yttr · GL05LU2Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda , justitieutskottet, lagutskottet, socialutskottet, kulturutskottet och bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs. I propositionen föreslår regeringen att en ny balk, kallad miljöbalk, införs i rikes lag. Enligt ett i propositionen framlagt förslag till lag om införande av är den nya balken avsedd att träda i kraft . har beslutat att avge yttrande över dels de avsnitt i propositionen som gäller skadestånd och försäkring för vissa miljöskador (avsnitt 4.34 och delar av avsnitt 4.37.11) och en utvidgning av miljöskadeförsäkringssy-stemet med en saneringsförsäkring (avsnitt 4.35 och delar av avsnitt 4.37.11), dels motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 27 och 40 samt 1997/98: Jo33 yrkandena 31-33. Om någon orsakar en skada för en annan kan han eller hon bli ersättningsskyldig enligt skadeståndslagen (1975:404). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om ersättning för person- och sakskador m.m. Reglerna bygger på den s.k. culpaprincipen, dvs. ersättningsskyldighet föreligger endast om skadan vållats uppsåtligen eller genom vårdslöshet. På vissa rättsområden har de principer som ligger till grund för skadeståndslagen ansetts ge en alltför begränsad rätt till skadestånd. Särskilt gäller detta beträffande kravet att skadan skall ha vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. I fråga om verksamheter som framstått som särskilt riskabla har denna begränsning ofta undanröjts på ett eller annat sätt. Detta har skett både genom lagstiftning och i rättspraxis. När någon förutsättning i subjektivt hänseende över huvud taget inte ställs upp för att ersättning skall utgå talar man om ett strikt ansvar eller ett objektivt ansvar. Regler om strikt ansvar i grannelagsförhållanden utbildade sig tidigt i rättspraxis. När miljöskyddslagen (1969:387) kom till fann man, väsentligen under inflytande av denna praxis, tiden vara inne att lagstifta om ett strikt ansvar för skador som vållats genom miljöfarlig verksamhet. bröts reglerna om miljöskada ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen (1986:225). Ett syfte med miljöskadelagen var att förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning för miljöskador. Ett annat syfte var att få till stånd en klarare och mer samlad reglering på detta område (prop. 1985/86:83, bet. Miljöskadelagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. En utgångspunkt är att den som på en fastighet bedriver verksamhet som orsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han inte har orsakat skadan avsiktligt eller genom vårdslöshet. Detta strikta ansvar gäller även vid helt tillfälliga störningar, exempelvis vid enstaka gasutsläpp i luften. Vissa undantag görs dock för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas. Miljöskadelagen innehåller också regler om ersättning för skador vid grävnings- och sprängningsarbeten. Rätten till ersättning för grävningsskador omfattar personskador och alla former av sakskador. Miljöskadelagen ger också rätt till ersättning för rena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade. Skadeståndsansvaret bärs i första hand av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga. Bostadshyresgäster har dock inte något strikt ansvar. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, dvs. Kravet på bevisning när det gäller sambandet mellan en verksamhet och en skada har lagts på en något lägre nivå än vad eljest gäller. Enligt lagen räcker det med att det föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant samband. Härigenom har man velat förstärka möjligheterna för en skadelidande att få ersättning för en skada. Tvister om ersättning enligt miljöskadelagen prövas av tingsrätt. Avser ersättningen skada på fastighet skall dock tvisten prövas av fastighetsdomstol. I miljöskyddslagen (1969:387) finns bestämmelser om obligatorisk miljöskadeförsäkring. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Försäkringen meddelas av ett s.k. miljöskadekonsortium och finansieras genom bidrag från miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan. Bidragens storlek beräknas efter försäkringsmässiga grunder. Försäkringen täcker personskada och sakskada för vilken fysisk person skulle ha rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen, under förutsättning att skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att betala skadan utan dröjsmål, skadevållaren inte kan identifieras eller rätten till ersättning enligt miljöskadelagen är preskriberad. Ersättning till näringsidkare för sakskada kan utgå endast under vissa förutsättningar. Ansvaret enligt konsortiets åtagande är begränsat till för varje skadad person och 100 miljoner för varje sakskada samt till för samma försäkringsår. I den nu aktuella propositionen 1997/98:45 (avsnitt 4.34 resp. 4.35) föreslås att bestämmelserna i miljöskadelagen och bestämmelserna om miljöskadeförsäkring i miljöskyddslagen överförs till (32 kap. och 33 kap.). Något behov av särskilda övergångsbestämmelser anses inte föreligga (avsnitt 4.37.11). har från sina utgångspunkter inga erinringar mot vad som sålunda föreslås och ser i likhet med regeringen inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser. Ersättning för vissa miljöskador Skadeståndsreglerna i 32 kap. föreslås få samma tillämpningsområde som motsvarande bestämmelser i miljöskadelagen. Detta innebär att skadeståndsreglerna inte skall tillämpas på skador som orsakats av joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning i fall då särskilda bestämmelser gäller (32 kap. 2 §). Ett motsvarande undantag finns i 2 § miljöskadelagen. Motivet för undantaget var att det på dessa områden fanns särskilda regler om tillstånd och ersättning m.m. vid inträffad skada (prop. 1985/86:83 s. 42). De regler som avsågs i samband med miljöskadelagens tillkomst var i fråga om joniserande strålning strålskyddslagen (1958:110), lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och atomansvarighetslagen (1968:45) samt i fråga om elektrisk ström lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. strålskyddslag är ersatt med en ny lag (1988:220) med samma rubrik, och ellag är ersatt med en ny ellag (1997:857). Förslaget till 32 kap. 3 § innebär att skadestånd skall betalas för skador genom förorening av vattenområden och grundvatten (1 och 2), ändring av grundvattennivån (3), luft- och markförorening (4 och 5), buller (6), skakning (7) eller annan liknande störning (8). Punkterna 1-3 gäller inte skador som orsakats av verksamhet som bedrivs i enlighet med tillstånd till vattenverksamhet. För sådana skador tillämpas 31 kap. En skada skall anses ha orsakats genom en störning om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar 3 § miljöskadelagen. I motion 1997/98:Jo33 anför m.fl. (kd) att också sådana person- och sakskador som orsakats av joniserande strålning och biotekniska produkter bör omfattas av skadeståndsskyldighet. I motionen yrkas att beslutar om en utvidgning av rätten till skadestånd i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 32). Beträffande skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atom-anläggningar finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen bygger på två internationella konventioner - dels Pariskonvention om skadestånd på atomenergins område, ändrad genom tilläggsprotokoll , dels den i avslutade tilläggskonventionen till , ändrad genom tilläggsprotokoll - vilka har slutits inom ramen för verksamheten inom och utveckling (). Enligt atom-ansvarighetslagen är innehavaren av en atomanläggning i ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. innehavarens ansvar är strikt. Ansvaret är begränsat till ett visst belopp, 175 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) för varje atomolycka. En dragningsrätt motsvarar . Ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Lagen innehåller vidare i enlighet med konventionerna regler om subsidiärt och supplerande ansvar för staten för atomskador. I departementspromemorian, (Ds 1997:55) Ändringar i atomansvarighetslagen, har föreslagits att atomansvarighetslagens regler om anläggningshavarens ansvar ändras och att denna i enlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer får bära ett sådant obegränsat ansvar. Vidare föreslås att anläggningshavaren åläggs att täcka sin skadeståndsskydlighet genom försäkring till ett belopp om lägst 300 miljoner SDR. Enligt lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på grund av konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i . När det gäller joniserande strålning från sådana verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57). Vad sedan gäller motionsspörsmålet rörande biotekniska produkter vill utskottet först anmärka att regeringen valt beteckningen biotekniska organismer (se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 397 och 406). Utskottet uppfattar motions-yrkandet så att motionärerna med uttrycket biotekniska produkter avser biotekniska organismer. Med sådana organismer avses i det framlagda lagförslaget en sådan produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller spindeldjur (14 kap. 3 §). Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ, dels de levande organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur men inga andra organismer. Genom att beteckningen biotekniska organismer används i balken kan begreppet biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella sådana produkter såsom antibiotika och steroider m.m. Den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8 motsvarar, som tidigare framgått, 3 § 8 miljöskadelagen. Av författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s. 45) framgår att till "annan liknande störning" kan hänföras spridning av bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar. Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund härav kan lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär att man när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger oaktsamhet. Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet avstyrker bifall till motion 1997/98:Jo33 yrkande 32. Miljöskadelagen innehåller inga särskilda regler om preskriptionstid för krav på ersättning för miljöskada. De allmänna reglerna i preskriptionslagen (1981:130) är därför gällande i fråga om sådana skadeståndskrav vilket innebär en tioårig preskriptionstid som räknas från den skadegörande handlingen. Någon ändring i detta avseende föreslås inte i propositionen. I motion 1997/98:Jo33 vill m.fl. (kd) att skall förlänga preskriptionstiden. En förlängd preskriptionstid är enligt motionärernas mening motiverad av att det kan dröja länge innan skadeverkningarna visar sig. Vidare framhålls att en förlängd preskriptionstid innebär att möjligheterna ökar att med tillräcklig grad av sannolikhet fastslå att en viss förorening har varit orsak till en skada. Att en skadegörande verksamhet skulle kunna komma ifrån ansvar endast på den grunden att det dröjt innan skadeverkningarna visat sig utgör, enligt motionärerna, ett avsteg från de principer om ansvar för miljöföroreningar som vill ge uttryck för. Motionärerna anser därför att preskriptionstiden skall sträckas ut till för sak- och personskada. I motionen yrkas att beslutar om förlängd preskriptionstid i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 31). delar uppfattningen att det kan dröja innan de skadliga följderna av en miljöfarlig verksamhet upptäcks. Vid personskador kan sålunda den skadliga förändringen vara smygande och långsam och kanske inte bli uppmärksammad förrän efter det den börjat. I sådana fall kan det med nuvarande preskriptionstid inträffa att den skadelidandes ersättningsanspråk hinner preskriberas innan skadan blivit känd eller dess samband med viss miljöfarlig verksamhet klarlagts. Av propositionen framgår att regeringen också övervägt om en förlängning av preskriptionstiden för miljöskador bör komma till stånd. Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få ersättning även för sena skador såsom asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visats sig. Det är också, enligt regeringens mening, till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. Regeringen konstaterar emellertid att en förlängning av preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således, enligt regeringens mening, ett skydd endast så länge det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De försäkringstekniska svårigheterna har också, påpekar regeringen vidare, utgjort skäl mot att införa en 30-årig preskriptionstid i samband med bl.a. miljöskadelagens tillkomst. delar den bedömning regeringen gjort rörande de försäkringstekniska svårigheterna som är förenade med en förlängd preskriptionstid. I sammanhanget bör också framhållas att en förlängning av preskriptionstiden till för personskador skulle medföra risk för en försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om motionärernas förslag genomförs, kommer det vid de nu ifrågavarande personskadorna att dröja innan ersättning kan erhållas ur miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än det är för honom att efter det att förflutit framställa krav eller processa mot skadevållaren. anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden. Därutöver vill utskottet också göra några påpekanden som gäller reglerna för åtalspreskription. Reglerna härom, som finns i 35 kap. , innebär att påföljd inte får ådömas om inte den misstänkte har häktats eller fått del av åtalet för brottet (preskriptionstid). Om preskriptionstid gäller allt efter brottets svårighet. Av förslagen till strafflatituder i 29 kap. följer att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Några särskilda regler om preskriptionstidens längd för miljöbrott föreslås inte (se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 530). Av 35 kap. 4 § följer att preskriptionstiden aldrig börjar löpa förrän brottet har blivit fullbordat. Liksom när det gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas. Brottet är således inte fullbordat förrän efter effekten har inträtt. Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från den skadegörande handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall räknas från uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent kunna leda till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott preskriberades före brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen (1981:130) har emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av brott inte preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har frågan om ansvar för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut eller åtals-preskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I sådana fall gäller att skadeståndsanspråket tidigast preskriberas efter det att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelades. På grund av bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte tiden för åtalspreskription löpt ut. Mot bakgrund av det anförda förordar lagutskottet att yrkande 33 i motion 1997/98:Jo32 avstyrks. Utvidgning av miljöförsäkringen med en saneringsförsäkring I propositionen föreslås att miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den ansvarige inte kan betala (avsnitt 4.35). Bestämmelser om saneringsförsäkringen föreslås intagna i 33 kap. Av 1 § framgår att det för ersättning i vissa fall till den som lidit miljöskada och för betalning av saneringskostnader, om kostnaden är hänförlig till miljöfarlig verksamhet, skall finnas en saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt , eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av , kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringarna med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De närmare detaljerna kring försäkringen förutsätts bli bestämda efter samråd med företrädare för försäkringsbranschen. I 2 och 3 §§ anges de principiella förutsättningarna för att saneringsförsäkringen skall kunna tas i anspråk. Därutöver finns i 4 § bestämmelser som syftar till att säkerställa att bidrag till försäkringarna betalas med rätt belopp och i rätt tid. I försäkringars natur ligger att de inte kan omfatta händelser som redan har inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Några särskilda övergångsbestämmelser skall därför inte knytas till saneringsförsäkringen (avsnitt 4.37.11). Vidare föreslås en ny bestämmelse, 7 kap. 16 a §, i konkurslagen (1987:672). I den föreslagna paragrafen föreskrivs en anmälningsskyldighet för konkursförvaltare avseende fall då kemiska produkter, biotekniska organismer eller farligt avfall har kvarlämnats eller mark- eller vattenförorening kan misstänkas. har för sin del inga erinringar mot att miljöskadeförsäkringen utvidgas med en saneringsförsäkring i enlighet med regeringens förslag och vill i sammanhanget hänvisa till de ställningstaganden som utskottet gjort i betänkande 1997/98:LU14 med anledning av en motion rörande saneringsfastigheter vid konkurser. Inte heller när det gäller det föreslagna tillägget i konkurslagen har utskottet några erinringar. Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna Utskottet övergår därmed till att behandla två motionsspörsmål rörande handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna. Som en allmän bakgrund kan nämnas följande. De fem största försäkringsbolagen på den svenska marknaden, , , , och , har bildat ett miljöskadekonsortium. Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen bestämmer. Regeringen har dels förordnat ledamöter i miljöskadeförsäkringens skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för denna nämnd. Nämnden har att avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall enligt villkoren för miljöskadeförsäkringen. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. är sammansatt av företrädare för försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmänna intressen. Som ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har ordinarie domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert. De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till miljöskadeersättningen, . De årliga bidragen från de bidragspliktiga har uppgått till sammanlagt . Miljöskadeförsäkringen är en del av bolagens totala ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte fonderas särskilt. Enligt vad som upplyses i propositionen har det framställts drygt 40 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något fall har föranlett att ersättning betalats ut. I motion 1997/98:Jo33 av m.fl. (kd) kritiseras ordningen med miljöskadeförsäkringens skadenämnd. Motionärerna anser att en bättre lösning vore om ärendena handläggs i miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen med den insyn och öppenhet som det där är fråga om. Regeringen bör, enligt motionärernas mening, återkomma med förslag om detta. I motionen yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om prövning av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen (yrkande 33). noterar att liknande förslag framlagts av Miljöcentrum i samband med remissbehandlingen av slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen . I propositionen anför regeringen effektivitets- och kostnadsskäl för att bibehålla den nuvarande ordningen. finner för sin del inte anledning att förordna någon annan ordning än regeringen. Eventuella behov av insyn och öppenhet torde, enligt utskottets mening, kunna tillgodoses genom ändringar i den arbetsordning regeringen fastställer för nämnden. Med det anförda förordar lagutskottet att motion 1997/98:Jo33 yrkande 33 avstyrks. m.fl. (m) pekar i motion 1997/98:Jo32 på att det i samband med förslaget att utvidga miljöskadeförsäkringen med en saneringsförsäkring väckts fråga om en marknadsanpassning av den nuvarande miljöskadeförsäkringen. Enligt motionärerna har det därvid gjorts gällande att det finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det nuvarande miljöskadekonsortiet som skulle kunna ha möjlighet att erbjuda motsvarande tjänster. I syfte att förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen anser motionärerna att möjligheterna till en upphandling i fri konkurrens bör utredas. I motionen yrkas att hos regeringen begär en utredning om miljöskadeförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 40). De spörsmål som tas upp i motionen har inte närmare berörts i propositionen. Däremot har frågorna varit föremål för behandling i slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen . I betänkandet påpekas att man från försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som omfattar också saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten på den svenska försäkringsmarknaden är inte sådan att ett enskilt försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening, att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring.