bet · GN01UU2 · 1999-11-16 00:00:00 — Motionärerna bakom motion 1999/2000:U1(v) yrkande 1 kräver en översyn av biståndets utgiftstak och att anslaget görstill ramanslag. I motionens yrkande 2 begärs en fond för katastrofmedel.Utskottet vill inledningsvis anföra att revisorernas förslag och den rapportsom ligger till grund för förslagen på ett instruktivt sätt pekar på de problemsom är förknippade med den nuvarande anslagsstrukturen på biståndsområ-det. Utskottet vill därutöver framhålla följande.Biståndet är ett av de viktigaste instrumenten för kontakter medett stort antal stater och därmed också för överväganden när detgäller politiska relationer med omvärlden. Engagemangen är i många fallomfattande, och när det gäller vissa stater i storleksordningen en kvarts mil-jard kronor . Med nuvarande anslagsstruktur sker medelsanvisningar,även när det gäller så stora belopp, på anslagspostnivå. Eftersom statensredovisningssystem inte har denna upplösningsgrad saknar i nor-malfallet en resultatredovisning som kan jämföras med de landramsbeloppsom presenteras i budgetpropositionen. Beträffande exempelvis (planerad landram 300 miljoner) sägs i budgetpropositionen enbart följande:"Den politiska och ekonomiska utvecklingen i är fortsatt posi-tiv och en ökad medelstilldelning för utvecklingssamarbetet är motiverad. "har i annat sammanhang bl.a. begärt redovisning av MR-lägethos mottagarna av svenskt bistånd på landnivå. Analogt härmed får det ansesönskvärt att MR-rapportering och andra politiska bedömningar som riksda-gen erhåller motsvaras av ekonomisk redovisning, i någon form, på sammaaggregationsnivå.Utskottet anser att revisorernas förslag om en total översyn av anslags-strukturen inom utvecklingssamarbetet är väl motiverat och underbyggt ochatt ett tillstyrkande därmed borde övervägas. noterar utskottet attviss översyn av anslagsfrågorna redan pågår. Detta gäller dels det s.k. , som ser över den finansiella styrningen i statenoch även studerar möjligheten av att anslagen, som de är utformade,avskaffas, dels det ovan nämnda projektet om resultatstyrning av Sidas verk-samhet, som också har till uppgift att analysera anslagsstrukturen (inklusiveen eventuell övergång till ramanslag) och komma med ett förslag om enmodell som står i bättre överensstämmelse med övriga styrmekanismer. Bådaprojekten skall avslutas under innevarande riksmöte.Av betydelse i sammanhanget är att den biståndspolitiska utredning somsnart tillsätts kommer att ha en översyn av de biståndspolitiska målen somhuvuduppgift. Beaktande det nära sambandet mellan mål och anslagsstrukturär även detta ett argument mot ett tillkännagivande med föreslagen innebörd.Utskottet anser mot den beskrivna bakgrunden att revisorernas förslag idenna del, samt motsvarande motionsyrkanden, nu inte bör göras till föremålför ett tillkännagivande.Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 2(delvis) samt motionerna 1999/2000:U1 (v) yrkande 1 (delvis) och1999/2000:U3 (fp) yrkande 2 besvarade.Då en begäran om en allmän översyn således inte är aktuell har utskottet attta ställning till yrkanden om en rad mera speciella frågor rörande bemyndi-ganden, fördelningen mellan sak- och förvaltningsanslag, inrättande av engarantifond samt utgiftstak.Utskottet har upprepade gånger anfört att ett bemyndigande är liktydigtmed att anslag måste anvisas och att beslut om omfattningenav och ändamålet med ett bemyndigande således bör prövas lika noga somanslagsbeslut. Inför ställningstagande om bemyndiganden har därför utskot-tet i princip samma behov av information om beräkningsgrunderna som dethar vid ställningstaganden till regeringens anslagsförslag.I sin diskussion av anslagsfrågorna tar revisorerna upp detta perspektiv. Irapporten framhålls också kopplingen mellan bemyndiganden och prognoser.I sitt yrkande 2 (delvis) begär revisorerna en prövning av ändamålsenligheteni nuvarande utformning av bemyndigandena.Utskottet, som i huvudsak delar revisorernas uppfattning om en prövning avdet nuvarande systemet för bemyndiganden, är av uppfattningen att det nuva-rande systemet, där bl.a. utfästelsernas storlek i vissa fall mekaniskt framräknas med hjälp av multiplikatorer, lämnar utrymme för förfinade metoder ochprognosinstrument. Utskottet menar därför att en översyn av det nuvarandesystemet med bemyndiganden inom biståndet bör göras. I översynen börockså formerna för förbättrad information till om dessa frågorstuderas. Detta bör med anledning av revisorernas förslag 1998/99:RR9yrkande 2 (delvis) ges regeringen till känna.Sedan revisorerna framlagt sitt förslag har regeringen i budgetpropositio-nen på ett klarare sätt angivit hur kostnadsfördelningen mellan sak- ochförvaltningsanslag skall göras. Innan ytterligare erfarenhet vunnits anserutskottet att det inte är motiverat att göra något tillkännagivande på dennapunkt.Utskottet anser därmed att revisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 2(delvis) kan besvaras med vad som ovan anförts.Motionärerna bakom motion 1999/2000:U1 (v) yrkande 2 anser att det börinrättas en fond, som skall utgöra en garanti för att regeringen alltid hardisponibla medel till sitt förfogande för akuta insatser vid större katastroferInledningsvis vill utskottet framhålla att de slutsatser som kommer att drasi samband med de ovan nämnda översynerna av anslagsstrukturen tordekomma att bli av relevans också för det problem som motionärerna tar upp.Redan med nuvarande anslagsstruktur finns det emellertid olika möjligheteratt säkra medel för insatser vid akuta kriser utan att en fond behöver inrättasReservationerna i storleksordningen 1-2 miljarder tillgodoser behoven för attmöta oförutsedda utgifter. Ytterligare en möjlighet är att inrätta en anslags-kredit för akuta insatser, vilket kan komma att bli aktuellt när reservationernminskat till lägre nivåer. Utskottet menar därför att något behov av en fondinte föreligger. Därmed avstyrks motion 1999/2000:U1 (v) yrkande 2.Utskottet menar, vilket också tidigare framförts, att modellen med ett ut-giftstak för staten är ett viktigt instrument för budgetkontroll. För att dettaskall fungera är det viktigt att de medel som regeringen disponerar omfattasav denna kontrollmekanism. Detta principiella synsätt hindrar dock inte attutnyttjandet av begränsningsbelopp i vissa avseenden har visat sig proble-matiskt. Då dessa frågor kan förväntas bli behandlade inom ramen för arbete menar utskottet att inte bör gå motionärer-na till mötes.Med vad ovan anförts avstyrks motion 1999/2000:U1 (v) yrkande 1 (delvis).I revisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 3 behandlas frågor om utvärde-ring av biståndet. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att se öveformerna för att stärka en utvärderingsfunktion, som är mer oberoende frånbiståndsorganisationen, samt att regeringen i ökad omfattning nyttjar deorgan som har till uppgift att granska och utvärdera effektiviteten av statligverksamhet för att utvärdera insatser på biståndsområdet.Enligt utskottets uppfattning bör frågan om utvärdering ses i det bredareperspektivet av mål- och resultatstyrning inom staten. I inledningen till bud-getlagen stadgas: "I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas ochgod hushållning iakttas. ... (1 §) och "regeringen skall för redovisade mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområ-den" (2 §).Mål- och resultatstyrning innebär att styrningen skall ske på basis av in-formation om tidigare uppnådda resultat och om förutsättningarna för att iframtiden kunna uppnå resultat. En grundläggande tanke är att informationom uppnådda resultat skall kunna utgöra grund för en eventuell omprövningav statens åtaganden. i detta perspektiv är det naturligt att frågan omutvärdering tillmäts stor betydelse.I den rapport som ligger till grund för revisorernas förslag beskrivs hur ut-värderingen av biståndet sker på olika nivåer ner till program och projekt ochden roll Sidas region- och ämnesavdelningar har i detta sammanhang. Vissaav revisorernas observationer härvidlag är, för de fall de skulle vara repre-sentativa, ägnade att inge betänkligheter. Detta gäller fall då kostnadseffektivitet inte omfattas av utvärderingen och fall då utvärderingar i viss månbetraktas som "rituella" dvs. de genomförs för att de "skall göras"(1998/99:RR9 s. 48). Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att stats-makternas syn på utvärdering som ett väsentligt element i mål- och resultat-styrningen genomsyrar förvaltningen.I och med bildandet av det nya Sida förstärktes utvärderingskapacitetengenom tillskapandet av ett sekretariat för utvärdering och intern revision(UTV). Detta sekretariat har en självständig ställning och är direkt underställSidas styrelse. Utskottet menar att UTV är väsentligt inte minst som ett in-strument för styrelsen i dess ledning av verksamheten men också för att förseutomstående intressenter, främst regeringen, med information. Den kritikmot att "Sida utvärderar sig själv", som motionsvis framförs, tenderar attbortse från det behov som varje ledning för ett ämbetsverk har av att bedömaden verksamhet den är satt att leda. Enligt utskottets bedömning är det vä-sentligt att Sida besitter egen kvalificerad utvärderingskapacitet. Utskottetnoterar i sammanhanget att större delen av den utvärdering som bedrivs inomSida genomförs av externa, fristående utvärderare.Utöver de utvärderingsresurser som nämnts ovan finns en rad statliga organmed utvärderande uppgifter. I 1998/99:RR9 nämns kommittéväsendet ochStatskontoret som exempel. Revisorerna föreslår i yrkande 3 (delvis) attregeringen i ökad omfattning nyttjar de organ som har till uppgift att granskaoch utvärdera effektiviteten av statlig verksamhet för att utvärdera insatser pbiståndsområdet.Med anledning av detta förslag konstaterar utskottet inledningsvis att RRVåterkommande granskar verksamhet också på biståndsområdet. Generelltgäller att revisionen bedrivs genom obligatorisk årlig revision och effektivi-tetsrevision. Den årliga revisionen uttalar sig i revisionsberättelser om bl.a.myndigheters års- och koncernredovisning samt om ledningens förvaltning.Under har revisionen granskat och lämnat revisionsbe-rättelse för ca 520 myndigheter, stiftelser och bolag. Från och med /96 granskar RRV myndigheternas delårsrapporter. Effektivitetsre-visionen granskar effektiviteten i statliga åtaganden och statlig verksamhet.Verket har centrala uppgifter när det gäller ekonomi- och resultatstyrning,bl.a. genom att ge regeringen beslutsunderlag om den statliga ekonomin. Irapporten från revisorer (1998/99:2) nämns exempel på insatserav RRV på biståndsområdet, bl.a. granskningarna av biståndsambassaderna iMoçambique och . En genomgång utskottet därutöver gjort avRRV:s årliga rapport till regeringen avseende visaratt RRV under samtliga dessa år genomfört granskningar på biståndsområ-det, vilka föranlett påpekanden till regeringen. Även kommittéväsendet ochStatskontoret har, låt vara betydligt mindre frekvent, haft uppdrag som berörtbiståndsområdet. Enligt vad utskottet erfarit har Statskontoret fått iuppdrag att utvärdera deltagande i vissa internationella organisatio-ner, varav några med verksamhet inom utvecklingssamarbetet.Mot bakgrund av ovan redovisade genomgång, som inte gör något anspråkpå fullständighet, kan konstateras att regeringen i stor omfattning redannyttjar de organ som har till uppgift att granska och utvärdera effektivitetenav insatserna på biståndsområdet.Utskottet ser positivt på att organ av här aktuell typ utnyttjas för att utvär-dera insatser på biståndsområdet. vill utskottet emellertid fram-hålla att dessa organ lyder under regeringen och primärt har som funktion attutgöra instrument för regeringens kontroll och styrning av hela förvaltning-en. De insatser som begärs när det gäller de begränsade utvärderings- ochrevisionsresurser det är fråga om måste därför vägas mot behoven inomandra samhällssektorer.Utskottet anser att revisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 3 (delvis) kanbesvaras med vad som ovan anförts.Revisorerna föreslår vidare (1998/99:RR9 yrkande 3 (delvis)) att regeringenfår i uppdrag att se över formerna för att stärka en utvärderingsfunktion somär mer oberoende av biståndsorganisationen. I motionerna U2 (kd) yrkande 1(delvis), U3 (fp) yrkande 1, U213 (m) samt U215 (kd) yrkande 27 (delvis)krävs inrättande av ett oberoende analys- och revisionsorgan på biståndetsområde.Utskottet konstaterar först att, förutom revisorer, spelar ävenRRV, Statskontoret och andra sammantaget en betydande roll som friståendeoch oberoende utvärderare på biståndsområdet.I de överväganden som ligger till grund för förslaget anför re-visorer att det finns ett behov av att, med hjälp av ett från biståndsorganisa-tionen oberoende beslutsunderlag, bedöma och redovisa resultatet av utveck-lingssamarbetet. Revisorerna framhåller också att utvecklingssamarbetetinnebär stora offentliga utgifter, vilket utgör ytterligare skäl att kräva oberende analyser av uppnådda effekter av gjorda insatser.Utskottet noterar med anledning härav att det faktum att en verksamhetmedför stora offentliga utgifter normalt sett inte innebär att statsmakternasäkerställer att oberoende och kontinuerliga utvärderingar kan genomföras.Skälen för att sådan arrangemang bör övervägas beträffande biståndet tordesnarare vara att verksamheten i huvudsak bedrivs utomlands och i miljöersom definitionsmässigt har en annan utvecklingsnivå än . Bistånds-samarbetet genomförs dessutom tillsammans med partner vilka inte omfattasav den insyn och inte kan utsättas för samma typ av uppföljning och utvärde-ring som gäller för myndigheter inom riket. Eftersom det ofta rör sig omsamarbete med främmande makt tillkommer i samarbetet en politisk dimen-sion som är mindre vanligt förekommande inom andra delar av svensk för-valtning.Revisorerna understryker också behovet av att regeringen återför resultatenfrån genomförda utvärderingar till genom att exempelvis redovisavilka utvärderingar som initierats och genomförts samt resultaten av dessa.Utskottet delar revisorernas bedömning att har särskilda behov idetta avseende. Skälen till detta är flerfaldiga men hänger närmast sammanmed utövande av finansmakten. Bland annat kan nämnas attbiståndsområdet (utgiftsområde 7, verksamhetsområde A) skiljer sig frånflertalet andra delar av budgeten genom en annorlunda målstruktur: dels ärde biståndspolitiska målen, i motsats till vad som gäller inom de flesta andrautgiftsområden, inte direkt operationella, dels tillkommer ett mål som kansägas utgöra en andra dimension, det s.k. procentmålet. En försvårande fak-tor i resultatredovisningen inom biståndsförvaltningen, och därmed också förriksdagens utvärderingsmöjligheter, är kravet på redovisning av prestationerutifrån verksamhetsgrenar när varken målen eller anslagen för verksamhetenföljer verksamhetsgrenarnas indelningsgrund. Speciellt för utgiftsområde 7är också den begränsade grad av påverkan som finns över verksamhetensgenomförande och som bl.a. tar sig uttryck i reservationernas, utfästelsernasoch garantiernas stora betydelse. Utskottet vill i sammanhanget understrykaatt det anförda rör behov utöver sådana som täcks av den genom-förda utvärderingsverksamheten, vilken också den är av stor betydelse sombeslutsunderlag för , både när den bedrivs av utvärderingsorganinom biståndsförvaltningen och av oberoende organ såsom revi-sorer och RRV.Revisorerna pekar i sitt förslag på möjligheten att ge Expertgruppen förutvecklingsfrågor (EGDI) en klarare utvärderande roll. EGDI, som har tilluppgift att ta fram oberoende studier med hög akademisk standard av ut-vecklings- och biståndsfrågor, är ett organ inom och harsin sekretariatsfunktion placerad inom UD. Expertgruppen ingår i kommit-téväsendet (UD 1995:E) och tillkallades enligt regeringens bemyndigandeden i syfte att bidra till en ökad förståelse för utvecklings-frågor i ett globalt sammanhang och att öka förutsättningarna för att effekter-na av utvecklingssamarbetet skall få önskat genomslag. Verksamheten ledsinte av regeringen utan av en styrelse, vilken till inemot hälften består avutländska experter samt i övrigt av representanter för UD och Sida. Syftetmed verksamheten är att resultaten skall kunna användas för att effektiviseradet svenska utvecklingssamarbetet. EGDI har en policyskapande uppgift ochtar initiativ till studier om utvecklingssamarbetet i stort.Oberoende utvärderingar görs också kontinuerligt av olika internationellaorganisationer. Exempel på dessa är DAC (landexaminationer och s.k. bestpractices) samt . Nästa DAC-granskning av svenskt biståndkommer att genomföras våren 2000.Vid en bedömning av revisorernas förslag om en översyn av formerna fören stärkt utvärderingsfunktion menar utskottet att såväl ekonomiska somorganisatoriska överväganden måste göras. Utskottet finner därvid att alter-nativet med att låta EGDI också få en klart utvärderande roll, vilket reviso-rerna nämner som en möjlighet, kan förmodas vara mer kostnadseffektivt änatt bygga upp en helt ny organisation. När det gäller organisatorisk inplace-ring får utskottet inledningsvis konstatera att den förebild som motionsvisnämns, nämligen sekretariatet för analys och utvärdering av det svenskautvecklingsbiståndet (SAU), inte fått internationell efterföljd utan att andramodeller valts för biståndsutvärdering. Ett skäl till detta kan vara att småenheter utanför de normala strukturerna riskerar att få bristande genomslagoch gehör. EGDI har ett antal fördelar som förtjänar att beaktas.Härvid kan bl.a. nämnas att modellen med en självständig styrelse som upp-dragsgivare ger en fristående och oberoende ställning som place-ringen av EGDI:s sekretariat i ger närhet till linjeorga-nisationen på tjänstemannanivå och motverkar en möjlig marginalisering.Det stora inslaget i styrelsen av internationella forskare förstärker EGDI:sintegritet samt för stora kontaktytor och öppenhet för internationellaimpulser.Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att regeringen bör ges i uppdragatt se över formerna för hur den utvärderingsverksamhet som finns utanförbiståndsförvaltningen kan stärkas och som bl.a. också kan beakta de intres-sen som finns utanför myndigheterna. Översynen bör fokuseras på möjlig-heten att stärka EGDI:s utvärderande funktion. Detta bör med anledning avrevisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 3 (delvis) ges regeringen tillkänna.Därmed avstyrks motionerna U2 (kd) yrkande 1 (delvis), U3 (fp) yrkande 1,U213 (m) samt U215 (kd) yrkande 27 (delvis).I 1998/99:RR9 yrkande 4 föreslås att regeringen ger en oberoende utvärdera-re i uppdrag att se över Sidas upphandling av konsulter. Också i motionernaU2 (kd) yrkande 1 (delvis), U210 (c) yrkande 5 och U215 (kd) yrkande 27(delvis) krävs en granskning av Sidas konsultupphandling.Utskottet noterar att revisorerna i sin granskning funnit exempel på vissabrister i Sidas konsultupphandling och att Sida i praktiken inte alltid hartillämpat den upphandlingspolicy myndigheten själv utarbetat.Utskottet konstaterar att grundläggande regelverk finns för de områdeninom vilka revisorerna funnit brister. I flertalet fall synes också för Sidainterna riktlinjer finnas, vilka dock inte alltid följts. Utskottet konstaterarvidare att och regeringen har uttalat att Sida inte bör upp-handla konsulter för genomförande av arbetsuppgifter av myndighetskarak-tär.Eftersom de förhållanden som föranlett anmärkningar från revisorerna tor-de gå att åtgärda genom vissa klargöranden i riktlinjerna och en striktaretillämpning av dessa synes en oberoende översyn av Sidas konsultupphand-ling ej vara behövlig. Utskottet utgår från att erforderliga åtgärder vidtas.Utskottet anser att revisorernas förslag 1998/99:RR9 yrkande 4 och motio-nerna U2 (kd) yrkande 1 (delvis), U210 (c) yrkande 5 och U215 (kd) yrkande27 (delvis) kan besvaras med vad som ovan anförts.I 1998/99:RR9 yrkande 5 föreslås att en utvärdering av Sidas samarbete medenskilda organisationer genomförs. Utvärderingen bör bl.a. innehålla prin-ciper för urval och fördelning av medel mellan organisationer samt kopp-lingen mellan enskilda organisationers benägenhet att söka EU-bidrag ochSidas årliga anslag.Också i motion 1999/2000:U3 (fp) yrkande 3 begärs att enskilda organisatio-ner samarbete med Sida skall bli föremål får översyn. Detta bör enligt motio-närerna ske inom ramen för den biståndspolitiska utredningen.Utskottet menar att de enskilda organisationerna länge har spelat en betydel-sefull roll i utvecklingssamarbetet, bl.a. genom att ge uttryck för det bredabiståndsengagemanget inom samhället men också på grund av sina kompa-rativa fördelar inte minst vid insatser i odemokratiska stater. Bistånd genomenskilda organisationer är en förutsättning för det framgångsrika svenskautvecklingssamarbetet.Urvalet av ramorganisationer har historiska förklaringar och har skett un-der en relativt . Stödet till dessa handläggs av Sida och skerutifrån Sidas anvisningar som styrs av regeringens regleringsbrev. Frågan omatt vidga kretsen av ramorganisationer aktualiseras med jämna mellanrum,men eftersom kriterier saknas finns ingen vägledning för sådana beslut.Sidas arbete med enskilda organisationer (EO) har varit föremål för om-fattande utvärderingar och studier:En genomgripande och inte helt igenom positiv utvärdering av de enskildaorganisationernas verksamhet ("Development by Proxy") gjordes underledning av det engelska ODI 1994/95.Sida gjorde 1997 en utvärdering av organisationernas volontärverksamhet.Under 1998/99 gjorde Sidas utvärderingsenhet en effektstudie av effekter på Sidas och de enskilda organisationernas arbete.Sida har vidare genomfört studier i och om EO-biståndetskoppling till målen i delposten organisationsuppbyggnad och stärkandet avdet civila samhället. Flera nya studier planeras.Med anledning av revisorernas yrkande 5 bedömer utskottet att det finnsbehov av att utveckla kriterier för hur många och med vilka typer av ramor-ganisationer Sida skall samarbeta. Detta arbete har, enligt vad utskottet in-hämtat, inletts av Sida och under medverkan av svenska enskildaorganisationer samt UD.Revisorerna tar också upp frågan om fördelningen av anslagen mellanramorganisationerna.Utskottet har erfarit att styrinstrumentet för denna bidragsgivning hittillsvarit Sidas anvisningar, vilka utfärdades . Dessa anvisningar, somhar en tonvikt på mål och kvalitativa kriterier, lyfter fram de enskilda organisationernas kvalitetssäkrande ansvar. Enligt anvisningarna skall ramorgani-sationerna bl.a. ha god förmåga att planera och prioritera utifrån uppsattamål, bedöma insatser, följa upp dessa och rapportera resultat samt säkerställagod medelsförvaltning och intern kontroll.Den valda inriktningen, att i ökad utsträckning låta bidragsgivningen styrasav en bedömning av ramorganisationernas effektivitet och resultat, ligger,enligt utskottets uppfattning, väl i linje med de intentioner statsmakterna harmed mål- och resultatstyrning. Detta utesluter inte att det kan finnas skäl föratt ytterligare belysa frågan om ändamålsenligheten i den nuvarande fördel-ningsmodellen.Utskottet delar också revisorernas bedömning att det finns behov av attbelysa de enskilda organisationernas benägenhet att söka EU-bidrag. Ut-skottet menar i sammanhanget att det dock vore olyckligt om det uppstodnågon form av motsättning mellan EU-finansiering respektive Sida-finansiering.Enligt utskottets uppfattning måste samarbetet med de enskilda organisa-tionerna präglas av långsiktighet och en väl genomtänkt strategi. Samtidigtmåste detta samarbete kunna möta nya uttryck för folkligt engagemang ibiståndsfrågor och förändringar till följd av utvecklingen i omvärlden.