bet · GM01FiU14 · 1999-02-02 00:00:00 — Ny beslutsordning på bank- och försäkringsområdet(prop. 1997/98:186) Utskottet behandlar i betänkandet de i proposition1997/98:186 framlagda förslagen till ändringar ibankrörelselagen (1987:617), försäkringsrörelselagen(1982:713) m.fl. lagar. Dessutom behandlar utskotteten motion som väckts med anledning av propositionen.I propositionen konstateras att regeringen i dagprövar olika typer av förvaltningsärenden på bank-och försäkringsområdet. I propositionen föreslås attbeslutskompetensen i såväl oktroj- ochkoncessionsärenden som andra förvaltningsärenden,vilka regeringen prövar som första (och enda)instans på detta område, skall föras över tillFinansinspektionen. Inspektionen skall dockhänskjuta till regeringens prövning ärenden som ärav principiell eller liknande betydelse. Dessutomföreslås att instansordningen på bank- ochförsäkringsområdet skall ändras på så sätt attFinansinspektionens beslut skall få överklagas hosallmän förvaltningsdomstol. Enligt huvudregeln skallöverklagande ske till länsrätten, men vissa beslutskall få överklagas direkt till kammarrätten.Samtliga ändringar föreslås träda i kraft den 1 maj1999.Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Motionenavstyrks.Till betänkandet har fogats en reservation. I proposition 1997/98:186 föreslås att riksdagenantar regeringens förslag till1. lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),2. lag om ändring i sparbankslagen (1987:619),3. lag om ändring i lagen (1995:1570) ommedlemsbanker,4. lag om ändring i försäkringsrörelselagen(1982:713),5. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländskaförsäkringsgivares verksamhet i ,6. lag om ändring i lagen (1972:262) omunderstödsföreningar och7. lag om ändring i lagen (1995:1560) omårsredovisning i försäkringsföretag.Propositionens lagförslag återfinns i bilaga tillbetänkandet.Motionen1998/99:Fi5 av Per och () variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att endastFinansinspektionen skall pröva ansökningar om oktrojoch koncession i första instans. Bakgrund och nuvarande ordningLagstiftningen på det finansiella området ställerkrav på verksamhetstillstånd. För verksamhet sombedrivs av kreditinstitut, försäkringsbolag ochinstitut på värdepappersmarknadsområdet krävsstatlig auktorisation. Vilken myndighet som prövarfrågor om sådan auktorisation skiljer sig emellertidåt för de olika finansiella sektorerna.På värdepappersmarknadsområdet beviljarFinansinspektionen tillstånd för bedrivande av olikaslags verksamhet, t.ex. värdepappersrörelse, börs-och clearingverksamhet samt fondverksamhet. Sådanabeslut får överklagas hos allmänförvaltningsdomstol. För kreditmarknadsföretaggäller en motsvarande ordning för tillstånd attdriva finansieringsverksamhet.I två fall är det emellertid regeringen sombeviljar tillstånd att driva verksamhet, nämligenbankrörelse (oktroj) och försäkringsrörelse(koncession). Därutöver finns såväl i de olikabanklagarna som i försäkringslagstiftningenbestämmelser enligt vilka beslutsbefogenheten iflera slags förvaltningsärenden tillkommerregeringen eller, efter regeringens bemyndigande,(alternativt myndighet somregeringen bestämmer). Regeringen har genomförordning vidaredelegerat sin beslutsbefogenhettill i så gott som samtliga falldär regeringen getts en delegationsrätt. I någrafall har delegeringen gjorts beroende av att ärendeti fråga inte är av principiell betydelse eller iövrigt av särskild (eller synnerlig) vikt. Flertaletav beslut på bank- ochförsäkringsområdet får överklagas hos regeringen.Under regeringen finns ett stort antal friståendecentrala förvaltningsmyndigheter med självständigbeslutanderätt i många frågor. Det finns ingen regelsom generellt anger vilka förvaltningsärenden somskall avgöras av regeringen och vilka som skallavgöras av underordnad myndighet. Gränsen kan i vissutsträckning bestämmas av regeringen. Enutgångspunkt har emellertid varit att endast frågorsom kräver ett ställningstagande från regeringenskall behandlas som regeringsärenden (prop. 184).Under senare år har en strävan varit att avlastaregeringen sådana typer av ärenden som inteinnefattar styrande och föra över avgörandet avdessa ärendetyper till centrala eller regionalamyndigheter. Det har också länge varit en strävanatt befria regeringen från att som första och endainstans pröva sådana förvaltningsärenden som intekräver något politiskt ställningstagande (jfr prop.1987/88:100, bil. 2, s. 11 f.).Frågan om regeringens beslutskompetens på detfinansiella området har kommit attdiskuteras inom ramen för ett flertallagstiftningsärenden på både bank- ochförsäkringsområdet. Regeringen har därvidgenomgående uttryckt sig positivt till att flyttaprövningen av oktroj- respektive koncessionsärendentill , men menat attsådana ändringar bör samordnas, så attbeslutsstrukturen för samtliga ärenden på dessaområden - som prövas av regeringen - behandlasi ett sammanhang.Verksamhetstillstånd - oktroj, koncessionoch vissa andra förvaltningsärendenPropositionenSom framgått ovan meddelas bankoktroj enligtgällande regler av regeringen. Att det är regeringensom beslutar i oktrojärenden är i huvudsakhistoriskt betingat. Ärendena ansågs vara av sådanvikt att samhällsintresset krävde att de avgjordespå den nivån. I prövningen ingick dock tidigare ävennäringspolitiska överväganden som t.ex. att bedömaom det behövdes ytterligare banker.I de svenska banklagarna finns numera en uttryckligregel genom vilken det slås fast att det inte fårske någon behovsprövning vid en banks etablering.Oktroj får således inte vägras på den grunden attdet inte behövs någon ytterligare bank. Dettainnebär att det vid en prövning av oktroj inte skallförekomma några näringspolitiska överväganden.Eftersom den bedömning som skall göras inteär av politisk art, anser regeringen att det saknasprincipiella skäl för att regeringen skall behållatillståndsgivningen i bank- ärenden.Regeringen anser därför, mot den ovan redovisadebakgrunden, att som huvudregel bör gälla sammaordning för handläggningen av oktrojärenden som densom normalt gäller för förvaltningsärenden.Oktrojprövningen på bankområdet bör således inormalfallet ske hos . Även iframtiden kan det emellertid förekomma fall där detlämpligen är regeringen som avgör frågan om en bankskall beviljas oktroj. Regeringen anser att ärendensom innebär att bankens ansökan föranlederöverväganden som - sett ur allmän synvinkel - ärprincipiellt betydelsefulla eller av annan anledningär av särskild vikt även i fortsättningen skallprövas av regeringen.För de ärendeslag som alltid avgörs i anslutningtill oktrojprövningen - stadfästelse avbolagsordning eller motsvarande handling och, ifråga om medlemsbanker, medgivande att ha lägrebundet eget kapital - anser regeringen attmotsvarande gränsdragning bör gälla för regeringensrespektive beslutskompetens.Det sagda innebär således att det skall varaFinansinspektionen som i övervägande antalet fallskall pröva oktrojansökningar. T.ex. bör ansökningarom oktroj i fråga om banker av mindre omfångregelmässigt avgöras av omprövningen inte innefattar ett ställningstagandetill en fråga som är av principiell betydelse. Påsamma sätt bör tillståndsansökningar gällandeverksamhet som till sin art nära knyter an till vadsom förekommer på den befintliga svenskabankmarknaden kunna prövas av inspektionen.Sammanfattningsvis innebär den nu beskrivnaordningen att det är Finans- inspektionen som enligthuvudregeln skall pröva oktrojärenden och att det ärinspektionen som har att avgöra vilka ärenden somskall hänskjutas till prövning av regeringen. Pådetta sätt skapas en indelning av oktrojärenden itvå kategorier av delvis olika karaktär som var försig bedöms enhetligt och med samma möjlighet inomrespektive kategori till överprövning av meddeladebeslut. Det finns således inte enligt regeringensuppfattning någon anledning att avrättssäkerhetsskäl föra över all beslutskompetens ioktrojärenden till Finansinspektionen.I likhet med vad som är fallet förtillståndgivningen i fråga om bankverksamhet är deti huvudsak historiska orsaker till att det ärregeringen som beslutar i ärenden om koncession förförsäkringsbolag. I koncessionsprövningen ingicktidigare näringspolitiska överväganden som t.ex. atten tillämnad rörelse skulle vara behövlig. Det fannssåledes ett samhällsintresse som krävde attkoncessionsärendena prövades av regeringen.Även koncessionsprövningen saknar numerauttryckligen varje inslag av behovsprövning. Denskall inte innehålla några näringspolitiska ellerandra politiska överväganden. Därmed finns det inteheller i fråga om dessa försäkringsärenden någraprincipiella skäl för att låta regeringen behållatillståndsgivningen.Regeringen föreslår att koncessionsprövningen påförsäkringsområdet - såväl för svenskaförsäkringsbolag som för försäkringsgivare med säteutanför EES - i normalfallet bör ske hosFinansinspektionen. Det sagda gäller såväl enursprunglig ansökan om koncession som ansökan omändring av en beviljad koncession och ansökan omförlängning av en koncession som beviljats ettförsäkringsbolag för bestämd tid. Även i framtidenkan det emellertid förekomma fall där det lämpligenär regeringen som avgör koncessionsärenden jämtestadfästelse av bolagsordning. Gränsdragningen förnär bör hänskjuta prövningen avett koncessionsärende till regeringen bör göras påmotsvarande sätt som beträffande prövningen avoktrojansökningar.Regeringen föreslår vidare att även i andraförvaltningsärenden än oktroj- ochkoncessionsärenden skall beslutskompetensen på bank-och försäkringsområdet som huvudregel tillkommaFinansinspektionen. I vissa fall skall emellertidinspektionen hänskjuta också prövningen av sådanaövriga förvaltningsärenden till regeringen.MotionenI motion Fi5 av Per och () anförmotionärerna att de anser att den föreslagnaordningen är tveksam av rättssäkerhetsskäl.Motionärerna anser i stället att samtligaansökningar om oktroj och koncession samt därtillrelaterade ärenden skall prövas avFinansinspektionen som första instans. En sådanordning leder till större enhetlighet ibedömningarna.Utskottets ställningstagandeUtskottet anser att den ordning som normalt gällerför handläggning av förvaltningsärenden somhuvudregel även bör gälla för handläggningen avoktroj- och koncessionsärenden samt vissa andraförvaltningsärenden. Prövningen av nu aktuell typ avärenden bör således i normalfallet ske hos . Utskottet anser dock att det äveni framtiden kan förekomma fall där det lämpligen ärregeringen som bör avgöra en ansökan om oktroj ellerkoncession. Utskottet delar regeringens uppfattningatt ärenden som innebär att ansökan föranlederöverväganden som - sett ur allmän synvinkel - ärprincipiellt betydelsefulla eller av annan anledningär av särskild vikt även i fortsättningen skallprövas av regeringen.Genom den föreslagna ordningen skapas en indelningav oktroj- och koncessionsärenden i två kategorier,nämligen dels de ärenden som prövas avFinansinspektionen, dels de ärenden som prövas avregeringen. De två kategorierna kommer att bedömasenhetligt var för sig och inom respektive kategorifinns det samma möjligheter till överprövning avrespektive beslut. På grund av det anförda anserutskottet, i motsats till motionärerna, att det intefinns någon anledning att av rättssäkerhetsskäl föraöver all beslutskompetens till Finansinspektionen.Utskottet tillstyrker regeringens förslag. MotionFi5 (m) avstyrks.Överklagande m.m.PropositionenEnligt artikel 6 i - sominkorporerats i svensk rätt - gäller att denenskilde skall ha rätt att få sina civilarättigheter och skyldigheter prövade av inhemskdomstol. Rätten att driva en viss näringsverksamhethar ansetts vara en sådan civil rättighet.I linje med denna konventionsbestämmelse harutvecklingen inom den svenska rättsordningen gåttmot att allt fler typer av förvaltningsärenden kanbli föremål för överprövning av domstol. Arbetet medatt befria regeringen från förvaltningsärenden avlöpande karaktär har fortskridit och leder i sammariktning. Det huvudsakliga syftet med att hänskjutaallt fler frågor till domstolsprövning har varit attstärka den enskildes rättsskydd. Vidare har en avgrundtankarna i det reformarbete, som under senareår har bedrivits på rättsväsendets område, varit atttyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i förstainstans.Regeringen föreslår att de beslutstyper för vilkabeslutsbefogenheten föreslås bli flyttad tillFinansinspektionen och vissa beslut där inspektionenfattar beslut bör få överklagas till allmänförvaltningsdomstol. För de ärendeslag som avses härskall alltså huvudregeln vara att överklagandenprövas av länsrätt i första instans. Det bör isamtliga fall krävas prövningstillstånd föröverklagande till kammarrätten av länsrättensavgörande. Enligt regeringens mening bör emellertidvissa ärendeslag, såsom i första hand beviljande ochåterkallelse av oktroj och koncession, överklagasdirekt till kammarrätten. En sådan instansordningmotiveras av att samhällsekonomiska skäl gör detnödvändigt att frågorna prövas slutligt så snart sommöjligt.Regeringen föreslår slutligen att de föreslagnaförändringarna skall träda i kraft den 1 maj 1999.Vissa övergångsbestämmelser är nödvändiga.Utskottets ställningstagandeUtskottet tillstyrker regeringens förslag.LagförslagenPropositionenDe i propositionen framlagda lagförslagen återfinnsi bilaga till betänkandet. I lagförslag 1 föreslåsändringar i bl.a. 1 kap. 4 § och 7 kap. 18 §bankrörelselagen (1987:617). Ändringar i sammaparagrafer föreslås också i proposition 1998/99:30(lagförslag 2.2). Samtliga ändringar föreslås trädai kraft den 1 maj 1999.Utskottets ställningstagandeUtskottet anser att ändringsförslagen i de ovannämnda paragraferna i nu aktuellt ärende avförfattningstekniska skäl bör sammanföras med deändringar i samma lagrum som föreslås i proposition1998/99:30. Detta innebär att lagförslagen i dessadelar utgår ur detta ärende för att i ställetbehandlas av utskottet i betänkande 1998/99:FiU15.Med de ändringar som föranleds av det ovan anfördatillstyrker utskottet de i propositionen framlagdalagförslagen. beträffande verksamhetstillstånd -oktroj, koncession och vissa andraförvaltningsärendenatt med bifall till proposition 1997/98:186 idenna del och med avslag på motion1998/99:Fi5godkänner vad utskottet anfört,res. 1 (m, kd, fp)2. beträffande överklagande m.m.att med bifall till proposition 1997/98:186 idenna del godkänner vad utskottet anfört,3. beträffande föreslagna ändringar ibankrörelselagen (1987:617)att med anledning av proposition 1997/98:186 antardet av regeringen framlagda förslaget till lagom ändring i bankrörelselagen (1987:617) med denändringen att 1 kap. 4 § och 7 kap. 18 § utgårur förslaget,4. beträffande lagförslagen i övrigtatt med bifall till proposition 1997/98:186 antarde av regeringen framlagda förslagen tilldels lag om ändring i sparbankslagen (1987:619),dels lag om ändring i lagen (1995:1570) ommedlemsbanker,dels lag om ändring i försäkringsrörelselagen(1982:713),dels lag om ändring i lagen (1998:293) omutländska försäkringsgivares verksamhet iSverige,dels lag om ändring i lagen (1972:262) omunderstödsföreningar ochdels lag om ändring i lagen (1995:1560) omårsredovisning i försäkringsföretag.Stockholm den 2 februari 1999På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: JanBergqvist (s), (),(), BengtSilfverstrand (s), (), (), LennartHedquist (m), (),(), Sven-ErikÖsterberg (s), (), PerLandgren (kd), (),(), KarinPilsäter (fp), ()och (). Verksamhetstillstånd - oktroj, koncessionoch vissa andra förvaltningsärenden(mom. 1) (m, kd, fp)(), (), (), (), Per (), AnnaÅkerhielm (m) och () anserdels att utskottets ställningstagande under rubrikenVerksamhetstillstånd - oktroj, koncession och vissaandra förvaltningsärenden bort ha följande lydelse:Utskottet anser att den ordning som normalt gällerför handläggning av förvaltningsärenden även börgälla för handläggningen av oktroj- ochkoncessionsärenden samt vissa andraförvaltningsärenden. Prövningen av nu aktuell typ avärenden bör således ske hos Finansinspektionen.Den av regeringen föreslagna ordningen, att vissaärenden alltjämt skall hänskjutas till regeringenför prövning, är enligt utskottet tveksam urrättssäkerhetssynpunkt. Utskottet förordar därför istället att nu aktuella ärenden endast bör kunna bliföremål för prövning av en myndighet -- i första instans. Detta bordeleda till en större enhetlighet i bedömningen ochsamma möjligheter till överprövning av meddeladebeslut.Vad utskottet anfört med bifall till motion Fi5 (m)bör som sin mening ge regeringen tillkänna.dels att utskottets hemställan under 1 bort haföljande lydelse:1. beträffande verksamhetstillstånd - oktroj,koncession och vissa andra förvaltningsärendenatt med anledning av proposition1997/98:186 i denna del och medbifall till motion 1998/99:Fi5 somsin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,Propositionens lagförslag1 Förslag till lag om ändring ibankrörelselagen (1987:617)Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen(1987:617)[1]dels att 9 kap. 5 § skall upphöra att gälla,dels att 1 kap. 2, 4 och 11 §§, 2 kap. 2, 5-6 a och14 §§, 7 kap. 16-18, 24 och 25 §§, 8 kap. 4 § samt 9kap. 3, 6, 23-26 och 28 §§ skall ha följandelydelse.-----------------------------------------------------Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse-----------------------------------------------------1 kap.2 §Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet ivilken ingår inlåning på konto om behållningen ärnominellt bestämd och tillgänglig för insättaren medkort varsel.-----------------------------------------------------Bankrörelse får drivas Bankrörelse får drivasendast efter tillstånd endast efter tillstånd(oktroj) av regeringen. (oktroj). Tillstånd fårTillstånd får ges endast ges endast till banker.till banker. Bestämmelser Bestämmelser om utländskaom utländska bankföretags bankföretags rätt atträtt att driva driva bankrörelse finns ibankrörelse finns i 4 och 4 och 5 §§.5 §§.-----------------------------------------------------4 §-----------------------------------------------------Ett utländskt Ett utländsktbankföretag får bankföretag får1. efter tillstånd av 1. efter tillstånd drivaregeringen eller, efter bankrörelse från filialregeringens bemyndigande, ellerFinansinspektionen drivabankrörelse från filialeller-----------------------------------------------------2. efter anmälan till drivaverksamhet, som huvudsakligen avser representationoch förmedling av banktjänster, från kontor ellerannat fast driftställe (representationskontor).-----------------------------------------------------Ansökan om tillståndtill filialetableringenligt första stycket 1prövas avFinansinspektionen. Ären-den som är av principiellbetydelse eller avsärskild vikt prövas dockav regeringen.-----------------------------------------------------Tillstånd till filialetablering enligt förstastycket 1 skall lämnas om1. den planerade rörelsen kan antas komma attuppfylla kraven på en sund bankverksamhet, och2. insättningar hos filialen omfattas av garantinenligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ellerav en utländsk garanti som omfattar insättningar somanges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har enhögsta ersättningsnivå som inte understiger ettbelopp motsvarande 20 000 ecu innan det iförekommande fall har gjorts avdrag för en självriskmed högst av en enskild insättaresgaranterade insättning.Tillstånd till filialetablering får inte lämnas ominsättningar hos filialen omfattas av en utländskgaranti med en ersättningsnivå som överstiger densom gäller enligt lagen om insättningsgaranti.Ersättningen får inte heller avse fler slag avinsättningar eller betalas till andra insättare änvad som anges i den lagen.Tillstånd får inte vägras på den grunden att detinte behövs någon ytterligare bank.11 §Ingår en bank i en koncern skall bestämmelserna idenna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckningoch stora exponeringar för kreditinstitut ochvärdepappersbolag om banks rörelse och om tillsynöver bank gälla i tillämpliga delar för övrigaföretag i koncernen. Begränsningarna i fråga ombanks rörelse skall avse företagen gemensamt.Första stycket gäller inte försäkringsföretag ochsådana dotterföretag till försäkringsföretag sominte driver någon form av finansiell verksamhet.-----------------------------------------------------Om det finns särskilda Om det finns särskildaskäl, får regeringen skäl, får ett företageller, efter regeringens medges ytterligarebemyndigande, undantag frånFinansinspektionen medge bestämmelserna i förstaytterligare undantag från stycket. Frågor om sådanabestämmelserna i första undantag prövas avstycket. Finansinspektionen.Ärenden som är av princi-piell betydelse eller avsynnerlig vikt prövasdock av regeringen.-----------------------------------------------------Koncernbidrag får ges av banken endast eftermedgivande av i koncernen skall lämnaFinansinspektionen de upplysningar om sin verksamhetoch därmed sammanhängande omständigheter sominspektionen behöver för sin tillsyn över banken.2 kap.2 §En bank får, med iakttagande av vad som föreskrivsi detta kapitel,1. låna upp medel, bland annat genom att ge utobligationer eller andra jämförbara fordringsrätter,2. lämna och förmedla kredit, bland annat i form avkonsumentkredit och kredit mot panträtt i fastegendom eller i fordringar,3. medverka vid finansiering, bland annat genom attförvärva fordringar och upplåta lös egendom tillnyttjande (leasing),4. förmedla betalningar,5. tillhandahålla betalningsmedel,6. ikläda sig garantiförbindelser och göra liknandeåtaganden,7. medverka vid värdepappersemissioner,8. lämna ekonomisk rådgivning,9. förvara värdepapper,10. bedriva rembursverksamhet,11. vara ,12. medverka vid försäljning avförsäkringstjänster,13. tillhandahålla inkassotjänster,14. tillhandahålla bankfackstjänster,15. driva valutahandel,16. driva värdepappersrörelse under deförutsättningar som föreskrivs i lagen (1991:981) omvärdepappersrörelse, samt17. lämna kreditupplysning under de förutsättningarsom föreskrivs i kreditupplysningslagen (1973:1173).En bank får vidare driva verksamhet som harnaturligt samband med inlåning eller med verksamhetsom anges i första stycket 1-15.Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,får meddela närmare föreskrifterom vilken verksamhet en bank får bedriva.-----------------------------------------------------Om det finns särskilda Om det finns särskildaskäl får regeringen skäl får en bank tillåtaseller, efter regeringens att tillhandahållabemyndigande, posttjänster. Frågor omFinansinspektionen sådant tillstånd prövastillåta att en bank av Finansinspektionen.tillhandahåller Ärenden som är av princi-posttjänster. piell betydelse eller avsynnerlig vikt prövasdock av regeringen.-----------------------------------------------------5 §-----------------------------------------------------En bank får förvärva en En bank får förvärva enannan banks rörelse, om annan banks rörelse, omövertagandet inte kan övertagandet inte kananses vara till skada för anses vara till skada fördet allmänna. Om det allmänna. Omförvärvet avser hela förvärvet avser helaeller en inte obetydlig eller en inte obetydligdel av rörelsen krävs det del av rörelsen krävs detatt regeringen eller, tillstånd till förvärvet.efter regeringens Frågor om sådant till-bemyndigande, stånd prövas avFinansinspektionen lämnar Finansinspektionen.tillstånd till förvärvet. Ärenden som är av princi-piell betydelse eller avsärskild vikt prövas dockav regeringen.-----------------------------------------------------6 §-----------------------------------------------------Efter tillstånd av Efter tillstånd får enregeringen eller, efter bank förvärva aktie ellerregeringens bemyndigande, andel i svenskt ellerFinansinspektionen får en utländskt bankföretag ochbank förvärva aktie eller i svenskt eller utländsktandel i svenskt eller företag, vars ändamål kanutländskt bankföretag och anses vara till nytta föri svenskt eller utländskt bankväsendet eller detföretag, vars ändamål kan allmänna. Frågor omanses vara till nytta för sådant tillstånd prövasbankväsendet eller det av Finansinspektionen.allmänna.