bet · GM01KU24 · 1999-04-27 00:00:00 — I 2 kap. 5 § kommunallagen erinras omdenna bestämmelse och andra bestämmelser om rättenatt meddela föreskrifter.Bestämmelsen i regeringsformen innebär attkommunerna och landstingen får besluta om storlekenav den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.I övrigt är det som reglerarskattebestämmelsernas innehåll.UtredningsbetänkandenRegeringen anmälde i kompletteringspropositionen1995 (prop. 1994/95:150) sin avsikt att bl.a. läggafram förslag till lagstiftning för att hanterasituationen när en kommun eller ett landsting intekan fullgöra sina betalningsförpliktelser. I ettyttrande (1994/95:KU6y) till finansutskottet pekadekonstitutionsutskottet på att frågan om utgiftstakför kommunerna och frågan om statlig förvaltning avkommun i betalningssvårigheter måste ses från denutgångspunkten att kommunerna enligt regeringsformenär tillförsäkrade en självstyrelse. Utskottetförutsatte därför att grundlagsenligheten av deaviserade förslagen skulle komma att utredasordentligt innan förslagen lades fram.Finansutskottet ansåg (bet. 1994/95:FiU19) i likhetmed regeringen att frågan om en lagreglering av hurman från statlig sida kan hantera situationer när enkommun eller ett landsting inte kan fullgöra sinabetalningsförpliktelser borde prövas. Utskottetutgick från att de synpunkter somkonstitutionsutskottet anlagt på grundlagsfråganövervägdes av regeringen i samband medutredningsarbetet.I ett betänkande (SOU 1996:12) Kommuner ochlandsting med betalningssvårigheter, som avlämnatsav Utredningen om kommuner och landsting ibetalningssvårigheter föreslogs bl.a. en lag omstatligt stöd till kommuner och landsting medbetalningssvårigheter. Huvudregeln skulle vara attstödet skulle lämnas efter ansökan av kommunen ochatt de administrativa åtgärder i kommunen som kanbehövas skulle vidtas på frivillig väg. Omförhållandena var sådana att statligt ingripandebehövdes för att sanera en kommuns ekonomi fastänkommunen underlät att medverka eller avbröt sinmedverkan skulle regeringen kunna besluta omtvångsförvaltning . inte är förenlig medregeringsformens föreskrift om att beslutanderätteni kommunerna utövas av valda församlingar, ladeutredningen också fram ett förslag till ändring iregeringsformen som medgav undantag itvångsförvaltningsfallet.Synpunkter på förslaget avgavs av Kommittén om denkommunala självstyrelsens grundlagsskydd. Ibetänkandet (SOU 1996:129) Den kommunalasjälvstyrelsen och grundlagen återgav kommittén sittremissvar över förslaget.Kommittén tillstyrkte i princip införandet av enlag som, grundad på frivillighet från kommunernassida, reglerar situationer av det aktuella slagetmen avstyrkte utredningens förslag om s.k.tvångsförvaltning.I frågan om tvångsförvaltning framhöll kommitténföljande (bet. s. 241).I 1 kap. regeringsformen - som handlar omstatsskickets grunder - slås fast att den svenskafolkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunalsjälvstyrelse samt att beslutanderätten i kommunernautövas av valda församlingar. Det värde somregeringsformen därigenom tillmäter den kommunalasjälvstyrelsen är mycket högt. Därav bör också följaatt ingrepp i självstyrelsen i princip endast fårske om det finns mycket goda skäl för det.Att frånta en kommun beslutanderätten är detsammasom att - om än - fråntakommunen rätten till självstyrelse. Detta faktumökar naturligtvis ytterligare kraven på de skäl sommåste finnas för att tvångsförvaltning skall kunnaanses vara acceptabelt.Förslaget om tvångsförvaltning handlar ytterst ombetydelsen av såväl den kommunala självstyrelsen sommedborgarnas berättigade intresse av att kommunernasköter sin ekonomi och därmed sina åliggandengentemot medborgarna. Det är emellertid intesannolikt att eventuella bestämmelser omtvångsförvaltning någonsin skulle komma atttillämpas. Vid en samlad bedömning finner kommitténatt värnandet om den kommunala självstyrelsen, såsomvarande en av grundvalarna för det demokratiskastyrelseskicket i , väger tungt. Kommitténsståndpunkt är därför att de skäl som finns förtvångsförvaltning inte uppväger det intrång i denkommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftningskulle innebära.Kommittén föreslog själv bl.a. följande.För att säkerställa att konsekvenserna för denkommunala självstyrelsen av olika typer av åtgärderskall bli föremål för så noggranna överväganden somär önskvärt kompletteras regeringsformen med enföreskrift om att principen om kommunalsjälvstyrelse skall tillmätas särskild betydelse vidall normgivning som rör kommunerna och landstingen.Regeringsformen kompletteras med en bestämmelse omatt kommuner och landsting i lag får åläggas attbidra till kostnaden för andra kommuners respektivelandstings uppgifter om det görs för att uppnå enjämlik fördelning av resurser mellan kommuner ochmellan landsting.Riksdagen ges möjlighet att delegeranormgivningskompetens inte bara till regeringen utanäven direkt till kommuner och landsting.Förhållanden som rör kommunerna och landstingen ochsom kan anses specifika för den kommunala sektornskall regleras i ett särskilt kapitel iregeringsformen. Förutom sådant som redan är föremålför reglering i författningen - såsom den kommunalasjälvstyrelsen och beskattningsrätten,beslutanderätten i kommunerna och landstingen samtden kommunala indelningen - avses vissagrundläggande bestämmelser om valsystemet och denkommunala rösträtten.Regeringen har ännu inte tagit ställning tillkommitténs förslag.Härutöver kan nämnas betänkandet (SOU 1998:151)Kostnadsutjämning för kommuner och landsting, somhar lämnats av Kommunala utjämningsutredningen.Utredningen har haft till uppgift att följa upp ochutvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckladet gällande systemet för statsbidrag och utjämningför kommuner och landsting. I betänkandet föreslåsvissa ändringar i bidragssystemet. Regeringen harockså lagt fram förslag till förändringar iutjämningssystemet för kommuner och landsting (prop.1998/99:89).Europakonventionen om självstyrelseKommittén om den kommunala självstyrelsensgrundlagsskydd redogör i sitt betänkande även förEuropeiska konventionen om självstyrelse.Principen om självstyrelse bör varainskriven i lag och helst i grundlag. Kommunernaskall ha rätt att inom lagens gränser självständigtreglera och sköta en väsentlig del av de offentligaangelägenheterna på eget ansvar och i den lokalabefolkningens intresse. Beslutanderätten ikommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ.De befogenheter som ges kommunerna skall normaltvara fullständiga och oinskränkta. Om andramyndigheter skall kunna gripa in i den kommunalaverksamheten måste det finnas ett klartförfattningsmässigt stöd för det.I frågan om kommunernas ekonomiska resurser slåsfast att kommunerna inom ramen för den nationellaekonomiska politiken skall ha rätt till egnatillräckliga ekonomiska resurser, som de fritt fårdisponera över inom gränserna för sina befogenheter.Kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara deuppgifter som tilldelats dem i grundlag och i annanlag. Åtminstone en del av kommunernas resurser skallkomma från lokala skatter och avgifter somkommunerna inom lagens gränser kan bestämma nivånpå. Enligt den förklarande texten i denna delgodkänns att centrala lagar kan sätta generellagränser för kommunernas beskattningsrätt; dessa fåremellertid inte hindra att den kommunalaansvarsprocessen fungerar effektivt.Överenskommelse mellan regeringen och och LandstingsförbundetDen överenskommelse om ömsesidiga åtaganden mellanregeringen och , somavses i motion 1998/99:K325 innehåller utfästelserfrån förbunden att bl.a. verka för att kommunalskatterna inte höjs ikommuner och landsting , aktivt verka för att kommuner och landsting ivissa avseenden utvecklar verksamheten inomäldreomsorgen, hälso- och sjukvården samt skolan, verka för att kommuner och landsting så långtmöjligt undviker att säga upp personal.Överenskommelsen innehåller för regeringens delutfästelser om statsbidragen.Tidigare bedömning av närliggande frågorUtskottet har vid flera tillfällengjort principiella uttalanden i frågor om denkommunala självstyrelsen och beskattningsrätten m.m.En redogörelse för dessa uttalanden finns iutskottets lämnade betänkande 1998/99:KU21.Utskottet behandlade i det nämnda betänkandet enmotion om sådana ändringar i kommunallagen som ärägnade att stärka den kommunala självstyrelsenbeträffande rätten för kommunerna att bestämmavilken skatt som skall tas ut av kommuninvånarna.Utskottet fann därvid att frågan om den kommunalasjälvstyrelsen och beskattningsrätten är mycket välutredd och bedömd med anledning av de restriktionerpå den kommunala ekonomins område som riksdagenbeslutat om under loppet av samt attutskottet därvid bidragit med ett antal tolkningaroch uttalanden som tillsammans med Lagrådetsbedömningar varit vägledande för beslut idessa frågor.Utskottet hänvisade vidare till att det ärregeringsformens principstadganden som ärbestämmande för innebörden av den kommunalasjälvstyrelsen med avseende på beskattningsrättensamt till att förslag till ändringar iregeringsformen som syftade till en precisering avkommunernas självbestämmande på det ekonomiskaområdet lagts fram för regeringen av Kommittén omden kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.Regeringen hade ännu inte tagit ställning till dettaförslag.Utskottets bedömningSom framgår ovan har en utredning i frågan omtvångsförvaltning av kommuner gjorts så sent som1996. Utredningen lämnade förslag dels till åtgärder- statligt stöd - vid frivillig medverkan av enkommun, dels till lagstiftning som gav möjlighettill tvångsförvaltning.Utredningsförslaget avstyrktes av Kommittén om denkommunala självstyrelsens grundlagsskydd såvittavsåg möjligheten till tvångsförvaltning. Förslagettillstyrktes såvitt avsåg åtgärderna vid frivilligmedverkan av kommunen.Regeringen har ännu inte tagit slutlig ställningtill utredningsförslagen.Mot bakgrund av det anförda anser utskottet inteatt det finns anledning att nu utreda frågan omtvångsförvaltning av kommuner. Motion 1998/99:K235(m) avstyrks.Utskottet anser inte heller att det finns anledningtill en sådan utredning som begärs i motion1998/99:K325 (s). Viss belysning av frågan huröverenskommelsen om riktlinjer för den kommunalaekonomin har påverkat uppfattningen om den kommunalasjälvstyrelsen kan dock antas komma till stånd underden fortsatta beredningen av det betänkande somlämnats av Kommittén om den kommunalasjälvstyrelsens grundlagsskydd, liksom avbetänkandet om kostnadsutjämning för kommuner ochlandsting. beträffande begränsning av kommunalaffärsverksamhetatt avslår motionerna 1998/99:K223, 1998/99:K301,1998/99:K328 yrkande 5, 1998/99:K350 yrkandena1-3, 1998/99:Fi613 yrkande 3, 1998/99:Sk310 yrkande 9 i dennadel och 1998/99:N330 yrkande 2 i denna del,res. 1 (m, kd, fp)2. beträffande utökning av kommunalaffärsverksamhetatt avslår motion 1998/99:K348 yrkandena 1 och 2,3. beträffande laglighetsprövning avkommunal näringsverksamhetatt avslår motionerna 1998/99:K222 yrkande 1,1998/99:K302, 1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del,1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del,1998/99:N326 yrkandena 19 och 32 och1998/99:N330 yrkande 3,res. 2 (m, kd)4. beträffande sanktionssystematt avslår motionerna 1998/99:K222 yrkande 2 och1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del,res. 3 (m)5. beträffande upphandlings- ochkonkurrenslagstiftningatt avslår motion 1998/99:Sk310 yrkande 9 i dennadel,res. 4 (m, fp)6. beträffande särskilt rådatt avslår motionerna 1998/99:N326 yrkande 30 idenna del och 1998/99:N330 yrkande 2 i dennadel,res. 5 (m, kd, fp)7. beträffande kommunala tillsynsorganatt avslår motion 1998/99:N326 yrkande 30 i dennadel,res. 6 (m, kd)8. beträffande återkallande avutredningsuppdragatt avslår motion 1998/99:K355 yrkande 2,9. beträffande tvångsförvaltning avkommuneratt avslår motion 1998/99:K235,10. beträffande viss överenskommelseatt avslår motion 1998/99:K325.Stockholm den 27 april 1999På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), (),(), KennethKvist (v), (),(), KerstinKristiansson (s), (), (), PerLager (mp), (),(), Per-SamuelNisser (m), (), () och (). Begränsning av affärsverksamhet(mom. 1)Per (), (), (), (), Per-SamuelNisser (m), () och Carl-ErikSkårman (m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 23börjar med "Utskottet har vid" och på s. 24 slutarmed "1998/99:K301 (m, kd, c, fp) avstyrks." bort haföljande lydelse:Det är enligt utskottets mening högstotillfredsställande att kommuner och landsting undersenare år utökat sin näringsverksamhet till områdensom inte kan anses ligga inom deras formellakompetens och naturliga verksamhetsområden. Enkonsekvens av denna utveckling är att konkurrensenmellan privata företag och kommunala företag somuppträder på samma marknad snedvrids till de privataföretagens nackdel. En grund för denna snedvridningär att kommunernas och landstingens risktagande ärlågt eller obefintligt till följd av möjligheten attbalansera eventuella underskott i verksamheten medskattemedel. En verksamhet som i många fall erhållerkapitaltillskott från ägaren och garanteras täckningav förluster med kommunala medel kan enligtutskottets mening inte förväntas vara effektiv. Detmedför att kommunala medel riskerar att användas påett för skattebetalarna otillfredsställande sätt.Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan,som framgår av vad som redovisats i det föregående,framstå som relativt klar och tydlig. mening räcker regelverket dock inte tillför att hindra att kommuner och landsting ger sig inpå affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vadsom kan anses vara en naturlig uppgift.Konsekvenserna av detta är starkt negativa såväl förprivata företag, som konkurrerar med kommunalaföretag, som för kommunmedlemmarna.Kommunala bolag skapar problem beträffandedemokratin, ekonomin och konkurrensen gentemotprivata företag. Utskottet vill särskilt fästauppmärksamheten på att ett stort inslag av bolag iden kommunala verksamheten gör det svårare förkommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten,vilket är en klar nackdel från demokrati- ochinsynssynpunkt. Enligt utskottets mening är detangeläget att göra en översyn av kommunallagen isyfte att hindra tillkomsten av nya kommunala bolagoch främja avvecklingen av de befintliga bolagen.Mot denna bakgrund bör begära attregeringen lägger fram förslag till sådana ändringari kommunallagen som syftar till att minskaomfattningen av näringsverksamheten i kommuner ochlandsting. Detta bör med anledning avmotionerna 1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del,1998/99:K223 (m), 1998/99:Fi613 yrkande 3 (m),1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna del,1998/99:K350 yrkandena 1-3 (kd), 1998/99:K328yrkande 5 (fp) och 1998/99:K301 (m, kd, c, fp) somsin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 1 bort haföljande lydelse:1. beträffande begränsning av kommunalaffärsverksamhetatt med anledning av motionerna 1998/99:K223,1998/99:K301, 1998/99:K328 yrkande 5, 1998/99:K350yrkandena 1-3, 1998/99:Fi613 yrkande 3,1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del och1998/99:N330 yrkande 2 i denna del som sinmening ger regeringen till känna vad utskottetanfört,2. Laglighetsprövning av kommunalnäringsverksamhet (mom. 3)Per (), (), (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 24börjar med "Utskottet har som" och slutar med "idenna del." bort ha följande lydelse:I motionerna framhålls att laglighetsprövning av enkommunal verksamhets kompetensenlighet endast kanske i direkt anslutning till kommunens, t.ex.fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skallbedrivas på visst sätt. En verksamhet kan inteöverklagas. Det innebär bl.a. att tiden för attöverklaga ett beslut om anslag kan hinna gå ut innanden verksamhet utformas som anslaget avser.Det är inte heller möjligt att få enlaglighetsprövning till stånd av beslut som fattasav kommunala bolag. Än mindre kan verksamheten ikommunala bolag laglighetsprövas.Den angivna ordningen är enligt utskottets meninginte tillfredsställande. Reglerna i kommunallagenför laglighetsprövning bör därför ändras så att detblir möjligt för förvaltningsdomstolarna att prövakompetensenligheten i verksamhet som kommunalaföretag bedriver och lagligheten av beslut somfattats av kommunala bolag. Regeringen bör låta seöver reglerna och återkomma till medförslag.Det anförda bör med anledning avmotionerna 1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del,1998/99:K222 yrkande 1 (m), 1998/99:Fi613 yrkande 6(m) i denna del, 1998/99:K302 (m), 1998/99:N326yrkandena 19 och 32 (m, kd) och 1998/99:N330 yrkande3 (kd) som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 3 bort haföljande lydelse:3. beträffande laglighetsprövning av kommunalnäringsverksamhetatt med anledning av motionerna 1998/99:K222 yrkande1, 1998/99:K302, 1998/99:Fi613 yrkande 6 i dennadel, 1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del,1998/99:N326 yrkandena 19 och 32 och1998/99:N330 yrkande 3 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört,3. Sanktionssystem (mom. 4)Per (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 24börjar med "I fråga om" och slutar med "delavstyrks." bort ha följande lydelse:Beträffande motion 1998/99:K222 yrkande 2 (m),enligt vilken ett straffrättsligt sanktionssystembör införas för de fall en kommun inte rättar ett aven förvaltningsdomstol upphävt beslut, anserutskottet, som delar motionärernas uppfattning isak, att frågan om ett sanktionssystem med detinnehåll som beskrivits i motionerna hänger intimtsamman med den behandlade frågan om möjlighetenatt pröva om en verksamhet i ett kommunalt företagär kompetensenlig. Förutsatt att en lagändring meddetta innehåll kommer till stånd, blir det logisktatt också införa ett sanktionssystem av det slag sommotionärerna förespråkar.Regeringen bör lägga fram ett förslag tillsanktionssystem vid utebliven eller otillräckligrättelse då beslut inom verksamhet harupphävts.Det anförda bör med bifall till motionrena1998/99:K222 yrkande 2 (m) och 1998/99:Fi613 yrkande6 (m) i denna del ges regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 4 bort haföljande lydelse:4. beträffande sanktionssystematt med bifall till motionerna 1998/99:K222 yrkande2 och 1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del somsin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört,4. Upphandlings- och konkurrenslagstiftning(mom. 5)Per (), (), HelenaBargholtz (fp), () och Carl-ErikSkårman (m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 24börjar med "Den kommunala" ochpå s. 25 slutar med "idenna del." bort ha följande lydelse:Kommunerna bör enligt utskottets uppfattning ägnasig åt kärnuppgifterna och undvika att ägna sig åtaffärsverksamhet. I princip all den verksamhet somkommunerna sköter och som inte utgörmyndighetsutövning bör enligt utskottets meningutsättas för konkurrens för att främja verksamhetenseffektivitet. Det gäller således ävenförvaltningsuppgifter. Kommunerna bör därförupphandla alla varor och tjänster som inte harsamband med myndighetsutövning. Det innebär attlagen om offentlig upphandling bör skärpas så attäven upphandling av verksamhet i egen regi omfattas.Lagen bör också kompletteras med en regel om attupphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässigaskäl.Även inom konkurrenslagstiftningen börmöjligheterna förbättras att ingripa mot kommunalverksamhet. Konkurrenslagen gäller endast företag.En egenregienhets anbud kan anses likställt medinterna inköp, och eventuell underprissättningfaller därför utanför konkurrenslagen.Konkurrenslagstiftningen bör ses över i syfte attförbättra möjligheterna att ingripa motkonkurrenssnedvridande verksamhet.Det anförda bör med anledning av motion1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del gesregeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 5 bort haföljande lydelse:5. beträffande upphandlings- ochkonkurrenslagstiftningatt med anledning av motion 1998/99:Sk310 yrkande 9i denna del som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,5. Särskilt råd (mom. 6)Per (), (), (), (), Per-SamuelNisser (m), () och Carl-ErikSkårman (m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 25börjar med "Utskottet vill" och slutar med "delavstyrks." bort ha följande lydelse:Enligt utskottets uppfattning bör Rådet förkonkurrens på lika villkor mellan offentlig ochprivat sektor eller ett partssammansattprövningsorgan ges till uppgift att belysa frågan omkommunernas affärsverksamhet och att skapa bättreoch tydligare gränser för offentlig verksamhet.Det anförda bör med anledning avmotionerna 1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna deloch 1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) i denna del geregeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 6 bort haföljande lydelse:6. beträffande särskilt rådatt med anledning av motionerna 1998/99:N326 yrkande30 i denna del och 1998/99:N330 yrkande 2 idenna del som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,6. Kommunala tillsynsorgan (mom. 7)Per (), (), (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 25börjar med "I motion" och slutar med "kvarståendedelar." bort ha följande lydelse:Som anförs i ett antal motioner innebär kommunalaffärsverksamhet stor risk för snedvridning avkonkurrensförhållanden för privat verksamhet. Deförslag om principer för kommersiell provnings- ochcertifieringsverksamhet som lagts fram av enarbetsgrupp inom har som ovanframgår i huvudsak genomförts. Ytterligareförbättringar för att förhindra sammanblandning avkommunal tillsyn och näringsverksamhet böremellertid övervägas.Det anförda bör med anledning av motion1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) i denna del gesregeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 7 bort haföljande lydelse:7. beträffande kommunala tillsynsorganatt med bifall till motion 1998/99:N326 yrkande 30 idenna del som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,Särskilt yttrandePer (), (), (), (), Per-SamuelNisser (m), () och Carl-ErikSkårman (m) anför:I reservation 5 (mom. 6) diskuteras den roll somRådet för konkurrens på lika villkor mellanoffentlig och privat sektor bör spela. Vad somframförs i reservationen skall ses tillsammans medkrav på en översyn av konkurrenslagstiftningen, kravsom behandlats i näringsutskottet. Det ärbetydelsefullt att konkurrenslagstiftningen på ettmer kraftfullt sätt än kan förhindraunderprissättning och osund konkurrens från detoffentliga.