bet · GN01FiU1 · 1999-11-04 00:00:00 — I jämförelse med föregående års motsvarande skrivelse(1997/98:187) har tillkommit ett makroekonomiskt avsnitt ochen redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen samt en redogörelseför utvecklingen av den ekonomiska styrningen. Slutligen tar regeringenäven upp frågor om ekonomiska konsekvensanalyser som underlag förriksdagens och regeringens beslut.Riksdagens revisorers yttrandeAv yttrandet () framgår att revisorer i sitt förslag1996/97:RR9 förordat att en årsredovisning för staten borde revideras påriksdagens vägnar av revisorerna. Revisorerna konstaterar attfrågan om revidering av årsredovisningen nu utreds avRiksdagskommittén inom ramen för den pågående utvärderingen avbudgetprocessen. I detta läge har revisorerna inte genomfört någonrevision av årsredovisningen. Revisorerna begränsar sig därför till attavge ett antal generella synpunkter på utformningen och innehållet i dennu aktuella publikationen.Riksdagens revisorer konstaterar inledningsvis att redogörelsen på flertaletpunkter förbättrats i förhållande till föregående år. Dispositionen, tabellernaoch diagrammen har blivit mer tydliga och överskådliga. Tidsserier finns förflertalet ekonomiska data. Nya avsnitt med information om uppföljning av debudgetpolitiska målen, utvecklingen av den ekonomiska styrningen i statensamt statlig konsumtion och sysselsättning har lagts till skrivelsen.Revisorerna noterar att regeringen har uppmärksammat de synpunkterfinansutskottet hade vad gäller förra årets motsvarande skrivelse . Analysen av avvikelser mellan budget och utfall harutvecklats, likaså avsnittet om statliga garantier. Dock saknas längretidsserier av det ekonomiska utfallet för garantierna. Det finns enligtrevisorerna anledning att se verksamhetens resultat över en längre tidsperiodeftersom variationerna kan vara stora mellan enskilda år. IFinansdepartementets cirkulär preciseras vad regeringensredovisning av kreditgarantier skall innehålla. Av cirkuläret framgår bl.a. attriskbedömningar skall ingå i redovisningen till . I Årsredovisningför staten finns dock ingen sådan riskbedömning. Revisorerna förutsätter attriskbedömningar för kreditgarantierna framöver kommer att ingå iÅrsredovisning för staten. I ett särskilt avsnitt i Årsredovisning för statenredogörs för iakttagelser under det gångna året.Riksdagens revisorer anser, i likhet med vad finansutskottet gjorde medanledning av skrivelsen (bet. 1998/99:FiU20), att redovisningenav effektivitetsrevisionens iakttagelser bör kunna göras mer utförlig än förnärvarande.I revisorernas granskning av statens årsredovisning 1996/97:RR9 pekaderevisorerna på ett antal brister i årsredovisningen. Några av dessa bristerkvarstår, bl.a. att förändringar görs i värderingsprinciper vilket försvårarjämförelser mellan åren. Redogörelsen är enligt revisorerna i vissa avseendenfortfarande svårbegriplig för användare. Ett exempel på detta är attresultaträkningen i årets bokslut visar ett underskott på ca 23 miljarderkronor medan utfallet på statsbudgeten visar ett överskott på ca 10 miljarderkronor. Orsaken till dessa skillnader är skilda sätt att avgränsa och beräknain- och utflödet av pengar i statskassan. Enligt revisorer börÅrsredovisning för staten inkludera en mer utförlig analys av för- ochnackdelar med att redovisa utfallet av statens finanser i resultat- respektivestatsbudgettermer. Revisorerna utgår från att man inom ramen för det s.k.VESTA-projektet kommer att söka finna lösningar på de problem somfortfarande återstår.Revisorerna kommenterar avslutningsvis frågan om ekonomiskakonsekvensanalyser. I ett förslag till (1996/97:RR7) ansågrevisorerna att regeringen borde redovisa för vilken typ av beslut somregeringen hade för avsikt att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser.Finansutskottet ansåg att det inte är meningsfullt att ställa generella krav pånär ekonomiska konsekvensanalyser skall användas eller inte användas.Utskottet ansåg dock att det kunde vara lämpligt att regeringen om några årredovisar hur och i vilken omfattning regering och riksdag använtekonomiska konsekvensanalyser som del av underlaget för sina beslut. Dettagavs också regeringen till känna. I årsredovisningen ställer sigemellertid regeringen tvivlande till värdet av en sådan uppföljning. Motbakgrund av att regeringen också avfärdat förslaget om att preciseraprinciper för när ekonomiska konsekvensanalyser bör användas villrevisorerna peka på risken för att sådana analyser inte får den roll som ärmotiverad i regeringens beslutsunderlag. I yttrandet understryks att såvälriksdagen som revisorer och vid ett flertaltillfällen har pekat på betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalysersom ingår i olika former av beslutsunderlag.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet delar det som revisorer anför om att redovisningeni regeringens skrivelse till om det ekonomiska utfallet i statenhar förbättrats sedan föregående år. När det gäller redovisningensavgränsning, omfattning och struktur förutsätter utskottet attutvecklingsarbetet fortsätter, närmast inom ramen för det s.k. . Bland de frågor som särskilt bör övervägas märks en förbättradkoppling till statsbudgeten liksom möjligheterna att kompletteraredovisningen med information om uppnådda resultat i den statligaverksamheten.Utskottet anser vidare i likhet med revisorerna att avsnittet om statligagarantier bör byggas ut med riskbedömningar. Utskottet anser också liksomrevisorerna att garantiverksamheten bör ses över en längre tidsperiod.Garantier innebär långsiktiga åtaganden för staten. Det årsvisa kassamässigaresultatet ger därför endast en begränsad vägledning. Det är mot dennabakgrund enligt utskottet önskvärt att en utförligare redovisning görs av deförväntade långsiktiga kostnaderna för verksamheten. Utskottet vidhållerockså sin tidigare framförda synpunkt (bet. 1998/99:FiU1 s. 216) att entydligare åtskillnad bör göras i redovisningen mellan insättningsgarantier ochandra typer av utfästelser.I likhet med föregående år vill utskottet peka på det angelägna i attredogörelsen om möjligt presenteras för vid en tidigare tidpunkt.På sikt bör årsredovisningen för staten enligt utskottet läggas fram samtidigtsom den ekonomiska vårpropositionen för att därmed på ett bättre sätt kunnautgöra ett underlag för och riksdagspartiernas arbete.Det är enligt utskottet värdefullt att skrivelsen har kompletterats med olikaavsnitt som belyser utvecklingen av den statliga ekonomin och av statligverksamhet. Utskottet efterlyser emellertid till kommande år en fylligareredovisning av iakttagelser med anledning av verketseffektivitetsgranskningar. Utskottet återkommer senare i betänkandet till sinsyn på frågan om ekonomiska konsekvensanalyser som underlag för beslutav riksdag och regering.I regeringens skrivelse redovisas i bilaga 4 en sammanställning av avgiftertill och bidrag från EU. Där ingår en sammanfattning av det kassamässigaflödet mellan EU och den svenska statsbudgeten under de år varitmedlem i unionen. Av bilaga 4 framgår vidare de anslag och inkomsttitlarsom blivit föremål för s.k. särskilt avräkningsförfarande. Där återfinns bl.a.de bidrag från EU som tillförts olika inkomsttitlar. Regeringen framhåller attdet redovisade materialet inte ger någon helhetsbild av alla effekter av EU-medlemskapet på statsbudgeten. Enligt utskottets mening är det värdefulltom återrapporteringen till till kommande år i första handkompletteras med en redovisning av de anslag på statsbudgeten som helteller delvis finansieras av EU-bidrag.Efter det att skrivelsen med Årsredovising för staten 1998 överlämnadestill har regeringen i budgetpropositionen begärt riksdagensställningstagande till vissa riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av denekonomiska styrningen i staten (prop. 1999/2000:1 Förslag till statsbudget,finansplan m.m. yrkande 14). Utskottet tar upp detta förslag i samband medberedningen av förslagen till anslag inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomioch finansförvaltning (bet. 1999/2000:FiU2). I detta sammanhang kanutskottet även komma att ge ytterligare synpunkter på utformning m.m. avårsredovisningen för staten.Med det anförda föreslår utskottet att regeringens skrivelse 1998/99:150Årsredovisning för staten 1998 läggs till handlingarna.5.2 utvecklingMotionenI motion Fi211 av m.fl. (c) framhävs attanslagsökningarna till ett flertal av de statliga verken och myndigheternai de flesta fall handlar om realt ökade anslag, vilket innebär en svällandestatlig förvaltning. För att motverka detta föreslås att ett moratoriuminförs för reala anslagsökningar . Ett moratorium skulle gerådrum för att se över kontrollfunktionen inom den statliga förvaltningenmen också en ordentlig översyn över hela den statliga förvaltningen. Enöversyn av den statliga förvaltningen medför att verksamheter som intesvarar mot de framtida behoven förnyas eller avvecklas. En utökaddemokratisk förankring och kontroll skulle också skapas genom attresurser och uppgifter flyttas från till en stärktrevision under riksdagen.Finansutskottets ställningstagandeAv budgetpropositionen (1999/2000:1) framgår att den statliga förvaltningenunder minskat kraftigt. Antalet anställda har minskatmed . Utgifterna exklusive statsskuldsräntorna minskar dessutom realtmed i genomsnitt , vilket motsvarar enminskning av utgifterna i fasta priser på . Att beslutaom utgiftsramarna är ett viktigt inslag i regeringens styrning avmyndigheterna men det är nödvändigt att en prövning görs från fall tillfall av anslagsmedlen. Det kan inte uteslutas att det i vissa fall kan varabefogat med utgiftsökningar utöver en real kompensation. Utskottet anserdärför att det inte är ett lämpligt sätt att bedriva budgetpolitik attinföra ett moratorium för reala anslagsökningar.Vad avser förändringar inom den statliga förvaltningen redovisarregeringen en kontinuerlig och samlad uppföljning av dessaförändringar, enligt önskemål från . Redovisningen utgör ett viktigtunderlag för att bedöma konsekvenserna av de förändringar som genomförtsi statsförvaltningen. I budgetpropositionen påtalar regeringen också att denavser att fortsätta se över myndighetsstrukturen samt att den kommer attlägga stor vikt vid att följa upp och analysera de verksamhetsmässigakonsekvenserna. Det fortsatta effektiviseringsarbetet kommer vidare attinriktas mot att mer systematiskt pröva det statliga åtagandet. Därmedkommer enligt regeringen de uppgifter som är artfrämmande för staten attavvecklas eller överlåtas till annan huvudman.Vad avser den statliga revisionen så har denna varit föremål för flerautredningar , bland annat revisionsutredning somavslutade sitt arbete . budgetproposition (1997/98:1,vol. 2, avsnitt 4.2) redovisade regeringen sina överväganden i fråga om enreformerad stabsorganisation och begärde att skulle godkänna bl.a.att verksamhet skulle renodlas och koncentreras till derevisionella uppgifterna. Statens ekonomistyrningsfunktion skulle renodlasoch en ny myndighet inrättas för ändamålet. Regeringen återkom sedan medförslag om anslagstilldelning i vårpropositionen (1997/98:150), och den 1juli 1998 inrättades , medan ficken renodlad revisionsuppgift. har vid båda tillfällena beslutat ienlighet med regeringens förslag och utskottet finner inte skäl att omprövadessa beslut så efter att de tagits. Dessutom pågår ettutredningsarbete av där kommittén enligt direktiv skallse på roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner påregeringssidan och överväga vilka principer som bör vara vägledande förorganisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skallöverväga behovet av förändringar i organisation, arbetsformeroch resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision.Med vad utskottet här anfört avstyrks förslagen i motion Fi211 (c)yrkandena 4, 5 och 6.5.3 Statlig avgiftsfinansieringMotionenI motion Fi505 av () framhålls att de avgifter somvissa myndigheter erhåller också borde få behållas av myndigheten ochinte betalas in till staten. Myndigheterna skulle därmed kunna användaintäkterna till att direkt täcka sina kostnader. Regeringen bör därför göraen allmän översyn av reglerna.Finansutskottets ställningstagandeI enlighet med lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringenbesluta om disposition av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågadevaror och tjänster, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statenskostnader för verksamheten. Regeringen får också besluta om hur storavgiften skall vara och på vilka grunder den skall beräknas. däremot får endast bestämma avgiftens storlek efter ettsärskilt bemyndigande. Bestämmelser om detta finns iavgiftsförordningen (1992:191 ändrad senast 1998:1775).Som huvudregel gäller dock att offentligrättsliga avgifter inte disponerasav myndigheten utan i stället tillförs staten. Vissa avgifter disponeras dockav myndigheten, som exempelvis avgifter som myndigheterna tar ut förkopior. Avgifter som tas ut med stöd av 4 och 15 §§ i avgiftsförordningen fåralltid disponeras av myndigheten.Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomsterna skall disponeras ärviktiga inslag i regeringens styrning av myndigheten. En bedömning görssåledes av regeringen från fall till fall hur avgiftsinkomsterna skalldisponeras.Med anledning av vad utskottet ovan anfört avstyrks motion Fi505 (fp).6 Övriga frågor6.1 Försäljning av statliga tillgångarMotionernaI motionerna Fi502 och Fi903 av () framhålls att stateninte bör ägna sig åt verksamhet som andra kan sköta lika bra eller bättre.Vasakronan AB och föreslås därför skyndsamt privatiseras.Genom en utförsäljning av statliga bolag skulle inkomsterna exempelviskunna användas för en amortering av statsskulden.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet kan konstatera att 1996 lade fast riktlinjer (av statens företagsägande, prop. 1995/96:141, bet.1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302) för hur staten skall förvalta sittägande. Detta skall bl.a. kännetecknas av att kommersiella och fulltkonkurrensutsatta företag förvaltas med krav på effektivitet, avkastningoch strukturanpassning. Statens ägarroll skall vidare vara professionell,effektiv och aktiv. Regeringen har också aviserat att den avser attåterkomma till med återrapportering och förslag om ägarrolleri en proposition under hösten.Utskottet ser mot denna bakgrund inte anledning att nu särskilt förorda enutförsäljning av och varför motionerna Fi502 (m) ochFi903 (m) avstyrks.6.2 Statliga projektbidragMotionenI motion Fi610 av m.fl. (fp) framhålls att olika typer avprojektbidrag, exempelvis de lokala investeringsprogrammen, gör detkommunala beslutsfattandet till ett köpslående och förhandlande medstaten. Motinärernas uppfattning är att den lokala utvecklingen bästfrämjas genom goda allmänna villkor för jobb och företagande, genomett väl fungerande utjämningssystem som ger likvärdiga kommunalaförutsättningar och genom ett större spelrum för lokala aktörer vid sidanav den statliga och kommunala verksamheten. Motionärerna säger därförnej till statliga projektbidrag.Finansutskottets ställningstagandeEnligt utskottet bör grundregeln vara den att statliga medel till olikaoffentliga verksamheter fördelas i generella former. Den dominerande delenav statliga bidrag till kommunsektorn utgörs också av generella bidrag tillkommuner och landsting. Utskottet anser dock att det inte kan uteslutas attdet i vissa fall kan vara befogat med ett särskilt statligt stöd iprojektform. Utskottet anser dock att det vid prövning av stödet ärangeläget att målen och kriterierna för bidraget är väl definierade samtatt en kontinuerlig uppföljning sker och att en utvärdering görs efteråt.Utskottet anser också att en viss restriktivitet bör iakttas vid användningav stöd i projektform men anser att det kan vara befogat i de fall det ärangeläget att påskynda och stimulera en viss verksamhetsinriktning eller fåtill stånd vissa sektorövergripande lösningar. hardessutom på regeringens uppdrag granskat de statliga bidragen till lokalainvesteringsprogram och funnit ett antal brister i beredningen avansökningarna (RRV 1999:37). Även revisorer har granskat stödentill lokala investeringsprogram (1999/2000:RR3). Regeringen anger också ibudgetpropositionen för att en analys av RRV:s rapport och förslagtill ändringar av regelsystem för de lokala investeringsprogrammen kommeratt föreläggas under år 2000.Med vad utskottet här anfört avstyrks motion Fi610 (fp) yrkande 7.6.3 Ekonomiska konsekvensanalyserMotionenI motion Fi901 av () ställs krav på att hosregeringen skall begära förslag om införande av obligatoriskasamhällsekonomiska kalkyler vid nedskärningar i och statligverksamhet. Enligt motionären bör det privata näringslivet uppmanas attgöra motsvarande kalkyler. I motionen påpekas att besparingar i form avpersonalneddragningar kan få effekter i form bl.a. av sänkt servicenivå,ökad belastning på kvarvarande personal samt ökad risk för utbrändhetoch sjukdomar. Besparingar på nivå får vidare enligtmotionären ofta effekter för staten genom ökade utgifter förarbetslöshetskassa och omskolning. Det är således inte säkert attbesparingar inom en sektor innebär en besparing för samhället i sinhelhet. Mot denna bakgrund bör man enligt motionären tvinga deenskilda aktörerna att se till helheten. På samma sätt som man krävermiljökonsekvensbeskrivningar och jämställdhetsanalys i samband medbeslut bör krav ställas på att en samhällsekonomisk kalkyl genomförs avplanerade nedskärningar och besparingar.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet vill peka på att regeringen i Årsredovisning för staten 1998(skr. 1998/99:150, avsnitt 12) redovisat sin syn på ekonomiskakonsekvensanalyser som underlag för och regeringens beslut.Enligt regeringens bedömning är det svårt att gå längre än att som allmänriktlinje ange att ekonomiska konsekvensanalyser skall användas i de fallde bedöms ha väsentlig betydelse för beslutet i fråga. Det är enligtregeringens mening varken möjligt eller lämpligt att införa en ordningsom mer i detalj lägger fast för vilka typer av beslut som ekonomiskakonsekvensanalyser skall användas och ange den närmare arten avsådana analyser.Samtidigt understryks i regeringens skrivelse att ett arbete pågår för attallmänt förbättra kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag.Som en viktig del i detta arbete ingår att utveckla metoder för och ökaanvändningen av ekonomiska och andra konsekvensanalyser. Regeringenframhåller också att kommittéväsendet och remissförfarandet enligt svenskförvaltningstradition har stor betydelse vid utarbetandet av underlag förstatsmakternas beslut. Vid en genomförd översyn av reglerna förkommittéarbetet har kraven på ekonomiska och andra konsekvensanalysergåtts igenom och reglerats på ett samlat och mer överskådligt sätt än tidigare.Utskottet har senast i sitt yttrande till justitieutskottet (1996/97:FiU2y)uttalat att det inte är meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiskakonsekvensanalyser som underlag för och regeringens beslut.Utskottet vidhåller denna uppfattning och delar det som anförs i regeringensskrivelse om att frågor om det ekonomiska beslutsunderlaget får prövas frånfall till fall. När det gäller beslut som fattas på nivå finns vissagenerella regler i kommunallagen. Dessa regler ger kommuner och landstingstor frihet att inom sitt kompetensområde själva bestämma om underlaget försina beslut. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen är utskottet för sindel inte berett att förorda någon annan ordning.Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motion Fi901 (s). Utskottet hemställerDen ekonomiska politiken1. beträffande allmänna riktlinjer för den ekonomiska politikenatt med bifall till proposition 1999/2000:1 Förslag tillstatsbudget, finansplan m.m. yrkande 1 samt med avslag på motionerna1999/2000:Fi209 yrkandena 1 och 15, 1999/2000:Fi210 yrkande 1,1999/2000:Fi211 yrkande 1, 1999/2000:Fi212 yrkande 1 och 1999/2000:Sk318yrkande 5 godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken somregeringen förordar och som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört,res. 1 (m, kd, fp)res. 2 (c)2. beträffande det europeiska valutasamarbetetatt avslår motionerna 1999/2000:Fi204, 1999/2000:Fi205,1999/2000:Fi206, 1999/2000:Fi207, 1999/2000:Fi208, 1999/2000: Fi211 yrkande2, 1999/2000:Sk692 yrkande 29, 1999/2000:L713 yrkande 5, 1999/2000:U503yrkande 5 och 1999/2000:U505 yrkande 3,res. 3 (m)res. 4 (v)res. 5 (c)res. 6 (fp)res. 7 (mp)3. beträffande utrymme för skattesänkningatt avslår motion 1999/2000:Fi209 yrkande 14,res. 8 (m)res. 9 (fp)res. 10 (kd, c) - motiv.4. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar i budgetpropositionenatt avslår motionerna 1999/2000:Fi213 yrkande 1, 1999/2000:U515yrkandena 6 och 8 samt 1999/2000:MJ752 yrkande 4,res. 11 (v, mp)res. 12 (m) - motiv.5. beträffande vidgat perspektiv på ekonomisk politikatt avslår motion 1999/2000:Fi213 yrkandena 2, 3 och 5,res. 13 (v, mp)res. 14 (fp) - motiv.6. beträffande global skatt på valutamarknadernaatt avslår motion 1999/2000:U903 yrkande 2,res. 15 (v, mp)7. beträffande konsekvensanalyser i ett genusperspektivatt avslår motion 1999/2000:Fi508 yrkandena 4-6,res. 16 (v)res. 17 (kd, c, fp, mp) - motiv.res. 18 (m) - motiv.Budgetpolitikens inriktning8. beträffande mål för budgetpolitikenatt avslår motionerna 1999/2000:Fi209 yrkandena 3 och 4 samt1999/2000:Fi213 yrkande 4,res. 19 (m)9. beträffande buffertfonder för reglering av variationer isocialförsäkringens utgifteratt avslår motion 1999/2000:Fi302,res. 20 (v)Inkomster och utgifter10.