yttr · GL05KU3Y · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller frågan om att eventuellt lösa in fastigheten gör det inte någon större ekonomisk skillnad eftersom hänsyn skall tas till den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är rent av möjligt att man skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde. Professor har vid utfrågningen anfört bl.a.: Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med produkten, elektriciteten, dels investeringar över gränser i producerande företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt ersättningsbränsle, nämligen kolet. Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden av vilka han vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, den inre marknaden, konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Redan denna korta lägesbeskrivning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kan betraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan att rättsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen och mångfasetterad. På dessa områden finns ett antal handfasta författningar, till formen direktiv, såsom elmarknadsdirektiv, transiteringsdirektiv och kapitalliberaliseringsdirektiv. Bland relevanta dokument finns också policydokument som exempelvis beslutet av parlamentet och rådet om riktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiska nät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiska unionen. På området gäller vidare primärrättens regler, som t.ex. artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha till innehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla . Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha någon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i . Sådana situationer kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa blir berörda får man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig. Kan EG-rättens rättsskyddsgarantier ha någon bäring på beslutet? Han kan inte ens försöka ge ett klart svar på denna fråga. Skälet är att underlaget i avvecklingspropositionen och tidigare förarbeten inte är tillräckligt utförliga. Utan sådan utredning kan han inte se framför sig vilka tusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika reaktorer. Han vill påminna om tre viktiga rättsgrundsatser. Objektivitetsgrundsatsen, eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Grundsatsen att legitima förväntningar skall skyddas. Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otal följdbeslut. Regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning innehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var varken konkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om avställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andra undandrar sig hans bedömning. Han anser att de legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i både och praxis. I praxis har åtskilligt preciserats kring dessa, men i praxis är det hela litet mer opreciserat. har i åtskilliga fall accepterat förändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Tillämpar man dessa resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden är oacceptabelt kort enligt sätt att se på saken. Han anser att det kan spela en betydande roll att staten avstått från att använda sin egendom i stället för att använda andras för att uppnå det mål man ställt upp. Därför har han nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i svenska kärnkraftverk kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som han i andra avseenden är litet mer osäker på. På frågan om vad som saknas i beredningen av ärendet anger han att han saknar underlag för de olika frågorna. Det omöjliggör för honom personligen att ta ställning till EG-frågorna. Han kan inte ens precisera frågeställningarna, än mindre besvara dem. Han anser inte att beredningskravet i 7:2 regeringsformen är uppfyllt. Han anser att de tre propositionerna; En uthållig energiförsörjning, Ny ellag och Lag om kärnkraftens avveckling, hör ihop och enligt hans förmenande måste ses tillsammans. Han är tveksam till om lagen uppfyller godtagbara rättssäkerhetskrav. Bristen på konsekvensanalyser av den föreslagna lagen är slående. Näringsminister har vid utfrågningen med honom anfört bl.a. följande: Han är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet. Han har varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende, som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Det saknas fog för kritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Regeringen har hanterat ärendet på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har de också beaktat vad som sägs i och EG-rätten. Lagrådet har inte gjort några erinringar. Svenska folket har i en folkomröstning bestämt att kärnkraften skall avvecklas och att skall genomföra detta. Den aktuella lagen är ett verktyg för att genomföra detta. På vilket sätt som regeringen skall återkomma till vad gäller finansieringen av kostnader för stängningen återkommer regeringen till. gäller det att skall anta en lag som ger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som har fattat och som är resultatet av en folkomröstning. Utskottet har vid beredningen av propositionen tagit som sin uppgift att pröva om den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig med regeringsformen, och EG-rätten. Inledningsvis vill utskottet erinra om att Lagrådet vid sin granskning av lagförslaget kommit till slutsatsen att det är förenligt med regeringsformens och bestämmelser om egendomsskydd. Inte heller någon av de tre juristprofessorer som utfrågats av utskottet hade uppfattningen att lagförslaget stred mot dessa bestämmelser. Professor ansåg dock att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt. Frågan om beredningen av den nu aktuella propositionen och av propositionen 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning har anmälts till granskning av utskottet. Utskottet återkommer alltså till denna fråga i ett kommande granskningsbetänkande och begränsar här sin bedömning till frågan om lagförslagets förenlighet med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen, och EG-rätten. Enligt 2 kap 18 § regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Som Lagrådet framhåller får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att 2 kap. 18 § regeringsformen är tillämplig. När det gäller frågan om huruvida en åtgärd krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen i förarbetena till den aktuella lydelsen av stadgandet (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket "angelägna allmänna intressen". Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Genom det beslut fattade på grundval av proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning, inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem, i vilket avvecklingen av kärnkraften ingår. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. Utskottet delar regeringens bedömning och inte den bedömning som görs i motion N3 (m) enligt vilken allmänintresset av en stängning av kärnkraftverk inte är tillräckligt starkt och preciserat. Enligt RF skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. I den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning till tillståndshavare och ägare till fastighet som använts vid reaktordrift samt till innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I lagen används uttrycket "ersättning för förlusten" vilket är det uttryck som också används i grundlagsstadgandet. När ersättningen bestäms skall enligt förslaget särskilda förutsättningar gälla. Bl.a. skall, om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i , ersättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit (s.k. influensregeln). Ersättningen skall också bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Utskottet har inget att erinra mot den s.k. influensregeln, som har sin förebild i expropriationslagen. När det gäller den s.k. 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagen föreskriva att antagandet skall vara att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än ett visst antal år. Att välja som längsta möjliga livslängd förefaller enligt utskottet väl avvägt. Ersättningen enligt den föreslagna lagen skall fastställas av domstol. Sammanfattningsvis delar utskottet Lagrådets uppfattning att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Till skillnad från motionärerna i motion N4 (kd) anser alltså utskottet det utrett att ersättningsreglerna i lagförslaget inte strider mot expropriationsrättsliga principer. I motion N3 (m) hävdas att lagförslaget inte är generellt utformat. Utskottet anser liksom Lagrådet att lagen uppfyller kravet på generell utformning i och med att den inte är begränsad till stängning av kärnkraftsreaktorerna i , utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer. Enligt artikel 1 av tilläggsprotokollet till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. har ansett att de nationella myndigheterna på grund av sin direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov i princip är mer lämpade än den internationella domaren att värdera vad som är "i det allmännas intresse". Det allmänna intresset måste emellertid alltid vägas mot det enskilda intresset, och egendomsberövandet är berättigat enbart om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet (, Mänskliga rättigheter 5 uppl. 1993 s. 249 f.) praxis vid tillämpningen av artikel 1 leder alltså till slutsatsen att det måste vara fråga om ett proportionerligt ingrepp. Därvid har frågan om den ersättning som den enskilde tillerkänns en avgörande betydelse. Den föreslagna lagen kan enligt utskottets mening inte anses stå i strid med eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Påståendet i motionerna N3 (m) och N4 (kd) att propositionens förslag strider mot avvisas således. Enligt artikel F punkt 2 fördraget om den Europeiska unionen skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, undertecknad i , och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Enligt utskottet, som ovan gjort bedömningen att den föreslagna lagen inte strider mot , strider inte heller lagen mot EG-rätten och är inte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av motion N3 (m) vill utskottet ändå framhålla att när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen måste alltid hänsyn tas till såväl , EG-rätten som regeringsformen. Detsamma gäller de beslut som fattas till följd av de av tidigare behandlade propositionerna En uthållig energiförsörjning och Ny ellag. Sammanfattningsvis anser utskottet att lagen om avveckling av kärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen, och EG-rätten. Från denna utgångspunkt tillstyrker utskottet lagförslaget. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (m), (), (), (), (), (), (), (), () och (). (), (), (m), () och () anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att bedöma ärendet utifrån hela dess vidd. För att skall kunna göra denna bedömning förutsätts att regeringen presenterar ett fullgott beredningsunderlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet anser sig inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har heller inte givits möjlighet att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag då propositionen saknar en kostnadsanalys. När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2:18 regeringsformen har utskottet först att ta ställning till om "ingreppet" sker för att tillgodse angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF. Enligt utskottet är det allmänna syftet varken preciserat eller analyserat. Särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast får användas som en "sista utväg" enligt förarbetena till regeringsformen 2:18. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvalifikationskrav för att sådana ingrepp alls skall få ske. Lagstiftaren skall visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt regeringsformen att den drabbade skall vara "tillförsäkrad ersättning för förlusten". I den föreslagna lagen föreskrivs rätt till ersättning av staten för förlusten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan nästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på den ersättning som kan bli aktuell. Det är enligt utskottet ett minimikrav för att skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske utan att propositionen också kompletteras med uppgifterna om de ekonomiska konsekvenserna. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på energiförsörjning och vilka alternativa energikällor som skall användas . Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Utskottet har tidigare bl.a. i 1994/95:KU13 enhälligt framhållit vikten av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. aktuellt lagförslag uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar. När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en bestämmelse enligt vilket antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena parten, dvs. staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara "processekonomiskt" stämmer inte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor vilket torde medföra att frågan kan bli föremål för process. har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd . Att i lag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot expropriationsrättsliga principer vilket också framkommit vid utfrågningarna. Det kan vidare leda till att full ersättning inte tillerkänns. Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen träder i kraft och den första reaktorn avses stängas . Reaktorägarna har ingen möjlighet att på så vidta åtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingad stängning. Under utfrågningarna har vidare framkommit att varseltiden sannolikt är oacceptabelt kort i ett EG-rätts-perspektiv. De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i praxis och en underlåtenhet att sätta ut rimliga varseltider kan komma att strida mot EG-rättsliga principer. All lagstiftning i skall ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt utformad. Med hänsyn till att de av antagna riktlinjerna för energipolitiken endast behandlar reaktorerna i men inte övriga reaktorer samt att avställningen av reaktor nr 2 är villkorad av att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att stänga dessa reaktorer. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots att näringsministern vid utfrågningen hävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer bör detta klargöras av regeringen. För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen. Frågan om huruvida proportionalitetsprincipen tillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingen med statens reaktorer har ej framkommit och därför är det inte förenligt att inleda en avveckling med privatägda reaktorer. Proportionalitetsprincipen är vidare numera en del av svensk rätt, samt en viktig grundsats inom såväl EG-rätten som svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna gentemot denna princip. Särskilt inte mot bakgrund av att en rättsprövning kan komma att ske gentemot denna princip. Enligt utskottet bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är "propor-tio-ner-ligt" hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i . De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är de statligt ägda reaktorerna. För att det statliga intresset att avveckla kärnkraften skall kunna genomföras borde alltså det statliga intresset att driva kärnkraftverk få vika, i stället för att ett enskilt intresse skall behöva vika. Vid utfrågningarna har det vidare framkommit att det faktum att staten avstår från att använda sin egendom i stället för andras även kan utlösa andra kontakter med EG-rätten. Investeringar av utländska ägare i svenska kärnkraftverk är reglerat i kapitalliberaliseringsdirektivet som knyter an till de fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagets förenlighet med EG-rätten utretts och redovisats av regeringen. Som flera remissinstanser har påpekat är inte sakägarbegreppet tillräckligt utrett för att det med säkerhet kan sägas att ersättning i regeringsformens och mening utgår till dem som blir direkt berörda av en kärnkraftsavveckling Med bifall till motionerna N3 och N4 anser utskottet att bör avslå propositionen. Lag om kärnkraftens avveckling