yttr · GL05JUU4Y · 1998-01-01 00:00:00 — I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk i de delar förslaget avser miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och miljöbrott. Utskottet tillstyrker förslaget i angivna delar med en redaktionell ändring. Till yttrandet har fogats tretton avvikande meningar. har berett bl.a. justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs. Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1997/98:Jo29-38. Ärendet föranleder följande yttrande av justitieutskottet. De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde avser frågor om inrättande av miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och ansvar för miljöbrott. Vidare tar utskottet upp de motionsyrkanden som berör nämnda områden och som väckts med anledning av propositionen. Härutöver behandlar utskottet några motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden respektive 1997. De i yttrandet behandlade motionsyrkandena anges i bilaga. Tillsammans med detta yttrande överlämnas motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2, 1996/97:Ju926 yrkandena 6, 7 och 9-13 samt 1997/98:Ju908 yrkandena 1-5 och 7 till jordbruksutskottet. I propositionen föreslås att en ny balk, , införs. Miljölagstiftningen har under med tiden blivit allt mer svåröverskådlig och motstridig. En samordning har därför setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön. Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar-ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. I sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurs-lagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika former av vattenverksamheter, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under. innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden. generella regler för verksamheter skall gälla även för verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd. Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall regionala miljödomstolar inrättas. ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till . och vattendomstolarna föreslås upphöra. Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras som miljöriskområden. Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala myndigheternas och ledande, utvecklande och informerande roller förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa tillsynen. Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelande villkor. Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av samlas och samordnas i ett kapitel. bestämmelser om miljöbrott förs över till . Straffen skärps för vissa typer av brott. Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i under och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt . Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen. Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala. Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer inkl. information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar. Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i förekommande fall skall kunna träda i kraft . Lagrådet har avgivit yttrande över förslagen i propositionen. Bestämmelser om prövning av miljöfrågor återfinns i ett flertal författningar och rätten att fatta beslut i sådana frågor är fördelad på ett stort antal olika instanser. I huvuddrag kan gällande ordning beskrivas på följande sätt. Regeringen har en skyldighet att göra en, i vissa fall obligatorisk, i andra fall fakultativ, tillåtlighetsprövning när det gäller flertalet större anläggningar. Så får t.ex. enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. vissa slag av industrianläggningar inte utföras utan tillstånd av regeringen. Vid en efterföljande prövning av regeringens beslut är övriga myndigheter och domstolar bundna av utgången i regeringsärendet. När det gäller den efterföljande prövningen prövas ärenden enligt miljöskyddslagen (1969:387) i regel av och vattenmål av vattendomstolarna. Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av regeringen prövas som regel antingen av eller av länsstyrelse. På ankommer att som första instans pröva vissa mera omfattande ärenden, vilka anges i en bilaga till miljöskyddsförordningen (1989:364), den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar ärenden som förtecknats i den till miljöskyddsförordningen hörande s.k. B-listan. Länsstyrelses beslut i sådana ärenden får överklagas till , vars beslut i dit överklagade ärenden inte får överklagas. Beslut av i ärenden som denna avgjort i första instans får överklagas till regeringen. Andra miljömål än miljöskyddsmål prövas i flertalet fall av förvaltnings-myndigheter eller av kommunala nämnder i första instans. I allmänhet överklagas förvaltningsmyndigheternas beslut till länsrätt. Så gäller t.ex. enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) att beslut av kommunala nämnder i frågor som regleras av lagen får överklagas till länsstyrelse och att beslut i sin tur får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstols-prövningen kan här alltså komma att ske i länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I vissa miljömål, t.ex. frågor om inrättande av naturreservat enligt naturvårdslagen (1964:822), gäller dock att förvaltningsmyndighetens - i detta fall - beslut överklagas till regeringen. I de fall där regeringen avgjort ett miljöärende följer av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att frågan om beslutets överensstämmelse med gällande rätt kan prövas av Regeringsrätten under i lagen angivna förutsättningar. Vattenmål, dvs. mål enligt vattenlagen (1983:291), prövas i första instans av vattendomstol. Vattendomstolarna är sex till antalet och utgörs av tingsrätter i särskild sammansättning. Överrätt i vattenmål (vattenöverdomstol) är . Mot dess avgöranden kan talan fullföljas i . Frågor om ersättning i samband med miljöärenden kan allt efter omständigheterna komma att prövas av vattendomstol, fastighetsdomstol eller allmän domstol. Så t.ex. gäller enligt miljöskyddslagen att den som vill framställa enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan vid fastighetsdomstol, under det att talan om skadestånd enligt miljöskadelagen (1986:225) i vissa fall skall väckas vid allmän domstol. Har ett mål prövats av fastighetsdomstol eller allmän domstol, kan fullföljd ske till hovrätt och . Regeringen föreslår inrättandet av regionala miljödomstolar och en Miljööverdomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer i förordning skall vara regionala miljödomstolar. skall knytas till . och vattendomstolarna avskaffas. Miljödomstolarna skall som första instans pröva ansökningsmål och ersättningsmål som närmare anges i 20 kap. 2 § förslaget. Ansökningsmålen utgörs dels av mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet, dels av mål om vattenverksamhet. Processen i dessa mål skall i huvudsak regleras av särskilda bestämmelser i . Dessa bestämmelser, som delvis har förebild i den nu gällande vattenlagen, innebär bl.a. att miljödomstolarna kommer att ha fullständig utredningsskyldighet i tillståndsfrågor. De ersättningsmål som skall handläggas av miljödomstolarna motsvarar de mål som är ersättningsmål enligt naturvårdslagen, vattenlagen och miljöskadelagen. Det handlar här om mål om skadestånd och enskilda anspråk enligt nämnda lagar. För handläggningen av dessa mål skall regler om rättegången i tvistemål tillämpas. Miljödomstolarna kan vidare ha att pröva vissa ärenden som enligt gällande rätt handläggs av vattendomstol. I sådana ärenden skall miljödomstolen tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vidare kan det ankomma på miljödomstol att pröva utdömande av vite som förelagts enligt . Miljödomstolen skall handlägga mål av det slaget enligt reglerna i om åtal för brott, för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter. I propositionen föreslås också att miljödomstolarna i vissa fall skall fungera som fullföljdsinstans. Enligt 19 kap. 1 § i förslaget skall kommuners och kommunala nämnders beslut i vissa fall få överklagas till länsstyrelse. Såväl länsstyrelses som andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas till miljödomstol. När en miljödomstol prövar överklagade beslut, skall den tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291), i den mån inte andra bestämmelser meddelats i . Miljödomstolarna skall i princip ha samma sammansättning som gäller beträffande . I rätten skall sålunda ingå en lagfaren ordförande, som är domare i tingsrätten, och ett miljöråd som skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Härutöver skall ingå två sakkunniga ledamöter, av vilka den ene skall ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområde, under det att den andre skall ha erfarenhet av industriell eller verksamhet. Enligt förslaget skall en miljödomstol med eget yttrande överlämna vissa mål och ärenden till regeringen för avgörande. Hit hör frågor som rör försvaret och andra mål eller ärenden som är av särskild vikt eller i vilka framställer begäran om överlämnande. När det gäller fullföljd av talan mot miljödomstolarnas avgöranden, gäller enligt förslaget olika regler beroende på om miljödomstolen handlagt målet som första instans eller efter överklagande. Har miljödomstolen avgjort ett mål som första instans, får överklagande ske till . Mot avgörande kan talan föras i enligt vanliga regler. Om miljödomstolen handlagt ett överklagat mål, prövar miljödomstolens avgörande endast om finner skäl att meddela prövningstillstånd. I fråga om prövningstillstånd gäller 34 a § förvaltningsprocesslagen. Har prövat ett mål eller ärende som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet, får avgörande inte överklagas. I propositionen framhålls att inte är att betrakta som en förvaltningsdomstol. Frågor om resning i mål och ärenden som prövats av ankommer följaktligen alltid på . Mål om ansvar för brott mot skall inte prövas av miljödomstol utan av allmän domstol i vanlig sammansättning och enligt regler om brottmål. I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (7 kap.) finns bestämmelser om förfarandet i miljödomstolarna som för vissa vattenfrågor kompletterar bestämmelser. Förfarandereglerna har förebild i vattenlagen. I sitt yttrande över lagrådsremissen i vad den avsåg miljödomstolar anförde Lagrådet bl.a. följande. Att miljödomstolarna föreslogs bli tilldelade såväl förstainstansuppgifter som överprövningsuppgifter kunde ge anledning till tvekan. För de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfaranderegler. Dessa förhållanden ledde till bristande enhetlighet i det föreslagna prövningssystemet. Detta blev särskilt tydligt i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka trots att de oftast torde gälla likartade sakfrågor skulle handläggas i påtagligt skiljaktig ordning beroende på om prövningen skedde av miljödomstol som första instans eller som överprövningsinstans. Om följden av att förslaget i proposition 1996/97:131 om prövningstillstånd i hovrätt dragits tillbaka blev att krav på prövningstillstånd vid överklagande till enbart kom att gälla mål som handlades enligt förvaltningsprocesslagen, markerades skillnaderna i förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av avgöranden resulterade i att mål som gällde tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på område inte kunde komma under bedömande av en instans som hade särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gällde på domstolsområdet syntes, enligt Lagrådet, kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Om särskilda miljödomstolar inrättades, var det naturligtvis angeläget att deras verksamhetsområde var godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets mening syntes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna knöt an till att området för tillämpning knappast gick att bestämma med ledning av den reglering som föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till andra lagar. Åtskilliga lagar som kunde sägas vara i större eller mindre utsträckning miljörelaterade kom ju att gälla vid sidan av och tillämpningen av dessa författningar efter överklagande kom även i fortsättningen att bli en uppgift för förvaltningsdomstolarna. Det kunde därför inte åstadkommas någon tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet. Fastmera tedde det sig inte osannolikt att miljödomstolar och förvaltningsdomstolar kunde komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som reglerades i . Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med miljödomstolar var att det snarare ledde till ökad än till minskad splittring för domstolsväsendets del. I denna riktning talade också att överträdelser av straffbestämmelserna i inte skulle behandlas av miljödomstol utan av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt förfarandet i brottmål i allmänhet. Det kunde tilläggas att laglighetsprövning av kommunala beslut - även om de rörde viktiga miljöintressen - liksom kom att handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap. kommunallagen föreskrev. Från miljödomstolarnas område blev givetvis också undantagna rättsprövningar av sådana beslut regeringen fattar enligt . Sammanfattningsvis fann Lagrådet att den samordning av miljörättsliga domstolsprövningar som kunde uppnås genom att tillskapa miljödomstolar inte blev så pass fullständig att denna lösning framstod som överlägsen andra alternativ som kunde övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende - t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden - komplettera gällande domstolsprövningssystem för miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med minskad enhetlighet och konsekvens som följd. Lagrådet fann det påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt ställningstagande till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blev att sådana domstolar skulle inrättas, borde delfrågan om att till dem föra över måltyper som enligt nuvarande ordning handhades av de allmänna förvaltningsdomstolarna ägnas särskild uppmärksamhet. På det underlag som förelåg såg sig Lagrådet föranlåtet att avstyrka sistnämnda förändring. I motion Jo32 (m) yrkas avslag på propositionen i vad den avser inrättande av miljödomstolar och miljööverdomstol. Till stöd för sitt yrkande anför motionärerna bl.a. att förslaget innebär att nya specialdomstolar inrättas och att miljödomstolarnas tillståndsprövning strider mot strävan att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Motionärerna pekar vidare på risken för att rättspraxis utvecklas olika i miljödomstolarna och förvaltningsdomstolarna samt framhåller att förslaget orsakar nya kostnader för domstolsväsendet. I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljödomstolar skall inrättas. Utskottet konstaterar att förslaget till miljödomstolsorganisation i flera avseenden innebär nyheter i såväl domstolsorganisatoriskt som processrättsligt avseende. Utskottet har inte kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid den kritik som Lagrådet framfört. Det är sålunda till en början tydligt att åtskilliga lagar utanför - t.ex. (1987:10) - är miljörelaterade. Prövningen av förvaltningsmyndigheters beslut enligt dessa lagar kommer även framgent att ankomma på de allmänna förvaltningsdomstolarna, ytterst Regeringsrätten. Laglighetsprövning av kommunala beslut rörande viktiga miljöintressen blir också i fortsättningen en fråga för de allmänna förvaltningsdomstolarna, liksom rättsprövningar av regeringens beslut enligt förblir en uppgift för Regeringsrätten. Att en sådan ordning riskerar att medföra att praxis utbildas olika i miljödomstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna går inte att komma ifrån. Utskottet vill också framhålla att förslaget att avgöranden i mål som överklagats från förvaltningsmyndighet inte skall kunna överklagas innebär att dessa mål inte kommer att kunna prövas av någon av rikets prejudikatinstanser. Även på denna punkt kan förslaget sägas innebära risker för rättsbildningen. Ytterligare vill utskottet anmärka att miljödomstolarna kommer att ställas inför processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol. Miljödomstolarna skall inte bara handlägga sådana tillståndsprövningar som ankommer på och vattendomstolarna. De skall vidare, allt efter omständigheterna, kunna tillämpa bestämmelser om såväl dispositiva som indispositiva tvistemål och därjämte brottmålsreglerna i bötesmål. Härutöver skall de kunna på ett riktigt sätt tillämpa bestämmelserna i den från i flera avseenden artskilda förvaltningsprocesslagen. Det synes inte osannolikt att den föreslagna regleringen i detta hänseende kan leda till tillämpningsproblem. Oaktat det nu anförda vill utskottet framhålla att propositionens förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det vara en fördel att prövningen av mål enligt kommer att ske inom ramen för en enhetlig domstolsorganisation. Den nuvarande uppsplittringen mellan , vattendomstolar, förvaltningsdomstolar, fastighetsdomstolar och allmänna domstolar försvinner i fråga om de mål som skall prövas enligt . En ordning med särskilda miljödomstolar och miljööverdomstol har alltså den fördelen att praxis inom område blir enhetlig. Miljödomstolarna får vidare möjlighet att bygga upp erfarenhet och kompetens på det ifrågavarande rättsområdet, vilket måste vara till gagn för rättsbildningen. Även om utskottet hyser vissa farhågor i fråga om ställning som sista instans i mål som fullföljts från förvaltningsmyndighet, beaktar utskottet att, som regeringen anfört, dessa mål kommer att ha prövats i tre instanser och att är ensam överprövningsinstans inom detta rättsområde. Utskottet vill vidare framhålla att regeringen i propositionen, under hänvisning till Lagrådets kritik, anfört att den noga kommer att följa utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och, om problem skulle uppstå, rätta till dessa. Regeringen har i det sammanhanget också anfört att bara är första steget i ett omfattande reformarbete på miljöområdet. Sammanfattningsvis talar enligt utskottets mening sådana skäl för regeringens förslag i fråga om miljödomstolar att det bör bifallas av . Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i nu ifrågavarande del. Motion Jo32 i nu berörd del (yrkande 32) avstyrks. Motion 1996/97:Ju926 i aktuell del (yrkande 6) får anses tillgodosedd genom propositionen och den avstyrks. I motion Jo33 (kd) yrkas att miljödomstolar skall ha samma sammansättning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar. Enligt motionärerna är det olyckligt att miljödomstolarnas prövning av tillståndsfrågor inte kommer att följa . Motionärerna menar vidare att miljödomstolens sammansättning kommer att vara partsbunden. Som utskottet redovisat ovan innebär förslaget att bl.a. mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall handläggas som s.k. ansökningsmål under iakttagande av förfaranderegler som meddelats i 22 kap. i förslaget. Reglerna har delvis förebild i vattenlagen. De kompletteras dock i vissa hänseenden av regler, bl.a. så till vida att i dispositiva frågor medgivande är bindande för part och att förlikningar kan ingås. Utmärkande för ansökningsmålen är att de kan beröra ett stort antal sakägare och att de innefattar avvägningar av flera mot varandra stående intressen, något som bl.a. kommer till uttryck i att kommuner och vissa statliga myndigheter i vissa fall kan föra talan i processen.