bet · GN01FiU13 · 1999-12-02 00:00:00 — Det finns således en risk att enintäktsmässig redovisning påtagligt skulle försämramöjligheterna att redovisa budgetutfallet tidigtåret efter inkomståret, t.ex. i vårpropositionen. Ensådan redovisning skulle således i hög grad bygga påprognosuppgifter. Med tanke på de svårigheter somföreligger att beräkna inkomsterna är detta intetillfredsställande. Motsvarande svårigheterföreligger för de transfereringar som är relateradetill taxerade inkomster, t.ex. bostadsbidragen. Detkan nämnas att i , som tillhör deländer som utvecklat budgeteringen och redovisningenlängst i dessa avseenden, är inkomsterna alltjämtkassamässiga.De närmare effekterna av en övergång till intäkts-och kostnadsmässig redovisning av skatter ochtransfereringar bör således enligt utskottets meningbelysas i det fortsatta utredningsarbetet.Konsekvenser för beslut om störreinvesteringarEtt utgiftsmässigt betydelsefullt område är destatliga investeringarna. För de investeringar somgörs av myndigheterna för förvaltningsändamål finnsredan i dag lösningar som innebär en fördelning avkapitalkostnaderna efter ekonomisk livslängd. Menför övriga investeringar, som störreinfrastrukturella investeringar ochförsvarsinvesteringar, behöver olika beslutsmodellerutarbetas, inte minst därför att underårens lopp uttryckt ett betydande intresse för attkunna utöva sitt inflytande och sin finansmakt idessa frågor.Större infrastrukturinvesteringar liksomförsvarsinvesteringar får betydande effekter just deår de genomförs, statsfinansiellt och förutnyttjandet av finansiella och reala resurser.Detta kommer bättre till uttryck i en budget iutgiftsmässiga termer som återspeglar anskaffningenav resurser. Anslag i dessa termer anger ocksåomfattningen av de investeringar som ochregeringen kan påverka när beslutet om investeringenfattas. I en kostnadsmässig budget kommerinvesteringarna att belasta anslagen under 10 till25 år med avskrivningskostnader som underdenna period inte kan påverka. För blirdet således mindre intressant att ta ställning tillstorleken på ett kostnadsbaserat anslag somhuvudsakligen belastas med avskrivningar. I enbudget redovisad i dessa termer är det i ställetfinansierings- och investeringsbudgeten som blirintressant att ta ställning till om man vill påverkaomfattningen under de år investeringen genomförs.Det bör dock uppmärksammas att det, när det gällervissa infrastrukturinvesteringar ochförsvarsinvesteringar, inte finns några lättidentifierbara framtida intäkter eller minskadeproduktionskostnader att bedöma investeringarna mot.Det går inte att med sedvanlig nuvärdesberäkning avframtida kapitalströmmar bedöma om investeringen börgenomföras eller inte. Den är därför inte attbetrakta som en investering i företagsekonomiskmening. Det är således inte lämpligt att en enskildmyndighet bedömer och tar ställning tillomfattningen av sådana investeringar. Det bör istället ankomma på regering och riksdag, som har attbedöma och värdera effekterna i ett vidareperspektiv, att fatta sådana beslut.Nuvarande finansieringsmodell för denna typ avinvesteringar med direkt avskrivning, till den delden inte finansieras med monetära inkomster, innebäratt vid varje beslutstillfälle kan beslutaom omfattningen och ändringar av investeringarnasinriktning och göra prioriteringar mellan olikaändamål och skatter. Om denna typ av investeringarskall lånefinansieras eller ej blir därmed en frågaom hur hela budgeten skall finansieras och vilkabudgetpolitiska mål som regering och riksdag villsätta upp för det finansiella sparandet. Attbestämma att en viss typ av utgift skall finansierasmed en viss typ av lån kan med ett sådant synsättbli inoptimalt eller innebära en onödig restriktionför statsskuldspolitiken. Det bör vara möjligt attmed den inriktning som regeringen föreslår skiljabeslutet om investeringarna från självafinansieringen.Övergripande budgetmässiga restriktionerEtt av de mest centrala övergripande budgetpolitiskarestriktionerna är utgiftstaket. Detta är ensjälvklar utgångspunkt för det fortsattautvecklingsarbetet. Utgiftstaket utgör enrestriktion på omfånget av den statliga verksamhetenoch påverkar därför på skatteuttagetsoch lånebehovets storlek. En eventuell övergång tillett kostnadstak - där bl.a. investeringarnaperiodiseras efter ekonomisk livslängd - behöversannolikt inte försämra restriktionens långsiktigainnebörd. Det nuvarande utgiftstaket har dock ennära koppling till det andra budgetpolitiska mål somriksdagen har fastställt och som innebär att detfinansiella sparandet i den offentliga sektorn skalluppgå till en viss målsatt nivå. Beslut omförändrade utgifter, som t.ex. nettoinvesteringar,påverkar normalt både de takbegränsade utgifternaoch det finansiella sparandet. Detta samband kanvara en styrka vid en analys av finanspolitikensinriktning och vid fastställandet av debudgetpolitiska målen. Självfallet bör man i dettasammanhang uppmärksamma sambanden med andraekonomisk-politiska mål, som sysselsättningsmål ochsparmål, liksom möjligheterna att göra realistiskaprognoser. I det fortsatta utvecklingsarbetet bördärför sambandet mellan restriktionen för statensomfång och saldomålet analyseras närmare.Behovet av ett begripligt och stabilt regelverk somvårdas och övervakasI en redovisning enligt kassamässiga ellerutgiftsmässiga principer är beloppen verifierbaramot faktiska ekonomiska händelser som kan styrkasmed t.ex. fakturor. En redovisning av kostnader ochintäkter bygger på redovisningsprinciper som delvisgrundas på bedömningar och uppskattningar av belopp.Detta gäller även resultaträkningar i företag, men istaten finns vissa typer av händelser som är avspeciell karaktär, t.ex. skatter, bidragssystem,infrastrukturinvesteringar, försvarsinvesteringaroch utlåning med subventionsinslag. befarade förluster är naturligtvis alltidosäkra men för staten måste särskilda principerfastställas för exempelvis skatter och studielån.En bokföring som inte enbart baseras på styrktabelopp skulle kunna bli osäkrare och löpa störrerisk att utsättas för godtycke. Det är därförviktigt att entydiga principer fastställs för hurkostnader och intäkter skall redovisas i specifikafall. I privata företag bestäms sådana principer avvad som följer av bokföringslagen och godredovisningssed samt i viss mån avskattelagstiftningen. Av ägarna utsedda revisorergranskar att bokföringslagen och god redovisningssedtillämpas. Inom staten har skattelagstiftningeninte samma betydelse, och rollfördelningen mellanutfärdandet av normer (bokföringsförordningen) ochgranskningen är inte lika tydlig. I Storbritannienövervakas redovisningsprinciperna för den intäkts-och kostnadsmässiga redovisningen av ett frånregeringen fristående revisionsorgan, National AuditOffice, som gör utlåtanden om hur principerna hartillämpats.MålstyrningenRegeringen påbörjade ett arbete med enöversyn av mål och målstrukturer inom samtligautgiftsområden. Projektet, som benämns två-årsöversynen, syftar till att ta fram målstrukturerför samtliga utgiftsområden byggda på sammaprinciper för hur mål formuleras och hur mål kopplastill varandra mellan olika nivåer. När översynen äravslutad bör det också finnasuttalade strategier för hur målen skall följas uppoch utvärderas. Detta för att bl.a. säkerställa attresultatinformationen till förbättras.Utskottet vill framhålla det angelägna i att målengörs mätbara och uppföljningsbara så att det blirmeningsfullt att ställa dessa i relation tillkostnaderna. Det är också av värde att målenuttrycks i sådana termer att de kan utgörautgångspunkter för politiska prioriteringar ochdiskussioner. Målen bör således inte vara alltförvagt eller allmänt formulerade.Utskottets ställningstagande till det fortsattautvecklingsarbetetUtskottet anser att utvecklingsarbetet bör fortsättaoch i huvudsak följa den av regeringen föreslagnainriktningen. Som utskottet anfört förutsätts denparlamentariska referensgruppen löpande kunna följadet fortsatta arbetet. Avsikten är att resultatet avarbetet skall redovisas i en rapport idepartementsserien. Regeringens slutsatser ochförslag till framtida utformning av den ekonomiskastyrningen med anledning av rapporten förutsättsdärefter bli föremål för riksdagensställningstagande. Om det anses lämpligt börregeringen i vårpropositionen kunna redovisa hurarbetet fortskrider.Motionerna Fi203 (s) och Fi510 (fp) yrkande 7avstyrks med det anförda av utskottet.Alternativ finansiering avinfrastrukturprojektI motion Fi510 (fp) yrkas att modeller för s.k.Public Private Partnership införs, där friståendeaktörer tecknar avtal med staten om anläggning,drift och underhåll av exempelvis vägsträckor ellerbroar men lika gärna andra anläggningar ochverksamheter.Vägverket hävdar i en rapport (Alternativ tillanslagsfinansiering av väginvesteringar meddirektavskrivning, 981215 rev 990104) att PublicPrivate Partnership är en finansieringslösning som,åtminstone på kort sikt, skulle kunna ge ökathandlingsutrymme för investeringar i infrastruktur.Det är en metod som introducerats i och somfått efterföljd i bl.a. . Tanken är att denprivata sektorn, i form av konsortier,tillhandahåller väghållningstjänster i stället föratt staten skall investera i infrastruktur.Konsortierna får ersättning från väghållaren påmarknadsmässiga villkor efter den tjänst mantillhandahåller, alternativt efter hur omfattandetrafiken är på vägen (skuggtullar). I ochFinland hävdar vägmyndigheterna att man genom dennaupphandlingsform gjort besparingar på istorleksordningen 15 %.I årets budgetproposition (volym 12 utgiftsområde 22Kommunikationer s. 29) erinrar regeringen om att manredan i proposition 1996/97:53Infrastrukturinriktning för framtida transporterföreslog att anslagsmedel skulle kunna användas förbidrag till samfinansieringsprojekt tillsammans medprivata intressenter. Regeringen anser det därförangeläget att utreda om de möjligheter tilleffektivitetsvinster som konstaterats i vissa andraländer kan tas till vara även i . Regeringenavser att noggrant gå igenom och övervägamöjligheter till alternativ finansiering avinfrastrukturprojekt. Regeringen avser att återkommatill för att inhämta de bemyndiganden somkrävs om något investeringsprojekt skall genomförasmed denna form av finansiering.Trafikutskottet anför i sitt betänkande1999/2000:TU1 att regeringens arbete bör bedrivasskyndsamt och att slutsatserna skall redovisas förriksdagen.Finansutskottet vill för sin del framhålla attfinansieringsmetoden som motionärerna förespråkarinte är en lösning på resursproblemet. Metoden i sigökar inte det samhällsekonomiska utrymmet förinfrastrukturinvesteringar. Investeringarna tar ianspråk resurser antingen de finansieras över anslagnär de genomförs eller om de finansieras genomavgifter alternativt amorteringar och räntekostnaderöver när de utnyttjas. framhållit ovan är frågan om hur denna typav investeringar skall finansieras en fråga om hurhela budgeten skall finansieras och vilkabudgetpolitiska mål som regering och riksdag villsätta upp för det finansiella sparandet. Attbestämma att en viss typ av utgift skall finansierasmed en sådan metod som motionärerna föreslår kan bliinoptimalt för staten som helhet på samtinnebära en onödig restriktion påstatsskuldspolitiken.Det är däremot angeläget att investeringarnagenomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Detunderlättas av att upphandlingen av tjänsterna skeri konkurrens mellan olika byggentreprenörer ochgenom att utnyttja upphandlingslagens bestämmelser.Det är viktigt att man i detta sammanhang ocksåuppmärksammar effekterna på de långsiktigaunderhållskostnaderna.Med hänvisning till vad utskottet redovisatavstyrks motion Fi510 (fp) yrkande 8. beträffande den ekonomiska styrningenatt med bifall till proposition 1999/2000:1Förslag till statsbudget, finansplan m.m.yrkande 14 samt med avslag på motionerna1999/2000:Fi203 och 1999/2000:Fi510 yrkande 7godkänner de riktlinjer för den fortsattautvecklingen av den ekonomiska styrningen istaten som regeringen förordar,2. beträffande alternativ finansiering avinfrastrukturprojektatt avslår motion 1999/2000:Fi510 yrkande 8.res. (m, kd, fp)den 2 december 1999På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: JanBergqvist (s), (),(), LisbetCalner (s), (),(), FredrikReinfeldt (m), (),(), Per (),(), MatzHammarström (mp), (),(), (),() och ().ReservationAlternativ finansiering avinfrastrukturprojekt (mom. 2) (m, kd, fp)(), (), FredrikReinfeldt (m), Per (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som underrubriken finansiering avinfrastrukturprojekt börjar med "Finansutskottetvill" och slutar med "yrkande 8" bort ha följandelydelse:Som framgår såväl av som avredovisningen i budgetpropositionen kan enfinansieringslösning som bygger på samfinansieringmed privata intressenter bidra till väsentligakostnadsminskningar för väghållningstjänster. IEngland och i har besparingar istorleksordningen gjorts i förhållande tillandra upphandlingsformer. Belastningen påstatsbudgeten anpassas dessutom till hur tjänstenutnyttjas och vid själva byggandet beaktas också deframtida underhållskostnaderna. Sådanafinansieringsmodeller bör därför prövas av statenvid exempelvis vägbyggande men bör också kunnaprövas i andra sammanhang.Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi510(fp) yrkande 8 bör som sin mening geregeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 2 bort haföljande lydelse:2. beträffande alternativ finansiering avinfrastrukturprojektatt med anledning av motion 1999/2000:Fi510 yrkande8 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört.Särskilt yttrandeDen ekonomiska styrningen (mom. 1)(m, kd, fp)(), (), FredrikReinfeldt (m), Per (), (), () och () anför:På initiativ av finansutskottet har enparlamentarisk referensgrupp kopplats till . Inom ramen för denna grupps arbete hargivits stort utrymme åt partier att följaprojektets arbete, men också åt att få framförasubstantiella förslag kring hur projektet skallutvecklas framöver. Därvid har samtliga partiergivit sitt stöd åt utgångspunkten för arbetet.Syftet är att budgeteringen och redovisningen istaten konsekvent skall uttryckas i termer avintäkter och kostnader, inbetalningar ochutbetalningar samt tillgångar och skulder. Detta föratt skapa jämförbarhet mellan de olika dokument somunderställs samt underlätta för enredovisningsmässigt mer riktig hantering avresursförbrukning i staten och kostnadsföring avbland annat olika former av investeringar.Utskottsbetänkandets skrivningar kan ses som exempelpå svårigheter som en omläggning enligt ovanståenderiktlinjer kan komma att stöta på. Utan motsvarandebeskrivning av likartade problem till följd avdagens budgeteringsprinciper blir framställningenemellertid skev. Risken finns också att den tidigaremarkerade enigheten kring projektet till följd avdenna skevhet kan komma att sättas i fråga.Utskottsskrivningarna bör diskuteras inom ramen förden parlamentariska referensgruppen i derasfortsatta arbete.