yttr · GL05FIU4Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:62 Regional tillväxt - för arbete och välfärd, mom. 5, jämte motioner i de delar som berör finansutskottets beredningsområde. I mom. 5 föreslås att godkänner regeringens förslag om (avsnitt 6.2.2.2). I detta avsnitt föreslår regeringen att godkänner - att kostnader förknippade med finansiering, planering, projektering, upphandling och byggande av , exklusive resecentra, får finansieras med lån, som exklusive finansiella kostnader, motsvarar en total kostnad uppgående till högst i prisnivå , - att staten och berörda kommuner bildar ett aktiebolag, , med ansvar att finansiera, projektera, upphandla, bygga och hyra ut . Propositionen har av kammaren remitterats till arbetsmarknadsutskottet som i sin tur beslutat överlämna avsnittet 6.2.2.2 om Infrastrukturen för kommunikationer till trafikutskottet. beslöt regeringen att uppdra åt en förhandlingsman att bereda vissa frågor angående utbyggnad av . Efter det att regeringen redovisat ett förslag till avsiktsförklaring angående vårproposition ingick förhandlingsmannen ett huvudavtal om byggande av med kommun, , kommun, kommun, samt . För att avtalet skall träda i kraft krävs att det godkänns av regeringen samt av berörda kommunfullmäktige och . I avtalet delas genomförandet av upp i en del om järnväg och en del om resecentra. finansieringskostnader kostnadsberäknas järnvägen på sträckan till . Alla kostnader som är förknippade med utredning, upphandling och byggande av järnvägen föreslås finansieras med lån, som ett av staten och kommunerna gemensamt ägt aktiebolag skall ansvara för. Av kommunernas utredningskostnader för järnvägen får högst belasta projektet. Lånet skall börja återbetalas då de olika etapperna öppnas för trafik. Bygget av järnvägen delas in i följande tre etapper. Etapp 1, , kostnadsberäknas till och skall vara färdigställd senast . Etapp 2, , kostnadsberäknas till och skall vara färdigställd . Etapp 3, , kostnadsberäknas till och skall vara färdigställd . Bygget av nya resecentra kostnadsberäknas till ca . Kommunerna och landstingen förbinder sig, genom sina länstrafikbolag, att under efter färdigställande bedriva regional persontrafik till en årlig bruttotrafikkostnad av . Eftersom exakta sträckning och slutliga utformning till stora delar ännu är okänd, finns det osäkerheter i de kostnadsbedömningar som ligger till grund för avtalet. Om det visar sig att kostnaden för järnvägen överstiger i prisnivå , skall parterna överenskomma om hur den ökade kostnaden skall hanteras innan bygget påbörjas. I avtalet anges vidare att staten och kommunerna är överens om att, så snart avtalet trätt i kraft, bilda ett gemensamt aktiebolag med namnet , vars uppgifter skall vara att ansvara för att järnvägen finansieras, byggs och hyrs ut tills lånen är återbetalda. Av aktierna i bolaget, som skall ha ett aktiekapital på minst 1 och högst , skall staten äga och kommunerna . Staten skall förbinda sig att utfärda kapitaltäckningsgarantier gentemot samt att garantera bolagets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare med avseende på kostnaden för finansiering och byggande av . När en etapp av järnvägen färdigställts och godkänts av , skall den hyras ut till och införlivas i stamjärnvägsnätet. Hyran skall täcka kostnaderna för räntor och amorteringar på upptagna lån samt Botniabanan AB:s verksamhet. När lånen är betalda, vilket i avtalet anges , förbinder sig att köpa järnvägen för . Den årliga kostnaden för räntor och amorteringar är bl.a. beroende av den framtida ränteutvecklingen och lånens återbetalningstid. Vid antagande om att banan i sin helhet öppnas 2006, att återbetalningstiden på lånen är och att den nominella räntan är , blir den årliga kostnaden för räntor och amorteringar ca . Om återbetalningstiden på lånen i stället är , blir den årliga kostnaden för räntor och amorteringar ca . Regeringens förslag i den regionalpolitiska propositionen Regeringen anser att det avtal som ingåtts mellan statens förhandlingsman samt berörda kommuner och landsting är förenligt med de villkor rörande bl.a. regionalt ansvarstagande som regering och riksdag tidigare beslutat om för ett eventuellt genomförande av . Under förutsättning av de övriga berörda parternas godkännande, har regeringen därför inget att erinra mot avtalets innehåll i denna del eller mot att staten och kommunerna bildar ett gemensamt bolag med ansvar att finansiera, bygga och hyra ut i enlighet med de principer som framgår av avtalet. I enlighet med avtalet föreslår regeringen således att kostnader förknippade med finansiering, planering, projektering, upphandling och byggande av , exklusive resecentra, skall finansieras med lån som exklusive finansiella kostnader motsvarar en total kostnad uppgående till högst , i prisnivå . Vidare bör staten och berörda kommuner bilda ett aktiebolag, , med ansvar att finansiera, projektera, upphandla, bygga och hyra ut . Vad gäller lånefinansieringen anser regeringen att återbetalningstiden från den tidpunkt då banan öppnas för trafik bör begränsas till och att de årliga kostnaderna för räntor och amorteringar skall finansieras på statsbudgeten, utgiftsområde 22, kommunikationer. Avgifter vad gäller statliga garantier skall fastställas av . Regeringen har uppdragit åt att, i samråd med berörda avtalsparter, vidta förberedelsearbeten för genomförandet av . vårproposition avser regeringen att återkomma till vad avser ytterligare organisatoriska och finansiella frågor rörande samt formerna för den löpande återrapporteringen till regering och riksdag. I motion A33 av m.fl. (fp) sägs att är ett angeläget projekt, men för att kunna byggas krävs det att andra intressenter än staten tar ett större ansvar för finansieringen. Motionärerna anser att detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Förslag i den ekonomiska vårpropositionen 1998 I enlighet med förslagen om finansieringen av i proposition 1997/98:62 föreslås i den ekonomiska vårpropositionen att regeringen bör bemyndigas att, vad avser den första utbyggnadsetappen av , , utställa kapitaltäckningsgarantier till skydd för Bot-niabanan AB:s egna kapital och att garantera bolagets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare, inom en ram som exklusive mervärdesskatt uppgår till , varav avser räntekostnader och övriga finansiella kostnader. Dessa medel bör även få användas för planeringsarbete, t.ex. järnvägsutredning för ytterligare etapper. Regeringen avser att fortlöpande återkomma till i budgetpropositionen i syfte att återrapportera och följa upp genomförandet av . Medel för att täcka statens kostnader för hyra av och andra betalningar som följer av garanterade lån och kapitaltäckningsgarantin skall inrymmas i statsbudgeten . För att möjliggöra att utan dröjsmål skall kunna starta och bygga upp sin verksamhet, bör bemyndigas att få använda anslaget A 4 Investeringar samt drift och underhåll av statliga järnvägar för lån till Botniabanan AB:s verksamhet inom en ram av . skall återbetala medlen till . I två motioner Fi45 av Per m.fl. (m) respektive Fi30 av m.fl. (m) yrkas avslag på regeringens förslag till finansiering av . avser att behandla dessa förslag i vårpropositionen jämte motionerna i betänkande FiU27 tilläggsbudget 1 för . Budgetlagens bestämmelser om finansiering av infrastrukturinvesteringar I lagen (1996:1059) om statsbudgeten stadgas att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (1 §). Enligt denna lag skall infrastrukturella investeringar finansieras med anslag (22 §). I proposition 1995/96:220 lagen om statsbudget anfördes att en stor del av statens investeringar utgörs av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kan - till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Som exempel nämns vägar och järnvägar. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Lånefinansiering av en myndighets investeringar för förvaltningsändamål gör det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar anförde regeringen i proposition 1996/97:220. De infrastrukturella investeringarna är i regel stora och betydande reala resurser, och en betydande produktionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansieringsformen. Regeringen har således slagit fast att infrastrukturella investeringar bör finansieras med anslag. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art borde enligt regeringens mening gälla även för finansiering av annan egendom som inte bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål. I 23 § lagen (1996:1059) om statsbudget sägs att för viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligt de regler som nämns i 22 §. I proposition 1996/97:220 anfördes att om t.ex. regeringen bemyndigas att förvärva aktier och investeringen inte förväntas ge tillräcklig avkastning kan en del av investeringen finansieras med anslag och en del med ett internt lån i . Ett annat exempel kan vara att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av en trafik-anläggning. I ett sådant fall kan investeringen helt eller delvis finansieras med ett internt lån. Det kan också tänkas att någon myndighet bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som ett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet. senaste behandling av frågan om finansieringen av infrastrukturinvesteringar Regeringen redovisade i vårpropositionen 1997 (avsnitt 6.19) att det inom ansvarsområde fanns ett antal vägobjekt som är mycket angelägna ur trafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt och som var färdiga för byggstart . Dessa vägprojekt var E 18/20 , E 4 , E 22 Söderåkra-Hossmo samt E 4 trafikplats . Regeringen uppgav att anslagna medel inte var tillräckliga för att byggstart skulle ske . Regeringen föreslog därför att skulle få möjlighet att låna i . Vidare föreslogs att det under utgiftsområde 22 anvisade anslaget Byggande av vägar (A 3) skulle belastas med kostnader för räntor och amorteringar avseende lån för de angivna vägprojekten. anförde i betänkande 1996/97:FiU20 (del 1 s. 216) att utskottet kunde godta att får ta upp lån i för att tidigarelägga vissa angivna vägprojekt. Detta medgivande borde dock ses som ett enstaka undantagsfall mot bakgrund av de behov som då förelåg av speciella åtgärder för att skyndsamt kunna åstadkomma ökad sysselsättning och tillväxt. Den statsfinansiella belastningen sedd över en begränsad tidsperiod får därvid inte öka anförde utskottet. Som villkor för återbetalning av de aktuella lånen, inklusive räntor, borde därför gälla att detta skall ske inom den tidsrymd då projekten skulle ha genomförts enligt ordinarie infrastrukturplanering. Utskottet ansåg att som sin mening borde ge regeringen detta till känna. följde utskottet (1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284 och 285). Företrädarna för Moderata samlingspartiet, och motsatte sig lånefinansieringen. kunde godta lånefinansiering som ett enstaka undantagsfall men ansåg inte att ytterligare medel behövde anvisas. tar i detta yttrande ställning till frågan om kostnader förknippade med finansiering, planering, projektering, upphandling och byggande av får finansieras med lån samt om bör godkänna att staten tillsammans med berörda kommuner bildar ett aktiebolag med ansvar för att finansiera . Som framgår av inledningen av budgetlagen omfattas inte statliga bolag av bestämmelserna i denna lag. Några formella hinder föreligger således inte enligt budgetlagen för att i detta fall medge att ett statligt aktiebolag, , får uppta lån för att finansiera första etappen mellan - . Regeringen bör således kunna bemyndigas att låta ställa ut kapitaltäckningsgarantier till skydd för eget kapital och garantera bolagets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare inom en ram om 1 . I motion A33 av m.fl. (fp) krävs för att skall kunna byggas att andra intressenter än staten tar ett större ansvar för finansieringen. Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att i och med bildandet av det av staten och berörda kommuner ägda bolaget tar regionen ansvar för en väl definierad del av kostnaderna av projektet. Detta anser utskottet vara värdefullt och föreslår att trafikutskottet avstyrker motion A33 (fp). har tidigare uttalat att statliga investeringar i infrastruktur-anläggningar såsom, broar, järnvägar och liknande normalt bör finansieras med anslag över statsbudgeten. En sådan finansieringsform ger bäst möjlighet till inflytande och överblick. När det gäller det aktuella beslutet om anser dock utskottet att genom ställningstagande till garantierna har inflytande över det faktiska investeringsbeslutet. Det ligger i sakens natur att infrastrukturinvesteringar av dessa slag - trots att de kan vara samhällsekonomiskt lönsamma - sällan tillför ägaren monetära inkomster som kan användas för att betala räntor och amorteringar på lån som eventuellt tagits upp för att finansiera anläggningen. Om en sådan anläggning direkt lånefinansieras kommer därför anslagsmedel att behöva avdelas för att betala räntor och amorteringar. Om lånefinansiering tillämpas i större utsträckning kommer efter hand anslagen i allt högre grad att bli låsta för att betala redan gjorda investeringar och framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya, angelägna investeringar minskar inom de givna ramarna. I syfte att slå vakt om inflytande och handlingsfrihet anser därför finansutskottet att statliga infrastrukturinvesteringar även i fortsättningen i huvudsak skall finansieras med anslag i takt med att anläggningen utförs. kan emellertid konstatera att ett antal större infrastrukturprojekt i har lånefinansierats. Detta gäller både när det är staten själv som har utfört investeringen och när samverkan skett med andra intressenter. Särskilda omständigheter i de olika fallen har fått motivera undantag från grundprincipen om anslagsfinansiering. Budgetlagen innehåller också en möjlighet för att besluta om undantag. Utskottet noterar vidare att nya former för finansiering av infrastrukturinvesteringar har börjat tillämpas i andra europeiska länder. I sammanhanget noterar utskottet att Statskontoret fått i uppdrag att analysera innebörden av olika finansieringsformer för infrastrukturinvesteringar. Anslagen för investeringar och drift av vägar och järnvägar är i och för sig av betydande storlek. Icke desto mindre innebär de beslut om lånefinansieringen som fattats att framtida anslagsutrymme intecknats. anser därför att bör ha full överblick över de framtida anslagskonsekvenserna. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är angeläget att får en redovisning av i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutats av såväl riksdag, regering som ansvarig myndighet. Det återstående fria utrymmet för nya åtaganden bör komma fram som en restpost. Även ställda garantier bör redovisas och bedömas. föreslår därför att trafikutskottet hos regeringen begär att en sådan redovisning skall ingå i höstens budgetproposition. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), () och (). (), (), (), (), Per () och () anser att finansutskottets yttrande fr.o.m. avsnittet med rubriken senaste behandling av frågan om finansieringen av infrastrukturinvesteringar bort ha följande lydelse: tidigare behandling av frågan om finansieringen av infrastrukturinvesteringar har , även före budgetlagens tillkomst, behandlat frågor som rör finansieringen av infrastrukturinvesteringar. I budgetproposition 1992/93:100 bilaga 7 föreslogs en ny finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar (inkl. eldrifts- och telenätsutrustning) och kollektivtrafikanläggningar. De skulle enligt förslaget finansieras genom lån som skulle tas upp i . För att finansiera räntor och amorteringar föreslogs att ett särskilt kapitalkostnadsanslag skulle inrättas. En total investeringsram och en låneram skulle fastställas för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar för . Som skäl för att införa en ny finansieringsmodell anfördes att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansiera inom dittills anslagna ramar. I finansplanen hävdades att genom en övergång till lånefinansiering kunde investeringsnivån höjas ytterligare. redovisade sin syn på detta förslag liksom det förslag som regeringen lade fram senare i proposition 1992/93:176 Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. i ett yttrande till trafikutskottet (1992/93:FiU4y). Utskottet anförde bl.a. följande: Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU (1987/88:FiU3y) innebär en övergång till att finansiera investeringar med lån i () eller på kapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gör det möjligt att öka investeringarna i samhället. Att finansiera statliga investeringar genom lån i RGK i stället för över anslag skapar inte heller något ökat finansiellt utrymme. Även finansieringen via anslag innebär, i den mån inte statsinkomsterna räcker till, att lån upptas i RGK. Utskottet delar således inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringar med lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad en finansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverka vilket inflytande får över besluten om infrastrukturinve-steringarna. Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ett kapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar på upptagna lån. Ett ställningstagande från sida till omfattningen av ett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande över investeringarnas omfattning. Belastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer att bestämmas genom en mekanisk framräkning baserad på gjorda investeringar. Det anslaget kan i detta skede inte påverka. Ställningstagandet till kapitalkostnadsanslaget blir därför ointressant ur beslutssynpunkt. Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livslängd, som ett kapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan vara värdefullt ur andra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektorns resursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådan periodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget att redovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som god redovisningssed. Ändringar av principer får genomslag på budgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning av statsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkt till den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att de till denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endast den del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tas upp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- och kapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseenden men även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig och ofullständig. De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och en kapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiska redovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisa en investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfaller emellertid inte staten direkt utan andra samhällssektorer. Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringar insatsresurser - produktionsfaktorer - för att myndigheterna skall kunna bedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels är investeringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjas av andra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, skyddsrum etc.). För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansiera investeringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låta kapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget. Kapitalkostnaderna i ett sådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter. Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang är emellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntade avkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelse är här den samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringens värde. Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blir effekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas och avgöras inom en enskild myndighet eller ett verk. yttrade sig över proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken (1987/88:FiU3y). I yttrandet skrev ett enigt finansutskott följande: Utskottet anser inte att det finns skäl att ändra de principer som slogs fast av 1984/riksdag. För att ett affärsverk skall få finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten direkt via bör liksom gälla att full förräntning kan påräknas på investeringen. För de investeringar där detta inte gäller bör finansieringen liksom ske via anslag på statsbudgeten. I de fall ett affärsverk medges rätt att låna i bör det ske inom en angiven ram. En upplåning som sker på detta sätt skall på lämpligt sätt rapporteras och redovisas som statsskuld för att överblicken och rapporteringen av den totala statsskulden inte skall försvåras. Utskottet uttryckte förståelse för de motiv som anförts för att införa andra finansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellertid viktigt, anförde utskottet, att i detta sammanhang beakta de krav som ställer beträffande möjligheter till inflytande och överblick. Utskottet har alltjämt samma uppfattning och anser sammanfattningsvis att investeringar i infrastruktur bör anvisas över anslag på statsbudgeten. En finansiering över anslag kan väl förenas med utformning av planeringsramar eller investeringsbemyndiganden som gör det möjligt att långsiktigt planera verksamheten. Det kan dock finnas skäl att överväga andra budget- och redovisningsformer för denna typ av investeringar. Det är i vissa sammanhang väsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på ett annat sätt än driftkostnader. Utskottet var i betänkandet (bet. 1992/93:FiU10, återremitterat, FiU20, rskr.