inte behöva medföra några risker för attberättigade krav på sekretess som gemenskapsrättenställer inte skulle kunna tillgodoses vid ettsvenskt EU-medlemskap. Konstitutionsutskottetunderströk liksom regeringen betydelsen av ennoggrann skadeprövning. Utskottet framhöll att etthemlighållande kan försvaras bara i det fall att ettutlämnande kan medföra skada. Vid en prövning av omen uppgift som erhållits från någon annan stat elleren mellanfolklig organisation kan lämnas ut ellerinte kan avsändarens uppfattning i sekretessfråganenligt vad utskottet anförde visserligen inte avgöraom uppgiften skall hållas hemlig. Däremot kanavsändarens intresse av sekretess ha betydelse förskadeprövningen i det enskilda fallet.Utskottets bedömningUtskottet vill till en början framhålla vikten av såstor öppenhet som möjligt när det gäller att ta delav allmänna handlingar. Presumtionen är enligttryckfrihetsförordningen också för offentlighet.Detta gäller självklart även handlingar som kommerfrån Europeiska unionen. Som uttalats vidsekretesslagens införande får det skadebegrepp somförekommer i bestämmelsen om utrikessekretess inteheller ges en alltför vid innebörd.Begäran att få ta del av allmän handling skallenligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen görashos den myndighet som förvarar handlingen.Myndigheten skall pröva en sådan begäran. I det fallsom nu är aktuellt har beslutet ankommit påregeringen.Regeringen har med åberopande av 2 kap. 1 §sekretesslagen beslutat att avslå en begäran att fåta del av en skrivelse från Europeiska kommissionen.Som skäl för regeringens beslut anfördes att denbegärda handlingen innehåller uppgifter av sådan artatt det kan antas att det stör Sverigesmellanfolkliga förbindelser eller på annat sättskadar landet om uppgifterna röjs. Sekretess gälldedärför enligt regeringen för uppgifterna.Enligt utskottets uppfattning bör vid dengranskning som ankommer på utskottet bedömningar avden materiella lagligheten av fattade beslut endastgöras med stor försiktighet. Granskningen bör iförsta hand inriktas mot ärendenas formella sidoroch mot handläggningsfrågor. Utskottet har alltsåinte gjort någon bedömning av huruvida sekretess idetta enskilda fall var av nöden med hänsyn tillSveriges mellanfolkliga förbindelser eller omSverige på annat sätt skulle skadats om uppgifternaröjts. Utifrån dessa förutsättningar finnerutskottet ingen anledning att rikta kritik mothandläggningen av det aktuella ärendet. Ärendet harhandlagts enligt rådande bestämmelser och regeringenhar inte överskridit sina befogenheter.Granskningen föranleder inte något ytterligareuttalande från utskottets sida.3 Regeringens ansvar förförvaltningen m.m.3.1 Regeringens kontroll över VägverketsverksamhetÄrendetVåren 1995 framfördes i massmedierna kritiskauppgifter om vissa förhållanden i Vägverket.Uppgifterna gällde bl.a. de förhållandena attgeneraldirektören haft en bostad som ägdes av ett avverkets intressebolag, att verket för en hög kostnadi andra hand hyrt en övernattningslägenhet iStockholm, att verket ägnat sig åt sponsring och attverket använt sig av konsulter utanupphandlingsförfarande. Vidare har chefernastillgång till tjänstebilar uppmärksammats och dethar påståtts att ekonomiska medel förts över tillett amerikanskt dotterbolag.I två granskningsanmälningar , bilagornaA 3.1.1-3.1.2, begärdes - mot bakgrund av vad somkommit om missförhållanden vid det statligaVägverket - granskning av det ansvariga statsrådetMats Odells roll och av vilka kontakter somförekommit mellan ochVägverket i sammanhanget. Granskningen borde enligtanmälningarna också gälla tiden föreregeringsskiftet år 1991.Till grund för granskningen har bl.a. legat enpromemoria upprättad inomKommunikationsdepartementet som svar på vissafrågor som ställts från utskottets sida. Utskottetsfrågor och svarspromemorian bifogas som bilagorna är en central förvaltningsmyndighet förfrågor som rör väghållning och vägtrafik. Verket harett samlat ansvar, sektorsansvar, för helavägtransportsystemet. Sektorsansvaret omfattarfrågor om miljöpåverkan, trafiksäkerhet,tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samtfrågor som rör väginformatik, fordon,kollektivtrafik, handikappanpassning, yrkestrafikoch tillämpad samhällsmotiverad forsknings-,utvecklings- och demonstrationsverksamhet inomvägtransportsystemet.Vägverket förvaltade enligt budgetpropositionen 1995statens aktier i dels projektfinansieringsbolag,dels bolag med kommersiellt inriktad verksamhetutanför . Bolagsverksamheten omfattadeVäginvest och dess dotterbolag () och () samt intressebolagen () och (). Vägverketförvaltar vidare av statens aktier i . Riksdagenbeslutade att aktierna i ägas av staten och förvaltas av Vägverket.Staten, genom , har därför förvärvataktierna från Väginvest. Väginvests aktier förvaltasav regeringen.Enligt den promemoria som upprättats i november 1995i som svar på frågorfrån utskottets sida fick departementet januari/genombetänkandet På väg (SOU 1994:15) först kännedom omatt dotterbolag till bildats i såvälNordamerika som . Dessa uppgifterredovisades för (prop.1993/94:180 Bolagisering av Vägverketsproduktionsdivision m.m.).Regeringen redovisade i budgetpropositionen hösten1996 det pågående arbetet med att avveckla statensaktier i . Av redovisningen framgickatt man börjat reda ut hur rättigheterna till olikamättekniker fördelas mellan och SwedenAB, vilket var en förutsättning för att Sweroadsaktier i skulle kunna avvecklas. Under1995 hade det gjorts resultatlösa försök att säljastatens aktier.Efter en ekonomisk granskning av Vägverketsdotterbolag, som initierats av regeringen ochutförts av den nya styrelsen för Väginvest underhösten 1995, konstaterades det att RST hadeen latent skatteskuld och en osäker fordran på sittUSA-baserade dotterbolag. stoddet klart att bolaget hade att förutse eneftertaxering som var betydligt större än vad manbedömt tidigare. Efter debitering av bolaget förobetalda skatter och avgifter för åren 1990-1995samt avskrivning av en osäker fordran på detamerikanska dotterbolaget visade en upprättadkontrollbalansräkning att mer än halvaaktiekapitalet hade förbrukats. Delägarna i bolagetansökte därför om frivillig likvidation. Samtidigtansöktes om att bolaget skulle få genomgåföretagsrekonstruktion. Ansökningarna beviljades ochlikvidator och rekonstruktör utsågs. Mot dennabakgrund skrevs bokförda aktier i ned till 1 kr.Vägverket har varit delägare i , numera Wallininstitutet Utbildning AB.Motivet till delägarskapet var bl.a. att iegenskap av aktieägare fick tillgång till deresurser, främst i form av lokaler, som bolageterbjöd sina delägare. hemställdeVägverket om att få avveckla ägandet. Regeringenmedgav att aktierna fick avyttras.Under perioden 1982 till 1995 var Per AndersÖrtendahl generaldirektör för . Han avgicki under åberopande av att han inte kändesig ha det förtroende som behövdes. harockså varit styrelseordförande i och promemoria den27 föregicks det sista omförordnandetav Per som generaldirektör avdiskussioner där den då pågående utredningen om enbolagisering av samtde i utredningen diskuterade förslagen om enutförsäljning av RST spelade en viss roll.Departementsledningen kände att det fanns en visstveksamhet från sida att acceptera såvälbolagiseringen som utförsäljningen. Efter samtal medÖrtendahl, som gav besked om att han var beredd attlojalt genomföra regeringens politik, undanröjdesdessa tveksamheter. I detta läge sågdepartementsledningen inga problem att förlängaförordnandet med ytterligare tre år.Kontroll och revisionRegeringens kontroll över myndigheternaRegeringskansliets kontroll av förvaltningenregleras inte i grundlag bortsett från att JKomnämns som ett av de organ som lyder underregeringen. Regeringen är i väsentliga avseenden friatt välja inriktning, utformning och omfattning avkontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatsersom kräver särskilda resurser förutsätter dock attriksdagen beviljar medel. En stor del av regeringenslöpande kontroll av förvaltningen sker inom ramenför budgetprocessen. är ett viktigtstyrinstrument för regeringen. underrättar regeringen olikamyndigheter om de av beviljade anslagenoch om villkoren för deras användande samt ställermedlen till myndigheternas förfogande.Riksrevisionsverket skall granska myndigheternasårsredovisning och underliggande redovisning i syfteatt bedöma om redovisningen och underlaget förledningens förvaltning är tillförlitliga ochräkenskaperna rättvisande samt granska omledningens förvaltning följer tillämpligaföreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Verketskall till regeringen lämnarevisionsberättelser över granskningen avmyndigheternas årsredovisning. Revisionsrapportskall verket lämna till den granskade myndigheten.Resultatet av verkets granskning i övrigt skallanmälas till den myndighet som berörs och, om detfinns särskilda skäl, också till regeringen.Ett annat led i styrningen av myndigheterna är attsäkerställa att det finns den kompetens i ledningensom behövs. Denna fråga togs upp i proposition1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnastjänst. Regeringen hade mot bakgrund avutnämningsmaktens ökade betydelse sett över sinchefspolicy och utvecklat beredningsprocessen iRegeringskansliet. Rekrytering av myndighetscheferskall ske utifrån preciserade krav, ett brettsökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande.Chefsutveckling i olika former skall erbjudasmyndighetscheferna.I 1994 års kompletteringsproposition redovisades attRiksrevisionsverket funnit att myndigheter bildatbolag och stiftelser utan att statsmakternasgodkännande inhämtats. Regeringen redovisade sinavsikt att meddela samtliga myndigheter vad somgällde bl.a. om rätten att bilda bolag ochstiftelser i staten. I 1995 årskompletteringsproposition hänvisades till att åretsgranskning åter föranlett attuppmärksamma behovet av att generella riktlinjerutfärdades till myndigheterna om avveckling ochombildning samt att tydliggöra reglerna förmyndigheternas medverkan i bildande av bolag ochstiftelser i enlighet med vad regeringen anmälde i1994 års kompletteringsproposition.Revision av VägverketI inkom revisionsberättelse för Vägverketavseende tillKommunikationsdepartementet. Revisionsberättelseninnehöll inga anmärkningar och ärendet avslutades isamband med beslut om regleringsbrev i juni 1994.I en rapport daterad och den 3 maj1994 till redovisadeRiksrevisionsverket iakttagelser från revisionen förår 1993 och lämnade vissa rekommendationer. Enligtrapporten hade det vid revisionen observerats attgeneraldirektörens bostad ägdes av RST Sweden AB.Hyran som betalades för bostaden syntes enligtrapporten marknadsmässig. Kostnader förrepresentationsändamål fördelades mellan RST ochVägverket. Det påpekades i rapporten att det frånrevisionen tidigare framförts det olämpliga i attdenna fastighet ägdes av ett dotterbolag. Eftersomen oinitierad bedömare kunde dra felaktigaslutsatser borde detta påpekande uppfattas så attdet även torde vara olämpligt att det aktuellaintressebolaget stod som ägare av fastigheten.Riksrevisionsverket ansåg det därför väsentligt attägarförhållandena utan dröjsmål ordnades på annatsätt.Riksrevisionsverket rekommenderade vidare attcentrala instruktioner utfärdades för att uppnå enkorrekt och enhetlig hantering avmarknadsföringsinsatser som var snarlika sponsring.Riksrevisionsverket hade inte kunnat finna stöd fördenna typ av kostnader i regleringsbrevet förVägverket.Den 14 juni 1995 avlämnade till avseende granskningav årsredovisningen för . Motbakgrund av ett antal anmälningar mot hadeVägverkets styrelse beslutat om en utökadrevisionsinsats. Sammanfattningsvis fannRiksrevisionsverket att årsredovisningför i allt väsentligt var rättvisande.Riksrevisionsverket riktade dock viss kritik påföljande punkter:- interna kontroll hade inte förstärkts inödvändig utsträckning för den förändringsprocess iriktning mot ökad affärsmässighet och konkurrens somVägverket var inne i.- och till det knutna bolag hade bildat enorganisationsstruktur som medfört risker för attverkets ekonomiska intressen inte tillgodosetts påett tillfredsställande sätt.- Upphandling av vägbyggen hade i två fall under1994 och i ett fall 1995 skett utan konkurrens,vilket stred mot regleringsbrevet.- Affärsjuridisk kompetens hade inte utnyttjats ierforderlig utsträckning.- För vissa konsultinsatser var den dokumentationsom företetts för av så lågkvalitet att inte kunnat visa att verketsnytta av konsulterna stod i rimlig proportion tillkostnaderna.- kritiserade skarpttillvägagångssättet när det gällde att bilda ettamerikanskt bolag benämnt . Det krävdesbeslut av riksdag och regering för att Vägverketskulle få bilda bolag. Visserligen stred inteförfarandet formellt mot detta krav men det innebarett kringgående genom bulvanförhållande.- rekommenderade liksomföregående år att en skriftlig instruktionutarbetades för att få en korrekt och enhetlighantering av sponsorsliknande aktiviteter.Riksrevisionsverket bedömde att generaldirektöreninte fullt ut hade fyllt sina åligganden enligt 5 §i den då gällande verksförordningen (1987:1100), somangav att myndighetens chef skall se till attverksamheten bedrivs författningsenligt ocheffektivt och att den utvecklas och anpassas till dekrav som ställs på den. riktadeinte motsvarande anmärkningar mot styrelsen motbakgrund av styrelsens formella ställning ochbegränsade möjligheter till insyn inom de aktuellaproblemområdena. framhöll dockatt de påpekade förhållandena inom Vägverketunderströk vikten av styrelsens insatser vad avseruppföljning och rådgivning till generaldirektören.På uppdrag av styrelsen för och samt enrevisionsbyrå en granskning av Väginvest och dessdotter- och intressebolag. överlämnadesresultatet av granskningen i form av engranskningsrapport till regeringen, som överlämnade rapporten och tillhörandehandlingar till Justitiekanslern ().I revisionsberättelse förVägverket som ställdes tillregeringen framhölls att det vid granskningen inteframkommit något väsentligt som föranleddeinvändning avseende tillförlitligheten i underlagetför ledningens förvaltning eller ledningenstillämpning av föreskrifter och särskildaregeringsbeslut. I en revisionsrapport den 26 mars1996 till konstaterades det attav RRV föregående år påtalade missförhållanden hadeföljts upp och att betydelsefulla insatser skettfrån sida. konstaterades detatt organisatoriska förändringar tar tid attgenomföra och samtliga problem därför inte blivitföremål för slutliga åtgärder.Vägverket rekommenderades införa rutiner förlöpande avrapportering och uppföljning av pågåendeväsentliga tvister. rutiner förväganläggningars aktivering borde utvecklas och enöversyn borde göras av redovisningsprinciper,metodik och instruktioner. Också upphandlingen av enfärja (den s.k. Egyptenfärjan) togs upp. Med tankepå den kraftiga fördyring som skett och alla problemsom varit förknippade med färjans tillkomst bordeenligt rekommendationrapportering till styrelsen ha skett mer frekventoch på ett sätt som belyst kostnadsutvecklingen,orsaker och lärdomar för framtida upphandlingar.Slutligen pekade på att detbehövdes medgivande från regeringen för att isamverkan med bestrida merkostnaden förett järnvägsprojekt. I revi-sionsrapporter tillVägverkets styrelse har vissaiakttagelser framförts. I rapporten för år 1996ifrågasatte prognosarbetetskvalitet och rekommenderade en översyn av vissarutiner samt att vissa kompletterande uppgifterskulle lämnas i årsredovisningen. Irevisionsrapporten avseende årsredovisningen 1997fann inte att det iinstruktionen för fanns stöd för attVägverkets Färjerederis förvärv av enbåttrafikrörelse i var förenlig medverkets uppgifter. före beslutet omrevisionsrapporten hade generaldirektördock beslutat att avtalet skulle frånträdas. Irevisions-PM för , i första hand avsedd förmyndighetens chef och övriga berördabefattningshavare, lämnades en rad rekommendationer.Bl.a. rekommenderades att utifrån tidigareerhållna beslut och underlag klargöra och utverkaatt dokumentationen kompletterades fullt korrekt ochatt fullfölja intentioner och transaktioner kringVäginvest och Sweroad.Enligt rapporten har enligt särskiltregeringsbeslut förvärvat aktierna i frånVäginvest till en fastställd köpeskilling av 16miljoner kronor. Enligt särskilt avtal mellanVägverket och Väginvest förvärvades den 23augusti 1998. har enligt regeringsbeslutöverfört aktierna i till Regeringskanslietper till ett bokfört värde 29,5miljoner kronor.Regeringsuppdrag till Justitiekanslern angåendekontroll av medelsförvaltningDen gav regeringen uppdrag att i en förstudie kartlägga behovet avstärkt kontroll över medelsförvaltning m.m. Vissamissförhållanden som lyfts fram av massmediernaväckte enligt den promemoria som låg till grund föruppdraget frågor om de offentligakontrollfunktionernas effektivitet när det gälleratt upptäcka och förebygga missförhållanden inomförvaltningen.Justitiekanslern överlämnade i februari 1997förstudien skydd mot oegentligheter ioffentlig förvaltning. Justitiekanslern ansåg attreglerna om intern kontroll i verksförordningen ochi kommunallagen borde förtydligas och preciseras.Den interna kontrollen borde i relevanta delar ävenomfatta myndighetens ledning. Justitiekanslerndiskuterade också olika metoder att göra den internakontrollen effektivare och mer ändamålsenlig, t.ex.genom att ge en eventuell styrelse ett särskiltansvar och även ge tillsynsmyndigheterna ett ansvari sammanhanget. Vidare framhölls att ledningarna förde statliga myndigheterna borde ta initiativ tillinformation och utbildning.Avslutningsvis framförde Justitiekanslern vissasynpunkter på frågan om offentlig verksamhet iprivaträttslig form och när det gäller förhållandetmellan regeringen och myndigheterna. Utvecklingenmot nya verksamhetsformer inom offentlig sektorberördes. Mot bakgrund inte minst av händelsernainom och dess bolag ville Justitiekanslerninte underlåta att peka på riskerna med en sådanutveckling. Riskerna hänförde sig inte främst tillfall där verksamheten bedrivs i en renodlad form,t.ex. i ett statligt bolag med tillhörandedotterbolag, utan hade samband med sådanakonstellationer där det föreligger en blandning avolika verksamhetsformer, såsom när en myndighetdriver en verksamhet i form av en särskild juridiskperson. Man kunde kalla denna typ av blandadeverksamheter för orena koncerner. Riskerna syntesframför allt hänföra sig till två faktorer. Den enaär att ägaren (staten eller kommunen) kan tappakontrollen över utvecklingen i de orena koncernerna.Den andra faktorn är att det kan saknas ensystematisk extern revision av hela verksamheteninom koncernen. När det gäller statliga myndigheteroch deras bolag syntes enligt Justitiekanslernåtgärder redan ha vidtagits i syfte att åstadkommaen tillfredsställande koncernrevision. De frågor somsammanhängde med kontrollen över blandadeverksamhetsformer förtjänade emellertid fortsattuppmärksamhet i syfte att förebygga oegentligheter.Det kunde bl.a. finnas ett behov av en mer samladbild av de olika verksamhetsformerna på denoffentliga sektorn och de särskilda kontrollproblemsom kunde uppkomma. Det kunde också finnas anledningatt överväga under vilka förutsättningar statligamyndigheter borde tillåtas utnyttja allmänna medelför att bilda eller medverka vid bildandet av bolagoch stiftelser. När nya verksamhetsformer övervägsframstod det som angeläget att kontrollaspekter nogaövervägdes.Statens förvaltningspolitikRiksdagen ställde sig bakom proposition1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnastjänst. Justitiekanslerns rapport liksom bl.a.Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande Imedborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitikför staten (SOU 1997:57) hade utgjort underlag förpropositionen. I propositionen framhölls attstatstjänstemän har en nyckelroll i vårt samhällegenom uppgiften att svara för verkställigheten av defolkvaldas beslut. Den roll och det ansvar somföljer av detta måste lyftas fram på ett tydligaresätt. Detta kunde enligt propositionen främståstadkommas genom förstärkt utbildning ochtydliggörande av gällande bestämmelser. Ipropositionen togs också upp Justitiekanslernsbedömning om att behovet av ett särskiltstraffansvar som tar sikte på misshushållning medallmänna medel borde analyseras, liksom frågan omskadeståndsansvar. Regeringen framhöll dock attfrågan fick övervägas i ett annat lämpligtsammanhang, exempelvis då bestämmelserna ibrottsbalken om tjänstefel efter ytterligare en tidkunde komma att bli föremål för översyn.När det gäller styrning och ledning framhöllregeringen i propositionen att anslagsberoendestatlig verksamhet, som inte är utsatt förkonkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsformoch har hänvisat till attkapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) sedanden innehåller en bestämmelse sominnebär att det uttryckligen är förbjudet förmyndigheter inklusive affärsverk att bilda bolag,stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekteller förvärva aktier eller andelar eller görakapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Regeringenkan besluta om undantag från denna regel, men dennamöjlighet skall användas mycket restriktivt och baranär det finns tungt vägande skäl. Regeringen skallha bemyndigande att driva den aktuellaverksamheten i privaträttslig form.Kontakter mellan och VägverketStatliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 §regeringsformen under regeringen i den mån de intelyder under riksdagen.Konstitutionsutskottet framhöll (bet.