yttr · GL05KU7Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor jämte motioner. Två motioner har väckts med anledning av propositionen och tre motioner, som berör det område som behandlas i propositionen, har väckts under den allmänna motionstiden . De tre senare motionerna har remitterats till . Med detta yttrande överlämnas dessa tre motioner till justitieutskottet för vidare beredning. I propositionen föreslår regeringen en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på del III i betänkande Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40. I denna del föreslår utredningen en ny lag om elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats. Lagrådet yttrade sig över den lagrådsremiss som föregick propositionen och anförde sammanfattningsvis att det inte ansåg att det remitterade förslaget kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skall en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor genomföras borde, enligt Lagrådet, lagtexten omarbetas på flera punkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att de inte kunde vidtas av Lagrådet. Bl.a. saknade Lagrådet den överblick och den tillgång till expertis som behövdes. Det borde därför enligt Lagrådet ankomma på departementet att fortsätta arbetet med lagförslaget. Lagförslaget har, enligt regeringen, delvis omarbetats för att beakta de synpunkter som Lagrådet lämnat. Vad är en elektronisk anslagstavla? När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara konstruerat för analoga signaler eller digitala signaler. Förenklat kan den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd med en anslutning till telenätet. Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post, som innebär att en avsändare i stället för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder inkomna meddelanden vidare till dessa. Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet () eller på svenska "elektronisk anslagstavla". Om förmedlingen är kommersiell har ofta begreppen databastjänst eller on-line-tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas system-operatör medan de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är "konferenssystem" som består av en databastjänst där användare kan lägga in meddelanden och se vad andra har skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett diskussionsforum. har konferenssystemet en "moderator" som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med hjälp av distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information samt ta del av vad andra har fört in. I propositionen används benämningen elektroniska anslagstavlor för de olika former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Det är enligt regeringen inte möjligt att i detta lagstiftningsärende göra en heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som förekommer. På grund av den snabba utvecklingen på området skulle en sådan uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad. Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan väntas bli vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k. menyer, dvs. listor över dokument som användaren kan välja, och s.k. hyperlänkar där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter. Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor De elektroniska anslagstavlorna kan, enligt regeringen, utnyttjas för brottsliga förfaranden. Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Sådana aktiviteter torde dock förekomma regelbundet inom många elektroniska anslagstavlor och det finns ett flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida meddelanden med ett innehåll som allmänt sett är straffbart. Spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas enligt regeringen självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman torde ibland ansvar för förmedlaren komma i fråga för medverkan till brott som en användare gjort sig skyldig till genom spridning av ett meddelande. Det är dock inte alltid säkert att bestämmelser är tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelandet med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det har enligt regeringen varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt straffbara meddelanden. En reglering kan enligt regeringen inte ta sikte på vissa särskilda tillämpningar eller tekniska lösningar utan måste ges en generell utformning. Den enda tydliga avgränsningen av de olika företeelser som bör träffas av en reglering är att de avser förmedling av elektroniska medelanden. En reglering bör därför i princip omfatta alla tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden. Med meddelande avses i lagen alla former av text, bild, ljud eller information i övrigt. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är, enligt regeringen, den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren avgör alltså i stor utsträckning vilket utrymme som ges för missbruk av tjänsten. För att åstadkomma bättre förutsättningar för att kunna hindra spridning av vissa slag av meddelanden bör enligt regeringen en särreglering inriktas på den som tillhandahåller tjänsten. Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. För att komma till rätta med det missbruk som förekommer bör, enligt regeringen, en reglering införas som klargör att en tillhandahållare skall hålla uppsikt över en tjänst. Regleringen bör också slå fast ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren genom att denne blir skyldig att ta bort vissa slag av meddelanden. Dessutom bör enligt regeringen en reglering innehålla en skyldighet för tillhandahållaren att lämna viss information. Ett förslag utformat på detta sätt utgör en straffrättslig särreglering för IT-området. En sådan särreglering är dock enligt regeringen motiverad av att de problem som finns framstår som specifika för just det aktuella området. Enligt regeringens förslag omfattar lagen inte tillhandahållande av enbart nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller anordningar som krävs för att man skall kunna använda sig av ett nät eller annan förbindelse. Lagen omfattar inte heller förmedling av meddelanden inom en myndighet eller mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern. Vidare gäller lagen inte meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en bestämd krets av mottagare (elektronisk post). Elektroniska anslagstavlor faller i allmänhet inte under den särskilda ansvarighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I undantagsfall kan förmedling av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor dock omfattas av grundlagsregleringen. Exempelvis torde en elektronisk anslagstavla under vissa särskilda förutsättningar omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF eller av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. När grundlagarna är tillämpliga kan åtal bara väckas för vissa där särskilt angivna brott (tryckfrihetsbrott respektive yttrandefrihetsbrott). För grundlagsskyddade tjänster gäller vidare ett särskilt ansvarssystem med endast en i förväg utpekad person som ansvarig för innehållet. Inte heller i övrigt kan begränsningar för utövandet av dessa tjänster ställas upp i vanlig lag. När grundlagarna är tillämpliga i detta avseende kan alltså inte den nu föreslagna lagen tillämpas. För tydlighetens skull bör enligt regeringen detta framgå av den nya lagen. Skyldighet att lämna viss information Enligt regeringens förslag skall tillhandahållaren lämna information till den som ansluter sig till en elektronisk anslagstavla om vem som tillhandahåller tjänsten och om i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare. Skyldighet att hålla uppsikt och att ta bort vissa meddelanden Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall, enligt regeringens förslag, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av tjänsten. Det krävs inte att meddelanden förhandsgranskas. Om en användare sänder in ett meddelande som uppenbart har sådant innehåll som avses i bestämmelser om uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring (16 kap. 5, 8, 10 a eller 10 b §§ ) skall den som tillhandahåller tjänsten ta bort meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelandet. Detsamma gäller, enligt regeringens förslag, meddelanden där det är uppenbart att användaren genom att sända in meddelandet gjort ett intrång i upphovsrätt m.m. Skyldigheten skall enligt regeringen också gälla den som på tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren av en tjänst får enligt regeringens förslag en uttrycklig rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att lämna information skall enligt regeringen kunna dömas till böter. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden av det slag som anges i lagen skall kunna dömas till böter eller fängelse . Är brottet grovt skall straffskalan uppgå till fängelse i högst . I ringa fall skall inte något straffansvar inträda. Datorer eller andra hjälpmedel som använts vid brott mot bestämmelsen om skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden får under vissa omständigheter förverkas. För att få till stånd effektiva lösningar på problemen med spridning av straffbara meddelanden genom globala kommunikationsnät krävs internationellt samarbete. bör, enligt regeringen, aktivt delta såväl i försök att få till stånd en självreglering av förhållandena på området som i diskussioner kring mer ingripande regleringar. Motioner med anledning av propositionen I motion 1997/98:Ju8 av m.fl. (m) hemställs att avslår regeringens förslag till lag om elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1), att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dels särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation (yrkande 2), dels samordning med förslag (yrkande 3). Svårigheterna med att bemöta brottslighet skall enligt Moderata samlingspartiets uppfattning i första hand mötas med bättre polisiära arbetsmetoder, inte lagstiftning som riskerar inskränka grundläggande demokratiska värden. Datakommunikation bör ses som vilket medium som helst. Brottsliga gärningar såsom barnpornografibrott, hets mot folkgrupp m.m. är och skall vara kriminaliserade och detta oavsett om brottet förövats via brev, telefax, telefonsamtal, datakommunikation eller samtal på en parkbänk. Det finns enligt motionärerna en svårighet i att spåra, identifiera och gripa personer som är misstänkta för att begå brottsliga handlingar med hjälp av tekniken, men i de flesta fall kan lagföring ske med stöd av gällande rätt, effektiva arbetsmetoder och tillräckliga ekonomiska eller personella resurser. Motionärerna motsätter sig att det införs särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation. IT-utvecklingens ökade möjligheter till fritt informationsflöde har medfört att det i den allmänna debatten ställts krav på exempelvis censur. Regeringens förslag utgör ett oönskat steg i den riktningen som det måste ifrågasättas om syftet med lagförslaget kommer att uppnås. Konkret innebär regeringens förslag att innehavaren av en BBS åläggs en kontrollskyldighet som i praktiken blir omöjlig att leva upp till på grund av mängden meddelanden som vanligtvis strömmar in. Som exempel kan nämnas att Moderata samlingspartiets BBS har cirka 2 500 inloggningar . Tidsåtgången för att kontrollera samtliga inloggningar överstiger vida regeringens antagande om att skulle räcka. Genom att ålägga innehavaren en kontrollskyldighet under hot om fängelsestraff skapas en risk för att innehavaren rensar bort meddelanden där innehavaren inte korrekt kan bedöma huruvida de är brottsliga. I det avseendet kan den föreslagna lagstiftningen få allvarliga konsekvenser för yttrandefriheten, informationsfriheten och därmed också för det demokratiska samhällsskicket som sådant. Utgångspunkten i en demokrati måste alltid vara att det fria ordet värnas, inte begränsas. Innehavaren av en BBS ges enligt förslaget en rätt att kontrollera alla former av meddelanden som skickas till fler än en person. Samma sekretess och integritetsskyddsregler som gäller för vanliga brev borde enligt motionärerna gälla för elektroniska meddelanden. Den s.k. har i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier SOU 1997:49 lämnat förslag som bl.a. tar sikte på ansvarsfrågan för elektroniska anslagstavlor. Kommittén föreslår att innehavare av BBS skall kunna erhålla grundlagsskydd för databasverksamheten under förutsättning att utgivningsbevis gäller för verksamheten, dvs. att verksamheten ordnas på det sätt som föreskrivs i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen. I regeringens förslag föreslås däremot att ensamansvar skall införas utan grundlagsskydd. Kommittén fann en sådan ordning orimlig då den ensamansvarige skulle få bära ansvaret för inlägg som kommer till anslagstavlan utifrån. Motionärerna anser det orimligt att den som i meddelande gör sig skyldig till handling som i andra sammanhang skulle behandlas som brottsliga inte själv får svara för detta utan att ansvar skall utkrävas av BBS-innehavaren. I motion 1997/98:Ju9 av m.fl. (c) hemställs att avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor (yrkande 1). Regeringen uppmärksammar i propositionen att även meddelanden med straffbart innehåll kan spridas via elektroniska anslagstavlor, liksom på andra sätt. Det är dock enligt motionärerna mycket tveksamt om de föreslagna åtgärderna i propositionen kommer att få de effekter som eftersträvas. Dessutom är tillämpningsområdet oklart. rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden, och användare som missbrukar tjänster stängs av. har tidigare avvisat systemet med straffrättsligt ansvar för den som tillhandahåller meddelanden via elektroniska medier. Eftersom lagen bara kan gälla information som tillhandahålls via datorer i skulle lagen ha mycket begränsad räckvidd eftersom användandet av de elektroniska anslagstavlorna och Internet så uppenbart sker utan hänsyn till nationsgränser. Lagförslaget utmärks av alltför många oklarheter och brist på precisering. Detta gäller bl.a. vad som avses med elektroniska anslagstavlor samt vem som skall anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. ställer sig tveksamt till om en lag om ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor kommer åt problemen med att straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor. Insatserna bör koncentreras på att åstadkomma ökade möjligheter att straffa dem som avsänt det elektroniska meddelandet. Regeringen bör tillsammans med företag inom branschen utreda vilka möjligheter som finns att spåra avsändare till meddelanden med straffbart innehåll. Motioner från den allmänna motionstiden I motion 1997/98:K325 av Per och () hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inte skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er. En BBS är enligt motionärerna till sin natur en mötesplats i ständig förändring. De samtal och debatter som förs på Internet och BBS:er är snarare att jämföra med vanliga samtal i den fysiska världen och ingen skulle där komma på tanken att hålla någon annan än upphovsmannen till ett yttrande ansvarig för dess innehåll. I grundlagen stadgas de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Motionärerna anser inte att någon ansvarig utgivare skall behöva finnas för att en BBS-existens skall kunna omfattas av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. I motion 1997/98:K333 av m.fl. (m) hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om yttrandefrihet på Internet (yrkande 10). Kommunikationen på Internet och på BBS:er kan ske i många olika former: genom enskild elektronisk post från en person till en annan, genom s.k. hemsidor på World och på s.k. elektroniska anslagstavlor. Det förstnämnda, de enskilda breven, går naturligtvis inte att reglera utan mycket långtgående inskränkningar, men gentemot de senare, som är beroende av att en systemadministratör tillhandahåller en server var-ifrån hemsidan eller anslagstavlan administreras och lagras, avser regeringen att ingripa. Regeringen är enligt motionärerna inne på fel spår och kommer i bästa fall att åstadkomma ett slag i tomma luften. I sämsta fall kommer man, genom en otymplig lagstiftning som ställer orimliga krav på systemadministratörer, att driva Internetleverantörer från landet. I motion 1997/98:T911 av () begärs att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor (yrkande 3). bör enligt motionären införa ett system med ansvariga utgivare av elektroniska anslagstavlor såväl som av olika Internettjänster. En ansvarig utgivare skall ha till uppgift att regelbundet kontrollera diskussionsforum och hemsidor för att se om olagligheter förekommer. Om olagligheter påträffas skall detta tas bort och den ansvarige utgivaren skall ställas inför rätta. Utvecklingen av informationstekniken är av mycket stor betydelse för samhällsutvecklingen. Det finns många fördelar med de nya möjligheter till kommunikation som utvecklingen ger upphov till. De elektroniska anslagstavlorna kan dock, som regeringen också påpekar, även utnyttjas för brottsliga förfaranden. Det finns därför, enligt utskottet, ett behov av reglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor. Den föreslagna lagen kan enligt utskottet ha en viktig preventiv funktion. Genom den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggs tillhandahållaren kommer självklart spridningen av sådana meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor att förekomma i mindre utsträckning. Elektroniska anslagstavlor åtnjuter som medium inte något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte mot den föreslagna lagen. Inte heller kan, enligt utskottet, den föreslagna lagen anses innebära en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. När det gäller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla anser utskottet att det är viktigt att påpeka att den föreslagna lagen inte innebär någon förändring i myndighetens skyldigheter att, enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. Detta innebär att en myndighet inte kan ta bort ett meddelande utan på annat sätt skall förhindra vidare spridning. Ett problem med den föreslagna lagen är att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i . Utskottet ser därför positivt på att medlemsstaterna, enligt Europeiska rådets resolution av om olagligt och skadligt innehåll på Internet, uppmanas att påbörja vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självre-glerande system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av Internettjänster. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Den föreslagna lagen utesluter, enligt utskottet, inte möjligheten för t.ex. företrädare för företag inom branschen och användare att genom t.ex. självreglering åstadkomma ytterligare hinder mot oönskad spridning av oacceptabla meddelanden. Utskottet tillstyrker bifall till propositionen samt avstyrker samtliga motioner. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), Axel (), (), (m), (), (), (), (), (), (), (), () och (). (), (), (m), (), (), () och () anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) bl.a. att databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet ges till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. finns denna möjlighet endast för massmedieföretag. Regeringen har i en lagrådsremiss om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer. I vissa fall skulle, enligt regeringen, även elektroniska anslagstavlor, digital TV och digital radio kunna komma att omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den, enligt regeringen, ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys. Enligt utskottet bör ett förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor beredas i det sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga fram den nu aktuella propositionen. Den föreslagna lagen har enligt utskottet allvarliga nackdelar. Det är bl.a. mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i . rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt utskottet är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en kontrollskyldighet.