yttr · GL05KU3Y · 1998-01-01 00:00:00 — har beslutat bereda tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:176 lag om kärnkraftens avveckling jämte motioner i de delar som berör beredningsområde. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar propositionen med avseende på den föreslagna lagens förenlighet med regeringsformen, och EG-rätten. Utskottet har hållit två offentliga utfrågningar i ärendet, dels med professorerna , dels med näringsminister och rättschefen . Regeringen överlämnade proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning till . I propositionen redovisas den energipolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, om riktlinjerna för energipolitiken. Riktlinjerna innebar bl.a. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång skulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara energislag. Överenskommelsen innebar att de två kärnkraftsreaktorerna i skall ställas av. I propositionen föreslogs bl.a. att på överenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken skulle antas av . beslutade i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft . Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Det innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning av kärn---energi (kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärnkraftsreaktorer prövas av regeringen. Ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte iakttar de villkor eller föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp som en förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt. En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning Regeringen föreslår att en ny särskild lag införs för att reglera avvecklingen av kärnteknisk energiproduktion som drivs med stöd av kärntekniklagen. Lagen innebär i huvudsak följande: Regeringen beslutar inom i lagen angivna ramar att det till en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöra att gälla såvitt avser rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi. Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligt expropriationsrättsliga principer med vissa särskilda förutsättningar. Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning som gäller enligt expropriationslagen (ExL). Enligt 2 kap 18 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) uttalas att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknyter till vad som gäller om egendomsskyddet enligt . Riktlinjerna för landets energipolitik har beslutats av . Genom det beslut fattat på grundval av proposition 1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar praxis att staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det enskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativt vittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balans skapas. Frågan gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbestämmelserna. Regeringen förklarar sålunda att den i frågan om förslaget är förenligt med RF:s och regler om egendomsskydd delar den uppfattning som de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna kommit fram till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller kraven på angeläget allmänt intresse i regeringsformen respektive allmänt intresse i . Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är förenligt med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF. Begränsningen i rätten att bedriva näring får enligt denna bestämmelse införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte utgöra något hinder för beslut att, som ett led i en omställning av energisystemet, ställa av kärnkraftsreaktorer. Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att den föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energisystemet i landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det bör understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av tillstånd då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är kärntekniklagen tillämplig. Enligt förslaget beslutar regeringen att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra . Regeringens beslut skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av som bäst gagnar syftet med omställningen av energisy-stemet och dess genomförande. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten, enligt regeringens förslag, rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora delar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa särskilda regler ges också. En avvecklingslagstiftning med åtföljande beslut om upphörande av rätten till reaktordrift är, enligt propositionen, att anse som ingrepp i tillståndshavarnas egendomsrätt i mening, men förenlig med konventionen om en skälig ersättning lämnas. Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar även rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbestämmelser skall, enligt regeringens förslag, särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för elproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärderna kan förväntas medföra stor påverkan på prisbildningen på el. öppnas nya möjligheter att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar, enligt regeringen, för mera schabloniserade ersättningsregler. Vad som tillförsäkras den enskilde enligt 2 kap. 18 § RF är ersättning "för förlusten". I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet enligt regeringens uppfattning ingen ändring. I förarbetena anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste, enligt regeringens bedömning, i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas, får ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Det är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgående inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbart begränsningar av verksamheten utan denna måste upphöra helt, vilket kommer att få omfattande ekonomiska effekter för företagen. En tillståndshavare bör normalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kan driva sin verksamhet och företa investeringar inom den ram som tillståndet anger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andra säkerhetsaspekter. Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagna lagen i flera delar hänvisar till ExL anser regeringen att de särdrag som är förknippade med avvecklingen i vissa fall kan motivera ett val av andra lösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningen av till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk vikt för landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde vara ägnade att minska tillståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten vidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift . Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd gäller, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet att avvecklingen skulle vara slutförd , bidrar emellertid, enligt regeringen, till att begränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt avser tiden . Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när avvecklingen inleds har varit i bruk . Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i , skall ersättningen enligt regeringens förslag bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen gäller principen att om det företag för vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit. Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas. En fördel med att införa en uttrycklig regel i avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL kan, enligt regeringen, vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Enligt Lagrådet når man på detta sätt en närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av andra reaktorer. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angående andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta material, får göra en bedömning. Enligt regeringens förslag skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. I betänkandet 1987/88:41 (s. 41 f.) uttalade näringsutskottet följande angående kärnkraftsreaktorernas livslängd. Avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är . Den tekniska livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder som krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomisk komponent. Anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd . Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning eller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande reparationsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken. Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är . Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt, eftersom reaktorhavaren, enligt regeringens förslag, inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger . Syftet med regeln bör emellertid, enligt regeringen, inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande bör således enligt regeringen gälla att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. I det fallet staten vill göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella reparationsbehov, är det, enligt regeringen, därför naturligt att det i första hand ankommer på staten att förebringa utredning i frågan. I motion 1997/98:N3 av m.fl. (m) hemställs att avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) samt att avslår regeringens förslag till ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a.: När det allmänna gör ingrepp i enskildas intressen skall en s.k. proportionalitetsprincip tillämpas. Det gäller såväl enligt svenska som enligt av fastlagda rättsprinciper. Proportionalitetsprincipen säger att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes, vilket i detta sammanhang innebär att ett ingrepp i den enskildes äganderätt endast får ske om det allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Propositionens förslag strider enligt Moderata samlingspartiets uppfattning mot proportionalitetsprincipen och bör redan av detta skäl avvisas av . Såväl i den svenska grundlagen som i stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresse för att intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara ett "angeläget" allmänt intresse. En stängning av kärnkraftverk strider inte mot rättsliga principer om detta allmänintresse är starkt och preciserat. I lagförslaget är emellertid allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslaget utgår från att den första reaktorn i skall stängas och den andra . Regeringen har emellertid inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att man senast vid just dessa tidpunkter måste stänga två reaktorer. Frånvaron av en analys från regeringens sida av denna fråga tyder på att det saknas sakliga skäl, och därmed ett angeläget allmänintresse, som kan motivera en förtida avveckling av . Enligt de rättsliga principer som bestäms av grundlagen skall all lagstiftning ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av lagen kan förutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin formella ordalydelse synes vara generellt utformad uppfyller den i realiteten inte detta krav. Regeringens utfästelser och de av antagna riktlinjerna för energipolitiken i proposition 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i men inte alls övriga reaktorer. Det är därför uppenbart att avvecklingslagen avser verksamheten vid just . Lagförslagets vaghet gör att regeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt besluta om stängning av reaktorer. Det sker utan att de som skulle beröras har någon som helst möjlighet att förutse besluten genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna är så oprecisa att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutom de båda reaktorerna i , som först kommer att beröras. Därigenom tillgodoses ej rimliga rättssäkerhetskrav. Den förtida avvecklingen av kärnkraften är ett led i den av beslutade omställningen av energisystemet, en omställning som även förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av . En del av dessa åtgärder berör EG-rätten och vad som är tillåtet enligt denna. Det gäller särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för den energiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden från berörda statsråd samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring i förslaget till ny ellag. Avvecklingslagen ingår således i en energipolitik som kan visa sig strida mot EG-rätten. I motion 1997/98:N4 av m.fl. (kd) hemställs bl.a. att avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och följdändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet (yrkande 1). Frågan om ersättning till berörd reaktorägare är enligt motionärerna inte löst i propositionen. Det innebär att regeringen förväntar sig att ska fatta beslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Denna beslutsordning är oacceptabel. Förutsättningarna för ersättning till reaktorägare synes också vara tillyxade utan närmare utredning. Frågan om lagförslaget strider mot expropriationsrättsliga principer är inte besvarad. Det saknas i propositionen klarläggande om huruvida lagförslaget stämmer överens med . Det kan göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig med praxis. Det är inte acceptabelt att en rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt klarlagda. Professor har vid utfrågningen anfört bl.a.: Han har skrivit en och annan bok om grundlagsskyddet. Han deltog i en arbetsgrupp i . Han deltog inte i arbete med saken. Han tjänstgjorde i Lagrådet . Beträffande grundlagstolkning anser han och de flesta andra att man visserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning, men man får vara särskilt noga med rättighetsreglerna, där skall man gå på ordalagen. Om de ger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att det inte var så allvarligt menat. Man får ta grundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. I proposition 1993/94:117 med förslag bl.a. till ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen uttalade regeringen att vad som är ett angeläget allmänt intresse delvis är en fråga om en politisk värdering. Som jurist är han förvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Med denna grundlagsregel och med utformningen av motiven har det för Lagrådet varit svårt att komma fram till någon annan bedömning än att det nu är fråga om ett "angeläget allmänt intresse". I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § RF anser han att som huvudregel gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. När det gäller begränsningen genom den s.k. 40-årsregeln anser han att den är diskutabel. Det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-årsregeln. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måste vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Han vågar inte uttala sig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln i normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande. Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Alla olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kan reagera mot dem ändå. När det gäller blir det fråga om en intresseavvägning. Han anser att det är väldigt svårt att hitta ett stöd för att det här skulle vara konventionsstridigt. Han anser inte att varseltidernas reglering i det här sammanhanget är tillfredsställande. En väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Han har svårt att säga vad som är en acceptabel varseltid. Sammanfattningsvis anser han att om han tjänstgjort i Lagrådet skulle han inte ha varit entusiastisk över lagförslaget men skulle ändå inte ha ansett det grundlagsstridigt. Grundlagen ger inte ett så bra skydd för äganderätten som man ofta antar. Professor har vid utfrågningen anfört bl.a.: Han anser att ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat i den föreslagna lagen, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmänna syften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriation skall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkliga poängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 regeringsformen sker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det är alltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man går in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror han också att syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligt preciserat. Han har svårt att se att det skulle finnas något problem ur grundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftet verkligen är det riktiga, men det är inte en juridisk fråga. Det skydd som ger är mycket svagt. Han anser att Lagrådet inte behövde skriva mer än de gjort samt att Lagrådets bedömning är korrekt. Principen att full ersättning skall utgå är sedan ändringen i 2 kap. 18 § starkare, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp. Indragning av ett tillstånd är ett sorts löftesbrott när det sker med den föreslagna lagens motivering, därför skall full ersättning utgå. Det finns legitima förväntningar för kärnkraftstillstånden, dessa är inte tidsbegränsade. Den s.k. 40-årsregeln anser han vara tvivelaktig och bör tas bort. Den kan bara motbevisas av staten. Han anser inte att den är i överensstämmelse med expropriationsrättsliga principer. Däremot anser han att den s.k. influensregeln kan vara kvar. Det finns influensregler i samtliga länders expropriationslagstiftning. Ersättningen skall räknas ut tekniskt, beloppet är helt beroende av den nettoavkastning som driften av kärnkraftverket innebär. Domstolen skall ta ställning till ersättningen.