yttr · GL05KU11Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:100 Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll m.m. jämte följdmotioner. begränsar sitt yttrande till frågor om tullens befogenheter att undersöka och öppna postförsändelser samt om register. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om punktskattekontroll avseende transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Tullen skall ansvara för kontrollen. I lagen ges tullen befogenhet att kontrollera vägtransporter. Enligt förslaget skall tullen få befogenhet att i vissa fall omhänderta skattepliktiga varor för att utreda om skatt för varan skall betalas i . Vidare föreslås att tullen skall kunna besluta om skatt på omhändertagna varor och att varorna, om skatten inte betalas, skall kunna förverkas av domstol. Därutöver föreslås tullen få förbättrade möjligheter att kontrollera postförsändelser som kommer från ett annat EU-land och som innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Enligt förslaget skall vidare alkoholdrycker eller tobaksvaror som förs in av resande för privat bruk kunna omhändertas av tullen om det finns en påtaglig risk att den skattskyldige inte kommer att betala skatten. Förblir skatten obetald skall varorna kunna förverkas efter beslut av domstol. I propositionen föreslås också en ny lag om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. De nya lagarna föreslås träda i kraft . Ärendet och dess beredning fick genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:165) i uppdrag att kartlägga de brister och problem som finns vid den punktskattekontroll som gäller införsel av EU-interna varor och att lämna de förslag som behövs för att förbättra effektiviteten i kontrollen. Kommitténs huvuduppgifter har bl.a varit att utreda hur myndigheternas befogenheter skall vara utformade för att möjliggöra en effektiv punktskattekontroll och att undersöka vilka sanktioner som behövs för det fall föreskrivna ledsagardokument och säkerheter saknas vid transport av skattepliktiga varor. I uppdraget har även ingått att lämna förslag till hur skattekontrollen av privat-införsel skall utformas. fick från bl.a. tull- och skattemyndigheter uppgifter om att kontrollproblemen avseende framför allt transporter av mineraloljeprodukter och alkohol hade fått en sådan omfattning att det inte fanns tid att invänta betänkande. Mot den bakgrunden infördes som ett provisorium lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak i avvaktan på kommitténs betänkande. avlämnade sitt slutbetänkande Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86). Betänkandet har remissbehandlats. I betänkandet lämnar kommittén förslag till en ny lag om punktskattekontroll m.m. avseende alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Kommittén har också lämnat ett förslag till en ny lag om särskild skattekontroll beträffande tillfällig handel. I det nu aktuella lagstiftningsärendet tar regeringen upp kommitténs förslag. Under beredningen i har kommit fram att det finns behov av att också förbättra tullens möjligheter att kontrollera postförsändelser som innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Enligt regeringen brådskar en sådan ändring med hänsyn till en snabbt ökande införsel av alkohol och tobak via postförsändelser. Mot bakgrund härav har inom upprättats promemorian Förslag om kontroll av postförsändelser innehållande alkohol- eller tobaksvaror. Promemorian har remissbehandlats. Tullens befogenheter att undersöka och öppna postförsändelser Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. I 2 kap. 12 § första stycket RF sägs att de fri- och rättigheter som avses i bl.a. 6 § får begränsas genom lag. Enligt andra stycket får begränsning som avses i första stycket göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhället. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. I artikel 8.1 i föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrenspondens. Av artikel 8.2 framgår att rättigheten dock får underkastas begränsningar. Stycket har följande lydelse: Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Lagrådet har i yttrande över regeringens förslag att tullmyndigheten ges befogenhet att undersöka och öppna postförsändelser för att kontrollera om de innehåller alkohol- eller tobaksvaror anfört att lagstiftningsärendet bl.a. berör reglerna om skydd för brev och förtroliga meddelanden i RF och . Lagrådet konstaterar att det alltså gäller frågor som är viktiga för den enskildes rättssäkerhet. Den tid som har stått till förfogande för remissinstanserna och för den fortsatta beredningen i kanslihuset har enligt Lagrådets uppfattning varit klart otillräcklig för att allsidigt belysa frågorna. Lagrådet anför att det således finns betydande brister i beredningen. Redan av denna anledning är det enligt Lagrådet tveksamt om det remitterade förslaget kan läggas till grund för lagstiftning på området. Vidare konstaterar att regeringen funnit att den ifrågavarande kontrollen av postförsändelser innebär en inskränkning i de rättigheter som skyddas av 2 kap. 6 och 12 §§ RF och artikel 8.1 . De skäl som regeringen åberopar till stöd för inskränkningen är att, om inte kontrollen får genomföras, det finns risk för ett mycket betydande skattebortfall, vilket i förlängningen skulle kunna påverka ekonomiska välstånd. Enligt Lagrådets mening är det inte sannolikt att skattebortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelser kan bli av sådan omfattning att landets ekonomiska välstånd äventyras. Lagrådet anför att vad som anförts till stöd för kontrollen således inte kan utgöra tillräckliga skäl för att göra inskränkningar i skyddet för förtroliga meddelanden. Frågan är enligt Lagrådet då om det ändå finns sådana skäl eller om kontrollen kan utformas på ett sätt som gör att man inte kommer i konflikt med skyddet för förtroliga meddelanden. Lagrådet anför att av intresse i sammanhanget är att förevarande bestämmelser har utformats med förebild i 8 och 9 §§ lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Härvid konstaterar att de skäl som anförts till stöd för bestämmelserna i inregränslagen inte har någon direkt giltighet i förevarande lagstiftningsärende. Mot den nu redovisade bakgrunden avstyrker Lagrådet det remitterade förslaget. Regeringen föreslår att tullen ges befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller alkohol- eller tobaksvaror. För att skydda brevhemligheten föreslår regeringen att bestämmelser införs om begränsningar i tullens kontrollbefogenheter. En postförsändelse, som det finns anledning att anta innehåller alkohol- eller tobaksvaror, föreslås få öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingskontoren, eller hos tullmyndigheten. Har ett öppnande skett skall enligt förslaget mottagaren underrättas . Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Regeringen föreslår också att om en postförsändelse innehåller ett förtroligt meddelande skall detta tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Enligt regeringens förslag skall ett beslut om öppnande få fattas endast av chefen för myndigheten eller den tjänsteman som särskilt förordnats att göra det. Ett protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som kommit fram vid denna. Regeringen föreslår vidare att om mottagaren av en alkoholvara inte innehar partihandels- eller tillverkningstillstånd enligt alkohollagen eller är skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror om mottagaren är . Skälen för regeringens förslag Beträffande ärendets beredning anför regeringen att förslaget om utökade kontrollmöjligheter när det gäller postförsändelser innehållande alkohol och tobak har utarbetats inom för att göra det möjligt att snabbt komma till rätta med den kraftigt ökade införseln av alkohol och tobak, vilken sker i strid med skattereglerna på området och även i stor utsträckning i strid med alkohollagens regler. Enligt regeringens bedömning är det nödvändigt att det införs möjligheter att ingripa mot denna handel redan i vår eftersom det annars finns risk för att en illegal försäljningsstruktur med bl.a. försäljningskanaler etableras. Mot denna bakgrund utarbetades ett förslag till kontroll av postförsändelser som remitterades till elva remissinstanser. Regeringen anför att remisstiden visserligen var kort, . Enligt regeringen rör det sig dock om ett relativt begränsat förslag som inte heller lagtekniskt kan anses särskilt komplicerat. Regeringen konstaterar att sju av de tio remissinstanser som svarade tillstyrkte förslaget. Ytterligare underhandskontakter vad gäller den tekniska utformningen har enligt regeringen därefter kontinuerligt hafts med och . Regeringen anför att även om det i och för sig hade varit önskvärt med en bredare remiss av ärendet och en längre remisstid får de krav på beredning som ställs i 7 kap. 2 § RF anses uppfyllda. När det gäller det aktuella förslaget anför regeringen att den på olika sätt fått upplysningar om att ett stort antal postförsändelser från andra EU-länder innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Beträffande cigaretter rör det sig i stor utsträckning om kommersiell distansförsäljning i form av postorderförsäljning eller liknande förfaranden. Antalet postförsändelser av cigaretter synes enligt regeringen öka mycket snabbt och en omfattande annonsering om sådan försäljning sker bl.a. på Internet. Regeringen anför att i enlighet med rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet, skall svensk skatt betalas vid distansförsäljning till . Vidare finns regler om säkerhet och representant för den skattskyldige. Dessa regler följs enligt regeringen emellertid inte och varorna undgår därigenom att bli belagda med svensk punktskatt. Regeringen anför att om denna utveckling inte hejdas riskerar skattebasen vad avser beskattningen av tobak att snabbt allvarligt undergrävas med mycket betydande bortfall av skatteintänkter som följd. Regeringen påpekar att varken tullen eller skatteförvaltningen har någon möjlighet att kontrollera dessa postförsändelser. Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt. Regeringen anför att förutom de fiskala aspekterna medför de bristande kontrollmöjligheterna att det blir möjligt att kringgå gällande förbud att införa alkoholvaror för den som inte har erforderligt tillstånd enligt alkohollagen. Vidare påpekar regeringen att utan kontrollmöjligheter går det heller inte att kontrollera att den som för in alkohol- eller tobaksvaror har fyllt 20 respektive . Enligt regeringen måste därför den möjlighet som tullen har att kontrollera att den som för in alkohol- eller tobaksvaror har fyllt 20 respektive finnas även i fråga om sådana varor som sänds per post. Därutöver påpekar regeringen att genom införandet av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) fick tullen möjlighet att undersöka och öppna postförsändelser från ett annat EU-land. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:166 s. 65) framgår att möjligheten för att öppna och undersöka brev och andra försändelser i särskilt hög grad motiverades av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Enligt denna lag finns det även möjlighet att kontrollera postförsändelser som innehåller vissa andra, i lagen uppräknade, varor. En förutsättning för att försändelserna skall kunna öppnas är att det finns misstanke om att försändelsen innehåller en sådan vara och att det kan vara fråga om varusmuggling. Enligt regeringen bör motsvarande befogenheter nu införas i den nya lagen om punktskattekontroll. När det gäller förslagets förenlighet med RF och redovisar regeringen att Lagrådet har ansett att det inte är sannolikt att skattebortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelse kan bli av sådan omfattning att landets välstånd äventyras. Lagrådet anser att det inte heller har framkommit andra skäl för att göra inskränkningar i det skydd för förtroliga meddelanden som föreskrivs i 2 kap. 6 § RF och artikel 8.1 . Regeringen gör bedömningen att grunden att en utebliven kontrollmöjlighet skulle hota "landets ekonomiska välstånd" kan åberopas för en inskränkning av i skyddande rättigheter, även om det bortfall av allmänna medel som skyddet av den ifrågavarande rättigheten skulle leda till inte är av den storleksordning som Lagrådet synes anse vara nödvändigt. Stöd för denna åsikt kan enligt regeringen hämtas från praxis. Regeringen anför att som exempel kan nämnas ett avgörande i domstolen som behandlar just denna fråga (målet MS mot , Application No. 20837/92). Målet rörde en försäkringskassas inhämtande av information från ett sjukhus i samband med att kassan prövade en begäran från klaganden om arbetsskadeersättning. Klaganden påstod att överföringen av informationen kränkt hennes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i konventionen. Domstolen kom inledningsvis fram till att artikeln var tillämplig på förfarandet och att ett intrång skett i klagandens rätt enligt den. Domstolen konstaterade vidare att intrånget skett med stöd av inhemsk lag och att det tjänat ett legitimt syfte, nämligen att se till att allmänna medel i form av arbetsskadeersättning kom behövande till del. Överföringen av informationen ansågs nödvändig för att skydda landets ekonomiska välstånd. Domstolen kom sålunda fram till att intrånget stått i proportion till syftet med åtgärden och att någon kränkning av artikel 8 inte ägt rum. Regeringen anför att vad gäller det nu framlagda förslaget avser det att förhindra dels stora skattebortfall från alkolhol- och tobaksområdena, dels att alkoholvaror förs in i landet i strid med alkohollagens regler om införsel eller att tobaksvaror förs in i strid med tobakslagens regel om att sådana varor endast får föras in i landet av den som fyllt . Enligt regeringen finns det också starka folkhälsoskäl som talar för att kunna kontrollera försändelser av aktuellt slag. Regeringen påpekar att rätten till skydd för förtroliga meddelanden kan inskränkas även med hänsyn till skyddet för hälsovården. Den föreslagna kontrollen utgör enligt regeringen en viktig förutsättning för att upprätthålla den av folkhälsoskäl restriktiva svenska politiken på alkolhol- och tobaksområdet. Regeringen anför att målet för den svenska alkoholpolitiken är att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala konsumtionen. En ökad tillgänglighet av alkohol medför enligt regeringen en ökad konsumtion. Samma synsätt har anammats av () och ligger till grund för Europaregionens handlingsplan (European Alcohol Action Plan) för att minska alkoholskadorna i . Planen har antagits enhälligt av alla Europaregionens stater, inklusive samtliga EU-stater. Enligt regeringen är viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten deltaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Regeringen anför att den högprispolitik som tillämpar både när det gäller alkohol och cigaretter förutsätter att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att svensk punktskatt tas ut. Det finns enligt regeringen också anledning att påpeka att i samband med medlemskapsförhandlingarna fått ett särskilt undantag som möjliggör betydligt mer restriktiva regler för resandes privatinförsel av alkohol och tobak än vad som generellt gäller inom EU. Även detta undantag undergrävs om importen via postförsändelser av i obeskattade alkohol- och tobaksvaror skulle öka kraftigt. Regeringen påpekar därutöver att detljhandelsmonopolets ställning i undergrävs om inte kontrollen kan upprätthållas. Detta skall enligt regeringen utgöra en garant för att marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker till allmänheten sker återhållsamt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. Sammanfattningsvis vidhåller regeringen sin bedömning att de föreslagna åtgärderna inte strider mot vare sig eller RF. Regeringen anför vidare att vissa särskilda regler föreslås för att begränsa intrånget i skyddet för den enskildes korrespondens. Ett öppnande skall endast kunna ske om det finns viss misstanke om att försändelsen innehåller en alkohol- eller tobaksvara. Det torde enligt regeringen vara tillräckligt att en genomlysning av varan indikerar att det är fråga om en sådan vara för att misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Regeringen påpekar att förslaget också innebär att försändelsen endast får öppnas om den finns hos tullmyndigheten eller på ett utväxlingspostkontor. Den finns således inte någon möjlighet att genom den föreslagna bestämmelsen kontrollera varor på adresspostkontoret. Ytterligare lagstadgade begränsningar enligt förslaget är att befogenheten att besluta i fråga om granskningen av en postförsändelse i princip skall ligga på myndighetschefen. Befogenheten skall dock kunna delegeras till annan tjänsteman. Regeringen anför att en bestämmelse vidare införs om skyldighet att föra protokoll över undersökningen. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller enligt regler om beslag, där det enligt regeringen är fråga om lika ingripande regler för den enskilde. Regeringen anför därutöver att om ett öppnande skett av en försändelse skall mottagaren underrättas . Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande skall detta tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Vidare skall en alkoholvara, om det är möjligt, återsändas till avsändaren om mottagaren inte innehar partihandels- eller tillverkningstillstånd eller är . Om det inte är möjligt att återsända varan skall den omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror om mottagaren är . Enligt regeringen uppnås genom dessa begränsningar en rimlig balans mellan skyddet mot undersökning av brev eller annat förtroligt meddelande och behovet av att av folkhälsoskäl eller fiskala skäl kunna utöva kontroll av försändelser av alkohol och tobak. I motion 1997/98:Sk39 av m.fl. (m) påpekas att regeringen med anledning av Lagrådets yttrande åberopar en ny motivering för sitt ställningstagande. Ett mycket summariskt återgivet rättsfall från , som handlar om rätten för en stat att inhämta information för kontroll i samband med utbetalning av ekonomisk ersättning från det allmänna. Motionärerna anför att när det gäller regeringens förslag handlar det om att "om det finns anledning att anta" att det finns tobak eller alkohol i paket eller brev få bryta skyddet för den enskildes korrespondens. Det går enligt motionärernas uppfattning inte att dra paralleller när det gäller frågan om ett lands ekonomiska välstånd eventuellt äventyras utifrån dessa två mycket olikartade frågeställningar. Motionärerna anser att det därför inte går att motivera en mycket integritetskränkande lagstiftning utifrån denna jämförelse. Det är därför uppenbart att förslaget måste avvisas (yrkande 1, delvis). Motionärerna yrkar också att vad som anförts om att undersöka och öppna postförsändelser ges regeringen till känna (yrkande 2). I motion 1997/98:Sk40 av och () anförs att i avvägningen mellan den enskildes integritet och rätt till skydd för brevhemlighet bör förbättringar göras jämfört med regeringens förslag. Enligt motionärerna måste en ytterligare begränsning göras på så sätt att beslutet att öppna en försändelse skall fattas av myndighetschefen och delegation bör således ej kunna ske. bör besluta om en sådan ändring av regeringens förslag (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att regeringen bör i en rapport till informera om hur många försändelser som granskats, öppnats och med vilka resultat, i enlighet med hur regeringen redovisar hur reglerna om hemlig telefonavlyssning m.m. tillämpas. Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 2). I motion 1997/98:Sk42 av () anförs att de gröna inte delar regeringens uppfattning när det gäller förslaget att tullmyndighet skall ges befogenhet att undersöka och öppna en postförsändelse som man tror innehåller alkohol eller tobak. Motionären anför att syftet med öppnandet är att utröna om rätt punktskatter är betalda eller att säkerhet för dessa ställts. anser att detta kommer i konflikt med bestämmelserna om brevhemlighet i både RF och . Att upprätthålla sådana bestämmelser för att skydda den enskildes integritet är enligt motionären oerhört viktigt i en demokratisk stat och punktskattekontroll kan inte anses vara tillräckligt skäl för att bryta brevhemligheten. De förslag som finns för att skydda brevhemligheten kan inte heller anses tillräckliga. I motionen anförs vidare att delar regeringens ambitioner att öka ansträngningarna för att förhindra illegal införsel av alkohol och tobak. I stället för det integritetskränkande förslag som man nu lagt fram, borde man enligt motionären inrikta sig på åtgärder som kan få större allmänpreventiv verkan. Motionären anför att en sådan åtgärd skulle kunna vara att avisera mottagare av paket som man av olika skäl antar innehåller alkohol eller tobak. Mottagaren kan då beredas tillfälle att medge öppning alternativt någon form av deklarationsförfarande. Regeringen borde återkomma med ett förslag med sådan inriktning. Därför avvisar regeringens förslag i denna del och hemställer att avslår förslaget (yrkande 1). bör också uppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag med den inriktning som anförs i motionen (yrkande 2). Utskottet konstaterar att regeringens förslag att tullmyndighet skall ges befogenhet att undersöka och öppna postförsändelser för att kontrollera om de innehåller alkohol- eller tobaksvaror berör reglerna om skydd för brev och andra förtroliga meddelanden i RF och . Som ovan redovisats finns såväl i RF som i bestämmelser om undantag från dessa regler. Både RF och uppställer härvid ett krav på att ett ingrepp i den skyddade rättigheten måste ha stöd i lag. Enligt RF uppställs vidare krav på att en begränsning av den skyddade rättigheten endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare sägs att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller att sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. I anges, förutom kravet på lagenlighet, att legitima skäl för en rättighetsbegränsning är vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Enligt utskottets mening är frågan framför allt om det finns tillräckliga skäl att göra det ingrepp i skyddet för förtroliga meddelanden som regeringens förslag innebär. Regeringen anför härvid att förslaget avser att förhindra stora skattebortfall från alkohol- och tobaksområdena.