yttr · GL05KU9Y · 1998-01-01 00:00:00 — Lagrådet påpekar vidare att rambesluten till skillnad från konventioner inte kräver någon efterföljande ratificering, men att de skall antas genom ett enhälligt beslut. Detta innebär enligt Lagrådet att regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns en svensk lag som täcker beslutet. Lagrådets slutsats är att någon beslutanderätt inte kan anses vara överlåten åt Europeiska unionen genom föreskrifterna om rambeslut. Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att avger förklaring enligt artiklarna K 7.2 och K 7.3 b om att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av rambeslut och andra beslut, tolkningen av tredjepelarkonventioner och giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Lagrådet påpekar att det här visserligen är fråga om överlåtande av beslutsfunktioner, men att detta sker till en institution inom EG och att det inte innebär någon nämnvärd utvidgning av den omfattande kompetens som genom anslutningen till EG-fördraget redan givit domstolen. Inte heller i övrigt kan lagrådet finna att beslutanderätt genom Amsterdamfördraget överlåts till Europeiska unionen. Som nämnts ovan under avsnittet Beslutsproceduren har Lagrådet inte heller funnit att en anslutning till Amsterdamfördraget strider mot kravet i 10 kap. 5 § RF på att Europeiska gemenskaperna skall ha ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och eller att fördraget skulle rubba det svenska statsskickets grunder eller strida mot andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Lagrådet påpekar att enligt Amsterdamfördraget skall i artikel tas in föreskriften att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna. Enligt Lagrådet står det också klart att Amsterdamfördraget på intet sätt kan anses rubba det svenska statsskickets grunder. Lagrådet konstaterar vidare att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, inte påverkas av Amsterdamfördraget. Vidare medför förklaringen nr 20, enligt Lagrådets uppfattning, att om exempelvis framtida rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan likväl lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade. Sammanfattningsvis har Lagrådet inte funnit att några konstitutionella hinder föreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget. Amsterdamfördraget innebär att på ett antal nya områden överlåter beslutsbefogenheter som annars skulle tillkomma svenska organ. Som Lagrådet funnit är det inte i något fall fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU, utan till EG. Beträffande den första pelaren innebär fördraget bl.a. att de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet om rättsliga och inrikes frågor i den tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. De aktuella områdena är alla sådana som redan i pekats ut som möjliga att föra över till gemenskapssamarbetet. Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering. Sådana åtgärder får dock inte vidtas generellt, utan endast där gemenskapen redan har kompetens. Vidare får ett ökat inflytande i lagstiftningsprocessen genom att medbestämmandeproceduren görs till den normala beslutsproceduren för frågor som kan betecknas som egentliga lagstiftningsfrågor. Förändringarna i detta hänseende innebär emellertid inte någon överlåtelse av beslutsbefogenheter till parlamentet. När det gäller frågan om huruvida överförandet av civilrättsliga frågor till första pelaren skulle kunna inskränka det svenska grundlagsskyddet av tryckfrihet och yttrandefrihet delar Lagrådets uppfattning att den gemensamma förklaringen (20) medför att om exempelvis framtida rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan likväl lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade. finner, i likhet med Lagrådet, att förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § RF med förarbeten för överlämnande av beslutsbefogenheter utan samtidig ändring av grundlag är uppfyllda, såvitt nu är i fråga. Inom den andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, införs bestämmelser som gör det möjligt att med kvalificerad majoritet fatta beslut om genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt inom ramen för en enhälligt beslutad strategi. anser inte att förändringarna påverkar den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbete mot bakgrund av den vetorätt som kvarstår. Några beslutsbefogenheter överlämnas alltså inte. Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har Lagrådet gjort en grundlig genomgång av de nya beslutsformerna, bl.a. de s.k. rambesluten, i den tredje pelaren. Lagrådet påpekar att regeringen inte kommer att kunna delta i ett rambeslut som behandlar riksdagsbundna frågor annnat än om det redan finns en svensk lag som täcker beslutet. Hur rambesluten i praktiken kommer att hanteras återstår att se. avser att följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att inflytande över besluten tillgodoses. delar Lagrådets slutsats att de ändrade fördragsbestämmelserna inte påverkar den mellanstatliga karaktären av samarbetet i tredje pelaren. anser inte heller att de utökade befogenheterna för kommissionen och inom den tredje pelaren innebär någon överföring av beslutsbefogenheter. nya behörighet i fråga om laglighetsprövning och tvistlösning innebär en väsentlig utökning av domstolens befogenheter. Laglighetsprövningen innebär emellertid inte att domstolen kan ålägga medlemsstaterna att vidta några åtgärder. Om ett beslut efter laglighetsprövning skulle ogiltigförklaras av domstolen påverkas inte heller giltigheten av interna rättsregler. Några beslutsbefogenheter överlåts alltså inte till domstolen såvitt nu är i fråga. Vidare ges genom artikel K 3.2 c tredje stycket i möjlighet att i tredjepelarkonventioner ge behörighet att avgöra tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av konventionerna. Att detta förfarande nu införs beträffande alla beslut som fattas enligt artikel K 6.2 innebär, enligt mening, inte att några beslutsbefogenheter överlåts från svenska organ till EG. När det så gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger delar Lagrådets bedömning att det här visserligen är fråga om överlåtande av beslutsbefogenheter, men att detta sker till en institution inom EG och inte till EU. anser att utrikesutskottet bör tillstyrka förslaget att skall avge förklaring enligt artikel K 7.2. Av främst processekonomiska skäl bör avge en förklaring enligt artikel K 7.3 b, dvs. att inte bör begränsa möjligheten att begära förhandsavgörande till sista instans. De möjligheter till ett närmare samarbete mellan en majoritet medlemsstater, s.k. flexibel integration, som införs genom fördraget måste ske inom ramen för de befintliga bestämmelserna i och EG-fördragen. Det kan aldrig bli frågan om att ändra de grundläggande fördragen, dvs. att ändra själva förutsättningarna för EU-samarbetet. För detta krävs samtliga medlemsstaters godkännande, och fördragsändringarna måste ratificeras av alla medlemsstater. I ett utvidgningsperspektiv kan, såsom påpekas i propositionen, en ökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete. Sammanfattningsvis anser , i likhet med Lagrådet, att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot att ansluter sig till Amsterdamfördraget. Även beklagar att frågorna om viktningen av medlemsstaternas röster i rådet, vid beslut med kvalificerad majoritet och om kommissionens sammansättning, skjutits . En lösning av dessa frågor hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen har emellertid förklarat sig vilja verka för att en lösning nås och att denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen. Med det anförda föreslår att utrikesutskottet avstyrker samtliga de motioner i vilka yrkats avslag på propositionen (motionerna U14 (s) yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4-7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och U19 (fp) yrkande 1). I ett antal motioner framförs yrkanden som på olika sätt syftar till att åstadkomma mer av mellanstatlighet och mindre av överstatlighet inom EU. I motion U14 (s) begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om att nästa regeringskonferens bör inriktas på att ge tillbaka självbestämmande till medlemsländerna (yrkande 2). Enligt motionärerna innebär ett ytterligare steg mot överstatlighet utan demokrati. EU skall emellertid inte demokratiseras, anför motionärerna, eftersom det är detsamma som federalism, utan EU skall bygga på ett mellanstatligt samarbete. Inriktningen på nästa regeringskonferens bör därför, enligt motionärerna, vara att ge tillbaka makt till den demokratiska sfären, inte att gå vidare på den federalistiska vägen. I motion U15 begär () ett tillkännagivande till regeringen om åtgärder som kan vidtas för att förhindra EU:s fortgående federalistiska utveckling. Vid framtida regeringskonferenser bör regeringen deklarera att inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande federalism inom EU. Detta innebär att inte kommer att acceptera utvidgade majoritetsbeslut på ytterligare områden förrän betydande institutionella förändringar har genomförts, t.ex. ändringar som innebär att länder i vissa frågor kan stå utanför det gemensamma beslutsfattandet eller att utvidgningen av EU:s beslutanderätt på ett område leder till en omprövning av beslutanderätten på andra områden. Till nästa regeringskonferens bör regeringen utarbeta konkreta förslag till hur bör ändras så att beslut som syftar till alltfler federalistiska inslag i styrningen av EU förhindras. I motion U20 vill och (båda c) ha ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om regeringsförhandlingar för att ändra Amsterdamfördragets artikel 5 a, så att självbestämmande stärks (yrkande 1). Den nya artikel 5 a innebär att en majoritet medlemsländer, som beslutar upprätta ett närmare samarbete sinsemellan, kan få rätt att göra detta inom EU:s ramar. Till nästa regeringskonferens bör ha utarbetat förslag till fördragstext som kompletterar artikel 5 a, anser motionärerna. Kompletteringen skall syfta till att de länder som önskar återta beslutanderätten över vissa områden, som betecknats vara av gemensamt intresse för unionen, bör ha rätt att göra detta, ensamma eller i förening med andra medlemsländer. I motion U17 vill ha ett tillkännagivande till regeringen om att mer reell beslutsmakt bör återföras till nationell nivå, så att de nationella parlamenten och den demokratiska legitimiteten stärks (yrkande 3). Den mellanstatliga karaktären av samarbetet förstärks därmed, anför motionärerna, som anser att detta bör bli en uppgift vid en omförhandling av Amsterdamfördraget. anser också att de förändringar beträffande EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet, och att regeringen vid konferensen borde ha verkat för ändringar i mer antifederalistisk riktning (yrkande 14). I motion 1997/98:U504 av och (båda c), som väckts under den allmänna motionstiden, begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om synen på EU som ett mellanstatligt samarbete (yrkande 1). Enligt motionärerna innebär EU:s utveckling mot mer union och federation problem för ett medlemsland som vill lämna unionen, eftersom det inte är självklart att folkrättens principer om bland annat uppsägning av internationella avtal längre gäller i EU. Motionärerna anser att det därför är nödvändigt att regering och riksdag klart markerar att ser EU-samarbetet som ett mellanstatligt samarbete. Enligt regeringen är EU:s mål att göra krig i otänkbart, att befästa demokratins idé, att säkra kontinentens miljö och att forma ett medborgarnas . Europasamarbetets grundval är insikten om nationalstatens begränsningar när det gäller möjligheten att klara de riktigt stora problemen, de problem som endast kan lösas i samarbete över nationsgränserna. Legitimiteten och effektiviteten i EU-samarbetet fordrar enligt regeringen självständiga och starka institutioner, men också medbestämmande och demokratisk kontroll. Regeringen uppger att denna syn vägledde agerande i regeringskonferensen och att den kommer att göra det också i det framtida EU-samarbetet (prop. delar regeringens uppfattning att legitimitet och effektivitet i EU-samarbetet likaväl som medbestämmande och demokratisk kontroll bör vara ledstjärnor för agerande även i det framtida EU-samarbetet. ser ingen anledning för att, som motionärerna begär, på förhand ta avstånd från alla ytterligare steg mot ökad överstatlighet eller begära att regeringen verkar för att fördragen ändras i mer mellanstatlig riktning. En fördjupning av samarbetet kan inom vissa områden bidra till att EU:s mål förverkligas snabbare och effektivare. Det vore därför oklokt att nu låsa sig för att inte inom vissa områden kunna öka inslagen av överstatligt samarbete. finns det, enligt utskottet, frågor som bäst hanteras på nationell nivå. Olika delar av samarbetet måste alltid kunna förändras i riktning mot mer eller mindre överstatlighet, inte minst beroende på hur utvidgningsprocessen utvecklar sig. Det sagda innebär emellertid inte att förespråkar en utveckling i federalistisk riktning. Utskottet vill också framhålla att en eventuell omvandling av EU till en federation inte kan genomföras utan att samtliga medlemsländer har enats om detta och respektive länders konstitutioner ändrats. För del skulle en sådan utveckling kräva omfattande ändringar av regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder. Motionerna U14 yrkande 2, U15, U20 yrkande 1 och U17 yrkandena 3 och 14 samt U504 yrkande 1 bör avstyrkas av utrikesutskottet. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner Enligt gällande lydelse av andra stycket i artikel A i Unionsfördraget markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Genom Amsterdamfördraget görs nu ett tillägg som innebär att besluten också skall fattas så öppet som möjligt. Enligt en ny artikel, 191a, i EG-fördraget skall alla unionsmedborgare samt fysiska och juridiska personer som är bosatta eller som har sitt säte i en medlemsstat ha rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Artikeln är så utformad att den kan avse både handlingar som har upprättats av institutionerna och handlingar som har kommit in till dem. Allmänna principer för och begränsningar i denna rätt skall fastställas av rådet i en rättsakt som skall gälla alla tre institutionerna. Reglerna blir tillämpliga även på sådana handlingar som rör andra och tredje pelaren. Offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess skall gälla bara i undantagsfall. En övergripande rättsakt som inte motsvarar dessa intentioner riskerar, enligt propositionen, att underkännas av . hade under förhandlingarna förordat att rättsakten skulle föreskriva en skyldighet för institutionerna att registrera sina handlingar i offentliga register, men detta blev inte en del av förhandlingsresultatet. När rättsakten utarbetas avser att göra offentliga register till en huvudfråga. I en gemensam förklaring (35) uttalar konferensen att en medlemsstat skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten har lämnat sitt medgivande. Den gemensamma förklaringen kan enligt regeringen ses som en bekräftelse på att inkomna handlingar i princip skall omfattas av de tillämpningsregler som skall utformas. Regeringen anser att förklaringen skall användas restriktivt. I artikel 151.3 i EG-fördraget har gjorts vissa tillägg. Rådet skall i sin arbetsordning fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall, som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Det sistnämnda innebär enligt propositionen ett fördragsfästande av den praxis i riktning mot ökad öppenhet som rådet redan i hög grad tillämpar. tog upp frågan om meddelarfrihet för anställda vid EG:s institutioner och organ i början av regeringskonferensen, men fick ringa stöd från övriga medlemsstater. Att det inte finns bestämmelser om meddelarfrihet innebär dock inte att de anställda helt saknar yttrandefrihet, påpekar regeringen. Av praxis kan utläsas att bestämmelser om yttrandefrihet gäller också för anställda och att institutionernas tjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna grundläggande rättighet. Enligt propositionen har både Revisionsrätten och ett antal decentraliserade myndigheter antagit regler om handlingsoffentlighet, i allmänhet efter mönster av de bestämmelser som rådet och kommissionen tidigare beslutat på detta område. Av propositionen framgår också att det pågår ett arbete inom med att införa regler av detta slag. Det finns enligt propositionen anledning att anta att även den rättsakt som skall utarbetas kommer att tjäna som förebild för andra institutioner och för EU-organen, när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana regelverk. I motion U17 begär ett tillkännagivande om vad som i motionen anförts om öppenhet (yrkande 6). Motionärerna anser att det är en svaghet att handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet. Domstolen och andra institutioner borde också omfattats av de grundläggande öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittér som verkar inom kommissionen, till Coreper och dess undergrupper samt till förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet. Motionärerna anser vidare att det är en alltför optimistisk tolkning regeringen gör när den gör gällande att artikel 191a avser även inkommande handlingar. De anser också att beskrivningen av att sekretess bara skall gälla i undantagsfall är alltför skönmålande och inte har något uttryckligt stöd i artikel 191a. Frågan avgörs i stället under uppföljningsarbetet, som skall ske efter Amsterdamfördragets ikraftträdande. Motionärerna beklagar också att införandet av diarier och frågan om meddelarfrihet inte fördragsfästs. Sammanfattningsvis anser motionärerna att ambitioner inför regeringskonferensen inte på långt när satt tillräckliga spår i Amsterdamfördragets slutgiltiga texter. I motion 1997/98:K505, väckt under den allmänna motionstiden, begär ett tillkännagivande om öppenheten inom EU (yrkande 5). Enligt motionärerna är det synnerligen väsentligt att unionen präglas av öppenhet. För att invånarna i medlemsländerna skall få ett förtroende för EU måste ansvar, närhet, öppenhet och mångfald vara grundprinciper för all maktutövning. Kravet på öppenhet innebär enligt motionärerna att EU måste tillämpa en offentlighetsprincip. Detta innebär till exempel att när sammanträder som lagstiftare skall debatterna och besluten vara offentliga. I motion 1997/98:K253, som också väckts under den allmänna motionstiden, vill och , (båda mp), att regeringen skall återkomma till med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall öppnas och demokratiseras (yrkande 4). Motionärerna anser att de åsikter och hållningar som den genom olika representanter driver i kommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det är enligt motionärerna inte rimligt att den och därmed hållning hålls hemlig för det stora flertalet. delar regeringens uppfattning att förhandlingsresultatet när det gäller öppenheten för unionsmedborgarna är mycket tillfredsställande ur svensk synvinkel. Utskottet vill dock understryka vikten av att de tillämpningsregler som rådet enligt artikel 191a skall utarbeta från fördragets undertecknande verkligen motsvarar intentionerna att offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess bara gälla i undantagsfall. Det bör också klargöras att en medlemsstats begäran enligt den gemensamma förklaringen (35) inte automatiskt skall tillmötesgås. Utskottet ser med tillfredsställelse på att regeringen avser att göra offentliga register till en huvudfråga när tillämpningsreglerna skall utarbetas. Enligt vad inhämtat har ett arbete inletts i rådet i syfte att upprätta ett diarium över rådets icke hemligstämplade handlingar, vilket skall vara sökbart på Internet. Diariet kommer troligen att rymma ca 20 000 titlar. Diariet skall vara ett flerspråkigt instrument och erbjuda ett tillräckligt urval hjälpmedel för att varje medborgare skall kunna identifiera rådets handlingar. har vidare inhämtat att när det gäller de s.k. kommittologikommittéerna pågår ett mål i förstainstansrätten om huruvida dessa är delar av kommissionen och därmed omfattade av kommissionens regler om handlingars offentlighet. Som framgått av redovisningen ovan av innehållet i propositionen finns det anledning anta att den rättsakt som skall utarbetas enligt artikel 191a kommer att tjäna som förebild för andra EU-institutioner och för EU-organen när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana regelverk. anser att motionerna U17 yrkande 6, K253 yrkande 4 och K505 yrkande 5 tillgodoses med det anförda och därför inte bör föranleda något vidare uttalande. EG:s anslutning till konvention om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, m.m. I ingressen till Europeiska enhetsakten har medlemsstaterna uttalat att de är fast beslutna att verka tillsammans för att främja demokratin på grundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas konstitutioner och andra lagar, i samt i Europeiska sociala stadgan. I ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftat den vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen. Genom unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse i samarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av artikel F.1 framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på demokratiska principer. Enligt artikel F.2 i unionsfördraget skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal gemensamma principer, däribland frihet, demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av såväl medlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det införs en procedur som gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter, som enligt fördragen tillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar de grundläggande principerna (prop. s. 44). rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri- och rättigheter som garanteras i fördragsfästs och skall även omfatta samarbetet i tredje pelaren (s.45). Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades situation skall beaktas när inremarknadslagstiftning beslutas (s.46-47). Samtliga medlemsstater är anslutna till . Frågan om EG:s anslutning till konventionen har länge diskuterats inom gemenskapen.