bet · GM01TU11 · 1999-05-19 00:00:00 — I betänkandet behandlas proposition 1998/99:95Postal infrastruktur, fem motioner som väckts medanledning av propositionen och 13 motions-yrkandenom postfrågor från den allmänna motionstiden hösten1998.Alltsedan postmarknadens avreglering finnsdet fler företag än som bedriverpostverksamhet. Det finns enligt propositionensystem och anläggningar - postal infrastruktur -som i och för sig kan vara det enskilda företagetsegendom men som samtliga postbefordringsföretagmåste ha tillgång till på lika villkor för att påett effektivt och tillförlitligt sätt kunna fullgörade postbefordringsuppdrag som anförtros dem. Det somåsyftas är postnummersystemet, postboxar samteftersändning av post och adressändring.I propositionen föreslås att en definition avpostnummersystemet införs i postlagen. Regeringenbemyndigas utse en postoperatör, som tillhandahålleren samhällsomfattande posttjänst, ,att också tillhandahålla och förvaltapostnummersystemet. Innan större ändringar isystemet genomförs, måste tillståndsmyndigheten -- godkänna ändringarna.Förvaltaren av postnummersystemet skall vara skyldigatt på andra postoperatörers begäran tilldela dempostnummer för postboxanläggningar i befintligapostnummerområden. Vidare föreslås en regel omskyldighet för postoperatörer att hålla sinapostboxar, och andra anläggningar förpostöverlämning till mottagare, tillgängliga förvarandra. Villkoren härför skall vara skäliga ochkonkurrensneutrala samt icke diskriminerande iförhållande till vad operatören tillämpar för sinegen verksamhet.Konkurrensneutral tillgång till de delar avinfrastrukturen som avser adressändring ocheftersändning bör enligt regeringens bedömningsäkerställas genom överenskommelser mellanoperatörerna. bör medverka iförhandlingarna och söka se till att de leder tillavsett resultat.Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag menförordar att frågan om tillgång tilladressändringssystemet utreds genom regeringensförsorg. Vidare anser utskottet, till skillnad frånregeringen, att postlagen bör tillföras endefinition av begreppet postal infrastruktur och attregeringen, efter utredning, bör återkomma tillriksdagen med förslag härom. Vad utskottet sålundaanför om adressändringssystemet och om postalinfrastruktur bör som sin mening geregeringen till känna.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli1999.Motionsyrkandena från den allmänna motionstidenavser huvudsakligen konkurrensaspekter påavregleringen samt dennas konsekvenser förpostservicen på landsbygden. Utskottet finner syftetmed dessa yrkanden tillgodosett med hänvisning bl.a.till bestämmelser i konkurrenslagen och postlagensamt till respektive Post- ochtelestyrelsens uppgifter enligt dessa lagar.Yrkandena bör därför enligt utskottet lämnas utanåtgärd och avstyrks följaktligen.Till betänkandet är fogat nio reservationer. Regeringen () föreslår iproposition 1998/99:95 Postal infrastruktur attriksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i postlagen (1993:1684).Lagförslaget är fogat som bilaga till betänkandet. Motioner med anledning av propositionen1998/99:T13 av de () variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att gamlaortnamn återigen skall kunna användas sompostortnamn.1998/99:T14 av m.fl. (m) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om ägandet av ,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attpostnummersystemet skall ställas under Post- ochtelestyrelsens kontroll,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om postboxar.1998/99:T15 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om den postalainfrastrukturen,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Svensk AdressändringAB.1998/99:T16 av m.fl. (mp) variyrkas1. att avslår regeringens förslag tilllag om ändring i postlagen (1993:1684),2. att hos regeringen begär förslag tilländring i postlagen beträffande definition av postalinfrastruktur i enlighet med vad som anförts imotionen,3. att hos regeringen begär förslag tilländring i postlagen beträffande postnummersystemet ienlighet med vad som anförts i motionen,4. att hos regeringen begär förslag tilländring i postlagen beträffande adressändringar ienlighet med vad som anförts i motionen,5. att hos regeringen begär förslag tilländring i postlagen beträffande eftersändning ienlighet med vad som anförts i motionen.1998/99:T17 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att stärka Post- ochtelestyrelsens roll i konkurrensfrågor,2. att beslutar att införa en definitionav postal infrastruktur i postlagen i enlighet medvad som anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om postnummersystemet,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om adressändringar,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om eftersändning.Motioner från den allmänna motionstidenhösten 19981998/99:T201 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om väl fungerandepostservice.1998/99:T220 av m.fl. (m) variyrkas46. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om behovet avkonkurrens på postmarknaden.1998/99:T223 av m.fl. (kd) vari yrkas39. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om konkurrensen påpostmarknaden,40. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om attpostförordningens krav bör skärpas till att av brev som lämnats in för övernattsbefordranskall delas ut följande arbetsdag och att avbreven skall delas ut senast efterinlämnandet.1998/99:T231 av m.fl. (s) vari yrkas11. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att staten ävenfortsättningsvis måste ta ansvar för attupprätthålla en god postservice i hela landet.1998/99:T804 av () och MargaretaAndersson (c) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om garantier för att postservicen pålandsbygden inte försämras.1998/99:T815 av () och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att överförapostnummerhanteringen till Post- och telestyrelsenoch att förlägga verksamheten till befintlig enhet iKiruna,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om vikten av en översynoch de områden motionen berör.1998/99:T816 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om gamla ortnamn ipostadresser.1998/99:T817 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att ägardirektiven för Posten ABtas upp till förnyad och fördjupad diskussion.1998/99:Kr275 av m.fl. (v) vari yrkas21. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om särskiltkulturporto.1998/99:N275 av m.fl. (c) vari yrkas7. (delvis) att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om enutvärdering av konsekvenserna av avreglering avpost- och televerksamheten samt prövning av depolitiska initiativ denna kan föranleda.1998/99:N337 av m.fl. (c) vari yrkas7. att som sin mening gerregeringen till känna vad imotionen anförts om väl fungerandepostservice i hela landet. 1 ÄrendetI detta betänkande behandlas proposition 1998/99:95Postal infrastruktur, fem motioner som väcktsmed anledning av propositionen samt 13 motions-yrkanden om postfrågor från den allmännamotionstiden hösten 1998.Till grund för propositionen ligger en av Post- ochtelestyrelsen på regeringens uppdrag utarbetadrapport med -postnummer, adressändringar, eftersändning ochpostboxhantering. Rapporten, som är dagtecknad den13 , har remissbehandlats.I samband med utskottets beredning av ärendetutfrågades generaldirektören och avdelningschefen ,båda från , samtverkställande direktören ochdirektören , båda från Posten AB.Förståelsen av regeringens överväganden ochförslag underlättas av den relativt utförligabakgrundsbeskrivning som återfinns i propositionen.Den beskrivningen återges därför även här, ehurunågot förkortad.2 Bakgrund2.1 Lagreglering på postområdet och avtalet mellanstaten och PostenEnsamrätten för till brevbefordranavskaffades (prop. 1992/93:132,bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152), ochpostområdet öppnades då helt för andrapostdistributörer. Formen för verksamhetändrades (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU11, rskr.1993/94: 119) så att verksamheten sedan den 1 mars1994 drivs i ett av staten helägt aktiebolag,med dotterbolag. infördes en nyreglering av postverksamheten, genom postlagen(1993:1684).I postlagen fastställs de övergripande målen förden samhällsomfattande posttjänsten och dengrundläggande kassaservicen. Enligt lagen skall detfinnas en posttjänst i hela landet som innebär attalla kan ta emot brev och andra adresseradeförsändelser som väger högst . Vidarefastställs ett övergripande krav på posttjänstenskvalitet.I postlagen anges att regeringen själv eller genomen tillsynsmyndighet skall följa utvecklingen påpostområdet och bevaka att post- och kassaservicenmotsvarar samhällets behov. Enligt lagen skall densom vill bedriva postverksamhet ansöka om tillståndhos den myndighet som regeringen bestämmer.Postverksamhet definieras i lagen som regelbundenbefordran av brev mot avgift. Post- ochtelestyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet.Tillstånd att bedriva postverksammhet får sedan den1 förenas med tidsbegränsade villkor(prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr.1997/98:304). Dessa villkor kan innebära skyldighetatt tillhandahålla en samhällsomfattandeposttjänst. Posten är den enda tillståndshavare somhar fått sitt tillstånd förenat med villkor atttillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst.I enlighet med vad som angavs i den nämndapropositionen har mellan staten och Posten träffatsett avtal i syfte att säkerställa preciseradeservicemål för den samhällsomfattande posttjänstenoch de i postlagen fastställda kraven pågrundläggande kassaservice. Av avtalet, som trädde ikraft och som gäller t.o.m. den31 , framgår även att Posten har ensamråds- och informationsplikt gentemot olikaintressenter vid genomförande av väsentligaändringar i postnummersystemet.2.2 PostmarknadenVid ingången av fanns det fyra verksammapostoperatörer som var anmälda till Post- ochtelestyrelsen. Dessa var Posten, CityMail, () och City and Financial Sweden ABsom heter (). Av de ca 80 företag som har tillståndär det ca 70 som bedriver verksamhet.CityMails verksamhet omfattar ,, , samt täcker av landets alla hushålloch företag med utdelning av försorteradestorsändningar, s.k. industriell post. Under år 1997förmedlade bolaget ca 124 miljoner adresseradeförsändelser. SDR:s huvudsakliga verksamhet ärrikstäckande utdelning av oadresserad direktreklam.Företaget distribuerar också en mindre deladresserade försändelser, som för uppgicktill ca 4,7 miljoner. FDS förmedlar regelbundet postmellan företag i , främst i finanssektorn,och mellan dessa företag och motsvarande företag iutlandet. Verksamheten växer, och antalet förmedladeadresserade försändelser var ca 0,8miljoner.Av de postbefordringsföretag som tillkommit sedanslutet av är huvuddelen fåmansföretag somåtar sig att lokalt samla in post från företag,organisationer och myndigheter, men också i mångafall från egna brevlådor för att dela ut den påorten. Några av de nytillkomna företagen ärförhållandevis stora. Det rör sig antingen omtidningsdistributionsföretag, som också delar utbrev, eller företag som bedriver postverksamhet påflera orter. De nytillkomna operatörerna förmedladetillsammans ca 10,2 miljoner adresseradeförsändelser under år 1997.Posten förmedlade ca 3 311 miljoneradresserade försändel-ser. Övriga postoperatörer medtillstånd har således inte tagit några störrevolymer från Posten, vars marknadsandel är . Om marknaden i stället delas in iförsändelseslag, t.ex. den distribution om vilkenPosten och CityMail konkurrerar, får man en annanbild. Posten och CityMail konkurrerar främst omdistributionen av industriell post från hela landet.CityMails andel av den marknaden var 1997 ca 7-8 %.CityMail bedriver emellertid utdelning endast ivissa delar av landet. En uppskattning visar attCityMails andel av den industriella posten, i deområden där företaget delar ut post, var ca 20-25 %.2.3 Postal infrastrukturMed postal infrastruktur avses enligt propositionende system och anordningar som behövs för attpostbefordran i samhället skall kunna fungeraeffektivt och tillförlitligt. Det som åsyftas ärpostnummersystemet, postboxar samt eftersändning avpost och adressändring. Däremot är det inte fråga omtillgång för postoperatörer till andrapostoperatörers terminaler, brevsor-teringsmaskiner, brevbärare e.d. Infrastrukturenförvaltas till största delen av Posten.Tillgången till den postala infrastrukturen reglerasinte i postlagen utan bygger helt och hållet påcivilrättsliga avtal mellan berörda postoperatörer.2.3.1 PostnummerPostnummersystemet inrättades av Postverketi syfte att effektivisera och underlätta sorteringenoch distributionen av postförsändelser i Sverige.Sedan dess har systemet undergått en betydandeutveckling. Det har kommit att få en centralbetydelse för allas uppfattning om vad som är enkorrekt postadress och även för andra ändamål änpostoperatörernas befordran av post.I samband med bolagiseringen av uttaladeregeringen att postbefordringsföretagens intressenbäst tillgodosågs genom att det statliga postbolagetövertog förvaltningen av postnummersystemet. Enfastlagd informationsskyldighet skulle tillgodoseövriga operatörer och andra intressenter isamhället. Även ekonomiska aspekter låg bakom dennalösning. Regeringen framhöll att de storaproduktionskostnaderna för systemet vid dennatidpunkt inte kunde läggas påtillståndsmyndigheten.Flera mottagare av postförsändelser - företag,myndigheter, organisationer och privatpersoner -önskar sin post ställd till en boxadress. Det kanfinnas flera olika skäl till detta, exempelvis ettbehov av att snabbt få tillgång till posten utan attbehöva invänta ordinarie utdelningsturer eller attföretaget har flera arbetsställen med en gemensampostadress och företaget självt svarar för sininterna posthantering.För att möjliggöra posthanteringen till boxadresseråsätts boxanlägg-ningarna egna postnummer. Vissapostnummer förbehålls varje postkontor, därboxanläggningarna normalt återfinns fysiskt, och enviss mängd postboxar tilldelas ett eget, uniktpostnummer. Därmed erhåller kunden, som innehar enbox, en boxadress i form av sitt boxnummer, det föranläggningen förbehållna postnumret samtpostortnamnet. Posten, som ensam förfogar överpostnummersystemet, är den enda operatören som i dagkan tillhanda-hålla postboxar med sådanaboxadresser. Övriga operatörer som vill erbjudapostboxar kan sätta upp en boxanläggning men harinte något unikt postnummer att tilldela boxarna.Följden blir att övriga operatörer är hänvisade tillatt låta kunden få en adress som är en c/o-adresshos den operatör som tillhandahåller boxen. Dettahar inte betraktats som intressant, eftersom en c/o-adress inte anses vara acceptabel för ett seriöstföretag.2.3.2 Postboxar m.m.En anläggning med postboxar är oftast placerad påett postkontor men kan även vara placerad hos enlanthandlare eller uppförd som en friståendeanläggning. Den adressat som hyr en postbox hosPosten har ofta en önskan om att få all sin postutdelad i boxen oavsett vilken operatör sombefordrat försändelserna. Det är dock endast Postenspersonal som äger tillträde till den sida avanläggningen varifrån posten sorteras in irespektive box.För att kunna bedriva postverksamhet måste ävenövriga postoperatörer kunna befordra försändelsertill Postens postboxar. Posten har därför tecknatlikalydande avtal med de flesta operatörer rörandevillkoren för tillgången till Postens boxar. Enligtavtalen åtar sig Posten att för den andraoperatörens räkning mot ersättning sortera införsändelser som är adresserade till bl.a.postboxadresser och posterestanteadresser. Postenerhåller ersättning per insorterad försändelse avden operatör vars försändelser insorterats. Box-adresserade försändelser skall lämnas in på depostkontor eller de postterminaler där de postboxarär belägna till vilka försändelserna är adresserade.Inlämning skall ske under postkontorets ordinarieöppettid, alternativt efter överenskommelse.Försändelser som lämnas in på angivna villkor hållsav Posten tillgängliga i adressatens postbox förstavardagen efter inlämningsdagen.Av propositionen framgår att Postens rutiner ochuttagna avgifter för insortering av andraoperatörers boxpost i Postens boxar har kritiseratsav övriga postoperatörer.2.3.3 AdressändringarPosten och bildade bolagetSvensk (SvAAB). Avsikten var attalla mottagare av post som ville anmäla enadressändring, tillfällig eller definitiv, inteskulle behöva göra sin anmälan till mer än ett endacentralt mottagningsställe. SvAAB skulle tillställade olika postoperatörerna information om vilkatjänster som beställts och vilka adresser somändrats. Ett enkelt, praktiskt och kvalitetssäkertsystem för anmälan om ny adress i samband medflyttning skulle effektivisera postoperatörernasverksamhet.Verksamheten har enligt propositionen i alltväsentligt utvecklats enligt intentionerna.Allmänheten kan vända sig till SvAAB för att göra enanmälan om flyttning eller särskild postadress samtbeställa tjänsterna eftersändning av post i sambandmed flyttning, tillfällig eftersändning och lagringav post. En anmälan om flyttning eller särskildpostadress är kostnadsfri, medan det för tjänsternatas ut en avgift av den beställande kunden. Förnärvarande är ett femtiotal postoperatörer medtillstånd anslutna till SvAAB och får såledeskontinuerlig information om anmäldaadressförändringar och beställda tjänster.Posten är ensam ägare av SvAAB efter att isamband med dåvarande CityMail AB:s konkurs haförvärvat resterande aktier i . Förhandlingarom förvärv av aktier i har förts mellanPosten och andra operatörer utan att leda till någonaktieöverlåtelse. Någon breddning av ägarkretsen harsåledes inte kommit till stånd.2.3.4 EftersändningDe postoperatörer, utöver Posten, som etablerat sigpå marknaden har valt att göra det inom geografisktbegränsade distributionsområden. En följd härav äratt operatörerna inte delar ut post till mottagaresom har begärt eftersändning till adresser utanfördet distributionsområde där postoperatörerna ärverksamma. För att de ansvariga operatörerna skallkunna utföra sina uppdrag och posten nå fram tillmottagarna, måste operatörerna befordraförsändelserna med någon annan.I dag är det endast Posten som har ett rikstäckandedistributionsnät. Merparten av de postoperatörer somsaknar ett rikstäckande distributionsnät har därförvalt att träffa avtal med . Försändelsernaöverlämnas med följesedel till ett postkontor somdärefter svarar för distributionen. Postenfakturerar ersättning motsvarande portokostnaden.Alternativet till att sluta avtal med omdistribution av försändelser utanför eget postområdeär att operatören adresserar om och frankerarförsändelsen och därefter låter sända den viaPosten.Det förekommer att privatpersoner på egetinitiativ adresserar om felaktigtadresserade försändelser och stoppar dem inågon av Postens brevlådor, s.k. privateftersändning. Posten får på detta visbefordra försändelserna utan ersättning.Förfarandet har vuxit fram då Posten var ensam distributör påpostmarknaden. kan det inträffa attPosten får svara för distribution av annanpostoperatörs distributionsuppdrag ellerreturnera försändelsen till ursprungligoperatör utan ersättning härför. Fråganhar lösts på så vis att attoperatören enligt avtal antingen ersättterPosten med en schablonmässigt bestämd summaeller erhåller den privat eftersända posteni retur.3 Regeringens överväganden och förslag3.1 UtgångspunkterRegeringen betonar vikten av att postbefordranfungerar effektivt såväl för samhället i dess helhetsom för de enskilda postkunderna. är deten naturlig utgångspunkt både ur samhällsekonomiskoch praktisk synvinkel att infrastrukturen börkunna utnyttjas av alla postoperatörer på likavillkor. Det finns system och anläggningar som ioch för sig kan vara det enskilda företagetsegendom, men som samtliga postbefordringsföretagmåste ha tillgång till på lika villkor för att påett effektivt och tillförlitligt sätt kunna fullgörade postbefordringsuppdrag som anförtrotts dem. Ettbättre sam-utnyttjande av infrastrukturen är äventill fördel för postkunden, bl.a. på så sätt attavsändaren eller mottagaren inte behöver bekymra sigom med vilken operatör eller på vilket sättförsändelserna når rätt adressat.Frivilliga överenskommelser mellan parterna harinte, säger regeringen, visat sig vara ett helttillfredsställande sätt att uppnå ett önskvärtsamutnyttjande av infrastrukturen. Kritik harriktats mot Postens rutiner för samråd ochinformation vid ändringar i postnummersystemet samtden bristande konkurrensneutralitet som ansesföreligga då Posten ensam förfogar över ett systemtill vilket tillgången är en nödvändig förutsättningför att bedriva postbefordringsverksamhet. Postensrutiner och uttagna avgifter för insortering avandra operatörers boxpost i Postens boxar har också,som nämnts i det föregående, kritiserats av övrigapostoperatörer. Vidare är det ett önskemål frånövriga postoperatörer att kunna tillhandahållapostboxtjänster till sina kunder på samma sätt somPosten. Även villkoren för eftersändning av post ochfrågan om inflytande i Postens bolag har varit föremål för diskussion.Mot bakgrund av statens strävan att det skall rådakonkurrensneutralitet på postmarknaden och vilja attunderlätta användningen av posttjänster bör -framhåller regeringen - vissa förhållanden rörandeden postala infrastrukturen regleras i postlagen.3.2 PostnummersystemetRegeringen föreslår att det i postlagen införs endefinition av postnummer-systemet samt anges attsystemet skall användas för postbefordringsändamåloch vara utformat så att det möjliggör en effektivsortering och befordran av försändelser till helalandet.Postlagen bör vidare tillföras en bestämmelse medbemyndigande för regeringen att utse entillståndshavare som tillhandahåller en samhälls-omfattande posttjänst (dvs. PostenAB) att också tillhanda-hålla och förvaltapostnummersystemet.I ännu en ny bestämmelse föreskrivs atttillståndsmyndigheten (dvs. Post- ochtelestyrelsen) skall godkänna ändringar ipostnummer-systemet som inte endast berör enstakapostadressater. Ändringarna får genomföras efter det att tillståndsmyndighetengivit sitt godkännande, om inte myndigheten avsärskilda skäl beslutar att ändringen får genomförastidigare. beslut i sådanafrågor får inte överklagas.Regeringen föreslår också att det i ytterligare enny bestämmelse i postlagen föreskrivs att den somtillhandahåller postnummersystemet på begäran skalllämna ut postnummer för postboxanläggningar inompost-nummerområden till andra tillståndshavare.Tillståndsmyndigheten får bevilja undantag ienskilda fall från denna skyldighet, om entilldelning av begärt postnummer i beaktansvärdutsträckning skulle försvåra ett ändamåls-enligtutnyttjande av postnummersystemet.3.3 Postboxar m.m.Regeringen föreslår att det införs en ny bestämmelsei postlagen om att en tillståndshavare som inneharen anläggning för postöverlämning till mottagare ärskyldig att möjliggöra att försändelser sombefordrats av andra tillståndshavare kan nå dessaanläggningar.