bet · GM01LU11 · 1999-03-02 00:00:00 — RSV har inom ramen försittande konkurstillsynsutredning gett exempel på ensådan ordning där flertalet viktiga intressegruppersåsom , , , , , Tillsynsmyndigheterna m.fl.skulle komma till tals i ett regionaltupphandlingsliknande förfarande för att bestämmaförvaltarkretsen för en given tidsperiod. Centraltskulle konkursförvaltarnas intresseföreningar, RSVm.fl. kunna bestämma kriterier och ange riktlinjerför det regionala förfarandet. Flerakonkursförvaltare har enskilt till företrädare förRSV och tillsynsmyndigheterna framfört att de serklara fördelar med en ordning som den beskrivna. Detbehöver knappast sägas att dessa förvaltare lätt gåratt hänföra till kategorin självständiga ochomvittnat skickliga förvaltare.Konkursförvaltarkollegiernas förening har emellertidställt sig avvisande till ett sådant på öppenhet ochverklig konkurrens grundat förfarande.7 Onödig byråkrati och snedvriden konkurrensI detta avsnitt ondgör sig motionären över vad hankallar den statliga monopolverksamheten -tillsynsmyndigheterna i konkurser. RSV har svårt attse några fördelar med att en tillsynsverksamhetskulle organiseras så att den liktentreprenörer/konkursförvaltare skulle arbetakonkurrensutsatt. I stället bör syfte, målsättning,ansvar, befogenheter m.m., som skall gälla förverksamheten, läggas fast i lag så tydligt som detöver huvud taget är möjligt. Därutöver börprinciperna för statlig resultatstyrning ochuppföljning tillämpas på verksamheten.Motionären kommer även in på påståenden om onödigbyråkrati och nämner som exempel jävsfrågor som hantycks anse att tillsynsmyndigheterna inte skallbefatta sig med. Den grundläggande orsaken tillmotionärens uppfattning kan ligga i att han anseratt konkursförvaltningen i huvudsak bör styras avpartsintressen och att förvaltaren, eftersom allatänkbara särintressen inte kan råda , haratt rätta sig efter de största fordringsägarna. Meden sådan utgångspunkt är det förståeligt attjävsfrågor ter sig tämligen ointressanta. Lagensutgångspunkt är emellertid att förvaltaren agerarsjälvständigt i förhållande till samtligasärintressen och med borgenärskollektivets bästa förögonen. Denna ordning, som RSV anser att det finnsall anledning att värna om, kräver att enkonkursförvaltare är lyhörd för jävsfrågor. Att såinte alltid är fallet är en realitet förtillsynsmyndigheterna och RSV. För RSV är det vidaresjälvklart att det ankommer på tillsynsmyndigheternaatt verka för att en konkursförvaltare inte får fleruppdrag än vad han klarar av utan att komma idröjsmål.9 Gällande målsättningar för konkursförfarandet ärförvirrandeI denna del kommer motionären in på klara brister idagens ordning. RSV kan instämma i att nuvaranderegler för konkurstillsynen är bristfälliga.Lagstiftaren ålägger tillsynsmyndigheterna attövervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ettändamålsenligt sätt. Detta har inneburit attförväntningarna från många håll är stora påtillsynsmyndigheterna och på vad dessa kanåstadkomma för en god konkursförvaltning. De medelsom inom ramen för gällande ordning står tilltillsynsmyndigheternas förfogande kan i stort settbetecknas som en rätt för dessa att lämna synpunkteroch att argumentera i viktiga frågor exempelvisförordnande av konkursförvaltare och bestämmande avarvode. Beslutanderätten tillkommer praktiskt tagethelt konkursförvaltarna och domstolarna. De mestkraftfulla åtgärder som tillsynsmyndigheterna kananvända sig av är möjligheterna att begäraredovisning av förvaltaren och att - vid särskildaskäl - föranstalta om revision. Sålunda kankonstateras att det finns ett stort gap mellanförväntningarna från olika håll på vadtillsynsmyndigheterna kan åstadkomma och de legalaförutsättningar som gäller för verksamheten.Det är en viktig uppgift för den sittandekonkurstillsynsutredningen att klargöra denoffentliga konkurstillsynens ändamål och närmareinriktning samt att skapa tydlighet och balans vadavser ansvar och befogenheter. För detta krävs intenågra nya direktiv till utredningen.10 Utgångspunkterna för dagens konkurstillsyn ärotydligaDe brister i rådande hantering som motionärenhänvisar till genom en rad citat kan RSV också hållamed om. Det är som ovan anförtskonkurstillsynsutredningens uppgift att komma tillrätta med dessa och andra brister i nuvaranderegelverk. Enligt RSV:s uppfattning drar motionärenen felaktig slutsats när han kommer fram till attett vidgat borgenärsinflytande inte är förenligt meden förstärkt statlig tillsyn. Däremot är det enligtRSV:s uppfattning mycket svårt att tillskapa enordning som innebär att borgenärernas inflytande iden enskilda konkursen stärks som kravetpå en självständig konkursförvaltning upprätthålls.En framkomlig väg kan vara att, såsom RSV gettexempel på, ge borgenärs/intressegrupper ett vidgatinflytande när förvaltarkretsen skall bestämmas.Inrättandet av ett centralt samråds/beslutsorgan förövergripande och principiella frågor kan också varaett sätt att ge berörda grupper ett ökat inflytandesamtidigt som man behåller principen medsjälvständiga konkursförvaltare balanserade av enoffentlig konkurstillsyn.I detta avsnitt kommer motionären också in påresursfrågor och menar att kostnaderna förtillsynsverksamheten borde omfördelas till polis ochåklagare för brottsbekämpande uppgifter. En avorsakerna till detta förslag synes vara attmotionären tror sig veta att 6 000 brottsanmälningarfrån konkursförvaltare skulle ligga obearbetade hosde brottsbekämpande myndigheterna.RSV har tillbaka tittat på vad somhänder med brottsanmälningar i konkurs. Resultatetav denna undersökning kommer att redovisas . Redan nu torde kunna sägas attverkligheten inte ter sig fullt så dyster sommotionären vill ge sken av. Tveklöst bör det ocksåvara möjligt att åstadkomma förbättringar. En inteförsumbar omständighet i sammanhanget är kvaliteteni förvaltarnas brottsefterforskande verksamhet. RSVär av den uppfattningen att en offentligkonkurstillsyn har bättre möjligheter att komma tillrätta med eventuella brister i denna verksamhet änden bolagsrättsligt inspirerade ordningen medrevisorer som tilltalar motionären.Beträffande statens kostnader för konkurstillsynenuppgår denna (1997) till , vilketskall jämföras med övriga statliga kostnader förkonkurshanteringen; arvode till konkursförvaltarna119 , kungörandekostnader 25 miljonerkronor och domstolarnas kostnader för löner m.m. 99miljoner kronor. Konkursförvaltarnas arvoden ikonkurser med tillgångar, som betalas avborgenärerna, överstiger naturligtvis vida nu nämndabelopp.Enligt RSV:s uppfattning saknas grund förantagandet att den av motionären föreslagnaordningen för tillsyn i konkurs, somförslagsställaren synes mena skall ankomma påborgenärerna och på särskilda konkursrevisorer(auktoriserade enligt förslaget s. 10), skulle blibilligare. En annan sak är att kostnaderna, som välmotionären tänkt sig, skulle komma att tas ut avkonkursboet, men detta låter sig givetvis också görahelt eller delvis vid en tillsyn i allmän regi. Detkan påpekas att statens kostnader för konkurser(1997), vilka redovisats ovan, uppgår till 291,4miljoner kronor medan intäkterna i form avtillsynsavgifter m.m. uppgår till 50,3 miljonerkronor.11 Varför en myndighet?Med hänsyn till den mängd allmänna intressen, somberörs i en konkurs och som RSV exemplifierat ovan,ter det sig givet att tillsynsrollen bör ligga på enmyndighet. De skäl som i proposition 1978/79:105gjorde att lagstiftaren valdekronofogdemyndigheterna med RSV som chefsmyndighethar fortfarande bärkraft. Regeringen har vidare idirektiven till konkurstillsynsutredningen slagitfast att tillsynsuppgiften även fortsättningsvisskall vara offentlig och knuten tillkronofogdemyndigheterna. Detta ställningstagandemåste bero på att regeringen funnit att de bristersom råder i dagens ordning varken hänger samman medatt tillsynen är offentlig eller att den anförtrottskronofogemyndigheterna/RSV. RSV delar dennabedömning och finner heller inte att vad motionärenanfört rimligen kan leda till någon annan slutsats.Kronofogdemyndigheten i UmeåStig Rindborg har i motion till hemställtatt regeringen utfärdar tilläggsdirektiv tillutredningen om konkurstillsyn m.m. (Ju1997:05). Han anser att regeringen begränsatkommitténs uppdrag och lagt hinder i vägen för enförutsättningslös utredning. För att kommitténsarbete skall bli förutsättningslöst, skall kravet påatt tillsynsfunktionen även fortsättningsvis skallvara offentlig och knuten tillkronofogdemyndigheterna avskaffas, ochborgenärernas, främst leverantörernas ochlångivarnas, inflytande över konkurserna stärkas.Han har vidare föreslagit att tillsynsmyndigheterna(TSM) avskaffas och ersätts med konkursrevisorer,som är auktoriserade revisorer. Konkursrevisorer ärbättre lämpade att utöva tillsyn över konkurser änvad tjänstemän vid tillsynsmyndigheterna är. Ensådan ordning skulle öka borgenärernas möjlighettill påverkan. Konkurstillsynen skulle blibilligare, byråkratin minska och de frigjordaresurserna skulle kunna överföras till att bekämpabrottslighet.I motionen föreslås följande ordning. Vidkonkursutbrottet utses interimsförvaltare ochinterimsrevisor. efterkonkursutbrottet hålls borgenärssammanträde vidkonkursdomstolen, under ledning av en erfarendomare, då slutlig förvaltare och revisor väljs avborgenärerna. Vi sammanträdet genomgåskonkursbouppteckningen som därefter beedigas avkonkursgäldenären. Interimsförvaltaren avger enkonkursanalys som bl.a. skall innehålla uppgift omberäknade konkurskostnader. Borgenär som inte ärnöjd med analysen eller som av andra skäl önskarannan konkursförvaltare än interimsförvaltaren harrätt att föreslå annan person. Vid val avkonkursförvaltare och konkursrevisor vinner denmening som representerar borgenärer med minst 40 %av skulderna.Därefter hålls borgenärssammanträde varje halvår sålänge som en konkurs med tillgångar pågår;halvårsredovisning avges och byte av förvaltare ochrevisor kan ske vid dessa sammanträden. Om 2/3 avborgenärerna representerande 2/3 av skulderna enasom byte av förvaltare och/eller revisor skall byteske. Den nyvalde konkursförvaltaren skall underrättadomstolen som prövar den nyvaldes kompetens, och omdenne uppfyller kraven, kallar tillborgenärssammanträde inför domstolen. Vidsammanträdet sker formellt val efter samma reglersom vid det första borgenärssammanträdet. Ommajoritet inte uppnås kvarstår den ursprungligeförvaltaren, om han är införstådd med detta. Ominte, ankommer det på domstolen att välja ochförordna en ny förvaltare. föresammanträdet skall förvaltar- ochrevisionsberättelserna inlämnas till PRV Bolag, somtar ut avgift från tillgångskonkurser. Underkonkursens gång bör borgenärerna fungera ungefärlikadant som aktieägarna i ett aktiebolag.Konkursförvaltaren ersätter verkställande direktörenoch styrelsen. Konkursrevisorn utför redovisnings-och förvaltningsrevision.Den av föreslagna ordningen vidhanteringen av konkurser innebär att ett flertalborgenärssammanträden skall hållas, varav det förstavid tingsrätten, till vilka samtliga borgenärerskall kallas och förhoppningsvis enas. Samtligaborgenärer kan delta vid borgenärssammanträdena,antingen själva eller genom ombud. Det är svårt attinse på vilket sätt de oprioriterade borgenärernasinflytande skulle öka genom förslaget. Denoprioriterade fordringsägaren har förvisso rösträtti frågor om val av konkursförvaltare ochkonkursrevisor, men det kan sättas i fråga om dessakommer att utnyttja möjligheten.Det är nog så att de borgenärer som redan i dagutövar inflytande över konkurstillsynen, nämligenföretagsinteckningshavarna, kommer att delta viddessa sammanträden och även i det skisseradesystemet kommer att vara den grupp som utövarinflytande över konkursen. Det förefaller såledesmindre sannolikt att förslaget skulle medföra ettgenerellt ökat borgenärsinflytande. Den redovisadehanteringen blir inte heller mindre byråkratisk. Attförvaltaren skickar handlingar till PRV Bolag varjehalvår i stället för till tingsrätten och TSMminskar byråkratin endast marginellt.Förslaget går vidare ut på att det förstaborgenärssammanträdet, och eventuellt flera, om byteav förvaltare respektive revisor begärs, skallhållas inför tingsrätten och ledas av en erfarendomare. Ett sådant förslag skulle innebära ökadearbetsuppgifter för tingsrätternas del och därmedskulle sannolikt även kostnaderna för förfarandetöka. föreslår att det skall finnas tvåolika sorters konkurser, summarisk och ordinär. Ensummarisk kan senare bli ordinär efter anmälan tillkonkursdomstolen som sedan fattar beslut omeventuell övergång till ordinär. Det är svårt att sepå vilket sätt en sådan ordning skulle bli mindrebyråkratisk än den rådande.I motionen påstås vidare att tillsynsmyndighetenpåtagit sig uppgiften att kontrollera om detföreligger jäv hos förvaltarna. Detta är felaktigt.En förvaltare har själv att pröva om det föreliggerjäv. Det förekommer dock att förvaltare informerartillsynsmyndigheten om att det förekommer vissaomständigheter och vill höra tillsynsmyndighetenssynpunkter beträffande jävsfrågan. Det förekommerockså att gäldenären eller borgenärer kontaktartillsynsmyndigheten och gör gällande att detföreligger jäv. I dessa situationer får förvaltarenredogöra för omständigheterna. Om det då framkommeruppgifter om att jäv föreligger brukar förvaltarenavgå. Men det förekommer att TSM - eller borgenären- begär att förvaltaren skall entledigas. Även omjävsfrågorna inte utgör något problem kommer dessafrågor inte att minska genom det skisseradeförslaget med konkursrevisorer. Det kan i ställetantas att förhållandet revisor-gäldenär, alternativtborgenär, kommer att medföra att frågor om jävkommer att aktualiseras i högre utsträckning än vadsom sker i dag.Vidare ondgör sig över atttillsynsmyndigheterna kontrollerar attkonkursförvaltarna inte erhåller fler uppdrag änderas arbetsbörda tillåter. Han anför att varjeförvaltare bäst känner till den egna arbetsbördanoch kan göra de prioriteringar som är erforderliga.Tillsynsmyndighetens kontrollfunktion träder in i defall där förvaltare kommer i betydande dröjsmål medavgivandet av förvaltar- och halvårsberättelser. Atten förvaltare inte kan leverera de för borgenärernaoch även för tillsynen betydelsefulla dokumentenmåste anses utgöra en indikation på att vederbörandeförvaltares arbetsbörda är honom övermäktig.Stig Rindborg gör gällande att tillsynsmyndigheteninte har möjlighet att följa konkursförvaltningenkontinuerligt och att konkursrevisorer skulle hastörre möjlighet till detta. harkvalifikationer, resurser och möjligheter attkontinuerligt följa konkursförvaltningen, speciellti större konkurser; i mindre konkurser är dettillräckligt att granskning sker i efterhand.Stig Rindborg menar att det saknas enhetlighet vidkonkurstillsynen. Det är i sig riktigt att detförekommer olikheter vid bedömningarna mellan olikatillsynsmyndigheter. haruppmärksammat problemet och kommer att utfärdadirektiv i syfte att uppnå ökad enhetlighet. Detframgår inte av det skisserade förslaget hurenhetligheten vid konkurstillsynen skulle öka genomatt ett stort antal konkursrevisorer utses i landet.Enligt medför hans förslag attresurser frikopplas så att dessa skulle kunnaanvändas till brottsbekämpning. Har det då beaktatsden ökning av domstolarnas resurser som krävs föratt genomföra förslaget med borgenärssammanträdeninför en erfaren domare?Stig Rindborg menar att det föreligger oklarhet ivilken egenskap befattningshavare frånkronofogdemyndigheten uppträder vid möten, dvs. omdet är borgenärsfunktionen eller tillsynsmyndighetensom är närvarande. Denna uttalade farhåga visarendast att inte är insatt itillsynsmyndigheternas arbetsförhållanden. i tjänstgör beslutsfattareoch handläggare enbart vid den egna myndigheten ochnågon risk för "sammanblandning" föreligger inte.Det är i sig angeläget attkonkurstillsynsutredningen förutsättningslöstutreder frågan om hur konkurstillsynen skallhanteras . Det kan inte bortses från attnuvarande system är behäftat med vissa brister, mendessa kommer utredningen sannolikt att påtala ochäven föreslå förändringar. förslaginnehåller inte några förbättringar i förhållandetill nuvarande system och förefaller merabyråkratiskt.Stig Rindborg påstår att förslaget skulle medförabesparingar för staten genom atttillsynsmyndigheterna avvecklas. Denna eventuellabesparing måste dock ställas i relation till dekostnader som det föreslagna förfarandet medför,dvs. ökade kostnader i form av tingsrättens utökademedverkan i konkursförfarandet. En ny aktör,konkursrevisorn, skall arvoderas och dennes arvodekommer sannolikt inte att understiga förvaltarens.Såsom det av föreslagnakonkursförfarandet är uppbyggt kan det inte bortsesfrån att olika borgenärsgrupper kan ha olikaintressen vilket kan medföra förvaltar- respektiverevisorsbyten, vilket i sin tur kan komma attmedföra ökade kostnader för förfarandet.Stig Rindborg synes inte motsätta sig enkonkurstillsyn, så länge den handhas av något annatorgan än en statlig myndighet. Eftersom den av StigRindborg föreslagna ordningen är behäftad med ettflertal brister kan intetillstyrka ett sådant förslag.Skattemyndigheten i avstyrker förslaget att gekonkurstillsynsutredningen tilläggsdirektiv med deninnebörd som motionären föreslagit. Kommitténsdirektiv att utforma en annorlunda inriktning avkonkurstillsynen inom ramen för befintligorganisation är tillräckliga.Skattemyndigheten avstyrker därmed också i sak deförslag motionären framfört om att avskaffa destatliga tillsynsmyndigheterna och att i ställetinföra en modell med borgenärssammanträden,konkursrevisorer och utökad roll för PRV anser dock att det är synnerligenviktigt att, inom ramen för den befintligaorganisationen, den kritik som framförts i detta ochandra sammanhang mot brister i den nuvarandeordningen och mot hanteringen inomtillsynsmyndigheterna (TSM), tas till vara, följsupp och åtgärdas i den mån så inte skett; oavsett ivilken omfattning utredningens arbete kan komma attleda till förändrade regler. Riksskatteverketansvarar, som centralmyndighet, för detta.Motionärens förslag kommenteras nedan i anslutningtill resp. avsnitt i motionen.1. (Motionärens) SammanfattningKonkurs är ett naturligt inslag i en marknadsekonomioch det måste, som det också sägs i motionen, finnasutrymme för misslyckande och rehabilitering. Enligtmotionen skulle skadeeffekten av konkurser minskasom den kunskap och erfarenhet som borgenärerna har- särskilt långivarna och leverantörerna - togstill vara i konkursförfarandet.Självklart är det viktigt att ta till vara allkunskap och erfarenhet som finns blandintressenterna i ett konkursförfarande. Förslagetmed halvårsvisa borgenärssammanträden fungerande somen bolagsstämma inger dock betänkligheter. Medundantag för ett fåtal aktörer, såsom bankernasregionkontor, staten genom kronofogdemyndigheten ochnågra fler, torde kompetensen inomobeståndsjuridiken vara otillräcklig. Leverantöreroch andra kreditgivare än banker torde ofta ocksåsakna resurser och engagemang för agerande ikonkurshanteringen. Intresset hos flertaletborgenärer begränsar sig också oftast till hur storutdelningen kommer att bli. Intresset för attdeltaga i borgenärssammanträden vid t.ex.företagsrekonstruktion samt vid edgångssammanträdenvid konkurs har visat sig vara mycket begränsat.Tillsynen inom den befintliga organisationenbaseras bl.a. på löpande samråd mellan förvaltareoch TSM. Samrådet går ut på diskussion, rådgivningoch aktiviteter redan i ett tidigt skede underkonkursen. Om TSM avskaffas kvarstår ingen som rollen i den löpande förvaltningen ochärendehanteringen. Halvårsvisa borgenärssammanträdenär inte tillräckligt frekventa och skulle knappastmedföra någon reell förbättring för borgenärerna ochinte heller för effektiviteten i konkursförvaltarnasarbete.Dessutom finns det med nuvarande lagstiftning godamöjligheter för borgenärerna att få inflytande ochinformation i konkurshanteringen. Förvaltaren har en skyldighet att informera och samråda medborgenärerna enligt 7 kap. 9 och 10 §§ konkurslagen.Fullgör förvaltarna denna sin skyldighet är detoriktigt att säga att borgenärernas möjlighet attpåverka konkurshandläggningen är eliminerad inuvarande lagstiftning. Borgenärer som är missnöjdamed förvaltarens sätt att sköta förvaltningen, ellermed information som fås från denne, har ocksåmöjlighet att under hand ta kontakt med TSM som isin tur kan begära information från förvaltaren iden aktuella frågan samt diskutera frågan medförvaltaren. Borgenärer som vill ha större insyn iförvaltningen av enskilda konkurser kan också begäraatt granskningsman förordnas.Förslaget om borgenärssammanträden väcker ocksåandra obesvarade frågeställningar och tvivel.Hur skall enighet nås? Vilka regler skall gälla förröstetalsfördelning och för röstning? Lika rösträtteller i förhållande till fordrans storlek? Vid olikaröstetal är risken uppenbar att de stora långivarnabestämmer och dirigerar på bekostnad av leverantöreroch andra mindre borgenärer. Lika röstetal kanomvänt ge enstaka leverantörer, med små fordringar,ett för starkt inflytande i förhållande tillborgenärer, t.ex. staten, med dominerandefordringar. Ytterligare otydligheter ochfrågeställning gäller förvaltarens roll vidborgenärssammanträden och om förvaltaren kan blinedröstad samt vem som då bär ansvaret.Det är utomordentligt viktigt att förvaltarenbibehåller sin självständiga och oberoende ställningoch inte blir beroende av de stora långivarna ellerstaten. TSM har här en viktig roll att värna om attkonkurshandläggningen gagnar samtliga intressenter ikonkursen. Genomförs förslaget föreligger risk attförvaltarens oberoende ställning inskränks och attde största borgenärerna kommer att styrakonkurshandläggningen till egen förmån.Det finns uppenbara risker med att förslaget tillnytt konkursförfarande med ett utökat antal aktöreroch uppgifter i form av 1) konkursförvaltare, 2)borgenärssammanträden, 3) konkursrevisor samt 4)utökade uppgifter för PRV Bolag kommer att fördyrahandläggningen, leda till en ökad byråkratiseringsamt fördröja avslut av förvaltningsuppdragen ochöka antalet konkurser i balans.Från samhällets sida satsar man på attförsöka stävja den ekonomiska brottsligheten.Nyligen har inrättats en ekobrottsmyndighet samtskattebrottsenheter vid skattemyndigheterna.Samhället ser det som en viktig uppgift att försvåraför den ekonomiska brottsligheten att breda ut sig.Enligt gällande ordning har TSM att övervaka ochsamråda med förvaltarna i frågor som avser utredningav och anmälan av brott i konkurs. Med ett ökatborgenärsinflytande och ett avskaffande av TSMkommer antalet brottsutredningar ochbrottsanmälningar att minska kraftigt. saknarborgenärerna intresse att för boets medel bekostadessa utredningar. En offentlig konkurstillsyn harbättre möjligheter att understödja kampen mot denekonomiska brottsligheten.2. Nytänkande och avregleringDet är viktigt för samhället att nyföretagandeuppmuntras och att man på olika sätt förenklar ochunderlättar för de som är villiga att starta egenverksamhet. Viktigt i sammanhanget är dock attbehålla sådana regler som gör att samhället ochmarknaden snabbt kan gå in och ha fungerandesanktioner mot oseriösa aktörer som inte följersamhällets och företagens spelregler. Samhälletmåste här ta ett stort ansvar och ställa båderesurser och en fungerande lagstiftning tillmarknadens förfogande.