yttr · GL05FIU2Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över revisorers förslag 1997/98:RR7 angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet jämte motion 1997/98:K12. revisorer har granskat hur regeringen och arbetar med att analysera och använda resultat för att styra förvaltningen. Granskningen har skett på revisorernas eget initiativ. Som underlag för de generellt inriktade förslag till riksdagsbeslut som revisorerna framför har fallstudier genomförts för fyra statliga myndigheter inom fyra olika departements ansvarsområden. Revisorernas förslag till beslut 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om att regeringen för redovisar resultatet av förvaltningens verksamhet det senaste budgetåret, 2. att som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad revisorerna anfört om granskning av , 3. att som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad revisorerna anfört om granskning av regeringens resultatanalys, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om att även skall lämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m., 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om att regeringen för redovisar erfarenheterna av myndighetsstyrelsernas roll, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om att regeringen ger någon av stabsmyndigheterna i uppdrag att kartlägga vilka olika slags incitament, ekonomiska och andra, som förekommer i relationen mellan myndigheter och departement, 7. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om att regeringen överväger att ge arbetet med resultatstyrning en organisatorisk hemvist inom . I motion 1997/98:K12 av () hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning av myndigheternas delårsredovisningar, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvärdering av systemet med resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet. Revisorernas granskning tar sin utgångspunkt i den omläggning av styrningen av den statliga verksamheten som genomförts . Resultatstyrning innebär att riksdag och regering skall bestämma mål och inriktning av verksamheten och formulera resultatkrav. har de statliga myndigheterna getts en större frihet att välja medel för att nå målen. Bland motiven bakom förändringarna märks bl.a. möjligheterna att decentralisera ansvar och befogenheter samt skapa utrymme för analys av verksamhetens utfall. Myndigheternas återrapportering av resultatinformation förutsätts vara grundläggande för att tillförsäkra och regeringen ett bättre och mer relevant beslutsunderlag. På detta sätt skall och regeringen också ges ökade möjligheter att kontrollera att de uppställda målen uppfylls. Revisorerna konstaterar att det förändrade styrsystemet främst har påverkat samspelet mellan regeringen och myndigheterna men i hög grad också har betydelse för arbete. Enligt revisorerna har en maktförskjutning från politisk nivå till förvaltningsnivå skett sedan resultatstyrningen introducerades . För att intentionerna bakom styrformen, dvs. ett ökat politiskt inflytande över förvaltningen och en effektivare förvaltning, skall realiseras måste informationen om förvaltningens resultat bli en integrerad del av budgetbehandlingen. Såväl som regeringen måste ges ökade möjligheter att ställa krav på resultatinformation. Det förutsätter i sin tur att ansvariga politiker och tjänstemän vet vilken resultatinformation som är särskilt angelägen. Det är därför önskvärt med en tydligare efterfrågan från på resultat, vilket i sin tur innebär att måste precisera vilka frågor man vill ha svar på. Revisorerna understryker att styrformen bygger på att av regeringen redovisade resultat skall ligga till grund för beslut om omfattningen och inriktningen av den statliga verksamheten. Av granskningarna framgår emellertid enligt revisorerna att budgetprocessen i är för komprimerad i tiden för att möjliggöra en sådan tydlig koppling. Hittillsvarande erfarenheter visar på svårigheter för att i ett sammanhang ta ställning till regeringens redovisning av resultat och förslag till resursfördelning. Revisorerna pekar på att det finns en nära koppling mellan å ena sidan beslut om mål och inriktning av olika verksamheter och å den andra en ändamålsenlig återrapportering till av resultatinformation. Det är därför viktigt att styrning och uppföljning sker i samma termer. Om ställer krav på regeringen att redovisa resultat på t.ex. verksamhetsområdesnivå bör även beredning av regeringens resultatredovisning ske på samma nivå. En viktig uppgift för resultatinformationen är att klargöra i hur hög grad de av beslutade målen har uppfyllts. För att en diskussion om måluppfyllelse skall bli meningsfull måste definierade mål för t.ex. ett verksamhetsområde göras mätbara. Det kan enligt revisorerna innebära att uppföljningsbara indikatorer - resultatmått eller nyckeltal - utvecklas för respektive mål. I den mån målen är mångfasetterade får flera indikatorer utvecklas för ett givet mål för att på så sätt belysa målens olika dimensioner. Revisorerna konstaterar vidare att möjligheter till uppföljning och utvärdering är beroende av hur målen är formulerade. Resultatjämförelser kan t.ex. försvåras om målen inte formuleras på ungefär samma sätt i rad. Revisorerna understryker att regeringens redovisning till av hur insatta resurser inom statsförvaltningen omvandlas till effekter måste bli tydligare. En samlad bedömning av måluppfyllelse per t.ex. verksamhetsområde kan ge ledamöter möjligheter att relatera verksamhetsområdets resultat till de politiskt uppsatta målen för sektorn. Enligt revisorerna bör regeringens resultatredovisning också omfatta en beskrivning av det aktuella årets resultat. Därutöver bör den innehålla en historisk resultatbeskrivning. För att skall kunna följa förvaltningens resultatutveckling över tiden måste resultatredovisningen omfatta utfallet för flera budgetår. En resultatredovisning som endast avser ett budgetår begränsar möjligheter till uppföljning och utvärdering. Revisorerna bedömer det också som intressant att regeringen redovisar utgiftsutvecklingen i fasta priser. Därmed blir det möjligt för att på ett enkelt sätt bedöma anslagens reala utveckling. Mot bakgrund av bl.a. här berörda allmänna utgångspunkter och överväganden presenterar revisorerna ett antal förslag som syftar till att underlätta arbete med resultatstyrning liksom till att förbättra samspelet mellan regeringen och de statliga myndigheterna inom samma område. Revisorerna föreslår att regeringen för skall redovisa ett samlat resultat av förvaltningens verksamhet det senaste budgetåret (yrkande 1). Utgångspunkten är att regeringens resultatredovisning och beslut om anslagen skall kunna behandlas i ett sammanhang. En förutsättning för att utskott skall ha tid att bereda regeringens resultatredovisning är enligt revisorerna att den sker före budgetberedningen. Varje utskott bör enligt förslaget för räkning bereda de delar av regeringens resultatredovisning som faller inom utskottets Dessutom bör enligt revisorerna en sådan modell övervägas av talmanskonferensen att revisorer granskar och yttrar sig över regeringens resultatredovisning till (yrkande 3). För att stärka roll på revisionsområdet förordar revisorerna därutöver att i bör införas den typ av granskning av som görs av Statsrevisorerna i (yrkande 2). En sådan granskning, t.ex. i form av en årlig redogörelse av revisorer till , kan enligt revisorerna ligga till grund för utskottens arbete med uppföljningar och utvärderingar. Revisorerna anser att talmanskonferensen bör ges i uppdrag att överväga en sådan ordning. För att arbetet med att resultatstyra förvaltningen skall framstå som trovärdigt är det enligt revisorerna angeläget att ökar ambitionen att redovisa resultatet av sin egen verksamhet. Revisorerna föreslår därför att begär att även skall lämna resultatredovisning som andra myndigheter (yrkande 4). Inom ramen för granskningen har också myndighetsstyrelsernas roll uppmärksammats. Särskilt gäller det oklarheten om ansvarsfördelningen mellan regering, styrelse och generaldirektör inom område. Därför bör styrelsernas inflytande över verksamheten noga följas av regeringen. Innebörden av rollfördelningen bör klargöras för alla inblandade. Revisorerna föreslår att regeringen för skall redovisa erfarenheterna av myndighetsstyrelsernas arbete (yrkande 5). Enligt revisorerna är det av särskilt intresse att även styrelsens roll och ansvar i myndighetens arbete med resultatstyrning omfattas av en sådan redogörelse. Förekomsten av olika slags incitament är enligt revisorernas skrivelse en förutsättning för en väl fungerande resultatstyrning. Revisorerna konstaterar att frågan om belöningar och ansvarsutkrävande är viktig men att den i mycket begränsad omfattning har diskuterats i . Revisorerna föreslår därför att regeringen ger någon av stabsmyndigheterna i uppdrag att kartlägga olika slags incitament, ekonomiska och andra, i relationen mellan myndigheter och departement (yrkande 6). Revisorerna tar också upp de förändrade krav som det ändrade sättet att styra förvaltningen ställer på . Arbetet med resultatstyrning måste enligt revisorerna prioriteras resursmässigt. Härutöver krävs åtgärder för att skydda dessa resurser. Revisorerna föreslår mot denna bakgrund att regeringen överväger att ge arbetet med resultatstyrning en organisatorisk hemvist inom (yrkande 7). vill inledningsvis framhålla att den av revisorerna genomförda granskningen utgör en bra utgångspunkt för ett fortsatt och konkret arbete med att utveckla resultatstyrningen och därvid främst denna styrforms koppling till budgetprocessen. Utskottet kan konstatera att en betydande del av det hittillsvarande utvecklingsarbetet har bedrivits av regeringen och dess stabs- organ och primärt gällt rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Det är därför av vikt att roll i styrsystemet nu särskilt har blivit belyst i det aktuella granskningsärendet. Utskottet vill också i likhet med revisorerna understryka betydelsen av att det utvecklas en enhetlig begreppsapparat för hela statsförvaltningen vad gäller redovisningen av mål och resultat. Enligt utskottets uppfattning visar revisorernas material inte minst på behovet av att aktivt stärka och utveckla egna insatser inom resultatstyrningen. Viktiga delar i denna process är ett ökat politiskt deltagande i resultatstyrningen, ett fortsatt arbete med att förbättra metoderna för utskottens uppföljning och utvärdering av budgetbeslut samt en fortlöpande dialog mellan företrädare för och regeringen för att förbättra resultatinformationen till . Det är således väsentligt att betona att arbetet med att forma roll främst måste ske inom egen organisation. Ett utvecklingsarbete med denna inriktning pågår också . Ett allmänt intryck är att revisorernas granskning främst är förvaltningsinriktad. Det kan delvis vara ett uttryck för att arbetet med att formulera mål, ställa krav på resultat och redovisa resultat har kommit längst just när det gäller statlig verksamhet i förvaltningsform. En utvidgning görs dock på några ställen där revisorerna talar om att resultatstyrningen skall omfatta all statligt finansierad verksamhet. Även detta är enligt utskottets mening en väl snäv avgränsning. Utskottet vill betona att strävan bör vara att resultatstyrningen skall omfatta all verksamhet i statlig regi, oavsett hur den är finansierad. Det är också den inriktning som det pågående utvecklingsarbetet inom har. Utskottet har förståelse för det synsätt som revisorerna anlägger när det gäller möjligheter att i praktiken lägga resultatinformationen till grund för budgetarbetet inom . Såväl oppositionspartiernas framtagning av alternativa budgetförslag som utskottens beredning av de olika budgetförslagen skulle underlättas om regeringen presenterade sin resultatredovisning före budgetpropositionen och om revisorerna i enlighet med förslaget gavs tillfälle att granska denna redovisning. Å andra sidan finns det starka skäl som talar för att information som ligger till grund för regeringens budgetförslag bör redovisas samlat i budgetpropositionen . Den nära koppling mellan uppnådda resultat och medelstilldelningen för som resultatstyrningen syftar till riskerar med den av revisorerna föreslagna ordningen att bli svagare. Det är också enligt utskottets mening angeläget att se revisorernas förslag i sammanhang med övriga förändringar kopplade till den nya statliga budgetprocessen. Utskottet anser att omläggningen av det statliga budgetarbetet i många väsentliga hänseenden fungerat väl men att en uppföljning och utvärdering bör göras efter det att den nya ordningen prövats även under ett valår. Det är närmast i ett sådant sammanhang som formerna för regeringens återrapportering till av resultatinformation bör övervägas. Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu ta ställning till en mera omfattande omläggning av det slag som revisorerna för fram. Utskottet vill understryka att resultatinformation inte nödvändigtvis måste lämnas till i budgetpropositionen utan det kan även ske i särskilda skrivelser eller i särpropositioner. Ett exempel inom finansut skottets ansvarsområde är regeringens årliga skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn som överlämnas till i anslutning till vårpropositionen. Där behandlas t.ex. frågor om mål, prestationer, kostnader, kvalitet och måluppfyllelse för olika verksamheter. Skrivelsen är tillbakablickande och deskriptiv. Den innehåller således inte några bedömningar eller förslag om den framtida politiken för kommunsektorn eller för olika kommunala verksamhetsområden. Sådana bedömningar och förslag läggs i stället fram av regeringen i vårpropositionen. Regeringens skrivelse om den kommunala sektorn kan närmast ses som en del i uppföljningsverksamhet och har bl.a. sin upprinnelse i uttalanden som finansutskottet gjorde i samband med införandet av ett nytt generellt statsbidragssystem . vill således peka på möjligheten för utskotten att i en dialog med regeringen föreslå att resultatinformation skall överlämnas till tidigare än i budgetpropositionen. Tidpunkt och former för en sådan återrapportering kan givetvis behöva variera. I motion 1997/98:K12 av () understryker motionären att återrapportering av resultatinformation till regeringen i form av delårsrapporter för många myndigheter kan vara betungande och tidskrävande. Kostnadseffektiviteten i denna redovisning borde därför utvärderas och ställning tas till om den kan genomföras på ett enklare sätt än vad som är fallet (yrkande 1). Om revisorernas förslag om resultatinformation antas av är det enligt motionen vidare viktigt att en utvärdering kommer till stånd av hur nyttan av dessa uppföljningar förhåller sig till den resursinsats som krävs (yrkande 2). Utskottet anser att det sistnämnda motionsyrkandet bör avstyrkas med hänvisning till vad utskottet ovan anfört med anledning av revisorernas förslag. När det gäller formerna för myndigheternas delårsrapporter till regeringen behandlade utskottet ett likartat krav från samma motionär i sitt betänkande 1997/98:FiU1 om utgiftsramar m.m. Utskottet konstaterade därvid att en förbättrad ekonomisk uppföljning är en viktig del i den reformerade budgetprocessen. Utskottet underströk att en fortlöpande och snabb återföring av information är betydelsefull för att kunna styra den statliga verksamheten. När det gäller formerna för uppgiftsinsamlingen och möjligheterna att förenkla det införda systemet ansåg utskottet att det är en fråga som det ankommer på regeringen att överväga. Utskottet avstyrkte motionen och intar nu samma ståndpunkt. När det gäller förslaget från revisorerna om en utvidgad granskning av regeringen enligt finsk modell vill utskottet för sin del endast betona att de finska statsrevisorernas granskning av regeringen gäller ett förhållandevis omfattande förvaltningsområde. Det beror på att systemet med fristående centrala ämbetsverk enligt svensk modell numera övergivits och att styrningen i stället lyfts över på ministerierna eller till en decentraliserad regional förvaltning. Det är därför svårt att direkt överföra erfarenheterna från på svenska förhållanden. Revisorerna föreslår att även skall lämna en resultatredovisning på samma sätt som andra myndigheter. Utskottet kan dela det synsätt som revisorerna har om vikten av att är ledande i arbetet med att resultatstyra förvaltningen. Utskottet har erfarit att ett arbete pågår inom med att utveckla formerna och höja ambitionsnivån när det gäller att redovisa resultatet av den egna verksamheten. Utskottet konstaterar att det närmast ankommer på att överväga vilka krav som bör ha på en sådan resultatredovisning. Vad slutligen gäller revisorernas synpunkter och förslag på hur regeringens arbete med resultatstyrning skall underlättas vill utskottet allmänt framhålla att det givetvis är ett starkt intresse utifrån ett riksdagsperspektiv att förbättrar kompetensen beträffande resultatstyrning och resultatkontroll. Utskottet konstaterar att regeringen själv givetvis närmast ansvarar för att organisera sitt arbete. Utskottet ser det därför inte som sin uppgift att uttala sig om hur regeringen skall ge arbetet med resultatstyrning dess organisatoriska form. framgår det av revisorernas material att ett flertal departement redan inrättat olika former av stabsenheter med uppgift att driva utvecklingsarbetet med resultatstyrning. Sammanfattningsvis anser utskottet att det är viktigt att beredning av resultatinformation ges goda förutsättningar. konstaterar utskottet att revisorernas förslag om en samlad resultatredovisning får konsekvenser för budgetprocessen såväl i som i . Enligt utskottet bör revisorernas förslag därför prövas i ett större sammanhang i vilket hela den reformerade budgetprocessen utvärderas. En sådan utvärdering bör lämpligen göras efter det att erfarenheter av budgetprocessen under ett valår har vunnits. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). (), (), (), () och () och) anför: Separat och samlad resultatredovisning Utskottet anser, i likhet med revisorer, att det är väsentligt att arbete med resultatstyrning underlättas genom att regeringen lämnar en separat och samlad redovisning av resultatet av förvaltningens verksamhet för det föregående budgetåret. Målet bör vara att en sådan redovisning läggs fram för i samband med vårpropositionen eller senast . En sådan ordning skulle inte minst vara mycket betydelsefull för oppositionspartiernas möjligheter att i praktiken lägga resultatredovisningen till grund för sina alternativa budgetförslag. På motsvarande sätt skulle utskottens beredning av de olika budgetalternativen i hög grad underlättas. Utskottet vill i sammanhanget peka på betydelsen av att resultatet av den statliga verksamheten presenteras på ett neutralt och sakligt sätt. Utgångspunkten bör vidare vara att regeringens slutsatser, dvs. resultatbedömningarna, inte skall ingå i resultatdokumentet utan redovisas i budgetpropositionen. På detta sätt upprätthålls den koppling mellan uppnådda resultat och medelstilldelning som eftersträvas i resultatstyrningen. Utskottet är slutligen medvetet om att förslaget om en särskild resultatredovisning till , både tidsmässigt och arbetsmässigt, kan innebära vissa interna svårigheter i . anser utskottet dock att de demokratiska vinsterna av en nyordning väl uppväger detta. Resultatinformation som underlag för statlig styrning (förs. 1997/98:RR7)