yttr · GL05FIU4Y · 1998-01-01 00:00:00 — 189) för sin del inte berett att tillstyrka att en drift- och en kapitalbudget skulle återinföras, men ansåg att frågan om hur investeringarna i infrastruktur skall finansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare. Propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (1992/93:176) har därefter överlämnats till . I propositionen lämnas en redovisning för hur styrformerna för investeringar i trafikens infrastruktur bör utvecklas. Utskottet har tagit del av dessa förslag. Som utskottet ser det föreslås i propositionen vissa förbättringar och förtydliganden vad gäller styrformerna och redovisningen. Förslaget har också andra förtjänster. En bättre överensstämmelse åstadkoms i redovisningen mellan budgetbelastning och medborgarnas utnyttjande av investeringarna. Genom en treårsram för upplåningen ges möjlighet att styra den totala omfattningen av trafikinvesteringarna. Vidare kommer en årlig utfallsredovisning att lämnas i form av uppföljning mot investeringsplan och ingångna åtaganden. Trots detta måste utskottet konstatera att den för finansutskottet intressanta frågan om hur skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgifter som saknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattas av budgetregleringen, inte fått en för tillfredsställande lösning. Utskottet vill åskådliggöra detta med följande exempel. I propositionen föreslås att ett kapitalkostnadsanslag skall införas på statsbudgeten som skall belastas med amorteringar och räntor på lån till bl.a. och . Denna typ av anslag kan emellertid leda till vissa icke önskvärda effekter. Antag att staten önskar öka sitt sparande för att minska sin skuldsättning och av det skälet ålägger och att öka sina amorteringar. Innebörden härav blir med propositionens förslag till finansiering av infrastrukturinvesteringar att utfallet på kapitalkostnadsanslaget ökar. Den paradoxala effekten blir således att budgetunderskottet ökar trots att myndigheterna ökat sitt sparande. Det omvända skulle också kunna inträffa om amorteringstiden i stället förlängs, vilket egentligen innebär ett mindre sparande än annars. Därigenom skulle belastningen på kapitalkostnadsanslaget minska och budgetsaldot förbättras. Den faktiska upplåningen påverkas i detta skede inte, eftersom upplåningen redan har skett i samband med att investeringen genomförs. Exemplen visar enligt utskottets mening att begreppet kapitalkostnadsanslag ger statsbudgeten och budgetunderskottet, om de i proposition 176 föreslagna förändringarna genomförs, en annan innebörd än de haft. Genom att man ändrar amorteringstiden kan budgetsaldots storlek påverkas. Enligt finansutskottets mening aktualiserar detta frågan på vilket sätt skall utöva sin finansmakt. Det vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår skulle behöva utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. anser därför att för mer vedertagna beslutsformer - att anvisa medel över anslag och fastställa inriktningen och omfattningen av verksamheten genom planerings- eller investeringsbemyndiganden - bör användas också för beslut om investeringar i trafikens infrastruktur. stod enigt bakom detta yttrande. I beslutet deltog bl.a. utskottets dåvarande ordförande (), (), (), () och (), vilka är ledamöter av utskottet. hade inte någon ledamot i utskottet men deltog med suppleant som hade rätt att lämna särskilda meningsyttringar till utskottets betänkanden. deltog vid detta sammanträde och anmälde inte någon avvikande uppfattning. ställningstagande tillstyrktes av trafikutskottet och följdes av . Bl.a. med anledning härav initierades ett utredningsarbete kring principiella statliga redovisningsfrågor som resulterade i att ett förslag till budgetlag lades fram och antogs av (se ovan). Trots stadganden i budgetlagen har nya förslag lagts fram av regeringen om att finansiera vissa typer av infrastrukturinvesteringar med lån. Regeringen redovisade så sent som i vårpropositionen 1997 (avsnitt 6.19) att det inom ansvarsområde fanns ett antal vägobjekt som är mycket angelägna ur trafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt och som var färdiga för byggstart . Dessa vägprojekt var E 18/20 , E 4 , E 22 Söderåkra-Hossmo samt E 4 trafikplats . Regeringen uppgav att anslagna medel inte var tillräckliga för att byggstart skulle ske . Regeringen föreslog därför att skulle få möjlighet att låna i . Vidare föreslogs att det under utgiftsområde 22 anvisade anslaget Byggande av vägar (A 3) skulle belastas med kostnader för räntor och amorteringar avseende lån för de angivna vägprojekten. anförde i betänkande 1996/97:FiU20 (del 1 s. 216) att utskottet kunde godta att får ta upp lån i för att tidigarelägga vissa angivna vägprojekt. Detta medgivande borde dock ses som ett enstaka undantagsfall mot bakgrund av de behov som då förelåg av speciella åtgärder för att skyndsamt kunna åstadkomma ökad sysselsättning och tillväxt. Den statsfinansiella belastningen sedd över en begränsad tidsperiod får därvid inte öka anförde utskottet. Som villkor för återbetalning av de aktuella lånen, inklusive räntor, borde därför gälla att detta skall ske inom den tidsrymd då projekten skulle ha genomförts enligt ordinarie infrastrukturplanering. Utskottet ansåg att som sin mening borde ge regeringen detta till känna. följde utskottet (1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284 och 285). Företrädarna för Moderata samlingspartiet, och motsatte sig lånefinansieringen. kunde godta lånefinansiering som ett enstaka undantagsfall men ansåg inte att ytterligare medel behövde anvisas. tar i detta yttrande endast ställning till frågan hur finansiering av infrastrukturinvesteringar bör ske. Frågan om projektet , liksom andra statliga infrastrukturinvesteringar inom kommunikationsområdet, bör genomföras eller inte ankommer på trafikutskottet att ta ställning till. har som framgått fastställt regler för hur budgeten skall utformas. Syftet härmed är att skapa en stram och effektiv beslutsprocess där kostnaderna och effekterna för olika budgetåtaganden skall framgå på ett tydligt sätt. Det skall vara möjligt att bedöma effekterna på det statliga upplåningsbehovet och hur de påverkar utgiftstaket för de statliga utgifterna. Med den information om finansieringen av som presenteras i proposition 62 och i den ekonomiska vårpropositionen är det inte möjligt att göra sådana bedömningar. Av det som redovisas i proposition 62 framgår dock att regeringen avser att finansiera med lån även i den del den inte kan förväntas bli finansierad med avgifter. Detta strider, som framgått ovan, mot syftet med budgetlagens bestämmelser om finansiering av infrastrukturinvesteringar. Projektet bör enligt utskottets mening i stället finansieras över anslag i samband med att kostnaden uppstår. Därigenom skulle belastningen på statsbudgeten och effekterna på den statliga upplåningen framgå tydligt. Kostnaderna för projektet skulle på ett korrekt sätt kunna jämföras med andra utgifter på statsbudgeten. Det framgår emellertid att regeringen inte avser att redovisa de faktiska kostnaderna för över statsbudgeten. I stället skall ett statligt bolag, , stå för utgifterna när de faktiskt uppstår, och belastningen på statsbudgeten kommer inte att ske förrän projektet är genomfört, , och kan påverka den ekonomiska omfattningen av projektet. Då skall budgeten belastas med en bokföringsmässigt beräknad kostnad där den totala kostnaden fördelas fram t.o.m. . kan inte utöva sin finansmakt i den meningen att den kan besluta om utgiftens reella storlek. En bokföringsmässigt beräknad kostnad kommer att ställas mot andra reella utgifter för barnbidrag, kommunbidrag, brottsbekämpning etc. Det kommer således inte att vara möjligt för att genom att t.ex. minska det bokföringsmässigt beräknade anslaget för omprioritera resurser till annan statlig verksamhet. Förslaget i proposition 62 innebär att man binder upp belastningen på anslaget med en dryg halv miljard kronor . Det kan inte uteslutas att intresset av att minska utgifterna leder till att amorteringstiden förlängs ytterligare till såsom i förhandlingsmannens förslag. Detta skulle minska den bokföringsmässiga belastningen på anslaget, och därigenom skulle framtida beslutsfattare kunna förledas tro att ett reellt ekonomiskt utrymme skapas för att öka andra utgifter. Det kan hävdas, och har hävdats av företrädare för , att budgetlagens bestämmelser inte avser statliga bolag, inte ens om de ägs helt av staten. Det står dock helt klart att även om så är fallet i formell mening så kan de skäl som redovisas i förarbetena till budgetlagen, till varför infrastrukturinvesteringar inte bör finansieras med lån, även åberopas om investeringarna genomförs i regi av ett statligt bolag som helt eller delvis ägs av staten. Det ter sig inte heller rationellt att låta ett statligt bolag, visserligen med en nödvändig statlig lånegaranti eftersom bolagets aktiekapital är begränsat till högst , svara för upplåningen av åtskilliga miljarder kronor när det redan finns en särskild myndighet, , som har till uppgift att svara för statens upplåning. Förslaget att låta ett statligt bolag svara för upplåningen ter sig således som en skenkonstruktion för att undgå att tillämpa budgetlagens bestämmelser. Att låta ett statligt bolag i stället för ett statligt verk genomföra investeringen minskar också inflytande och möjligheter att påverka verksamheten. har beslutat om ett utgiftstak för vart och ett av åren 1998- 2000 och förväntas besluta om ett tak även för . Genom att ange ett utgiftstak för de statliga utgifterna har statsmakterna ansett att man skapat ett instrument för att hålla tillbaka de statliga utgiftskraven och bidra till en god hushållning med de statliga resurserna. Med den tillämpning utgiftstaket nu föreslås få kommer detta inte längre att vara fallet. Kostnaderna för och andra infrastrukturinvesteringar som finansieras med lån via statliga aktiebolag kommer inte att belasta budgeten under de år projekten faktiskt genomförs och därmed inte heller ingå i utgifterna som inräknas under utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna. Däremot är det klart att staten via dessa bolag ikläder sig kostnaden för dessa infrastrukturinvesteringar. Staten föreslås ikläda sig en kreditgaranti gentemot bolagen och blir därigenom ansvarig för de åtaganden bolagen gör. Regeringens förslag innebär således att utgiftstaket inte längre kommer att återspegla statens ekonomiska åtaganden . De takbegränsade utgifterna inrymmer vad gäller en stor del av utgifterna avseende de infrastrukturella investeringarna endast de bokföringsmässigt beräknade utgifter som regeringen anser bör redovisas över statsbudgeten. Om utgiftstaket skall utgöra en restriktion bör således även skuldåtagandena redovisas när de uppkommer som en post som ingår i de takbegränsade utgifterna. I annat fall blir utgiftstaket endast en manipulation, en post utan reellt innehåll. Utskottet anser i likhet med vad regeringen anförde i proposition 1995/96:220 att anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. Av vad utskottet nu redovisat framgår att en lånefinansiering som sker via ett statligt bolag väsentligt inskränker möjligheter att utöva sin finansmakt och strider mot de intentioner som kommer till uttryck i budgetlagen. Sammanfattningsvis anser således utskottet att de skäl som ett enigt finansutskott vid ett flertal tillfällen redovisat och ställt sig bakom - och som även kommit till uttryck i lagen om statsbudgeten - alltjämt bör tillämpas. De anförda motiven för att anslagsfinansiera infrastrukturinvesteringar kan sammanfattas i följande punkter: En lånefinansiering skapar i sig inte något ökat realt utrymme som gör det möjligt att öka investeringarna totalt i samhället. Investeringar i infrastruktur är resultatet av en statlig verksamhet, inte en investering i den statliga verksamheten. Jämförelse kan göras med ett indu- striföretag som producerar investeringsvaror, t.ex. maskiner eller bilar. Även om de som nyttjar dessa produkter ser detta som en investering i sin egen verksamhet betraktas de inte som investering av det producerande företaget. Investeringar i infrastruktur ger normalt inte någon monetär avkastning. Enligt de företagsekonomiska redovisningsprinciperna får inte ett företag redovisa en investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. För många statliga investeringar gäller att de framtida inkomsterna inte tillfaller staten direkt utan andra samhällssektorer. Det är i själva verket oftast den viktigaste orsaken till att viss verksamhet kan bedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlig regi än i privat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utan sprids i samhället. Denna typ av verksamhet brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva tjänster. För de trafikanläggningar där avgifter planeras att tas ut kan det däremot vara riktigt att finansiera dessa med lån (detta motsvarar undantaget i 23 § budgetlagen). En grundläggande princip som kännetecknar en effektiv och rationell budgetprocess och som också kommer till uttryck i budgetlagen är att olika utgifter som staten står för skall redovisas över statsbudgeten och återspegla de budgetmässiga effekterna av dessa åtaganden. Detta sker inte om utgifter bokförs på statsbudgeten långt efter det att investeringen genomförts. inflytande över investeringarnas omfattning och inriktning och möjligheterna att utöva finansmakten underlättas med en korrekt redovisning över statsbudgeten där de faktiska utgifterna bokförs när de uppstår. Till detta kan också läggas att en anslagsfinansiering av utgifter för infrastrukturella investeringar ger utformningen av utgiftstaket ett reellt innehåll. Utgiftstaket kan därmed utgöra ett effektivt instrument för att begränsa de statliga utgifterna och bidra till en god hushållning. Att låta ett statligt bolag svara för upplåningen och genomföra investeringsprojekt kan möjligen i något slags formell mening vara ett sätt attundgå att behöva tillämpa budgetlagen men strider mot de grundläggande principer som ett enigt finansutskott ställt sig bakom vid ett flertal tillfällen det . Om trafikutskottet vid sin behandling av frågan om byggandet av finner att projektet bör genomföras föreslår således finansutskottet att medel härför skall anvisas över anslag på statsbudgeten. Regeringen bör i sitt budgetarbete beakta detta och lägga förslag härom i förslaget till statsbudget för . Utskottet har därutöver noterat att även andra infrastrukturella investeringar än till stor del avses bli lånefinansierade via statliga bolag, som helt eller delvis ägs av staten. Den bokföringsmässiga belastningen på statsbudgeten sker därigenom än när investeringen genomförs och innebär omfattande budgetmässiga åtaganden för decennier framöver. Detta är som utskottet angett principiellt fel, men om regeringen avser att redovisa investeringar på detta sätt är det motiverat att regeringen lämnar en redovisning för över vilka ekonomiska åtaganden som staten gjort på det infrastrukturella området och hur dessa kommer att leda till framtida belastningar av anslag. föreslår således att trafikutskottet hos regeringen begär en sådan redovisning.