yttr · GL05JUU11Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda justitieutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:105 Det allmännas skadeståndsansvar jämte motionerna 1997/98:L24-L26 som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lägger regeringen fram bl.a. ett förslag till ny lag om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Frågor i anslutning härtill inom utskottets beredningsområde tas upp i motionerna L24 yrkandena 1-3 (v), L25 yrkande 1 (m) och L26 yrkandena 1 och 4-7. Utskottet begränsar sitt yttrande till att avse dessa frågor. tillsattes av det allmännas skadeståndsansvar. Kommitténs huvuduppgift var att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör vara ersättningsskyldigt för skada som orsakas enskilda medborgare i samband med myndighetsutövning. I betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55) redovisade kommittén sina ståndpunkter. Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas också ett tillkännagivande till regeringen som utskottet gjorde (bet. 1995/96:JuU15) som gick ut på att lagstiftningen borde ändras så att det blir möjligt att i vissa fall återkräva ersättning som utbetalats för frihetsberövande. Justitiekanslern har aktualiserat samma fråga i en skrivelse till regeringen (dnr Ju 96/889). Skrivelsen har remissbehandlats. Förslagen i propositionen bygger, såvitt här är aktuellt, på det angivna underlaget. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Utskottet har under ärendets beredning också haft tillgång till de remissvar som lagutskottet inhämtat över propositionen och motionerna. I den utsträckning utskottet i det följande hänvisar till innehållet i remissvar är det dessa remissvar som avses om inget annat anges. Gällande rätt, m.m. Enligt den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) har den som vållats skada genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning rätt till ersättning. Denna generella reglering kompletteras inom vissa områden med särskilda regler. Sådana särskilda regler gäller t.ex. när den enskilda medborgaren åsamkas skada till följd av vissa frihetsinskränkningar. Här gäller ett strikt ansvar för det allmänna. Enligt huvudfallet i 1 § lagen om ersättning vid frihetsinskränkning (LEF) skall ersättning utgå bl.a. om någon på grund av misstanke om ett eller flera brott varit häktad eller om han i sträck varit anhållen, underkastad reseförbud eller anmälningsskyldighet om frikännande dom meddelas, åtalet avvisas eller avskrivs, förundersökningen avslutas utan att åtal väcks eller om beslutet om frihetsinskränkning ändrats så att det upphävts eller gjorts mindre ingripande efter t.ex. ett överklagande eller om en häktningsframställning ogillats. Motsvarande gäller enligt 1 a och 2 §§ LEF i några andra liknande fall. För rätt till ersättning förutsätts inte att beslutet fattades på felaktiga grunder eller att någon gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Det handlar alltså om ett strikt ansvar. Ersättning skall alltså utbetalas t.ex. när en anhållen släpps och det därefter inte väcks åtal, när en häktad frikänns eller när den som avtjänat fängelsestraff blir frikänd efter resning i målet. Den som i annat fall än vad som framgår i 1, 1 a och 2 §§ LEF till följd av beslut vid myndighetsutövning har varit berövad friheten har, enligt 3 §, rätt till ersättning av staten om frihetsberövandet uppenbart varit utan grund. Lagrummet har i den praktiska tillämpningen använts vid aministrativa frihetsberövanden. Även här föreligger något som liknar en form av strikt ansvar; det krävs alltså inte att någon tjänsteman gjort fel eller varit oaktsam för att ersättning skall utgå. Däremot är rätten till ersättning mer begränsad än enligt tidigare angivna lagrum eftersom rätt till ersättning endast föreligger om "det finnes uppenbart att frihetsberövandet skett utan grund". LEF innehåller vidare i 4 § inskränkningar i rätten till ersättning, t.ex. om den som varit utsatt för frihetsinskränkningen själv uppsåtligen har föranlett den. Ersättningen kan också vägras eller sättas ned i vissa fall när det med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ersättning utgår. Ersättning får dock inte vägras eller sättas ned på den grunden att misstanke om brott kvarstår utan att skuldfrågan är klarlagd. Enligt 5 § LEF utgår ersättning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. I 6 och 7 §§ LEF slutligen finns ytterligare några regler som här saknar intresse. Frågor om ersättning enligt LEF handläggs av Justitiekanslern. Hos Justitiekanslern handläggs omkring 800 ärenden om ersättning enligt LEF. Varje ärende utreds och remitteras till polisen eller åklagaren eller båda. Justitiekanslerns genomsnittliga kostnad för handläggningen uppgår till per ärende. Om sökanden har ombud stiger kostnaden inklusive ombudsarvode till . Ersättningsbeloppen bestäms med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Om inga särskilda förhållanden föreligger brukar ersättning utbetalas med för lidande vid en eller två dagars frihetsberövande och sedan i en stigande skala med för därutöver. Regeringen föreslår alltså att en ny lag om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder skall ersätta LEF. I fråga om rätten till ersättning vid häktning, anhållande, reseförbud, anmälningsskyldighet, m.m. innebär förslaget i princip oförändrade regler (2-4 §§ förslaget respektive 1, 1 a, 2 §§ LEF). Det kan tilläggas att det beslut om frihetsinskränkning som ligger till grund för ersättningsrätten enligt nu nämnda lagrum som regel fattas av rätten eller, när det gäller anhållande och i vissa fall reseförbud, av åklagaren. Regeringen föreslår vidare att rätt till ersättning skall föreligga för den som utan att ha rätt till ersättning enligt 2-4 §§ förslaget varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Förslaget innebär en ökad möjlighet till ersättning i dessa fall men ger alltjämt uttryck för restriktivitet jämfört med ersättningsrätten enligt 2-4 §§ förslaget (5 § förslaget respektive 3 § LEF). utsträcks möjligheten till ersättning till att omfatta också mer kortvariga judiciella frihetsberövanden, t.ex. gripande som sker med stöd av 24 kap. 7 § eller anhållanden som varat än . Regeringen föreslår vidare att ersättning skall kunna vägras eller sättas ned (jämkas) om den drabbades eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det med hänsyn till övriga omständigheter är oskäligt att ersättning lämnas. Förslaget innebär ett förtydligande som jämkningsmöjligheten utvidgas något (6 § förslaget respektive 4 § LEF). När det gäller ersättningsgill skada föreslås oförändrade regler. Detta innebär att ersättning kan utgå för ren förmögenhetsskada och för lidande medan ersättningsrätten inte omfattar person- eller sakskador (7 § förslaget respektive 5 § LEF). Regeringen föreslår vidare en ny rätt till ersättning för person- eller sakskador som åsamkats genom våld som utövats med stöd av bl.a. 23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) under förutsättning att den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Ersättningsrätten omfattar situationer där polisen varit tvungen att använda våld för att t.ex. avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (8 § förslaget). Regeringen föreslår slutligen en möjlighet att under vissa förutsättningar återkräva utbetald ersättning om den som fått ersättningen senare döms för gärningen (11 § förslaget). - Genom förslaget i denna del tillgodoses det önskemål som tidigare framfört och som redovisats ovan. Slutligen finns i 9 och 10 §§ förslaget regler som motsvarar dem i 6 och 7 §§ LEF. Frågor om ersättning enligt LEF har uppmärksammats vid åtskilliga tillfällen. Det är mot den bakgrunden glädjande att ett förslag nu föreligger som tillgodoser många av de synpunkter som förts fram inte endast av utskottet utan också mer allmänt i den offentliga debatten. Utskottet har alltså en i huvudsak positiv inställning till regeringens förslag både när det gäller utvidgningen av rätten till ersättning och de begränsningar som föreslås för andra fall. I det följande kommer utskottet att begränsa sitt yttrande till de frågor som aktualiserats motionsvägen och där det alltså finns motförslag till förslagen i propositionen. I samband därmed kommer utskottet också i erforderlig utsträckning att redogöra för remissinstansernas synpunkter på lagförslaget och motionsyrkandena. Ersättning vid frihetsberövande m.m. I motionerna L24 yrkande 1 (v), L25 yrkande 1 (m) och L26 yrkande 1 (fp) föreslås att kravet på att anhållandet haft en viss varaktighet skall tas bort. Motionärerna förordar med andra ord en ordning som innebär att ersättning precis som skall utgå vid anhållande under givna förutsättningar. I motion L24 yrkande 1 (v) begärs härutöver att 24-timmarsgränsen tas bort också när det gäller reseförbud och anmälningsskyldighet, m.m. I motion L26 yrkande 1 (fp) begärs vidare att förutsättningarna för ersättning enligt 5 § skall vara desamma som enligt 2 § när det gäller personer som grips av polisen. Däremot accepterar motionärerna 5 § i den del regleringen avser administrativa frihetsberövanden. Motionsönskemålet innebär att samma strikta ansvar som föreslås beträffande fall enligt 2 § skulle tillämpas också på vissa frihetsberövanden enligt 5 § och att möjligheten till ersättning enligt 5 § alltså skulle utökas väsentligt beträffande sådana frihetsberövanden som omfattas av yrkandet. föreslås i yrkande 8 att större möjligheter till jämkning av ersättningen beslutas. Härutöver begär motionärerna i yrkande 7 att det beviskrav som skall uppfyllas för att ersättning skall utgå sätts på en rimlig nivå. Slutligen begärs i motion L24 (yrkande 3) (v) att ersättning enligt 5 § förslaget skall utgå om åtgärden var oriktig. Kravet på att åtgärden dessutom skall vila på felaktiga grunder bör alltså enligt motionärerna tas bort. Enligt regeringen bör en utgångspunkt vara att ersättningsreglerna skall överensstämma med vad som från allmänna utgångspunkter kan anses rimligt. Regeringen anser (prop. s. 16 f) bl.a. att ett upphävande av 24-timmarsregeln skulle få till konsekvens att ersättning i betydligt fler fall än skulle betalas även om ingripandet i sak var oantastligt. Regeringen framhåller att det torde finnas ett brett stöd för att polis och åklagare måste ha en viss marginal när det gäller kortvariga frihetsberövanden. Regeringen hänvisar vidare till att en del remissinstanser på kommitténs betänkande anförde att ett avskaffande av 24-timmarsregeln skulle få besvärande konsekvenser för de brottsutredande myndigheternas arbete. Man kan också, enligt regeringen, befara att ett slopande av 24-timmarsregeln skulle innebära en betydande belastning på de ersättningsprövande myndigheterna. Sammantaget anser regeringen att det varken från principiella eller praktiska utgångspunkter finns tillräckliga skäl att nu föreslå en utvidgning av statens strikta ersättningsansvar för bl.a. anhållanden genom att slopa 24-timmarsregeln. I fråga om rätten till ersättning i andra fall anser regeringen att det finns skäl att sänka de krav som enligt gällande rätt ställs för att ersättning skall utgå. Regeringen understryker dock att det är av stor vikt att regleringen uttrycker viss restriktivitet. En sådan restriktivitet är enligt regeringen påkallad framför allt av det skälet att det måste finnas ett visst utrymme för frihetsberövanden som senare av olika skäl kan ifrågasättas. Utan ett sådant utrymme försvåras de ifrågavarande myndigheternas arbete avsevärt, men restriktivitet är också påkallad av det skälet att en prövning annars kan bli mycket resurskrävande. Regeringen erinrar i sammanhanget också om att den enskilde enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen alltid har rätt till ersättning som orsakas av fel eller försummelse vid myndighetsutövning; här diskuteras alltså ett ansvar som går längre än det som följer av skadeståndslagen. När det gäller utvidgningen i 5 § bör den enligt regeringen göras så att rätten till ersättning begränsas till sådana fall där det står alldeles klart att beslutet om frihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför är oriktigt. På så sätt tar staten på sig risken för att det i efterhand visar sig att det fanns en grundläggande brist av mer påtagligt slag. Det skall alltså vara fråga om klara fall av bristande förutsättningar. blir det lättare för den enskilde att visa att förutsättningar för ersättning föreligger med de krav som ställs upp i 5 § förslaget än med de krav som gäller enligt 3 § LEF. Remissinstanserna har i denna del vitt skilda uppfattningar. Här skall sammanfattningsvis nämnas följande. Ett avskaffande av 24-timmarsregeln förordas av Kammarrätten i , , , i , i och Svensk handel. Sistnämnda organisation tar klart ställning för motionsförslagen såväl när det gäller 24-timmarsregeln som när det gäller rätten till ersättning enligt 5 § förslaget. Även i är positiv till motionsförslagen. Dessa remissinstanser anför i huvudsak principiella skäl för sina ställningstaganden: Förtroendet för rättsstaten kräver att staten har en generös inställning när det gäller ersättning till personer som varit frihetsberövade i onödan. Att ersättningsrätten kan försvåra de brottsutredande myndigheternas arbete och orsaka betydande hanteringskostnader är inget skäl till att ersättning inte skall utgå. Kammarrätten i och tillstyrker propositionen i övrigt. De framför alltså ingen kritik när det gäller avvägningarna i 5 § förslaget, medan inte yttrar sig i den delen och i är negativ till en utvidgning enligt motionsförslaget. och tillstyrker propositionens förslag. anser att regeringsförslaget är en väl avvägd kompromiss, medan anför att man begränsat sitt yttrande till att avse sådana frågor som en lagrådsgranskning skall avse. Från den utgångspunkten har hovrätten inga erinringar mot regeringens förslag. Inte heller vid anser att det finns anledning till kritik mot regeringsförslaget från rättsteknisk synpunkt. Justitiekanslern anför att det inte är hans uppgift att i sak motsätta sig en lösning som innebär att statsmakerna vill utöka ersättningsrätten till enskilda i samband med vissa frihetsberövanden. Han ser det dock som sin skyldighet att peka på vilka praktiska effekter förslagen kan väntas få vid sin tillämpning. Han uppehåller sig därvid vid det stora antal ärenden som skulle bli följden av att 24-timmarsregeln slopas, i synnerhet om ersättning på samma grunder skall utbetalas vid gripanden, och pekar på att ersättningen i dessa fall rimligen måste sättas till ett väsentligt lägre belopp än vad som utbetalas (se ovan) medan handläggningskostnaden inte kan förväntas minska. Med hänvisning härtill ifrågasätter han det rimliga i en ordning där ersättning i det enskilda fallet kan utgå endast med ringa belopp till priset av stora kostnader för handläggningen av varje ärende. Han ifrågasätter också huruvida den enskilde som varit föremål för ett frihetsberövande upplever det som meningsfullt att mera slentrianmässigt tillerkännas ett ringa belopp som plåster på såret. Avslutningsvis anför Justitiekanslern att den stora mängd ärenden som skulle bli följden av vidgade ersättningsregler av lätt insedda skäl inte kan handläggas av honom. Riksåklagaren framför att han i och för sig är tveksam redan till förslagen i propositionen men kommer ändå fram till att propositionsförslagen innebär en mer rimlig avvägning mellan olika intressen än motionsförslagen gör. Han anför att en i princip obegränsad ersättningsrätt oberoende av om någon försummelse kan konstateras eller ej inte kan förenas med de krav på effektivitet som man med rätta ställer på de brottsbekämpande organen från såväl statsmakternas som de enskilda medborgarnas sida. De ersättningsbelopp som med utgångspunkt i nuvarande praxis kommer att utgå vid korta frihetsberövanden kommer med all sannolikhet att bli förhållandevis blygsamma emedan det av olika skäl inte kan anses rimligt att höja beloppen. Dessa kan alltså knappast uppfattas som en fullgod kompensation av den enskilde. Mot detta skall vägas de ökade utredningskostnaderna. anser för sin del att frågan om ersättningsskyldigheten för det allmänna bör avgöras med utgångspunkt i om beslutet om frihetsberövande var riktigt med tanke på de omständigheter som var kända när beslutet fattades. Styrelsen vänder sig alltså mot tanken att ersättningsskyldighet skall inträda om en efterhandskontroll visar att beslutet med hänsyn till de omständigheter som senare blivit kända inte borde ha fattats. anser att kortvariga judiciella frihetsberövanden () inte bör omfattas av en reglering om ersättning och hänvisar i denna del till skadeståndslagens regler. Styrelsen pekar på att en utvidgad ersättningsrätt skulle leda till minskad effektivitet i polisarbetet och ett inte oväsentligt administrativt merarbete som kommer att kräva extra resurser. Inte minst befarar styrelsen en anhopning av obefogade ersättningsansökningar. Styrelsen har begärt 15 handläggartjänster enbart för att klara av de förslag som väckts i propositionen. Resursbehovet blir än större om motionsförslaget beträffande 5 § genomförs. Styrelsen avslutar med att anföra att det kan befaras att den motionsvägen föreslagna ändringen av 5 § kommer att innebära att det i fler fall än kommer att utgå ersättning i fall där detta ter sig stötande. Utskottet vill börja med att påminna om att det råder ett strikt ansvar för staten när det gäller frihetsberövande genom häktning eller anhållande som haft en viss varaktighet om de lagliga förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Härom råder ingen oenighet. I en rättsstat är det naturligt att det finns noga preciserade regler för under vilka omständigheter staten får beröva någon friheten och att statens ansvar för sådana åtgärder sträcker sig långt om det visar sig att en åtgärd varit omotiverad. Utskottet vill också understryka att utskottet känner en betydande sympati för här aktuella motionsförslag. På ett mer principiellt plan är det inte orimligt att staten skall ta ett ekonomiskt ansvar för alla i lagens mening omotiverade frihetsberövanden. Det går emellertid inte att bortse från andra intressen som också gör sig gällande. Dessa är måhända i första hand av praktisk natur. Icke desto mindre är det angeläget att ersättningsreglerna får en sådan utformning att de inte riskerar att verka hämmande på polisens och åklagarens arbete. Regelsystemet måste också väcka förtroende hos allmänheten och får inte leda till stötande resultat. måste det göras en rimlig avvägning mellan de kostnader för utredning m.m. som reglerna föranleder och den ersättning som kan förväntas i det enskilda fallet. Enligt utskottets mening har regeringen lyckats väl i den avvägning som sålunda måste göras. Utskottet anser att man också i detta sammanhang bör hävda en proportionalitetsprincip. Det ter sig inte rimligt att bygga upp en omfattande organisation för handläggning av ansökningar som måste komma att avse relativt obetydliga belopp. kan man naturligtvis inte heller rutinmässigt betala ut ersättning utan att först undersöka om anspråket är berättigat. Detta gäller särskilt som man får räkna med en större andel obefogade ansökningar om även korta anhållanden skall omfattas. Härtill kommer att ett borttagande av 24-timmarsregeln innebär att utredning av ersättningsanspråk kommer att prioriteras framför det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet hos polis och åklagare. Utskottet som här också vill hänvisa särskilt till Justitiekanslerns, Riksåklagarens och synpunkter delar således regeringens bedömningar i här aktuella frågor. Utskottet anser att 24-timmarsregeln bör behållas. Utskottet avstyrker bifall till motionerna L24, L25 och L26 i aktuella delar. Med detta ställningstagande kan utskottet inte godta tanken på en kraftigt utvidgad rätt till ersättning enligt 5 § förslaget som skulle bli följden av ett bifall till motion L26 yrkande 1 (fp) i denna del. Utskottet vill för sin del särskilt uppmärksamma att ett strikt ansvar vid gripanden - vilket är innebörden i yrkandet - lätt skulle kunna undergräva tilltron till hela ersättningssystemet. Det skulle enligt utskottets mening leda till ersättningar i en lång rad fall där detta inte skulle vara berättigat. Som anför skulle det t.ex. kunna innebära att en man som grips av polisen för hustrumisshandel och som senare släpps när hustrun återtar sin anmälan skulle ha rätt till ersättning trots att gripandet i sak var helt korrekt. Ett annat slående exempel är att polisens insatser mot t.ex. rasistiska demonstrationer eller fotbollshuliganer skulle kunna råka i fara om polisen vid varje ingripande först måste överväga risken för ersättningsanspråk. Det här antydda problemet skulle i och för sig kunna åtgärdas genom en omfattande jämkningsmöjlighet. Det skulle å andra sidan göra rätten till ersättning illusorisk. Utskottet föredrar en mer rätlinjig lösning i enlighet med regeringsförslaget som innebär att ersättning kan utgå också vid mycket kortvariga frihetsberövanden - men bara i de fall detta framstår som klart motiverat. Utskottet som alltså ställer sig avvisande till motionsförslaget vill ändå här notera att det inte på något sätt är klarlagt vilka polisingripanden som i sådana fall skulle omfattas av ersättningsbestämmelsen. Här finns enligt utskottets mening gränsdragningsproblem, t.ex. mellan gripande enligt 24 kap. 7 § och de skyldigheter som åligger den som kallats eller hämtats till förhör enligt 23 kap. . Vidare torde det krävas en grundläggande studie för att klarlägga hur den organisation skulle se ut som skulle få ta sig an den stora mängd ärenden som kunde förväntas vid ett bifall till motionen. Utskottet avstyrker bifall till motion L26 i aktuell del. I motion L26 yrkande 7 (fp) framförs också ett önskemål om att den ersättningsberättigades bevisbörda vid anspråk på ersättning enligt 5 § skall mildras. I motion L24 yrkande 3 (v) begärs som framgått att det skall vara tillräckligt att en åtgärd varit oriktig för att ersättning enligt 5 § skall utgå - motionärerna vill alltså att kravet på att beslutet dessutom "vilat på felaktiga grunder" skall tas bort. Med detta rekvisit avses enligt propositionen (s. 53) att det fel som föreligger gäller någon omständighet som var av avgörande betydelse för frihetsberövandet. Innebörden är att det skall stå klart att rätten till ersättning skall bedömas restriktivt. Bestämmelsen i 5 § är enligt propositionen avsedd för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonfallande sätt framstår som felaktig. Utskottet konstaterar att ett syfte med den nya regleringen i 5 § jämfört med den som gäller enligt 3 § LEF (se prop. s. 18) är att lätta på bevisbördan för den som begär ersättning. Detta finner utskottet positivt och anser att motion L26 i denna del härigenom får anses tillgodosedd. Utskottet är emellertid inte berett att gå så långt som förespråkas i motion L24 utan ställer sig bakom de resonemang regeringen i denna del för i propositionen. Utskottet avstyrker motionerna L24 och L26 i aktuella delar. Ersättningens storlek, m.m. I motion L26 yrkande 8 (fp) framförs önskemål om utökade möjligheter till jämkning. I fråga om jämkning anför regeringen (prop. s. 26) att det i den praktiska tillämpningen uppmärksammats att rätten att få ersättning i anledning av ett frihetsberövande ibland kan ge resultat som ter sig stötande.