yttr · GL05KU10Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat att bereda tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:97 Polisens register jämte följdmotioner. begränsar sitt yttrande till frågor om reformbehovet, sekretess, innehållet i belastnings- och misstankeregistren, utlämnande av uppgifter ur nämnda register, allmänna bestämmelser i polisdatalagen, kvarstående brottsmisstankar, andra register, kriminalunderrättelseverksamhet, DNA-register, behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet samt vissa gemensamma frågor. När det gäller regeringens förslag till en bestämmelse i polisdatalagen om behandling av känsliga personuppgifter lämnar frågan om användningen av begreppet "sexuell läggning", som aktualiserats i flera motioner, till justitieutskottet för närmare behandling. I propositionen föreslår regeringen en polisdatalag, en lag om belastningsregister och en lag om misstankeregister. föreslås ersätta den registrering av påföljder m.m. som sker i person- och belastningsregistret. föreslås innehålla uppgifter om skäliga brottsmisstankar. Enligt förslaget skall polisdatalagen ersätta polisregisterlagen (1965:94) och innehålla de bestämmelser som, utöver personuppgiftslagen, behövs för behandling av personuppgifter i polisens verksamhet. Polisdatalagen föreslås innehålla bestämmelser om bl.a. , kriminalunderrättelseregister och DNA-register. Regeringen föreslår därutöver följdändringar i vissa lagar till den av beslutade personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, prot. 1997/98:91). Ärendet och dess beredning I proposition 1994/95:144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. föreslog regeringen riktlinjer för uppbyggnaden av en ny struktur avseende de brottsregister m.m. som förs hos . Förslaget innebar att person- och belastningsregistret skulle ersättas av ett belastningsregister och att det skulle inrättas ett misstankeregister. har godkänt de föreslagna riktlinjerna (bet. 1994/95:JuU21, rskr. 1994/95:378). tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen (1965:94). Arbetet skulle bedrivas i enlighet med de riktlinjer som regeringen hade lagt fram i proposition 1994/95:144. I uppdraget ingick också att utarbeta förslag till en rättslig reglering av polisunderrättelseregister och DNA-register. Uppdraget omfattade ursprungligen inte Säkerhetspolisen. Utredningen antog namnet . Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv att den inskränkning i uppdraget som avsåg Säkerhetspolisen inte längre skulle gälla. överlämnade utredningen delbetänkandet Kriminalunderrättelseregister - DNA-register (SOU 1996:35). Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens förslag i delbetänkandet var utformade mot bakgrund av datalagen (1973:289). överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Polisens register (SOU 1997:65). Förslagen i slutbetänkandet bygger på förslag till persondatalag (SOU 1997:39). Förslagen från delbetänkandet har därför flyttats över till den nya lag om polisens behandling av personuppgifter som föreslås i slutbetänkandet. Betänkandet har remissbehandlats. I den nu aktuella propositionen tar regeringen ställning till utredningens förslag. Därutöver föreslår regeringen en ändring i sekretesslagen såvitt avser sekretess för uppgifter som hänför sig till vapenregister. Ändringen är föranledd av en tidigare beslutad omläggning av systemet för avisering av folkbokföringsuppgifter (prop. 1994/95:201, bet. 1994/95:SkU26, rskr. 1994/95: 372). Regeringen föreslår vidare att det i vissa lagar görs rent redaktionella följdändringar till den av antagna personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, prot. 1997/98:91). rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn Inom antogs en rekommendation No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller överför med hjälp av automatisk databehandling i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana personuppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värderingar. Medlemsstaterna i Europeiska unionen har genom Europolkonventionen beslutat upprätta en europeisk polisbyrå, Europol. har tillträtt konventionen (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). Målsättningen med Europol är att förbättra effektiviteten hos behöriga myndigheter i medlemsstaterna och deras samarbete vad gäller förebyggande av och kampen mot viss definierad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott, gränsöverskridande handel med barn som utnyttjas sexuellt, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen eller den brottslighet som är förknippad med illegala immigrationsnätverk. Europols arbetsuppgifter skall i första hand bestå av att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna, inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser samt delge de nationella enheterna de underättelser som berör deras länder. Europol skall ha ett informationssystem bestående av ett informationsregsiter med begränsat tydligt innehåll som tillåter snabb sökning av de uppgifter som finns hos medlemsstaterna och hos Europol, analysregister för arbetet i olika undersökningar och ett indexregister, som innehåller vissa uppgifter från analysregistren. har beslutat godkänna att ansluter sig till (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, prot. 1997/98:91). bygger på två grundtankar. Det första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna skall upphöra. Den andra är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Ett hjälpmedel i detta sammanhang är dataregistret Schengens informationssystem (SIS). Registret är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. Det skiljer sig således helt från Europols register. I SIS kan varje Schengenstat föra in uppgifter om personer eller föremål som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta med en begäran om att någon åtgärd skall vidtas när den efterlysta personen påträffas. I SIS förekommer endast identifieringsuppgifter av dessa personer. De kompletterande uppgifter som behövs för att ett land skall kunna verkställa åtgärden lämnas över först när det blir aktuellt i varje enskilt fall genom direkt kontakt mellan länderna. Regeringen anför att datorkapaciteten och tekniken för informationsöverföring utvecklas i snabb takt inom polisväsendet. Den nu gällande lagstiftningen hindrar enligt regeringen polisen från att på ett effektivt sätt använda sig av de fördelar den moderna informationstekniken innebär. Vidare framhåller regeringen att det kan förutses att praktiskt taget allt skrivarbete inom polisen kommer att utföras med hjälp av någon form av informationsteknik. Enligt regeringen kommer tekniken med scanning att leda till att polisen helt och hållet arbetar med elektroniska akter inom ramen för bl.a. förundersökningsförfarandet. Regeringen anför att den tekniska utvecklingen gör att det är angeläget att det också tas fram en lagstiftning som ger den rättsliga ramen för myndigheternas utvecklingsarbete. Lagstiftningen bör inte hindra polisen från att på ett effektivt sätt använda informationsteknik. måste sådana viktiga samhällsintressen som upprätthållandet av offentlighetsprincipen och skyddet för den personliga integriteten noga beaktas. Det är enligt regeringen uppenbart att den nuvarande polisregisterlagstiftningen inte uppfyller de krav som bör ställas i dagens samhälle. En reformering av registerlagstiftningen är därför nödvändig. Därutöver framhåller regeringen att det också är angeläget att lagstiftningen uppfyller de krav som uppställs i de internationella överenskommelser som har ingått. I det internationella brottsbekämpande samarbetet har utvecklingen av informationstekniken också stor betydelse. Regeringen anför att varken Europolkonventionen eller innebär att måste införa någon ny polisregisterlagstiftning. kan enligt regeringen uppfylla sin åtaganden också med gällande reglering av polisregisterfrågorna. Däremot påverkas effektiviteten i polissamarbetet av registerlagstiftningens utformning. Enligt regeringen bör en utgångspunkt för en reform vara att hinder för ett rationellt utnyttjande av datorstöd inte bör ställas upp i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. I motion 1997/98:Ju44 av m.fl. (v) hemställs att avslår propositionen (yrkande 1). Motionärerna påpekar att den lagstiftning som behandlas i propositionen är utomordentligt känslig vad gäller den gränsdragning som måste göras för att värna berättigade krav på hänsyn till den enskildes integritet. Vad som har blivit känt om registrering av ovidkommande uppgifter i register är enligt motionärerna tillräcklig orsak för att lägga ned stor möda på att söka förhindra att lagstiftningen ger utrymme för liknande övegrepp . Motionärerna anför vidare att regeringens avvägningar när det gäller motstridiga intressen på detta område kännetecknas av en obalans och att hänsynen till effektiviteten i polisarbetet och en önskan att uppträda som mönsterelever inom Schengen- och Europol samarbetet fått väga alltför tungt i förhållande till den enskildes anspråk på rimlig hänsyn till den personliga integriteten. Enligt motionärerna bör hela propositionen omarbetas för att integritetsaspekterna för den enskilde skall bli bättre beaktade. Även i motion 1997/98:Ju43 av () hemställs att avslår propositionen (yrkande 1). Enligt motionären bör det i införas en generell integritetslagstiftning för att förstärka skyddet för den personliga integriteten och i avvaktan därpå är det orimligt att införa delreformer som verkar i motsatt riktning. Motionären anser att rimligheten i detta krav har förstärkts genom det nu framlagda förslaget om polisens register. Propositionen bör därför avslås. Enligt motionären bör regeringen därefter återkomma med en övergripande lagstiftning och sedan vid behov med detaljreglering. Utskottet konstaterar att den allt större betydelse som användningen av modern informationsteknik får i polisens arbete medför ökade krav på lagstiftningen som reglerar denna verksamhet. Regeringen påpekar att den nu gällande lagstiftningen hindrar polisen från att på ett effektivt sätt använda sig av de fördelar som den moderna informationstekniken innebär. Vidare anför regeringen att det i lagstiftningen måste beaktas sådana viktiga samhällsintressen som upprätthållandet av offentlighetsprincipen och skyddet för den personliga integriteten. Enligt regeringen är det uppenbart att den nuvarande polisregisterlagstiftningen inte uppfyller de krav som bör ställas i dagens samhälle. Utskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet vill vidare, i likhet med regeringen, framhålla att det är angeläget att lagstiftningen uppfyller de krav som uppställs i de internationella överenskommelser som har ingått. Regeringen konstaterar att visserligen kan uppfylla sina åtaganden med gällande reglering av polisregisterfrågorna. Enligt regeringen påverkas däremot effektiviteten i polissamarbetet av registerlagstiftningens utformning. Utskottet konstaterar härvid att en utgångspunkt för regeringen vid utformningen av den nu föreslagna lagstiftningen har varit att hinder för ett rationellt utnyttjande av datorstöd inte bör ställas upp i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. I reformarbetet har avvägningar således gjorts i syfte att uppställa garantier mot otillbörlig kränkning av den personliga integriteten. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att propositionen inte bör avslås såsom föreslås i motionerna 1997/98:Ju43 yrkande 1 och 1997/98:Ju44 yrkande 1. Regeringen föreslår att den absoluta sekretessen avskaffas för alla polisregister utom belastningsregistret. Den enskilde får en principiell rätt att få ut uppgifter om sig själv från samtliga polisregister. Därutöver föreslår regeringen att sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register med uppgifter om brott tidsbegränsas till . Den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för polisens verksamhet skall enligt förslaget gälla för uppgifter i underrättelseverksamhet och i övrigt. När det gäller förundersökningssekretessen föreslår regeringen att sekretessen till förmån för den enskilde för uppgifter i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter som förekommer i underrättelseverksamhet skall vidare enligt förslaget sekretess även gälla med ett omvänt skaderekvisit till skydd för polisens verksamhet. I skälen för sitt förslag anför regeringen sammanfattningsvis när det gäller möjligheterna till ökad insyn i polisregister att den absoluta sekretessen skall behållas för uppgifter i belastningsregister. För uppgifter i andra register skall det i stället gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde. Det innebär att uppgifterna får lämnas ut om det står klart att det kan ske utan skada. Förslaget innebär enligt regeringen också att reglerna i 14 kap. sekretesslagen, utom när det gäller belastningsregistret, blir tillämpliga. Det innebär bl.a. att den enskilde själv får rätt att ta del av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan sekretessgrund. När det gäller uppgifter i belastningsregister föreslår regeringen att den enskilde alltid skall ha rätt att få ut de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne. Vidare konstaterar regeringen när det gäller frågan om tidsbegränsning av sekretessen att sekretessen för kriminal- och polisregister inte är begränsad i tiden. Som regel upphör emellertid sekretess för andra uppgifter vid en viss angiven tidpunkt. Skälet till att sekretessen i regel tidsbegränsats är enligt regeringen att en uppgift endast bör vara underkastad sekretess i det fall där det verkligen medför en risk för skada att röja den. Denna risk minskar normalt . I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A s. 87) framhöll departementschefen att det t.ex. kunde bli mycket svårt att enbart med utgångspunkt från ett skaderekvisit avgöra om en viss handling skulle omfattas av sekretess eller inte. Det ansågs därför att sekretesslagen en gång för alla borde avgöra skaderisken skall anses upphöra. Regeringen anser att sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register angående brott skall begränsas till . Regeringen konstaterar vidare att den s.k. förundersökningssekretessen, som gäller till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet, enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller i högst . Enligt regeringen kan det finna skäl att förlänga , t.ex. för att skydda en uppgiftslämnare, eftersom någon absolut sekretess enligt regeringens förslag inte längre skall gälla för uppgifter i flertalet polisregister. Regeringen anser vidare att det i den underrättelseverksamhet som bedrivs hos och den öppna polisen finns starka skäl för en längre sekretesstid än . Sekretesstiden bör därför bestämmas till högst . När det gäller med vilket skaderekvisit förundersökningssekretessen till förmån för polisens verksamhet skall gälla anför regeringen att det med hänsyn till den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver är motiverat att skärpa sekretessen när den absoluta sekretessen avskaffas för uppgifter i . Sekretess med ett omvänt skaderekvisit kommer då att gälla för alla uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar i sin underrättelseverksamhet. Regeringen konstaterar vidare att i sitt remissvar över betänkande har anfört att motsvarande sekretesskydd måste gälla för den öppna polisens spanings- och underrättelseverksamhet. Regeringen har förståelse för denna synpunkt. Därvid konstaterar regeringen att den absoluta sekretess som råder för uppgifter i polisregister indirekt har stor betydelse även för polisens verksamhet. Regeringen kan därför instämma i uppfattning att samma argument som förts fram beträffande Säkerhetspolisens verksamhet även gör sig gällande för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Enligt regeringens bedömning är det därför motiverat att införa ett omvänt skaderekvisit även till skydd för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Därutöver anför regeringen att den avgränsning som föreslås av den öppna polisens underrättelseverksamhet genom en definition i polisdatalagen är tillräcklig för att det skall vara möjligt att införa en strängare sekretess även i den öppna polisens underrättelseverksamhet. För uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet bör därför sekretess gälla om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. I motion 1997/98:Ju44 av m.fl. (v) anförs att de skäl som anförts för en förlängningen av sekretesstiden för underrättelseverksamhet som bedrivs vid och den öppna polisen inte har en sådan tyngd att förlängningen av sekretesstiden kan godtas. Regeringens förslag till 5 kap. 1 § fjärde stycket sekretesslagen bör därför avslås (yrkande 2). Därutöver anförs i motionen att det inte kan godtas att förundersökningssekretessen skärps hos och i den öppna polisens underrättelseverksamhet. Enligt motionärerna innebär det förhållandet att ett omvänt skaderekvisit införs endast en relativt begränsad förändring i förhållande till den nuvarande absoluta sekretessen. anser att ett rakt skaderekvisit skall gälla beträffande förundersökningar också hos och i den öppna polisens underrättelseverksamhet (yrkande 3). I motion 1997/98:Ju48 av och (båda mp) föreslås att sekretessen för uppgifter i polisregister och andra register med uppgifter om brott tidsbegränsas till (yrkande 2). Enligt motionärerna bör även förundersökningssekretessen till skydd för polisens verksamhet gälla (yrkande 3). I motion 1997/98:Ju49 av m.fl. (fp) anförs att ett omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde genomgående bör gälla för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska föhållanden (yrkande 2). Därutöver anförs i motionen att något skaderekvisit inte bör uppställas i förhållande till den registrerade, såvida det inte föreligger synnerliga skäl. Den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv är enligt motionärerna särskilt viktigt i de fall då den enskilde drabbas negativt på grund av felaktiga uppgifter. Detta skulle förstärka medborgarnas kontroll över personuppgiftshanteringen. Motionärerna yrkar att vad som anförts ges regeringen till känna (yrkande 3). I sekretesslagen förekommer tre grader av sekretesskydd. Ett rakt skaderekvisit innebär presumtion för offentlighet. Av ett sådant skaderekvisit följer att sekretess föreligger, om det kan antas att någon skada uppkommer om uppgiften röjs. Ett omvänt skaderekvisit innebär presumtion för sekretess. Om ett sådant skaderekvisit uppställs innebär det att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada. Absolut sekretess innebär att något skaderekvisit inte ställs upp som villkor för sekretessen. Sekretessen gäller således under alla förhållanden. Utskottet ser med tillfredsställelse på att regeringen , i syfte att öka medborgarnas insyn i polisens register, föreslår lättnader i den sekretess som gäller för dessa register. Härvid delar utskottet regeringens bedömning att det är motiverat att skilja mellan olika register när det skall avgöras hur sträng sekretess som bör gälla. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att den absoluta sekretessen avskaffas för alla polisregister utom belastningsregistret och att sekretess i stället skall gälla med ett omvänt skaderekvisit. För att öka insynen i registren är det också värdefullt att sekretessen nu föreslås bli begränsad i tiden. Regeringen föreslår härvid att sekretessen för uppgifter i polisens register och i andra register angående brott begränsas till , vilket motsvarar den sekretess som normalt gäller för enskilds personliga förhållanden. Utskottet anser en sådan tid motiverad och tillstyrker regeringens förslag. Vad som föreslås i motion 1997/98:Ju48 yrkande 2 om en kortare sekretesstid avstyrks därför. Mot bakgrund av att det nu föreslås att absolut sekretess inte längre skall gälla för uppgifter i polisens register delar utskottet regeringens bedömning att det finns skäl att förlänga tiden för den s.k. förundersökningssekretessen. Utskottet delar regeringens uppfattning att sekretesstiden för uppgifter i underrättelseverksamhet som bedrivs hos den öppna polisen och Säkerhetspolisen förlängs från 40 till . Därmed avstyrker utskottet motion 1997/98:Ju44 yrkande 2 och 1997/98:Ju48 yrkande 3. Övrig del av den s.k. förundersökningssekretessen skall således även fortsättningsvis gälla . När det gäller frågan om med vilket skaderekvisit sekretess skall gälla till skydd för polisens brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet vill utskottet först erinra om att sådan sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen enligt nämnda lagrum gäller för uppgift om förundersökning i brottmål och angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Den gäller också för polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Regeringens förslag innebär att ett omvänt skaderekvisit införs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet. Med en sådan ordning kommer sekretess med ett omvänt skaderekvisit att gälla för alla uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar i sin underrättelseverksamhet, dvs. både i och i övrigt. Utskottet vill härvid framhålla att det nuvarande enligt rättspraxis anses bestå av bl.a. ett datoriserat centralregister och de akter registret ger upplysning om. Detta innebär att all personuppgiftshantering hos för att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller bekämpa terrorism och för att utgöra underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) ingår i registret. Absolut sekretess gäller således för samtliga dessa personuppgifter. Regeringens förslag till reglering av innebär att detta avgränsas till att endast innehålla uppgifter om personer som registrerats på vissa bestämda grunder. Enligt regeringen bör registret utgöra ingången till de akter som hanteras hos och som således inte längre skall ingå i registret. Att ett omvänt skaderekvisit nu föreslås gälla i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet kommer därför i praktiken att innebära en lättnad i sekretessen i förhållande till vad som gäller . Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Motion 1997/98:Ju44 yrkande 3 avstyrks därför i denna del. Regeringen framhåller vidare att den absoluta sekretessen som gäller för uppgifter i polisregister indirekt har stor betydelse även för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Regeringen anser det därför motiverat att införa ett omvänt skaderekvisit också till skydd för denna verksamhet. Uppgifter som i övrigt förekommer i polisens brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet, t.ex. i förundersökning i brottmål, skall enligt förslaget således även fortsättningsvis gälla med ett rakt skaderekvisit.