yttr · GL05JUU6Y · 1998-01-01 00:00:00 — För att främja samarbete under tredje pelaren som bidrar till att unionens mål uppnås får rådet genom enhälligt beslut liksom tidigare anta gemensamma ståndpunkter och upprätta konventioner. Vidare får rådet enligt den nya artikeln fatta s.k. rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Rambesluten skall inte ha direkt effekt. Rådet får också fatta beslut för alla andra ändamål än de som ställs upp för rambesluten och som stämmer överens med målen för polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet. Även dessa beslut skall vara bindande; de skall inte ha direkt effekt. De grundläggande besluten i tredje pelaren skall således även i fortsättningen fattas enhälligt. Genomförandebeslut skall dock i vissa fall kunna fattas med kvalificerad majoritet, och konventioner skall kunna träda i kraft så snart de har tillträtts av minst hälften av medlemsstaterna i stället för som av samtliga medlemsstater. Utskottet vill i sammanhanget anmärka att inte har möjlighet att överlåta beslutanderätt till EU; härför skulle krävas en grundlagsändring (jfr 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen där det slås fast att med vissa förbehåll kan överlåta beslutanderätt till EG). Regeringen bör mot den bakgrunden bara komma att ingå rambeslut och andra bindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av respektive frågor där det redan finns en lagreglering som täcker beslutet. I motion U17 (v) görs gällande att formerna för beslutsfattande blir alltför komplicerade genom Amsterdamfördragets ändringar. Utskottet kan i och för sig instämma i att de olika formerna för beslut inom tredje pelaren kan ge ett onödigt komplicerat intryck. Detta är emellertid en följd av avvägningen mellan en tillräcklig grad av inflytande för varje medlemsland och effektiviteten i samarbetet. Utskottet konstaterar slutligen att rambesluten liksom vissa andra beslut är folkrättsligt bindande; härigenom har frågan om bundenheten såvitt avser de gemensamma åtgärderna fått en lösning helt i linje med den svenska uppfattningen. Mot bakgrund av ovan redovisade inställning i den frågan kan de nya beslutsformerna i tredje pelaren enligt utskottets mening inte på något avgörande sätt anses skilja sig från de gemensamma åtgärderna. Utskottet avstyrker bifall till motion U17 yrkande 10. Kommissionen får enligt Amsterdamfördraget initiativrätt när det gäller de kvarvarande samarbetsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete, vilket kommissionen saknar. Däremot har kommissionen initiativrätt beträffande de områden som enligt Amsterdamfördraget skall flyttas över från tredje till första pelaren. Denna kommer naturligtvis att bestå - detta är ju vad som normalt gäller inom första pelaren. Enligt den ordning som gäller är ordförandelandet skyldigt att höra om de viktigaste aspekterna av tredjepelarsamarbetet. Amsterdamfördraget innebär att rådet nu blir skyldigt att rådfråga innan rådet fattar ett rambeslut, ett annat beslut eller upprättar en konvention. Förändringen innebär emellertid inte att parlamentet ges något inflytande över beslutsfattandet av det slag som förekommer i första pelaren. Reformerna när det gäller kommissionens initiativrätt och skyldigheten att höra parlamentet syftar till att öka effektiviteten, öppenheten och den demokratiska bredden i tredjepelarsamarbetet. De medför emellertid inte någon förändring av den grundläggande mellanstatliga karaktären hos detta samarbete. När det gäller innebär reglerna i artikel K 7.1 (artikel 35.1) att domstolen blir behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av tredjepelarkonventioner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder för att genomföra dem. Det ankommer emellertid enligt artikel K 7.2 (artikel 35.2) på varje medlemsstat att själv avgöra om den för egen del vill godta domstolens behörighet i detta avseende. Enligt artikel K 7.3 (artikel 35.3) kan medlemsstaterna välja mellan att ge de nationella domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsa möjligheten till sista instans. Ett förhandsavgörande innebär att fattar ett bindande tolkningsbeslut som den nationella domstolen inte får avvika från. Förutom möjligheten att meddela förhandsavgöranden får genom Amsterdamfördraget också behörighet att pröva lagenligheten av rambeslut och andra beslut. Detta innebär att domstolen kan ogiltigförklara sådana beslut på någon av grunderna bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av Unionsfördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller, slutligen, maktmissbruk. Slutligen får domstolen också behörighet att avgöra tvister mellan medlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samt tvister mellan medlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen av tredjepelarkonventioner. I nämnda fall får kommissionen talerätt både när det gäller giltigheten och tolkningen av besluten. Avslutningsvis bör också nämnas att ett område uttryckligen undantagits från kompetens. Den får således enligt artikel K 7.5 (artikel 35.5) inte pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polisen och andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat. Detsamma gäller medlemsstaternas sätt att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Regeringen föreslår att godkänner en förklaring om behörighet för att meddela förhandsavgöranden på förfrågan av svenska domstolar enligt artikel K 7.3 b (artikel 35.3 b). I motion U16 (mp) yrkas avslag på propositionen såvitt avser förslaget om att avge en sådan förklaring. Motionärerna anser att inte skall ge befogenhet att avge förhandsbesked eftersom detta vore att ge en överstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter. Vad gäller tredjepelarkonventioner förhåller det sig så att Unionsfördraget just när det gäller kompetens kopplar samman tredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten (nuvarande artikel L.b jämfört med nuvarande artikel K 3.2 c tredje stycket). Unionsfördraget innebär på denna punkt att om konventionerna innehåller bestämmelser som ger behörighet att meddela förhandsavgöranden så skall EG-rätten tillämpas fullt ut på dessa bestämmelser. Det innebär att tillämpliga delar av nuvarande artikel 177 (artikel 234) i EG-fördraget och de principer som domstolen lagt fast genom praxis blir gällande. I detta ligger bl.a. att nationella domstolar blir bundna av yttranden. I samband med att godkände Europolkonventionen godkände även en förklaring om att ge behörighet att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2). infördes en lag som innebär att svenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgörande från om tolkning av bestämmelser i som har tillträtt och som innehåller ett sådant åtagande från svensk sida (SFS 1997:895). Lagen kompletteras med tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner som avses och vilka villkor som gäller. Genom Amsterdamfördraget kommer domstolen att få behörighet att meddela förhandsavgöranden såvitt avser dels tredjepelarkonventioner, dels rambeslut och andra beslut. Genom att som framgått redan godtagit att bindande förhandsavgöranden meddelas på tredjepelarområdet utgör utvidgningen av domstolens behörighet enligt utskottets mening inte någon principiell nyhet. Enligt utskottets mening är det också en fördel om domstolar i så många medlemsstater som möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden. På så sätt kan en rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att åstadkomma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna. Också från rättsäkerhetssynpunkt är detta av särskild betydelse. bör därför enligt utskottets mening avge en förklaring enligt artikel K 7.2 (artikel 35). Frågan är då om en sådan förklaring bör avse rätten för alla domstolar att begära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i sista instans bör omfattas av denna rätt. Enligt utskottets mening talar processekonomiska skäl starkt för att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar kan begära förhandsavgörande kan parterna tvingas att driva processen till sista instans, bara för att kunna få ett tolkningsbesked från . Alla svenska domstolar bör därför enligt utskottets mening ges möjlighet att begära förhandsavgöranden. Den svenska förklaringen bör således avse det alternativ som anges i artikel K 7.3 b (artikel 35.3 b). Motion U16 yrkande 7 bör enligt utskottets mening avstyrkas. Sammanfattningsvis kan konstateras att institutionerna kommer att ges starkare roller än . Något system för kontroll av att medlemsstaterna genomför besluten, eller hur de genomförs, motsvarande det system som gäller i första pelaren införs emellertid inte på tredje pelarens område. Den mellanstatliga karaktären hos samarbetet inom de områden där medlemsstaterna väljer att samarbeta består. Systemet med förhandsavgöranden innebär emellertid en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. ingick , , , och det s.k. . Syftet med avtalet är att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer inom gemenskapen som följer av EG-fördragets regler. Avtalet är ett särskilt mellanstatligt avtal och alltså inte ett av EU:s avtal. Varje stat inom EU har emellertid rätt att ansluta sig till avtalet. En tillämpningskonvention till (Schengenkonven-tionen) undertecknades . I denna konvention finns bestämmelser om åtgärder för att avveckla kontrollen av personer vid gränserna mellan medlemsstaterna samt övriga nödvändiga åtgärder. Åtgärderna innefattar bl.a. polissamarbete, kontroll vid gemenskapens yttre gränser, narkotikabekämpning och dataskydd. Dessa åtgärder brukar sammanfattas under beteckningen kompensatoriska åtgärder. deltar förutom de ovan nämnda staterna , , och fullt ut i . För är ett sådant deltagande aktuellt . , och undertecknade avtal om att ansluta sig till . och undertecknade ett omfattande avtal om samarbete med de till anslutna staterna. Innebörden av ett inträde i är att personer kan röra sig fritt över gränserna till övriga Schengenstater, när de kompensatoriska åtgärderna genomförts. Någon passkontroll vid inresa blir inte erforderlig. Den fria rörligheten och passfriheten mellan de nordiska länderna kan alltså behållas; för det fall samarbetsavtalet med och skulle upphöra har Schengenstaterna emellertid i en förklaring uttalat att regler om gränskontroll kommer att tillämpas. Vidare ökar möjligheterna till brottsbekämpning, eftersom som antytts ovan innebär ett utökat rättsligt och polisiärt samarbete. Med anledning av regeringens proposition 1997/98:42 har utskottet beslutat föreslå att godkänna anslutning till (se bet. 1997/98:JuU15). Genom ett särskilt protokoll till Amsterdamfördraget införlivas det nuvarande med EU. Det innebär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt då Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. och kan som helst begära att få omfattas av hela eller delar av , och och kommer att associeras genom särskilda samarbetsavtal. Rådet skall med enhällighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att föra över samarbetet till EU. Rådet skall också med tillämpning av de relevanta bestämmelserna i fördragen fastställa till vilken pelare olika delar av regelverket skall hänföras. har som tidigare nämnts ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. När det gäller de delar av som förs över till första pelaren behåller därför samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som . När det däremot gäller övriga delar av - de som hänförs till tredje pelaren - gäller inte några särbestämmelser för . Motionärerna i motion U16 (mp) anser som ovan nämnts att skall begära att få samma särställning i unionen som . Som framgått tidigare delar utskottet inte denna uppfattning. Härutöver anser utskottet att införlivandet av i EU på ett betydelsefullt sätt kommer att bidra till att målet om fri rörlighet för personer inom unionen uppfylls som möjligheterna till bekämpning av gränsöverskridande brottslighet förstärks. Utskottet anser att motion U16 yrkande 10 bör avstyrkas. I sammanhanget bör här slutligen också nämnas något om den nordiska passunionen. Genom en gemensam förklaring (47) uttalar EU:s medlemsstater att de är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avtalen med och skall kunna träda i kraft med Amsterdamfördraget. Ett sådant avtal tillsammans med bestämmelserna om det särskilda protokollet om ställning bör enligt utskottets mening innebära att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan behållas inom ramen för . Såvitt avser de frågor som faller inom justitieutskottets beredningsområde tillstyrker utskottet således regeringens förslag om att anta förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Vidare anser utskottet att skall godkänna dels Amsterdamfördraget jämte de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget, dels att regeringen avger en förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b (artikel 35.2 och 35.3 b) i Fördraget om Europeiska unionen i deras nya lydelse. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). () och () anför: Risken för att utvecklingen går mot en europeisk federal stat utan inflytande för de nationella parlamenten och medborgarna i de enskilda länderna är enligt vår mening uppenbar. Beslut som har stor betydelse för den enskildes vardag kan i fortsättningen i praktiken komma att fattas av andra länders företrädare genom överstatliga beslut, eftersom besluten inte kräver enhällighet bland medlemsstaterna. Vi nöjer oss här med att - inom justitieutskottets beredningsområde - peka på överförandet av kompetens från tredje till första pelaren. För de områden som blir kvar inom tredje pelaren införs en beslutsordning med starka överstatliga inslag. Enligt vår bedömning är risken uppenbar att det överstatliga samarbetet snart omfattar också polissamarbetet och straffrättsliga frågor. Denna utveckling kan vi inte acceptera. bör avstyrka Amsterdamfördraget. Vi anser att med bifall till motionerna U16 yrkande 6 (delvis) och U17 yrkande 1 (delvis) skall avslå proposition 1997/98:58. Samarbetet inom EG (första pelaren) samt införlivande av () anför: Den växande kritiken mot EU i och det ökade stödet för ett utträde ur unionen borde ha beaktats av regeringen vid förhandlingarna om Amsterdamfördraget. I stället för att med hastiga steg nu fortsätta EU:s utveckling mot ökad överstatlighet i olika frågor borde regeringen ha strävat efter att behålla ett mellanstatligt samarbete också i de frågor som genom fördraget förs över - och med anledning av kommer att föras över - till första pelaren. När nu regeringen har misslyckats att ta till vara svenska medborgares intressen bör begära att få samma särställning i unionen som givits genom protokollet om ställning. Det får ankomma på regeringen att förhandla fram ett sådant protokoll. Jag anser att med bifall till motion U16 yrkande 10 (delvis) som sin mening bör ge regeringen till känna vad jag nu anfört. Polis- och tullsamarbete - Europol () och () anför: Enligt Amsterdamfördraget skall det bli möjligt för företrädare för Europol att delta i operativa insatser av gemensamma grupper i en stödjande funktion. Enligt vår mening är det oklart var gränserna går för vad som är en stödjande funktion; det synes inte föreligga några hinder mot att företrädare för Europol får rätt till myndighetsutövning här i landet. Det är vår bestämda uppfattning att företrädare för Europol inte skall tillåtas att delta i operativt arbete på svenskt territorium. Detsamma gäller polisen inom ramar - inte heller dessa bör tillåtas på svensk mark. Det får ankomma på regeringen att vidta de åtgärder som behövs med anledning av vad vi nu anfört. Vi anser att med bifall till motion U17 yrkande 11 som sin mening bör ge regeringen till känna vad vi nu anfört. Beslutsfattande m.m. inom tredje pelaren () och () anför: Såväl vad gäller de samarbetsområden som förs över från tredje till första pelaren som de områden som blir kvar under tredje pelaren införs nya former för beslutsfattande. Enligt vår mening blir det en fullständigt oöversiktlig snårskog av bestämmelser för olika typer av beslut. Vidare inför man genom rambeslutet i princip en beslutsform som liknar den som råder för direktiv som antas inom första pelaren. Detta står enligt vår mening inte i överensstämmelse med att samarbetet inom tredje pelaren skall vara mellanstatligt. Enligt vår mening måste regeringen arbeta för en förenkling av beslutsformerna och för att denna typ av bindande beslut i tredje pelaren avskaffas. Vi anser att med bifall till motion U17 yrkande 10 som sin mening bör ge regeringen till känna vad vi nu anfört. Förklaring om att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden () och () anför: Enligt Amsterdamfördraget kan medlemsländerna ge rätt att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av tredjepelarkonventioner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder att genomföra dem. För den medlemsstat som väljer att ansluta sig till systemet innebär detta att de egna domstolarna blir bundna av förhandsavgörande i det enskilda fallet. Vi anser att inte skall ge sådana befogenheter, eftersom det vore att ge en överstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter. Vi anser att med bifall till motion U16 yrkande 7 skall avslå förslaget i propositionen om att avge en förklaring om att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden. Propositionens huvudsakliga innehåll 1 Godkännande av Amsterdamfördraget 2 Samarbetet inom EG (första pelaren) 4 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren) 6 Mål och inriktning 6 Polis- och tullsamarbete 7 Godkännande av Amsterdamfördraget 14 Samarbetet inom EG (första pelaren) samt införlivande av 15 Polis- och tullsamarbete - Europol 15 Beslutsfattande m.m. inom tredje pelaren 15 Förklaring om att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden 16