bet · GN01KU10 · 1999-12-15 00:00:00 — På grundval av frågor med dennainriktning som ställdes i en skrivelse tillStatsrådsberedningen lämnades en redogörelse tillutskottet i en promemoria, vars innehåll återgavs idet nämnda granskningsbetänkandet.I den föreliggande fortsatta granskningen avRegeringskansliet har per-spektivet breddats frånRegeringskansliet(s omvandling till) en myndighettill som myndighet. I dennagranskning finns det enligt utskottets meninganledning att följa upp utvecklingen på främst deområden som berör det pågående förändrings- ochförnyelsearbetet inom och desspåverkan på förutsättningarna för regeringens arbetesamt i vilken utsträckning det uppgivna syftet medden organisatoriska förändringen uppnåtts.I 1998, som utgavs i juni1999, finns i kapitel 4 en översiktlig redovisningav förändringsarbetet i Regeringskansliet.Framställningen är väsentligen deskriptiv. En samladbedömning saknas vad beträffar vilka resultat somuppnåtts med detta förändringsarbete som till enbetydande del sattes i gång i samband med reformenden . Enligt utskottets mening fannsmot denna bakgrund skäl för utskottet att begära enredogörelse för effekterna av förändringsarbetet,främst avseende arbetsformer och organisation,verksamhetsplanering och intern styrning samtledarskaps- och chefsutveckling. Om möjligt bordeeffekterna uttryckas såväl kvantitativt somkvalitativt.Även frågan om vilka åtgärder som vidtagits medanledning av den genomförda översynen avkompetensförsörjningen i bordeenligt utskottets mening uppmärksammas.I betänkande 1997/98:KU31 behandlade utskottet ettförslag från revisorer om att ävenRegeringskansliet skulle lämna resultatredovisningpå samma sätt som andra myndigheter. Finansutskottetanförde i sitt yttrande över förslaget att detnärmast ankom på att övervägavilka krav som bör ha på en sådanresultatredovisning. I betänkandet redovisades attdet inom ramen för förnyelse- ochförändringsarbete pågick ett arbete med att utveckladen interna styrprocesssen och att en prototyp förresultatinformation för tagitsfram. Utskottet utgick från att resultatet avutvecklingsarbetet i denna del borde av regeringenredovisas för i lämpligt sammanhang.Riksdagen beslöt på KU:s förslag att ge regeringendetta till känna. Mot denna bakgrund ansåg utskottetatt det fanns det skäl för utskottet att i åretsgranskning aktualisera frågan om Regeringskanslietsresultatinformation med avseende på bl.a. detkonkreta resultatet av det nämndautvecklingsarbetet.I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1,utgiftsområde 1 s. 26) anförs att det inomRegeringskansliet pågår en internutredning vars förslag skall utmynna i hurRegeringskansliet långsiktigt bör dimensioneras frånår 2001 och framåt. Det anförs vidare att dennafråga är av allra största vikt för det offentligaSverige, inte minst för och förförutsättningarna för att lagstiftningsarbetet kanske på ett optimalt sätt.På samma ställe i budgetpropositionen för år 2000aviseras att anslaget C 1 m.m.under utgiftsområde 1 och anslaget A 1Utrikesförvaltningen under utgiftsområde 5 slåssamman till ett gemensamt anslag per den 1 januari2002. Som skäl för sammanslagningen anförs attstyrningen och resursanvändningen fördelas bättresamt att det till följd av globaliseringen och EU-medlemskapet blir allt svårare att dra en gränsmellan nationell politik och utrikespolitik.Regeringen avser att i vårpropositionen 2001återkomma med ett förslag till riksdagen.Frågor till RegeringskanslietUtskottet har ställt följande skriftliga frågor tillRegeringskansliet:1. Har det förändringsarbete som beskrivs i kap. 4 iRegeringskansliets årsbok 1998 vad avser a)arbetsformer och organisation, b)verksamhetsplanering och intern styrning samt c)ledarskaps- och chefsutveckling utvärderats? Om såär fallet: vilket är resultatet av utvärderingen?2. Vilka åtgärder har vidtagits med anledning av denöversyn av kompetensförsörjningen iRegeringskansliet som nämns i årsboken?3. Vilka åtgärder har vidtagits med anledning avriksdagens tillkännagivande (1997/98:KU31, rskr.1997/98:295) om Regeringskanslietsresultatredovisning?Regeringskansliets promemoria och SIFO:sattitydundersökningI en promemoria från Statsrådsberedningen daterad1999-11-02, bilaga 2.3, redovisas de svar påutskottets frågor som utarbetats inomRegeringskansliets förvaltningsavdelning.När det gäller frågan om en eventuell utvärderingav förändringsarbetet och resultatet av denna anförsinledningsvis att det pågående förändrings- ochförnyelsearbetet inte skall ses som en engångsinsatsutan som ett kontinuerligt arbete som syftar tillatt effektivisera verksamheten och höja kompetensenhos medarbetare. Flerauppföljningsinsatser har genomförts och olikaåtgärder har vidtagits med anledning härav.Beträffande området arbetsformer och organisationnämns i promemorian att en attitydundersökningavsedd för alla anställda i myndigheten hargenomförts av på myndighetens uppdrag. Vidtiden för promemorians upprättande hade resultatetav undersökningen ännu inte redovisats. Utskottethar skaffat ett exemplar av den aktuellaundersökningsrapporten. I fråga om samarbete ochrevirtänkande redovisas att samarbetet på enhetsnivåär bra medan samarbetet inom departementen får lägrevärden. Revirtänkandet mellan enheterna ärpåtagligt. Samarbetet mellan departementen får änlägre värden, och revirtänkandet har ökat någotsedan 1997. Sammantaget har revirtänkandet ökatnågot och samarbetet mellan departementenblivit något sämre. I den fortsatta framställningenredovisas vissa ytterligare resultat avundersökningen.I promemorian redovisas också att ett arbete pågårmed att utveckla nyckeltal avseende t.ex.personalsammansättning, personalomsättning, antalärenden och handläggningstider. Vidare har tvåundersökningar genomförts med hjälp av externakonsulter avseende en omvärldsanalys respektive deninterna kommunikationen. Av omvärldsanalysen framgåratt allmänheten har dåliga kunskaper omRegeringskansliet. Vad gäller interninformationenfinns ett behov av en tydligare struktur påinformationen och en anpassning till olikamålgrupper och deras behov.I förvaltningsavdelningens promemoria beskrivsockså samordnadeverksamhetsplaneringsprocess. Av den nämndaattitydundersökningen framgår att en påtagligtpositiv förändring skett vad gäller måltänkandet ochdeltagandet i planeringsarbetet.Verksamhetsplaneringen som instrument har dock fåttett klart lägre betyg än vid den förraundersökningen 1997.Enligt promemorian är deltagarnas egen bedömningatt det särskilda ledarskapsprogrammet förstatssekreterare varit bra. Tendensen är densammabeträffande ett långt utvecklingsprogramför enhetschefer som genomförts . Av dennämnda rapporten om attitydundersökningen framgåratt samtliga ledaregenskaper visar en positivutveckling. Chefens ledarskap har enligt enhelhetsbedömning blivit bättre och närmar sig ennormalnivå.Inom pågår en översyn avkompetensförsörjningen som sträcker sig fram till år2003. Ett stort antal åtgärder planeras ochgenomförs med anledning av denna översyn. Blandinsatserna kan nämnas gemensamt stöd förrekrytering, lönesättning och arbetsformer, enuppföljning av attitydundersökningen 2001,kompetensväxling, introduktionsutbildning ochhuvudmannaforum.När det gäller Regeringskanslietsresultatredovisning anförs iFörvaltningsavdelningens promemoria att det är svårtatt praktiskt och teoretiskt skilja påRegeringskansliets resultat och regeringens, vilketmedför att de regelverk som tillskapats förregeringens styrning och dialog med statligamyndigheter i många avseenden inte passar in påRegeringskansliet. Enligt bestämmelsen i 45 §förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet skall inte lämnaresultatredovisning enligt förordningen (1996:882)om myndigheters årsredovisning m.m. Enligtpromemorian är det mot denna bakgrund motiverat attRegeringskansliet inte åläggs att till regeringenlämna resultatredovisning. Däremot är det naturligt,heter det vidare i promemorian, attRegeringskansliet utvecklar och sedan redovisarvissa resultatmått för inom ramen förbudgetpropositionen och årsbok.Vissa resultatmått återges också ikonstitutionsutskottets årligagranskningsbetänkande. avsesutökas med ytterligare nyckeltal och statistiskauppgifter.Muntlig information från representanter förStatsrådsberedningenUtskottet har vid sitt sammanträde den 30 november1999 fått muntlig information från statssekreterarenPär Nuder, rättschefen ochdepartementsrådet , samtliga vidStatsrådsberedningen. Därvid ventilerades frågor medanknytning till den nya organisationen ocharbetssättet i . Bl.a. behandladesfrågan om Statsrådsberedningens ställning ochinflytande inom . EnligtStatsrådsberedningens representanter finns ingenmedveten strävan att stärka Statsrådsberedningensinflytande. Samordningen av EU-frågorna inomStatsrådsberedningen anses vara ett undantag somberor på att dessa frågor är en integrerad del avinrikespolitiken snarare än utrikespolitiken. Detframhölls också från representanterna förStatsrådsberedningen att den nya organisationen intemedfört några förändringar vad avser handhavandet avutnämningspolitiken. Beredningen avtjänstetillsättningar sker på samma sätt somtidigare med samråd mellan Statsrådsberedningen ochdepartementen. Däremot anses personalpolitiken haförändrats i betydande omfattning, där översynen avkompetensförsörjningen framhålls som ett exempel påett bra utfall av reformeringen avRegeringskansliet. Den nya ordningen har ocksåunderlättat personalrörligheten mellandepartementen.SammanfattningKonstitutionsutskottet har med årets granskningföljt det pågående reformarbetet inomRegeringskansliet . Utskottetkonstaterade i förra årets granskning att någonanalys eller allmän bedömning av vad reformendittills resulterat i inte hade lämnats. Utskottetutgick från att Regeringskan- sliet senare skullekunna lämna en mera preciserad redovisning tillutskottet.I årets granskning har framkommit att det pågåendeförändrings- och förnyelsearbetet enligt regeringensmening skall ses som ett kontinuerligt arbetesyftande till effektivitet och kompetenshöjning. genomförda attitydundersökningen har framkommitbl.a. att revirtänkandet ökat och att samarbetetmellan departementen blivit sämre mellan 1997, dåreformarbetet startade, och 1999. En s.k.omvärldsanalys har också påvisat brister.Beträffande verksamhetsplaneringen konstateras attmåltänkande och deltagande utvecklats positivt medanverksamhetsplaneringen som instrument försämratssedan 1997. Utvecklingsprogrammen för chefer haruppskattats av deltagarna. En översyn avkompetensförsörjningen har påbörjats i stor skala.När det gäller resultatredovisningen, som KUframhöll som särskilt viktig vid förra åretsgranskning, anser regeringen att det är motiveratatt inte åläggs att lämna en sådanredovisning till regeringen. Enligt det yttrande somlämnats i detta granskningsärende är det docknaturligt att redovisar vissaresultat för i olika sammanhang.Regeringskansliets årsbok avses utökas i dettaavseende.Sammantaget kan konstateras å ena sidan att någonmera samlad bedömning av effekterna avRegeringskansliets reformering inte har kommit framoch å andra sidan att det finns ett antal mätningareller uppskattningar som punktvis ger viss belysningav förändringar som inträffat . Dennainformation innehåller en blandning av positiva ochmindre positiva bedömningar.Utskottets bedömningVid årets granskning har utskottet funnit att detinte varit möjligt för utskottet att efter tre årsuppföljning få fram en samlad bild av effekterna av1997 års reform genom vilken bleven myndighet. Vid nästa års granskning börRegeringskansliet enligt utskottets mening kunnatillhandahålla en sådan samlad bild som utskottetefterlyser.När det särskilt gäller frågan omRegeringskansliets resultatrapportering finns igrunden två skilda uppfattningar: dels utskottetsuppfattning, som baseras på revisorersuppfattning att bör kunna lämnaresultatredovisning som andra myndigheter, dels denuppfattning enligt vilken inte börha en sådan skyldighet. Den sistnämnda ståndpunktenkommer till uttryck i förordning som regeringenutfärdat. har utskottet nöjt sig medbeskedet att man inom arbetade medatt utveckla ett system för resultatinformation,varvid utskottet emotsåg en redovisning av en sådaninformation . När besked nulämnats att sådan information inte är att väntaanser utskottet, som inte finner skäl attfrångå sin tidigare redovisade uppfattning ombehovet av redovisning av resultat också frånRegeringskansliet, att frågan bör bli föremål för enmera utförlig, principiell analys vid nästa årsgranskning.Granskningen föranleder i övrigt ingen kommentarfrån utskottets sida.3 Regeringsprotokollen3.1 StatistikI bilaga 3.1 redovisas i tabellform antalet avgjordaregeringsärenden och deras fördelning påärendegrupper. Av tabellen framgår att det totalaantalet ärenden var 9 946. De störstaärendegrupperna var dispens- och övriga partsärenden(2 411) följt av regleringsbrev samt anslags- ochbidragsärenden (2 038), anställningsärenden (1 771),författningar (1 305) och överklaganden (1 250).Ordningsföljden var densamma , med detundantaget att ärendegruppen överklaganden då varstörre än författningarna - detta trots att antaletöverklaganden ökat från 1 1997 till 1 250under år 1998.Justitiedepartementet handlade det största antaletärenden (1 701, en ökning med 177 jämfört med 1997års 1 524 ärenden). Därefter kommerMiljödepartementet med 960 ärenden, nära nog enfördubbling jämfört med 495 ärenden.3.2 Formell granskning av protokollenI likhet med föregående år har protokollen översamtliga regeringsbeslut (1998) begärts in från departementen. Protokollenhar översiktligt gåtts igenom inom utskottets kansliför att sedan återföras till departementen.Genomgången har omfattat även statsministernsprotokoll. I övrigt har den till väsentlig delavsett ärenden som redovisats i underprotokoll B förde skilda departementen, dvs. protokoll som kaninnehålla uppgifter som omfattas av sekretess, samtunderprotokollen från vissa departement, nämligenJustitiedepartementet, Försvarsdepartementet ochKulturdepartementet.Utskottets bedömningGranskningen har inte givit anledning till någrauttalanden av utskottet.4 Vissa förvaltningsärendenUtskottets granskningTrots att regeringen inte är enförvaltningsmyndighet i förvaltningslagens meninghar det ansetts viktigt att även i regeringsärendenfölja de principer som förvaltningslagen ger uttryckför.Utskottet gjorde därför vid förra årets granskning,betänkande 1998/99:KU10, en genomgång av akterna ifyra slag av regeringsärenden som kommit in tillRegeringskansliet . Det gällde vissavägärenden, ärenden om tillstånd tillluftfartsverksamhet, ärenden enligtkulturminneslagen (1988:950) och vissa ärendenenligt (1987:10).Utskottet har valt att granska ärenden somgäller överförande av straffverkställighet.Resultat av genomgången av ärenden som gällerinternationellt samarbete rörande verkställighet avbrottmålsdomarEn genomgång har gjorts av de åtta ärenden somkommit in till och som gälleröverförande av straffverkställighet och därregeringen fattat beslut . Ärendenagäller tillämpning av lagen (1972:260) ominternationellt samarbete rörande verkställighet avbrottmålsdom.Enligt lagens 1 § kan regeringen, i den mån detpåkallas av överenskommelse som ingått medfrämmande stat, förordna att frihetsberövandepåföljd, böter eller förverkande som i den främmandestaten ådömts eller beslutats efter rättegång ibrottmål, eller böter eller förverkande som i denstaten ålagts eller beslutats av annan myndighet ändomstol, får verkställas i . Regeringen kanockså i den mån det påkallas eller föranleds avöverenskommelsen förordna att verkställighet avfrihetsberövande påföljd, böter eller föverkande,som ådömts eller beslutats genom dom meddelad avsvensk domstol eller ålagts någon av annan svenskmyndighet genom godkänt strafföreläggande ellergodkänt föreläggande av ordningsbot, får anförtrosåt myndighet i den främmande staten.Förordnande enligt 1 § kan avse verkställighetenligt den i undertecknade europeiskakonventionen om brottmålsdoms internationellarättsverkningar (brottmålskonventionen) ellerverkställighet enligt den i år 1983undertecknade konventionen om överförande av dömdapersoner (överförandekonventionen). Förordnandeenligt 1 § kan också gälla verkställighet enligtannan överenskommelse med främmande stat.Av de ärenden som granskatavser sju ärenden verkställighet enligtöverförandekonventionen och ett ärendeverkställighet enligt annan överenskommelse medfrämmande stat ().Under granskningen har följande iakttagelsergjorts. I ett fall (dnr Ju/98/1688) harregeringsbeslutet fått rubriken . Ärendet synesemellertid handla om ett överklagande avKriminalvårdsstyrelsens beslut att inte samtyckatill att överföra en turkisk medborgare till Turkietför verkställighet. Detta framgår också av texten iregeringsbeslutet.I ett annat fall (dnr Ju/98/1573) beskrivs ärendetenligt regeringsbeslutet som om gjorten framställning till om att en person skallöverföras till för fortsatt verkställighetenligt överförandekonventionen. Av handlingarna iärendet framgår emellertid att det är den enskildepersonen som begär att få bli överförd till Sverigeför att avtjäna straffet.Utskottets bedömningNär det gäller granskningen av ärenden som gällerinternationellt samarbete rörande verkställighet avbrottmålsdomar har utskottet noterat att regeringensbeslut i ett fall fått en felaktig rubrik och i ettannat fall fått en felaktig beskrivning av vissafaktiska omständigheter. Utskottet finner emellertidatt dessa felaktigheter inte kunnat påverkaavgörandena i sak. Granskningen avverkställighetsärendena föranleder i övrigt ingetuttalande från utskottets sida.5 Dispensärenden hos regeringen1998Regeringens dispensmöjlighetEnligt 11 kap. 12 § regeringsformen får regeringenmedge undantag från föreskrift i förordning ellerfrån bestämmelse som har meddelats med stöd avbeslut av regeringen om ej annat följer av lag ellerbeslut om utgiftsanslag.Dispens är enligt det synsätt som ligger bakom dennuvarande regeringsformen en form avrättstillämpning. Eftersom regeringen liksom allaandra myndigheter är bunden av normmässighetensprincip, kan regeringen eller annat normgivandeorgan inte härleda någon dispensbefogenhet ur sinnormgivningskompetens: ett normgivande organ ärprincipiellt bundet av sina egna normer. Enbefogenhet att medge dispens från en föreskrift i enförfattning förutsätter sålunda en dispensregel isamma författning eller i en annan författning avminst samma konstitutionella valör. Med dettasynsätt skulle en allmän behörighet för regeringenatt bevilja dispens från regeringsförordningar ellerunderordnade myndigheters föreskrifter ha kunnatåstadkommas i varje fall genom vanlig lag. Endispensbestämmelse togs emellertid in iregeringsformen "i förenklingssyfte". (Se prop.1973:90 s. 410, Holmberg-Stjernquist s. 383 f.)Två av de ärenden som konstitutionsutskottetgranskade under /99 aktualiseradefrågan om regeringens möjlighet att göra ellerbevilja undantag från annars gällande författning.Det ena ärendet avsåg möjligheten för regeringen attbevilja undantag fråntandvårdsförsäkringen. Det andra ärendet avsågundantag från bestämmelser i elförordningen omberedningen.Utskottets bedömningI samband med den genomgång av protokollen överregeringsbeslut som nämns i avsnitt3.2 har utskottskansliet särskilt sökt efter beslutom dispens enligt 11 kap. 12 § regeringsformen.Genomgången med denna inriktning har avsettJustitiedepartementets, Försvarsdepartementets ochKulturdepartementets områden. Vid genomgången harinte gjorts några iakttagelser som ger utskottetanledning till uttalande.6 Beredningen avlagstiftningsärenden6.1 Ds-promemorior med författningsförslagBakgrundBeredningen av författningsärenden kan ske på olikasätt. Regeringen och statsråden biträds i sittarbete av ett stort antal organ med skiftandeuppgifter och olika rättslig status. med de olika departementen,Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen.Därutöver finns ett stort antal organ som särskilttillsätts efter beslut av regeringen eller pådepartementsnivå för olika uppgifter. En kommittéeller en särskild utredare kan få i uppdrag attutreda en fråga och lägga fram förslag tillerforderliga författningar. Förslag kan ocksåarbetas fram inom eller av enregeringen underställd myndighet.Kommittéers och särskilda utredares uppdrag skallenligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisas ibetänkanden som trycks och ges ut i serien Statensoffentliga utredningar (SOU).Departementsserien (Ds) innehåller utredningar ochförslag som har utarbetats inom Regeringskansliet.Endast Ds-promemorior som innehållerförfattningsförslag omfattas av utskottetsgranskning.Betänkanden i , vari kommitténs eller densärskilda utredarens uppdrag redovisas, innehållerregelmässigt en missivskrivelse till vederbörandestatsråd. I skrivelsen anges i korthet vilketuppdrag som kommittén eller utredaren har haft ochvilka som har deltagit i arbetet. Kommitténs ellerutredarens uppdrag brukar också redovisas ibetänkandena, oftast in extenso.Promemorior som publiceras i departementsserien äroftast tämligen anonyma produkter. De har iallmänhet upprättats inom ochinnehåller inte någon skrivelse som motsvararmissivet i kommittébetänkanden.För både betänkanden i och Ds-publikationer gäller att de kan variera avsevärt iomfång.Tillkomstförhållandena för Ds-promemoriorna kanockså variera avsevärt. redovisas bakgrundentill att promemorian skrivits, ibland inte. Iblandredovisas vilka som deltagit i utarbetandet avpromemorian, med eller utan namns nämnande, iblandinte.Utarbetade författningsförslag sänds regelmässigtpå remiss (jfr 7 kap. 2 § RF).Till komplettering kan hänvisas till regeringensdiskussion av kommittéväsendets roll ocharbetsformer i kommittéberättelsen 1999 (skr.1998/99:103, jfr bet. 1998/99:KU26). Regeringenframhåller att en regering för att kunna genomförasin politik och styra landet behöver tillgång tillett kvalificerat beslutsunderlag. Olika vägar stårtill buds för att skaffa det. Regeringskanslietförfogar inom sig över en betydande expertis, menofta behövs underlag och uppgifter från andra håll.En vanlig källa är de statliga myndigheterna vilkaockså i stor omfattning tas i anspråk för att utförasärskilda av regeringen givna uppdrag. Det är inteheller ovanligt att tjänstemän i departementen ochmyndigheter samarbetar i arbetsgrupper för att tafram det underlag som regeringen behöver.Om kommittéerna påpekas att de inte bara förserregeringen med nödvändigt beslutsunderlag, utan defyller också en viktig beredande funktion förriksdagens partier, kommuner och landsting,myndigheter och organisationer. Resultatet av derasarbete är en kunskapsbank för enskilda liksom förforskningen och de utgör en röst i en öppensamhällsdebatt. Kommittéväsendets demokratiskafunktion är således enligt regeringen påtaglig ochväl värd att värna om.Promemorior publicerade i Ds 1998Inom har gjorts engenomgång av de promemorior som publicerats i Dsunder och som innehållerförfattningsförslag.Genomgången visar en avsevärd spännvidd i fråga omkaraktär och omfång hos promemoriorna. De mestomfattande är promemoriorna (Ds 1998:45) Reformeradeförsäkringsrörelseregler, (Ds 1998:53) Ny smugg-lingslag och (Ds 1998:72) Små företag ochkonkurrenslagen. Dessa promemorior är på 350-550sidor. Små promemorior är (Ds 1998:5) Digitalmarksänd TV - lagändringar, (Ds 1998:23) Ändradeskatteregler vid överföring av periodiseringsfondoch skatteutjämningsreserv vid ombildning tillaktiebolag, (Ds 1998:47) Skattefrågor ochinvesterarskydd och (Ds 1998:60) Myndighetersöppethållande på s.k. klämdagar. De nu nämndapromemoriorna omfattar omkring 30 sidor.Promemorian Reformerade försäkringsrörelsereglerinnehåller förslag till ändringar i fyra lagar,främst i försäkringsrörelselagen (1982:713) ochlagen (1995:1560) om årsredovisning iförsäkringsföretag. Av promemorian framgår att denär upprättad inom . Något uppdrageller vem som initierat promemorian anges inte.