yttr · GL05SFU4Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget jämte motioner väckta med anledning av propositionen samt fyra motioner från allmänna motionstiden och ytterligare en motion, allt i delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde. behandlar i det följande godkännandet av Amsterdamfördraget utifrån propositionens avsnitt 10.1 Fri rörlighet för personer och avsnitt 12.2.2 Införlivande av samt motionerna U14 yrkande 1, U16 yrkandena 8 och 10, U17 yrkandena 1, 8, 10 (delvis) och 12, U19 yrkande 2 samt U21. Regeringen föreslår i propositionen att godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor till gemenskapsarbetet. Det gäller bl.a. samarbetet inom områdena yttre gränskontroller och asyl- och invandringspolitik. Följden härav är att beslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG). I och med att dessa samarbetsområden förs över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren kommer de institutionella reglerna i EG-fördraget att gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Under en övergångstid gäller dock att alla beslut skall fattas med enhällighet och att kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna. Fri rörlighet för personer (avsnitt 10.1) Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (avsnitt 10.1.1) Genom Amsterdamfördraget förs frågorna om asyl, invandring och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren. Detta innebär enligt propositionen, förutom att dessa frågor kommer att behandlas i den sedvanliga institutionella ramen i första pelaren, att målen för samarbetet görs tydligare och att de för första pelaren gällande beslutsformerna kommer att användas. De nya reglerna förs in i en ny avdelning IIIa i EG-fördraget under , invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Enligt den nya avdelningens inledande artikel skall rådet, för att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, bl.a. efter ikraftträdandet besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer som åtgärder vidtas i fråga om kontroller av yttre gränser, asyl och invandring enligt vissa bestämmelser i den nya avdelningen. Vidare skall beslutas om andra åtgärder i fråga om asyl, invandring och skydd av rättigheterna för medborgare i tredje land. Enligt en gemensam förklaring (15) skall de åtgärder som rådet beslutar om - och som ersätter bestämmelserna om avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna som finns i - tillhandahålla minst samma nivå av säkerhet och skydd som de bestämmelser i som de ersätter. Gränskontroll och visering (avsnitt 10.1.2) efter det Amsterdamfördraget trätt i kraft skall rådet enligt propositionen besluta om åtgärder i syfte att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer när de passerar inre gränser och åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. Rådet skall besluta om bl.a. förteckning över länder vars medborgare är undantagna från krav på visering. Asyl och invandring (avsnitt 10.1.3) Enligt Amsterdamfördraget skall åtgärder vidtas för att fastställa vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan ingiven av tredjelandsmedborgare. regleras denna fråga inom EU av , som för del trädde i kraft . Konsekvensen av Amsterdamfördraget blir att regelverk överförs till första pelaren. Rådet skall vidare fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande, varmed avses villkoren för de asylsökande som väntar på att deras ansökningar skall avgöras. Denna fråga regleras inte inom tredje pelaren utan är helt en nationell fråga. För del finns bestämmelserna härvidlag främst i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Vidare finns en punkt som gäller miniminormer för när tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar. I propositionen framhålls att det bör understrykas att utgångspunkten för denna harmonisering av materiella asylregler skall ske i form av en miniminorm som utgår från flyktingbegreppet enligt . Det finns således ingen möjlighet att etablera en miniminivå som avviker från krav. Regleringen hindrar inte heller en medlemsstat från att anta generösare regler än vad miniminormen anger. En punkt i fördraget rör miniminormer för medlemsstaternas förfarande för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Syftet är att harmonisera regelsystemen för asylprövning i medlemsstaterna med beaktande av de krav som rättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öppnas enligt regeringen möjligheten att besluta om gemensamma miniminivåer på området. I kommer dessa regler att gälla för handläggningen av sådana enskilda utlänningsärenden som regleras i utlänningslagen (1989:529). Enligt en gemensam förklaring (17) skall i frågor som rör flyktingpolitik samråd ske med UNHCR och andra relevanta organisationer. I fördraget finns också en artikel som gäller miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och för personer som i andra avseenden behöver internationellt skydd. Bestämmelsen tar sikte på andra grupper av skyddsbehövande tredjelandsmedborgare än flyktingar enligt . Medlemsstaterna har enligt propositionen ansett att det finns ett behov av harmonisering på detta område, bl.a. mot bakgrund av den massflykt från f.d. som skedde . Vidare finns en artikel som behandlar åtgärder inom ramen för invandringspolitiken på två olika områden. Det gäller åtgärder som anger villkor för inresa och bosättning samt normer för medlemsstaternas förfarande när det gäller visering och uppehållstillstånd. Vidare gäller det åtgärder om illegal invandring och olaglig bosättning, däri inbegripet avvisning och utvisning av dem som olagligen uppehåller sig i medlemsstaterna. Protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater (avsnitt 10.1.3) Det s.k. asylprotokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar ingivna av medborgare i andra medlemsstater. Enligt propositionen anges i protokollet tre situationer i vilka asylansökningar från medborgare i andra medlemsstater får prövas. Enligt regeringen är alla tre situationerna exceptionella. Den första situationen gäller när en medlemsstat, i vilken asylsökanden är medborgare, i enlighet med artikel 15 i vidtar åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheter enligt konventionen. De båda övriga fallen knyter an till olika stadier av ett sådant suspensionsförfarande som regleras i den nya artikeln i Unionsfördraget (sanktioner mot en medlemsstat som begår allvarliga och upprepade brott mot mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer). En medlemsstat kan enligt propositionen ensidigt besluta att pröva en asyl- ansökan. Om medlemsstaten gör det, skall rådet underrättas och ansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är uppenbart ogrundad, utan att detta påverkar medlemsstaternas befogenhet att fatta be Detta kan enligt propositionen innebära en smärre förändring när det gäller tolkningen av relevanta svenska bestämmelser. I en gemensam förklaring (48) anges att protokollet inte påverkar medlemsstaternas rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som de anser vara nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt . har i en ensidig förklaring (5) till protokollet klargjort att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Beslutsfattande (avsnitt 10.1.6) från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen IIIa i EG-fördraget fatta beslut med enhällighet och efter att ha hört . Förslagsrätten skall under den tiden vara delad mellan kommissionen och medlemsstaterna. Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha ensamrätt att lägga fram förslag till åtgärder, dvs. samma ordning som enligt EG-fördraget gäller i övrigt i första pelaren. Kommissionen skall dock vara förpliktad att pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet. Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och efter att ha hört fatta beslut om att hela eller delar av den nya avdelningen skall omfattas av medbeslutandeförfarandet i artikel 189b, dvs. beslut med kvalificerad majoritet. Vidare får meddela förhandsavgöranden i frågor som regleras i den nya avdelningen. I en artikel i fördraget erinras om att tillämpningen av bestämmelserna i avdelning IIIa är underkastad bestämmelserna i de tre protokoll som rör och respektive ställning i samarbetet enligt avdelning IIIa. ställning behandlas särskilt nedan. I protokollet om och ställning (B.4) anges att dessa länder inte skall delta i och inte vara bundna av beslut som fattas enligt avdelning IIIa i Unionsfördraget. Dessa länder kan dock inom en viss tidsfrist anmäla att de önskar delta i ett föreslaget beslut eller i efterhand ange att de önskar följa ett beslut som har fattats enligt avdelning IIIa. I två motioner yrkas avslag på propositionen med hänvisning bl.a. till asyl- och invandringsfrågorna samt det s.k. asylprotokollet. Några motioner tar sikte enbart på asylprotokollet eller ensidiga förklaring. och () begär i motion U14 yrkande 1 att avslår propositionen. I motionen framförs kritik mot fördraget på olika områden. Motionärerna hänvisar bl.a. till att majoritetsbeslut i praktiken kommer att införas efter den femåriga övergångsperioden. Vidare framhålls att till fördraget är fogat ett kontroversiellt protokoll om asyl som innebär att ett EU-land inte självständigt kan behandla en ansökan om asyl av en medborgare i ett annat medlemsland. Protokollet har enligt motionärerna av människorättsorganisationer kritiserats för att strida mot . Motionärerna anser också att fördragstexterna inom området är så komplicerade att systemet är som gjort för att stärka byråkraternas makt på politikernas bekostnad. Även i motion U17 yrkande 1 av m.fl. (v) begärs att avslår propositionen. Motionärerna hänvisar därvid bl.a. till protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater. Enligt motionärerna upphäver i det närmaste bestämmelserna i protokollet rätten för EU-medborgare att söka asyl i ett annat EU-land. UNHCR har allvarligt kritiserat protokollet för att strida mot staternas åtaganden enligt . Motionärerna anser att protokollet innebär att genom att ratificera Amsterdamfördraget skulle bryta mot sina åtaganden enligt . I motionen framförs vidare kritik mot att ministerrådet skall underrättas om asylansökningar gjorda av medborgare från ett EU-land och att ansökan skall behandlas utifrån förutsättningen att den är ogrundad. Enligt motionärerna strider detta mot asylrättens grundidé att asylprövning är en humanitär handling som inte skall ha någon betydelse för ländernas goda diplomatiska förbindelser. I yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om att inte införa någon skyldighet om att underrätta rådet om asylansökningar. I motion U19 yrkande 2 av () begärs ett tillkännagivande om asylprotokollet. Enligt motionären är protokollet principiellt otillfredsställande. bör enligt motionären ansluta sig till den ensidiga förklaring om protokollet som avgivits av . Även m.fl. (mp) är starkt kritiska till asylprotokollet och hävdar att bör ansluta sig till denna ensidiga förklaring samt begär i motion U16 yrkande 8 ett tillkännagivande härom. I motion U21 av m.fl. (fp) framhålls att det inom EU behövs en flyktingpolitik som säkerställer att alla ansökningar om asyl behandlas enligt och dess tilläggsprotokoll. Utan en gemensam europeisk flyktingpolitik och ett förtroende mellan EU-länderna är enligt motionärerna risken stor att varje land fortsätter att skärpa sin nationella flyktingpolitik i syfte att undvika ansvar för asylprövning och för flyktingar. Miniminormer är enligt motionärerna ett steg mot en mer sammanhållen politik. I yrkande 1 begärs att måtte uttala sitt stöd för och dess tilläggsprotokoll och därmed bekräfta den praxis som finns i vad gäller asyl. Motionärerna är också starkt kritiska till asylprotokollet och anser att detta är oförenligt med den svenska lagstiftning som gäller vid prövning av en ansökan om asyl. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om det anförda. Utskottet har tidigare haft anledning att uttala sig om överförande av asyl- och invandringsfrågorna från tredje pelaren till samarbetet i första pelaren och det s.k. asylprotokollet. I socialförsäkringsutskottets yttrande 1995/96:SfU3y över regeringens skrivelse 1995/96:30 delade utskottet rege ringens uppfattning att lämpliga delar av asyl- och invandringsfrågorna borde kunna föras över till gemenskapskompetens. I yttrande 1996/97:SfU5y över regeringens skrivelse 1996/97:80 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 1996 anförde utskottet bl.a. följande. I samband med information till från regeringen om uppgav utrikesministern att var berett att flytta över asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren. Detta borde enligt utrikesministern ske för att få större kraft att genomföra beslut och skapa större öppenhet kring frågorna. Enligt utrikesministern borde majoritetsröstning först bli aktuell. Utskottet delade denna uppfattning om såväl överflyttning av asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren som uppfattningen att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ett senare skede. hade ingen annan uppfattning än socialförsäkringsutskottet (bet. 1996/97:UU13). Utskottet har således tidigare uttalat sitt stöd för en överföring av asyl- och invandringsfrågor från tredje pelaren till gemenskapskompetensen i första pelaren men också att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ett senare skede. Enligt utskottets uppfattning är det därför positivt att asyl- och invandringsfrågorna genom Amsterdamfördraget nu förs över till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Det innebär, enligt utskottets mening, att samarbetet i dessa frågor effektiviseras och även att det nås en ökad öppenhet och en bättre demokratisk och rättslig kontroll inom dessa områden. Det bör vidare påpekas att bestämmelserna beträffande asyl och invandring kommer att få karaktär av miniminormer och att varje medlemsstat inom sig således kan besluta om generösare regler. Flera motioner vänder sig mot innehållet i det s.k. asylprotokollet. Utskottet uppmärksammade redan i det nämnda yttrandet 1996/97:SfU5y att frågan om rätt för medborgare i en medlemsstat att söka asyl i annan medlemsstat diskuterades inom ramen för regeringskonferensen. Utskottet konstaterade därvid att statssekreteraren i , tillika chefsförhandlare vid regeringskonferensen, vid överläggningar hade uppgett att syn var att man givetvis inte kan beröva en medborgare i ett EU-land den rätt att söka asyl som denne har i kraft av internationella konventioner. uppgavs att har förståelse för den grundsynen att det rimligen inte skall bli aktuellt för någon medborgare i ett EU-land att söka eller känna sig behöva söka asyl i ett annat EU-land. Hur detta till äventyrs skulle komma till uttryck i fördraget skulle fortsättningsvis diskuteras. Vidare konstaterade utskottet att utrikesministern vid informationen till bekräftat att intar den ståndpunkten att internationella konventioner har företräden framför den nämnda principen. framhöll i yttrandet vikten av att i alla sammanhang och utan inskränkningar värnar om asylrätten. Sedan regeringskonferensen avslutats har utskottet haft en utfrågning med statssekreterarna i och om innebörden av asylprotokollet. vill framhålla att alltid i internationella sammanhang har lagt stor vikt vid att verka för en solidarisk ansvarsfördel ning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet kan inte godta någon som helst inskränkning vad gäller tillämpningen av och dess tilläggsprotokoll och andra internationella åtaganden avseende asyl. Regeringen framhåller i propositionen att protokollet inte på något sätt inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Protokollet kommer inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövningen av asylansökningar i . Varje ansökan skall enligt regeringen även fortsättningsvis tas upp till individuell prövning. har i likhet med övriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till ensidiga förklaring till protokollet att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Anledningen till det är enligt regeringen att man anser att protokollet, särskilt då det ses tillsammans med den nämnda gemensamma förklaringen (48), inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Eftersom det i ingressen till asylprotokollet slås fast att beaktats och protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär, och detta sett tillsammans med den gemensamma förklaringen, är det utskottets bestämda uppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Detta bekräftades också vid utskottets nämnda utfrågning och är enligt vad som anges i propositionen regeringens uppfattning. Med utgångspunkt från de frågor utskottet har att bereda tillstyrker utskottet att godkänner Amsterdamfördraget. Utskottet anser vidare att syftet med motion U21 yrkande 1 i huvudsak får anses tillgodosett med det anförda och motionen bör avslås av . Motionerna U14 yrkande 1, U17 yrkandena 1 och 8, U16 yrkande 8, U19 yrkande 2 och U21 yrkande 2 bör avstyrkas av utrikesutskottet. Utskottet vill i detta sammanhang även hänvisa till att utskottet i det ovan nämnda yttrandet 1996/97:SfU5y framhållit vikten av att tredjelandsmedborgare som är bosatta i ett unionsland ges ökade möjligheter att erhålla arbets- och uppehållstillstånd. Detta förutsätter dock att tillståndsreglerna i de olika medlemsländerna blir mer likartade. Utskottet förutsatte att verkar för detta kommer att ske. Protokollet om ställning (avsnitt 10.1.5) I propositionen anförs att valt att ställa sig utanför samarbetet enligt avdelning IIIa i konsekvens med det förbehåll beträffandet samarbetet i tredje pelaren som gjordes inför andra folkomröstningen i om ratifikationen av Unionsfördraget. ställningstagande föranledde ett särskilt beslut av stats- och regeringscheferna vid i . I linje härmed anges i del I i protokollet om ställning (B.5) att inte skall delta i eller vara bundet av beslut som fattas i det samarbete som regleras i avdelning IIIa. Däremot kan efter det att ett beslut har fattats enligt reglerna i IIIa och som har sin grund i besluta att införa motsvarande bestämmelser i sin nationella lagstiftning. Enligt del III i protokollet kan när som helst - i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser - meddela att inte vill använda sig av något av sina undantag enligt protokollet. I sådana fall kommer att till fullo tillämpa alla relevanta åtgärder som då är i kraft och som har vidtagits inom ramen för EU. I motion U16 av m.fl. (mp) begärs i yrkande 10 ett tillkännagivande om att skall begära att få samma särställning i unionen som erhållit. Enligt motionärerna har , och visat att det gick att få undantag mot obehagliga delar av fördraget. har enligt ett särskilt protokoll kunnat behålla ett mellanstatligt förhållande till EU vad gäller EMU, försvarspolitik samt rättsliga och inrikes frågor. Detta innebär enligt motionärerna att exempelvis kan ansluta sig till en utbyggnad av i den mån man själv önskar, men också att man när som helst kan avstå från att införa ytterligare direktiv. Utskottet har ovan tillstyrkt att frågorna om asyl, invandring och gränskontroll förs över till samarbetet i första pelaren. En begäran om att erhålla samma särställning som med avseende på de nämnda frågorna skulle innebära att inte skulle kunna delta i eller omfattas av de beslut som fattas enligt bestämmelserna i avdelning IIIa. Utskottet avstyrker motion U16 yrkande 10. Införlivande av (avsnitt 12.2.2) I propositionen anförs att det nuvarande införlivas med EU genom ett särskilt protokoll (B.2). Det innebär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. delas upp och hänförs till relevanta bestämmelser i första och tredje pelaren. Vad som skall avses med är angivet i en särskild bilaga till protokollet. Rådet skall med enhällighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att föra över samarbetet till EU. Rådet skall också med tillämpning av de relevanta bestämmelserna i fördragen fastställa till vilken pelare olika delar av regelverket skall hänföras. Innan rådet fattat dessa beslut skall anses tillhöra den tredje pelaren. I motion U17 av m.fl. (v) är motionärerna starkt kritiska till de texter som reglerar samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Det är en snårskog av överstatliga och mellanstatliga EU-regler, mellanstatliga avtal, konventioner och tilläggs- och undantagsprotokoll. Enligt motionärerna kommer den nordiska passunionsmodellen, som kombinerar passfrihet och nationell kontroll vid gränserna, att försvinna i och med att gränskontrollerna avskaffas. När det gäller införlivandet av och dess tillämpningsföreskrifter med EU framhåller motionärerna att regelverket delas upp och hänförs till bestämmelser i såväl första pelaren som tredje pelaren. Med tanke på de stora skillnader som föreligger beträffande både demokratisk och rättslig kontroll i första och tredje pelaren är det av yttersta vikt att de nationella parlamenten får en fullständig insyn i denna process. Enligt motionärerna bör protokollet (D.13) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen tillämpas i detta förfarande. I yrkande 10 begärs ett tillkännagivande om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Motionärerna anser också att Eurodac, dvs. systemet med att ta fingeravtryck på asylsökande som är , hotar rättssäkerheten och därför bör motarbetas. I yrkande 12 begärs ett tillkännagivande om att inte utveckla Eurodac. Utskottet kan ha förståelse för motionärernas synpunkter med avseende på bestämmelserna som reglerar samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Det är dock främst en följd av skillnaderna i samarbetsformer inom första respektive tredje pelaren. I propositionen anförs beträffande den nordiska passkontrollöverenskommelsen att samtliga nordiska länder är angelägna att slå vakt om denna. Vidare anför regeringen att Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda avtal skall ingås med och som innebär att dessa båda länder även i fortsättningen skall kunna delta i samarbetet på de områden som omfattar. Detta, tillsammans med bestämmelserna i det särskilda protokollet om ställning (B.5), gör enligt regeringen att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet på dessa områden som införlivande i EU och och medverkan i detta samarbete innebär. Utskottet delar regeringens uppfattning i denna fråga. Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU (D.13) innebär bl.a. att kommissionens lagförslag skall göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget parlament erhåller dem på lämpligt sätt. Protokollet är således inte tillämpligt med avseende på det förfarande i tredje pelaren som innebär en överflyttning av vissa delar av till första pelaren. Utskottet utgår dock från att regeringen på lämpligt sätt håller informerad om denna process.