yttr · GL05JUU6Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda bl.a. justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över regeringens proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget jämte motionerna 1997/98:U14-U21 som väckts med anledning av propositionen samt motionerna U501 yrkandena 3, 5 och 6, U503, U504 yrkandena 1-3, K715 yrkande 12 från allmänna motionstiden /98 och motion 1994/95:U503 yrkande 5, allt i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde. Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet. I propositionen föreslås att godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de grundläggande fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett stort antal bestämmelser som är aktuella upphävs och artiklarna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen numreras om. I propositionen redovisas dessa ändringar. Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor till gemenskapsarbetet. Detta innebär att beslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG). Den mellanstatliga karaktären på samarbetet när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikes frågor i övrigt består. Amsterdamfördraget öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att ge behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av vissa beslut och tolkningen av konventioner inom tredje pelaren. Det kan ske genom att en medlemsstat avger en förklaring med denna innebörd. I propositionen föreslås att godkänner att lämnar en sådan förklaring. Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. I propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde behandlas i första hand i propositionens avsnitt 5-7, 10 och 12 i de delar som rör frågor om överföring av samarbetet kring bl.a. gränskontroll och civilrättsligt samarbete från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren och samarbetet i rättsliga och inrikes frågor under tredje pelaren. I motionerna U16 yrkandena 6 (delvis), 7 och 10 (delvis) av m.fl. (mp) och U17 yrkandena 1 (delvis), 10 och 11 av m.fl. (v) tas hithörande frågor också upp. Amsterdamfördraget aktualiserar också olika konstitutionella frågor. Dessa ligger utanför utskottets beredningsområde. , som inhämtat yttrande från Lagrådet, kommer att yttra sig till utrikesutskottet i ärendet, varför dessa frågor kan förväntas bli belysta i det sammanhanget. ställningstaganden görs sålunda i första hand i ett straff- och processrättsligt perspektiv. För att underlätta jämförelser med gällande lydelse av olika artiklar avses vid hänvisningar i betänkandet till artiklar i fördragen dessa artiklar i deras lydelse enligt Amsterdamfördraget. Inom parentes anges det nummer artikeln fått efter omnumreringen, dvs. i den s.k. konsoliderade versionen av fördragen. Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) innehåller i avdelning VI (artiklarna K-K.9) bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete, som är mellanstatligt, utgör den s.k. tredje pelaren inom EU. Det utmärkande för samarbetet inom tredje pelaren är att staterna inte blir bundna genom överstatliga beslut. Samarbetet förutsätter enighet mellan länderna och måste i många fall följas upp med t.ex. lagstiftning på det nationella planet. Samarbetet omfattas alltså inte av EG-rätten (första pelaren) och dess principer, som bl.a. innebär att EG-rätten har företräde framför nationell lag. Vidare har inte EU:s institutioner samma roll inom tredje pelaren som i det överstatliga samarbetet inom EG. Nämnda artiklar i fördraget definierar inte närmare samarbetet i tredje pelaren utan anger i stället nio områden som medlemsstaterna skall betrakta som frågor av gemensamt intresse (artikel K.1). Områdena är asylpolitiken, personers överskridande av yttre gränser, invandringspolitiken, kampen mot narkotikamissbruk, kampen mot bedrägerier i internationell skala, civilrättsligt samarbete, straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Syftet med samarbetet inom tredje pelaren är att förverkliga EU:s mål, särskilt den fria rörligheten för personer. Som utskottet anfört vid tidigare tillfällen är det en utbredd uppfattning bland medlemsstaterna att samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra (se 1995/96:JuU3y s. 5 f och 1996/97:JuU4y s. 7). En orsak har ansetts vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet som i många fall har krävt såväl enhällighet för beslut som efterföljande ratifikation i medlemsstaterna. Förhandlingsarbetet bakom Amsterdamfördraget såvitt gäller tredje pelaren inriktades därför på tre huvudlinjer, samtliga med syftet att effektivisera samarbetet i rättsliga och inrikes frågor; nämligen att till första pelaren flytta vissa frågor som behandlas i tredje pelaren, att ändra förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i tredje pelaren samt att föra in i EU. De beslutade fördragsändringarna innehåller också motsvarande tre huvuddelar: dels en ny avdelning som förs in i EG-fördraget (som avdelning IIIa) med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor, dels nya regler för polis- och tullsamarbetet och samarbetet i straffrättsliga frågor i tredje pelaren och dels integreringen av i EU. Amsterdamfördraget skall ratificeras av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Regeringen föreslår därför i propositionen att skall godkänna Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. I motionerna U16 (mp) och U17 (v) anser motionärerna att inte skall godkänna Amsterdamfördraget och således yrkas avslag (i motion U16 villkorat till formerna för beslutet) på propositionen. Som skäl härför anförs, såvitt avser utskottets beredningsområde, sammanfattningsvis att fördraget genom såväl överflyttandet av samarbetsområden från tredje till första pelaren som formerna för samarbete i tredje pelaren samt genom införlivandet av i EU innebär ett steg i riktning mot en europeisk federal stat med ett minskande inflytande för de enskilda medlemsstaterna. Ett viktigt syfte med Amsterdamfördraget är att skapa förutsättningar för ett av EU:s grundläggande mål, nämligen den fria rörligheten för personer. En förutsättning härför är att samarbetet inom tredje pelaren i olika hänseenden förstärks och effektiviseras. Detta åstadkoms genom åtgärder som utskottet ovan redovisat, bl.a. förs vissa områden som regleras i tredje pelaren över till första pelaren. Detta gäller i första hand frågor som rör den fria rörligheten för personer, t.ex. asyl- och invandringsfrågor. Såvitt berör utskottets beredningsområde handlar det om personkontrollen vid den yttre gränsen och vissa civilrättsliga frågor som berör mer än ett medlemsland. Det straffrättsliga och polisiära samarbetet liksom resterande delar av kommer alltjämt att regleras i tredje pelaren där en förutsättning för beslut är att medlemsländerna är överens. Enligt utskottets mening kan förutsättningar för att uppnå EU:s mål i denna del knappast åstadkommas på något annat sätt än genom ett utvidgat samarbete i här nämnda centrala frågor. Amsterdamfördraget innebär ett viktigt steg framåt för samarbetet inom unionen i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer med svenska intressen. Sett utifrån justitieutskottets beredningsområde bör godkänna Amsterdamfördraget. Utskottet avstyrker alltså bifall till motionerna U16 yrkande 6 (delvis) och U17 yrkande 1 (delvis). Utskottet övergår nu till att behandla enskilda frågor i propositionen. Dessa behandlas i tre avsnitt motsvarande de tre huvuddelarna för fördragsändringarna som nämnts ovan. Samarbetet inom EG (första pelaren) Genom Amsterdamfördraget flyttas de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer från det mellanstatliga samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. De samarbetsområden som berörs - och som faller inom utskottets beredningsområde - är yttre gränskontroller och civilrättsligt samarbete. Vidare berörs frågor om asyl och invandring. De nya reglerna förs in i en ny avdelning - IIIa - i EG-fördraget under , invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Syftet är att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. För att åstadkomma detta skall rådet enligt den nya avdelningen i EG-fördraget efter ikraftträdandet av Amsterdamfördraget besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer genom att avskaffa personkontroller vid inre gränser som åtgärder vidtas i fråga om kontroller av yttre gränser. Såvitt gäller frågan om personkontroll vid inre gränser bör nämnas att när Amsterdamfördraget träder i kraft kommer och de övriga Schengenstaterna att genomföra den fria rörligheten inom ramen för EU (se närmare om införlivandet av nedan). De åtgärder som rådet skall vidta vad gäller de yttre gränserna är bl.a. att fastställa normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller vid sådana gränser. Rådet skall också inom femårsperioden besluta om åtgärder för förebyggande och bekämpande av brott genom gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och olaglig narkotikahandel i enlighet med bestämmelserna i . Rådet skall vidare, utan angivande av tidsramar, besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete på vissa särskilt uppräknade områden, om åtgärderna har gränsöverskridande följder och om de är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera. Rådet skall också vidta åtgärder för att säkerställa samarbetet mellan de relevanta enheterna i medlemsstaternas förvaltningar inom de områden som omfattas av den nya avdelningen i fördraget samt mellan dessa enheter och kommissionen. För att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall rådet slutligen besluta om åtgärder som rör polissamarbete och straffrättsligt samarbete för att uppnå en hög säkerhetsnivå genom att förebygga och bekämpa brottslighet inom unionen i enlighet med bestämmelserna i . För de nya samarbetsområdena som förs över från tredje till första pelaren kommer särskilda regler att gälla för beslutsfattande. från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen i EG-fördraget fatta beslut med enhällighet och efter att ha hört . Såväl kommissionen som medlemsstaterna har initiativrätt. Det är en beslutsordning som i stort sett motsvarar den som gäller inom tredje pelaren, men med en utökad roll för . Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha ensamrätt att lägga förslag till åtgärder, dvs. samma ordning som enligt EG-fördraget gäller i övrigt i första pelaren. Kommissionen skall dock vara förpliktad att pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet. Vidare skall rådet efter femårsperioden besluta i vilken utsträckning medbeslutandeproceduren - dvs. att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut - skall tillämpas på de nya områdena och anpassa bestämmelserna om domstolens behörighet. Dessa beslut skall rådet fatta enhälligt och efter att ha hört . får genom Amsterdamfördraget en roll också på de områden som omfattas av den nya avdelningen IIIa; domstolen får en behörighet att meddela förhandsavgöranden under vissa särskilt angivna förutsättningar. För och respektive deltagande i samarbetet enligt den nya avdelningen i EG-fördraget gäller särskilda bestämmelser. har valt att ställa sig utanför samarbetet enligt avdelning IIIa. Enligt del I i protokollet om ställning (B.5) skall sålunda inte delta i eller vara bundet av beslut som fattas i det samarbete som regleras i avdelning IIIa. När det gäller nya beslut som medlemsstaterna kommer att anta enligt reglerna i avdelning IIIa och som har sin grund i skall besluta huruvida man skall genomföra dem i sin nationella lagstiftning. Om beslutar att göra detta, kommer beslutet i enlighet med internationell rätt att ge upphov till en förpliktelse mellan och de övriga medlemsstater som är bundna av . Om däremot beslutar att inte genomföra ett sådant beslut av rådet kommer övriga stater att överväga vilka lämpliga åtgärder som skall vidtas. Vidare innehåller protokollet bl.a. bestämmelser om att när som helst - i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser - kan meddela att inte vill använda sig av något av sina undantag enligt protokollet. I sådana fall kommer att till fullo tillämpa alla relevanta åtgärder som då är i kraft och som har vidtagits inom ramen för EU. I motion U16 (mp) begärs att skall få samma särställning i unionen som såvitt avser den nya avdelningen IIIa. Utskottet vill först nämna att under ratifikationsprocessen av Unionsfördraget gjorde förbehåll beträffande samarbetet i tredje pelaren. särskilda ställning enligt Amsterdamfördraget är således en konsekvens av tidigare gjorda förbehåll. gjorde inte vid inträdet i unionen några motsvarande begränsningar i sina åtaganden. Härtill kommer - vilket framgår av den lämnade redogörelsen - att också ställs utanför beslutsprocessen i här aktuella frågor som alltså gäller den fria rörligheten för personer. För svenskt vidkommande vore detta inte en lyckad lösning. Det är tvärtom angeläget att på olika sätt kan aktivt medverka i samarbetet mellan medlemsländerna och verka pådrivande i olika frågor. Det gäller inte minst i frågor som rör personkontrollen där t.ex. frågor om gränsöverskridande brottslighet liksom om asyl och invandring aktualiseras. I sakfrågan - nämligen om vissa områden skall överföras till första pelaren - har utskottet tidigare uttalat att samarbetet på det rättsliga och inrikes området, såvitt det rör utskottets beredningsområde, alltjämt i huvudsak bör förbli mellanstatligt (bet. 1995/96:JuU3y s. 6 och 1996/97:JuU4 s. 7). Detta samarbete berör rättsstatliga kärnområden där det är viktigt att behålla ett nationellt självbestämmande. Ett område som utskottet ansett vara särskilt svårt att tänka sig att överlåta beslutanderätten över är den straffrättsliga delen av narkotikapolitiken. I de nämnda betänkandena avstyrkte utskottet visserligen bifall till motionsyrkanden om överförande av delar av tredjepelarsamarbetet till första pelaren, bl.a. ett yrkande om överförande av det juridiska samarbetet. De samarbetsområden som utskottet då närmast haft i åtanke är det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet, vilka områden även enligt Amsterdamfördraget skall vara föremål för mellanstatligt samarbete. Utskottet vidhåller sin uppfattning då det gäller dessa områden men vill framhålla att det ligger obestridliga fördelar i att frågorna om yttre gränskontroll och det civilrättsliga samarbetet, såsom det definierats genom Amsterdamfördraget, förs över till första pelaren. Dessa delar av samarbetet är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten, och genom att föra över dem till första pelaren skapas det enligt utskottets mening bättre förutsättningar för att genomföra en sådan fri rörlighet. Genom ett närmare samarbete i t.ex. yttre gränskontrollfrågor förbättras också möjligheterna att bekämpa framför allt den grova organiserade brottsligheten. Enligt utskottets mening bör motion U16 yrkande 10 (delvis) avstyrkas. Samarbete i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren) Tredjepelarsamarbetet skall endast omfatta polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Polissamarbete utgör en samlingsbeteckning för samarbete mellan tull och polis och andra behöriga myndigheter på området för förebyggande och bekämpning av brott. Bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete har genom Amsterdamfördraget utvecklats betydligt. Formellt förändras dock inte samarbetets karaktär genom det nya fördraget. Polisiär verksamhet och straffrätt tillhör nationalstatens kärnområden och kommer även i fortsättningen att vara en nationell angelägenhet. Samarbetet kommer även fortsättningsvis att vara mellanstatligt och beslut om åtgärder skall fattas med enhällighet. Målet för medlemsstaternas gemensamma agerande i tredje pelaren skall enligt artikel K 1 (artikel 29) vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta skall åstadkommas genom att gemensamma insatser utformas bland medlemsstaterna på områdena för polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt genom att rasism och främlingsfientlighet förebyggs och bekämpas. Målet skall uppnås med förebyggande åtgärder och bekämpning av brottslighet genom närmare samarbete mellan polis, tull och andra myndigheter, både direkt och genom Europol, genom närmare samarbete mellan rättsliga myndigheter och andra berörda myndigheter samt genom tillnärmning, när det är nödvändigt, av nationella straffrättsliga regler. Enligt artikel K 4 (artikel 32) skall rådet bestämma de villkor och begränsningar som skall gälla för gränsöverskridande samarbete mellan nationella myndigheter på polis- och straffrättsområdet. Vad som här avses är bl.a. sådana regler om rätt till fortsatt övervakning och förföljande över gräns som regleras i respektive en konvention om ömsesidigt bistånd och samarbete på tullområdet. De nya bestämmelserna i innehåller en mer detaljerad beskrivning av vad samarbetet på polis- och tullområdet skall omfatta. Sålunda finns i artikel K 2 (artikel 30) föreskrifter om operativt samarbete - dvs. sådan verksamhet som bedrivs i form av gemensamma utredningar och samordnade kontrollaktioner m.m. - informationsutbyte, samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m. samt samarbete när det gäller utvärdering av särskilda utredningstekniker för att upptäcka grov organiserad brottslighet. Föreskrifterna tar närmast sikte på sådant samarbete som redan förekommer och bestämmelsen innebär således inte några sakliga nyheter. Vidare tar föreskrifterna i artikel K 2 (artikel 30) sikte på Europol och dess verksamhet. Utgångspunkten är att Europol skall kunna ta en mer aktiv del i utredningar som bedrivs i medlemsstaterna på sådana områden där Europol har särskilda expertkunskaper. Rådet skall därför bl.a. göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelser av samt främja samordning och utförande av särskilda utredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida. Detta omfattar operativa insatser av gemensamma grupper där företrädare för Europol deltar i en stödjande funktion. Rådet skall vidare besluta om åtgärder som tillåter Europol att anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter att genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall och att utveckla specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för att biträda dem vid utredning av fall av organiserad brottslighet. I motion U17 (v) begärs att inte skall tillåta företrädare för andra länders polis att delta i operativt arbete på svenskt territorium. Yrkandet tar sikte på tjänstemän som arbetar inom Europol. Utskottet avstyrkte ett likalydande yrkande i samband med godkännandet av Europolkonventionen (bet. 1997/98:JuU2) och konstaterade då att Europol enligt konventionen inte ges någon rätt att utöva operativ verksamhet i medlemsländerna. Som regeringen nu framhåller i propositionen (s. 116) ger inte heller bestämmelserna i artikel K 2 (artikel 30) Europol eller dess tjänstemän några polisiära befogenheter eller rätt till myndighetsutövning. Inte heller kommer de att ges någon befälsrätt över de nationella polismyndigheterna. Alla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationella polismyndigheters resurser kommer även att fattas av de nationella polismyndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning. Med stöd av kan företrädare för andra länders polis dock komma att utföra aktivt polisarbete i . Det sker i sådana fall, enligt artiklarna 41-43 i , under samma straffrättsliga och skadeståndsrättsliga ansvar som om åtgärden utförts av en svensk polisman (bet. 1997/98:JuU15 s. 15 och 30). Regleringen i konventionen tillgodoser således utskottets tidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivt polisarbete i skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar (bet. 1997/98:JuU5 s. 5). Mot bakgrund av det sagda bör enligt utskottets mening motion U17 yrkande 11 inte föranleda någon åtgärd, och den bör således avstyrkas. Innehållet i det straffrättsliga samarbetet blir enligt Amsterdamfördraget tydligare. Insatserna på området skall dels ta sikte på att direkt förbättra förutsättningarna för det praktiska samarbetet, såsom utlämning, bevisupptagning och gränsöverskridande undersökningar, dels syfta till att göra de nationella materiella reglerna mer lika varandra. Vad gäller det sistnämnda skall samarbetet enligt artikel K 3 e (artikel 31 e) omfatta gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel. Enligt en gemensam förklaring (8) till artikeln är medlemsstaterna eniga om att bestämmelsen inte innebär att en medlemsstat vars rättssystem saknar bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder är skyldig att införa sådana. Reglerna innebär i teorin att beslut kan fattas som medför att åtar sig att straffbelägga förfaranden som inte är straffbara. Det bör enligt utskottets mening dock framhållas att sådana beslut måste fattas enhälligt och att något hinder mot att fatta sådana beslut inte heller finns i nu gällande fördrag. Vidare bör framhållas att det är fråga om minimiregler. Det innebär att medlemsstaterna kan ha strängare regler på sitt eget territorium. Detta är enligt utskottets mening av särskild betydelse för när det gäller narkotikafrågan. Ingen åtgärd på detta område som vidtas inom unionen kan således hindra från att behålla sin nuvarande restriktiva narkotikapolitik. I tredje pelaren finns enligt nuvarande artikel K 3 i Unionsfördraget tre olika beslutsformer, nämligen gemensam ståndpunkt, gemensam åtgärd och konventioner. Även rekommendationer och yttranden används, liksom särskilda beslut i vissa frågor. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren kräver i princip enhällighet. Alltsedan Unionsfördragets tillkomst har det rått delade meningar om, och i så fall på vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande för medlemsstaterna. För svensk del har uppfattningen varit att de gemensamma åtgärderna är bindande på samma sätt som andra folkrättsliga instrument. Den folkrättsliga bundenheten innebär att det föreligger en skyldighet att se till att uppfyller de åtaganden som har gjorts i den gemensamma åtgärden. Vilka åtgärder som kan bli aktuella för del beror helt på vilka åtaganden som har gjorts i den gemensamma åtgärden; det finns dock ingen rätt att välja mellan att uppfylla åtagandena och att låta bli. Det faktum att en gemensam åtgärd inte kan gälla direkt här i riket, innebär alltså inte att den inte är bindande för . Genom Amsterdamfördraget regleras beslutsfattandet i tredje pelaren i artikel K 6 (artikel 34).