bet · GM01KU25 · 1999-05-06 00:00:00 — Utskottet bör enligt anmälanundersöka om annan praxis gäller och därvid begärain komplett underlag avseende samtliga affärer sombehandlats i där trepartier eller fler har motsatt sig en affär men därdenna ändå lett till ett positivt förhandsbeskedfrån krigsmaterielinspektören.BakgrundInspektionen för strategiska produkter ochExportkontrollrådetKrigsmaterielinspektionen (KMI) bildades och förlades organisatoriskt till dåvarandeHandelsdepartementet. Vid departementsreformen1982/83 överfördes KMI till Utrikesdepartementetshandelsavdelning. KMI utgjorde dels endepartementsenhet för beredning av tillstånds-ärenden avseende utförsel av svensk krigsmateriel,dels en myndighet som utövade kontroll övertillverkningen av sådan materiel.1985 inrättade regeringen en rådgivande nämnd förkrigsmaterielexportfrågor. Ledamöterna i nämndenutsågs efter förslag från de politiska partier somvar representerade i . Den rådgivandenämndens uppgift var att lämna råd i enskildaexportärenden. Nämnden bestod fram tillomvandlingen av myndigheten avsex ledamöter som förordnades av regeringen förhögst tre år.Utrikesnämndens sammansättning ändrades efter valet1994 så att alla riksdagspartier var företrädda,således också , som fick en ordinarieplats, samt och Kristdemokratiskasamhällspartiet, numera , som fickvar sin suppleantplats. Representationen för denämnda partierna tillsammans med en ordinarie platsför liberalerna var resultatet av attSocialdemokraterna avstod dessa platser.Utrikesnämndens nya sammansättning fick dock ingetomedelbart genomslag i sammansättningen av denrådgivande nämnden i KMI. Regeringen strävade efteratt senare lämna en samlad presentation av allafrågor som berörde den kommande organisationeninklusive den partipolitiska sammansättningen avefterföljaren till den rådgivande nämnden.KMI ombildades till en nymyndighet för kontroll över krigsmateriel och andrastrategiskt känsliga produkter, benämnd Inspektionenför strategiska produkter (prop. 1995/96:31, bet.UU3). Inspektionens uppgifter är enligt förordningen(1995:96:1680) med instruktion för ISP att skötatillsyn och annan kontroll enligt lagen (1992:1300)om krigsmateriel och lagen (1998:397) om strategiskaprodukter. Det innebär bl.a. att inspektionen prövarmerparten av de ärenden som regeringen eller ettenskilt statsråd tidigare hade till uppgift attpröva. Regeringen prövar dock även liksom tidigareärenden som har principiell betydelse eller annarsär av särskild vikt, men ordningen att ett enskiltstatsråd avgör tillståndsärenden upphörde vidtillkomsten av ISP. Enligt 5 § instruktionen ärkrigsmaterielinspektören chef för inspektionen. ISPär en s.k. enrådighetsmyndighet innebärande attmyndighetschefen i princip ensam harbeslutsansvaret.I proposition 1995/96:31 föreslogs att denrådgivande nämnden skulle ombildas till ett råd församråd i exportkontrollfrågor hos den nyamyndigheten. Arbetet i rådet skulle enligtpropositionen ta sikte på inte bara samråd utanockså på att tillföra myndigheten sakkunskap ochkontinuerlig inblick i utrikes-, säkerhets- ochförsvarspolitiska frågor. Lekmän borde ingå i rådet.Ledamöterna borde utses efter förslag från departier som är företrädda i Utrikesnämnden.Enligt den nämnda instruktionen för ISP skallenligt 6 § hos inspektionen finnas ett råd församråd i exportkontrollfrågor bestående avkrigsmaterielinspektören och högst tio andraledamöter. Krigsmaterielinspektören är rådetsordförande. Enligt 7 § skallkrigsmaterielinspektören hålla rådet informerat ominspektionens verksamhet på exportkontrollområdet.Om det är möjligt skall krigsmaterielinspektörenenligt 8 § första stycket samråda med rådet innaninspektionen lämnar över ett ärende omexportkontroll till regeringens prövning enligt 1 a§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, enligt 5 §lagen (1998:397) om strategiska produkter ellerenligt föreskrifter som har meddelats med stöd avdessa bestämmelser. Enligt 8 § andra stycketbestämmer krigsmaterielinspektören vilka andraärenden om exportkontroll som före avgörandet skallföreläggas rådet för samråd.Praxis beträffande ledamöternas inflytande påbeslutsfattandet i tillståndsärenden i rådgivandenämnden respektive hade enligt sin instruktion tilluppgift att lämna råd i enskildaexportkontrollfrågor, varvid alla principielltviktiga frågor blev föremål för samråd i nämnden.Enligt prop. 1995/96:31 brukade företrädare förUtrikesdepartementets politiska avdelning ochföreträdare för Försvarsdepartementet varanärvarande vid sammanträdena och bidra medupplysningar och synpunkter.Krigsmaterielinspektören redovisade eftersammanträdet samrådet för det statsråd som hade tilluppgift att föredra ärenden om kontroll överkrigsmateriel och andra strategiskt känsligaprodukter.Dåvarande krigsmaterielinspektören vid en utfrågning införkonstitutionsutskottet bl.a. enfråga om vilka bestämmelser som gällde de i nämndeningående partiernas inflytande. Enligt varregeringens inställning att alla partier som varrepresenterade borde vara eniga. Det ledde till attom ett av partierna bestämt avrådde i något visstärende, fann sig de övriga ledamöterna i detta, ochdet blev ett nej. Under såväl socialdemokratiska somborgerliga regeringar hade en praxis utbildats medinnebörd att om ett parti sagt nej, gick regeringeninte vidare. Formellt kunde regeringen göra det menden hade inte gjort det, eftersom den ville bevaradet politiska samförståndet. Normalt följderegeringen nämndens rekommendationer, men det hadeförekommit att regeringen beslutat mot nämndensförord. (1993/94:KU30, del 2 Bilaga B 1. )I proposition 1995/96:31 framhölls beträffandeExportkontrollrådets uppgifter m.m. bl.a. attviktigare beslut borde föregås av samråd med rådet.Behandlingen av ett ärende i rådet kan ske så attmyndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet,att de närvarande överlägger med varandra och attmyndighetschefen summerar den diskussion som harvarit. Formliga omröstningar är enligt propositioneninte nödvändiga i rådet och förfarandet behöver interegleras i detalj. Något beslutsfattande i egentligmening bör inte förekomma i rådet.Vid en utfrågning i den 20mars 1997 (1996/97:KU25, del 3 Bilaga B 1) fickkrigsmaterielinspektör frågan om detbehövdes en majoritet av ledamöter iExportkontrollrådet för att rådets synpunkter skulletas ad notam när man inom rådet är kritisk ochförordar ett negativt besked eller om det krävdesatt alla skulle vara emot för att det skulle påverkakrigsmaterielinspektörens råd till regeringen om detbeslut som skulle fattas. Enligt Sohlman kunde dens.k. konsensusregeln inte appliceras ", i densituationen", med vilket får förstås den ordning sområder . Sohlman sade vidareatt det inte fanns några instruktioner för hansagerande i situationer som dessa men att det varuppenbart att han lyssnar och tar intryck av hurstämningen är, hur rösterna faller, även om det inteförekommer voteringar utan ställningataganden omtillstyrkande eller avstyrkande. Enligt Sohlman ärdet hans sak att tolka dessa opinioner. Tolkningenär beroende av frågans karaktär, styrkan iopinionerna och vilka argument som läggs fram.Rådplägningen med rådet är enligt Sohlman"utomordentligt viktig" för myndigheten ochdiskussionen är "mycket styrande" för myndighetenstolkningar.Promemorior från beslöt den 11 februari 1999att ställa vissa frågor till medanledning av anmälan. Dessa frågor harvidarebefordrats av kansliet i ett brev tillRegeringskansliet, daterat . Enfråga gällde om praxis har förändrats beträffandehänsynstagande till de partipolitiskarepresentanternas bedömningar i Exportkontrollrådetinför regeringens beslut i exportärenden sedanrådets inrättande . Isammanhanget efterfrågas också regeringensprincipiella kommentarer. En annan fråga gällde omregeringen håller sig fortlöpande informerad ompraxisutvecklingen i det nämnda hänseendet i vadavser krigsmaterielinspektörens handläggning avexportärenden samt, om så är fallet, hur detta skeroch vad regeringen funnit.Svar på frågorna har lämnats i två promemorior frånStatsrådsberedningen, upprättade iUtrikesdepartementet och daterade den 8 marsrespektive bilagorna A2.10.2-2.10.3.Av promemorian framgår att när ett ärendeöverlämnas till regeringen ingår normalt enbedömning av ärendet från krigsmaterielinspektörenssida. En viktig grund för denna samlade bedömning ärenligt promemorian de synpunkterkrigsmaterielinspektören kunnat inhämta frånExportkontrollrådet. I regeringens övervägandenbeaktas krigsmaterielinspektörens samlade bedömningsnarare än ställningstaganden av enskilda ledamöteri rådet. Av promemorian framgår också att det intefinns några formella regler för hur den politiskaförankringen i skall ske. Detfinns inte heller några föreskrifter om hurkrigsmaterielinspektören skall väga in de politiskarepresentanternas bedömningar i sittställningstagande i ett enskilt ärende.I ett kompletterande svar anförs att den praxis dethär är tal om grundas på ett mycket begränsat antalärenden men att det med utgångspunkt från dessa kankonstateras att en stabil praxis har förelegat underhela perioden från . Enjämförelse med den föregående perioden är svår attgöra på grund av dels den stora skillnaden i antaletärenden, dels att färre partier var representerade iden dåvarande rådgivande nämnden. Enligt promemorianhar den parlamentariska förankringen av enskildabeslut inte varit svagare från den 1februari 1996 än den var tidigare.På frågan om och hur regeringen håller sigunderrättad om praxisutvecklingen anförs i denförstnämnda promemorian att den statssekreterare iUD som svarar för exportkontrollfrågor eller den somdenne väljer att sätta i sitt ställe är enligtinspektionens instruktion knuten tillExportkontrollrådet som sakkunnig och deltarregelmässigt i rådets sammanträden. Enåterrapportering sker till ansvarigt statsråd. Pådetta vis håller sig regeringen underrättad områdets arbete. Regeringen har enligt promemorianinte funnit anledning att ha någon synpunkt påkrigsmaterielinspektörens bedömningar av ärendensom förelagts rådet. Regeringen har enligtpromemorian om den så önskar en möjlighet att geuttryck för sin uppfattning i form av direktiv tillinspektionen.Kompletterande information från UDFöljande uppgifter har underhand inhämtats frånUtrikesdepartementet.Regeringen har avgjortsammanlagt 12 ärenden som avser krigsmateriel. Dessafördelar sig innehållsmässigt enligt följande: 6ärenden har relevans för den här aktuellagranskningen eftersom de avser export avkrigsmateriel. Av dessa gällde 1 ärendeförhandsbesked, 4 anbudsunderrättelse och 1utförseltillstånd. Av de 6 övriga ärendena gällde 2s.k. dual use-varor, 3 tillverkningstillstånd och 1begäran om överprövning. Vad gällerställningstaganden rådde i ett fall enighet, i ettannat fall var ett parti emot och i fyra fall vartvå partier emot ett positivt besked eller beslut.Ärendet där enighet rådde behandlades i dåvaranderådgivande nämnden.Behandlingen av ärendena sträcker sig i många fallöver . I ett av de här aktuellafallen hade ärendet tidigare behandlats i denrådgivande nämnd som ingick i den gamlaorganisationen, dvs. den som gällde före den 1februari 1996. Vidare erinras om att Miljöpartietinledningsvis saknade representation iExportkontrollrådet till följd avmeningsmotsättningar mellan dåvarande statsrådet och angående nomineringen avpartiets kandidat till representant i rådet. Deterinras också om att alla ledamöterna inte varitnärvarande vid alla sammanträdestillfällen.De underhandskontakter som förekommer mellankrigsmaterielinspektören och regeringen elleransvarigt statsråd grundas på att regeringen har ettsärskilt ansvar för utrikespolitiken. Enligt 10:8 RFskall chefen för det departement till vilketutrikesärendena hör hållas underrättad när frågorsom är av betydelse för förhållandet till annan stateller till mellanfolklig organisation uppkommer hosannan statlig myndighet. På denna grund kan detfinnas anledning för krigsmaterielinspektören att ienskilda ärenden inhämta regeringens ellerstatsrådets synpunkter. I ärenden om förhandsbeskedhålls regeringen regelmässigt underrättad, men detär krigsmaterielinspektören som har ansvaret attavgöra vilket ställningstagande ett förhandsbeskedskall innehålla. Den huvudsakliga formen för dessaunderrättelser är den återrapportering tillstatsrådet som sker genom den statssekreterare i svarar för exportkontrollfrågorna eller den somdenne väljer att sätta i sitt ställe och som deltari EKR:s sammanträden och åhör diskussionen. (Dennaordning har beskrivits i UD:s promemoria tillutskottet.) Underhandskontakter får också anses varaett led i den normala dialogen mellan regeringeneller ett enskilt statsråd och en myndighet som ärunderställd regeringen.Utfrågning av statsrådet anförde statsrådet vidutfrågningen som återges i sin helhet i bilaga B 8att skälet till att olika regeringar eftersträvat enbred förankring av krigsmaterielexportpolitiken äratt denna politik bör präglas av långsiktighet.Detta var också utgångspunkten vid denorganisatoriska förändring som genomfördes , dåInspektionen för strategiska produkter kom till.Enligt kan det ibland uppstå en konfliktmellan kravet på långsiktighet och önskan ompolitisk samsyn, varvid regeringen har att göra enavvägning mellan dessa aspekter. Denna avvägning harenligt fungerat väl . I de ärendensom regeringen haft att avgöra har detpolitiska stödet vid besluten inte varit svagare änunder den gamla ordningen.På frågan om det skett en förändring av praxis iden meningen att det numera ärkrigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarareän ställningstaganden av enskilda ledamöter iExportkontrollrådet som är avgörande i enskildatillståndsärenden svarade att han intekunde finna något stöd för uppfattningen att detskett en praxisförändring vad gäller regeringenssätt att beakta vad andra parter tycker. EnligtPagrotsky har det inte funnitsnågot tillfälle då regeringen beslutat i ärenden somgällt krigsmateriel där inte bara representanternaför och utan också flerpartier - totalt tre eller flera partier - avstyrktaffärerna. Regeringen strävar efter bred samsyn idessa sammanhang, men det är inte - lika litet somdet var före ISP:s och EKR:s tillkomst -ett hundraprocentigt krav. Den breddade insyn iexportfrågorna som tillkommit sedan EKR inrättadeshar enligt inte inneburit att regeringenbörjat räkna hur många partier som har en avvikandemening. I stället mäts hur många som stöder olikaförslag till beslut. Att man numera tillåter attnågot parti säger nej innebär inte att praxisförändrats.På en fråga om i hur många ärenden som det interått konsensus svarade att han inte idetalj hade undersökt hur processen varit i EKR i deaktuella ärendena. Enligt uppnår manväldigt sällan konsensus i EKR, eftersom vissaledamöter i stort sett alltid röstar på samma sätt.För regeringen är det viktigt då man värderarlångsiktigheten i ett enskilt beslut att sätta sigin i hur ledamöterna i resonerat ochargumenterat. Om fyra partier säger nej och åberoparskäl som strider mot sådant som krävt attregeringen skall ta hänsyn till, är det regeringensskyldighet att göra på ett annat sätt. Dock måsteregeringen i det enskilda ärendet göra ensjälvständig bedömning av de bakomliggande argumentsom framförts i EKR och inte bara bedöma vilkenställning ledamöterna tagit i det aktuella ärendet.När det gäller frågan om hur ett enskilt partisståndpunkt i ett enskilt exportärende skall värderasmed hänsyn till långsiktigheten i beslutet, ansågPagrotsky att varje regering måste göra en värderingoch avvägning beträffande vilken betydelse det harom man t.ex. låter ett "50-procentsparti" eller ett"5-procentsparti" vara emot ett beslut.Utskottets bedömningGranskningen i denna del avser om praxis förändratsbeträffande hänsynstagande till de partipolitiskarepresentanternas bedömning i () inför regeringens beslut i exportärenden sedanInspektionen för strategiska produkter (ISP) ochEKR inrättades den 1 februari 1996.Utskottet vill erinra om den uppgiftsfördelning somgäller mellan regeringenoch ISP, innebärande att myndigheten beslutar om denhelt dominerande delen av exportärenden och attendast om särskilda skäl föreligger ärendenöverlämnas till regeringen för beslut. I det häraktuella granskningsärendet är det viktigt attskillnaden mellan myndighetens beslut ochregeringens beslut beaktas. Det är endast ärenden avden sistnämnda typen som är föremål för utskottetsintresse i detta sammanhang.Inom den ram som angetts i det föregående kan mantala om praxis och utvecklingen av denna i tvåbetydelser vad gäller regeringens handläggning avexportärenden. Före hade varje idåvarande representerat parti eninte absolut med dock oftast verksam vetorätt ienskilda tillståndsärenden. Antalet partier medmöjlighet att påverka beredningen av dessa ärendenutökades väsentligt i samband med omorganisationen1996. är det den sakliga grund på vilkenregeringen fattar beslut i de relativt få fall dåISP hänskjuter ärenden till regeringen för avgörandesom bildar underlag för praxisutvecklingen. En delav denna grund utgörs av de ståndpunkterföreträdarna för de politiska partierna intagit vidbehandlingen i EKR och den argumentation med vilkende underbyggt sina ställningstaganden.Av det skriftliga materialet från Regeringskanslietframgår bl.a. att när ett ärende överlämnas tillregeringen är en viktig grund för regeringenssamlade bedömning de synpunkterkrigsmaterielinspektören inhämtat från EKR. Iregeringens överväganden beaktaskrigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarareän ställningstaganden av enskilda ledamöter i EKR.Det har inte framkommit annat än att en stabilpraxis har förelegat från den 1februari 1996. Den parlamentariska förankringen avenskilda beslut har från denna tidpunkt inte varitsvagare än den var under den föregående perioden.Av utfrågningen med statsrådet harframgått bl.a. att inte kunnat finna stödför uppfattningen att det skett en praxisförändringi fråga om regeringens sätt att beakta vad andraparter, dvs. partirepresentanterna i EKR, tycker.Sedan den 1 februari 1996 har det enligt Pagrotskyinte funnits något tillfälle då regeringen fattatbeslut i ärenden som gällt krigsmateriel om treeller flera partier avstyrkt affärerna. Om fyrapartier säger nej och som stöd för sin uppfattningåberopar regeringens riktlinjer m.m., är det enligtPagrotsky regeringens skyldighet att förfara påannat sätt.Utskottet finner vid en samlad bedömning att det idet avseende som granskningen gäller inte finnsnågon grund för kritik från konstitutionell synpunktvad gäller det sätt på vilket regeringen -inbegripet hänsynstagande till de synpunkter somframförts av EKR:s ledamöter - handlagt ärenden omtillstånd för export av krigsmateriel sedan ISP ochEKR inrättades 1996. Ärendet föranleder ingetytterligare yttrande från utskottet.2.11 Regeringens beslut om sekretessbeträffande en skrivelse från EuropeiskakommissionenÄrendetI en anmälan, bilaga A 2.11.1, har begärts attkonstitutionsutskottet skall granska regeringensbeslut att sekretessbelägga en skrivelse frånEuropeiska kommissionen.BakgrundRegeringens beslutDen begärde en person från RadioVästerbotten att hos få tadel av en skrivelse från Europeiska kommissionen den5 angående stöd till hänsköts till regeringen som den 17 juni1998 avslog begäran om att få ta del av handlingenoch angav följande skäl för sitt beslut (Jo98/1463).Handlingen innehåller uppgifter av sådan art att detkan antas att det stör mellanfolkligaförbindelser eller på annat sätt skadar landet omuppgifterna röjs. Sekretess gäller därför föruppgifterna enligt 2 kap. 1 § första stycketsekretesslagen (1980:100). Handlingen bör därförinte lämnas ut.Jordbruksdepartementets promemoriaSedan hos Regeringskanslietbegärt att få ta del av den handling saken gälleroch att få kommentarer till granskningsanmälningeninkom Statsrådsberedningen dels medden aktuella handlingen, dels med kommentarer tillgranskningsanmälningen samt en inomJordbruksdepartementet upprättad promemoria mednärmare upplysningar om regeringsärendet bilaga A2.11.2. Statsrådsberedningen anför i sin kommentarföljande.År 1994 antog kommissionen en uppförandekodex omallmänhetens tillgång till kommissionens handlingar.Enligt denna kodex skall kommissionen vägra tillgångtill en handling, om ett offentliggörande kan skada"skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmänsäkerhet, internationella förbindelser, monetärstabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner ochundersökningar)".Skrivelsen torde falla in underdenna bestämmelse. Den var ett led i ett sådanträttsligt förfarande som avses i uppförandekodexen.Det betyder att kommissionen inte skulle ha lämnatut skrivelsen till press eller allmänhet.Regeringens bedömning, att det kunde störa Sverigesmellanfolkliga förbindelser eller på annat sättskada landet om regeringen lämnade ut handlingen,skall ses mot den bakgrunden.I den av upprättadepromemorian skriver departementet föjande.BakgrundDen inkom tillJordbruksdepartementet, via ständigarepresentation vid Europeiska unionen, ett brev frånEuropeiska kommissionen rörande stöd till (). I brevet angavs attkommissionen erhållit information om att stöd givitstill av , ett företag ägt avSkellefteå kommun. Lånet angavs vara i form avförsäljning och återleasing på villkor som var merfördelaktiga än vad som skulle ha varit fallet påmarknaden. Kommissionen önskade få besked om ettsådant stöd existerade och, om så, få del avnödvändiga uppgifter för att undersöka stödet enligtartiklarna 92 och 93 i . Till brevet varfogat ett frågeformulär "Information som skalllämnas i underrättelser enligt artikel 93.3".Regeringens handläggningJordbruksdepartementet skrev den 29 oktober 1997till kommun och bad kommunen inkomma medall nödvändig information enligt frågelistan.Kommunstyrelsen beslutade att kommunstyrelsensordförande i samråd med VD förFastighets skulle besvara skrivelsen.Sammanfattningsvis anförde kommunen att de åtgärderPolaris AB vidtagit i förhållande till Holmlundsinte har inneburit att något samhällsstöd harlämnats. I konsekvens med sin inställning valdekommunen att inte besvara frågorna i formuläret somfogats till kommissionens brev.Jordbruksdepartementet vidarebefordrade kommunenssvar till kommissionen den 19 december 1997.Kommissionen återkom i brev . framgick att det svar som skickats inteinnehöll tillräckligt med upplysningar för attkommissionen skall kunna fastställa om ett statligtstöd beviljats eller om ett sådant stöd är förenligtmed den gemensamma marknaden. Kommissionen hadeytterligare frågor som man ville få besvarade. Den15 begärde , RadioVästerbotten, per telefon att få ta del avkommissionens skrivelse av . Detansågs vara tveksamt huruvida handlingen kundelämnas ut eller inte. Under beredningen gjordesbedömningen att ärendet borde hänskjutas tillregeringen för prövning och att ärendet var av sådanart att gemensam beredning med Utrikesdepartementetvar nödvändig. Under den gemensamma beredningengjordes den bedömningen att handlingen innehölluppgifter av sådan art att det kan antas att detstör mellanfolkliga förbindelser eller påannat sätt skadar landet om uppgifterna röjs.Handlingen borde alltså hållas hemlig enligt 2 kap.1 § sekretesslagen (1980:100). Regeringen fattadebeslut i ärendet den 17 juni 1998.Ärendet har således hanterats i enlighet med deregler som allmänt tillämpas inom Regeringskanslietvid begäran om att få ta del av allmän handling.Utgångspunkten för de överväganden som gjorts harvarit en presumtion för offentlighet men bedömningenhar ändå blivit att handlingen inte skall lämnas ut.Tryckfrihetsförordningen m.m.Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF)skall varje svensk medborgare, till främjande av ettfritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, harätt att ta del av allmänna handlingar.Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del avallmänna handlingar begränsas endast om det ärpåkallat med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet ellerdess förhållande till annan stat eller mellanfolkligorganisation.