yttr · GL05KU9Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda bl.a. tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget i de delar som har samband med utskottets beredningsområde samt över motioner väckta med anledning av skrivelsen och motioner från den allmänna motionstiden. yttrar sig över följande motioner: 1997/98:U14 yrkandena 1 och 2, U15, U16 yrkandena 1-7 och 11, U 17 yrkandena 1-6 och 13-14, U 18 yrkandena 1 och 2, U 19 yrkande 1 och U 20 yrkande 1 samt över motionerna 1997/98:U503 och 1997/98:U504 yrkandena 1-3. Med eget yttrande överlämnar följande motioner: 1997/98:K239, 1997/98:K253 yrkande 4, 1997/98:K254, 1997/98:K703, 1997/98:K715 yrkandena 1, 18 och 19 samt 1997/98:U505 yrkande 5. yttrande hänför sig till de konstitutionella frågor som aktualiseras i Amsterdamfördraget. har inhämtat Lagrådets yttrande över propositionens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Lagrådets yttrande återges i bilaga. har också hållit en utfrågning i ärendet med professorn och rättschefen . tillstyrker i yttrandet att tillträder Amsterdamfördraget. finner att förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § regeringsformen för överlämnande av beslutsbefogenheter utan samtidig ändring av grundlag är uppfyllda och att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot att ansluter sig till Amsterdamfördraget. Samtliga de motioner som behandlas i yttrandet föreslås avstyrkas. Till yttrandet har fogats tolv avvikande meningar och ett särskilt yttrande. I propositionen föreslås att godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de grundläggande fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett stort antal bestämmelser som är aktuella upphävs och genom att artiklarna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen numreras om. Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från den s.k. tredje pelaren (mellanstatligt samarbete om rättsliga och inrikes frågor) till den s.k. första pelaren (överstatligt samarbete). Det gäller samarbete inom områdena yttre gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot diskriminering. Detta innebär att beslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG). Enligt en gemensam förklaring (20) skall åtgärder som beslutas inom det civilrättsliga samarbetet inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Enligt propositionen består den mellanstatliga karaktären på samarbetet när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken (den s.k. andra pelaren) och rättsliga och inrikes frågor i övrigt. Reformerna inom den andra pelaren sägs främst innebära ett effektivare beslutsfattande. Enhällighet kvarstår som en grundläggande beslutsform för samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utanför försvarsdimensionen modifieras emellertid enhällighetsregeln något. Beslut skall tas med kvalificerad majoritet om det ligger inom ramen för en av enhälligt beslutad strategi. Den grundläggande vetorätten kvarstår dock. Varje medlemsstat har rätt att motsätta sig att beslut fattas under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. En enhet för politisk planering och tidig förvarning inrättas i rådets generalsekretariat. Inom den tredje pelaren införs nya beslutsformer, rambeslut och vissa andra beslut, som den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd bortfaller. De nya beslutsformerna anses dock inte påverka den grundläggande mellanstatliga karaktären av tredjepelarsamarbetet. Enligt propositionen innebär de inte någon överföring av beslutsbefogenheter från , regeringen eller andra svenska organ till EU. Amsterdamfördraget öppnar vidare en möjlighet, men inte en skyldighet, för medlemsstaterna att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av konventioner inom tredje pelaren samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Det kan ske genom att en medlemsstat avger en förklaring med denna innebörd. Genom att utnyttja möjligheten att begära förhandsavgörande blir de nationella domstolarna bundna av avgörande. Förklaringen innebär alltså en överföring av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. I propositionen föreslås att godkänner att lämnar en sådan förklaring. Genom ett särskilt protokoll införlivas det nuvarande s.k. med EU. Särskilda samarbetsavtal skall ingås med och . Reformer genomförs som tar sikte på att åstadkomma ett effektivare beslutsfattande. I rådet utökas möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Detta skall gälla dels ett antal av de nya samarbetsområden som införs genom Amsterdamfördraget, dels ett begränsat antal befintliga beslutsområden, där det nu gäller krav på enhällighet. Antalet beslutsprocedurer där medverkar minskas i princip till tre, nämligen samtycke, konsultation och medbeslutande. Medbeslutande blir den normala proceduren i frågor där samarbetsproceduren har tillämpats. Proceduren innebär att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut och parlamentet därvid har vetorätt. Kommissionsordförandens ställning stärks. Medlemsstaternas nominering av ordförande i kommissionen skall godkännas särskilt av . Medlemsstaternas nominering av ledamöter skall ske i samförstånd med den nominerade ordföranden. Kommissionens initiativrätt ökar genom att denna kommer att gälla även de kvarvarande samarbetsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Antalet ledamöter i maximeras till 700. Fördelningen av ledamöter skall säkerställa en lämplig representation av folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen. De nationella parlamenten får en kollektivt rådgivande roll genom . För att underlätta de nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen skall enligt ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU en minsta tid förflyta från det att ett förslag görs tillgängligt för och rådet på alla de officiella språken till dess att förslaget förs upp på rådets dagordning för beslut. Revisionsrättens ställning stärks. Reformerna innebär bl.a. att det görs klart att Revisionsrätten har rätt att utföra granskning av alla gemenskapsmedel, oavsett vem som förvaltar medlen. Revisionsrätten ges också befogenhet att väcka talan i för att ta till vara sina rättigheter. Genom Amsterdamfördraget införs generella bestämmelser som gör det möjligt för rådet att tillåta ett närmare samarbete mellan en majoritet av medlemsstaterna. Ett beslut om att tillåta s.k. flexibel integration skall kunna fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat garanteras emellertid en möjlighet att lägga in sitt veto under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. En grundläggande offentlighetsprincip införs, som ger medborgare och de som är bosatta i rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Handlingsoffentlighet blir därmed huvudregel inom de tre centrala institutionerna. De närmare bestämmelserna om öppenheten, bl.a. sekretessbestämmelser, skall läggas fast i en rättsakt som beslutas av parlamentet och rådet gemensamt. Rådets skyldighet att offentliggöra omröstningsresultat när det handlar i egenskap av lagstiftare fördragsfästs. rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri- och rättigheter som garanteras i fördragsfästs och skall även omfatta samarbetet i tredje pelaren. En medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder. En europeisk stat som ansöker om medlemskap i unionen måste respektera de nämnda principerna. Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Genom Amsterdamfördraget införs vidare nya bestämmelser som ger en grund för ett strukturerat samarbete på sysselsättningsområdet, den s.k. miljögarantin skärps, jämställdhet mellan kvinnor och män blir ett grundläggande mål, lönediskrimineringsförbudet förtydligas, reglerna om konsumentskydd förstärks och politiken på det sociala området blir ett intresse fullt ut för samtliga medlemsstater genom att avtalet om socialpolitik integreras i EG-fördraget. Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. I propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Amsterdamfördraget innebär förändringar av de befogenheter som tillkommer gemenskapen på de områden som ryms inom gemenskapssamarbetet inom första pelaren. Som redovisats ovan förs vissa samarbetsområden över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Fördraget innebär i denna del att beslutsbefogenheter i motsvarande mån överlämnas till EG. Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering (se ovan s. 3). För de fall en internationell överenskommelse innebär att beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligt organ finns särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 § regeringsformen. Enligt första stycket i denna bestämmelse får , genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i . beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för godkännande av den internationella överenskommelsen. Överlåtelse av beslutsbefogenheter får dock inte utan grundlagsändring ske i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21 s. 27). Inför medlemskap i gjordes bedömningen att fri- och rättighetsskyddet i EG inte var identiskt med men motsvarade, dvs. låg i nivå med, det som gällde i (bet. 1993/94:KU 21 s. 26 f.). Regeringen anser inte att medlemskap har givit anledning att ändra denna bedömning. Regeringen anser inte heller att Amsterdamfördraget innebär någon förändring i detta hänseende, utan att det resultat som uppnåddes i regeringskonferensen snarare innebär att fri- och rättighetsskyddet stärks. Enligt regeringen leder inte fördraget till några dramatiska förändringar, men det innebär viktiga steg framåt för det europeiska samarbetet i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer med svenska intressen. Fördraget innebär inte heller att samarbetet inom EU ändrar karaktär på något avgörande sätt. EU förblir samma typ av organisation som den som anslöt sig till . Regeringen har därför inte ansett att en folkomröstning om Amsterdamfördraget är påkallad. I motion U16 yrkar i första hand att beslutar att Amsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning vid riksdagsvalet (yrkande 1), i andra hand att Amsterdamfördraget skall underställas samma beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande av grundlag (yrkande 2). Om båda dessa yrkanden skulle avslås, vill att beslut om Amsterdamfördraget skall skjutas upp till efter riksdagsvalet (yrkande 3). Enligt motionärerna har opinionen mot medlemskap i vuxit sig mycket stark, och den djupare integration av EU som Amsterdamfördraget leder till har inte självklart ett brett folkligt stöd. , och håller folkomröstningar om huruvida deras respektive länder skall ratificera Amsterdamfördraget. förstahandsyrkande är att en folkomröstning om fördraget skall ordnas i samband med valet . Den nuvarande parlamentariska sammansättningen av uppkom innan blev medlem i EU. anser därför inte att har väljarnas mandat att besluta om ytterligare överlåtelser av makt och kompetens till EU på det sätt som föreslås. Om det första yrkandet faller bör Amsterdamfördraget underställas samma procedur som gäller för stiftande av grundlag. Skulle både första- och andrahandsyrkandena falla bör beslutet skjutas upp till efter höstens riksdagsval, dels för att svenska folket därigenom skall ha en möjlighet att säga sitt om fördraget, dels för att inte påverka resultatet av den danska folkomröstningen. anser också att måste precisera gränserna för det område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig ändring av grundlag (yrkande 11). Även anser i motion U17 att svenska folket i en folkomröstning borde få avgöra frågan om tillträde till Amsterdamfördraget (yrkande 4). I det alternativ som vann folkomröstningen om ett svenskt EU-medlemskap angavs på valsedeln att omröstningen gällde om skulle bli medlem i EU i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan och EU. De röstandes val var alltså inte helt ovillkorligt. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har förändrats betydligt, anser motionärerna. Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. anser det också anmärkningsvärt att Lagrådet inte beretts tillfälle att yttra sig över ett för svensk lagstiftning och ur allmän synpunkt så ingripande förslag och hemställer att detta ges regeringen till känna (yrkande 2). Yrkanden om rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget före ratificeringen framförs också i motionerna 1997/98:K239 av m.fl. (v) och 1997/98:K254 av m.fl. (c), båda väckta under den allmänna motionstiden. I motion U18 hemställer m.fl. (c) att inte avgör frågan om ratificering av Amsterdamfördraget förrän efter folkomröstning i frågan, vilken äger rum (yrkande 2). I likhet med regeringen kan inte finna att samarbetet inom EU genom Amsterdamfördraget ändrar karaktär på något avgörande sätt. Inte heller Lagrådet har funnit att Amsterdamfördraget medför några i sak omvälvande nyheter i förhållande till den mycket omfattande rättsliga reglering som accepterat genom sin anslutning till EU. Utskottet delar regeringens bedömning att någon folkomröstning om fördraget inte är påkallad och föreslår alltså att utrikesutskottet avstyrker motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c). Genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig får överlåta beslutanderätt till EG utan samtidig ändring av grundlag så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen, , och . I förarbetena till 10 kap. 5 § RF knöts dessutom ytterligare två reservationer till den svenska EU-anslutningen (bet. 1993/94:KU21). För det första kan en överlåtelse av beslutsbefogenheter inte ske i sådan utsträckning att om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. För det andra uttalade att den angivna begränsningen omfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen i RF slås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, påpekade utskottet. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hade, enligt utskottet, stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF kunde, enligt utskottet, inte anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Lagrådet har i sitt yttrande inte funnit att Amsterdamfördraget strider mot kravet i 10 kap. 5 § RF. Enligt Lagrådet står det klart att fördraget på intet sätt kan anses rubba det svenska statsskickets grunder (se vidare nedan s. 10). Lagrådet har inte heller funnit några andra konstitutionella hinder mot en svensk anslutning till Amsterdamfördraget. gör ingen annan bedömning. anser, i likhet med regeringen, att fri- och rättighetsskyddet i EG snarare stärks genom Amsterdamfördraget och ser alltså inget hinder i detta avseende mot att överlåter beslutsbefogenheter till EG i den ordning som i första hand anvisas i 10 kap. 5 § första stycket RF, dvs genom tre fjärdedels majoritet. Motion U16 (mp) yrkande 2 förelås alltså avstyrkas. anser inte heller att motionärerna anfört några bärande skäl för att skjuta upp beslut om Amsterdamfördraget och föreslår att utrikesutskottet avstyrker även motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2. yrkande om Lagrådets hörande har tillgodosetts och bör därför inte föranleda någon åtgärd (U17 yrkande 2). har hemställt att skall precisera gränserna för det område som enligt 10 kap. 5 § RF kan överlåtas till EG utan samtidig ändring av grundlag. anser att utskottets ovan återgivna uttalanden i betänkande 1993/94:KU21 med tillräcklig precision anger gränserna för det område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig ändring av grundlag. bör därför avstyrka motion U16 (mp). Fråga om godkännande av Amsterdamfördraget I flera motioner har yrkats avslag på propositionens förslag om godkännande av Amsterdamfördraget. I motionerna U14 av och (båda s) yrkande 1, U16 av m.fl. (mp) yrkande 4, U17 av m.fl. (v) yrkande 1, U18 av m.fl. (c) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen. har också avgivit separata avslagsyrkanden avseende propositionens tre delförslag (motion U16 yrkandena 5-7). Gemensamt för motionärerna är att de anser att Amsterdamfördraget innebär att institutionernas ställning stärkts alltför mycket på medlemsländernas bekostnad, att självbestämmande minskat och att fördraget därför inte bör godtas. I motion U14 (s) anför motionärerna bl.a. att makt ökar i alltför hög grad liksom andelen majoritetsbeslut i rådet, att det blir en oklar ansvarsfördelning inom den tredje pelaren, att dörren till en försvarsun-ion har öppnats på glänt och att får en kraftigt ökad roll. Enligt (motion U16) är det fel att flytta beslutsområden från tredje till första pelaren. anser också att gränsen mellan den tredje och den första pelaren suddas ut. Den nya beslutsformen rambeslut kommer att väga lika tungt som direktiv och den innebär ett överförande av beslutskompetens från till EG enligt 10 kap. 5 § RF. motsätter sig att ges tolkningsrätt inom den tredje pelaren eftersom det innebär att en överstatlig institution ges kontroll över mellanstatliga angelägenheter. är också kritiskt mot att införlivas i EU. avslagsyrkanden är villkorade av att partiet inte fått bifall till sina yrkanden om folkomröstning om fördraget, alternativt beslut i samma ordning som vid stiftande av grundlag eller uppskjutande av beslut till efter valet . I motion U17 anför bl.a. att den utökade användningen av medbeslutandeproceduren försvagar den nationella självbestämmanderätten och ger för stort inflytande. är också kritiskt mot att områden förs över från mellanstatligt till överstatligt samarbete, att gränskontrollerna avskaffas och att samarbetet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området ökar. , m.fl. (c) anser i motion U 18 att statsskickets grunder hotas genom anslutningen till Amsterdamfördraget. Enligt motionärerna kan fördragets bestämmelser om tillnärmning eller harmonisering av bestämmelser i medlemsstaternas nationella civilprocessrätt (artikel 73m) innebära brott mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den gemensamma förklaringen (20) säkerställer inte att vi inte tvingas ge upp delar av vår tryck- och yttrandefrihet, heter det i motionen. I motion U19 av () yrkande 1 yrkas också avslag på propositionen, men av andra skäl. Motionären anser att Amsterdamfördraget inneburit ett misslyckande i arbetet med att reformera EU och skapa förutsättningar för att snabbt integrera de nya demokratierna i Öst- och . bör genom att avslå förslaget att godkänna Amsterdamfördraget ge en signal om att EU måste reformeras och utvidgas med det snaraste. Enligt regeringen leder Amsterdamfördraget till ett mer effektivt och mer öppet samarbete mellan medlemsstaterna, men det förändrar inte EU:s grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning av suveräna stater, framhåller regeringen. Fördragsändringar skall även i fortsättningen beslutas enhälligt och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionella bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genom Unionsfördraget består. Omfattningen av överlåtelsen av de samarbetsområden som flyttas från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren (se ovan s. 2) ligger enligt regeringens bedömning väl inom ramen för möjlighet att besluta om överlåtelse av beslutanderätt till EG enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Regeringen anser inte heller att Amsterdamfördraget rubbar balansen mellan medlemsstaterna. Regeringen beklagar att frågorna om viktningen av medlemsstaternas röster i rådet vid beslut med kvalificerad majoritet och om kommissionens sammansättning skjutits . En lösning i dessa frågor hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen avser emellertid att verka för att dessa frågor kan lösas och på ett sätt som beaktar en utvidgning av unionen med samtliga de nu aktuella kandidatländerna (prop. s. 27). Lagrådet har sett som sin främsta uppgift att granska hur nyheterna i Amsterdamfördraget förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket första meningen RF (se ovan s. 6). Eftersom bestämmelsen inte medger möjlighet att överlåta beslutanderätt till annan än Europeiska gemenskaperna blir enligt Lagrådet den inledande frågan om fördraget innebär att beslutanderätt överlåts till Europeiska unionen. De nya beslutsformerna inom de andra och tredje pelarna, alltså inom Europeiska unionen, har enligt Lagrådet blivit komplicerade och svåra att genomskåda. Lagrådet delar den uppfattning som kommit till uttryck i remissyttrandet från vid , nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Enligt Lagrådet står det dock klart att de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara den mellanstatliga karaktären av andra och tredje pelarna; bl.a. har vissa ämnesområden förts över till första pelaren, främst sådana som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer. I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiska unionen anser Lagrådet att det största intresset knyts till de s.k. rambesluten inom den tredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar (artikel K 6.2 b). Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; de skall inte ha direkt effekt. Det sistnämnda innebär att de inte kan åberopas inför svenska domstolar och andra myndigheter. Lagrådet konstaterar att rambesluten i detta avseende inte medför annan verkan än andra folkrättsliga förpliktelser, så länge vi i vidhåller den dualistiska uppfattningen om folkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationella överenskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas av domstolar och andra myndigheter.