yttr · GL05SFU3Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:42 i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde jämte motioner väckta med anledning av propositionen samt två motioner från allmänna motionstiden . behandlar i det följande propositionens yrkanden 1, 2 och 6 samt motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju13 yrkandena 3 och 4, Ju14 yrkandena 1 och 3, Ju15 yrkandena 4 - 6, Ju16, Ju17 yrkande 1, Ju18 yrkandena 1, 6 - 12, 16 och 17 samt Ju220 yrkandena 1 och 4. De frågor som utskottet härvid behandlar faller främst under regler i Avd. II Om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet. startade som ett mellanstatligt avtal mellan , och Beneluxstaterna . undertecknades en tillämpningskonvention till - härefter kallad - vilken innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga nödvändiga samarbetsåtgärder. började tillämpas och gränskontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till . överlämnade och sina respektive ansökningar om anslutning till . Även och gjorde klart att de var angelägna om ett nära samarbete med , tillsammans med de nordiska länderna. Alla de nordiska länderna har i sina respektive ansökningar gjort förbehåll för att den nordiska passfriheten måste bevaras. Detta villkor accepterades som en given utgångspunkt för förhandlingarna. gjorde även ett särskilt förbehåll för att de s.k. kompensatoriska åtgärderna måste vara genomförda fullt ut i samtliga Schengenländer samt fungera tillfredsställande. Vidare underströk att dess krav på säkerhet och kontroll vad gäller narkotika måste kunna tillgodoses. kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenar i för den inre marknaden. När tog ställning för ett EU-medlemskap förklarade vi att det inte förelåg några problem med att acceptera angående personers fria rörlighet, och att önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Regeringen konstaterar att därmed i sak har accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som har trätt i kraft mellan de EU-medlemmar som medverkar i . Avsikten är att genom kan bli ett område utan inre gränser. En naturlig del av en sådan utveckling är enligt regeringen att den yttre gränskontrollen stärks, som motvikt till avskaffandet av den inre gränskontrollen och för att motverka en ökad brottslighet. Regeringen bedömer att en anslutning till sammantaget innebär påtagliga fördelar för på en rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Regeringen anser därför att bör ansluta sig till . Regeringen hemställer om att godkänner tillträde till det s.k. , den s.k. och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och och å den andra. Sedan har godkänt anslutning till , kan övriga nödvändiga förberedelseåtgärder påbörjas. Målsättningen är enligt regeringen att samtliga åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att verkställande kommittén kan fatta beslut om att alla konventionskrav är uppfyllda och att kan inträda fullt ut i samarbetet . I ett antal motioner, Ju11, Ju12, Ju14, Ju16 och Ju18, yrkas avslag på propositionens förslag om att skall godkänna anslutning till . m.fl. (c) anser i motion Ju11 yrkande 1 att innebär ett steg närmare federation. Vidare anför motionärerna bl.a. att det finns en risk för att asylrätten undermineras, att svensk narkotikapolitik måste ändras och att nordisk passfrihet hotas om skulle ansluta sig till . I motion Ju12 av () yrkas avslag med hänvisning bl.a. till att är ett steg mot överstatlighet, att den parlamentariska insynen är alltför dålig och att de ekonomiska konsekvenserna av ett medlemskap inte är tillräckligt utredda. I motion Ju14 av m.fl. (v) yrkande 1 anser motionärerna att lider av dålig parlamentarisk insyn. anför även att det inte finns någon redovisning av hur den lagstiftning som krävs för konventionens genomförande kommer att se ut. () yrkar i motion Ju16 avslag på förslaget om ett svenskt medlemskap i med hänvisning till de effekter som samarbetets restriktiva instrument mot asylinvandring kommer att få, den dåliga demokratiska insynen och kontrollen samt den politiska oviljan att ta samlat ansvar för asylrättens innehåll inom EU. I motion Ju18 av m.fl. (mp) yrkande 1 anför motionärerna att genom kommer att förlora kontrollen över vem som skall få resa in i . Vidare hotas bl.a. kampen mot internationell brottslighet och mot narkotika att försvagas genom . I motion Ju220 av och (mp, v) yrkande 1 motsätter sig motionärerna en svensk anslutning till bl.a. därför att murarna för flyktingar genom blir högre. I samband med förhandlingarna om medlemskap i förklarade sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Vi förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att därmed i sak accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som trätt i kraft mellan de EU-länder som medverkar i . Det är därför ett naturligt steg att ingå också i . I betänkande 1996/97:SfU5 behandlade utskottet principer för den svenska migrationspolitiken. I betänkandet anlades ett helhetsperspektiv på migrationspolitiken och fastslogs att denna bör vara human, tydlig och konsekvent samt bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i . Grundläggande för den svenska migrationspolitiken var även en aktiv migrationspolitik inom EU. I betänkandet anfördes att bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och att måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten. syftar dels till att uppfylla målet om den fria rörligheten för personer, dels till att motverka internationell kriminalitet och illegal invandring. Med vad som ovan anförts anser utskottet att en anslutning till står i god överensstämmelse både med de deklarationer som gjorde i samband med ansökan om EU-medlemskap och med de riktlinjer för migrationspolitiken som antog 1996. Med utgångspunkt i de frågor som faller inom socialförsäkringsutskottets beredningsområde anser utskottet därför att propositionens hemställan om att godkänna anslutning till bör bifallas. Utskottet avstyrker motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju14 yrkande 1, Ju16, Ju18 yrkande 1 samt Ju220 yrkande 1. Yttre gränser i mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som inre gräns. innehåller bestämmelser om hur kontrollen av de yttre gränserna skall ske. Kontrollen skall genomföras enligt gemensamma principer, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de övriga staternas intressen. Personkontroll skall ske både vid inresa till och utresa därifrån till tredje land. Såväl inrese- som utresekontrollen skall vara noggrannare vad gäller utlänningar, vilket enligt konventionens mening innefattar personer som inte är medborgare i någon av EU:s medlemsstater. Passerande av de yttre gränserna regleras i artiklarna 3-8 i . I artikel 3 framgår att de yttre gränserna i princip endast får passeras vid gränsövergångsställen och under fasta öppethållandetider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder för den som passerar de yttre gränserna vid andra platser eller på andra tider än de tillåtna utan tillstånd. Artikel 4 behandlar frågor om kontroll vid passerande av yttre gräns som är flygplats. Flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med flyg inom Schengenområdet skall underkastas personkontroll och kontroll av handbagage. Motsvarande kontroll skall ske för den som från ett flyg inom Schengenområdet skall fortsätta med flyg till tredje land. I artikel 5 anges förutsättningar för inresa på Schengenområdet för medborgare i tredje land. Artikeln innehåller en lista på fem krav som en utlänning skall uppfylla för att beviljas inresa i samband med vistelse som inte överskrider . Utlänningen skall ha dokument som tillåter passerandet av gränsen och som fastställts av ; inneha giltig visering, om sådan krävs; i förekommande fall kunna uppvisa dokument som visar syftet med och villkoren för den avsedda resan samt ha tillräckliga medel för uppehälle och återresa; inte vara registrerad på spärrlistan; och slutligen, inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse enbart det berörda landet. Övriga Schengenstater skall även underrättas när ett sådant tillstånd ges. En medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd eller visering utfärdat av annat Schengenland skall medges genomresa. Förekommer han eller hon på den gemensamma spärrlistan kan detta utgöra hinder mot genomresa. Artikel 6 innehåller bestämmelser om hur gränskontrollen skall gå till. föreskriver såväl inrese- som utresekontroll. Kontrollerna skall alltid verkställas enligt nationell rätt. Av artikeln framgår att utlänningar vid inresa i Schengenområdet underkastas en mer noggrann kontroll än medborgare i EU-staterna. Kontroll skall även ske vid utresa till destinationer utanför Schengenområdet och även i dessa fall med hänsyn till staternas inre säkerhet och allmänna ordning. Denna kontroll skall utföras i samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land. I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete med varandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning. Artikel 8 anger att skall fatta nödvändiga beslut om hur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken. I motion Ju13 av m.fl. (m) yrkande 3 anförs att det med anledning av krav på bl.a. skärpt inrese- eller gränskontroll är betydelsefullt att ett nära samarbete mellan och polisen kommer till stånd. Motionärerna anför att inresekontrollen vid yttre gränser är en högt prioriterad fråga för , eftersom övervägande majoritet av dem som söker asyl gör det efter inresa i landet, vilket leder till långvariga och kostsamma asylprocesser. Motionärerna anser att ansvar för inresekontrollen mot bakgrund av detta ytterligare borde tydliggöras och utvecklas. Regeringen anför i propositionen att en förutsättning för inträde som operativ medlem i , vilket är planerat , är att den svenska yttre gränskontrollen då har byggts upp till en nivå som svarar mot krav. I propositionen redovisar regeringen polisens, tullens och roll i den yttre gränskontrollen samt vilka krav och behov av förändringar som ställer på dessa myndigheter. Utskottet vill dock liksom motionärerna i motion Ju13 fästa uppmärksamheten även på roll i gränskontrollsammanhang. I propositionen anges bl.a. att enligt gör av dem som ansöker om asyl det inne i landet i stället för vid gränsen. Även Kommittén om har i sitt betänkande SOU 1997:159 tagit upp denna fråga. Där redovisas att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifter inne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inre kontrollens svaghet. I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först efter ankomsten till . Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan i samband med inresan till . För att öka antalet ansökningar vid gränsen bör i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de större flygplatserna och till de större färjehamnarna. har permanent bevakning endast på . Utredaren anser att personal från så gott som alltid bör finnas på plats vid de större flygplatserna. Verkets personal bör dessutom i regel finnas på plats i färjehamnarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sig asylsökande, anlöper svensk hamn. bör tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någon författningsreglering. I det nämnda betänkandet hänvisas även till att i sitt betänkande SOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför allt medför bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till , vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitt hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedokument ökar också möjligheten att få uppgifter från flygbolaget. Den förstnämnda utredningen (SOU 1997:128) anser det därför angeläget att genomföra förslag om gatekontroll vid de större internationella flygplatserna. Sådan kontroll bör ske i vart fall av ankommande flyg som erfarenhetsmässigt ofta medför asylsökande. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör vila på polisen, men det är angeläget att finna lämpliga former för samarbete med . Det bör överlåtas åt och att utforma dessa. Utredaren påpekar att det beskrivna arbetssättet är av lika stor betydelse i ärenden om uppehållstillstånd som i verkställighetsärenden. Frågorna har redan uppmärksammats av . Verket har i en skrivelse till hemställt om en översyn av utlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighet att självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m. Utskottet vill tillägga att har tagit över ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och även göra den s.k. grundutredningen som sker vid ansökningstillfället, något som tidigare ankom på polisen. Ett viktigt motiv till att ge ansvaret för grundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras. Frågan behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll där att det var en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta beslut i ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vid grundutredningen. Vidare hade utskottet fått många uttryck för att asylsökande med svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter hade haft svårt att lita på polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser som de varit utsatta för. Med hänvisning till det anförda delar utskottet motionärernas uppfattning att det är viktigt att ansvar för inresekontrollen tydliggörs och utvecklas ytterligare. Utskottet kommer i sitt betänkande 1997/98:SfU9 om flykting- och invandrarfrågor att behandla bl.a. två motioner från den allmänna motionstiden som rör roll i gränskontrollsammanhang. Utskottet avser att därvid närmare överväga behovet av ett uttalande från sida i frågan. Med hänsyn härtill och då roll i gränskontrollsammanhang inte är begränsad till Schengen samarbetet anser utskottet att förevarande motion Ju13 yrkande 3 bör avslås av . I artikel 96 anges att registrering får ske av en utlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall ha fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på någon Schengenstats territorium. Beslut om införande på spärrlista kan också grundas på att utlänningen i fråga varit föremål för avvisning eller utvisning. En person som förs in på spärrlistan skall vägras inresa eller uppehållstillstånd i Schengenområdet enligt villkor som föreskrivs i kapitel 2-5 i konventionen, om passerandet av de inre respektive de yttre gränserna. Av artikel 5 framgår, som ovan redovisats, att en utlänning som finns registrerad på spärrlista inte kan beviljas inresa till . Liksom redan framgått kan en Schengenstat avvika från denna princip av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall skall inresetillståndet begränsas till den berörda statens territorium och meddelas övriga Schengenstater. I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person på spärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat, skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Om så inte sker, skall regi-streringen återkallas. I motion Ju18 av m.fl. (mp) yrkande 16 anser motionärerna att regeringen bör göra ett förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. I yrkande 17 anförs att regeringen bör se över proceduren för hur personer avförs från spärrlistan. I konventionens artikel 96 finns, som ovan redovisats, bestämmelser om vem som skall besluta om införande av person på spärrlista och på vilka grunder som en sådan registrering får ske. Av artikel 25 framgår vidare regler för återkallande av registrering av utlänning som beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med förberedelserna inför ser över vilka regler som härutöver närmare skall gälla för såväl registrering som avregistrering på spärrlistan. Med hänvisning till detta avstyrks motion Ju18 yrkandena 16 och 17. innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitik för Schengenstaterna. I artikel 9 förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. Här framgår även att förändringar rörande viseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från de gemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters intressen. I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall införas inom Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters territorium och gälla . Viseringen kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor . Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga per halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen. Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där verkställande kommittén skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel 18, slutligen, behandlas viseringar för överstigande . En sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den utfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista. I motion Ju15 av m.fl. (kd) framförs i yrkande 4 krav på att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl skall utredas. I motion Ju18 av m.fl. (mp) anförs i yrkande 6 att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat land. I motionens yrkande 7 menar motionärerna att aktivt bör verka inom för att lägga egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet. I motionens yrkande 8 framförs åsikten att regeringen bör utreda hur samarbetet inom Schengenområdet kan komma att påverka svensk viseringspraxis. I yrkande 9 anförs vidare att ett av och kriterier för att ett land skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för den asylsökande. Motionärerna anser att regeringen även här bör se över hur svensk viseringspraxis kan påverkas av en anslutning till . Några motioner handlar om behovet av en gemensam europeisk flyktingpolitik. I motion Ju17 av m.fl. (fp), yrkande 1, menar motionärerna att tillämpningen av och måste präglas av strävan att få till stånd en mänsklig och generös flyktingpolitik på europeisk nivå och undvika en situation där de minst generösa länderna sätter . Behovet av att få till stånd ett humanitärt europeiskt samarbete inom asyl- och flyktingpolitiken betonas även i motion Ju18 av m.fl. (mp), yrkandena 10-12. Motionärerna anser att det bör skapas en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet Genèvekonvention; en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver definition samt ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt. En anslutning till kommer att innebära att medverkar i Schengenstaternas samarbete om viseringsregler. Schengenstaterna förbinder sig enligt konventionen att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. har en harmonisering enbart delvis uppnåtts inom samarbetet. Schengenstaterna har upprättat en gemensam s.k. negativlista vilken upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i området. En annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. I anslutning till negativlistan finns dock vidare ett antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i alla. För att uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs därför att Schengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över stater vars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplatsvisering inom Schengenområdet.