bet · GM01KU18 · 1999-03-23 00:00:00 — I motionenifrågasätts också statlig medverkan vid betalning avkyrkoavgift.Frågan om vad som skall innefattas ibegravningsavgiften tas upp i motion K12 av PerUnckel m.fl. (m) yrkande 3. I fråga omtransportkostnaderna framhåller motionärerna att detförefaller opraktiskt att huvudmannen skall övertaen begränsad del av transporterna, särskilt somregeringen i propositionen konstaterar att det inteär möjligt att i lag i detalj precisera allaförutsättningar för att en transport skall ingå ibegravningsavgiften utan hänvisar till att fråganfår lösas i den praktiska tillämpningen. Förslagetär enligt motionärerna så illa berett att detknappast kan bli föremål för lagstiftning (yrkande3). Också motion K17 av m.fl. (fp, m,kd, c) tar upp transportkostnaderna. Motionärernaframhåller att den enskildes inflytande över hurtransporterna skall organiseras och utföras ipraktiken minskar genom att huvudmannen skallupphandla dessa transporter. Frågan rymmer fleraetiska och för den enskilde mycket känsligaaspekter. Motionärerna anser därför att frågan omtransportkostnader måste beredas ytterligare.ReligionsfrihetenReligionsfriheten definieras i 2 kap. 1 §regeringsformen som en frihet att ensam ellertillsammans med andra utöva sin religion. Varjemedborgare är gentemot det allmänna tillförsäkradreligionsfrihet och friheten kan inte begränsas.Grundlagsskyddet innebär bl.a. ett förbud motbestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någonviss religionsutövning eller som uppenbart syftartill att motverka en viss religiös inriktning.De allmänna begränsningar som gäller för människorshandlande i samhället kan i vissa fall komma attberöra åtgärder som uppfattas som utövande avreligionsfriheten. En i allmänhet straffbar handlingär t.ex. inte skyddad bara därför att den förekommeri ett religiöst sammanhang (prop. 1975/76: 209, s.115).Europakonventionens artikel 9 behandlar bl.a.religionsfriheten. Var och en har rätt tilltankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet.Denna rätt innefattar frihet att byta religion ellertro och frihet att ensam eller i gemenskap medandra, offentligt eller enskilt, utöva sin religioneller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjoroch ritualer. Friheten att utöva sin religion fårendast underkastas sådana inskränkningar som ärföreskrivna i lag och som i ett demokratisktsamhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmännasäkerheten eller till skydd för allmän ordning,hälsa eller moral eller till skydd för andrapersoners fri- och rättigheter.Grundlagsregler om överlämnande av offentlig maktRegeringsformen anförtror normgivningsmakt åtriksdagen och regeringen och medger också attnormgivningsmakt överlämnas åtförvaltningsmyndigheter, kommuner och fram till år2000 också till kyrkliga organ. Endast dessaoffentliga organ kan utöva normgivningsmakt iregeringsformens mening.Regeringsformen innehåller inte några utförligarebestämmelser om hur myndigheterna kan få behörighetatt fatta beslut i enskilda fall(förvaltningsbeslut). Enligt 11 kap. 6 §regeringsformen kan förvaltningsuppgift anförtroskommun och överlämnas till bolag, förening,samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfundeller enskild individ. Innefattar uppgiftenmyndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.Däremot finns det i 8 kap. regeringsformen eningående reglering av normgivningsmakten, dvs.kompetensen att besluta generella föreskrifter.Enligt 3 § skall föreskrifter om förhållandetmellan enskilda och det allmänna, som gälleråligganden för enskilda eller i övrigt avser ingreppi enskilds personliga och ekonomiska förhållanden,meddelas genom lag.I 7 § regleras möjligheterna att bemyndigaregeringen att meddela föreskrifter inom vissaämnesområden.Enligt 9 § andra stycket kan regeringen ellerkommun efter bemyndigande meddela föreskrifter omavgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelasav riksdagen.Enligt 11 § kan om den bemyndigarregeringen att meddela föreskrifter i visst ämnedärvid medge att regeringen överlåter åtförvaltningsmyndighet eller kommun att meddelabestämmelser i ämnet.Karakteristiskt för ett normbeslut är att det ärfråga om en generell föreskrift som i princip riktarsig mot myndigheter och enskilda. Den typiskaförfattningen vänder sig till allmänheten, alltsåett större antal enskilda medborgare, ofta enobestämd krets personer. Bestämmelser som allmäntreglerar människors rättigheter och förmåner måsteräknas till författningar. Föreskrifter sominnehåller påbud eller förbud och som alltså medförskyldigheter är också föreskrifter till allmänefterrättelse.Utmärkande för normgivningsbestämmelser är såledesatt det i första hand är fråga om rättsregler, som iprincip kännetecknas av att de är bindande förmyndigheter och enskilda. Normgivningsbestämmelserkarakteriseras vidare av att de utgör generellaföreskrifter, varför de inte uttryckligen skall avseett konkret fall utan ha generell tillämpbarhet.Förvaltningsbeslut anses i princip vara beslut somriktar sig mot en eller flera enskilda.Skattemyndigheternas beslut om slutlig skatt för denenskilde är ett typiskt exempel påförvaltningsbeslut.När det gäller normbesluten kan konstateras attinnebörden av begreppet generell tillämpbarhet inteär helt klar. I grundlagspropositionen (1973:90) harframhållits att kravet torde vara uppfyllt om enföreskrift exempelvis avser situationer av ett visstslag eller vissa typer av handlingssätt eller om denberör en i allmänna termer bestämd krets avpersoner. Till författning hör då föreskrifter somrör allmänheten eller en viss kategori avallmänheten, t.ex. näringsidkare.I proposition 1975/76:112 om kungörande av lagaroch andra författningar fördes en ingåendediskussion om vilka beslut som är att hänföra tillnormgivningsbeslut. Det framhölls bl.a. attBankinspektionens och Försäkringsinspektionenscirkulärskrivelser med bindande föreskrifter tillrättssubjekten inte är att betrakta somförfattningar under förutsättning att skrivelsernaavsåg vissa konkreta rättssubjekt. Om däremotcirkulärskrivelserna var avsedda att äga tillämpningockså på eventuellt tillkommande rättssubjekt bordeskrivelsen hänföras till författningar. När detgällde att ta ställning till frågan om lokaltbegränsade beslut skall anses ha karaktären avförfattning eller inte, kunde till en början slåsfast att beslutet fick anses vara en författning omden helt eller delvis riktade sig till medborgarna igemen. I propositionen framhölls dock att lägetsyntes vara annorlunda när det var fråga om lokaltbegränsade föreskrifter som helt eller främst äravsedda att begränsa rörelsefriheten för ägarna tillvissa bestämda fastigheter och vissa därmedjämförliga rättsinnehavare. Sådana föreskriftersgenerella natur kunde starkt ifrågasättas även omföreskrifterna var bindande inte bara för denaktuella ägaren eller rättsinnehavaren utan även förframtida sådana. Till författning var också atthänföra av myndighet beslutade taxor och andravillkor för utnyttjande av myndighets tjänster. Tillförfattning hörde däremot inte beslut av typennaturreservat, bebyggelseplaner, arbetsplaner enligtväglagen m.m. Föreskrifter som riktar sig tilljordägare eller liknande personkategorier inom ettstörre område, t.ex. ett län, fick enligtpropositionen anses ha en så generell karaktär attde borde bedömas som författningar. Var gränsenexakt gick mellan denna typ av föreskrifter ochföreskrifter som inte har författningskaraktär varomöjligt att ange i generella termer. En rättsregelförlorar dock inte sin generella karaktär endast föratt den gäller inom ett lokalt avgränsat område.Exempel på sådana generella föreskrifter har ansettsvara lokala ordningsstadgor ochrenhållningsordningar.Nämnas kan att beslut enligt omdetaljplaner och områdesbestämmelser med åtföljandeförteckning över fastigheterna anses varaförvaltningsbeslut (jfr yttr. KU 1985/86:12y).När det gäller att avgöra huruvida en föreskrift ärav generell natur eller ett beslut avseende en visskonkret situation torde hänsyn få tas bl.a. till dentid föreskriften gäller. Föreskrifter som avser baraen kort tidrymd torde ibland kunna ses som beslut isärskilt fall och därför falla utanförförfattningsbegreppet.Håkan har i boken regeringsform (1989) framhållit attgällande rätt erbjuder flera exempel på privaträttsbildning som kan ge upphov till regler medkaraktären av ensidiga diktat. Alternativet tilldetta konstaterande är enligt att mannoterar ett flertal fall av grundlagsstridigdelegation till enskilda subjekt, ett synsätt somknappast kan förväntas bli allmänt accepterat. Meninte heller det förstnämnda synsättet är enligtStrömberg tilltalande. Det betyder att det intefinns några säkra materiella kännetecken som skiljeroffentlig normgivning och privat rättsbildning frånvarandra. Om skillnaden endast är formell, blirprincipen att offentlig normgivning endast kanutövas av offentliga organ tämligen innehållslös.Strömberg framhåller vidare att generellahandlingsregler riktar sig till en i allmänna termerbestämd krets av personer. Adressaterna är då allasom under givna förutsättningar har att företa den iregeln påbjudna handlingen. Ett individuellthandlingsimperativ riktar sig däremot till en ellerflera personer. Det väsentliga är att kretsen avadressater i en generell handlingsregel är abstraktangiven. En föreskrift behöver inte förlora singenerella karaktär endast för att den riktar sigtill en mer begränsad krets adressater, t.ex. enviss kategori yrkesutövare.Föreskrifter om kommunalskatten faller i och för sigunder lagkravet i 8 kap. 3 § regeringsformen.Samtidigt sägs dock i 8 kap. 5 § regeringsformen attgrunderna för den kommunala beskattningen bestäms ilag. Kommunernas årliga beslut om kommunalskattesatsanses inte ha författningskaraktär. Igrundlagspropositionen (s. 305) framhålls att denkommunala beskattningsrätten intar en särställningoch behandlas särskilt i regeringsformen.Befogenheten för kommun att besluta om skatteuttagsägs ha sin grund direkt i 1 kap. 5 § (nu 1 kap. 7§) regeringsformen. När det gäller kommunalaavgifter nämns i grundlagspropositionen attkommunerna i princip inte kan bemyndigas att beslutarättsnormer inom primära lagområde menatt ett undantag är möjligheten för attmed stöd av 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformenbemyndiga kommun att bestämma om avgifter.Alf behandlar i (1986) frågan om den kommunala avgiftsmakten frånstatsrättslig synvinkel. Han framhåller att det, nären kommun med stöd av ett rättsligt monopol ägertvinga den enskilde inte bara att ta en prestation ianspråk utan också att betala en avgift förprestationen, rör sig om en sådan betungande ellertvångsmässig avgift som tillhör primäralagområde men kan delegeras till kommun (s. 75).Bohlin tar också upp skillnaden mellan ett taxe- ochett debiteringsbeslut. I fullmäktiges befogenheterligger att i taxebeslutet antingen fastställagrunder eller normer för avgiftsberäkningen ellerange den avgift som skall betalas. Självadebiteringen är en förvaltningsåtgärd som åvilarstyrelsen eller en nämnd. Fullmäktige kanvisserligen besluta om indexuppräkning av taxan ochöverlämna åt en nämnd att kontinuerligt omräknaavgifterna. Så snart man fjärmat sig så långt fråntaxan att debiteringen inte kan sägas utgöra enverkställighetsåtgärd - en mekanisk uppräkning avtaxebeloppen - utan blir beroende av nämndens mereller mindre diskretionära bedömningar, har taxanenligt förlorat sin karaktär av norm ochersättas av en ny, vilken då skall beslutas avfullmäktige.Skatteutskottets yttrandeSkatteutskottet framhåller att med hänsyn tillprinciperna för normgivningen även föreskrifter ombegravningsavgiftens nivå omfattas av de krav somgäller för normgivningen inom det civilrättsligaområdet och skatteområdet (8 kap. 2 och 3 §§regeringsformen). lämnar åtkonstitutionsutskottet att bedöma om de föreslagnanya reglerna om fastställande av begravningsavgifteni 9 kap. begravningslagen har getts en sådanutformning att ett beslut om fastställande av avgiftskall kunna ses som en ren tillämpning av lagensbestämmelser.Konstitutionsutskottets bedömningI två motioner, K11 (v) yrkandena 1 och 2 och K14(mp) yrkande 1, har begärts att kommunerna skallvara huvudmän för all begravningsverksamhet. mening talar dock övervägande skäl föratt församlingarna behåller ansvaret för denverksamhet de historiskt sett haft ansvaret för.Förslaget att församlingarna skall behållahuvudmannaskapet för begravningsverksamheten är enväsentlig del av den samförståndslösning avstat-kyrka-frågan som eftersträvats sedan länge.Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag idenna del och avstyrker motionsyrkandena.Flera motioner (v, kd, fp) vänder sig mot atthuvudmannaskapet för särskilda begravningsplatserför dem som inte tillhör skall liggahos församlingarna. Enligt utskottets mening talarstarka skäl för att det bara bör finnas en huvudmaninom varje förvaltningsområde. Det finns ett behovav att en huvudman har ett totalansvar för samtligasom är folkbokförda inom området och att huvudmannenkan räkna med dem som underlag vid finansiering avverksamheten. Som regeringen framhåller finns detockså samhällsekonomiska skäl för att verksamhetenhålls samlad hos en huvudman och att förändringar avnuvarande organisation som medför ökade kostnaderundviks. Den föreslagna ordningen med huvudmannaskapinnebär enligt regeringen inte någon ändring i hurverksamheten i praktiken fungerar . Regeringensförslag om särskilda ombud för att tillvarata depersoners intressen som inte tillhör Svenska kyrkaninnebär enligt utskottets mening att den enskildetillförsäkras ett särskilt skydd för att hansreligionsfrihet inte kränks. Mot denna bakgrundanser utskottet att regeringens förslag såvitt avserhuvudmannaskap bör tillstyrkas. Motionerna K11 (v)yrkande 3, K10 (kd) yrkande 1 och K18 (fp) yrkande 1avstyrks följaktligen.I två motioner, K12 (m) yrkande 3 och K17 (fp, m,kd, c), anförs att förslaget när det gäller detransportkostnader som avses ingå ibegravningsavgiften är otillräckligt berett.Utskottet delar inte denna bedömning. Det är enligtutskottets mening rimligt att samhället tar ansvarför att finansieringen av kostnaden för transporterordnas genom begravningsavgiften. Sådana transporterav den avlidne som normalt förekommer iförvaltningsområdet i samband med begravning böringå i avgiften. Dit hör t.ex. transport till enlokal för begravningsceremoni inom rimligt avståndsamt transport till begravningsplats som huvudmannenanvisar eller till och från krematorium. Utskottetdelar regeringens bedömning att det inte är möjligtatt i lag i detalj precisera alla förutsättningarför att kostnaden för en transport skall ingå ibegravningsavgiften. Utskottet tillstyrker såledesregeringens förslag i denna del och avstyrkermotionsyrkandena.Utskottet tar härefter upp frågan om den föreslagnabegravningsavgiftens grundlagsenlighet. vid tidigare tillfällen framhållit är detmycket angeläget att det inte finns någon tveksamhetkring tillämpningen av regeringsformen (yttr.1994/95:KU6y). Utskottet har tidigare ocksåunderstrukit att det inte är acceptabelt att detefter riksdagsbehandlingen kvarstår en osäkerhet omden ifrågavarande lagstiftningens förenlighet medgrundlagen (yttr. 1985/86:KU8y s. 9).Regeringens förslag innebär i huvudsak attförsamlingen, när en församling är huvudman förbegravningsverksamheten, beslutar ombegravningsavgift för dem som tillhör Svenska kyrkan- då som en del av kyrkoavgiften - men också förandra som är folkbokförda i det aktuella området. Dåkommun är huvudman för begravningsverksamhetenbeslutar kommunen om begravningsavgift förkommunmedlemmarna.En förutsättning för att ett organ som inte ärstatligt eller kommunalt skall kunna ges rätt attmeddela beslut om offentligrättsligt tvingandeavgifter är att beslutet kan ses som ettförvaltningsbeslut och inte som normgivning.Enligt utskottets mening står det klart attförsamlingarnas beslut om avgiftssats förbegravningsavgiften har en generell karaktär ochnärmast är att se som ett normbeslut. Detförhållandet att förslaget innehåller regler som iviss mån begränsar utrymmet för bestämmandet avavgiften innebär enligt utskottets mening inte attbeslutet förlorar sin karaktär av normgivning.Utskottet har övervägt om en jämförelse kan görasmed kommunernas beslut om skattesats men har kommitfram till att en sådan jämförelse inte är helträttvisande. Beslutet om kommunalskattesats ansesvisserligen sakna författningskaraktär men dettatorde ha sin grund i en koppling till dengrundlagsskyddade kommunala beskattningsrätten. Detframstår enligt utskottets mening knappast somrimligt att beslutet skulle ha kvar denna speciellakaraktär utanför det kommunala området. Närmare tillhands ligger i stället att jämföra medfastställandet av statliga generella avgifter vilkaallmänt anses falla under regeringsformensnormgivningsregler.Utskottet har också övervägt att se beslutet omavgiftssats som sammansatt av en mängd enskildaförvaltningsbeslut, mot bakgrund av att deavgiftsskyldiga torde vara kända när beslutet fattasoch en förteckning över dem teoretiskt kan bifogasbeslutet. Utskottet anser dock att en sådanbedömning skulle föra för långt vid en jämförelsemed normbeslut inom andra områden.Enligt utskottets mening finns det såledesomständigheter som gör att det frångrundlagssynpunkt inte ter sig som helt hållbart attse församlingarnas beslut om bestämmande avavgiftssats som ett förvaltningsbeslut. Utskottetvill understryka att det är av stor betydelse attinslag i den historiska relationsförändringen somskall genomföras mellan staten och Svenska kyrkaninte kan ifrågasättas som grundlagsstridiga. Den nyaordningen måste stå på en klar och otvetydigkonstitutionell grund, och det är angeläget attreglerna om begravningsavgiften utformas på ett sättsom inte kan kritiseras på den grunden att annarsvedertagna synsätt inte upprätthållits.Utskottet anser mot denna bakgrund att övervägandeskäl talar för att församlingarnas beslut omavgiftssats i princip skall betraktas somnormbeslut. Regeringsformens regler om normgivningbör således tillämpas när det gäller fastställandetav avgiftssats.Med denna utgångspunkt är det nödvändigt att ettoffentligt organ får en formell beslutanderätt ifråga om avgiftssatsen för i vart fall dem som intetillhör . Avgiften för dem som tillhörSvenska kyrkan ingår däremot i kyrkoavgiften ochtillhörigheten är frivillig. Visserligen ärbegravningsverksamheten ett ansvar för samhället ochdet kan därför sägas att det finns skäl att betraktaavgiften för verksamheten som offentligrättslig äveni den delen den ingår i den frivilligakyrkoavgiften. Begravningsavgiftsdelen avkyrkoavgiften är dessutom endast frivillig i denmeningen att tillhörigheten till ärfrivillig. Utskottet anser emellertid att det ocksåfinns starka skäl som talar för en annan bedömning.Begravningsverksamheten har sedan mycket länge variten viktig uppgift inom . För den somtillhör är det naturligt att sebegravningstjänsterna som inomkyrkliga och som endel av innebörden av kyrkotillhörigheten. Det ärdärför enligt utskottets mening rimligt att kommatill den slutsatsen att begravningsavgiftsdelen avkyrkoavgiften bör ses som övervägande ickeoffentligrättslig. Utskottet anser således attavgiftssatsen endast för dem som inte tillhörSvenska kyrkan skall fastställas av en statlig ellerkommunal myndighet.Regeringsformens normgivningsregler hindrar inteatt en kommun beslutar om begravningsavgift för sinamedlemmar. Enligt utskottets mening saknas bl.a. motbakgrund av det kommunala självbestämmandetanledning att gå ifrån regeringens förslag att enkommun som är huvudman för begravningsverksamhetenbeslutar om avgiftssats. Däremot bör det enligtutskottets mening vara en statlig myndighet sombeslutar om avgiftssats för dem som inte tillhörSvenska kyrkan i de fall en församling är huvudmanför begravningsverksamheten. En ordning med statligtbeslutsfattande behöver enligt utskottets meninginte innebära att församlingarnas utrymme för att ipraktiken bestämma avgiftens storlek inskränks.Myndighetens beslutsfattande bör i detta syftedärför förenas med en förslagsrätt för församlingen.Utskottet vill starkt understryka att församlingensförslag därvid måste tillmätas avgörande betydelse.Riksdagens principbeslut innebär attfinansieringen av begravningsverksamheten skall varalokalt förankrad. Församlingarna är med vissaundantag de organ som enligt regeringens ochutskottets förslag kommer att vara huvudmän förbegravningsverksamheten och ha det finansiellaansvaret för verksamheten. Om de inte har storfrihet att - inom ramen för det utrymmebegravningslagen ger - ha ett avgörande inflytande ifråga om inkomster kan huvudmannaskapet uttunnas påett sätt som inte är acceptabelt. Av centralbetydelse är också att den avgiftssats somfastställs för dem som inte tillhör Svenska kyrkaninte bör skilja sig från den avgiftssats förbegravningsavgiften som skall gälla för dem somtillhör . Beslutande myndighetsutrymme för att komma fram till en annan avgiftssatsän den föreslagna kan i princip anses vara begränsadtill de fall då avgiftssatsen otvetydigt strider motde förutsättningar som ges i begravningslagen.Utskottet har övervägt vilken myndighet som är bästlämpad för den aktuella uppgiften och anser att detbör vara samma samma myndighet som fastställerclearingtaxan. Kammarkollegiet skall enligt uppgiftvara denna myndighet och avses även vara denmyndighet som skall föra register över registreradetrossamfund. Inom Kammarkollegiet finns en särskildkompetens i kyrkliga frågor. Enligt utskottetsmening talar därför övervägande skäl för attKammarkollegiet ges uppgiften att föreskrivaavgiftssatser för begravningsavgiften för dem sominte tillhör Svenska kyrkan.Utskottet föreslår att det införs en bestämmelse ibegravningslagen med innebörd att regeringen ellerden myndighet regeringen bestämmer får fastställabegravningsavgifterna på förslag av de huvudmän förbegravningsverksamheten som inte är kommuner. Dåkommunerna är huvudmän behövs ingen annan ordning änden regeringen föreslagit.Utskottet har således stannat för att en statligmyndighet bör vara den myndighet som fastställeravgiftssatsen för begravningsavgiften och är såledesinte berett att förorda att begravningsavgiftensstorlek, som föreslås i motion K11 (v) yrkande 4,bestäms av kommunen. Motionsyrkandet avstyrks.Utskottet har övervägt om myndighetens normbeslut ienlighet med bestämmelserna i 35 § verksförordningenskall kunna överklagas till regeringen. Utskottetanser emellertid att frågan bör avgöras avregeringen eftersom bestämmelser i fråga omöverklagande bör tas in i den förordning variregeringen överlämnar normgivningskompetensen tillmyndigheten.Om en statlig myndighet skall fastställaavgiftssatserna för begravningsavgifterna måstemyndigheten ha rimlig tid för åtgärden. 14 § i regeringens förslag till lag om ändringi begravningslagen skall på mediumför automatisk databehandling underrättaRiksskatteverket om de avgiftssatser som skall gällaför det följande inkomståret. På samma sätt skallSvenska kyrkan till lämna deytterligare uppgifter som behövs för att beräkna,debitera, redovisa och ta in avgifterna. Regeringeneller den myndighet regeringen bestämmer får meddelanärmare föreskrifter om när och hur uppgifternalämnas.Bestämmelser om skyldighet för attlämna uppgifter också till den myndighet regeringenbestämmer bör införas i begravningslagen. Enligtuppgift från är det angeläget attuppgifterna lämnas dit ienlighet med vad som föreslås i 6 § förslaget tilllag om avgift till registrerat trossamfund. En sådantidsgräns förutsätter att senaste tidpunkt förförsamlingarnas ställningstagande i fråga omavgiftssatsen för begravningsavgift förläggs till ivart fall inte senare än mitten av november om denstatliga myndigheten skall kunna hinna med att fattabeslut om avgiftssatserna. Frågan om när uppgifternaskall lämnas skall enligt 9 kap. 14 § regeringensförslag till lag om ändring i begravningslagenregleras i förordning eller myndighetsföreskrifter.Senaste tidpunkt för fastställande av kyrkoavgiftavses regleras i kyrkoordningen.