yttr · GL05SKU2Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i proposition 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling jämte motioner som berör skatteutskottets beredningsområde. I propositionen föreslår regeringen att godkänner ett övergripande mål och fem delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar trans-port-försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Delmålen gäller ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. Delmålen skall preci-seras genom olika etappmål på kortare sikt. Skatter och avgifter som tas ut av trafiken skall enligt de riktlinjer som redovisas grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför. Transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter skall så långt möjligt motsvara de samhällsekonomiska kostnader som påverkas av trafik-volymen (samhällsekonomiska marginal-kostnader), och huvud-inrikt-ningen skall vara att kortsiktiga samhällseko-nomiska marginalkostnader täcks genom rörliga avgifter. Generella styrme-del skall baseras på trafikförhållanden som är representativa för landet som helhet. Principen om full marginalkostnadstäckning bör enligt regeringen tilläm-pas pragmatiskt och anpassas till de förutsättningar som råder på den inter-nationella transportmarknaden och till de tekniska och administrativa möj-ligheterna att tillämpa en differentierad avgiftssättning. Ett nytt banavgiftssystem, m.m. Regeringen föreslår att ett nytt banavgiftssystem införs fr.o.m. för dem som nyttjar statens spåranläggningar. Avgifterna skall vara rörliga och beräknas utifrån järnvägstrafikens samhälls-ekonomiska margi-nalkostnader som inte är internaliserade på annat sätt, t.ex. genom energi- och koldioxidskatt på bränsle. De kostnader som skall internaliseras utgörs bl.a. av slitage och drift av infrastrukturen och rangeranläggningar samt samhällets kostnader för olyckor, utsläpp, buller och vibrationer. Med denna utformning innebär det nya banavgiftssystemet en kraftig sänkning i förhål-lande till dagens banavgiftsnivåer. I propositionen anförs vidare att järnvägstrafiken är befriad från bräns-leskatt på andra bränslen än bensin och att detta förhållande missgynnar de bränslen som är mindre skadliga för miljön, eftersom dessa i allmänhet är dyrare att producera än andra bränslen. Järnvägsfordon har jämfört med vägfordon en mycket lång livslängd, och det är därför enligt regeringen viktigt att det finns ekonomiska incitament att successivt anpassa motorer m.m. för att möjliggöra användning av miljövänliga bränslen och bräns-lekvaliteter. använder endast av den dieseldrivna godstrafiken den miljömässigt bästa bränslekvaliteten. I den dieseldrivna persontrafiken är motsvarande siffra . Regeringen anser att bränsle inom järnvägssektorn bör beskattas på samma sätt som gäller för vägtrafik, dvs. med en bräns-leskatt bestående av koldioxid- och energiskatt med olika bränslen inordnade i ett miljöklassningssystem. Införandet av en koldioxid- och energiskatt på bränsle skulle innebära en ökad grad av internalisering av de externa effek-terna inom järnvägssektorn vad gäller dieseldriven järnvägstrafik, och detta bör enligt regeringen beaktas vid utformningen av det nya banavgiftssys-temet. Enligt regeringens mening innebär det nya banavgiftssystemet och infö-randet av energi- och koldioxidskatt en fullständig internalisering av de samhälls-ekonomiska marginalkostnader som kan beräknas med tillräcklig precision. Jämfört med dagens ban-avgifter innebär de nya banavgifterna och energi- och koldioxidskatten en årlig sänkning av kostnaderna för godstrafi-ken med ca . Motsvarande siffra för persontrafiken är ca . De ökade årliga kostnaderna för vad gäller drift och underhåll till följd av ett ökat ansvar för det kapillära bannätet be-räknas till netto ca . Regeringen utgår ifrån att sänkningen av dessa kostnader kommer resenä-rerna till godo i form av lägre priser samt att de matarbolag som har transportavtal med inte drabbas av de omfördelningseffekter som regeringens förslag till avgifts- och skatteförändringar ger upphov till. I motion T45 yrkande 18 av Per m.fl. (m) anför motionärerna att någon dieselbeskattning av järnvägstrafiken inte bör införas eftersom detta skulle öka kostnaden för godstransporter på spår som inte är elektrifie-rat. En sådan kostnadsökning skulle bl.a. drabba angelägen trafik på det kapillära bannätet i glesbygd. I motion T32 av och (båda c) mot-sätter sig motionärerna en dieselbeskattning av järnvägstrafiken. Ett sådant förslag skulle kunna leda till att shortlinebolagens, småbanornas och godstrafik får försämrade villkor, vilket kan resultera i en överflyttning av godstrafiken till lastbilar (yrkande 1). Frågan bör enligt motionärernas mening hänvisas till Trafik-beskattnings-utred-ningen på samma sätt som frågan om den ökade dieselskatten för lastbilar (yrkande 2). I motion T28 yrkande 13 av m.fl. (fp) anförs att en diesel-beskattning av järnvägstrafiken skulle slå hårt mot andra aktörer än SJ. Inte minst trafiken på skulle komma att hotas. En sådan åtgärd förutsätter att kompensation utgår till alla transportföretag på järnväg, och inte bara till dem som har transportavtal med SJ. I motion T39 yrkande 6 av m.fl. (v) anförs att en diesel-beskattning av järnvägstrafiken inte skulle leda till investeringar i miljö-effektiva motorer i den omfattning man skulle kunna önska, utan i stället till att man väljer bussar på längre sträckor. Även godstrafiken på järnväg skulle enligt motionärerna troligen ersättas av andra fordon. De anser att bränsle som används för järnvägsändamål skall vara skattebefriat. I motion T40 yrkande 26 av m.fl. (mp) anförs att ett problem med dieselbeskattningen av järnvägstrafik är att någon motsvarande internali-sering av externa effekter inte genomförs för konkurrerande trafik-slag. Detta är enligt motionärerna särskilt olyckligt eftersom den dieseldrivna järnvägstrafiken har störst betydelse i områden som är regionalpolitiskt ut-satta som , Haparandabanan, Blekinge kustbana och många järnvägar i . Det är vidare enligt motionärerna oklart i vilken mån minskade banavgifter kan kompensera den ökade kostnaden, och för t.ex. blir det enligt motionärerna inga sänkta banavgifter alls. I motion T41 av och (båda mp) anför motionärerna att beräkningar för t.ex. delar av länstrafiken i som körs med BK-tåg visar att kostnaden skulle öka vid en dieselbeskattning, trots sänkta banavgifter. En beskattning skulle enligt motionärerna också hota , trots beslut om en fortsatt satsning på denna trafik (yrkande 1). Det vore enligt motionärerna rimligt att hänskjuta frågan om en höjning av dieselskatten för järn-vägstrafik till fort-satt utredning. Konsekvenserna av att beskatta järnvägstrafiken och frågan om en rimlig nivå med hänsyn till järnvägens låga samhälls-ekonomiska kostnader behöver utredas närmare (yrkande 2). I motion T30 yrkande 5 delvis av m.fl. (kd) motsätter sig motionärerna såväl förslaget om sänkta banavgifter som en dieselbeskatt-ning av järnvägstrafiken. De sänkta banavgifterna gäller enligt motionärerna inte spår som administreras av någon annan huvudman än staten, t.ex. och , och frågan hur en dieselbeskattning skulle inverka på dessa aktörer och på t.ex. shortlineföretag har enligt motionärerna inte analyserats tillräckligt. En kraftigt ökad avgift som införs utan omställ-nings-bidrag för miljövänligare teknik och bränslen kan enligt motionärerna leda till oönskade effekter. Enligt skatteutskottets mening skulle en beskattning av det bränsle som används i den dieseldrivna järnvägstrafiken ha miljöfördelar. De diesel-bränslen som används inom vägtrafiken uppfyller stränga miljökrav, och dessa krav har utformats med särskild inriktning på att bränslet skall ha mindre miljöeffekter vid användning i motorer. Eftersom de högre miljökra-ven ger ett något dyrare bränsle är det nödvändigt med en skatterabatt som sänker priset på det miljövänligare bränslet. På områden där det inte finns någon skatterabatt utgör i stället de sämsta bränslena det billigaste alternati-vet. Frånvaron av en rabatt för de miljövänliga bränslena inom järnvägsom-rådet gör därför att man ofta väljer -- eller av konkurrensskäl tvingas välja - ett sämre bränsle eftersom detta är billigare. Miljöskäl talar således för att man bör försöka tillskapa en rabatt för det miljövänligaste bränslet även inom järnvägsområdet. Som regeringen framhåller utgör dieselbeskattningen härvid en möjlig lösning. Ett problem med en beskattning av den dieseldrivna järnvägstrafiken är den kostnadsökning som en sådan beskattning ger upphov till. av järnvägstrafiken är dieseldriven, och det rör sig om små och regionalpoli-tiskt viktiga järnvägar. Som motionärerna ger exempel på berörs Inlands-banan, Haparandabanan, Blekinge kustbana, många järnvägar i , m.fl. mindre järnvägar. Regeringens förslag om sänkta banav-gifter innebär i och för sig en kraftig kostnadsminskning för järnvägstrafiken i stort, och sänkningen medför att järnvägen som trafikslag får en ökad kon-kurrenskraft. kan förslaget om dieselbeskattning leda till försäm-ringar för de små järnvägarna. Även om dieselbeskattningen skall beaktas när de nya banavgifterna fastställs för dessa järnvägar är det osäkert om de nya banavgifterna ger utrymme för en full kompensation för den ökade be-lastning som en beskattning innebär. Utan en sådan kompensation får de mindre järnvägarna inte fullt ut sin del i den konkurrensförbättring som regeringens förslag innebär för järnvägen i stort. En sådan snedvridning skulle enligt utskottets mening vara olycklig och bör undvikas. Enligt utskottets mening finns det också anledning att beakta konkurrensen från vägtrafiken. För att inte riskera en oönskad konkurrenssnedvridning bör frågan om dieselbeskattning för både väg- och järnvägstrafik behandlas i ett sammanhang. Eftersom frågan om en höjning av dieselskatten behandlas av bör även frågan om en eventuell dieselbeskattning av järnvägen tas upp i det sammanhanget. Mot den angivna bakgrunden bedömer skatteutskottet att frågan om die-selbeskattning av järnvägstrafiken bör beredas ytterligare innan ett beslut om energi- och koldioxidskatt kan bli aktuellt. En sådan beredning kan ske inom ramen för det utredningsarbete som bedrivs av Trafikbeskattningsutred-ningen. föreslår att som sin mening ger regeringen det anförda till känna. I propositionen bedömer regeringen att den övergripande riktlinjen för luft-fartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhälls-ekonomiska marginalkostnader. Luftfarten ger enligt regeringen upphov till externa kostnader som inte ingår i dagens avgifts- eller skatte-system. Dessa utgörs framför allt av trängselkostnader och buller samt ut-släpp av koldioxid och luftföroreningar. Flygbränsle i reguljär fart har enligt vad regeringen anför varit befriat från skatt. Anledningen är de internationella bindningarna och även det faktum att luftfarten finansierar sin infrastruktur utan skattemedel. EG:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) har också ett uttryckligt undantag från beskattningsrätten för flygbränsle i yrkesmässig användning. Även praktiska skäl som riskerna för ekonomitankning etc. omöjliggör på kort sikt en be-skattning av luftfartens alla samhälls-ekonomiska marginal-kostnader. bör enligt regeringens mening arbeta för globala överenskommel-ser om skärpta miljökrav inom luftfarten bl.a. vad gäller ny teknik, samt för ökade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå miljöför-bättringar inom luftfartens område. I de fall inte globala överens-kommelser är möjliga, bör arbeta för bredast möjliga inter-nationella lösningar inom bl.a. EU. Det finns enligt regeringens mening starka skäl för att agera aktivt i internationella forum, men det är även viktigt att arbetet i EU bedrivs så att resultatet av det arbetet ger största möjliga genomslag i det internationella arbetet. Inom EG pågår utarbetande av ett nytt energi-beskatt-ningsdirektiv, som bl.a. är avsett att ersätta mineraloljedirektivet och som även innehåller frågan om beskattning av bränsle för flygtrafik inom gemen-skapen. Enligt regeringens mening är det oklart vilka förändringar ett sådant nytt direktiv kan komma att innebära och när det kan förväntas träda i kraft. Mot bakgrund av de allmänna principerna om internalisering av externa kostnader bör , som en del av den långsiktiga strategin i EU-arbetet, arbeta för en ökad möjlighet till beskattning av miljöskäl av luftfart inom EU och EES. Ett första steg kan enligt vad regeringen anför vara att sådan beskattning tillåts av inrikestrafik, enligt regionala överenskommelser om beskattning vilka inte står i strid med allmänna riktlinjer för internationell luftfart. De samhälls-ekonomiska marginalkostnader som orsakas av civil luftfart och som motsvaras av kostnader på och runt de statliga flygplatserna bör enligt regeringen internaliseras genom landningsavgifter. har infört bulleravgifter och utsläppsrelaterade landningsavgifter vid de statliga flygplatserna. Genom dessa åtgärder uppnås enligt regeringen en internalisering av miljökostnader redan på kort sikt utan att det uppstår konflikt med nu gällande internationella regelverk. I motion T39 yrkande 11 av m.fl. (v) begär motionä-rerna ett tillkännagivande om att det är viktigt att är starkt pådri-vande inom EU när det gäller miljörelaterade åtgärder och skatter för flyget. I motion T40 yrkande 29 av m.fl. (mp) anförs att i avvaktan på att de internationella hindren för en beskattning undan-röjs bör låta landningsavgiften beakta kostnaden för utsläpp på svenskt territorium. En sådan landningsavgift är enligt motionärerna inte konkurrens-snedvridande efter-som den drabbar allt flyg lika. Regeringen bör återkomma med ett förslag av denna innebörd. delar regeringens bedömning när det gäller inriktningen av arbetet med frågor om beskattningen inom luftfarten och kan konstatera att det arbete som regeringen bedriver innebär att är starkt pådrivande såväl inom EU som inom övriga internationella forum när det gäller miljö-relaterade åtgärder och skatter på flyget. Någon anledning till ett tillkännagi-vande till regeringen om vikten av ett sådant arbete finns det således inte, varför utskottet avstyrker motion T39 yrkande 11. När det gäller yrkandet om en avgift som beaktar kostnaderna för flygets utsläpp på svenskt territorium finns det enligt utskottets mening en över-hängande risk att en sådan avgift skulle komma att klassas som en skatt. Den skulle i så fall stå i konflikt med EG:s nuvarande mineraloljedirektiv och, när det gäller utrikestrafik, även med skatteprinciper. Utskottet avstyrker därför motion T40 yrkande 29. I propositionen gör regeringen bedömningen att den övergripande riktlinjen för sjöfartens kostnadsansvar bör vara en så fullständig internalisering som möjligt av samhällsekonomiska marginalkostnader. Sjöfarten ger upphov till externa kostnader i form av utsläpp till både luft och vatten. Dessa kostnader bör enligt regeringens bedömning internaliseras. Miljö-differen-tieringen av sjöfartsavgiftssystemet, vilket trädde i kraft , innebär att miljömässiga åtgärder som vidtas för att minska fartygets nega-tiva miljöpåverkan med avseende på utsläpp av svavel- och kväveoxider premieras och enligt vad som anförs i propositionen kan ses som ett första steg mot en sådan internalisering. Regeringen konstaterar att dagens regelverk inom EG knappast möjliggör ett uttag av en koldioxidavgift för sektorn men att aktivt inom bl.a. IMO, EU och HELCOM kommer att driva frågan om internalisering av sjöfartens externa kostnader på internationell nivå och att det pågående arbetet med ett nytt energibeskattningsdirektiv är mycket viktigt i detta sammanhang. I propositionen tar regeringen i detta sammanhang också upp sjöfarts-nä-ringens konkurrens-villkor. Regeringen framhåller att målet för politiken vad gäller den svenska sjöfartsnäringen har varit att kunna bibehålla en svensk handelsflotta av rimlig omfattning och att riksda-gen fattat beslut om en långsiktig inriktning av sjöfartspolitiken som bl.a. innebär att det utgår stöd till näringen med 400 miljo-ner kronor (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1). För att den svenska sjöfartsnäringen skall kunna konkurrera på lika villkor inom EU är det enligt regeringen viktigt att reglerna om statsstöd inte skiljer sig åt alltför mycket länderna emellan. har presenterat sina riktlinjer för statsstöd. Detta är enligt regeringens mening ett viktigt dokument som bör följa upp. Det är även viktigt att förordning EEG nr 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhanda-hålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) följs upp. Regeringen framhåller vidare att Utredningen (K 1997:01) om sjöfartens struktur- och kapitalsituation i sitt första delbetänkande Den svenska handels-flottans konkurrenskraft (SOU 1997:171) behandlat konkurrens-frågorna. Regeringen avser att följa detta arbete och återkomma i frågan. I motion T39 yrkande 7 av m.fl. (v) anför motionärerna att en genomgripande och heltäckande översyn av möjligheter och åtgärder för den svenskflaggade handelsflottans konkurrenskraft förutsätter att de direktiv som regeringen givit tillåter detta. I det första delbetänkandet kon-stateras att det naturliga och snabba sättet att skapa likvärdiga konkurrens-villkor är att i genomföra förändringar i beskattningen av liknande slag som har beslutats i och . Direktiven bör därför enligt motionärerna ändras så att det blir möjligt att lägga fram sådana förslag. I motion T40 yrkande 31 av m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att sjöfartsnäringen bör få sådana skattekonstruktioner på sin vinst att man kan vänta med att betala skatt på reavinst från försäljning av tonnage fram till dess att man köper nytt tonnage inom förslagsvis . Utskottet delar regeringens bedömning vad gäller inriktningen mot en internalisering av sjöfartens samhällsekonomiska marginalkostnader och om en prioritering av användandet av ekonomiska styrmedel inom EU och IMO. När det gäller Utredningen (dir. 1997:37) om sjöfartens struktur- och kapitalsituation har denna i delbetänkandet SOU 1997:171 analyserat den svenskflaggade handelsflottans konkurrenskraft i förhållande till andra EU-länder och . Utredningen har föreslagit att rederistödet skall öka från nuvarande till 1998. Regeringen har i en särskild skrivelse till utvecklat sin syn på sjöfartsnäringens konkurrenssituation och har i skrivel-sen angivit att inriktningen skall vara att snabbt pröva förutsättningarna för att kunna reducera bemannings-kostnaderna. Av ekonomiska vår-proposition (prop. 1997/98:150 s. 110) framgår att regeringen nu prövat dessa frågor och att regeringen gör bedömningen att det finns behov av visst ytterligare beredningsarbete bl.a. mot bakgrund av det nya pensionssystemet. En interdepartemental arbetsgrupp kommer att tillsättas, och regeringen avser att i budgetpropositionen för återkomma med konkreta förslag i dessa frågor i enlighet med den inriktning som angavs i regeringens skri-velse. I avvaktan på detta kommer regeringen från att tillfäl-ligt höja sjöfartsnäringens bidrag till kostnader för socialavgifter från till per kalenderår och årsarbetskraft. Enligt utskottets mening bör den fortsatta beredningen av utredningens förslag nu avvaktas. Utskottet avstyrker motion T39 yrkande 7. När det gäller förslaget om skattelättnader vid försäljning av fartyg vill utskottet erinra om att ett återinförande av fartygsfonder skulle strida mot de principer som skattereformen vilar på. Enligt utskottets mening torde änd-ringar i företagsbeskattningen inte heller på något avgörande sätt förändra sjöfartens problem. Även i denna del bör regeringens fortsatta beredning av frågorna om sjöfartsnäringens konkurrenssituation nu avvaktas. Utskottet avstyrker även motion T40 yrkande 31. Internalisering av vägtrafikens externa effekter Regeringen bedömer att vägtrafikens kostnads-ansvar bör utformas så att relationen mellan transporternas nytta och kostnader görs tydlig genom en rättvisande prissättning. På bör samtliga sam-hällsekonomiska marginalkostnader täckas genom rörliga skatter och avgifter. Regeringen föreslår att ett första steg mot en full internalisering av de samhällsekono-miska marginalkostnaderna skall vara att med olika förändringar i skatte- och avgiftsuttaget minska de största avvikel-serna från en samhällsekonomiskt riktig prissättning av vägtranspor-terna. Enligt regeringens mening är en fullständig tillämpning av marginalkost-nadsprincipen inte möjlig av olika skäl. EG-rätten föreskriver endast minimiskattenivåer på bensin och dieselolja, och den gemensamma marknaden medför att förutsättningarna för konkurrens mellan olika trans-portföretag inom EU ökar. Medlemsländerna måste därför i högre grad har-monisera sina skattesatser. Med hänsyn till skattenivåerna i våra grannländer innebär detta att det åtminstone på kort sikt föreligger vissa hinder för att införa en prissättning som tar full hänsyn till vägtrafikens externa effekter. Regeringens förslag till åtgärder bör därför ses dels i ett kortsiktigt perspek-tiv som utgår från nuvarande förhållanden, dels i ett långsiktigt perspektiv som innefattar pågående reformarbete inom EU och långsiktiga mål för EU-samarbetet. I motion T40 yrkande 19 av m.fl. (mp) anförs att avvikelser från internationella nivåer inte nödvändigtvis behöver vara en nackdel för svensk transport-näring. Skärpta miljökrav kan tvärtom bidra till att vässa de svenska företagen inför en framtid när miljöhänsyn får allt större betydelse. Det är därför inget fel utan tvärtom en fördel om under en övergångstid - i väntan på skärpta internationella avtal - ligger ett par steg före utlandet när det gäller aktiv användning av ekonomiska styrmedel. I motion T30 yrkande 6 av m.fl. (kd) anförs att svensk åkerinä-ring har mycket höga kostnader internationellt sett när det gäller fordonsskatter och marknadspriset på diesel. Med hänsyn till att vi får fritt cabotage inom EU är det uppenbart att måste söka nya vägar för att nå de trafikpolitiska målen. En höjning av skatter och avgifter skulle leda till att svenska åkare konkurreras ut av utländska åkare. Den långsiktiga strategin bör utgå från EU-perspektivet och innebära att skattenivåer och regleringar anpassas till och beslutas på EU-nivå. Enligt utskottets mening medför internationaliseringen av transportmark-naden att det finns vissa hinder för en fullt genomförd marginal-kostnads-prissättning, och transportnäringens internationella konkurrens-situation kan medföra att avsteg måste göras från en i övrigt motiverad beskattning. Det är viktigt att man vid utformningen av de svenska reglerna undviker att delta i en skattekonkurrens med andra länder och i stället väljer att gå steget före. Som regeringen anför är det också viktigt att hänsyn tas till de styreffekter som kan uppkomma om prissättningen inom blir alltför ojämn. Utskottet delar regeringens bedömning av dessa frågor och i någon mån även de synpunkter som motionärerna anfört. Någon anledning till tillkännagivanden med en inriktning som motionärerna begär finns det emellertid inte, och utskottet avstyrker därför motionerna T30 yrkande 6 och T40 yrkande 19. I propositionen anförs att de externa effekterna varierar särskilt kraftigt mellan tätort och landsbygd och att nivån på generella skatter och avgifter inom vägtrafiken bör bestämmas med hänsyn till effekterna för lands-bygds-trafiken. För att klara de särskilda prissättningsproblem som finns i tätorter fordras lokalt anpassade lösningar. Regeringen gör bedömningen att sär-skilda tätortsavgifter kan utgöra ett effektivt sätt att styra trafiken i dessa områden och har därför påbörjat ett arbete för att skapa det regelverk som krävs för införande av särskilda vägavgiftssystem.